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para VII jornadas civis

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para VII jornadas civis Powered By Docstoc
					    Migrantes y ciudadanos. Avances y contradicciones del MERCOSUR1
                                                                                 Lic. Orlando Aguirre
                                                                                   Lic. Gabriela Mera
                                                                                Lic. Lucila Nejamkis2


Introducción*

     El proceso de integración regional del MERCOSUR, desde su conformación a
principios de la década de 1990 y a lo largo de los años, ha ido lentamente avanzando
desde lo puramente económico y comercial, en gran medida relacionado al contexto
económico-político en el que fue creado, hacia objetivos que apuntan a un mayor
fortalecimiento político, social y cultural.
     En este marco, la temática migratoria -cuestión fundamental dada la larga tradición de
movimientos e intercambios poblacionales que ha caracterizado la relación entre los países
de la región- comenzó a ocupar su espacio en la agenda política del MERCOSUR.
     A partir de estos procesos, la discusión en torno a la ciudadanía resulta ineludible, en
la medida que todo proceso de integración que apunte a convertirse en un mercado común,
aunque sea a largo plazo, necesariamente conlleva desafíos a la institución y el ejercicio de
la ciudadanía, tradicionalmente vinculada al territorio y la soberanía del Estado-Nación.
     En el tratamiento de la cuestión migratoria en el ámbito del MERCOSUR, emerge un
concepto de gran relevancia para esta problemática: la libre circulación. Esta noción ha
sido considerada, en ámbitos políticos y académicos, como un primer paso hacia el
desarrollo de un espacio común entre los países, que eventualmente podría abrir camino al
desarrollo de políticas públicas y nuevos derechos que sean objeto de atención
comunitaria.
     El propósito de este trabajo consiste en analizar el tratamiento que ha tenido la libre
circulación en el ámbito de decisión política del MERCOSUR y las eventuales relaciones
que podría plantear con una idea de ciudadanía a nivel regional. En este sentido, veremos

1
  El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto financiado por UBACyT (S065) “Tres dimensiones para
el estudio del fenómeno migratorio en el MERCOSUR: Políticas estatales, actores sociales y experiencias
individuales”, Programación Científica 2004-2007, dirigido por la Dra. Susana Novick, con sede en el
Instituto Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.
2
  Miembros del Grupo de Estudios Población, Migración y Desarrollo, Instituto Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA.
* Agradecemos los valiosos comentarios de la Dra. Susana Novick, que constituyeron un aporte esencial para
la realización de este trabajo.
que más allá de la retórica, muchos de los avances han sido limitados, y en gran medida
han seguido estando atravesados por visiones restrictivas vinculadas al control de la
población y a la lógica del Estado-Nación, otorgándole la última palabra en la práctica
concreta. Es esta sin duda una cuestión fundamental, dado que la migración es siempre un
tema sensible para los Estados, que tradicionalmente han hecho de ella un problema de
seguridad, y en este sentido el MERCOSUR no parece ser la excepción.


El proceso de integración MERCOSUR

   Al analizar los motivos que dieron origen al MERCOSUR, existe acuerdo entre
diversos autores en señalar que el agotamiento de la industrialización por sustitución de
importaciones (modelo ISI) y los problemas causados por la crisis de la deuda externa, y
sus consecuencias político-sociales crearon, desde lo económico, la necesidad de aunar
esfuerzos entre los países del Cono Sur, a partir de un proceso de integración. Desde lo
político, el nuevo contexto generado por la democratización y la necesidad de consolidarlo
definitivamente, convertirían al bloque en el paraguas protector que evitaría eventuales
retornos autoritarios. (Dabene, 2001; Schvarzer, 2001)
   El primer acercamiento se produjo a partir de la Declaración de Iguazú, firmada por los
Presidentes Sarney y Alfonsín, el 30 de noviembre de 1985, que constituyó el marco inicial
de un nuevo período de relaciones bilaterales entre los dos países, que dejaban atrás
antiguas hipótesis de conflicto. Posteriormente, en julio de 1986, se firma el Acta de
Integración Argentino - Brasileña, que constituirá las bases del Programa de Cooperación e
Integración Económica (PICE), que tenía como principal objetivo promover la formación
de un espacio económico común por medio de la apertura gradual y selectiva de
determinados productos.
   En 1990 se suman a la iniciativa Paraguay y Uruguay, y como resultado de este
proceso el 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firman en la
ciudad de Asunción el Tratado que dio origen al Mercado Común del Sur (MERCOSUR),
posteriormente conocido como Tratado de Asunción.
   A partir de este momento y hasta el año 1994, se constituye el denominado “período de
transición”, en el que fueron construidas las bases del MERCOSUR. Este período se
enmarca dentro del denominado Cronograma de Las Leñas, en el que se delineaban las
tareas a seguir y los temas prioritarios fijándose como fecha límite para la conformación
del bloque el 31 de diciembre de 1994.
   Si bien este proceso se inició con una lógica empresarial de corte neoliberal, con el
tiempo fue lentamente avanzando desde lo estrictamente comercial hacia cuestiones
sociales y culturales, incluidas temáticas poblacionales y en particular las migratorias
(Novick, 2005).
   Durante la década de 1990, y a lo largo del desarrollo del proceso de integración
regional “se produjeron cambios significativos en los patrones migratorios intraregionales,
aumentó la llegada de inmigrantes desde otros países de América Latina y se acentuó la
emigración hacia el exterior del Cono Sur.” (Maguid, 2007) Estudios recientes coinciden
en que durante la década de 1990 el panorama en la región, se ha caracterizado por: a)
decreciente porcentaje de población extranjera en casi todos los países -excepto en Chile y
Bolivia- por el envejecimiento y muerte del histórico flujo europeo; b) aumento del
porcentaje de los migrantes intrarregionales, con el incremento de inmigrantes
provenientes de otros países de América Latina; c) creciente emigración hacia el exterior
del Cono Sur, especialmente a Estados Unidos de Norteamérica, Europa y Japón; d)
progresiva feminización de los flujos migratorios. (Maguid 2005; Patarra y Baeninger;
2001; en: Novick, 2005)
   En particular el aumento del porcentaje de los migrantes intrarregionales constituye
una cuestión fundamental en el proceso de integración regional. El MERCOSUR se ha
caracterizado por la existencia de un sistema migratorio en el cual la Argentina
tradicionalmente ha sido un polo de atracción para los migrantes limítrofes –tendencia de
larga data, pero que en las últimas décadas pasa a ser predominante-, mientras que
Paraguay, Uruguay, Bolivia se fueron consolidado como países fundamentalmente
expulsores de población (Grimson, 2006).
    Gran parte de estos movimientos ocurrieron a pesar de la existencia de políticas
migratorias restrictivas; sin embargo, como señala Martínez Pizarro, si bien todo proceso
de integración tiene efectos sobre la migración internacional que todavía no es posible
evaluar adecuadamente, los acuerdos que aspiran a crear mercados comunes contienen
compromisos explícitos que propician la conformación de una ciudadanía comunitaria,
exigiendo políticas migratorias más abiertas y flexibles. (Martínez Pizarro, 2000; en:
Novick, 2005).



