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ODA基礎講座第二回目 遠藤さん

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ODA基礎講座第二回目 遠藤さん Powered By Docstoc
					  援助効果とは何か?

〜国際的議論の潮流を読む〜

       遠藤衛
     JANIC/TCSF

 2008年7月19日:JVC事務所
                     1
自己紹介:
   遠藤衛 JANIC/TCSF 会員・ポリシー・アドバイザー
       神戸大学大学院国際協力研究科 博士課程
         アフリカ経済開発

   93-97 日本のNGO職員でタイ、カンボジア派遣
   97-98 オランダISSで、開発学修士号
   99-01 国連世界食糧計画(WFP)エチオピア事務所
          学校給食プロジェクト担当(教育セクターP)
   03-05 在タンザニア日本国大使館勤務
          援助協調担当 専門調査員(GBS, 農業SP)
                                    2
本日の話の目次:

1. イントロダクション
   -世界の援助潮流とアフリカ-
2. 過去の援助の成果
   -タンザニアとこれまでの援助-
3. 援助が効果を上げるには?
   -新しい援助方法への取り組み-
4. まとめ
   -より良い開発援助に向けて-

                     3
  1.イントロダクション
-世界の援助潮流とアフリカ-




                 4
    援助を巡る世界の流れ
   70-80年代(成長重視・構造調整)
    途上国の短期的成長・オイルショック及び一次産品価
    格下落による経済崩壊・それに続く重債務貧困問題に
    よる構造調整
   90年代(援助目的の再構築:貧困削減へシフト)
    冷戦終焉で政治外交援助の終了、欧米の不況で援助
    額減尐、取り残された途上国の貧困状況は悪化、社
    会サービス回復のための新たな援助方法論の台頭
   00年代(MDGs重視と援助効果向上)
    MDGs実現を最重視、9/11により援助額が再び増加
    へ、アウトプット重視により援助効果に注目、援助方
    法論の収斂(プログラム化、財政支援へ)
                             5
     何故今、アフリカに注目するのか?
   世界の後発開発途上国(LDC)約50カ国のうち、サブサ
    ハラ・アフリカ諸国は30カ国も含まれる。
   HIV/AIDSの罹患率も高い。他の疾病も深刻。
   高い人口増加率=貧困問題と直結
   生活状況は改善しない=貧富の格差拡大、一次産品価
    格の不安定、労働市場が硬直的等で工業化が困難
   いまだに国内的統一が確立していない国がある=内乱
    や内戦の危険性がある
   ソ連崩壊で援助が減尐、欧州・米国は90年代に自国経
    済の改革のため援助を減らした。
   MDGsの高まり、テロと貧困の関連から、再び援助増。
                                  6
               7
出典:外務省ホームページ
    援助は何のため?
   援助の目的は様々

しかし、現在の世界的な大目標はある。

MDGs(Millennium Development Goals)
  ミレニアム開発目標
 2015年までに、世界が達成するべき重要な目標を、
  2000年に国連で各国首脳が署名した。
 18の目標:例:2015年までに、一日1ドル未満で生
  活する人々の数を半減する。
 中でも、アフリカが抱える課題は大きく重要

                                     8
  2.過去の援助の成果
-タンザニアとこれまでの援助-




                  9
タンザニア




        タンザニア連合共和国
        在日大使館ホームページより

                    10
    タンザニア 1
   総面積94万5,000平方キロメートル
    西ヨーロッパ大陸全体の約半分、カリフォルニアの2倍
    以上
   人口は、2002年調査で3,400万人(2005年7月概算:
    3,600万人)
    1988年から2002年までの人口増加率は2.9%。
   19世紀末にドイツが植民地化。第一次政界大戦後はイ
    ギリス保護領。ザンジバルは1905年に英国保護領。
   1961年に独立、63年にザンジバル島独立、64年に連
    合共和国成立(United Republic of Tanzania)。


