SUMÁRIO

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Sumario

Nota introdut\ória, 17

1       ORIGEM, OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 19

1.1     Formação do direito administrativo, 19
1.2     Contribuição do direito francês, 22
1.3     Direito administrativo alemão, 25
1.4     Direito administrativo italiano, 27
1.5     Direito administrativo anglo-americano, 28
1.6     Direito administrativo brasileiro, 37
1.7     Objeto do direito administrativo, 39
1.7.1   Escola legalista, exegética, empírica ou caótica, 40
1.7.2   Direito administrativo e ciência da administração, 41
1.7.3   Critério técnico-científico de estudo do direito administrativo, 42
1.8     Conceito de direito administrativo, 42
1.8.1   Escola do serviço público, 42
1.8.2   Critério do Poder Executivo, 43
1.8.3   Critério das relações jurídicas, 44
1.8.4   Critério teleológico, 44
1.8.5   Critério negativo ou residual, 45
1.8.6   Critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado,
45
1.8.7   Critério da Administração Pública, 46
1.8.8   Nossa definição, 47

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 48

2.1     0 vocábulo administração, 48
2.2     A expressão Administração Pública, 49
2.3     Administração Pública e Governo, 49
2.3.1   Aspecto objetivo, 49
2.3.2   Aspecto subjetivo, 51
2.4     Administração Pública em sentido estrito, 53
2.5     Administração Pública em sentido objetivo, 53
2.6     Administração Pública em sentido subjetivo, 55

3       REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO, 57

3.1     Os regimes público e privado na Administração Pública, 57
3.2     Regime jurídico administrativo, 58
3.3     Princípios da Administração Pública, 60

8 Sumário

3.3.1   Legalidade, 61
3.3.2   Supremacia do interesse público, 62
3.3.3   Impessoalidade, 64
3.3.4   Presunção de legitimidade ou de veracidade
3.3.5   Especialidade, 65
3.3.6   Controle ou tutela, 65
3.3.7 Autotutela, 66
3.3.8 Hierarquia, 66
3.3.9 Continuidade do serviço público, 67
3.3.10      Publicidade, 67
3.3.11      Moralidade administrativa, 69
3.3.12      Razoabilidade, 72
3.3.13      Motivação, 73
3.4   Poderes da Administração, 73
3.4.1 Normativo, 74
3.4.2 Disciplinar, 76
3.4.3 Decorrentes de hierarquia, 77

4       SERVIÇOS PÚBLICOS, 80

4.1     Conceito, 80
        4.1.1 Serviço público em sentido amplo, 80
        4.1.2 Serviço público em sentido restrito, 81
        4.1.3 Evolução, 82
        4.1.4 Conclusões quanto ao conceito, 83
4.2     Elementos da definição, 84
        4.2.1 Elemento subjetivo, 84
        4.2.2 Elemento formal, 85
        4.2.3 Elemento material, 85
4.3     Princípios, 86
4.4     Classificação, 87

5       PODER DE POUCIA, 92

5.1     Introdução, 92
5.2     Evolução, 92
5.3     Conceito, 94
5.4     Polícia administrativa e judiciária, 95
5.5     Meios de atuação, 96
5.6     Características, 97
5.7     Limites, 99

6   RESTRIÇÕES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA, 101

6.1     Evolução, 101
6.2     Modalidades, 101
6.3     Fundamento, 102
6.4     Função social da propriedade, 104
6.5     Limitações administrativas, 107
6.6     Ocupação temporária, 110
6.7     Requisição administrativa, 112
6.8     Tombamento, 113