La ciudadanía en debate
   El concepto de ciudadanía esta íntimamente ligado, por un lado, a la idea de derechos
individuales y por otro, a la noción de vínculo con una comunidad política particular. La
expresión más influyente de esta concepción clásica de la ciudadanía fue la elaborada por
T.H Marshall en Citizen and Social class. En opinión de Marshall la ciudadanía
esencialmente consiste en asegurar que cada persona sea tratada como miembro pleno de
una sociedad de iguales, y la manera de asegurar este tipo de pertenencia radica en otorgar
a los individuos un número creciente de ‘derechos de ciudadanía’, que divide en tres
categorías, a saber, derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales (Kymlicka,
Norman; 1996). Esta concepción, de fuerte arraigo liberal, defendía la idea de que la
igualdad que aportaba la ciudadanía, la pertenencia plena a una comunidad, era suficiente
para legitimarla.
   Esta perspectiva supone, por tanto, un escenario nacional, en el que todos gozan de la
ciudadanía (mínima), de la pertenencia (mínima). Pero si bien la concepción de Marshall
de ciudadanía -o plena pertenencia a una comunidad- se reduce a un repertorio de
derechos, la ciudadanía en sí no es un derecho previo a la comunidad, no es un derecho del
hombre, ni siquiera es un derecho de los miembros de la comunidad; pues la pertenencia a
la misma no garantiza de por sí la ciudadanía plena, sino que ésta siempre queda como
ideal a conquistar (Kymlicka, Norman; 1996).
   Algunas de las críticas a esta concepción clásica de ciudadanía las ha hecho Tom
Bottomore en su ensayo Ciudadanía y clase social, cuarenta años después. Desde su
perspectiva, la ciudadanía plantea una serie de interrogantes que deben entenderse en un
marco mucho más amplio, “hasta el punto de que lo más adecuado sería hacerlo a escala
mundial”. La ciudadanía aparece en el presente como problema, en gran medida como
fruto de la guerra, en rigor, de las condiciones socioeconómicas de la postguerra –con el
desplazamiento de millones de trabajadores de sus países de origen y el endurecimiento de
las exigencias para acceder a la ciudadanía formal– cuyo efecto inmediato se concreta en la
aparición de numerosos núcleos de residentes extranjeros, y, como consecuencia política,
los problemas para distinguir dos figuras próximas pero inconfundibles: la residencia, que
es una primera e incompleta forma de pertenencia, y la ciudadanía o forma plena.
(Bottomore, 1992)
   Sin embargo, y a pesar de estas consideraciones, no puede negarse que el concepto
actual de ciudadano está íntimamente ligado a la constitución del Estado moderno. Si bien
a lo largo del periodo formativo de los Estado-Nación la nacionalidad fue naturalizada y
ambos conceptos -ciudadanía y nacionalidad- quedaron unidos como una condición
indistinta, no debe olvidarse el papel constitutivo que tuvo y tiene la nacionalidad en la
ciudadanía y en la construcción de la identidad (Stolker, 2000). Es el Estado el que vincula
a la ciudadanía con la nacionalidad: se es ciudadano porque se posee una nacionalidad,
regulada por un Estado, y este estatuto solamente vale en el ámbito de ese Estado.
   Es así como, tanto en los discursos científicos como populares, el concepto de
ciudadanía remite directamente a la idea de permanecer fuera o dentro de las fronteras del
Estado-Nación (Soysal, 2003). Consecuentemente, la legislación internacional reconoce
que cada Estado tiene el derecho de definir a quien permite -y a quien no- ser ciudadano.
Cada Estado tiene normas que regulan la manera por la cual un individuo adquiere la
nacionalidad de ese Estado, y con ello, los derechos de ciudadanía (Heater, 1999).
   Actualmente, las discusiones en torno al concepto de ciudadanía se relacionan con dos
aspectos que cuestionan el Estado-Nación y el concepto de ciudadanía a él unido. Por un
lado lo que se ha denominado globalización, el proceso por el cual las actividades
económicas centrales y estratégicas se encuentran progresivamente integradas a nivel
mundial a través de redes electrónicas de intercambio de capital, bienes e información. Por
otra parte, lo que se ha considerado como la emergencia de sociedades cada vez más
multiculturales en las que se fragmenta la teórica homogeneidad de los Estados-Nación, en
gran medida a partir de la creciente inmigración. En este sentido, según Zapata Barrero, la
noción tradicional de ciudadanía (nacional y estatal), tiene dificultades de encontrar
recursos para gestionar los nuevos fenómenos ligados a la multiculturalidad.
Particularmente en el caso de los inmigrantes, la condición de residente o habitante no
implica estar vinculado ni jurídica ni políticamente con el Estado. Una persona puede
pertenecer a la población de un Estado pero no a su demos. (Zapata Barrero, 2004)
   En el marco de este debate, quisiéramos de algún modo relativizar estas concepciones y
remarcar, en cambio, el rol protagónico que en la actualidad continúan teniendo los
Estados Nacionales. Frente a la idea que defiende la emergencia de un paradigma global
que cuestiona la soberanía estatal, consideramos que los procesos globales, lejos de
debilitar las figuras tradicionales de los Estados-Nación, en gran medida los han reforzado.
Lo global es construido a partir del Estado-Nación y este continúa redefiniendo las lógicas
a través de las cuales excluye. Respecto a la multiculturalidad y los desafíos que ésta
genera a las concepciones modernas de ciudadanía, tampoco debemos olvidar que la
supuesta homogeneidad del Estado-Nación no es más que uno de sus tantos mitos
constitutivos.
De la ciudadanía nacional a la ciudadanía comunitaria. La experiencia europea