                                       11
    タンザニア 2
   独立後、ニエレレ大統領の指導下で、西側諸国との関
    係悪化により、社会主義国家建設を開始。
   国民の教育・保健等、社会福祉を充実するが、経済的に
    は主要輸出作物の一次産品(サイザル麻、コーヒー等)
    の国際価格低迷、経済政策の失敗、2度の石油危機、
    またウガンダとの戦争による出費等のため、国家経済と
    政府財政は疲弊。80年代に入り、危機的な状況に。
   1986年に、IMFによる構造調整プログラム(SAP)を受
    け入れて緊縮財政に転換。ニエレレ大統領は辞任。
   90年代中盤頃よりマクロ経済は好転。
   90年代後半からは、新しい援助が開始される。
                                12
             図 1 0: タ ンザ ニア の消 費者 物価 指数                                                                                     グラフ1:タンザニア政府歳入推移
                ( CP I) 変 化率 と 経 済成 長率
     %
40




                                                                                      Ta nz an ia Sh ( Mil li on )
                      消費者物価指数 (CPI)                                                                                  7,000,000
35

                                                                                                                     6,000,000
30

                                                                                                                     5,000,000
25                                                                                                                                                                           国内歳入
                                                                                                                     4,000,000
                                                                                                                                                                             プロジェクト
20

                                                                                                                     3,000,000                                               バスケット
15
                       経済成長率
                                                                                                                                                                             一般財政支援
                                                                                                                     2,000,000
10
                                                                                                                     1,000,000
 5
                                                                                                                            0
 0                                                                                                                               '02/03 '03/04 '04/05 '05/06 '06/07 '07/08
     19 84

              19 86

                      19 88

                              19 90

                                      19 92

                                              19 94

                                                      19 96

                                                              19 98

                                                                      20 00

                                                                              20 02




出典:1984年から1992年まではUNDP, Development Cooperation, Tanzania 1987 Report及び
1991 Reportを利用。それ以降はBank of Tanzania Monthly Economnic Review, June/July2004
                                                                                                                     出典:GoT, General Budget Support Annual Review
及び、Bank of Tanzania, Economic Bulletin for the Quarter Ended June 30, 2002, を利用。
                                                                                                                     2007, Information Pack及び、各年の予算演説のデータを
                                                                                                                     元に筆者が再構成した。
                                                                                                                                                                               13
    タンザニア 3
   独立以来、ほぼ一貫して最貧国。
    (1人当たりGDP 2-300ドル前後)
   国家財政は、日本の地方行政(中堅の市)レベル
   ドナーによる援助のショールーム
    60-70年代:北欧諸国
    70年代:中国や東欧諸国(ex. タンザン鉄道)
    80年代後半から:IMF、世界銀行や西側諸国
   あらゆる援助を経験してきた
    日本もタンザニアへ借款供与(農業、商業保険等)
    それが返済不能となり、他のローンと併せてタンザニ
    アは重債務貧困国に転落。
    1986年からは構造調整プログラム
                               14
援助は役だって来たのか?

   タンザニア経済は90年代まで低下する一方
   経済政策の失敗、国営企業の非効率
   政治家や官僚による腐敗や汚職疑惑
   国民の貧困状況はますます悪化する一方

   援助は役立ってきたのか?大きな疑問



                        15
日本政府はこの疑問をシェアしてい
ない。
何故なら、アジアの経済発展は日本
の援助による成果だと政府は考えて
いる。本当か?



               16
                図1: ア フリカ、 ア ジ ア 、 ラテ ンア メリカの
                      一人当たりGNPの推移
     6,000

     5,000

     4,000
ドル




                             東アジア・大洋州
     3,000                                                   細線:ラ米


     2,000
                                                             点線:中国
                                            実線:アフリカ
     1,000

        0
             71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99
             出典:平野克己『図説アフリカ経済』(2002年 日本評論社)p8(図1-2)を再現。
                 ラ米データは、98, 99年度が世銀"World Development Report"各年版、
                 それ以外はUNDP"Human Development Report"各年版より抽出。


                                                                     17
援助は何を目指しているのか?
   援助で経済成長が起きるのか?

