Get documents about "Land Issues, rural development and sustainable return of refugees
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FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS
La question foncière au Burundi.
Implications pour le retour des réfugiés, la
consolidation de la paix et le développement rural
Rapport de mission
Charles NTAMPAKA , Consultant,
-avec des contributions de Paul Mathieu, Division du Développement Rural, FAO-
Ce rapport a été réalisé par Charles Ntampaka sous contrat avec l’Organisation des Nations-Unies
pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO). Les opinions exprimées sont celles de l’auteur seul, et ne
représentent pas les vues de la FAO
Table des matières
Note préliminaire.................................................................................................................... 4
Remerciements : ..................................................................................................................... 4
Contexte : ............................................................................................................................... 4
A. Les intervenants dans le domaine foncier ......................................................................... 6
A.1 Les institutions publiques ............................................................................................... 6
A.1.1 Les services ministériels ........................................................................................... 6
A.1.2 La Commission nationale de réhabilitation des sinistrés (CNRS) ........................... 6
A.1.3 Les administrations locales ...................................................................................... 7
A.1.4 Les tribunaux de résidence ....................................................................................... 8
A.2 Intervenants relevant des projets, des ONG et des organisations de la société civile .... 8
A.3 Les institutions locales traditionnelles de résolution des conflits : l‟institution des
Bashingantahe ...................................................................................................................... 10
A.4 Les contributions des universités et centres de recherche ............................................. 11
A.5 Les coopérations bilatérales et organisations internationales........................................ 12
B. L’état de la législation applicable en matière foncière ................................................... 12
B.1 Une multiplicité de règles applicables ........................................................................... 12
B.2 Une loi foncière critiquée .............................................................................................. 13
B.3 L‟écart entre le droit et la pratique : lacunes et insuffisances ....................................... 14
B.4 Les autorités compétentes dans les questions foncières ................................................ 15
B.4 Interférences et interactions entre le droit écrit et les systèmes coutumiers de droits et
de gestion foncière ............................................................................................................... 15
B.4.1 La résistance des traditions dans le système foncier .............................................. 15
B.4.2 L‟écart entre le système actuel de gestion et d‟appropriation et les impératifs de
développement ................................................................................................................. 16
C. Les conflits fonciers actuels en milieu rural et leur prospective : les tendances et
risques par rapport aux retours de personnes déplacées ................................................... 17
C.1 Les principaux problèmes fonciers pesant sur le processus de consolidation de la paix,
la réintégration des réfugiés et personnes déplacées et la relance du développement ......... 17
C.1.1 La pauvreté généralisée et de l‟insuffisance des terres agricoles ........................... 17
C.1.2 Les insuffisances, la mauvaise application ou la superposition des règles de droit
en matière foncière ........................................................................................................... 19
C.2 Les principaux conflits fonciers inventoriés et les catégories sociales les plus touchées
par les conflits ...................................................................................................................... 22
C.2.1 Les catégories sociales les plus touchées ............................................................... 22
C.2.2 Les critères d‟arbitrages retenus et les autorités impliquées .................................. 24
C. 3 Principaux types de conflits .......................................................................................... 27
C.3.1 Conflits liés au partage des terres familiales et les conflits entre individus ........... 27
C. 3.2 Conflits nés de la violation de la législation foncière par les autorités ou de
l‟application des lois dépassées ........................................................................................ 27
C.3.3 Les risques de conflits entre agriculteurs et éleveurs ............................................. 28
C.3.4 Conflits entre réfugiés et occupants de terres qui leur appartenaient ..................... 28
2
D. Pistes d’actions et recommandations : diminuer les tensions par des actions concrètes
et localisées, favoriser les dialogues informés et appuyer la bonne gouvernance des
institutions foncières .............................................................................................................. 31
Note préliminaire : ............................................................................................................... 31
Priorité 1 Améliorer, compléter et rendre disponibles les informations foncières pour
le pilotage des politiques et pour les projets fonciers ou sectoriels avec des implications
foncières 31
Domaine d‟action 1 : amélioration des dispositifs de capitalisation et de traitement des
informations foncières utilisables par le gouvernement ................................................... 31
Domaine d‟action 2 : appui à une réflexion technique et un débat sur les politiques
d‟habitat regroupé organisé („villagisation‟). ................................................................... 33
Priorité 2 Actions sectorielles : agriculture, justice et gouvernance ........................... 34
Domaine d‟action 3 : Aménagement et réhabilitation des marais aménagés ;
réhabilitation de petits et moyens aménagements irrigués ............................................... 34
Domaine d‟action 4 : Appui au Ministère de la Justice ................................................... 35
Priorité 3 Renforcement des ressources humaines et capacités institutionnelles dans le
domaine foncier .................................................................................................................... 36
Domaine d‟action 5 : renforcement des capacités et ressources humaines dans divers
domaines des questions foncières .................................................................................... 36
Domaine d‟action 6 Décentralisation et gestion foncière : - comment fonctionnent les
instances et acteurs locaux intervenant dans le traitement et la recherche de solutions aux
litiges fonciers ? –Comment appuyer et améliorer l‟interaction des nouvelles autorités
communales élues avec les autres acteurs locaux intervenant localement dans les conflits
de terres ? ...................................................................................................... 38
Priorité 4 Réflexion sur les législations foncières ....................................................... 39
Priorité 5 Actions plus complexes : initier une dynamique de réflexion et de dialogue sur
la dimension régionale des tensions foncières et des solutions à moyen terme ................... 40
Domaine d‟action 7 : appui au dialogue et à une politique régionale de régularisation des
séjours et de gestion des déplacements durables de populations entre les pays de la
région ................................................................................................................................ 40
E. Législation foncière et projets en cours au Burundi, bibliographie sélective .............. 42
F. Liste Des Personnes Rencontrées ..................................................................................... 46
3
Note préliminaire
Ce document présente l’analyse et les propositions issues d’une brève mission de
reconnaissance réalisée par le consultant au Burundi durant la première quinzaine du
mois d’octobre 2005 (accompagné de Mr Paul Mathieu, Fonctionnaire du Service des
Régimes Fonciers de la FAO, Rome, durant 6 jours).
Vu la brieveté de la mission et la complexité des problèmes, l’analyse et les propositions
qui suivent ne constituent qu’une contribution modeste au débat et à la démarche pour
élaborer des solutions aux multiples difficultés et aux problèmes fonciers auxquels le pays
est confronté.
Il s’agit de pistes d’information, d’analyse et de propositions à discuter et apprécier, en
priorité par le gouvernement, et que nous espérons être utiles : pour diminuer les tensions
foncières, favoriser les adaptations nécessaires et le bon fonctionnement des institutions
foncières, et ultimement la relance du développement dans le pays.
Il est important que les propositions en fin de ce document (partie D) puissent être
discutées par le Gouvernement et les responsables des Ministères concernés. Si certaines
apparaissent valides, l’étape suivante est sans doute de transformer les propositions et
pistes d’actions (validées et considérées comme prioritaires) en fiches de projets, afin de
financer et réaliser une série d’actions concrètes.
Remerciements :
Nous remercions toutes les personnes rencontrées, et plus particulièrement : les Ministres et responsables
gouvernementaux qui ont consacré du temps à nos rencontres malgré leurs emplois du temps chargés et
l‟urgence de leurs nombreuses tâches, Mr le Représentant de la FAO au Burundi, toute l‟équipe du
bureau des urgences de la FAO sans qui la mission n‟aurait pas été possible en un délai aussi court, ainsi
que les membres des coopérations bilatérales et autres organisations (UN-HCR ; Délégation de l‟Union
Européenne) qui nous consacré du temps et aidé par leurs informations.
Contexte :
Le rétablissement de la sécurité au Burundi et des institutions dans le pays entraîne le retour des réfugiés dont des
paysans qui avaient fui par peur pour leur vie dans le pays voisins. Ce retour pose une série de problèmes
notamment la réinstallation des réfugiés, parce que leurs propriétés ont été redistribuées, vendues par des membres
de leurs familles, saisies par les autorités ou simplement occupées. Le HCR estime les réfugiés de longue date
(1972) à 200.000 en Tanzanie, les réfugiés établis dans des camps le long de la frontière burundaise à 233.000 et les
réfugiés vivant dans des villages tanzaniens à 170.000. A ceux-là il faut ajouter les réfugiés vivant au Rwanda et au
Congo estimés respectivement à 4354 et 13.230. L‟ensemble des réfugiés s‟élèverait à 620.584 personnes (HCR,
Plan de contingence en vue du rapatriement des réfugiés burundais de la Tanzanie, août 2005). Aux réfugiés il faut
ajouter les personnes déplacées à l‟intérieur du territoire burundais qui doivent regagner leur domicile mais dont les
terres ont été vendues par des proches, les personne sans terre dont des Batwa, une ethnie minoritaire généralement
occupée à la chasse et la poterie et des réfugiés qui ont vendu leurs terres avant l‟exil et qui ne peuvent plus la
récupérer.
Les conflits fonciers ne sont pas nouveaux, ils ont été résolus depuis longtemps par les Bashingantahe, par les
cours et tribunaux et par des administrateurs des communes bien que cela ne soit pas dans leurs compétences.
Déjà en 1991, une consultation de la FAO avait relevé des problèmes liés à la dispersion de l‟habitat rural qui
risquaient de mettre en cause toute politique foncière envisagée ; « la densité du peuplement rural, la réduction
des espaces inoccupés à conquérir pour l'agriculture, la protection désormais impérative des réserves naturelles, la
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structure foncière dominée par la micropropriété et l'extrême dispersion de l'habitat, constituent autant de
limitations à l'intervention publique. On ne peut guère envisager de façon crédible de grandes solutions générales
et radicales comme une Réforme Agraire fondée sur une redistribution généralisée de la terre, un remembrement
national obligatoire dans le but de regrouper l'habitat et les parcelles cultivées, ni même une généralisation de
l'immatriculation de la propriété foncière selon la technique des Livres fonciers. ».
Il existe, un déséquilibre entre la croissance de la population et la production vivrière: les techniques agricoles
utilisées et la gestion de l‟espace rural ne permettent pas d‟envisager dans ces conditions une intensification de la
production ni une gestion saine de l‟environnement.
Plusieurs catégories de la population sont concernées par le problème, notamment les réfugiés de 1972 dont les
terres ont été attribués à d‟autres occupants par des administrateurs locaux. Certains occupants disposent de titres
fonciers reconnus officiellement. Les tentatives de solutions en 1993 ont conduit à une nouvelle crise
(Gatunange, 2004).
Les conflits les plus courants concernent l‟occupation illégale des biens d‟autrui, la vente par un membre de la
famille, le refus de partage, la saisie par l‟Etat des biens personnels, la contestation de la prescription trentenaire,
la vente par le propriétaire avant son départ en exil, la spoliation par une autorité à des fins personnelles,
l‟occupation par une église ou une association. Mais il existe également des situations de personnes sans terre ou
vivant sur des terres qui ne leur appartiennent pas et qui doivent être installées ou aidées dans leur démarche en
vue d‟une installation.
La question foncière préoccupe les institutions officielles, les organismes internationaux, les ONG et les
particuliers. « Les terres et les autres biens meubles et immeubles abandonnés par les fuyards ont souvent été
repris par leurs concitoyens restés sur terrain ; le mode d‟acquisition variant entre la pure spoliation et
l‟attribution par des autorités administratives. L‟Etat lui-même a exploité des terres qui appartenaient aux
réfugiés encore en exil. Cette situation a généré des litiges qui se manifestent lors du rapatriement des réfugiés
ou freinent ce mouvement de rapatriement quand le réfugié n‟est pas sûr de retrouver rapidement sa vitale terre
et ses autres biens ».(Guide méthodologique, 2004, p. 1)
Plusieurs initiatives ont été prises pour analyser la situation et proposer des solutions, mais le problème foncier
reste préoccupant pour le gouvernement et pour tous les intervenants. Si des mesures ne sont pas prises, il y a un
risque de multiplication des conflits basés sur les propriétés foncières principalement dans des régions fort
sensibles, notamment les communes de Rumonge et de Nyanza Lac.
La question foncière peut constituer une menace pour la paix si elle devenait une revendication politique des
réfugiés qui rentrent, et qui ne peuvent pas pour plusieurs raisons retrouver leur terre. Elle pourrait ainsi
constituer une menace à la relance du développement notamment du fait que le mode d‟habitat, le morcellement
des exploitations et l‟absence de titre foncier pour la population, ne pas d‟envisager des investissements
durables.
Le travail envisagé n‟est pas une analyse exhaustive de la situation ni un essai de solution mais une synthèse sur
les problèmes qui se posent et une proposition de piste d‟actions, d‟analyse plus approfondie pouvant mener à
une solution. De prime abord, la densité de la population, le mode d‟habitat et les moyens économiques réduits
font croire que les conflits fonciers actuels peuvent continuer et devenir plus nombreux à long terme. Les
5
solutions envisagées aujourd‟hui ne sont que précaires, il faut envisager des solutions à long terme y compris des
solutions régionales.
A. Les intervenants dans le domaine foncier
La question foncière intéresse plusieurs intervenants ; certains relèvent des services publics, d‟autres des ONG
ou d‟organisations internationales. Mais on constate un manque de collaboration et de coordination des actions
menées et une dispersion d‟efforts qu‟on pourrait éviter en consolidant et en rendant disponible l‟information sur
les démarches en cours, sur les pistes de solutions envisagées par les uns et les autres.
A.1 Les institutions publiques
A.1.1 Les services ministériels
Plusieurs institutions sont concernées par la question foncière mais leurs attributions devraient être bien définies
pour éviter des conflits de compétences, pour échanger les informations et optimiser les résultats des
interventions (KAMUNGI, P.M., OKETCH, J.S. et HUGGINS, C ; 2004 : 2). Ainsi sont compétents en matière
foncière, le Ministère de l‟Aménagement du territoire et de l‟Environnement, le Ministère des Travaux publics et
de l‟Equipement, le Ministère de la Solidarité Nationale, des Droits de la personne humaine et du Genre et le
Ministère de la Justice. Un décret en préparation doit préciser ces attributions.
Selon les informations reçues, le Ministère des Travaux publics s‟occupe de l‟urbanisme et de l‟habitat, délimite
les parcelles et pourvoit aux expropriations, le Ministère de la Justice intervient dans la phase finale de
l'enregistrement des terres et délivre les titres fonciers tandis que le Ministère de l‟Aménagement du territoire
devra déterminer la vocation et l'affectation économique des terres, la délimitation des propriétés, l'aménagement, le
morcellement et l'attribution des terres rurales dans le respect de l‟environnement. Il n‟a pas été possible de
déterminer avec plus de précision les compétences respectives.
L‟importance attachée à la question foncière requiert une coordination des actions menées, une uniformisation
des décisions prises dans le domaine et une consolidation des informations disponibles. Il existe un besoin de
créer une cellule interministérielle sur la question foncière appuyée par une assistance qui aurait pour mission de
consolider l‟information disponible, de la compléter et de la rendre fiable
La cellule serait chargée de coordonner les décisions prises en la matière, d‟éclairer l‟autorité sur les questions
foncières et de l‟habitat, notamment en élaborant une carte opérationnelle, en faisant un inventaire exhaustif des
terres domaniales disponibles.
A.1.2 La Commission nationale de réhabilitation des sinistrés (CNRS)
En matière de retour des réfugiés, le protocole IV de l‟Accord d‟Arusha pour la Paix et la réconciliation au
Burundi consacre en son article 3, la création et la mise en place d‟une nouvelle structure appelée « Commission
Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (CNRS). Cette structure a «le mandat d‟organiser et de coordonner le
rapatriement des réfugiés et le retour des sinistrés, de les aider à se réinstaller… » (Loi n° 001/17 du 12
décembre 2002). La sous-commission terre et autres biens a dans ses attributions les questions liées aux conflits
6
fonciers. En mars 2004, la commission a élaboré un guide méthodologique destiné à uniformiser les procédures e
traitement des litiges fonciers. Le guide a été discuté dans un atelier de validation les 28 et 29 décembre 2004.
Celui-ci a recommandé notamment d‟adopter les mêmes normes de traitement des conflits fonciers dans tout le
pays, qui seront appliquées de la même manière aux cas similaires par tous les partenaires. Cet atelier avait
également suggéré à l‟Etat de mettre en place des commissions foncières au niveau de l‟administration de base
chargées d‟enquêter sur les terres domaniales et de les attribuer aux sinistrés. Le guide n‟est pas encore en
vigueur.
La CNRS prône la création de villages comme une solution des problèmes foncier. Selon elle, la villagisation
permettrait de regrouper la population notamment une bonne partie de ceux qui rentrent des camps intérieurs ou
extérieurs sans pouvoir revendiquer les anciennes propriétés mais elle va l‟encontre du système traditionnel
d‟habitat. Selon la CNRS, cette solution aurait l‟avantage de permettre aux pouvoirs publics de dégager des
espaces fertiles et de concentrer les habitations dans des zones moins propices à l‟agriculture. Cette villagisation
proposée ne semble pas acceptée par tous et de la même manière et l‟approche suscite une série de questions:
d‟une part, elle s‟oppose à un certain nombre de pratiques et habitudes des Barundi; d‟autre part, un certain
nombre de réfugiés risquent de considérer cela comme une manière de les empêcher de récupérer des terres
ancestrales qui leur appartenaient et d‟éviter le débat sur les spoliations des terres opérées depuis 1972. Enfin, la
faisabilité technique de l‟approche, les rythmes et ordres de grandeur possibles, les les différentes modalités
possibles de regroupement (organisé de volontariste/ dirigiste ; simplement „encouragé‟ ; induit par la
programmation des infrastructures de transport et de services publics etc. ), les implications à moyen terme, les
divers scénarios démographiques etc. n‟ont pas été étudiés. Il serait donc utile de réunir les informations qui
permettraient d‟éclairer ces diverses questions (notamment la perception du mode de vie en habitat regourpé par
les Barundi ayant vécu longtemps dans des villages ou dans des camps), puis de promouvoir une discussion
sereine sur celles-ci, d‟abord au niveau des techniciens et du gouvernement, puis des représentants élus des
populations.