   El desarrollo actual de los procesos de integración regional implica nuevos desafíos a
la moderna vinculación entre ciudadanía y nacionalidad, y, en cierto modo, estos acuerdos
contienen compromisos que propician la conformación de una ciudadanía comunitaria, que
trascienda los límites de los Estados Nacionales.
   Al hablar de procesos de integración regional, no puede obviarse la referencia al que
sin duda constituye el caso más consolidado y, en cierto modo, “exitoso”: la Unión
Europea. Este proceso, a medida que fue avanzando hacia la unificación política, conllevó
reconfiguraciones en la institución y ejercicio de la ciudadanía –que tradicionalmente
combinaba la pertenencia a un territorio, una identidad colectiva común, acceso a derechos
políticos y sujeción a la jurisdicción administrativa del Estado– que plantean no pocos
desafíos para el proceso actualmente en curso. Una breve mirada sobre los desarrollos
alcanzados en este sentido nos brindará algunos valiosos elementos de análisis.
   El Tratado de la Unión Europea -en vigor desde el 1 de noviembre de 1993- establece
las bases para la creación de la ciudadanía comunitaria, una categoría en virtud de la cual
los nacionales de los Estados que la conforman son también paralelamente ciudadanos
europeos, pasando a percibir, en tanto tales, una serie de derechos fundamentales por su
pertenencia a la Unión. Esta condición, según el Tratado Constitutivo de la Comunidad,
sería “complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional" [Art. 17.1], de manera
que se estaría desarrollando una condición de membresía en dos niveles, donde la
ciudadanía de la Unión es concebida como un status jurídico que se superpone e integra a
las distintas ciudadanías nacionales.
   La UE básicamente establece una serie de derechos civiles, políticos y sociales
inherentes a esta condición de ciudadano de la Unión, cuya protección quedaría al arbitrio
de las instituciones comunitarias: derecho de libre circulación y residencia en el territorio
de cualquiera de los países miembro; derecho a ser elector y candidato en elecciones
locales y en el Parlamento Europeo; a disfrutar de protección diplomática y consular de las
autoridades de cualquier Estado miembro en terceros países; a peticionar al Parlamento y
al Defensor del Pueblo Europeos; entre otros.
   Ahora bien, ¿qué implicancias tiene el establecimiento de esta condición de ciudadano
de una comunidad supranacional; qué reconfiguraciones acarrea a la institución clásica de
la ciudadanía, en términos de reconocimiento de derechos políticos y sociales, desarrollo
de una identidad colectiva, y fundamentalmente en su vinculación con la soberanía estatal
y la nacionalidad?
   La membresía de la Unión en primer lugar implica el status jurídico tradicional de
ciudadanía, en términos de acceso a derechos y deberes respecto de una colectividad
política –facultando al ciudadano para actuar en la vida política de la colectividad–, solo
que ahora esa colectividad se trata de una comunidad transnacional. Pero ser depositario de
estos derechos y deberes no es una condición meramente pasiva, sino que también busca
designar una identidad cívica común, vinculada a la comunidad que los ampara. Según
Alfonso de Julios-Campuzano, la institución de la ciudadanía europea, al generar una
relación directa entre los individuos y las instituciones comunitarias, contribuye a reforzar
el proceso de integración supranacional, no solo porque sustrae de la competencia estatal la
garantía de las facultades y derechos que hacen a su constitución -elevándolos a la esfera
de las instituciones de la Unión-, sino fundamentalmente porque logra constituirse en un
elemento de cohesión social que hace al desarrollo de una opinión pública europea y sienta
las bases para una identidad europea común. (De Julios-Campuzano, 2002)
   La constitución de individuos como centro de imputación de ‘derechos ciudadanos’ por
parte de una estructura político-jurídica supranacional contribuiría a conformar así un
sentido de pertenencia a una comunidad y un orden por encima del nacional. Muchos
teóricos, señala Adrián Favell, de hecho ven en el desarrollo de la Unión Europea y la
creación de estas nuevas estructuras e instituciones supranacionales, una prueba de la
emergencia de modos de organización post-nacional o global en el mundo de la política,
particularmente de las políticas migratorias (Favell, 2006)
   Sin embrago, la cuestión fundamental que se plantea aquí es si la creación de una
ciudadanía comunitaria tal como se está desarrollando en la Europa contemporánea
presenta o no una ruptura respecto del modelo clásico de la ciudadanía vinculada a la
nacionalidad y circunscrita la soberanía de los Estados-Nación.
   De Julios Campuzano sostiene que con la UE se estaría gestando una noción de
ciudadanía trasnacional que vendría a romper con la concepción moderna clásica, según la
cual los individuos sólo pueden tener la ciudadanía del país cuya nacionalidad poseen,
siendo atributo exclusivo del Estado. Sin embargo, reconoce que la condición de
ciudadanía europea hoy en día sigue ligada a la lógica de organización política estatal,
fundamentalmente porque el acceso a ella supone poseer previamente la nacionalidad de
alguno de los países miembro, dejando la regulación al respecto bajo la competencia de los
Estados Nacionales. (De Julios-Campuzano, 2002)
   El hecho de que la membresía de la Unión se base en una concepción nacional de la
ciudadanía –es decir, que la atribución de derechos descanse en una identificación entre
ciudadanía y nacionalidad-, se manifiesta particularmente en la situación de los
inmigrantes - llamados nacionales de terceros países- residentes en Estados miembro, y en
las dificultades que encuentran para ser reconocidos como ciudadanos de la Unión con
derechos sociales y políticos plenos.
   Desde la década de 1990 puede observarse en la Comunidad Europea esfuerzos por
establecer políticas de inmigración y asilo coherentes a nivel intergubernamental; y la
Comisión Europea ha llevado adelante propuestas para reconocer a los nacionales de
terceros países residentes en países de la Unión derechos equiparables a los de los
ciudadanos de los Estados miembro (Tratado de Amsterdam en 1997; Declaración de
Tampere en 1999; etc.). Sin embargo, esas propuestas quedaron sin efecto vinculante para
los Estados, y hoy en día las condiciones legales e institucionales para inmigrados y
asilados varían mucho entre los países. (Benhabib, 2005). Esta falta de criterios uniformes
para la adquisición de la nacionalidad hace que las condiciones de acceso a los derechos
sociales y políticos difieran en los distintos países, lo cual agudiza la situación de
desigualdad que viven los inmigrantes al interior de la Unión.
   Seyla Benhabib observa que lo que sucede en Europa hoy ilustra un efecto de
desagregación de la ciudadanía, donde el modelo clásico, unitario –que combinaba
residencia continua en un territorio, identidad colectiva, derechos políticos y sujeción a una
jurisdicción administrativa común–, se está deshaciendo, y los componentes de la
ciudadanía -identidad colectiva, privilegios de membresía política, y derechos y
reivindicaciones sociales- se desagregan en situaciones y combinaciones diversas; aún
vinculados a la soberanía de los Estados- Nación (Benhabib, 2005)