Sumário      9

6.8.1   A proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, 113
6.8.2   Conceito e características, 114
6.8.3   Objeto, 115
6.8.4   Modalidades, 116
6.8.5   Procedimento, 117
6.8.6 Efeitos, 119
6.8.7 Natureza jurídica, 122
6.9   Servidão administrativa, 123
6.9.1 Servidão na teoria geral do direito, 123
6.9.2 Servidão de direito privado e de direito público, 124
6.9.3 Servidão administrativa e limitação administrativa, 125
6.9.4 Conceito, 125
6.9.5 Forma de constituição, 126
6.9.6 Extinção, 127
6.9.7 Direito à indenização, 128
6.9.8 Modalidades, 129
6.9.8.1     Servidão sobre terrenos marginais, 129
6.9.8.2     Servidão a favor das fontes de água mineral, termal ou gasosa
      e dos recursos hídricos, 129
6.9.8.3     Servidão sobre prédios vizinhos de obra ou imóvel pertencente
ao patrimônio histórico e artístico nacional, 130
6.9.8.4     Servidão em torno de aeródromos e heliportos, 130
6.9.8.5     Servidão militar, 130
6.9.8.6     Servidão de aqueduto, 131
6.9.8.7     Servidão de energia elétrica, 131

6.10 Desapropriação. 133
6.10.1     Evolução no direito brasileiro, 133
6.10.2     Conceito, 134
6.10.3     Procedimento, 134
6.10.4     Sujeitos ativo e passivo, 138
6.10.5     Pressupostos, 139
6.10.6     Objeto, 141
6.10.7     Indenização, 143
6.10.8     Natureza jurídica, 146
6.10.9     Imissão provisória na posse, 147
6.10.10    0 destino dos bens desapropriados, 150
6.10.11    Desapropriação indireta, 152
6.10.12    Retrocessão, 153

7 ATOS ADMINISTRATIVOS, 157

7.1     Fatos da Administração, 157
7.2     Atos da Administração, 157
7.3     Origem da expressão, 158
7.4     Conceito, 159
7.5     Ato administrativo e produção de efeitos jurídicos, 162
7.6     Atributos, 163
7.6.1   Presunção de legitimidade e veracidade, 164
7.6.2   Imperatividade, 166
7.6.3   Auto-executoriedade, 166
7.6.4   Tipicidade, 167

10 Sumário

7.7     Elementos, 168
7.7.1   Sujeito, 169
7.7.2   Objeto, 171
7.7.3   Forma, 172
7.7.4 Finalidade, 173
7.7.5 Motivo, 174
7.8   Discricionariedade e vinculação, 176
7.8.1 Conceito, 176
7.8.2 Justificação, 177
7.8.3 Âmbito de aplicação da discricionariedade, 177
7.8.4 Legalidade e mérito do ato legislativo, 180
7.8.5 Limites da discricionariedade e controle pelo Poder Judiciário, 180
7.9   Classificação, 182
7.10 Atos administrativos em espécie, 187
7.10.1      Quanto ao conteúdo, 188
7.10.1.1 Autorização, 188
7.10.1.2 Licença, 189
7.10.1.3 Admissão, 190
7.10.1.4 Permissão, 190
7.10.1.5 Aprovação, 190
7.10.1.6 Homologação, 191
7.10.1.7 Parecer, 191
7.10.1.8 Visto, 191
7.10.2      Quanto à forma, 192
7.10.2.1    Decreto, 192
7.10.2.2    Resolução e portaria
7.10.2.3    Circular, 193
7.10.2.4    Despacho, 193
7.10.2.5    Alvará, 193
7.11 Extinção, 194
7.11.1      Modalidades, 194
7.11.2      Anulação ou invalidação, 194
7.11.2.1    Conceito, efeitos e natureza, 194
7.11.2.2    Vícios: peculiaridades no Direito Administrativo, 196
7.11.2.3    Vícios relativos ao sujeito, 197
7.11.2.4    Vícios relativos ao objeto, 199
7.11.2.5    Vícios relativos à forma, 199
7.11.2.6    Vícios quanto ao motivo, 199
7.11.2.7    Vícios relativos à finalidade, 200
7.11.2.8    Conseqüências decorrentes dos vícios, 200
7.11.2.9    Atos administrativos nulos e anuláveis, 202
7.11.2.10 Revogação, 205
7.11.2.11 Convalidação, 203
7.11.3      Confirmação, 204