   投資するだけで経済成長が起きるのか?

   投資保護や所有権(商法・民法等)は?またその執
    行(警察・裁判所)は?政治と開発の関係は?

   援助の目的は経済成長を起こすことなのか?援助
    される政府が自立できるようになることなのか?



                          18
(参考)
アフリカが経済成長しない理由?
   農業生産性が低い
   高い人口増加率=貧困問題と直結
   工業化が難しい=政治が不安定、労働市場が硬直
    的(価格が高く質が低い)等
   生活状況はなかなか改善しない=貧富の格差拡
    大、一次産品価格の不安定
   いまだに国内的統一が確立していない国がある=
    内乱や内戦の危険性がある
   国民生活の安定や経済成長などが政府の重要な
    政策になっていない=腐敗、横領、権力闘争、人種
    対立等がより重要な問題になっている

                          19
            図3: 開発途上国における穀物生産性推移
  Kg/Ha
3500


3000
                                     アジア


2500


2000

                                                          ラテンアメリカ及び
1500                                                       カリブ海諸国



1000


 500                                  サブサハラアフリカ



   0
       61

            64

                 67

                      70

                           73

                                76

                                     79

                                           82

                                                85

                                                     88

                                                          91

                                                               94

                                                                    97

                                                                         2000

                                                                                2003
            出典:FAOホームページ統計集(FAOSTAT)より作成。
                <http://apps.fao.org/default.jsp>                                      20
3.援助が効果を上げるには?
-新しい援助方法への取り組み-




              21
    何故、援助が効果を上げないのか?
   80年代、セクター調整融資(SECAL)を世界銀行が開
    始。しかし、セクターの予算が増加しない。何故か?
   援助プロジェクトが氾濫しており、援助を受ける政府が
    援助を把握仕切れない。ドナーによる調査や評価、その
    他あらゆることで忙殺される。援助の取引費用。
   Off-Budget(簿外)の援助は財政で把握できない。
   援助を受ける主体が、受ける援助を決めるのが一番大
    事なのでは無いか?(オーナーシップ)
   援助の効果は援助が終わっても継続してほしい(持続
    可能性)が、与えられた援助では忘れられるかも。
   援助を受ける国による、開発戦略(貧困削減戦略文書:
    PRSP)の作成へ
                              22
    新しい援助 セクタープログラム1
   セクター開発プログラム(SDP)
    教育、保健、水等のセクターで、セクター全体の政策と
    財政を包括する活動。個々のドナーによるバラバラの援
    助を止め、又は厳しく制限し、援助の取引費用を下げ、
    ドナーは自主的に調和化して、援助を受ける国がやる
    べきことに専念できる環境を作る。
   何故バラバラの援助ではうまくいかないの?
    もともと援助を受ける側に援助を受け入れる能力が高
    い(援助吸収能力)場合には、バラバラでもうまくいく可
    能性は高い。
    行政の管理・運営能力が低い場合には、バラバラの援
    助では、身に付かない可能性が高い。本当にやるべき
    ことをやるなら、援助の受け手が本気になるべき。
                            23
新しい援助 セクタープログラム2

   タンザニアのセクタープログラム
    教育、保健、HIV/AIDS、農業、道路
   改革プログラム
    公共財政管理、地方分権、司法、統計、etc
   セクタープログラムと改革プログラム
    縦断的な改革と、横断的な改革