Libre Circulación, migración y ciudadanía en el MERCOSUR


    El Mercado Común del Sur, a pesar de sus avances como espacio de integración
regional, sin duda constituye un escenario completamente distinto al europeo,
particularmente en términos de consolidación institucional y política. En este contexto, el
desarrollo de una noción de una ciudadanía comunitaria se encuentra en un estado más que
embrionario, casi diríamos que inexistente. Sin embargo, en el tratamiento de la cuestión
migratoria dentro del bloque, emerge una categoría clave para la problemática de la
ciudadanía: el concepto de libre circulación. Esta noción, sostienen Mármora y Pérez
Vichich, transforma a la variable migratoria en un elemento clave de los procesos de
integración económica y configura el núcleo de la dimensión social de la integración.
(Mármora y Pérez Vichich, 1997; en: Novick, 2005).
    Su relevancia para el problema de la cuestión de la ciudadanía es clara. Pues las
concepciones tradicionales de la migración determinan que una persona, al atravesar la
frontera, pierda sus atributos de ciudadano para convertirse en extranjero; obligándolo a
intentar restituir trabajosamente sus derechos de ciudadanía en el país de destino, muchas
veces sin lograr nunca alcanzarlos plenamente. En cambio, la noción de libre circulación
determina que el migrante, no perderá sus atributos de ciudadanía cuando atraviese la
frontera. Además, al establecer la igualdad para los ciudadanos de cada uno de los países
en el resto de los territorios, no solo elimina un factor de vulnerabilidad como es la
irregularidad migratoria, sino que también abre camino para que las políticas públicas –de
empleo, seguridad social, atención de la salud, educación, etc.– pasen a ser objeto de
atención comunitaria. (Pérez Vichich, 2000)
    La noción de libre circulación en el plano de la integración contiene ciertos
compromisos que propician la conformación de una idea de ciudadanía comunitaria por
encima de cualquier otra circunstancia. Sin embrago, señalan estos autores, pensar
realmente en un objetivo de libre circulación regional implica cambiar la perspectiva
burocrática administrativa y eminentemente restrictiva de las políticas migratorias.
(Mármora y Pérez Vichich, 1997).
    En el MERCOSUR, el tratamiento político de la cuestión migratoria fue sufriendo
modificaciones a lo largo del período. Como han señalado expertos en la temática, durante
el llamado proceso de transición –desde la entrada en vigencia del Tratado de Asunción, en
1991, hasta el 31 de diciembre de 1994-, se observa una voluntad política de concebir al
fenómeno migratorio dentro del concepto de libre circulación de personas en general y
trabajadores en particular. En una segunda etapa, que se inicia con la firma del Protocolo
de Ouro Preto, la noción de libre movilidad se desplaza hacia la de migraciones laborales
tradicionales, trasladando al tema migratorio desde lo multilateral a lo nacional, con un
tratamiento más restrictivo, como problema de política interna antes que de política
internacional. Finalmente, a fines de 2002, con la firma del Acuerdo sobre Residencia para
Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, se produce lo que muchos autores
consideran un salto cualitativo en el tratamiento de la cuestión, donde el concepto de libre
movilidad vuelve a ser el núcleo del tratamiento de los flujos interregionales en el espacio
de integración. (Martínez Pizarro y Stang Alva, 2005; en: Novick, 2005).