A.1.3 Les administrations locales
Au plan local, l‟article 37 de la loi sur l‟organisation de l‟administration communale donne aux élus communaux
le droit « d‟assurer, sur la colline ou au sein du quartier, avec les Bashingantahe de l‟entité, l‟arbitrage, la
médiation, la conciliation ainsi que le règlement des conflits de voisinage » (loi n°1/016 du 20 avril 2005 portant
organisation de l‟administration communale). Cette attribution exercée avec l‟appui des Bashingantahe donne
souvent lieu à des conflits entre les élus et les Bashingantahe. Alors que selon l‟ancien code d‟organisation et
compétence judiciaires les litiges devaient être soumises aux notables de la colline avant la saisine des tribunaux,
la nouvelle organisation permet de saisir directement les tribunaux. Théoriquement rien n‟oblige les personnes à
saisir le tribunal de résidence plutôt que les élus communaux. Il serait utile de déterminer la hiérarchie entre ces
instances pour éviter des conflits. Il semble même que des administrateurs se saisissent des questions sur
lesquelles il existe une décision judiciaire coulée en force de chose jugée.
Certaines communes ou entités décentralisées ont commencé à trouver des solutions propres aux conflits
fonciers indépendamment des autres provinces chaque fois qu‟elles ont été sollicitées. Certaines ont entamé des
actions visant à mettre en valeur de petits marais, pour réinstaller des réfugiés et des sinistrés et réduire ainsi les
cas de conflits. Mais leurs moyens sont réduits pour entreprendre des travaux d‟infrastructure et de viabilisation.
L‟aide internationale peut mettre à leur disposition des fonds d‟appui décentralisés notamment pour établir un
inventaire des terres libres, réinstaller les sinistrés, indemniser les personnes sans terres ou privés de leurs terres
7
inoccupées, former une personne qui peut les guider sur les problèmes fonciers et la loi applicable. Il semble
qu‟un projet de l‟union Européenne a commencé à mettre en œuvre cette approche.
Théoriquement il n‟y a plus que les terres domaniales qui peuvent encore faire l‟objet d‟appropriation. La
mission n‟a pas trouvé d‟études récentes permettant d‟identifier avec précision les terres domaniales utiles (c‟est-
à-dire fertiles et cultivables) et réellement disponibles (inoccupées). Une étude sur les questions des terres
domaniales permettrait : de faire un état des lieux, un état de la loi et de son application, d‟étudier la vision de la
population sur la question des terres domaniales considérées comme une propriété privée par les occupants (ex.
paysannats), les abus de pouvoirs éventuels, sensibilisation des paysans sur la perception du pouvoir.
A.1.4 Les tribunaux de résidence
Les tribunaux de résidence sont compétents pour juger des litiges relatifs à la propriété foncière. Dans une étude
récente (Kamungi, P. M., J. S. Oketch & C. Huggins, 2005:233) on relève que 48% des litiges sont soumis à
l‟administration locale, 28 % aux tribunaux de résidence. Mais cela varie suivant les régions puisque selon
d‟autres sources 60 % des conflits sont réglés par les Bashingantahe ou par d‟autres mécanismes sociaux de
conciliation ou d‟arbitrage.
Les décisions prises par les leaders locaux peuvent comporter des divergences avec la loi en vigueur parce
qu‟elles se basent plus sur la nécessité de rétablir l‟harmonie sociale que sur des principes de droit connus et
préétablis, ensuite ces décisions ne sont pas publiées pour constituer une jurisprudence constante et unanime.
Une étude permettrait de recenser les problèmes posés et les initiatives prises par les autorités locales, d‟analyser
les solutions proposées et acceptées par les personnes en conflit et d‟envisager des réformes à la loi en vigueur
pour la rendre plus proche des justiciables et moins conflictuelle.
A.2 Intervenants relevant des projets, des ONG et des organisations de la
société civile
Le besoin de renforcement des mécanismes de résolution des conflits est visible dans le domaine foncier.
Différents organisations ont commencé des programmes de soutien aux tribunaux, aux Bashingantahe (un projet
de l‟Union européenne avait appuyé la réhabilitation des Bashingantahe en 2003)ou à autres institutions au sein
des communautés (telles que les commissions Justice et Paix de l‟Eglise Catholique) ou ont instauré leurs
propres structures (telles que les communautés locales de paix de MIPAREC et ACORD, et des Conseils de
Leaders de Search for Common Ground » (van Leeuwen and Haartsen, 2005 :4)
Plusieurs organismes nationaux ou internationaux s‟intéressent aux conflits fonciers, pour plusieurs raisons :
l‟existence d‟un projet d‟appui au monde rural, l‟aide aux sinistrés, la défense des droits de la personnes,
l‟investissement dans des projets de développement, etc. Un constat ressort de ces études, la question foncière
peut constituer un obstacle à la paix si des mesures ne sont pas prises pour réduire ou éviter les conflits.
Des recherches menées par l‟ONG locale Ligue ITEKA ont indiqué l‟importance des Bashingantahe, les
administrations locales et les Tribunaux de résidence dans la résolution des conflits fonciers. D‟ailleurs, ces
recherches ont relevé la grande portée des conflits fonciers dans la rapatriement des réfugiés – 90% des
8
problèmes perçus par les réfugiés sont de nature foncière. (Kamungi, P. M., J. S. Oketch & C. Huggins. 2004:
2)1
L‟Eglise catholique du Burundi a mis sur pied une commission technique pour l‟accueil des sinistrés (CTAS),
pour l‟accompagnement du processus de paix et de réinsertion des sinistrés au Burundi, à travers l‟identification
des propriétés à problèmes, elle dispose également de deux autres institutions, la Commission Justice et Paix
dont les sections locales résolvent des litiges à la demande de la population en lieu et place des Bashingantahe
dans certaines régions.
CED-Caritas a mené une enquête à travers le pays sur les conflits fonciers et organisé un débat à l‟occasion d‟un
atelier régional sur la question foncière les 6 et 7 septembre 2005. Selon cette enquête 33.764 cas de conflits
fonciers ont été relevés. L‟enquête montre que 48,1% des conflits se terminent par un accord à l‟amiable avec
l‟intervention des Bashingantahe ou d‟ONG. Elle relève certaines causes qui seraient à la base des conflits
fonciers : l‟exiguïté des terres à cause d‟une démographie galopante, les ventes irrégulières, une absence de
coordination des intervenants, la prescription trentenaire que les rapatriés refusent de reconnaître, les conflits
familiaux liés à la succession ou à la polygamie et au remariage (Atelier régional sur la problématique foncière
dans la région des Grands Lacs, 6-7 septembre 2005).
L‟Observatoire de l‟Action Gouvernementale (OAG) est également active sur terrain, elle mène des études sur la
question foncière. On peut citer l‟Etude menée par Sylvère SUGURU, sur « les conflits sociaux liés à la gestion
des propriétés foncières de Gatakwa, Commune Rumonge , province de Bururi », en décembre 2004 qui, bien
que régionalisée, apporte un éclaircissement sur les solutions proposées et sur les difficultés de leur application,
l‟étude de Hatungimana, A. & J. Ndayishimiye sur la politique de rapatriement, réinsertion et réhabilitation des
sinistrés ainsi que la problématique de gestion des terres du Burundi (mars 2003) montre qu‟il existe une
différence entre les réfugiés de 1993 qui peuvent sans difficulté retrouver leurs terres et les réfugiés de 1972 dont
les terres ont été redistribuées et qui doivent être réinstallés pour éviter les conflits qui peuvent naître de leurs
revendications (Hatungimana, A. et J. Ndayishimiye, 2003 :4-5). Ce constat est fait également par ACTS dans sa
livraison de septembre 2004 (Kamungi, P.M., Oketch, J.S. et Huggins C., 2004 : 1-4).
Global Rights est également impliquée dans les questions foncières. Elle a organisé un atelier de réflexion sur les
conflits fonciers et la pratique foncière qui a proposé des pistes de solution et appelé à une plus grande
coordination des actions menées pour des résultats plus efficaces (Barampahije Léandre, Rapport ou compte-
rendu de l‟atelier de réflexion sur les conflits fonciers et la pratique foncière : perspectives dernier trimestre
2004-2005, 21 p.).
La Ligue ITEKA s‟est engagée à assurer un monitoring du rapatriement, elle publie chaque mois le nombre de
rapatriés, les problèmes posés et formule des recommandations adressées notamment aux pouvoirs publics, au
HCR, à la Communauté internationale et aux ONG en vue d‟améliorer le système d‟accueil et d‟intégration. Une
1
“Research in nine provinces by a local NGO, Ligue ITEKA, indicates that of all returnees who have sought outside assistance in disputes,
over half have approached the Bashingantahe, a customary dispute resolution institution. Almost half have approached the local
administration, while 28 per cent applied to the Tribunaux de Residence (the local court system). Instances of corruption have been reported
in all these processes. In particular, the formal state justice system requires that plaintiffs have financial resources, and often lacks local
credibility. Research by local NGOs indicates that 90 per cent of problems experienced by refugees (as reported in interviews) are land-
related. Another effect of the returns, in some areas, is an increase in land prices. In Ruyigi, for example, agronomists reported in April 2004
that the price had increased by 50 per cent in a matter of a few months, forcing some people to cultivate marginal areas as they were unable
to access fertile land. Those renting and are likely to be especially affected.” (Kamungi, P. M., J. S. Oketch & C. Huggins. 2004: 2)
9
permanence juridique dispense des conseils et des formations pour informer les gens de leurs droits et réduire
ainsi les litiges soumis aux tribunaux.
D‟autres ONG s‟intéressent aux problèmes fonciers, notamment Care International, l‟Association pour la paix et
les droits de l‟homme, ACCORD et l‟Association des femmes juristes. Cette dernière organise des conseils
juridiques aux femmes et assure leur défense dans les contentieux familiaux et fonciers.
A.3 Les institutions locales traditionnelles de résolution des conflits :
l’institution des Bashingantahe
A côté des structures administratives et judiciaires, existe l‟institution des Bashingantahe (au singulier
umushingantahe), sages reconnus sur les collines comme juge et arbitres des conflits. Cette institution est basée
sur une foi commune dans la valeur de la personne de l‟Umushingantahe, homme intègre, exerçant à la fois une
fonction sociale et juridique.
Le choix et la préparation des Bashingantahe garantissent leur crédibilité auprès de la population. Il fallait être
marié, pour acquérir la majorité coutumière, avoir un certain âge, pour la respectabilité, être né enfant légitime,
pour la crédibilité familiale et suivre un stage de plusieurs années. La population était avertie des prétentions du
candidat pour qu‟elle puisse suivre ses faits et gestes quasi-quotidiens. Après une certaine période, en présence
d‟un parrain déjà investi, les pairs devaient l‟accepter après délibération secrète (gutaramuka). Après son
investiture, il restait suivi par tous et ne pouvait, sans risque de perdre sa qualité d‟umushingantahe, commettre
une faute grave, notamment trop boire, courir les femmes, commettre une injustice…Le stage et ces contrôles de
la société garantissaient la moralité des bashingantahe. Reste à savoir si aujourd‟hui ces valeurs sociales sont
encore respectées, si le plus riche ne peut pas sans garantie se faire investir !
L‟Ubushingantahe au Burundi ne représentait qu‟une faible fraction des chefs de famille, vu la rigueur des
critères de sélection pour en faire partie. “L’intégrité des Bashingantahe, leur connaissance du droit coutumier
leur assurent un crédit considérable auprès de la population qui les considère comme des représentants
naturels”. Il fallait en plus une investiture officielle “kwatigwa” par des pairs et par la population.
L‟application de la règle cède devant la recherche de l‟équité arbitrale, ce qui exige que les parties aient un totale
confiance dans l‟umushingantahe, mais aussi la conviction que le droit n‟est pas figé, qu‟il plie devant les
impératifs d‟harmonie sociale. Les procédures devant les bashingantahe suivent les coutumes et usages locaux.
La décision découle d‟un processus de raisonnement issu de la coutume qui oblige les bashingantahe à faire
répéter les faits pour éviter une mauvaise compréhension, à faire un résumé au public qui assiste et qui peut
intervenir pour témoigner. Le délibéré à la fin des débats et secret permet de prendre une décision sereine en
dehors des pressions sociales.
Même si les faits peuvent être exactement rapportés, les tribunaux saisis lorsque l‟accord à l‟amiable n‟a pas été
obtenu, n‟ont aucune obligation de suivre cet avis non investi de l‟autorité de la chose jugée. En outre, rien
n‟oblige les parties à recourir aux Bashingantahe. Mais il semble que plusieurs litiges sont résolus avec leur
concours.
10
Depuis 1992, le code d‟organisation judiciaire obligeait les personnes de soumettre leurs conflits aux
Bashingantahe avant de saisir les tribunaux. La pauvreté et l‟évolution des mœurs auraient donné lieu à une
“monétarisation” de la fonction qui serait à la base d‟une relative corruption, et qui pousserait les gens à ne plus
saisir spontanément cette institution. Il est à noter que depuis cette année, la loi sur l‟organisation de
l‟administration communale (art. 37) attribue aussi aux élus communaux la responsabilité « d‟assurer, sur la
colline ou au sein du quartier, avec les Bashingantahe de l‟entité, l‟arbitrage, la médiation, la conciliation ainsi
que le règlement des conflits de voisinage » (loi n°1/016 du 20 avril 2005 portant organisation de
l‟administration communale).
Les solutions d‟équité invoquées par les Bashingantahe s‟inspirent en partie des pratiques traditionnelles de
conciliation ; la loi communale ne leur reconnaît plus le droit de régler les conflits de voisinage mais ils
continuent de trancher les différends à la demande de la population qui leur ferait confiance. Une étude récente
sur l‟efficacité actuelle des pratiques de conciliation et arbitrage des bashingantahe indique que dans 60% des
cas (de l‟échantillon étudié) des litiges soumis aux tribunaux de résidence, les juges de ceux-ci auraient suivi
l‟avis initial des bashingantahe (Dexter, communication personnelle).
On peut dire en perspective que l‟institution d‟ubushingantahe reste proche de la population, que plusieurs
bashingantahe gardent encore un rôle important de maintien de la paix sociale. Encore faut il les aider à
connaître les règles applicables pour éviter l‟arbitraire. On peut enfin relever qu‟au sein des familles les chefs de
famille peuvent régler les conflits à l‟amiable sans devoir recourir aux tribunaux ou aux Bashingantahe des
collines. Comme pour les cours et tribunaux l‟un problème à résoudre est de suivre la jurisprudence dans le
domaine et de déceler les tendances pour une meilleure coordination. En effet il n‟a existé au Burundi qu‟une
seule revue juridique qui n‟a pas réussi à publier toute la jurisprudence et à créer ainsi une jurisprudence
constante en la matière.
A.4 Les contributions des universités et centres de recherche
Les études existantes et réalisées par des universitaires l‟ont été dans le cadre de publications à la demande
d‟ONG ou d‟organisations internationales.Beaucoup de recherches ont été effectuées notamment par des
universitaires agissant au nom d‟ONG ou par des groupes pour répondre à un problème ponctuels. Certaines
études ont abouti à des actions en faveur des personnes identifiées : actions visant la formation (RCN) ou des
interventions pour résoudre les conflits ou aider les personnes en difficultés (CED-CARITAS), d‟autres études
alertent l‟autorité publique sur les problèmes et les risques posés par le problème foncier.
Ainsi RCN Justice et démocratie a organisé des séminaires et formations pour des autorités de base
(administrateurs, élus locaux, représentants des Bashingantahe, juges de résidence). Ces séminaires ont permis
de débattre des problèmes rencontrés par ces différents intervenants et d‟émettre des propositions et
recommandations. Des émissions sont également organisées à la radio (Ntunganyiriza), où sont traitées
notamment des questions sur les expropriations ; les paysannats, les pratiques foncières et les autorités
compétentes. Elle a mené une série d‟études sur les pratiques foncières au Burundi. Une étude menée sous la
direction du professeur Gatunange a permis de déterminer les différents types de conflits, d‟analyser les
solutions envisagées et de proposer des pistes de solutions (Gatunange, 2004). Il existe d‟autres études
notamment celle de Bigirimana Gilbert sur les pratiques foncières et leur incidence sur la situation des droits de
la personne humaine au Burundi.
11
International Crisis Group a réalisé une étude intitulé « Réfugiés et déplacés au Burundi, désamorcer la bombe
foncière, (Rapport Afrique n° 70, Nairobi, Bruxelles 2003) dans laquelle le groupe relève deux problèmes
cruciaux, le cas des terres appartenant aux réfugiés de 1972 et redistribuées après leur exil et les terres occupées
par des sociétés parastatales qui les a aménagées et redistribuées à des particuliers. Les nouveaux occupants
disposeraient de titres fonciers remis par l‟administration mais les anciens propriétaires veulent reprendre leurs
terres, d‟où un risque de conflit.