8     CONTRATO ADMINISTRATIVO, 207

8.1   Contratos da Administração, 207
8.2   Divergências doutrinárias, 207
8.3   0 contrato administrativo como espécie do gênero contrato, 209
8.4   Traços distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de
direito privado, 211

Sumário    11

8.5   Direito positivo, 214
      8.5.1 Normas constitucionais, 214
      8.5.2 Legislação ordinária, 215
8.6   Características dos contratos administrativos, 216
8.6.1 Presença da Administração Pública como poder público, 216
8.6.2 Finalidade pública, 217
8.6.3 Obediência à forma prescrita em lei, 217
8.6.4 Procedimento legal, 220
8.6.5 Contrato de adesão, 221
8.6.6 Natureza intuitu personae, 222 '
8.6.7 Presença das cláusulas exorbitantes, 222
8.6.7.1     Exigência de garantia, 222
8.6.7.2     Alteração unilateral, 223
8.6.7.3     Rescisão unilateral, 224
8.6.7.4     Fiscalização, 225
8.6.7.5     Aplicação de penalidades, 225
8.6.7.6     Anulação, 226
8.6.7.7     Retomada do objeto, 227
8.6.7.8     Restrições ao uso da "exceptio non adimpleti contractus", 227
8.6.8 Mutabilidade, 228
8.6.8.1     Álea administrativa: alteração unilaterral do contrato, 230
8.6.8.2     Álea administrativa: fato do príncipe, 231
8.6.8.3     Álea administrativa: fato da administração, 231
8.6.8.4     Álea econômica: teoria da imprevisão, 233
8.7   Rescisão do contrato administrativo, 236
8.8   Modalidades de contratos administrativos, 237
8.8.1 Concessão, 237
8.8.1.1     Conceito, 237
8.8.1.2     Natureza jurídica, 239
8.8.1.3     Concessão de serviço público, 241
8.8.1.3.1 Evolução, 241
8.8.1.3.2 Conceito e características, 243
8.8.1.3.3 Concessão e permissão de serviço público, 245
8.8.1.4     Concessão de obra pública, 247
8.8.1.5     Concessão de uso, 248
8.8.2 Contratos de obra pública e de prestação de serviços, 248
      8.8.2.1     Empreitada, 251
      8.8.2.2     Administração contratada, 252
      8.8.2.3     Tarefa, 252
      Contrato de fornecimento, 252

9 LICITAÇÃO, 254

9.1     Conceito, 254
9.2     Direito positivo, 255
9.3     Princípios, 257
9.3.1   Princípio da igualdade, 258
9.3.2   Princípio da legalidade, 259
9.3.3   Princípio da impessoalidade, 260
9.3.4   Princípio da moralidade e da probidade, 260
9.3.5   Princípio da publicidade, 261

12 Sumário

9.3.6 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
9.3.7 Princípio do julgamento objetivo, 262
9.3.8 Princípio da adjudicação compulsória, 263
9.3.9 Princípio da ampla defesa, 263
9.4   Obrigatoriedade de licitação, 264
9.5   Dispensa e inexigibilidade, 264
9.6   Modalidades, 274
9.6.1 Concorrência, 276
9.6.2 Tomada de preços, 277
9.6.3 Convite, 278
9.6.4 Concurso, 280
9.6.5 Leilão, 280
9.7   Procedimento, 280
9.7.1 Procedimento da concorrência, 282
9.7.1.1     Edital, 282
9.7.1.2     Habilitação, 283
9.7.1.3     Classificação, 287
9.7.1.4     Homologação, 290
9.7.1.5     Adjudicação, 291
9.7.2 Procedimento da tomada de preços, 291
9.7.3 Procedimento do convite, 292
9.7.4 Procedimento do concurso, 292
9.7.5 Procedimento do leilão, 292
9.8   Anulação e revogação, 293
9.9   Recursos administrativos, 294