Avances y contradicciones en la normativa del MERCOSUR
    El corpus empírico de nuestro trabajo está conformado por las normas emanadas del
MERCOSUR. Estos documentos no deben tratarse solo como fuentes de información, sino
como productos sociales de un determinado contexto histórico, y, en tal sentido, no
debemos dejar de considerar las prácticas sociales que están por detrás de ellos, así como
sus condiciones de producción y lectura (Valle, 2000).
    En la estructura jurídica del MERCOSUR se combinan distintos tipos de normas, entre
las que cabe mencionar: tratados, protocolos y declaraciones del Derecho Internacional,
normas propias dictadas por los órganos decisorios del bloque y recomendaciones
establecidas por los órganos auxiliares, así como acuerdos de concertación social regional.
    En el presente trabajo nos centraremos en las normas producidas por los órganos
decisorios del MERCOSUR -entre el año 1991 y la actualidad-. Por un lado tomaremos las
Decisiones, emanadas del Consejo del Mercado Común del MERCOSUR (CMC), órgano
superior, al que le incumbe la conducción política y la adopción de las medidas de mayor
importancia. Por otro lado nos centraremos en las Resoluciones elaboradas por el Grupo
Mercado Común del MERCOSUR (GMC), instancia ejecutiva del bloque, dependiente del
CMC, pero con facultad de iniciativa y poder de decisión. Ambos tipos de normas son de
carácter obligatorio para los Estados Parte y deben ser tomadas por consenso de todos los
países miembros.
    Para la elaboración del corpus hemos relevado las normas en materia de libre
circulación que fueron elaboradas en estos ámbitos –un total de 37–. A partir de ellas,
buscaremos analizar como se ha pensado la cuestión migratoria a lo largo del período de
constitución, desarrollo y consolidación del espacio de integración.
    Desde el discurso político que se plasma en la normativa elaborada por el
MERCOSUR, puede decirse que la idea de conformar un espacio de libre circulación de
personas es concebida como una piedra angular para consolidar la unificación regional, y
uno de los primeros pasos para pensar una integración que trascienda lo estrictamente
económico.
    Sin embargo, esta voluntad manifiesta de avanzar hacia la libre circulación, convive de
manera contradictoria con objetivos restrictivos de control y regulación de los
movimientos entre los Estados. Puede observarse que gran parte de las normas, en sus
considerandos, enuncian a la libre circulación como un objetivo fundamental para la
integración regional, y sin embargo en su desarrollo aparecen elementos restrictivos, como
el tema del control fronterizo y los documentos de identificación personal.
       Por una parte, debe considerarse que el control fronterizo es una cuestión fundamental
para la soberanía de los Estados, permitiéndoles delimitar quienes están de un lado y del
otro de la frontera y en consecuencia quienes se encuentran incluidos y quienes excluidos
de la nación. Por ello el monopolio del control del movimiento de la población es
intrínseco al proceso de construcción mismo del Estado y uno de sus ejes constitutivos.
Por otro lado, la cuestión de la documentación legítima para moverse por el territorio y
atravesar sus fronteras -monopolizada también por el Estado- juega un papel esencial en el
proceso de identificar y controlar los movimientos de los sujetos.
       En este sentido, tanto en lo que hace a las fronteras como a los documentos de
identificación personal, toda la normativa elaborada por el MERCOSUR en gran medida
tiende a mejorar y reforzar la capacidad de regulación y control de los Estados y a
incrementar su presencia como garante de los derechos de movilidad de las personas.


La libre circulación en el período de transición
       Desde sus primeras Decisiones, el Consejo del Mercado Común expresa la voluntad
política de construir “un espacio regional donde puedan circular libremente los ciudadanos
y residentes de los Estados Partes del Mercado Común, así como sus bienes, servicios y
factores productivos”, proponiendo como una primera medida la instalación de canales
preferenciales para la atención de los nacionales y residentes de los países de la región3.
Esta norma, que se propone ser un primer avance en la creación de un espacio de libre
circulación regional, plantea sin embargo al libre movimiento entre los países del bloque
en tanto contribuye a incrementar “ el intercambio económico y comercial y, en especial,
turístico en el Mercado Común del Sur”. Es decir que en este primer momento no se está
pensando facilitar o promover migraciones propiamente dichas, sino más bien en una
movilidad temporal, circunscripta al comercio y al ámbito turístico. Apunta hacia una libre
circulación, pero no vinculada al asentamiento.
       En relación a la cuestión de la documentación, desde comienzos del período se
considera la posibilidad de confeccionar un documento único del Mercosur, para lo cual se
establece la creación de un grupo ad-hoc. Al establecer tempranamente un espacio