Avec l‟appui de Care international et Global Rights, une asbl, Association pour la paix et les droits de l‟homme,
section université de Ngozi, a mené une enquête qualitative sur la situation des conflits fonciers dans la province
de Ngozi. Elle a relevé notamment que les problèmes liés à la mauvaise gestion des terres domaniales viennent
en premier lieu avant bien d‟autres non moins sensibles tels ceux liés à l‟héritage des filles, à la vente des
terres, aux personnes sans terres.
A.5 Les coopérations bilatérales et organisations internationales
La Banque mondiale (à travers le projet PRASAB : Agricultural Rehabilitation and sustainable land
management), l‟Union européenne et la coopération belge interviennent dans divers projets de développement
rural. Le PRASAB est engagé déjà dans le financement de projets d‟aménagement des marais dans la région de
Kirundo et de Bubanza en appui à des groupements existants. Il se propose aussi de financer un schéma directeur
d‟aménagement du territoire.
Le Haut Commissariat aux Réfugiés (sous financement de l‟Union Européenne) a appuyé les Ministères en
charge des déplacés et rapatriés pour un inventaire des terres domaniales en 2001 (Rapport définitif, 2002). Cet
inventaire avait identifié un total de 141.266 ha de terrains « libres et habitables » (2002 :42) pour l‟ensemble du
pays. On trouvera plus loin au parag. C.1.2.3 une analyse des suites de cette opération et des difficultés de
gestion des terres domaniales.
La FAO a apporté un appui sur les questions foncières, notamment à travers diverses études préparatoires pour
l‟élaboration du code foncier, la législation des marais et la mise en chantier du code rural.
B. L’état de la législation applicable en matière foncière
B.1 Une multiplicité de règles applicables
Une étude menée par la FAO en 1991 (Négib Bouderbala, 1991) montre l‟évolution de la législation applicable et
les difficultés liées à cette législation. Elle relate notamment la multiplicité de statuts : les terres rurales occupées
par les populations autochtones régies par le droit coutumier (Décret du 14 septembre 1886, rendu exécutoire au
Burundi en vertu de l‟Ordonnance du 8 mars 1927), dont le statut peut varier suivant les modes d‟occupation, les
terres provenant du domaine de l'Etat (par cession ou concession), les terres acquises par transactions avec les
populations autochtones qui sont occupées par des étrangers sous un régime de propriété privée enregistrée de droit
écrit (O.R.U. N 9 du 8 mars 1927). Le code foncier avait l‟ambition d‟uniformiser le statut mais certaines pratiques
traditionnelles ont persisté (Loi n° 1/008 du 1er septembre 1986 portant code foncier du Burundi, BOB, n° 7 à
9/86). Depuis 1986, d‟autres lois ont été promulguées et ont modifié partiellement le code foncier : la loi n°1/41
12
du 26 novembre 1996 portant instauration et organisation du domaine public hydraulique, la loi n° 1/010 du 30
juin 2000 portant code de l‟environnement de la République du Burundi et la loi n° 1/02 du 25 mars 1985 portant
code forestier de la République du Burundi. La multiplicité des textes de loi peut, en l‟absence de coordination,
être à l‟origine de divergences dans leur application. . Il serait souhaitable qu‟une étude s‟y penche et fasse des
propositions de modifications qui s‟imposent.
Les droits fonciers coutumiers se composent de terres acquises en vertu du droit coutumier des successions, les terres
données par les pouvoirs traditionnels (par le Mwami et ses représentants dans les chefferies), les concessions faites
par les autorités administratives, les terres des paysannats théoriquement appartenant à l‟Etat mais considérées par les
occupants comme des terres appropriées en vertu de la coutume, etc. Les droits coutumiers sur la terre sont précaires,
parce qu‟au terme de l‟article 330 du code foncier, les droits fonciers privatifs, en vertu de la coutume, ne sont
reconnus que si la terre est effectivement exploitée.
B.2 Une loi foncière critiquée
Les études faites sur le droit foncier du Burundi montrent que la loi applicable contient des lacunes importantes
et des dispositions opportunistes ayant servi à rendre légales des situations autrement illégales notamment les
spoliations des terres des réfugiés de 1972 ou des terres domaniales. L‟étude mentionnée menée par ICG (2003 :
7-9) relève des dispositions introduites qui ont permis la spoliation des terres des réfugiés ou appartenant au
domaine de l‟Etat. Il y a notamment les articles 9 à 10 qui ouvrent à l‟Etat le droit de s‟immiscer dans la
propriété privée sans devoir justifier de l‟utilité publique ni pourvoir à une indemnisation juste et équitable.
L‟article 29, sans définir les conditions d‟acquisition, fixe la prescription acquisitive des immeubles à trente ans.
Il dispose : « Celui qui acquiert un immeuble et en jouit paisiblement pendant trente ans en acquiert la propriété
par prescription ». Cet article protège tous les acquéreurs y compris les acquéreurs de mauvaise foi.
L‟acquisition d‟un titre foncier consolide les droits acquis et le rend opposables à tous (articles 231 et 329).
Comme cela a été dit la prescription est une notion nouvelle et inconnue dans la coutume du Burundi, elle est
contestée par les réfugiés qui rentrent, car elle légalise des occupations qu‟ils leur était impossible de contester
pendant leur exil. Cette législation donne en outre aux autorités communales le droit de procéder à une
redistribution des terres rurales vacantes après une simple formalité d‟affichage (art.255-271). Toutes ces
dispositions ont bien sûr des implications importantes, et le simple fait de les mettre à l‟agenda politique ou
législatif est politiquement sensible et appelle la prudence. Une réflexion juridique approfondie sur ce point, avec
les techniciens du Ministère de la Justice, est souhaitable avant toute révision du Code Foncier. Eventuellement,
cette réflexion pourrait tirer des enseignements utiles de la façon dont la question de la prescription est traitée
dans la jurisprudence d‟autres pays ayant eu à traiter ces problèmes. Une consultation d‟un juriste -spécialisé en
questions foncières et avec expérience internationale- pourrait proposer diverses options et les discuter avec les
techniciens nationaux et le législateur (Parlement).
Un problème peut provenir de la superposition des droits applicables : le droit traditionnel et le droit écrit
importé. Il a été dit que l‟application à la lettre du droit importé peut entraîner un sentiment d‟injustice,
notamment en invoquant la prescription acquisitive alors que le droit traditionnel connu par les réfugiés et les
sinistrés ne connaît pas cette prescription. Sans autre explication le propriétaire exclu ne comprendra pas
pourquoi il perd sa propriété par le seul fait de l‟éloignement forcé depuis plus de trente ans. Mais dans un autre
sens le droit traditionnel exclut les femmes de la succession alors que le droit écrit prône l‟égalité devant la loi.
13
Ces conflits risquent de devenir importants étant donné que les femmes sont nombreuses à revendiquer des droits
de succession.
On peut être d‟accord avec la conclusion que « la législation sur la propriété foncière est inadéquate, des
inadéquations apparaissent entre les systèmes coutumier et « officiel » quand il faut gérer des conflits fonciers, et
le système judiciaire n‟est pas assez équipé pour remplir la tâche qui lui incombe. » (van Leeuwen and Haartsen,
2005 :4).
B.3 L’écart entre le droit et la pratique : lacunes et insuffisances
D‟après nos interlocuteurs, la loi en matière foncière est souvent mal appliquée ou simplement ignorée pour
plusieurs raisons : informations insuffisantes des personnes appelées à appliquer la loi, difficultés liées à la
preuve principalement basée sur le témoignage, corruption des autorités ou des témoins, etc. Il existe une
différence entre les pratiques des magistrats et le droit applicable, entre le droit et les pratiques populaires, entre
les attentes des occupants des terres restées vacantes et des réfugiés qui les ont abandonnées et entre les solutions
adoptées à travers le pays par les juridictions officielles et les solutions adoptées par les Bashingantahe ;
Deux points de vue ressortent des entretiens, un point de vue réaliste qui s‟inspire du principe exposé par
Carbonnier selon lequel : le droit n‟est pas une volonté plus ou moins arbitraire de l‟Etat mais un produit social,
un phénomène juridique, un vouloir vivre de la société » (J. Carbonnier, Droit civil, introduction, les personnes,
PUF, Paris 1976, p. 49) et un point de vue juridique qui suit le principe de la hiérarchie des normes juridiques et
impose la suprématie de la loi sur le droit traditionnel. L‟examen des décisions des Bashigantahe et des juges de
résidence montrerait plus une recherche de l‟équité et du rétablissement de la paix sociale qu‟une application des
principes de la loi foncière.
La pure et simple application de la loi par les tribunaux ou par les administrations concernées par les litiges
fonciers ne suffisent pas et risquent de mener à une impasse, notamment lorsqu‟il faut invoquer la prescription
trentenaire prévue dans le code foncier. Le problème lié aux conflits fonciers se pose de manière accrue pour les
réfugiés de 1972, dont les propriétés ont été redistribuées ou occupées par d‟autres exploitants ou par
l‟administration. Il y a un réel risque de conflits entre les occupants actuels, souvent nantis d‟un titre foncier
délivré par les autorités de base, et les réfugiés qui rentrent et réclament leur propriété. Le recours à la
prescription met juridiquement fin au conflit mais les parties concernées ne l‟acceptent pas. Elles invoquent le
fait qu‟elles ne connaissent pas cette prescription dans la coutume qui les régissait à leur départ, qu‟elles ne
pouvaient rentrer et reprendre leurs biens dans le pays à cause de problèmes de sécurité dont ils ne peuvent
répondre.
Il faudrait à la fois des solutions juridiques par souci d‟éducation pour la consolidation de l‟Etat de droit, mais
également des solutions d‟équité, pour amener les gens à accepter spontanément les solutions adoptées et à
revivre ensemble. L‟on sait que traditionnellement les Barundi préfèrent de loin s‟entendre que plaider, car
traduire quelqu‟un en justice est un signe d‟inimitié difficile à réparer. Les transformations à envisager devraient
se faire dans le cadre d'une concertation et d'un partenariat généralisé entre l'Etat et les agriculteurs.
Il faudrait une étude pour apprécier et identifier les différentes types et causes de conflits, les solutions adoptées
par les différents intervenants, la réaction de la population et des responsables politiques, et pour proposer un
débat sur un certain nombre de questions, parmi lesquelles notamment : la villagisation, le remembrement, la
14
remise en cause des titres acquis illégalement, la succession des femmes, le mode d‟habitat dispersé, la
valorisation des marais et l‟environnement, etc.
B.4 Les autorités compétentes dans les questions foncières
Au terme de l‟article 253 du code foncier, le gouverneur de province est compétent pour attribuer la propriété
des terres rurales domaniales de moins de quatre hectares, le Ministre ayant l‟agriculture dans ses attributions
peut attribuer des concessions entre quatre et cinquante hectares. La loi prévoit que la concession des terres de
plus de cinquante hectares se fait par décret sur proposition du Ministre ayant l‟agriculture dans ses attributions.
Contrairement à ce qui est prévu dans cette loi, certaines concessions de plus de quatre hectares ont été attribuées
par décision du gouverneur de province ou de l‟administrateur communal, d‟autres auraient été saisies et
attribuées sur décision d‟un tribunal militaire, d‟autres auraient été simplement occupées d‟autorité par des
hommes politiques ou des militaires influents. Ces occupants ont fait établir des actes par les autorités
compétentes pour pérenniser leur droit de propriété.
Le tribunal de résidence est compétent pour connaître des litiges relatifs à l‟appropriation des terres rurales.
Mais, au Burundi comme ailleurs en Afrique, le recours au juge n‟est gère intégré dans les comportements
sociaux de l‟ensemble de la population. En cas de conflit on se référera plus volontiers à l‟autorité coutumière ou
administrative. Ce réflexe n‟est d‟ailleurs pas sans fondement puisque l‟autorité administrative est souvent plus
rapide et plus efficace que l‟autorité judiciaire.
Les Bashingantahe sont encore appréciés et peuvent encore servir d‟auxiliaires de la justice, notamment en
matière de preuve de la propriété foncière traditionnelle. Mais l‟institution est décriée à cause d‟une partie de ses
membres corrompus qui exigent des payements pour le règlement des litiges qui leur sont soumis. La
réhabilitation de l‟institution demandée devrait se baser surtout sur l‟affirmation de ses valeurs d‟ubuntu
(humanité) et d‟ibanga (fidélité à la parole donnée et sauvegarde de la parole donnée). Mais l‟institution devrait
évoluer et réserver parc exemple une place à la femme qui a vu son rôle augmenté du fait de la guerre et de
l‟exil.
Une étude pourrait évaluer la place de la femme dans la société pour lui donner une place plus importante dans le
règlement de conflits fonciers qui semblent la concerner directement et de plus en plus.
B.4 Interférences et interactions entre le droit écrit et les systèmes coutumiers
de droits et de gestion foncière
B.4.1 La résistance des traditions dans le système foncier
Le système foncier de droit coutumier est encore assez présent dans les relations quotidiennes au sein de la
population. Il contient des différences importantes avec le droit de type importé. D‟abord le droit coutumier
ignore la propriété au sens du droit écrit. Le détenteur coutumier n‟a qu‟un droit d‟usage mais peut exploiter,
louer mais sans possibilité d‟aliéner le bien en sa possession. Le chef de la famille reste le garant de l‟unité du
domaine familial. Mais dans la pratique l‟évolution des mœurs a permis à certains membres de la famille de
vendre la terre donnée en usufruit, de l‟échanger sans tenir compte des autres membres de la famille.
15
Ensuite la détention d‟une propriété foncière ne représente pas seulement une valeur économique mais
également un lien entre les générations, un gage de continuité de l‟unité de la famille, d‟où la résistance passive à
la succession des femmes. En effet on considère que les femmes, de par leur mariage, risquent de transférer les
droits sur le sol à leurs enfants qui appartiennent à la famille de leurs maris. Ensuite on comprend mieux la
volonté affichée par les anciens réfugiés de retrouver leur terre, leur « itongo ». Ils ne veulent pas seulement la
valeur économique du bien abandonné au moment de l‟exil mais la valeur morale attachée à la terre des ancêtres,
la satisfaction de recouvrer des droits perdus à la suite de l‟exclusion et de l‟exil.
En outre la prescription est souvent invoquée devant les tribunaux et par les autorités administratives comme un
principe permettant de mettre fin à un conflit foncier mais ce principe est inconnu en droit traditionnel. Les droits
sur une propriété familiale ne se prescrivent pas par le seul fait de l‟occupation trentenaire. Il faut en plus une
décision de l‟autorité coutumière compétente, véritable titulaire des droits sur la propriété, pour modifier les
droits détenus. Peu importe la durée de l‟absence d‟un membre de la famille, il peut à son retour recouvrer ses
droits sur les terres occupées.
Enfin la détention par un membre d‟une famille ne donne pas l‟exclusivité de l‟usage, lorsque la terre est
insuffisante une redistribution par le chef de famille est possible pour installer un autre enfant ou un ami de la
famille. Dans tous les cas, chacun doit avoir une part de terre pour son usage familial au moment de son mariage.
Chaque ménage est indépendant de l‟ensemble de la famille, il produit le nécessaire pour ses besoins primaires.
L‟habitat est dispersé pour laisser à chacun son intimité et son indépendance. . L‟adoption de nouveaux principes
nés des droits importés ne tient pas suffisamment compte de la résistance des traditions d‟où leur non application
effective.
B.4.2 L’écart entre le système actuel de gestion et d’appropriation et les
impératifs de développement
Le rapatriement et la réinstallation se font sur un terre déjà fragilisée par un morcellement excessif qui entraîne
une réduction progressive de la dimension des exploitations agricoles et une baisse de la production, un espace
agraire structuré dont les modifications requièrent une étude et une éducation de la population habituée à ce
mode de fonctionnement. Les transformations structurelles exigent un profond bouleversement des rapports
sociaux (Voir Bourderbala, N., 1993). La conséquence de cette situation est que l‟espace occupée par les
ménages est déjà fort réduit et peu propice à un investissement. De plus le détenteur ne dispose même pas d‟un
titre lui permettant d‟investir à long terme. Il n‟existe aucune opportunité d‟emploi non agricole pour résorber le
surplus de main d‟œuvre disponible dans les campagnes d‟où un flux de jeunes en quête de travail vers les villes
et les centres urbains.
Le contrôle et la maîtrise des retours de réfugiés sont nécessaires faute d‟une politique foncière si on ne veut pas
faire face à une explosion. Actuellement la société fait face à des conflits entre les occupants actuels et les
anciens propriétaires et entre des voisins ou même des membres d‟une même famille. Nos interlocuteurs ont
signalé des assassinats, des accusations de sorcellerie pour écarter un concurrent gênant, des persécutions contre
des femmes qui osent revendiquer leur droit à la succession. Une étude sur l‟impact des morcellements et des
réformes à envisager, sur la manière d‟assurer une appropriation individuelle et sur l‟impact de la succession des
femmes dans cette situation peut éclairer les décisions à prendre.
16
La mutation progressive vers un habitat plus regroupé (« villagisation ») a été évoquée comme une solution pour
réduire la pression démographique sur les espaces de culture (discours de son Excellence le Président de la
République, 3 octobre 2005). Cette approche doit être étudiée avec attention: il importe d‟examiner ses
conditions de faisabilité, les difficultés éventuelles, et dans quelle mesure ceci permettrait de répondre aux
questions posées par le retour des réfugiés. En effet, la villagisation représente une mutation radicale par rapport
aux mode de vie traditionnel des Burundais. La mise en place des infrastructures exigerait des investissements
importants, et l‟entretien de ces infrastructures par les bénéficiaires ou par les administrations locales n‟est pas
assuré.