                        24
    新しい援助 一般財政支援(GBS)
   一般財政支援
    財務省の一般会計(一般財政)に、通常の歳入と同じよ
    うに、ドナーの援助資金を投入する援助方法。
   これまで、欧州ドナーは多くこれを行っていた。マクロ経
    済支援では実質的にこれを行った。
   一般財政支援は、貧困削減戦略文書が必須
    オーナーシップは援助を受ける側にあるので、どのよう
    な開発戦略なのか示す必要がある。
   援助資金を投入したドナーには監査が必要
    プロジェクトやセクタープログラムとは異なり、投入した資
    金は軍事費等の一部にもなる。適正な監査を行い、求め
    たような利用ができるようになったかを調べる必要あり
                             25
    何を根拠にGBSに資金を出すのか
   GBSのためのドナーとタンザニア政府による合意書
   タンザニア政府が達成するべき個々の目標を定めた
    書類を、毎年作成。過去のIMF等による援助では「コン
    ディショナリティ」と呼ばれる。
   その中身は、貧困削減戦略の実現に必要な各種法律
    の制定、改革プログラムの進捗他、またその達成時期
    を示し、評価する。
   本来は、貧困削減戦略文書が示す目標がどれだけ実
    現できたかで評価するべきだが、統計精度が低く、そ
    れだけで評価はできない。
   GBSへの資金投入は、これらの評価が良ければ予定
    通りの資金を投入。戦争や重大な人権侵害等でもない
    限り、資金投入を減らすのは難しいのが現状。
                             26
    リスクを知る 援助とリスク
   一般財政支援を行うための条件
    リスクが適正なレベルであること=フィドゥーシャリー・
    リスク(Fiduciary Risk:信託リスク)
   実施者が他人である場合、資金提供者は、実施者が
    表明した目標と、それを実現するための能力が、期待
    したレベルから大きく逸脱していないことを知る必要
    がある。逸脱していれば援助はできない。
   腐敗がひどすぎる国には難しい。又、国が国家の体
    を成していない国(ソマリア、スーダン等)も困難。
   相手を信じ、チャンスを提供し、共に歩む覚悟。
   日本の援助(行政行為)は「失敗してはならない」もの
    なので、GBSは極めて難しい。
                             27
    新しい援助と既存の援助の違い
   既存の援助=「補助金」
    補助金は、必ず領収書が必要で、資金と使途が一対一
    で照合できなければならない。トレーサビリティ。
   新しい援助=「投資」
    投資は、中身の領収書が大事なのではなく、事前の計
    画・目標と、結果が目標に対してどれだけ実現できたか
    を確認する。
   援助を受ける国のオーナーシップ
    開発途上国のレベルで実現できることを、援助ドナーが
    支援する時、補助金と投資は適切な使い分けが必要。
    オーナーシップを尊重するなら、託すべきでは?

                           28
                                                    タンザニアでの援助の実態
                                                      援助が財政の半分、プログラム・GBSの増加

                                      グラフ1:タンザニア政府歳入推移                                                         グラフ2:タンザニア政府歳入構成比
Ta nz an ia Sh ( Mil li on )




                               7,000,000
                                                                                                        100%
                               6,000,000                                                                 90%
                                                                                                         80%
                               5,000,000
                                                                                                国内歳入     70%
                                                                                                                                                           国内歳入
                               4,000,000
                                                                                                プロジェクト60%                                                  プ ロ ジ ェク ト
                                                                                                         50%
                               3,000,000                                                        バスケット                                                      バ ス ケ ット
                                                                                                         40%
                                                                                                一般財政支援
                               2,000,000                                                                 30%                                               一 般 財 政支 援
                                                                                                         20%
                               1,000,000
                                                                                                         10%
                                      0                                                                   0%
                                           '02/03 '03/04 '04/05 '05/06 '06/07 '07/08                           '02/03 '03/04 '04/05 '05/06 '06/07 '07/08



                                                 出典:GoT, General Budget Support Annual Review
                                                 2007, Information Pack及び、各年の予算演説のデータ
                                                 を元に筆者が再構成した。
                                                                                                                                                               29
    新しい援助の効果
   効果はまだ明白ではない
   しかし、初等教育・道路補修等の経常経費が中心の分
    野では、一定の成果があったことが示されている。
   政府財政は、大幅な経済成長なしに、援助によって拡
    大。しかし国民に必要な最低限のサービスを実現。
   2015年までのミレニアム開発目標の達成にどれだけ
    貢献できるかは、安定した資金投入にかかっている。
   ビッグ・プロジェクトによる「弊害効果」は、財政規模の
    小さな途上国では、大きな損失。新しい援助が効果を
    高めるためには、全体としての調和化が促進されるこ
    とが大事。