3
    Decisión CMC 12/91. Facilitación para los ciudadanos del MERCOSUR. Brasilia 17/XII/1991.
institucional con este objetivo, se pone de manifiesto la relevancia que tiene este tema para
los policy-makers del bloque y con las consecuencias que ello implica en cuanto al control
de la movilidad de las personas. Con la idea de establecer un documento único a nivel
regional, en cierto modo, los Estados pasan a compartir el monopolio legítimo del control -
y protección- del movimiento poblacional. Por otro lado, además, se define a nivel regional
cuales serán los documentos de identificación personal de cada Estado que serán
considerados válidos para el traslado de personas dentro de los países del MERCOSUR4.
     En este período también se avanza en afianzar procedimientos de coordinación y
cooperación entre los Estados en materia de control fronterizo. En este sentido cabe
destacar el llamado Acuerdo de Recife5, a través del cual se busca aunar esfuerzos entre los
Estados con el objetivo de avanzar hacia un control unificado de las entradas y salidas de
los migrantes que se trasladan entre los países de la región. Para ello se establece una
noción de “co ntrol integrado de fronteras”, apuntando al desarrollo de “procedimientos
administrativos y operativos compatibles y similares en forma secuencial y, siempre que
sea posible, simultánea” entre los Estados y organismos nacionales para cooperar entre sí
en el ejercicio de los controles aduaneros, migratorios, sanitarios y de transporte.


El período de institucionalización del Mercosur
     Desde mediados de la década de 1990 el MERCOSUR se continúa con la elaboración
de normas en torno a los documentos de identificación personal, en vistas a la regulación
del movimiento de las personas en el bloque. Estos avances apuntan tanto a unificar
criterios entre los distintos países como a crear nuevos documentos.
     Se aprueban un modelo único de Tarjeta de Entrada y Salida (TES) que deberá ser
seguido por todos los países y se buscan unificar asimismo las características de los
pasaportes con el objetivo de mejorar su calidad técnica para tener un mejor control y
dificultar su adulteración6.
     En relación a los aspectos institucionales, se crean Centros de Consulta de
Documentos Personales del MERCOSUR (CCDM) que deberán canalizar los informes
vinculados a la identidad de personas. Los Centros de Consulta deberán en primera
instancia “…f acilitar a los Estados Partes información sobre todas las personas que se
domicilien en su Territorio y de todos los ciudadanos cualquiera fuere el lugar donde se

4
  Resoluciones GMC Nº 38/93 y 44/94.
5
  “Acuerdo de Recif e para la Aplicación de los Controles Integrados de Fronteras entre los Países del
MERCOSUR” (CMC 05/93).
6
  Resoluciones GMC Nº 58/96 y GMC Nº 40/98
domicilien”. En este sentido, más que a facilitar información para los ciudadanos que
desean circular, lo que busca esta norma es extraer información de los ciudadanos que
podrá ser compartida entre los Estados contribuyendo así a facilitar el control sobre el
movimiento de sus poblaciones.
    Una cuestión que resulta interesente remarcar que se da en la gran mayoría de las
normas relatiavas a documentos de identificacion es cuando se refiere a las instituciones
que, en cada país, tendrán competencia en su cumplimento. En todos los países, excepto en
Uruguay, aparecen las fuerzas de seguridad ocupando un rol protagonico.
    Si bien en este período el tratamiento de la cuestión migratoria básicamente se centró
en cuestiones relativas al control fronterizo, también se produce lo que puede verse como
un primer avance en materia de derechos sociales de los migrantes de la región. En este
sentido se firma un Acuerdo Multilateral de Seguridad Social7 buscando establecer normas
comunes entre los Estados para garantizar a los trabajadores migrantes que les sean
reconocidos los mismos derechos y obligaciones en materia de seguridad social que los
nacionales de dichos Estados, asegurando además que sean reconocidos “los servicios
prestados en otro Estado que hubiera celebrado convenios bilaterales o multilaterales de
seguridad social con cualquiera de los Estados Parte”.
    En este período también se producen avances en la regulación de otro tipo de
movilidad entre los Estados: la circulación fronteriza. En tal sentido, a fines de la década se
firman varios acuerdos8 que apuntan a facilitar y agilizar la movilidad de nacionales y
residentes entre localidades de frontera, por ejemplo con la creación de una Credencial de
Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF). Aquí se propone reglar una modalidad de libre
circulación de por sí más restrictiva, en tanto implica un movimiento sin cambio de
residencia.
    Por otro lado, la definición sobre quiénes podrán beneficiarse con este régimen, así
como las localidades fronterizas comprendidas en él y el radio de circulación habilitado,
sostiene que se fijará mediante acuerdos bilaterales entre los Estados, lo cual hace que la
aplicación de esta normativa deje mucho en las manos de los Estados Nacionales.
     En diciembre del 2000 se firma un Acuerdo sobre Exención de Visas9, el cual
establece una categoría restringida de migrantes laborales –artistas, profesores, científicos,



7
  Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur (Decisión CMC19/97).
8
  Decisión CMC 17/99, 18/99, 19/99, 14/00, 15/00.
9
  Acuerdo sobre Exención de Visas entre los Estados Parte del MERCOSUR (Decisión CMC 48/00).
 deportistas, periodistas, profesionales y técnicos especializados– a los cuales se los exime
 de tramitar la Visa para ingresar al territorio de los demás Estados Partes.
      Además de acotar el perfil de los migrantes que pueden ser beneficiarios de la medida,
 el Acuerdo establece también otras restricciones. En primer lugar, la facilidad de ingreso
 está condicionada a que el “propósito sea el de desarrollar actividades en el ámbito de sus
 categorías respectivas” y que “la contratación haya sido en el país de orig en o de residencia
 habitual”. Además se trata de estadías cortas, “de hasta noventa días corridos, prorrogables
 por un período equivalente, hasta el límite de ciento ochenta días anuales”. Es decir que se
 aleja de la idea de una libre circulación regional, para enmarcar el tema migratorio en
 criterios nacionales, con trazos más restrictivos. Además plantea que “cada Estado Parte
 podrá suspender total o parcialmente la ejecución del presente Acuerdo por razones de
 seguridad o de orden público”, con lo cual p one mucho en manos de los Estados, que
 pueden decidir discrecionalmente qué se considera problema de seguridad o de orden
 público y actuar en consecuencia.