Une étude serait certainement utile pour éclairer la faisabilité de cette approche, les différents modalités, les
rythmes et scénarios envisageables, y compris l‟impact de la villagisation sur la question foncière. Une telle
étude devrait notamment identifier les terres encore disponibles et leur statut, analyser l‟acceptation de cette
innovation par la population, les zones d‟implantation possibles et les conséquences sur l‟environnement.
Le code foncier en vigueur n‟est plus approprié, il est même contesté sur certains aspects, notamment sur la
prescription. Il doit être complété et adapté aux besoins de la consolidation de la paix dans les rapports sociaux et
de l‟initiation d‟un développement rural structuré.
Une révision serait en cours, il faut veiller à ce que la population burundaise et les intervenants soient consultés.
Il ne serait pas inutile avant le débat sur le projet de code foncier : de mener d‟abord une enquête sur les
desiderata de la population, sur les pratiques des tribunaux et des Bashingantahe devenues constantes, sur les
différentes circulaires en la matière, d‟établir des comparaisons sur les solutions adoptées dans les autres pays
qui vivent des situations similaires. Pour parvenir à un consensus, le projet actuel devrait faire l‟objet d‟un débat
entre les membres du gouvernement, la société civile, les représentants de la population et le parlement.
C. Les conflits fonciers actuels en milieu rural et leur prospective : les
tendances et risques par rapport aux retours de personnes déplacées
C.1 Les principaux problèmes fonciers pesant sur le processus de
consolidation de la paix, la réintégration des réfugiés et personnes déplacées
et la relance du développement
C.1.1 La pauvreté généralisée et de l’insuffisance des terres agricoles
On ne peut comprend l‟importance du conflit foncier sans prendre connaissance de la situation économique du
pays et de l‟importance de l‟agriculture dans la vie des familles au Burundi. D‟après une étude récente de la
FAO intitulée « Prise en compte des moyens d‟existence des populations dans la réponse aux urgences : étude de
cas : Burundi » (juin 2004), il est dit notamment ce qui suit :
« Les communautés ont perdu l‟essentiel de leurs capacités à pourvoir à leurs besoins. Les actes de pillage commis
par les rebelles et des éléments de l‟armée nationale ont privé les communautés des maigres biens qu‟elles
possédaient, en les dépossédant souvent des seuls moyens d‟autosubsistance. Les communautés ignorent souvent
leurs droits ou les droits des personnes les plus vulnérables, comme les déplacées, les rapatriées, les orphelins, les
17
enfants et les femmes chefs de famille et la minorité Batwa. Leur dénuement a été aggravé par le traumatisme dû
aux violences dont ils sont témoins ou directement victimes, couplé avec un sentiment d‟impuissance créé par le
déplacement forcé (…)
Plus de 10 % de l‟ensemble des burundais dépendent de l‟assistance alimentaire extérieure pour leur survie. Les
rapides évaluations du Programme alimentaire mondial et de la Mission d‟Evaluation de l‟Approvisionnement
Alimentaire (CSFAM, juin 2003), ont établi que 863.000 personnes sont vulnérables et ont besoin d‟aide
alimentaire. De plus la mission d‟Evaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires (décembre 2003)
rapporte que l‟assistance alimentaire pour l‟année 2004 reste nécessaire pour un niveau de population au moins
équivalent à celui de juin 2003, soit environ 965.000 (13 % de la population burundaise). Cette situation est
aggravée par le fait que l‟accès du pays en devises pour accroître les importations alimentaires, reste fort limité et
que les populations rurales ont perdu leurs sources de revenus (café et bétail). ».
Selon un rapport du Fonds Monétaire International le Burundi devra continuer à bénéficier des aides
internationales comme un pays très pauvre. Le FMI estime que le Burundi aura besoin d‟assistance
concessionnel de la communauté internationale pendant beaucoup d‟années. 2
Le rapport de la Banque Mondiale est aussi parlant « La guerre a eu des répercussions dévastatrices sur
l‟économie burundaise, qui s‟est davantage détériorée e raison de l‟embargo imposé par les pays voisins et de
nombreuses périodes de sécheresse. Le PNB par habitant a donc chuté de près de 40%, passant de 180 dollars
US en 1993 à 110 dollars US en 2003 » (Banque Mondiale, avril 2005 : 5). Plusieurs causes sont invoquées : le
conflit qui a ébranlé la capacité de production du secteur agricole, une formation limité pour les agriculteurs et
un accès difficile aux services de vulgarisation agricole, une forte densité de la population qui entraîne des
pratiques culturales inefficaces et préjudiciables à l‟environnement (courte période de jachère, déforestation, …)
(Banque Mondiale, avril 2005 : 20).
La terre constitue si non la seule du moins la principale source de revenus de plus de 80% de la population du
Burundi. Elle est de ce fait un enjeu important, parce que la possession de la terre dans un pays à la démographie
galopante et en conflit constitue le seul investissement durable. Même des personnes disposant d‟autres biens
importants dans le milieu urbain sont engagées dans des conflits fonciers pour pouvoir posséder une terre.
Face à ces problèmes, des mesures devraient être prise à court terme pour augmenter la production afin que le
retour des réfugiés ne soit pas une charge supplémentaire pouvant peser sur le processus de paix. Des études
récentes montrent une dégradation constante du sol faute de mesures concrètes de protection, un morcellement
excessif des exploitations dû à la pression démographique, une réduction des terres domaniales et une fréquence
des conflits fonciers qui représentent 80% des affaires enregistrées devant les tribunaux (Ndikumasabo, 2005:1-
2). Cette situation peut être explosive si des mesures ne sont pas prises pour prévenir et résoudre les conflits qui
ne manqueront pas au moment de la réinstallation et la réintégration des rapatriés et des personnes sinistrées.
Il faudrait en outre à long terme étudier la manière de réduire progressivement la dépendance de la population
par rapport à la terre, ce qui permettrait d‟atténuer les tensions.
Selon une étude de l‟Institut d‟études de sécurité, la dégradation économique et l‟appauvrissement qui
caractérisent l‟économie burundaise, ont des effets sur la majorité des Burundais et les réfugiés rapatriés et
2
« Burundi will continue to need substantial concessional assistance from the international community and is likely to remain an IDA-only
country and eligible for PRGF resources for many years ». (IMF, 2005 : 3-4).
18
déplacés. L‟étude évalue que les conflits pour l‟accès à la terre et aux moyens d‟existence continueront à être le
pivot sur lequel les rivalités ethniques et autres se mobilisent.3 (Mariam Bibi Jaoma, 2005: 6)
C.1.2 Les insuffisances, la mauvaise application ou la superposition des
règles de droit en matière foncière
C.1.2.1 Les problèmes nés de l’occupation des terres des réfugiés de longue date
Certaines dispositions de la loi foncière ne peuvent être appliquées à la lettre sans mettre en cause les équilibres
retrouvés. Selon l‟accord d‟Arusha, chacun doit retrouver sa terre, mais pour les réfugiés de 1972, il serait
impossible de récupérer leurs biens si les occupants invoquent la prescription acquisitive également retenue dans
la loi burundaise.
L‟étude de Bigirimana (2005 :5-6) montre les voies préconisées par les autorités pour résoudre le conflit entre les
occupants et les réfugiés qui rentraient : une voie qui consiste à exiger du réfugié rapatrié d‟indemniser
l‟occupant légalement installé mais une voie qui pose problème parce que les réfugiés n‟ont pas suffisamment de
moyens pour le faire sauf avec l‟appui des autres membres de la famille et une deuxième voie qui consiste en un
arbitrage par les Bashingantahe. Cette pratique serait courante à Muyinga, Ruyigi, Makamba et Gitega. D‟autres
solutions avaient été envisagées, notamment par le président Ndadaye avant son assassinat : le partage de la terre
entre l‟occupant et l‟ancien propriétaire si la superficie occupée est suffisante, l‟indemnisation de l‟ancien
propriétaire et sa réinstallation sur une autre terre. On peut également envisager d‟indemniser l‟occupant actuel
si celui-ci souhaite s‟installer ailleurs pour éviter des cohabitations d‟où peuvent naître des conflits de voisinage.
Le conflit s‟aggrave et risque d‟être politisé si l‟occupant est une ancienne autorité politique ou militaire qui
dispose d‟autres biens, notamment en milieu urbain, lui permettant de vivre sans problème. Dans ce dernier cas,
le rapatrié peut être préféré à l‟occupant. Ce dernier serait indemnisé. Mais le pouvoir actuel est-il assez fort pour
une telle opération ?
Si ces conflits ne sont pas prévenus ou résolus à temps ils peuvent être exploités politiquement comme en 1993
et créer une tension sociale difficile à gérer ou générer un nouveau conflit.
La même question se pose pour tous les occupants qui ont pu obtenir un titre foncier de l‟autorité compétente.
Quelle valeur donner à ce titre lorsque le propriétaire rentre d‟exil et le conteste ? Théoriquement le détenteur
d‟un titre foncier ne peut être inquiété. Mais comment les sinistrés vont-ils accepter ce fait accompli alors qu‟ils
reprochent justement au pouvoir de les avoir exclus et d‟avoir profité du départ pour redistribuer les biens
occupés. Une des solutions seraient d‟appliquer le même principe que pour la prescription et régler la question à
l‟amiable, surtout que selon certaines personnes rencontrées certains titres auraient été acquis par des autorités
civiles et militaires qui ont d‟autres moyens de subsistance que l‟agriculture.
Mais un problème est posé par certains interlocuteurs : combien de réfugiés de 1972 faut-il installer ? Le nombre
exact de réfugiés qui veulent rentrer est inconnu.
3
“It is clear that economic degradation and impoverishment characterise the Burundian economy, affecting the majority of local
burundians as well as returnees and former IDPs. For this reason, conflict over access to land and livelihoods will continue to be
the pivot around which ethnic and other rivalries are able to mobilise” (Mariam Bibi Jaoma, 2005: 6)
19
On peut envisager un recensement et étudier les intentions des réfugiés parce que certains sont nés en Tanzanie,
ou y sont installés définitivement. Rappelons que la loi tanzanienne sur la nationalité reconnaît le jus soli, à
savoir que la naissance sur le sol tanzanien devrait normalement donner droit à la nationalité tanzanienne. Il
s‟agit d‟une piste à explorer pour une installation et une consolidation des droits de certains réfugiés installés
depuis 1972 ou nés en Tanzanie. Le recensement peut aider à estimer le nombre des réfugiés concernés, et à
évaluer les risques de conflits.
C. 1.2.2 Le statut des paysannats : nécessité d’une mise à jour
Le système des paysannats mis en place dans les années 1950 prévoyait que les terres occupées par les paysans
appartenaient à l‟Etat, que les exploitants n‟étaient que des détenteurs précaires. L‟Etat avait le droit d‟imposer
la culture de certains produits d‟exportation, d‟attribuer la terre à d‟autres occupants en cas de besoin sans
expropriation. L‟occupant ne devient jamais propriétaire. Mais l‟absence de contrôle de l‟Etat à la suite des
crises successives a permis aux occupants se croire propriétaires et d‟agir en conséquence et à certains agents de
l‟Etat de reprendre abusivement des terres et de les attribuer à d‟autres personnes sans indemnisation.
Même si ces terres ne posent aucun problème, elles ne permettent pas aux occupants d‟envisager un
investissement durable sur une propriété juridiquement appartenant au domaine de l‟Etat. Le projet de code
foncier propose de leur reconnaître un droit de propriété sur les terres mises en valeur et effectivement occupées
(Avant Projet de loi, janvier 2004, art. 427 ; exposé de motifs, p. 16)
C.1.2.3 Les problèmes liés aux exclusions traditionnelles: le problème des
Batwa
Les Batwa forment une catégorie à part fort affectée par les crises successives et marginalisées : ils ont été
habitués à vivre de la poterie, le développement de la société et l‟acquisition d‟autres ustensiles de cuisine leur a
fait perdre les revenus provenant de cette activité ; ils n‟ont pas pu s‟adapter aux nouvelles conditions
d‟existence. Ils restent exclus de la société. En effet, ils n‟ont pas accès à la propriété foncière. Ils représentent
plus ou moins 1 % de la population et vivent en marge de la société (Gatunange, 2004 : 49). Des efforts doivent
être faits pour leur intégration et leur installation sur des terres agricoles, faute de leur trouver une nouvelle
activité génératrice de revenus. Une étude de RCN Justice et Démocratie propose que des terres leur soient
accordées en priorité et qu‟un programme de sensibilisation soit mis en place avec des actions d‟éducation pour
les aider à s‟adapter à leur nouvelle vie de paysans (Gatunange, 2004 : 49-51). Mais il sera nécessaire d‟évaluer
l‟impact de cette décision pour garantir aux habitants des droits mais aussi assurer l‟entretien des infrastructures
communes.
C.1.2.4 Les problèmes liés à la gestion des terres domaniales
Les terres existantes et fertiles ne suffisent pas pour réintégrer toutes les personnes qui rentrent: la CNRS et le
HCR ont commencé à identifier des terres domaniales inoccupées et disponibles pour attribution à des réfugiés
de retour ou des déplacés : 40.000 ha ont été identifiés jusqu‟ici, une partie de ces superficies (5.000 à 10.000
ha : source HCR, à préciser). Il semble que profitant de la crise politique de 1993, certaines autorités ont
distribué ou occupé des terres domaniales. Il n‟existe pas une étude fiable et à jour sur cette question alors que le
20
Gouvernement compte sur ces terres pour installer les rapatriés ou les personnes sans terres. Les informations
existantes devraient être mises à jour et complétées pour les rendre plus disponibles et utilisables par tous les
intervenants.
Comme indiqué plus haut, les Ministères en charge des déplacés et rapatriés ont réalisé, avec l‟appui du HCR, un
inventaire des terres domaniales en 2001 (Rapport définitif, 2002). Cet inventaire avait identifié un total de
141.266 ha de terrains « libres et habitables » (2002 :42) pour l‟ensemble du pays. Par la suite, la délimitation de
ces terres et leur bornage ont été initiés, toujours par la CNRS et avec l‟appui du HCR, dans la perspective
d‟utiliser ces terres pour la réinstallation (ou la compensation) des sinistrés. L‟opération a débuté dans les
provinces de Karusi, Gitega et Ngozi. Le rapport sur la délimitation indique que le total des terrains délimités
couvre 4646,7 hectares, alors que les résultats de l‟identification montraient un total de 14.304 has. Divers
problèmes peuvent expliquer ces écarts : surestimation lors de l‟inventaire, terrains identifiés comme libres mais
non cultivables. Il semble aussi que certains terrains auraient pu être occupés de fait ou distribués par les
autorités de base. Un nouvel inventaire serait nécessaire pour déterminer avec exactitude les terrains encore
libres d‟occupation qui peuvent faire l‟objet d‟attribution aux sinistrés.
(Recommandation) Une mise à jour des informations sur les terres domaniales permettrait : de faire un état des
lieux, d‟étudier la vision de la population sur la question des terres domaniales considérées comme une propriété
privée par les occupants (ex. paysannats), de faire un constat des éventuelles attributions abusives qui auraient pu
être réalisées lors des diverses périodes les plus troublées des quinze dernières années (particulièrement 1993,
mais peut-être aussi plus récemment).
NB ! : Il va de soi que si des attributions de terres domaniales plus ou moins abusives, préférentielles ou mal documentées
ont effectivement eu lieu4 durant les périodes les plus troublées au bénéfice de notables, „grands militaires‟ ou proches du
régime de l‟époque, ceci serait certainement une question politiquement très délicate à aborder de front. Une démarche de
clarification et mise à jour de l‟état des terres domaniales, susceptible de mettre à jour également ces attributions, serait une
démarche hautement sensible, qui ne pourrait se faire que si elle est appuyée par une volonté politique au plus haut niveau et
ne risque pas de déstabiliser de fragiles équilibres politiques.
C.1.2.5 Le problème des réfugiés récents et des déplacés
La question des réfugiés récents et des personnes déplacée se pose moins que celle des anciens réfugiés : le
rétablissement de la sécurité permet de retrouver les terres anciennement occupées. Dans certains cas des
membres de la famille ont vendu la propriété ou l‟ont occupée mais il semble que les conflits sont réglés
facilement par les Bashingantahe et par d‟autres mécanismes sociaux et administratifs de résolution des conflits.
Une bonne partie des déplacés ont été regroupés pour pouvoir assurer leur protection, on peut en profiter pour
étudier les avantages et les inconvénients de la vie en village et en tirer des conclusions pour la villagisation
projetée.
Mais il faudra peut être maintenir les aides d‟urgence pour éviter qu‟ils ne soient une charge pour la famille
d‟accueil ce qui peut être à la base d‟un nouveau conflit.
4
Information à vérifier: ceci a été mentionné par divers informateurs et se retrouve dans certains documents récents, mais n‟a pas pu être
vérifié par la mission.
21
C.2 Les principaux conflits fonciers inventoriés et les catégories sociales les
plus touchées par les conflits
C.2.1 Les catégories sociales les plus touchées
Toutes les catégories sociales se retrouvent impliquées dans des conflits. Ainsi les occupations illégales
concernent aussi bien les autorités qui ont profité des positions occupées pour reprendre des terres vacantes que
les paysans qui ont de fait occupé les terres abandonnées par les réfugiés. Trois catégories sont particulièrement
touchées : les réfugiés, les femmes et les personnes sans terres.