                            30
新たな援助方法への日本政府の姿勢
   これまでの日本の援助方法が、アフリカではうまくいか
    ないのではとの声に過剰に反忚=「日本の援助を死守」
   タンザニアでの一般財政支援参加を例外的なものと位
    置づけ、援助方法論の変革や改善に向けた議論には
    後ろ向き。
   国内の行政改革が進まないのと同じ理由。ODAには
    様々な関係者や利権が複雑に絡み合っている。
   援助額増額でも十分な対忚ができていないので、国際
    的な議論の場で孤立しかねない。米国も同様。
   「流行を追いかける」ことと、「常に改善を続ける」という
    のは似て非なること。「カイゼン」は日本の強さのはず。

                             31
3.より良い開発援助に向けて




                 32
    日本(世界)はどうやってアフリカを支
    援するべき?
   世界の議論は、GNIの0.7%は開発援助に使うべき
    と主張。また、開発援助と外交・国家戦略は切り
    分けるべき。日本は「ODAは外交ツール」。
   貧困や病気で苦しむ人々への救済を、何か別の
    ことに関連づける意味は?国策?国家戦略?
   経済成長するためにODAによる経済インフラ投資
    は必須ですか?日本の地方部への過剰/不均衡
    インフラ投資からの反省は?
   援助の方法論は改善が続いており、世界の知恵
    から日本が学ぶ姿勢は?
   次の50年100年のLDC支援とは?
                            33
    効果を上げられる援助とは?
   援助は、良い政策環境のもとで有効に作用する。
   援助の価値は、公共サービスが効果的に行きわたる
    ように、制度と政策を強化すること。
   活気ある市民社会は公共サービスを改善する。
   重点は投資からインセンティブへ。物的資本そのもの
    より、成長を促進する制度と政策を重視へ。
   改革が重要、プロジェクトは体制全体の変化に貢献
    しない限り影響力は無い、市民社会の関与が重要。
   援助方法論のたゆまぬ改善(アンタイド、プログラム
    援助、援助の民主化・透明化等)が必要。
                         34
援助は誰のため?何が大事?
   日本のため?公正・正義のため?

   素晴らしい日本の経験「お雇い外国人」

   援助効果にかかるパリ宣言

   「魚をあげるより魚の取り方」、
    モノ・技術より政策・制度

   自立とは、成果と責任を背負うこと

                         35
      参考文献
   Harrold, P., et al, “The Broad Sector Approach to Investment
    Lending”, (World Bank Discussion Papers 302), World Bank, 1995
   Jones S., Lawson, A., “Moving from Projects to Programmatic Aid”,
    (OED Working Paper Series No. 5), World Bank 2000
   White, H., “Dollars, Dialogue and Development. An Evaluation of
    Swedish Programme Aid”, SIDA, 1999
   国際協力事業団(JICA)『貧困削減に関する基礎研究』国際協力事業団国際協
    力総合研修所、2001年
   国際協力機構(JICA)『援助の潮流が分かる本ー今、援助で何が焦点となって
    いるのか』国際協力事業団国際協力総合研修所、2003年
   世界銀行『有効な援助、ファンジビリティと援助政策』東洋経済新報社、2000年
   高橋基樹「アフリカにおける開発パートナーシップ:セクタープログラムを中心に」
    国際協力事業団国際協力総合研修所、2001年
   遠藤衛『専門調査員報告書:「サブサハラ・アフリカにおける援助動向」に関する
    調査・研究』外務省、2004年(政策大学院大学ウェブサイトで公開)


                                                                 36
地球を希望の星に変えましょう


    Thank you



                 37

				
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posted:5/16/2010
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