Los cambios en los últimos años
      En diciembre del año 2002, en una serie de acuerdos emanados de la XXII Reunión de
 Ministros del Interior del MERCOSUR, Bolivia y Chile10, se observa un cambio de
 orientación en el tratamiento de la cuestión migratoria en la región. En esta reunión se
 aprueba el Acuerdo de Regularización Migratoria y el Acuerdo sobre Residencia para
 Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR11, los cuales constituyen un salto
 cualitativo en tanto se comienza a plantear la integración de la región desde una óptica que
 “reivindica la condición de ciudadano del MERCOSUR para garantizar la r esidencia legal
 en cualquiera de los países que lo componen” (Maguid, 2007), y vuelve a colocar al
 concepto de libre circulación –pensando ahora sí en una movilidad de asentamiento– en el
 centro del tratamiento de los flujos migratorios en el espacio de integración
      Los Acuerdos de Regularización Migratoria tienen como objetivo legalizar la situación
 de los ciudadanos de los países del MERCOSUR y asociados que se encuentran residiendo
 en forma irregular en el territorio de otro Estado Parte, permitiendo su regularización sin
 tener que regresar al país de origen y con independencia de la categoría con que hubiera
 ingresado, lo cual sin duda constituye un importante avance en la materia.


 10
   Aprobados por la Decisión 28/02 del CMC
 11
   En ambos casos se firmaron también acuerdos similares incluyendo a Bolivia y Chile, en tanto países
 asociados
       Por otro lado, los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales establecen lo que puede
considerarse como un “área de libre residencia” para los ciudadanos de sus Estados, con el
requisito de acreditar su nacionalidad y falta de antecedentes penales. El derecho a
residencia se aplica tanto a quienes desean ingresar como a los ya residentes,
extendiéndose también a su familia, garantizándole a su vez derechos de libre movilidad
(interna y externa), la igualdad de derechos civiles, sociales, culturales, laborales y
económicos respecto a los nacionales; derecho a transferir remesas al país de origen,
derecho a la nacionalidad para sus hijos, etc.
       No puede dejar de señalarse, sin embargo, algunas imprecisiones que pueden limitar la
aplicación del acuerdo por discrecionalidad de los Estados. Por ejemplo, se señala que el
derecho a entrar, salir, circular y permanecer libremente en territorio del país se ejerce sin
perjuicio de restricciones “impuestas por razones de orden público y seguridad pública”.
Nuevamente con esta bandera, los Estados podrían restringir el acceso a la residencia a
ciertos colectivos.
       A fines del 2003, también con el objetivo de “implementar políticas de libre
circulación de personas en el MERCOSUR...”, se concreta el Acuerdo de Creación de la
Visa MERCOSUR12, con el fin de establecer reglas comunes para el movimiento temporal
de personas físicas prestadoras de servicios en la región.
       Esta medida se aplica a un segmento particular de la movilidad laboral, que no
constituye precisamente la mayoría de los migrantes: gerentes y directores ejecutivos,
administradores, representantes legales, científicos, investigadores, profesores, artistas,
deportistas, periodistas, técnicos altamente calificados o especialistas, profesionales de
nivel superior.
       Se les exigirá la Visa MERCOSUR a esta categoría de migrantes que “solicite n
ingresar, con intención de prestar, temporalmente, servicios en el territorio de una de las
Partes bajo contrato para la realización de actividades remuneradas (…) para estadías de
hasta 2 años, prorrogables una vez por igual período, hasta un máximo de 4 años”. Es decir
que, además del carácter transitorio del movimiento, aquí se agrega la necesidad de un
contrato, lo que restringe aún más el concepto. Fundamentalmente considerando que la
gran mayoría de los migrantes se inserta laboralmente en actividades informales, en negro
y mal remuneradas, resulta pertinente preguntarse a que tipo de inmigrantes apunta
beneficiar.


12
     Decisión CMC 16/03.
     Por otra parte, aclara, los beneficiarios “no podrán ejercer ninguna actividad distinta
de aquella para la cual fue autorizado, bajo pena de cancelación de la Visa y deportación”.
No puede dejar de señalarse este aspecto restrictivo de la norma, no solo en tanto apunta a
un segmento restringido de la población migrante, sino también en la medida que limita la
circulación y el asentamiento al ejercicio de las actividades autorizadas para la entrada.
     Ahora bien, en los últimos años se establecen varias normativas con vistas a reglar
otros tipos de movilidad de personas al interior del bloque, buscando establecer estándares
regionales comunes entre los Estados para facilitar el movimiento y ejercicio de
actividades de algunos segmentos concretos de la población, como es el caso de
empresarios, turistas, estudiantes y docentes13
     En estas últimas normas se observa la voluntad política en el MERCOSUR de avanzar
hacia la libre circulación de personas al interior del bloque, pero probablemente por lo
incipiente de su desarrollo, estos avances tienden a fraccionar a la población migrante y
reglar por separado a las diferentes categorías de movilidad, colocando también mucho
poder de decisión en manos de los Estados.



Avances en el nivel nacional. El caso argentino

        Si bien en el presente artículo nos hemos abocado a la normativa emanada de los
órganos decisorios del MERCOSUR, no debemos olvidar que el desarrollo de este espacio
de integración coexiste con los sistemas político-jurídicos nacionales de los países que lo
conforman. En este sentido, el análisis del tratamiento de la variable migratoria en el
ámbito regional no debe olvidar tampoco la dimensión nacional.

     En Argentina, en los últimos años se han observado grandes avances en la legislación
en materia migratoria. En enero de 2004 se sanciona la Nueva Ley de Migraciones (n°
25.871), la cual marca un importante quiebre respecto de su antecesora, la Ley de
Migraciones y Fomento de la Inmigración (n° 22.439) –sancionada por el último gobierno
militar–, reconocida por su mirada restrictiva en el tratamiento de la cuestión migratoria.
        Existe consenso en considerar que la entrada en vigencia de la nueva Ley de
Migraciones significó un cambio histórico para nuestro país. En líneas generales, la norma



13
  Nos referimos al Acuerdo para la facilitación de actividades empresariales en el MERCOSUR (Decisión
CMC N° 32/04), al Acuerdo para la concesión de un plazo de noventa (90) días a los turistas nacionales de
los Estados partes del MERCOSUR y Estados asociados (CMC N° 10/06), y al Acuerdo sobre gratuidad de
visados para estudiantes y docentes de los Estados partes del MERCOSUR (CMC N° 21/06)
resume el respeto a los derechos humanos de los migrantes,14 establece una política
regional inclusiva hacia los ciudadanos del MERCOSUR, y hasta involucra un capítulo
referido a la problemática de la emigración de argentinos. En este sentido, particularmente
en lo que interesa al presente estudio, en el título II de la nueva Ley, denominado De la
admisión de extranjeros a la República Argentina y sus excepciones, se explicita la
voluntad política y las medidas necesarias para el logro de la libre circulación de personas
en el espacio regional del MERCOSUR.
     En el marco de esta nueva Ley, que establece un criterio de radicación diferenciado
para los inmigrantes nacidos en un país del MERCOSUR, en el año 2006 se pone en
marcha el programa de Normalización Documentaria denominado “Patria Grande”. Este
programa se propone facilitar la regularización de los inmigrantes indocumentados
procedentes de países del Mercado Común (Estados Miembros y Asociados), antes del 17
de abril de 2006, pero a su vez no fija límites para los que entraron después del 17 de abril,
así como también los que ingresen en el futuro. De esta manera, los cambios propuestos
por la normativa Argentina en relación al fenómeno migratorio representan un paso
fundamental para pensar la libre circulación entre los países del MERCOSUR y sus
Estados asociados.




A modo de conclusión

     Los movimientos migratorios históricamente han implicado un desafío a la noción de
ciudadanía, ya que esta condición se encuentra intrínsicamente ligada a la nacionalidad, en
tanto pertenencia a una comunidad política territorialmente definida.
     No obstante, la conformación de todo proceso de integración regional conlleva la
necesidad de repensar ciertas relaciones y categorías tradicionalmente asociadas al Estado-
Nación, como ciudadanía, migración, territorialidad, soberanía.
     En el presente artículo intentamos aproximarnos a los desafíos que se plantean en la
relación entre migración y ciudadanía, tal como se está desarrollando en el ámbito del
MERCOSUR En este contexto la problemática migratoria ha ido ganando espacio en el
debate político principalmente en torno al concepto de libre circulación. Algunos autores

14
   El capítulo I del título I incorpora la igualdad de trato, y enuncia una serie de derechos que asisten a los
migrantes: derechos laborales, a la seguridad social, a la atención médica, a la educación superior, a ser
informados sobre sus derechos y obligaciones, participar o ser consultados en las decisiones relativas a la
vida y la administración de las comunidades donde residan, a la reunión con su familia, etc.
consideran que con esta noción las migraciones están dejando de ser vistas de manera
restrictiva, y que en cierta manera a partir de ella se abren caminos para pensar en una idea
de ciudadanía comunitaria o regional.
    Las oportunidades que brinda pensar las migraciones desde esta perspectiva son, sin
duda, indiscutibles. Sin embargo, hasta ahora la normativa elaborada en el ámbito del
MERCOSUR pone de manifiesto que mucho de lo que se ha considerado como un avance
en este proceso, no dejan de ser expresiones retóricas cargadas de buenas intenciones, pero
sin un correlato visible en la práctica. De hecho, las normas elaboradas por el bloque en
gran medida se encuentran atravesadas por concepciones que todavía apuntan al control y
la restricción del movimiento poblacional. En tal sentido podemos pensar que las
migraciones siguen siendo concebidas como un tema de seguridad y como una situación
transitoria. Ambos aspectos se encuentran bastante alejados de la realidad migratoria de la
región, y de la idea de una libre circulación.
    Por otro lado, si los procesos de integración, como hemos visto, no debilitan a los
Estados Nación, sino que en última instancia tienden a fortalecerlos, cabe preguntarse hasta
qué punto podemos pensar aquí en las posibilidades de una ciudadanía que no remita
estrictamente a la soberanía nacional.
    De todas maneras, debe tenerse en cuenta que el MERCOSUR, aunque lleva ya quince
años de desarrollo, se encuentra en un etapa de formación, y aún no definió muchos de los
rumbos a seguir. Las medidas tomadas en gran medida reflejan la presencia de
contradicciones: por una parte se muestra una voluntad de abandonar las concepciones
restrictivas en materia migratoria, pero éstas se encuentran muy arraigadas en las prácticas
sociales de las instituciones que deberían llevarlas adelante. Por eso resulta indispensable
profundizar en estos debates y reflexionar sobre la necesidad de generar nuevas
concepciones que se traduzcan en prácticas diferentes.




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