C.2.1.1 Les sinistrés : réfugiés rapatriés, personnes déplacées ou sans terre
Selon Gervais Gatunange, la question du retour et du recasement des réfugiés est une "bombe à retardement" dont la
capacité de rallumer les conflits "ethniques" diminue avec le temps. C'est pourquoi l'examen des solutions
éventuelles doit prendre en compte une préoccupation essentielle: faire de l'intervention dans le domaine foncier un
facteur du retour à la paix civile et ne rien entreprendre qui soit de nature à raviver les tensions "ethniques"
(Gatunange, G., Mars 2004)
Ces problèmes sont aggravés par l‟absence d‟une coordination des services chargés de la question foncière, pour
déterminer ensemble les mesures appropriées à prendre, une variété de droits sur la terre, une exclusion de
certaines catégories de personnes du droit à la possession de la terre, système d‟enregistrement des terres, etc.
Le système d‟administration foncière du pays a été dégradé par les conflits au Burundi qui ont entrainé la perte
de ressources humaines et la corruption dans l‟allocation des terrains destiné aux refugiés et aux personnes sans
terres. durant les diverses périodes de troubles violents depuis 1972. A la faveur des périodes de conflit et
d‟instabilité, diverses autorités (gouverneurs en particulier) ont pratiqué des attributions abusives de terrain (soit
terres domaniales, soit terres appartenant à des réfugiés absents). Ces attributions abusives ont souvent été
„régularisées‟ ensuite par un titre légal. Les attributions abusives de ces époques troublées ont été faites souvent
au bénéfice de personnes riches ou liées aux pouvoirs de l‟époque (pouvoir politico-militaire notamment). Elles
constituent un lourd passif, politiquement délicat à traiter aujourd‟hui, et un problème identifié par les
populations comme cause de tension foncière locale, suivant certaines études et enquêtes.
Le conflit le plus important risque de survenir entre les réfugiés de 1972 et les occupants des terres abandonnées
au moment de l‟exil. Le principe de la récupération des terres par les réfugiés est affirmé dans l‟accord de paix
d‟Arusha qui dispose : « tout réfugié et/ou sinistré doit pouvoir récupérer ses biens notamment sa terre. Si une
récupération s‟avère impossible, chaque ayant droit doit recevoir une juste compensation et/ou indemnité. »
(Accord d‟Arusha, article 8, littera b et c). Rien n‟oblige le rapatrié à accepter un compromis si les biens
revendiqués sont encore disponibles, à moins que l‟occupant ou l‟autorité ne montre une raison qui rend la
remise du bien impossible. Mais ici il s‟agit d‟intérêts particuliers en jeu, rien ne permet de préférer le nouvel
occupant légalement installé à l‟ancien occupant privé de ses biens par le fait de l‟exil forcé.
Une enquête auprès des réfugiés aurait permis de mieux connaître leurs intentions mais des études attirent
l‟attention sur le fait que les réfugiés veulent le recouvrement de leurs biens, notamment la terre (Gatunange, G.,
2004: 19; ICG, 2003: 2; Observatoire de l‟Action gouvernementale, 2003 : 12). L‟expérience des conflits
22
fonciers nés du retour des réfugiés en 1993 dans les communes de Rumonge et Nyanza Lac est encore fraîche
dans les mémoires pour minimiser le problème. La crise politique qui en a suivie a duré plus de dix ans.
Les réfugiés récents (1993) et les déplacés ont des chances de récupérer leurs terres qui n‟ont pas été
systématiquement redistribuées, mais ils risquent de rencontrer d‟autres genres de conflits notamment au sein de
leur famille : les conflits opposants le rapatrié à son épouse et les enfants de celle-ci en cas de remariage en exil
du rapatrié, à ses frères et sœurs pour le partage de la succession, aux autres membres de la famille en cas
d‟occupation ou de vente de la part revenant au rapatrié après son départ. Ces conflits créent un climat de tension
entre les membres d‟une même famille, ils auront rarement un impact sur la paix dans la région.
Il a été dit plus haut que les conflits fonciers sont courants et inévitables dans l cadre actuel du pays: Le risque
majeur est qu‟ils se transforment en revendication politique.
Les revendications des réfugiés ne peuvent être satisfaites toutes, simplement parce que les terres ont été
redistribuées, sont de fait occupées ou sont insuffisantes pour satisfaire aux besoins de la famille. Le
gouvernement ne dispose pas de moyens pour indemniser les personnes expropriées, compenser les dégâts aux
biens occupés ou appuyer des actions de réinstallation.. La coopération étrangère peut mettre à la disposition des
autorités burundaises un fonds d‟indemnisation destiné notamment à établir un inventaire des terres libres,
réinstaller les sinistrés, indemniser les personnes sans terres ou privés de leurs terres inoccupées. Un service
technique d‟appui à la gestion de ce fonds par la coopération technique permettrait d‟assurer un suivi et une
gestion optimale.
La mise en place de ce fonds pourra compenser les pertes du droit à la propriété pour le réfugié rentrant ou
l‟occupant actuel dans le cas où l‟un des deux devrait se réinstaller ailleurs.
La question de la restitution des terres et de la compensation équitable en faveur des réfugiés rapatriés, des
déplacés doit être étudiée en profondeur. La compensation devrait aider à se réinstaller et à mettre en place une
activité génératrice de revenus pouvant faire vivre le bénéficiaire et sa famille et le rendre indépendant des aides
d‟urgence lui octroyées à son retour. Dans le cas contraire, les indemnisations données vont servir à satisfaire les
besoins immédiats sans garantie pour l‟avenir de celui qui les a acquises.
L‟indemnisation ne met pas en cause le maintien des aides d‟urgence qui servent à stabiliser la société. En effet,
les besoins économiques recensés actuellement touchent aussi bien les rapatriés que les personnes démunies à
l‟intérieur du Burundi.
C. 2.1.2 Les femmes et les enfants chefs de famille
Comme cela a été dit, la coutume burundaise exclut les femmes de la succession : la terre appartient à la famille
paternelle et ne peut en aucun cas passer dans les mains d‟une autre famille. La réduction des terres familiales
crée une tension entre, entre frères et sœurs pour le partage de la succession (Gobal Rights, 2005 :7).
Mais les conflits ont créé une situation nouvelle qui appelle une attention particulière sur la question de la
femme : il y a de plus en plus de femmes chefs de ménage, de jeunes chefs de ménage aussi bien dans la pays
que parmi les réfugiés. Ou bien le principe d‟égalité est imposé et cette catégorie acquiert un droit dans les biens
familiaux ou bien elle devrait être prioritaire dans l‟attribution des terres des marais si ces derniers sont
aménagés.
23
Les conflits au sein de la famille représentent un pourcentage fort élevé devant les tribunaux : la Vente du bien
abandonné par un membre de la famille représente 15,99% alors que les conflits liés au refus de partage de la
propriété familiale représentent 21,7%. Dans l‟ensemble, les conflits fonciers sont de nature familiale, du moins
d‟après l‟enquête. Tel membre de la famille a vendu une partie ou l‟ensemble de la propriété d‟exploitation
collective ou tel autre a grignoté sur le terrain de son parent. Si près de 80% des cas des litiges enregistrés dans
les tribunaux ou traités par l‟administration locale concernent les litiges fonciers, on ne peut pas indistinctement
les rattacher au rapatriement des réfugiés. Cela ne veut pas dire que dans un proche avenir le retour massif des
réfugiés n‟aura pas d‟impact sur les terres d‟une manière générale. (Hatungimana, A. & J. Ndayishimiye.
2003 :33). L‟étude menée par le professeur Gatunange est exhaustive sur les conflits au sein des familles
(Gatunange, 2004 : 55-65).
C.2.2 Les critères d’arbitrages retenus et les autorités impliquées
C.2.2.1 Les mesures proposées
Au Burundi, la diversité des instances d‟arbitrage des litiges (institutional forum shopping) risque de miner
l‟autorité des systèmes coutumiers. Des études ont montré que les personnes impliquées dans des conflits
fonciers ont cherché de régler leurs conflits en demandant l‟intervention de plusieurs autorités (l‟administration
locale, les tribunaux de résidence et les Bashingantahe) (Kamungi, P. M., J. S. Oketch & C. Huggins,
2005:233).5
Suivant la voie choisie les solutions peuvent varier. L‟administration communale et les tribunaux de résidence
appliquent la loi, notamment la prescription acquisitive. Mais comme nous l‟avons dit, cela peut conduire à des
incompréhensions voire des résistances de rapatriés ou des sinistrés habitués à appliquer la coutume dans les
rapports familiaux. Même si la loi n‟oblige plus les personnes en conflit à passer par la conciliation des
Bashingantahe, celles-ci y sont obligées moralement parce que le recours au tribunal est considéré comme un
acte inamical pouvant avoir des conséquences sur les relations entre les familles. Les personnes en conflit font
recours aux conciliateurs de la Commission justice et paix, aux élus locaux ou aux Bashingantahe qui recourent à
des solutions d‟équité.
Si les solutions proposées en équité sont préférables pour la paix sociale, elles ne sont pas toujours conformes à
la loi. Elles sont prises conformément aux pratiques de la région mais peuvent être contestées lorsque l‟une des
parties n‟est pas d‟accord. Le juge du tribunal de résidence appliquera alors la loi. Mais comme nous l‟avons dit
dans certains domaines existent des lacunes, le juge devra parfois s‟inspirer des pratiques sociales puisqu‟il ne
peut recourir ni à la jurisprudence des tribunaux (elle n‟est pas publiée) ni à la doctrine peu développée dans ce
domaine. La publication des décisions de justice et une étude des décisions des Bashingantahe et des autres
conciliateurs sociaux peuvent constituer un apport important à la justice du Burundi en matière foncière. . Il
semble important d‟examiner l‟application effective de la nouvelle loi d‟organisation des compétences
judiciaires qui exclut les Bashingantahe du processus judiciaire et la place réelle des Bashingantahe dans la
prévention et la résolution des conflits fonciers.
5
Almost as many (48%) have approached the local administration, while 28% had applied to the Tribunaux de Residence (the local court
system).These figures suggest that people are approaching more than one institution simultaneously; or that they have been referred from one
institution to another. This is because a case cannot be made to the Tribunaux de Residence without the plaintiff first approaching the
Bashingantahe. The strategy of approaching more than one system (often known as „forum shopping‟) can over time result in the
undermining of some systems. The classic case involves a situation where local customary approaches are weakened because when their
judgements are unfavourable to one party, that person will then go to a formal institution to try to get a different outcome. (Kamungi, P. M.,
J. S. Oketch & C. Huggins, 2005:233).
24
C.2.2.2 Les autorités concernées
La question des autorités compétentes semble résolue par le projet de répartition des compétences entre les
différents ministères : le Ministère des Travaux publics s‟occupe de l‟urbanisme et de l‟habitat, délimite les
parcelles et pourvoit aux expropriations, le Ministère de la Justice intervient dans la phase finale de
l'enregistrement des terres et délivre les titres fonciers tandis que le Ministère de l‟Aménagement du territoire
devra déterminer la vocation et l'affectation économique des terres, la délimitation des propriétés, l'aménagement, le
morcellement et l'attribution des terres rurales dans le respect de l‟environnement.
La CNRS, (et plus particulièrement la sous commission Terres et autres biens) doit dans son mandat :
« - examiner l’ensemble des cas concernant les terres des réfugiés de longue date et les terres domaniales;
- examiner les cas litigieux, les allégations d’abus dans la (re) distribution des terres et statuer sur chaque cas selon
les principes ci-dessus. ».
L‟objectif visé est « non seulement la restitution de leurs biens aux rapatriés mais aussi la réconciliation entre les
groupes ainsi que la paix dans le pays ». L‟Accord d‟Arusha propose des exemples de conflits et des solutions
jugées raisonnables pour parvenir à cet objectif :
- Si un résident au Burundi possède plusieurs terres, il est normal qu‟il remette au rapatrié une de ces terres si
ce dernier la réclame ;
- Si une personne n‟a qu‟un terrain de petite taille acquis de bonne foi avec une grande famille, il serait
raisonnable que le rapatrié soit réinstallé ailleurs ;
- Si des infrastructures d‟intérêt général sont installées sur un terrain revendiqué par le rapatrié, il serait
raisonnable de lui trouver une autre terre ;
- Si le terrain réclamé est occupé par d‟autres membres de la famille un accord à l‟amiable devra être trouvé
si le terrain est assez grand pour la survie de tous les membres, si non on devra recourir à la solution de
réinstallation du nouveau venu ;
Au niveau local, les gouverneurs des provinces et les administrateurs communaux restent compétents pour régler à
l‟amiable les litiges fonciers lorsqu‟ils sont requis par les concernés. Mais le projet de code foncier limite leurs
compétences dans la distribution des terres : d‟abord la cession ne peut bénéficier qu‟à une personne ne disposant
d‟aucune terre, ensuite les pouvoirs du gouverneur et du Ministre compétent sont fort limités : le gouverneur ne peut
distribuer que les superficies inférieures ou égales à deux hectares, en zone rurale, tandis que les superficies entre
deux et dix hectares sont de la compétences du Ministre ayant les terres rurales dans ses attributions. L‟exposé des
motifs spécifie que faute d‟autorité désignée, les espaces plus larges ne peuvent faire l‟objet de cession (exposé des
motifs, p. 13).
C.2.2.3 Difficultés d’application des mesures proposées
La situation au Burundi est fort délicate pour trouver une solution qui convienne à tous les litiges et qui soit
acceptée par tous et dans toutes les régions. Dans certaines régions les conflits sont réglés par des Bashingantahe,
au sein des familles ou par des autorités administratives et judiciaires, dans d‟autres ces conflits augmentent au
fur et à mesure que les réfugiés et les délacés rentrent. Le principal problème provient des convictions des
25
réfugiés qu‟ils vont récupérer leur terre après des années de conflits. D‟abord, ils ne sont pas sensibilisés sur les
difficultés liées à la restitution des terres redistribuées :
- Difficultés juridiques : l‟existence de titres fonciers remis aux nouveaux acquéreurs ou d‟une
prescription acquisitive constitue un frein aux restitutions ou réaffectations des terres occupées
légalement ; pourtant l‟application de ces principes devrait se faire prudemment, notamment en
commençant par une sensibilisation des réfugiés et sinistrés, pour éviter des réactions violentes ou une
politisation des revendications qui mettraient en difficulté le gouvernement actuel;
- Difficultés politiques : le gouvernement issu de négociations politiques ne peut pas imposer une
solution non acceptée par les autres partenaires, surtout que certaines autorités anciennes sont
impliquées dans les conflits fonciers. D‟après les informations recueillies auprès des ressortissants de la
région de Ngozi, la relative sécurité a été rétablie par une action énergique d‟un gouverneur, qui a
utilisée sa position d‟officier pour imposer l‟ordre et la sécurité pour tous et qui a convaincu les
intellectuels et fonctionnaires de la région à venir régulièrement dans la région et montrer aux paysans
qu‟ils pouvaient vivre ensemble et apporter leur appui aux actions de développement. Cela est dû en
outre aux différents projets de développement qui donnent espoir aux paysans et à leurs familles. Les
conflits qui persistent dans les régions de Nyanza lac et Rumonge sont dus au fait qu‟il y a un enjeu
économique important dans les terres redistribuées (exploitation des palmiers à huile) et que certains
bénéficiaires actuels des terres abandonnées occupaient des postes importants au sein de
l‟administration.
- Difficultés économiques : le Burundi n‟a pas les moyens de pourvoir aux compensations qui pourraient
être exigées par les personnes qui occupent les terres et les biens des sinistrés ou par les sinistrés eux-
mêmes qui accepteraient d‟abandonner leurs revendications et être installés ailleurs ; les réinstallations
exigent également des sommes importantes qui ne peuvent provenir que de la coopération
internationale. Dans l‟état actuel de la démographie au Burundi, les solutions proposées ne sont pas
suffisantes et durables, il faut envisager des solutions régionales pour éviter des conflits avenir.
- Difficultés sociales : parmi les sinistrés il y aurait beaucoup de femmes et d‟enfants, chefs de ménages
et des personnes sans terre, une situation non prévue par la coutume. La question de la succession des
femmes pourrait remonter à la surface et augmenter les conflits au sein des familles. Il ne suffira pas
d‟adopter une loi sur les régimes matrimoniaux et sur les successions, il faut encore que les
morcellements des propriétés familiales permettent aux membres de familles nombreuses de vivre de la
parcelle leur attribuée.
- Difficultés institutionnelles : les responsabilités sont à définir de manière à éviter des conflits
d‟attributions entre des institutions administratives, judiciaires et coutumières et privées. Il est suggéré
de définir les compétences des ministères ayant les terres dans leurs attributions pour éviter des
chevauchements ou des dispersions d‟efforts, de recenser et harmoniser les principes sur lesquels se
basent les arbitrages des Bashingantahe, des agents des Commissions Justice et Paix et des juridictions
de Résidence. Une telle action pourrait permettre aux responsables politiques d‟éviter la politisation du
problème foncier, d‟aborder sereinement les demandes formées par les sinistrés en se basant sur des
principes communément acceptés, d‟en débattre sans passion et de répondre efficacement aux défis du
développement.
Le rapport de l‟atelier CED-Caritas (2005 : 7) relève les conflits les types de conflits les plus fréquents et en
détermine l‟importance:
- occupation illégale : 33,8%
- Spoliation par les pouvoirs publics : 10,29 %
- Prescription trentenaire : 9,632%
26
- Vente par le rapatrié avant son départ : 8,53%
- Spoliation à titre personnel par une autorité : 8,2%
- Spoliation par une Eglise : 5,23%
- Motifs divers : 5,37%.
Tous ces conflits peuvent avoir des implications différentes dans les relations au sein de la population.
Les conflits liés aux terrains consacrés aux activités d‟intérêt général peuvent être résolus en offrant une
compensation permettant au requérant de se réinstaller ailleurs ou d‟initier une activité génératrice de revenu.
Les conflits opposant l‟ancien propriétaire à une autorité, à un particulier devraient être résolus en tenant compte
de facteurs objectifs, notamment la possession d‟un autre terrain, l‟utilisation effective, le nombre de personnes à
charge, les possibilités de réinstallation ou d‟initiation d‟une activité génératrice de revenus, l‟exploitation
effective du nouveau venu…
Dans tous les cas un débat entre les acteurs politiques, une information et une sensibilisation à la paix sociale au
sein de la population sont nécessaires pour faire comprendre aux occupants actuels et aux personnes qui
réclament les enjeux et les risques pour la société si ces conflits perdurent. Des actions devraient être envisagées
dans ce sens avant et pendant le retour des réfugiés aussi bien dans les camps qu‟au sein de la population.
C. 3 Principaux types de conflits
C.3.1 Conflits liés au partage des terres familiales et les conflits entre individus
L‟étude réalisée sous la direction de Monsieur Gatunange pour RCN Justice et Démocratie présente à suffisance
les conflits familiaux et les solutions adoptées dans le pays. Alors que la famille disposait de structures
permettant de prévenir ces conflits, l‟évolution de l‟organisation familiale entraînant une réduction de l‟autorité
du chef de famille crée une situation où les conflits anciennement réglés en famille sont portés en public. En
outre le principe d‟égalité entre l‟homme et la femme augmente le nombre de personnes pouvant prétendre au
partage dans la succession. Selon nos informateurs les tribunaux saisis par une action en partage de succession
introduite par une femme appliquent le principe d‟égalité, mais peu de femmes saisissent les tribunaux parce
qu‟elles sont peu informées de leurs droits ou ont peur des conséquences du procès dans leurs relations avec la
famille.
Même si chacun a droit à une part successorale dans les biens de ses parents, le morcellement des terres
familiales réduit fortement l‟espace de production occupée et précarise les familles qui vivent de l‟agriculture.
Le retour des réfugiés peut aggraver la situation. On déplore déjà des cas d‟assassinat, d‟empoisonnement ou des
accusations de sorcellerie entre membres de famille en conflit.
C. 3.2 Conflits nés de la violation de la législation foncière par les autorités ou de
l’application des lois dépassées
La loi burundaise ne prévoit pas un code des successions ni des dispositions en matière de régime matrimonial.
La coutume inégalitaire s‟applique alors qu‟elle est contraire à la constitution et aux conventions ratifiées par le
27
Burundi. Ainsi en matière des successions la coutume reconnaît le privilège de masculinité, laissant aux garçons
seuls le droit de succéder à leurs parents sur les terres familiales. La terre est considérée comme un bien
inaliénable, transmis de père en fils et qui ne peut pas passer dans une autre famille. L‟adoption d‟une loi
imposant l‟égalité en matière des successions pourrait corriger cette inégalité.
Les conflits nés des familles polygyniques ne sont pas nouveaux mais ils étaient réglés en tenant compte du
principe de la succession par souche et non par tête. Ainsi les enfants n‟avaient de droit que dans les biens
attribués à leur mère, sauf décision contraire clairement exprimée du père avant son décès ou du conseil de
famille.
Les enfants naturels revenaient de droit au grand père maternel qui, jusqu‟à leur rachat par le père, les prenait
sous sa protection et leur attribuait une part au même titre que ses fils. L‟évolution des mentalités a conduit à
considérer ces enfants comme une charge la famille de la mère ne se sent plus concernée par leur éducation, ils
sont à charge de leur mère. Les enfants naturels reconnus par leur père posent moins de problème, parce qu‟ils
peuvent recevoir de la famille de leur père une part dans les biens indivis de leur père. Mais la réduction des
terres et la pression démographique font échec aux solidarités traditionnelles. Ces enfants sont rejetés au nom de
la loi qui ne reconnaît que le mariage monogamique. Mais en cas de reconnaissance par le père ces enfants
devraient avoir les mêmes droits que les enfants légitimes.
Certains conflits naissent lorsque le mari prend une deuxième femme et que la première épouse se voit privée du
droit aux parcelles anciennement exploitées. Ceci découle de l‟absence d‟une législation sur les régimes
matrimoniaux qui donnerait à la femme une part dans les biens de la famille qu‟elle peut revendiquer au moment
de la séparation.
C.3.3 Les risques de conflits entre agriculteurs et éleveurs
Le conflit burundais a poussé les éleveurs à déplacer le bétail vers les pays voisins et vers la vallée de la Ruzizi,
une partie du bétail est hébergé au bord du lac et contribue à la pollution des plages de l‟ouest de la ville de
Bujumbura.
S‟il est urgent de pourvoir à la réinstallation des déplacés, il faut en même temps prévoir des terres d‟élevage
pour dégager les zones occupées actuellement par le bétail et éviter des conflits avec les agriculteurs. Les études
à mener dans le cadre de l‟aménagement des marais et des terres agricoles devraient concerner également les
lieux d‟installation de pâturages.
La croissance de la population nécessitera une intensification agricole et une grande utilisation des engrais
organiques. L‟association de l‟agriculture et de l‟élevage peut être bénéfique pour un pays dont les terres
agricoles sont fort réduites. Dans le but de protéger l‟environnement urbain et éviter la pollution du lac
Tanganyika, le problème des vaches déplacées devrait trouver une solution.
C.3.4 Conflits entre réfugiés et occupants de terres qui leur appartenaient
Ces conflits se retrouvent partout dans le pays. Dans certaines régions, ils sont résolus par les Bashingantahe,
dans d‟autres par les autorités communales ou par des arbitres de la commission justice et Paix. Dans d‟autres
28
régions, surtout dans les régions proches de la Tanzanie, Rumonge et Nyanza Lac, ces conflits prennent de
l‟ampleur et risquent de générer un conflit entre les réfugiés et les occupants. Une étude menée par Félicien
SINARINZI et Theodora NISABWE présent les enjeux économiques des terres occupées (1999). Les terres
revendiquées contiennent de plantations de palmiers à huile et du manioc dont les revenus annuels sont
consistants. Selon les déclarations d‟un des occupants le revenu annuel peut atteindre 650.000 francs burundais
(SINARINZI, F. et NISABWE, T., 1999 : 51). Il est évident que ni le réfugié ni l‟occupant actuel ne veut
renoncer à ses droits. Sans doute faudra-t-il une indemnisation conséquente pour aider l‟occupant ou le réfugié à
se réinstaller sans regret sur une autre terre. Le cas de ces régions appelle une réponse urgente de l‟Etat qui a pris
la responsabilité de la distribution de terres vacantes et qui doit maintenant prendre la responsabilité de
l‟indemnisation. Dans les autres régions l‟enjeu économique et moins important mais dans un pays où la terre est
la seule richesse, elle représente pour ces réfugiés la seule et unique source de revenus pour installer et nourrir la
famille.
Les mêmes conflits peuvent exister dans d‟autres régions, il faudrait une analyse de la situation, des solutions
données dans chaque région par les Bashingantahe, par les juges des tribunaux de résidence et par les élus locaux
pour déterminer une ligne de conduite de tous peuvent suivre dans la résolution de ces conflits.
Je fais mienne les recommandations faites en 1992 par Négib Bouderbala dans le cadre d‟une élaboration d‟un
code rural, mais qui sont valables dans la gestion du retour des réfugiés et la prévention des conflits fonciers :
« 1) éviter les changements brusques et les ruptures qui déstabilisent le milieu paysan et maintenir à la campagne le
maximum d'exploitants compatible avec une mise en valeur effective;
2) maintenir un secteur de propriété privée enregistrée présentant les garanties de sécurité foncière nécessaires au
crédit et à l'investissement. Ce régime devra principalement s'appliquer aux exploitations agricoles
intensives et fortement équipées et ne devra pas fournir l'occasion d'une extension, aux dépens des terres
paysannes, des achats à caractère spéculatif;
3) fournir à l'Etat des moyens d'action dans le domaine foncier lui permettant d'intervenir dans le sens d'une
meilleure adaptation du parcellaire à l'intensification. Ces moyens doivent cependant être flexibles,
progressifs, étroitement adaptés aux capacités de l'administration et des populations, ainsi qu'aux
possibilités d'évolution du milieu rural;
4) créer les conditions d'une gestion des ressources naturelles (terre, eau, arbres...) qui tiennent compte à la fois des
besoins incompressibles des usagers directs de ces ressources et des intérêts à long terme de la collectivité
nationale (croissance de la production, maintien des équilibres naturels);
5) inscrire toutes les transformations envisagées dans le cadre d'une concertation et d'un partenariat généralisé entre
l'Etat et les agriculteurs ». (Négib Bouderbala, Burundi Appui a l'élaboration d'un code rural, Rapport final,
Bureau juridique, FAO, juin 1992, p. 27)
« L‟expérience de réinstallation montre que le retour des sinistrés exige un important travail d‟éducation à la
paix afin de s‟assurer que les familles qui reviennent seront acceptées par les communautés locales et que leur
présence ne risque pas de provoquer une reprise des conflits. C‟est là un processus qui demande beaucoup
d‟efforts aux communautés, outre la satisfaction des besoins les plus immédiats de logement et d‟infrastructures
essentielles.
29
C‟est dire donc qu‟au delà de l‟intégration socio-économique que réclament les rapatriés, il y a une autre
dimension tout aussi importante qui concerne l‟intégration psychologique, morale pour ainsi dire. Une sorte de
contrat social devrait être préalablement défini entre les rapatriés, les populations locales et les autorités
administratives fondé sur des principes clairs de respect mutuel, de tolérance, et de reconnaissance des droits des
uns et des autres. Il faut pour cela préparer politiquement et psychologiquement tous les partenaires concernés
par la question. Il s‟agira en effet de définir des formations ou des informations à donner régulièrement pour
montrer l‟intérêt de la cohabitation pacifique et les méfaits des conflits pour la pays et pour ses habitants.
En outre, un défi majeur est aussi celui du renforcement des communautés par des activités axées sur le
relèvement de l‟économie locale. L‟objectif serait d‟aider les ménages à se prendre en charge et à avoir accès
aux services sociaux de base ». (Hatungimana Alexandre et Ndayishimiye Johnny., mars 2003). Faute d‟appuis,
notamment alimentaire, pendant les périodes d‟installation et de consolidation des structures sociales, les conflits
ne feront qu‟augmenter.
La question foncière constitue un risque sérieux pour l‟équilibre de la société. Il existe, selon nos interlocuteurs, un
déséquilibre entre la croissance de la population et la production vivrière, les méthodes agriculturales utilisées et la
gestion de l‟espace rural ne permettent d‟envisager dans ces conditions ni une intensification de la production ni
une gestion saine de l‟environnement.
La question foncière peut constituer une menace pour la paix si elle devenait une revendication politique des
réfugiés qui rentrent, surtout dans les régions de Rumonge et Nyanza-lac
La question foncière est une menace à la relance du développement parce que le mode d‟habitat, le morcellement
des exploitations et l‟absence de titre foncier pour la population ne permettent pas d‟envisager un développement
d‟ensemble.
En définitive la solution ne peut venir que d‟une diversification des activités économiques permettant de varier
les sources de revenus, notamment par la création d‟activités économiques nouvelles à côté de l‟agriculture. La
forte dépendance de l‟agriculture d‟une majorité de la population fait de la terre un enjeu trop important qui sera
toujours une source de conflit.
30
D. Pistes d’actions et recommandations : diminuer les
tensions par des actions concrètes et localisées, favoriser
les dialogues informés et appuyer la bonne gouvernance
des institutions foncières6
Note préliminaire :
Les propositions qui suivent ne prétendent pas pouvoir à elles seules apporter des solutions aux multiples
difficultés et aux problèmes fonciers auxquels le pays est confronté non seulement du fait de la longue période de
troubles et du retour de sinistrés et réfugiés, mais aussi parce que les densités de populations rurales ont atteint
des niveaux insupportables par rapport à la capacité de charge des terres, en l’état actuel du développement
agricole, et vu le faible niveau de diversification des activités rurales.
Il s’agit de pistes et de propositions à discuter et apprécier, en priorité par le gouvernement, et qui pourraient
être utiles : pour diminuer les tensions foncières, favoriser les adaptations nécessaires et le bon fonctionnement
des institutions foncières, et ultimement la relance du développement dans le pays.
Il est important que ces propositions puissent être discutées par le Gouvernement et les responsables des
Ministères concernés. Si certaines apparaissent valides, l’étape suivante est sans doute de transformer les
propositions et pistes d’actions (validées et considérées comme prioritaires) en fiches de projets, afin de
financer et réaliser une série d’actions concrètes.
Priorité 1 Améliorer, compléter et rendre disponibles les informations
foncières pour le pilotage des politiques et pour les projets fonciers ou
sectoriels avec des implications foncières
Domaine d’action 1 : amélioration des dispositifs de capitalisation et de
traitement des informations foncières utilisables par le gouvernement
Constat et justification:
De nombreuses informations existent concernant divers aspects des questions foncières : par exemple sur les
conflits et leurs modes de résolution, l‟inventaire des terres domaniales potentiellement disponibles pour la ré-
installation de sinistrés, les superficies de marais potentiellement disponibles pour aménagement ou réhabilitation,
les perceptions et souhaits des sinistrés en matière foncière et de ré-installation, le fonctionnement des tribunaux
etc. De nombreuses études existent aussi, comprenant généralement une composante d‟informations descriptives,
une analyse et des recommandations. Une grande part de ces informations sont produites par des acteurs autres que
les institutions gouvernementales (quoique souvent, pas toujours, en liaison et avec une concertation plus ou moins
formelle ou ténue) : universités, ONG, projets financés par l‟aide extérieure, organisations internationales etc. Ces
informations sont généralement communiquées aux Ministères ou institutions gouvernementales concernées.
Certaines informations manquent. Celles qui sont disponibles sont parfois incomplètes, non vérifiées, et le plus
souvent elles sont hétérogènes et donnent une image partielle, particulière, d‟une partie des réalités et questions
foncières. En raison du manque de moyens matériels et humains du gouvernement, la capacité de vérifier, traiter, de
compléter et d‟utiliser ces informations reste très limitée et en deçà des besoins pour éclairer les politiques et les
actions locales (projets, actions des communes etc.) ayant des implications foncières.
6
Préparé avec des contributions de Paul Mathieu, Service des Régimes Fonciers, FAO - Rome.
31
Proposition générale :
Compléter systématiser les informations foncières, en fonction des besoins identifiés par les divers ministères
concernés, et rendre cette information disponible sous une forme et dans des modalités utilisable par les acteurs
gouvernementaux en priorité, ainsi que par les autres acteurs engagés dans des actions touchant aux questions
foncières : projets, partenaires de la coopération internationale, ONG et acteurs de la société civiles.
Une base d‟informations actualisées, vérifiées, objectives, présentées de façon utilisable et accessible, avec une
capacité institutionnelle et humaine appropriée de traitement de l‟information de la part des institutions
gouvernementales, constituent en effet comme des conditions nécessaires pour :
un débat politique éclairé et constructif ;
un dialogue serein entre diverses composantes sociales et acteurs du développement (gouvernement et
autres acteurs) ;
un pilotage éclairé des politiques foncières ;
la préparation et la mise en œuvre plus rapides de projets répondant aux questions foncières les plus
urgentes ;
la décentralisation (rôle et formation des communes en matière foncière), l‟administration de la justice
et la résolution des conflits etc.
Propositions d‟actions concrètes:
(i) Appui à la création de cellule(s) technique(s) de capitalisation et de traitement des informations foncières
sectorielles. Ceci peut se faire de diverses manières, éventuellement complémentaires : dans le cadre de divers
ministères, les informations en question étant cellles qui relèvent de l‟action de ce ministère, ou de façon inter-
sectorielle et inter-ministérielle (le dispositif risque alors d‟être plus lourd, et plus complexe). En fait, il est
probable que les deux se justifient : appuyer la capacité de traitement de l‟information dans divers secteurs précis,
dans le cadre de chaque ministère concerné ; faire circuler et partager les informations clés, de façon condensée,
entre les ministères concernés, sous la direction et la coordination du gouvernement.
(ii) Il pourrait être aussi utile d‟appuyer le fonctionnement d‟une cellule technique inter-ministérielle en charge de
recueillir, capitaliser et traiter les informations foncières de diverses natures : études réalisées par ou pour le
gouvernement (y compris par des organisations internationales), textes législatifs et réglementaires, études réalisées
par des organisations non-gouvernementales, projets et rapports d‟exécution ou d‟évaluation de projets, etc. Cette
unité de capitalisation, de suivi, de traitement et production de l‟information serait un outil de pilotage central très
utile pour le pilotage des projets et l‟information des politiques de développement, d‟aménagement et les actions en
matière foncière, ou secteurs techniques ayant des implications foncières (aménagement, ré-insertion, aménagement
de marais ou périmètres irrigués). Une telle unité, qui devrait comprendre au départ un minimum de personnel avec
une expertise internationale, devrait aussi servir comme lieu de formation d‟une expertise nationale (encore faible et
localisée surtout à l‟extérieur du gouvernement) en matière foncière et de traitement de l‟information. Un des
domaines clés concerne la capacité, au sein même du gouvernement, de produire des informations, notamment
cartographiques, utilisant les outils SIG (systèmes d‟information géographique) pour traiter les données et les
présenter de façon spatiales.
Action immédiate :
Une étude exploratoire : identifications des sources d‟informations et des besoins, formulation d‟un projet :
« renforcement de l‟information foncière dans un ou quelques ministères-clés en matière foncière » ; et/ou
« Cellule technique inter-ministérielle pour la collecte et le traitement des informations foncières ».
Partenaires :
Ministères, services techniques : Ministère des Travaux Publics et Equipement, Ministère de la Solidarité
Nationale, Droits de la Personne Humaine et du Genre, Ministère de l‟Aménagement du Territoire, Tourisme et
Environnement.
32
Partenariats techniques, projets, organisations internationales (OI) : universités ou centres techniques
spécialisés nationaux ou internationaux (à identifier7).
Domaine d’action 2 : appui à une réflexion technique et un débat sur les
politiques d’habitat regroupé organisé (‘villagisation’).
Constat :
D‟après diverses déclarations récentes (notamment le discours du Président, le 3/10/2005, discours à l‟occasion de
la journée mondiale de l‟habitat), le gouvernement envisage l‟habitat regroupé et le renforcement des villes
moyennes comme des actions importantes pouvant contribuer à la solution d‟une partie des problèmes fonciers et
de retour des réfugiés. Le président de la Commission nationale de réhabilitation des sinistrés (CNRS) a également
fortement insisté sur la création de villages comme axe majeur de la solution au problème de la ré-installation des
sinistrés.
Proposition :
Si cette option est confirmée par le gouvernement dans ses contacts avec la communauté internationale, il est
possible d‟appuyer cette volonté de façon progressive et lucide. Ceci veut dire : appui sur la base d‟une information
technique saine (coûts, espaces disponibles) et d‟une réflexion sur l‟ensemble des conditions de faisabilité
(faisabilité technique, conditions sociales, perception des populations concernées, possibilité de création d‟emploi,
disponibilité de terres agricoles ; leçons des expériences dans d‟autres pays), et les rythmes souhaitables (réflexion
sur les avantages respectifs d‟une villagisation volontariste et d‟une émergence de villages-centres induite par le
développement des infrastructures, etc.).
Actions concrètes envisageables :
(i) Financement et organisation d‟une étude technique de divers scénarios de „villagisation‟ ou création de
villages-centre dans quelques provinces.
Partenaires :
a. Au sein du Gouvernement (GdB) : Ministère des Travaux Publics et Equipement (TPE),
Ministère de la Solidarité Nationale, Droits de la Personne Humaine et du Genre, Ministère de
l‟Aménagement du Territoire, Tourisme et Environnement.
b. Partenaires internationaux : UN-HCR, UN-Habitat, un centre de recherche ou universitaire pour
l‟étude documentaire.
c. Partenariats, échanges d’informations, concertation ou synergies possibles pour cette action :
PRASAB : étude en cours sur la préparation d‟un schéma d‟aménagement du territoire ; UN-
Habitat : étude en cours (pour et en concertation avec: Ministère des Travaux Publics et
équipement) sur les possibilités de création de villages et centres d‟habitat groupé.
(ii) Visite d‟étude dans un pays où cette approche a été mise en œuvre : Ethiopie, Rwanda (le second étant plus
facile à organiser). Pour que cette action soit la plus éclairante possible, la mission d‟étude pourrait réunir
diverses catégories d‟intervenants : un ministère „technique‟ (Min. TPE), un ministère concerné par les
aspects sociaux et de ré-insertion (Min. Solidarité Nationale, Droits de la Personne Humaine et du Genre),
des représentants de la société civile et/ou des ONG, un responsable communal. La visite pourrait aussi
utilement être préparée par une étude de synthèse bibliographique sur les processus de villagisation dans
d‟autres pays (Ethiopie, Rwanda) soulignant de façon balancée les résultats positifs et les difficultés.
Partenaires
a. Partenaires internationaux : UN-HCR, UN-Habitat, un centre de recherche ou universitaire pour
l‟étude documentaire.
7
Ceux-ci pourraient comprendre notamment: ITC Enschedde ; Africacover (FAO)-Nairobi.
33
Priorité 2 Actions sectorielles : agriculture, justice et gouvernance
Domaine d’action 3 : Aménagement et réhabilitation des marais aménagés ;
réhabilitation de petits et moyens aménagements irrigués
Constat :
Le potentiel d‟amélioration de la productivité des marais traditionnels, bas-fonds, marais aménagés, et petits/
moyens périmètres irrigués (PI) est sans doute significatifs. Si une réhabilitation de marais ou PI permet d‟améliorer
les conditions d‟exploitation, ou d‟étendre les surfaces cultivées, ou de remettre en culture des superficies laissées à
l‟abandon (ou sous-exploitées), alors la « valeur ajoutée » de superficie supplémentaire cultivable peut être utilisée
– dans une démarche participée et négociée avec les autorités locales et les exploitants actuels – pour installer ou
compenser des sinistrés/réfugiés de retour, désireux de cultiver dans cette zone et pour lesquels il a été impossible
de leur rendre leur propriété initiale (comme prévu en principe suivant les accords d‟Arusha). Une action sur ce
modèle, entièrement positive, a été réalisée avec l‟appui technique de la FAO, à Muhinga. Dans ce cas, le
supplément de surface cultivable résultant de la réhabilitation/réaménagement avait été partagé entre résidents-
exploitants anciens et des « nouveaux venus ». Cette démarche pourrait servir de modèle pour la création d‟espaces
irrigués utilisables pour ré-installation/ compensation de sinistrés (qui devraient pouvoir bénéficier au minimum de
certificats d‟usage de longue durée, pour sécuriser leurs droits d‟exploitation). De telles actions contribueront de
façon certaine et concrète à l‟allégement des tensions pour les terres dans les régions où de nombreux sinistrés et
réfugiés de 1972 devraient être réinstallés ou recevoir une compensation pour leurs propriétés traditionnelles si
celles-ci ne peuvent pas leur être restituées.
Certaines études et des experts rencontrés au cours de la mission indiquent une superficie potentielle de l‟ordre
de 40.000 à 70.000 hectares de bas-fonds à ré-aménager et des superficies également importantes de périmètres
irrigués petits et moyens à réhabiliter.
Proposition :
Élaboration de schémas provinciaux de réhabilitation/réaménagement des marais et bas-fonds de taille moyenne
(PAS les petits marais traditionnels dans une première phase), ainsi que des PI, pour attribuer une partie des
superficies ré-aménagées à la ré-installation des sinistrés et réfugiés.
Actions :
(i) Etudes d‟inventaires (se baser sur la collecte systématique et mise à jour des études existantes, à ne pas sous-
estimer) des surfaces ré-aménageables. Une mission d‟expertise internationale, s‟appuyant sur les études
existantes et les confrontant avec des images aériennes et certaines vérifications de terrain (faites par équipe
multidisciplinaire : aménagiste, avec spécialiste foncier et autorités locales) fournirait une base de travail
utile et réaliste pour une travail de réhabilitation des marais.
(ii) Définition d‟une méthodologie de réhabilitation intégrée (privilégiant la robustesse et la durabilité des
aménagements, prenant en compte les facteurs sociaux et démographiques assez tôt dans la démarche ;
définissant des modalités foncières simples et sécurisantes pour les exploitants,associant les responsables
techniques et autorités communales à la démarche).
34
(iii) Mise en place de fonds d‟étude et d‟aménagement, à la disposition des principales provinces (identifier des
provinces prioritaires dans une première phase, où le potentiel physique et humain pour ces aménagements
est le plus important) pour : des études de faisabilité ; la réalisation des travaux de ré-aménagements ou
réhabilitation.
NB- préalable à l‟action (iii) réalisation d‟une étude de faisabilité de la mise en place et du fonctionnement de ce
fonds, pour quelques provinces pilotes ; identification de l‟expertise technique (experts, bureaux d‟études ayant déjà
travaillé au Burundi et/ou au Rwanda sur ces types d‟aménagements) ; recueil des études pertinentes réalisées
durant les quinze dernières années, de l‟information cartographique, pédologique, etc.
Partenaires principaux :
a. Ministère de l‟Agriculture et de l‟Elevage.
b. Organismes internationaux pouvant faire office de chef de file au plan technique : FAO-Unité des
urgences au Burundi (expérience de Muhinga, à présenter et capitaliser au plan méthodologique) ;
FAO-Centre d‟Investissement ; PAM (Programme Alimentaire Mondial), pour l‟expérience de
travaux de réhabilitation d‟aménagement en « cash for work » ?
Domaine d’action 4 : Appui au Ministère de la Justice
Constats :
Les tribunaux de résidence et de grande instance ne disposent quasiment pas de moyens pour l‟exécution des
jugements. Diverses études et témoignages font état de certaines dérives (corruption). Si ceci est bien le cas, cette
situation ne peut être que renforcée par la faiblesse des rémunérations, le manque de moyens de fonctionnement
(déplacement, armoires, matériel de bureau etc.), et le manque de supervision.
Lors de l‟entretien de la mission avec le Ministère de la Justice, il a été signalé que le Ministère dispose de très peu
de moyens pour l‟encadrement (supervision, formation-information) des tribunaux de grande instance (niveau
provincial) qui doivent eux-mêmes superviser et encadrer les tribunaux de résidence. Or, le système judiciaire local
consacre la majeure partie de son activité aux litiges fonciers ; ceux-ci constituent la principale cause de tensions et
de risques de violences locales dans les campagnes. Cette tendance ne peut que se maintenir à court ou moyen
terme.
Un grand nombre d‟intervenants, diverses catégories d‟autorités morales et de personnes ou „institutions-
ressources‟ locales contribuent au traitement et à l‟arbitrage des conflits
Propositions :
Un renforcement des moyens du Ministère de la Justice (MJ), à divers niveaux : central, provincial (moyens de
fonctionnement) et local (moyens de fonctionnement). Ce renforcement des moyens de fonctionnement devrait aller
de pair avec un suivi et des activités de formation conduisant à une amélioration de la rigueur et la qualité des
prestations de la justice. Parallèlement à un renforcement des moyens matériels, de fonctionnement et de la
supervision, il faudrait aussi appuyer des actions du Ministère pour le suivi, l‟encadrement de la qualité des
prestations des juges locaux, la formation des juges, ainsi que des activités de réflexion et animation impliquant les
diverses „autorités institutionnelles et morales‟ locales (responsables communaux, bashingantahe, Commissions
locales Justice et Paix) intervenant à divers titres dans la résolution et l‟arbitrage des conflits. Le but des activités de
formation et d‟animation sur le fonctionnement de la justice et les modes de résolution des conflits est de renforcer
la prise de conscience des règles normales de fonctionnement de la justice au niveau de l‟ensemble des acteurs
concernés, et ainsi renforcer la qualité de la « justice en action », la redevabilité (accountability) des juges par
rapport à leur hiérarchie et leur indépendance par rapport aux pressions qu‟ils risquent de subir de la part de
35
personnes plus aisées ou puissantes. Ce risque est bien réel, particulièrement dans un contexte post-conflit et de
dénuement des institutions judiciaires.
Actions :
(i) Renforcement des moyens de fonctionnement du Min. de la Justice, y compris aux niveaux locaux et
provinciaux.
o Partenariats: avec UNDP, Governance & Rule of Law ; ONUB, section “Etat de Droit et
gouvernance”.
(ii) Poursuite et renforcement des activités de formation des juges et des activités de sensibilisation de
l‟ensemble des acteurs locaux impliqués dans l‟arbitrage des conflits (ceci comprend aussi, depuis peu, les
élus communaux : leur formation, supervision, et l‟accroissement des conditions de leur „accountability‟
sont un enjeu important pour la bonne gouvernance locale dans le domaine foncier en général, et l‟arbitrage
des conflits en particulier).
Partenariats: RCN- Justice et Démocratie, qui réalise déjà un certain nombre d‟activités appréciées,
en étroite collaboration avec le Ministère de la Justice.
(iii)Réalisation d‟une étude de synthèse-capitalisation permettant un inventaire des diverses initiatives de traitement
local des conflits fonciers : rôle respectifs des notables (bashingantahe), des institutions privées dotées de
légitimité morale (Commissions locales Justice et Paix ; Leaders locaux appuyés par Common Ground, autres).
En se basant sur l‟information existante et divers documents récents, à compléter par un travail de terrain
(sondage dans divers zones représentatives), il serait possible et utile d‟obtenir une vue d‟ensemble des types
de conflits, des procédures et modes d‟arbitrages (justice et autres), des divers types de solutions les plus
fréquentes.
Partenariat : Le Ministère de la Justice (possiblement en partenariat avec le Ministère des Droits de
la Personne Humaine et du Genre).
(iv) Appui à la traduction des lois et règlements dans les deux langues officielles, et à la diffusion des textes de loi.
Diffusion des principaux documents auprès des juridictions (de nombreux textes de loi ne sont guère
disponibles), organisation de séminaires à l‟échelle provinciale et communale, réunissant les principaux
intervenants : juges, autorités communales, „autorités morales‟ (bashingantahe), ONGs intervenant dans le
domaine de l‟appui à la gouvernance et la résolution des conflits.
Partenariat : pour vulgarisation du rôle de la justice, connaissance des lois et procédures,
minimisation et gestion des conflits : Ministère de la Justice et ONG RCN-Justice et Démocratie
(collaborant déjà avec le Ministère pour diverses actions de ce type), autres ONG nationales avec
une expérience de terrain dans ce domaine.
Priorité 3 Renforcement des ressources humaines et capacités
institutionnelles dans le domaine foncier
Domaine d’action 5 : renforcement des capacités et ressources humaines dans
divers domaines des questions foncières
Constat :
Le manque de personnes qualifiées et avec une expérience en matière foncière est une importante contrainte,
limitant la capacité de traitement de l‟information foncière pour le pilotage des politiques et pour la formulation
et la gestion de projets dans le domaine du foncier.
36
Proposition :
L‟élaboration d‟un programme de formation et appui au renforcement des ressources humaines en matière
foncière, principalement en direction des cadres des ministères, secondairement en direction des jeunes diplômés
nationaux qui devraient être amenés dans des projets.
Quatre domaines principaux de formation devraient être envisagés :
(a) administration foncière ;
(b) analyse sociologique des questions foncières orientée vers la formulation de projets agricoles
et de développement ;
(c) analyse sociologique et juridique, interventions dans le domaine de l‟appui à la résolution
locale des conflits ; formation continue des juges et des administrateurs locaux pour la gestion
des conflits et le traitement judiciaire des questions foncières (sociologie, droit – approche
inductive à partir de la pratique et d‟études de cas réels) ;
(d) utilisation des outils géo-informatiques (SIG) pour le traitement des informations sur l‟usage
des terres, l‟aménagement du territoire, et les dynamiques foncières.
Actions, identifications de projets dans les secteurs suivants :
(i) Mission d‟identification : formulation de projet pour la programmes de formation dans les quatre domaines
identifiés ci-dessus, en privilégiant les ressources de formation locales (par exemple, le DESS en Droits de
l‟Homme et résolution des conflits, à l‟université de Bujumbura). Identification des institutions nationales,
régionales (en priorité) ou internationales (second choix, si la première option n‟est pas réalisable).
(ii) Mission d‟identification : création d‟un « observatoire des litiges et de la gestion des conflits fonciers au
Burundi», fondé sur une capitalisation des informations des diverses institutions agissant dans ce domaine
(Justice, communes, ONG), des études complémentaires de terrain, et un traitement synthétique des
informations, qui seraient ensuite mises à disposition des décideurs nationaux, et des intervenants. Un tel
observatoire devrait avoir un caractère pluraliste, un comité de pilotage comprenant les ministères-clés
concernés (Justice, Ministère de la Solidarité Nationale, Droits de la Personne Humaine et du Genre), les
institutions de recherche nationales, et des partenaires de la société civile, avec une expertise internationale.
Il devrait avoir une autonomie opérationnelle sous la supervision technique du comité de pilotage, et être
appuyés par une expertise internationale vouée à préparer son effacement (« phasing out ») en assurant une
formation de capacités nationales de remplacement à moyen terme.
(iii) Mission d‟identification : appui à une initiative régionale de formation spécialisée en « analyse foncière et
gestion des conflits pour les ressources naturelles». Un tel dispositif interinstitutionnel devrait être enraciné
dans les institutions universitaires régionales (Univ. Bujumbura et autres dans les pays voisins). L‟approche
pédagogique devrait être orientée vers la pratique, „problem-solving‟ – formation complémentaire en
alternance (périodes de formation intensives de 2-3 mois, alternées avec un travail de recherche-action à
poursuivre dans les institutions d‟appartenance des bénéficiaires. Il pourrait s‟appuyer sur diverses
institutions et initiatives existantes. Indirectement, un tel lieu international, pluraliste et „ouvert‟ de
formation et recherche-action pourrait contribuer à des dynamiques de dialogue entre intellectuels des pays
de la région, qui pourrait être positif à moyen et long terme pour aborder la dimension régionale des tensions
foncières.
37
Domaine d’action 6 Décentralisation et gestion foncière : - Comment
fonctionnent les instances et acteurs locaux intervenant dans le traitement et la
recherche de solutions aux litiges fonciers ? –Comment appuyer et améliorer
l’interaction des nouvelles autorités communales élues avec les autres acteurs
locaux intervenant localement dans les conflits de terres ?
Constats :
De nombreux acteurs ont joué et jouent encore un rôle important dans le traitement des conflits de terre : -les
juges et tribunaux de résidence (appelés à jouer un rôle essentiel d‟application de la loi, mais très fort démunis de
moyens et exposés aux risques et tentations de la corruption) ;- l‟instance traditionnelle des Bashingantahe 8; -
certains acteurs privés de proximité, souvent respectés et disposant d‟une certaine légitimité locale
(Commissions Justice et Paix par exemple); -les nouvelles autorités communales élues. Ces derniers sont les
représentants locaux de l‟Etat : ils n‟ont pas vocation à se substituer à la justice, et ils peuvent être amenés par
les circonstances à se donner une définition large de leur mandat par rapport à l‟arbitrage des questions
foncières. Tous ces divers acteurs remplissent des fonctions différentes mais complémentaires. Il est important
d‟appuyer les instances de l‟Etat (autorités communales et Tribunaux de proximité) de façon matérielle, mais
aussi méthodologique en vue de leur permettre d‟améliorer leur efficacité. Le résultat global, en terme
d‟efficacité dans la gestion des tensions foncière, dépendra notamment des relations fonctionnelles et de
complémentarité entre toutes ces instances. Renforcer les complémentarités positives et permettre le « contrôle
de qualité » de la prestation des pouvoirs locaux seraient des démarches utiles pour une efficacité accrue des
fonctions de gestion des litiges fonciers. Les facteurs suivants jouereont un rôle important à cet égard : -la
capacité des autorités administratives et judiciaires de reconnaître le rôle complémentaire des autres acteurs ; -
l‟existence de structures de supervision et de contrôle efficaces (autorités de tutelle) ; -la formation des
magistrats et des responsables communaux ; - les mécanismes sociaux et institutionnels de transparence et de
« accountability » de ces responsables (évaluation et visibilité de la qualité des prestations des administrations
communales).
Propositions :
(i) Une capitalisation des expériences, résultats d‟enquêtes et leçons de l‟expérience de projets ayant travaillé à
améliorer/ appuyer méthodologiquement le rôle des acteurs locaux dans l‟arbitrage des conflits (RCN, autres).
Dans une telle étude, et dans les actions d‟appui éventuelles, une attention particulière devrait être portée au
fonctionnement de l‟institution des Bashingantahe.
8
Certaines études récentes montrent que plus de 50 % des conflits sont encore résolus à l‟amiable par les
Bashingantahe. La nouvelle loi d‟organisation et compétence judiciaire n‟exige plus l‟intervention obligatoire de
ceux-ci avant la saisine des juridictions civiles. Elle est confirmée par la loi communale qui donne aux élus
locaux l‟exclusivité du règlement en première ligne des conflits de proximité, alors que cette fonction était
réservée jusqu‟ici aux Bashingantahe. Mais pour les populations, les Bashingantahe gardent jusqu‟ici (en de
nombreux endroits) leurs prérogatives antérieures et ont souvent encore une expérience précieuse qui peut être
utile et ne devrait pas nécessairement être d‟emblée discréditée. Il existe un risque de conflits de compétence
entre les nouveaux élus locaux des collines (compétents selon la nouvelle loi communale), les Bashingantahe et
les tribunaux de résidence compétents pour connaître des litiges fonciers.
38
(ii) Appui matériel et méthodologique aux autorités communales dans le traitement de l‟information, la
formation (juridique) et dans la gestion des conflits fonciers. Suivi-évaluation/ formation continue en matière de
gestion des conflits.
(iii) Formulation et étude de faisabilité d‟un projet s‟appuyant sur ces leçons d‟expérience et sur cette
capitalisation pour renforcer tous les mécanismes décentralisés d‟arbitrage des conflits fonciers et d‟attributions
des terres. L‟expérience de RCN, celles d‟organisations telles que NOVIB ou SNV dans d‟autres pays (appuis à
la décentralisation au Mali ou ailleurs, par exemple) serait précieuse dans l‟élaboration d‟un tel projet.
(iv) Etude sur l‟implication de la suppression de l‟institution des Bashingantahe dans la loi portant organisation
et compétence judiciaires.
Partenariats :
(a) Ministères, services techniques : Ministère de la Justice, Ministère de l‟Intérieur, Ministère de la Solidarité
Nationale, Droits de la Personne Humaine et du Genre.
(b) partenariats techniques, projets : le Réseau des Citoyens (RCN) qui a déjà mené des études sur la question; le
PNUD, qui a encadré et supervisé le projet de l‟Union européenne sur la réhabilitation de l‟institution des
Bashingantahe, des ONG locales notamment la Ligue Iteka et les Commissions Justice et Paix.
Priorité 4 Réflexion sur les législations foncières
Constats.
L‟application des législations foncières est difficile partout, elle pose des problèmes structurels dans de
nombreux pays en Afrique,et encore plus au sortir d‟une période de conflits. Les législations actuelles posent
certains problèmes, dont celu de leur application limitée et de la non-accessibilité des institutions d‟attribution
des terres.
Proposition : « donner du temps au temps », tirer les leçons des expériences, rechercher la mise
en place de solutions diverses et accessibles pour sécuriser les droits fonciers.
Il est certainement utile d‟entamer une réflexion sereine et sans hâte excessive sur les législations, en se donnant
le temps d‟envisager diverses options, de tirer toutes les leçons utiles des études et constats disponibles, et
considérer la législation foncière comme un élément (ou un outil) dont le sens et l‟efficacité seront définis par
ses interactions avec les autres facteurs de la gouvernance au niveau local en particulier (et éventuellement
national). Il n‟est sans doute pas urgent de faire approuver en hâte une législation foncière dont les avantages, les
risques et difficultés n‟auraient pas été évalués de façon complète, en tenant compte du contexte de gouvernance
et notamment des aspects suivants : - le rôle et les capacités réelles des nouvelles autorités communales élues ; -
le contexte local de gouvernance et de multiplicités des intervenants contribuant à la bonne gouvernance et à la
résolution des tensions ; -le manque de moyens et de références (méthodes de travail, indépendance et
supervision) des tribunaux de résidence.
Il serait particulièrement utile d‟étudier avec soin les approches de réforme institutionnelle du foncier permettant
de faciliter et rendre plus accessibles les fonctions de sécurisation des droits fonciers (instances locales
accessibles et peu coûteuses pour délivrer des titres d‟occupation ; sécurisation des droits de fermage, usufruit,
location etc.). Celles-ci devraient être considérées attentivement , en considérant cette intervention comme un
aspect des dispositifs de gouvernance.
39
Partenariats :
avec les Ministres de tutelle du foncier, le Ministère de la Justice, avec le Parlement ( ?), en portant une attention
particulière à la cohérence de ces actions avec celles en préparation dans le cadre du 9 ème FED (en collaboration
avec le Gouvernement).
Priorité 5 Actions plus complexes : initier une dynamique de réflexion et de
dialogue sur la dimension régionale des tensions foncières et des
solutions à moyen terme
Domaine d’action 7 : appui au dialogue et à une politique régionale de
régularisation des séjours et de gestion des déplacements durables de populations
entre les pays de la région
Constats.
Les tensions foncières (et leurs interférences et implications de compétition politique, de tensions politicisées ou
ethnico-politicisées, dans le pire scénario), ont eu des effets importants sur l‟instabilité politique du pays. Les
inégalités de peuplement et de densités foncières dans la grande région (Burundi et grands pays voisins) sont
considérables et les déplacements durables de population à travers les frontières nationales sont importants. De
nombreux réfugiés anciens (1972) sont installés en Tanzanie par exemple, y ont eu des enfants, et y sont dans
certains cas « semi-intégrés » avec une reconnaissance et une sécurité d‟implantation précaires (nationalité ?
permis de séjour et d‟activités de longue durée). L‟instabilité du Burundi (comme des pays ou régions voisines)
a eu des effets régionaux négatifs sur la stabilité de toute la région, et donc sur son développement à moyen
terme. Si l‟instabilité a eu des effets et dimensions régionales reconnues, une recherche de la stabilité à moyen et
long terme devrait sans doute aussi rechercher comment les déplacements durables de population peuvent être
« gérés » politiquement par un dialogue régional entre les pays concernés.
Les solutions durables à l‟impasse et aux tensions foncières du Burundi ne peuvent pas trouver de solution à
l‟intérieur du cadre géographique limité du pays, pas plus que uniquement dans le cadre de l‟agriculture. La
recherche de la stabilité, notamment par le développement économique, doit aussi considérer l‟espace régional.
Les déplacements durables et régularisés de populations entre pays, l‟élargissement et le développement des
espaces économiques régionaux (avec notamment la création d‟infrastructures régionales de désenclavement
pour certains grands pays voisins), avec en conséquence le développement d‟opportunités économiques et
d‟activités sources de revenu en dehors de l‟agriculture, sont des questions qui peuvent faire l‟objet d‟un
dialogue d‟abord économique (développement régional et infrastructures) puis politique (comment gérer les
mouvements et les questions de séjours et permis d‟installation de longue durée) qui peut contribuer à deux
résultats positifs : pour le Burundi, allégement des tensions si une partie des réfugiés de 1972 ne rentrent pas au
pays ; pour l‟ensemble régional (Burundi et autres), développement plus rapide et création d‟une économie plus
diversifiée ne reposant plus uniquement sur l‟agriculture, stabilité politique et économique renforcée de
l‟ensemble régional.
40
Propositions :
Proposer/ susciter un dialogue politique progressif sur cette question avec l‟ensemble des pays concernés. La
dimension régionale peut etre utilisée comme moteur politique du dialogue de part et d‟autre : du côté européen
(initiative européenne pour le développement de l‟Afrique, comprenant notamment un développement des aides
budgétaires et du financement de grandes infrastructures), du côté régional, et du côté de l‟Union Africaine le cas
échéant.
L‟argument de base est le lien entre développement par la diversification de l‟économie, grandes infrastructures
physiques (transports), mais aussi les « infrastructures institutionnelles et politiques » permettant de stabiliser les
populations et gérer les mouvements de façon positive et régionale pour la stabilité sociale et politique de la
région, condition nécessaire de l‟investissement privé qui peut entraîner la diversification et le développement
économique.
41
E. Législation foncière et projets en cours au Burundi,
bibliographie sélective
1. Législation et textes légaux
1. Décret-loi n° 1/19 du 30 juin 1977 portant abolition de l‟institution Ubugererwa ;
2. Loi n° 1/008 du 1er septembre 1986 portant code foncier du Burundi, BOB n° 7 à 9/86 ;
3. Loi n° 1/016 du 20 avril 2005 portant organisation de l‟administration communale, art. 35 à 38 sur le
conseil de colline ou de quartier ;
4. Loi n° 1/018 du 20 octobre 2004 portant promulgation de la Constitution intérimaire Post-transition de
la république du Burundi
5. Ordonnance n° 720 /CAB/810/2003 portant actualisation des tarifs d‟indemnisation des terres, des
cultures et des constructions en cas d‟expropriation pour cause d‟utilité publique
6. 6. Loi N° 1/010 du 30 juin 2000 portant Code de l‟environnement de la République du Burundi ;
7. Ordonnance Ministérielle N°720/CAB/810/2003 du 28/5/2003 portant actualisation des tarifs
d‟indemnisation des terres, des cultures et des constructions en cas d‟expropriation pour cause d‟utilité publique
2. Avant-projet de loi
Avant-projet de code foncier, exposé de motifs, sd, sl, 30 pages ;
Avant-projet de code foncier Texte intégral, version provisoire, Bujumbura, 20 janvier 2004 ;
LOULIDI Souad et ALI MEKOUAR, Mohamed, Projet de loi sur les marais au Burundi, août, 2001 ;
3. Législation étrangère:
Loi organique n° 08/2005 du 14 juillet 2005, portant régime foncier au Rwanda, Journal Officiel, n° 18, 15
septembre 2005,
4. Bibliographie
Institutions publiques du Gouvernement du Burundi
COMMISSION NATIONALE DE REHABILITATION DES SINISTRES, (CNRS), Guide méthodologique de
traitement des litiges liés aux questions des terres et des autres biens des sinistrés, Bujumbura, mars 2004, 22
pages ;
COMMISSION NATIONALE DE REHABILITATION DES SINISTRES, Recommandations et résolutions
issues des deux journées de validation du guide méthodologique de traitement des litiges liés aux questions des
terres et des autres biens des sinistrés, Bujumbura, 28-28 décembre 2004, 5 pages
Commission relative aux terres principes et procédures d‟application (1978) ;
42
Discours de son excellence Monsieur le Président de la République à l‟occasion de la Journée mondiale de
l‟habitat et le développement des villes, 3 octobre 2005;
Etude sur l‟organisation sociale et gestion foncière des marais (Care International) ;
MINISTERE DE L‟AGRICULTURE ET DE L‟ELEVAGE, Consultation thématique sur la politique nationale
de sécurité alimentaire, Rapport de synthèse, Bujumbura, mai 2003 ;
MINISTERE DE L‟AGRICULTURE ET DE L‟ELEVAGE, Consultation thématique sur la politique nationale
de sécurité alimentaire durable , Rapport de synthèse, Bujumbura, mai 2003,
Ministère de l‟environnement et de l‟aménagement du territoire, Ministère à la réinsertion et à la Réinstallation
des déplacés et des Rapatriés, Ministère de l‟Intérieur et de la Sécurité publique, Rapport définitif sur
l‟inventaire des terres domaniales au Burundi, mars - octobre 2001, janvier 2002 ;
MINISTRE DE LA JUSTICE, Politique sectorielle 2002-2004, Document adopté par le Conseil des Ministres du
31 mai 2002, 36 pages et annexes ;
Organisations internationales
Banque mondiale, Note de stratégie intérimaire pour la République du Burundi, 11 avril 2005 ;
BARRIERE, Olivier, Cadre juridique de la réforme foncière au Rwanda Analyses et propositions préliminaires,
FAO, Rome, juillet 1997 ;
BIGIRIMANA, Gilbert, Les pratiques foncières et leur incidence sur la situation des droits de la personne
humaine au Burundi, Bujumbura, 8 juillet 2005, 18 pages ;
BOUDERBALA, Négib, Burundi Appui à l‟élaboration d‟un code rural, rapport intérimaire, FAO, Rome,
Septembre 2001 ;
BOUDERBALA, Négib, Burundi Appui à la conception d‟un code rural, Rapport intérimaire, Rome, FAO,
décembre 1993 ;
BURUNDI, Appui à l‟élaboration d‟une législation des marais, Projet de loi sur les marais Rapport final, FAO,
Rome, Juillet 2000, 27 pages;
HCR : Statistiques sur les retours des réfugiés
IMF : Burundi : enhanced initiative for heavy indebted poor countries-decision point document, Report 05/329,
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NIMPAGARITSE Didace, NDAYISHIMIYE Prudence et HAKIZIMANA Charles, Législation des marais
Aspects juridiques, contexte socio-économique et dimensions techniques:état des lieux et premières
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Coopération et développement
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43
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Autres
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UVIN, Peter and SUE Unsworth , A New Look at Civil Society Support in Rwanda, DFID, 2002;
45
F. Liste Des Personnes Rencontrées
Autorités Nationales
BANUMA Boniface (Colonel), Sous-Commission « terres » (CNRS) ;
BAMVUGINYUMVIRA, ancien Vice-Président et Président de la Commission Nationale pour la réhabilitation
des Sinistrés (CNRS) ;
KAYITESI Odette, Ministre de l‟Aménagement du Territoire, du Tourisme et de l‟Environnement ;
NGENDAKUMANA Issa, Ancien chef de cabinet du Président de l‟Assemblée nationale de Transition ;
NIMUBONA Salvator, National coordinator, Agricultural rehabilitation and sustainable land management
project (PRASAB);
NIZIGIRE Potame, Ministre des Travaux Publics et de l‟Equipement ;
NTABONA Adrien (Abbé), Président du Conseil National des Bashingantahe ;
NTAVYOHANYUMA, Pie, ancien chef de cabinet du Ministre de l‟Intérieur, député au Parlement ;
NTAHE Béatrice, Chef de Cabinet, Ministère de la Solidarité nationale, des Droits de la personne humaine et du
Genre ;
NYANKIYE Adrien, Président de la Cour Suprême du Burundi ;
NZEYIMANA Thomas, Secrétaire de Cabinet, Ministère de la Justice ;
BUZOYA Elie, Ministre de l‟Agriculture ;
Organisations internationales
BABA FALL Ahmed, Senior reintegration Office, HCR;
BARANYITONDEYE Vital, chargé de programme FAO;
CASSAMA, S. MUSTAFA, Représentant FAO;
DOSSU Faustin, ONUB;
HUYNH, Alexander, FAO;
MABUSHI, Eric, économiste, Banque Mondiale;
MARX Jean Luc, Head, Rule of law, ONUB;
SAKUBU Joseph, Senior Officer FAO;
SAKURU Marguerite , ONUB/OCHA, Human Rights officer;
Coopération et développement
BARANCIRA, Sylvestre, Coordinateur RCN Justice et Démocratie ;
BIGIRIMANA, Gilbert, RCN Justice et Démocratie ;
BROECKE, Anton, Chef de la Mission de Coopération Ambassade de Belgique à Bujumbura
KANYENKIKO Anatole, ancien Premier Ministre, Secrétaire général de l‟Union pour la Coopération et le
développement (UCODE) ;
KAVUMBAGU, Jean Marie Vianney, président de la ligue ITEKA,
NIYONKURU, René Claude, PREBU
NSHIMIRIMANA, Donna Fabiola, Bureau régional de Global Rights à Ngozi ;
PARQUE, Véronique, PREBU
RUBENGEBENGE, Roselyne, Global Rights, Program Assistant Burundi;
RUBERINTWARI, Pasteur, Directeur Adjoint Programme , International Rescue Committee ;
UMWALI Francine, CED- Caritas, Secrétaire exécutive de la Commission technique de l‟Eglise catholique
d‟accueil des sinistrés ;
46
VINCKE, Pierre, Directeur RCN Justice et Démocratie ;
Autres
GATUNANGE Gervais, professeur Université du Burundi
DEXTER, Tracy , Consultant indépendante (Justice non formelle),
NIMPAGARITSE Didace, Recteur de l‟Université du Burundi
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