10 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, 296

10.1   Descentralização, 296

10.1.1      Descentralização e desconcentração, 296
10.1.2      Descentralização política e administrativa, 296
10.1.3      Modalidades de descentralização administrativa, 297
      10.1.3.1 Descentralização territorial, 297
      10.1.3.2 Descentralização por serviços, 298
      10.1.3.3 Descentralização por colaboração, 300
10.1.4      Evolução, 301
10. 1.5     A descentralização administrativa no direito positivo
brasileiro, 3
      10.1.5.1 A confusão do legislador, 302
      10.1.5.2 A expressão "administração indireta" na Constituição
      10.1.5.3 A expressão "entidade paraestatal", 307
10.2 Entidades da administração indireta, 309
10.2.1      Modalidades e natureza jurídica, 309
10.2.2      Regime jurídico, 309
10.3 Autarquias, 313
10.3.1      0 vocábulo "autarquia", 313
10.3.2      Evolução no direito brasileiro, 314
10.3.3      Conceito e características, 315
10.3.4      Posição perante a Administração Pública e terceiros, 316
10.3.5      Classificação, 316
10.4 Fundação, 318
10.4.1      Natureza jurídica e conceito, 318
10.4.2      Fundação de direito privado, 321
10.4.3      Direito positivo brasileiro, 323
10.4.4      Fundação de direito público, 327
10.5 Empresas estatais, 328
10.5.1     Alcance da expressão, 328
10.5.2     Distinção quanto ao tipo de atividade, 328
10.5.3     Sociedade de economia mista e empresa pública, 330
10.5.3.1   Traços comuns, 330
10.5.3.2   Traços distintivos, 333
10.6 Normas comuns às entidades da administração indireta, 336
10.7 Privilégios próprios das autarquias e fundações públicas, 343
10.8 Natureza jurídica dos bens das entidades da administração indireta,
343
10.9 Controle administrativo ou tutela das entidades da administração
indireta, 344

11 ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR,
11.1 As expressões entidades paraestatais e terceiro setor,
11.2 Serviços sociais autônomos,
11.3 Entidades de apoio,
11.4 Organizações sociais,
11.5 Organização da sociedade civil de interesse público,

12 ÓRGÃOS PÚBLICOS, 348

12.1   Teorias sobre as relações do Estado com os agentes públicos, 348
12.2   Conceito, 349
12.3   Natureza, 349
12.4   Classificação, 350

13 SERVIDORES PÚBLICOS, 352

13.1 Terminologia, 352
13.2 Agentes públicos, 353
13.2.1     Agentes políticos, 353
13.2.2     Servidores públicos, 354
13.2.3     Particulares em colaboração com o poder público, 356
13.3 Cargo, emprego e função, 357
13.4 Normas constitucionais, 359
13.4.1     Princípio da isonomia, 359
13.4.1.1   Alcance, 359
13.4.1.2   Regime jurídico único, 360
13.4.1.3   Isonomia de vencimentos, 361
13.4.1.4   Condições de ingresso, 364
13.4.2     Direito de acesso aos cargos, empregos e funções públicas,
366
13.4.3     Limitações quanto aos vencimentos, 367
13.4.4     Direito de greve e de livre associação sindical, 369
13.4.5     Proibição de acumulação de cargos, 371
13.4.6     Aposentadoria, 373
13.4.7     Estabilidade, 377
13.4.8     Afastamento para exercício de mandato eletivo, 378
13.4.9     Direitos sociais, 379
13.5 Provimento, 380
13.6 Vacância, 384
13.7 Direitos e deveres, 384
13.8 Responsabilidade, 386
13.8.1     Responsabilidade civil, 386
13.8.2       Responsabilidade administrativa, 388
13.8.3       Responsabilidade penal, 389
13.8.4       Comunicabilidade de instâncias, 389

14 Sumário

14 PROCESSO ADMINISTRATIVO, 395

14.1 Processos estatais, 395
14.2 Processo administrativo, 396
14.3 Processo e procedimento, 397
14.4 Modalidades, 397
14.5 Princípios, 399
14.5.1     Principio da publicidade, 399
14.5.2     Princípio da oficialidade, 400
14.5.3     Princípio da obediência à forma e aos procedimentos, 400
14.5.4     Princípio da gratuidade, 401
14.5.5     Princípio da ampla defesa e do contraditório, 401
14.5.6     Princípio da atipicidade, 402
14.5.7     Princípio da pluralidade de instâncias, 402
14.5.8     Princípio da economia processual, 403
14.6 Processo administrativo disciplinar, 403
14.7 Processo sumário, 406
14.7.1     Sindicância, 406
14.7.2     Verdade sabida, 407

15 RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO, 408

15.1 Delimitação do tema, 408
15.2 Evolução, 409
15.2.1     Teoria da irresponsabilidade, 409
15.2.2     Teorias civilistas, 410
15.2.3     Teorias publicistas, 411
15.3 Direito positivo brasileiro, 413
15.4 Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade, 415
15.5 Responsabilidade do Estado por atos legislativos, 416
15.6 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais, 417
15.7 Reparação do dano, 4205

16 BENS PÚBLICOS, 422

16.1 Evolução, 422
16.2 Classificação, 423
16.3 Bens do domínio público do Estado, 425
16.3.1     Conceito, 425
16.3.2     Natureza jurídica, 426
16.3.3     Modalidades, 427
16.3.4     Regime jurídico, 428
16.4 Bens do domínio privado do Estado ou bens dominicais, 430
16.4.1     Conceito, 430
16.4.2     Características, 430
16.4.3     Regime jurídico, 431
16.5 Alienação, 435
16.5.1     Alienação dos bens de uso comum e de uso especial, 435
16.5.2     Alienação dos bens dominicais, 436
16.6 Uso de bem público por particular, 440
16.6.1     Uso normal e uso anormal, 440
16.6.2     Uso comum, 441

Sumário    15

16.6.3     Uso privativo, 443
16.6.3.1   Conceito e características, 443
16.6.3.2   Instrumentos estatais de outorga de uso privativo, 444
16.6.3.3   Autorização, permissão e concessão, 445
16.6.3.4   Institutos de direito privado, 450
16.6.3.5   Tutela do uso privativo, 455
16.7 Formação do patrimônio público, 457
16.8 Bens públicos em espécie, 460
16.8.1     Direito positivo, 460
16.8.2     Terrenos reservados, 460
16.8.3     Terrenos de marinha e seus acrescidos, 463
16.8.4     Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, 464
16.8.5     Terras devolutas, 465
16.8.5.1   Evolução da propriedade rural no Brasil, 465
16.8.5.2   Conceito e natureza jurídica, 468
16.8.5.3   Titularidade, 469
16.8.5.4   Processo de discriminação, 470
16.8.6     Faixa de fronteira, 471
16.8.7     Ilhas, 472
16.8.8     Águas públicas, 473
16.8.9     Minas e jazidas, 474
16.8.9.1   Conceito, 474
16.8.9.2   Sistemas de exploração e aproveitamento das jazidas, 475
16.8.9.3   Evolução no direito brasileiro, 475
16.8.9.4   Sistema atual, 476
16.8.9.5   Regime de exploração, 477

17 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 478

17.1 Conceito e abrangência, 478
17.2 Espécies, 479
17.3 Controle administrativo, 480
17.3.1     Conceito e alcance, 480
17.3.2     Recursos administrativos, 481
17.3.2.1   Conceito, efeitos e fundamento, 48
17.3.2.2   Modalidades, 482
17.3.2.2.1 Representação, 482
17.3.2.2.2 Reclamação administrativa, 483
17.3.2.3   Coisa julgada administrativa, 485
17.3.2.4   Prescrição administrativa, 486
17.4 Controle legislativo, 488
17.4.1     Alcance, 488
17.4.2     Controle político, 488
17.4.3     Controle financeiro, 490
17.5 Controle judicial, 492
17.5.1     Sistema de unidade de jurisdição, 492
17.5.2     Limites, 493
17.5.3     Privilégios da Administração Pública, 494
17.5.4     Meios de controle, 498
17.5.4.1   Habeas corpus, 499
17.5.4.2   Habeas data, 500
17.5.4.3   Mandado de injunção, 503
17.5.4.3.1 Controvérsias quanto à origem, 503
17.5.4.3.2 Controvérsias quanto ao objeto, 504
17.5.4.3.3 Nossa opinião, 505
17.5.4.3.4 Pressupostos, 507
17.5.4.4   Mandado de segurança individual, 508
17.5.4.4.1 Origem, 508
17.5.4.4.2 Conceito e pressupostos, 508
17.5.4.4.3 Restrições, 512
17.5.4.4.4 Anotações quanto ao processo, 515
17.5.4.4.5 Prazo, 520
17.5.4.5   Mandado de segurança coletivo, 521
17.5.4.6   Ação popular, 524
17.5.4.6.1 Evolução, 524
17.5.4.6.2 Conceito e pressupostos, 525
17.5.4.6.3 Sujeito ativo e passivo, 528
17.5.4.6.4 Posição do Ministério Público, 529
17.5.4.6.5 Objeto, 531
17.5.4.6.6 Anotações quanto ao processo, 532
17.5.4.7   Ação civil pública, 533
17.5.4.7.1 Origem e evolução, 533
17.5.4.7.2 Comparação com ação popular e mandado de
segurança coletivo, 534
17.5.4.7.3 Pressupostos e conceito, 535
17.5.4.7.4 Sujeito ativo e passivo, 536
17.5.4.7.5 Funções do Ministério Público, 536
17.5.4.7.6 Objeto, 537
17.5.4.7.7 Anotações quanto ao processo, 537

17 Sumário

Bibliografia, 539

índice Remissivo, 545




Nota Introdutória

Estudando-se o direito administrativo desde o seu nascimento, com o
Estado de Direito, até os dias atuais, constata-se a ampliação do seu
conteúdo
e as freqüentes mutações que vem sofrendo, intensificadas, no direito
brasileiro, com a entrada em vigor da Constituição de 1988 e, mais
recentemente, das Constituições estaduais.

Isto se explica, de um lado, pelo sensível acréscimo das funções
assumidas pelo Estado como conseqüência das crescentes necessidades
coletivas nos
âmbitos econômico e social. 0 conceito de serviço público ampliou-se para
abranger serviços sociais, comerciais e industriais antes privativos do
particular; o poder de polícia estendeu-se a áreas onde antes não se
fazia necessário, como a proteção ao meio ambiente e a defesa do
consumidor; a atuação do Estado estendeu-se à esfera da atividade
econômica de natureza privada.

Mas, paralelamente, a nova Constituição trouxe princípios inovadores que
refletem o espírito democrático que norteou a sua elaboração; nota-se a
preocupação em restringir a autonomia administrativa, aumentando o
controle dos demais Poderes sobre a Administração Pública e inserindo a
participação
popular na função fiscalizadora.

0 direito administrativo assume, pois, feição nova. Não é fácil discorrer
sobre ele, porque a fase é de aprendizado, de interpretação, de
assimilação de
novos conceitos e princípios; o momento é de elaboração legislativa,
doutrinária e jurisprudencial; muita coisa há por fazer.

Mas a dificuldade não pode deter ou atemorizar quem exerce a função de
Procurador do Estado há vinte anos e faz do estudo do direito
administrativo
objeto de trabalho no dia a dia, na difícil missão de defesa da
legalidade administrativa, combinada com o exercício do Magistério na
mesma área.

Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua
constante evolução, facilmente perceptível pela quantidade de leis e
regulamentos que se editam nessa área, revelando um aspecto de
flexibilidade que lhe é próprio e inevitável em face da dinâmica dos
interesses públicos que a
Administração deve atender.

0 livro cuida dos vários temas do direito administrativo, começando pelo
seu conceito, origem e objetivo, passando para o exame da Administração
Pública em sentido objetivo (serviço público, poder de polícia, atos e
contratos, licitação) e em sentido subjetivo (pessoas jurídicas, órgãos e
agentes públicos) para, a seguir, analisar os instrumentos

18   Nota Introdutória

de atuação (processo administrativo e bens públicos), deixando para a
parte final a matéria relativa ao controle, já que este incide sobre
vários aspectos
da atuação administrativa.

A Autora

				
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Description: CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO