Administrasi Pemerintahan Transnasional

Document Sample
Administrasi Pemerintahan Transnasional Powered By Docstoc
					       Integrasi Nation-States melalui Pemerintahan Transnasional:
                      Perspektif Administrasi Publik


                                   Defny Holidin
                                  defny@ui.edu



Karakter Kontraproduktif Nation-States

Gagasan mendasar dari pembentukan nation-state (negara kebangsaan) adalah
kehendak membangun masyarakat dengan karakteristik kebangsaannya masing-
masing. Melihat dari prosesnya, pembentukan banyak negara kebangsaan, terutama
yang kini terhitung sebagai negara-negara dunia ketiga, lebih merupakan tindakan
reaktif terhadap penjajahan yang dilangsungkan negara kebangsaan lain
terhadapnya. Tersimpan dalam gagasan ini sebuah asumsi bahwa suatu bangsa
dapat lebih berkembang jika penanganannya diambil alih oleh bangsa sendiri
dibandingkan jika diatur oleh bangsa lain. Di samping itu, ini juga tak terlepas dari
semangat mencegah terjadinya penetrasi kebudayaan bangsa lain terhadap
kebudayaan bangsa sendiri.

Pengukuran terhadap tingkat kebangsaan suatu nation-state mempergunakan lima
indikator, yakni bahasa nasional, lembaga nasional, simbol-simbol nasional, sistem
pendidikan nasional, serta jumlah gerakan-gerakan sparatis yang teridentifikasi
(Suryadinata, 2000). Bahasa nasional mencerminkan karakteristik, pola pikir, serta
perasaan bangsa yang bersangkutan, sementara pendidikan nasional sejak awal
memang dirancang sebagai media untuk membentuk karakter, pola pikir, serta
perasaan kebangsaan tersebut. simbol-simbol nasional mencerminkan identitas
kebangsaan, konvensi keterikatan antarunsur bangsa, dan pesan-pesan implisit
terhadap bangsa lain. Lembaga nasional merupakan unsur penggerak secara
terstruktur menuju cita-cita sebagai sebuah bangsa. Berkenaan dengan ini pula
soliditas suatu bangsa diuji dengan hadir/ tidaknya gerakan-gerakan sparatis.
Gerakan-gerakan sparatis tidak hanya menjadi cermin solidaritas kebangsaan tetapi
juga refleksi terhadap kinerja lembaga nasional (pemerintah).

Karena kemunculannya yang bersifat reaksioner, nation-state sejatinya hanya dapat
hidup dengan dinamika yang sesuai dengan konteks kemunculannya. Bagaimana
pun sebuah bangsa membatasi warganya, negara sebagai tempat bernaung bangsa
tersebut memiliki keterbatasan institusional yang mengharuskannya terlibat dalam
hubungan dengan negara lain lebih intensif dari yang hingga kini masih berjalan.
Apatah lagi sebuah bangsa yang mengandalkan keterikatan kultural. Kultur sendiri
lebih dinamis dibandingkan sistem negara. Jika kebangsaan dihubungkan dengan
geneologi genetik, kebahasaan, dan kebudayaan, sudah hampir tak terhitung berapa
kosakata dan tata bahasa suatu bangsa yang bercampur aduk dengan bangsa lain;
entah ada berapa individu yang benar-benar murni sebagai keturunan dari bangsa
tertentu, serta seberapa murni kebudayan yang kini tengah terus berinovasi.

Nation-state amat mengandalkan unsur-unsur kebahasaan, kebudayaan, dll, padahal
unsur-unsur itu sendiri bersifat dinamis dengan batasan yang sulit dilakukan. Nation-
state sendiri merupakan sistem organisasi terbuka yang tidak lepas dari
persinggungannya dengan pihak lain. Dengan demikian, nation-state sebenarnya
berhadapan dengan karakteristiknya sendiri yang bersifat kontraproduktif.



                                                                                   1
Keterbatasan sumberdaya, perluasan jaringan informasi, serta kebutuhan akan
pertahanan bersama, merupakan t iga hal yang menjadikan konsepsi nation-state
tidak lagi menemukan relevansinya saat ini. Sementara itu, hubungan bilateral,
multilateral, dan regional antarnegara dirasa tidak cukup kuat untuk memperbaiki
kualitas hidup masyarakat, terutama di negara-negara berkembang. Bernaung di
bawah organisasi internasional dan konfederasi pun tidak lagi menjadi alternatif
menguntungkan ketika terdapat variabel pengganggu berupa intervensi negara -
bangsa lain yang sok berkuasa.

Ditambah dengan karakter kontraproduktifnya, keterbatasan-keterbatasan tadi
menjadi sinyalemen bahwa integrasi nation-state merupakan pilihan yang tidak bisa
ditawar kembali. Namun, dengan klaim telah memiliki kedaulatan, bukan langkah
mudah baginya untuk mengintegrasikan diri dengan bangsa lain dan menyerahkan
kedaulatannya kepada struktur pemerintahan baru yang telah terbentuk , terlebih
proses integrasi merupakan jalan panjang pembentukan suatu negara yang belum
tentu memuaskan kepentingan nation-states penyusunnya.


Problem dalam Penyerahan Kedaulatan

Kedaulatan secara konseptual sering secara erat dikaitkan dengan persoalan politik,
khususnya kemampuan diplomasi dan hubungan antarnegara. Dengan konteks
seperti ini, terkesan persoalan kedaulatan berlaku dalam aspek hubungan eksternal
dengan negara lain. Kaitan dengan aspek dalam negeri bukan berarti tidak ada tetapi
simpul analisisnya sering berkisar pada intervensi potensial dari pihak (negara) lain
yang memiliki kepentingan dengan negara yang bersangkutan. Persoalan
disintegrasi di Indonesia, misalnya, ancaman potensial yang ditimbulkan Gerakan
Aceh Merdeka (GAM), Republik Maluku Selatan/ Sarani (RMS), dan Organisasi
Papua Merdeka (OPM), lebih banyak dimuati analisis mengenai intervensi negara
lain dibandingkan dengan substansi persoalan di dalam negeri, yakni perimbangan
kewenangan dan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, pemberdayaan
lokal, pembentukan kohesi sosial hingga ke tingkat desa dan kelurahan,
pembangunan daerah berbasis masyarakat, serta tingkat konsumsi regional
berbanding PDRB secara ekuivalen. Analisis mengenai lepasnya Propinsi Kuwait
terhadap kungkungan kekuasaaan tiranik Iraq lebih banyak bersentuhan dengan
sinyalemen bahwa Amerika Serikat mengintervensi gerakan pemisahan tersebut—
suatu fakta yang sulit untuk dipungkiri—tetapi minim penelusuran akar ideologis
beserta perlakuan pemerintahan superordinat (Iraq) terhadap pemerintah subordinat
(Kuwait) yang lebih menunjukkan pola hubungan pemerdayaan daripada
pemberdayaan. Bagaimana pun pola dalam dinamika berbagai negara, terminologi
kedaulatan ternyata tidak beranjak jauh dari domain intergovernmental relationship.
Pembatasan makna kedaulatan seperti ini pada gilirannya akan sangat menentukan
pembahasan mengenai alternatif solusi bagi upaya mempertahankan eksistensi
sebuah bangsa, juga sebuah negara.

Kedaulatan berkenaan dengan berbagai hal sehingga tidak bisa dilihat sebagai satu
ketunggalan dimensi yang baku. Di samping dimensi hubungan antarnegara,
kedaulatan berkaitan erat dengan legitimasi yang diberikan stakeholders
(masyarakat) di dalam negeri terhadap pemerintahannya sendiri dalam mengambil
kebijakan. Seberapa besar suatu pemerintahan dapat menyelenggarakan pelayanan
publik yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat demi ketercapaian
kesejahteraannya, sebesar itu pula legitimasi pemerintahan itu dapat diberikan oleh
masyarakat. Demikian sebaliknya. Namun, proses pembuatan kebijakan berbasis
pada kebutuhan masyarakat menuntut keterlibatan masyarakat tersebut . Hal ini
berpijak pada asumsi bahwa masyarakat lebih mengetahui apa yang mereka


                                                                                   2
butuhkan dibandingkan dengan pemerintah yang dalam mengambil kebijakan
seringkali diwarnai bounded-rationality (rasionalitas yang terbatas) akibat informasi
yang terbatas pula. Di samping itu, tuntutan ini muncul sebagai konsekuensi logis
atas kontribusi yang sudah diberikan masyarakat terhadap pemerintahnya, misalnya
dalam bentuk pajak atau sumbangan harta -benda untuk menutupi hutang -hutang
negara saat krisis ekonomi menimpa. Terutama yang memiliki andil dalam proses
penyelenggaraan negara, mereka akan merasa menjadi pihak yang sangat berhak
untuk mendapatkan imbal positif meskipun sifatnya tidak langsung, sebagaimana
kontraprestasi tidak langsung dari pajak yang telah dibayarkan.

Terbentuknya pemerintahan transnasional yang terdiri atas negara-negara
kebangsaan yang sebelumnya berdaulat berarti menggabungkan berbagai tingkatan
pemerintahan (multilevel governance) dalam satu atap, mencakup pemerintahan
transnasional, pemerintahan nasional, pemerintahan subnasional, pemerintahan
lokal, unit yang paling dekat dengan masyarakat. Pemerintahan dalam pengertian
governance tidak hanya mencakup struktur pemerintah tetapi juga masyarakat dan
setiap elemen di dalamnya. Bergabungnya berbagai negara kebangsaan dalam satu
struktur pemerintahan bersama menyisakan persoalan baru berupa pemenuhan
kebutuhan dan kepentingan masing-masing.

Pemerintahan transnasional dalam hal ini memerlukan pola yang terbuka dalam
koordinasi (open method of coordination) yang memungkinkan bagi setiap struktur
pemerintahan terlibat dalam pengambilan keputusan pada level pemerintahan yang
lebih tinggi (Kaiser dan Prange, 2002). Koordinasi model ini memerlukan
penggunaan teknologi informasi berbasis komunitas dan pemerintahan di setiap level
sehingga memicu keterbukaan dan pertanggungjawaban pemerintah kepada
rakyatnya. Perkembangan teknologi informasi juga memegang peranan kunci dalam
memuluskan jalur komunikasi antara birokrasi (public servants) dan publik (clients)
itu sendiri; juga antarsesama pegawai negara melalui aplikasi kantor maya dalam
intranet. Penggunaan teknologi informasi ini harus jelas pula peruntukkan sebab
teknologi informasi memiliki ambiguitas dalam menyokong sistem pemerintahan:
apakah semakin memusatka n kekuasaan ke level pemerintah pusat atau justru
memperkuat perimbangan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah.
Dengan ketersediaan data dan lalu-lintas komunikasi yang terfasilitasi melalui
teknologi ini, pemerintah pusat bisa saja berdalih bahwa pemusatan kekuasaa pada
level pusat sangat memungkinkan. Namun, faktanya realitas yang berlaku di
lapangan jauh lebih kompleks daripada yang tercermin dalam sajian data -data
(Denhardt, 1999: 239). Peruntukan teknologi informasi dan pola koordinasi antarlevel
pemerintahan, dua hal sebagai aspek administrasi publik, merupakan faktor
determinan dalam proses integrasi.


Optimasi Multilevel Governance: Kontinum Federalisme hingga Kesatuan

Dalam konteks pembicaraan mengenai proses integrasi nation-state, kedaulatan
berada dalam cakupan kebijakan mengenai perimbangan unit -unit teritorial (daerah)
terhadap kekuasaan unit pusat. Proses integrasi dalam wadah peme rintahan
transnasional bertumpu pada aktivitas pengayoman sehingga pengakomodasian
kepentingan dan kebutuhan negara-negara kebangsaan penyusunnya merupakan
satu prasyarat mutlak agar mereka mau bertahan dalam naungan otoritasnya,
betapa pun dalam pendirian Khilafah Islamiyah sebagai wujud pemerintahan
transnasional internalisasi aqidah dan kampanye persatuan umat telah
didengungkan sejak awal.




                                                                                   3
Pemerintahan transnasional sebagai organisasi besar menghadapi kompleksitas
tuntutan kehidupan rakyat yang bernaung di bawahnya dari waktu ke waktu
menjadikan tinjauan mengenai reposisi hubungan a ntara pemerintah, pasar, dan
rakyat itu sendiri perlu dilakukan sedini mungkin agar pemerintahan transnasional
tidak mengalami market-failure dan state-failure sekaligus. Perkembangan
masyarakat secara progresif menunjukkan semakin variatif dan besar tuntutan
masyarakat terhadap pemerintahan yang berjalan untuk memenuhi kebutuhan
mereka, ditambah dengan kegiatan perekonomian yang menembus batas -batas
negara-negara kebangsaan dan lalu-lintas komunikasi beserta persebaran
informasinya melalui teknologi mutakhir menjadikan banyak hal justru berada di luar
kendali pemerintahan transnasional yang berskala raksasa.

Kondisi pada tataran makro di atas menyisakan satu pemahaman bersama bahwa
negara dan pengelolaan pemerintahan transnasional sesungguhnya dituntut untuk
berubah agar lebih mengedepankan sensitivitas dan meningkatkan kapabilitas
pemenuhan kebutuhan rakyatnya di setiap pemerintahan nasional dan pemerintahan
subnasional penyusunnya. Namun, kompleksitas dan ukuran pemerintahan
transnasional yang terlalu besar itu masih tertatih-tatih untuk menjawab kebutuhan
masyarakat, terlebih lagi yang berada di luar jangkauannya pada level nasional,
subnasional, regional, dan lokal.

Pemenuhan kebutuhan rakyat secara sentralistik dianggap kurang tepat dalam
mengatasi perubahan internal sebuah negara, memenuhi kebutuhan masyarakat di
daerah, dan kurang responsif terhadap aspirasi mereka. Reduksi terhadap derajat
pemusatan kekuasaan hingga dilakukan pelimpahan kewenangan terhadap
pemerintahan pada hirarki di bawahnya menjadi tak terelakkan. Hal inilah yang
kemudian memicu munculnya desentralisasi. Di samping untuk mencapai tujuan
administratif tadi, secara politik perkembangan negara-negara yang baru bangkit dari
keterpurukan rezim otoriter sebelumnya ternyata tidak terpuaskan bila hanya
berlangsung di tingkat nasional. Pembangunan di tingkat nasional dan subnasional
dengan jaminan partisipasi publik secara lebih mengakar di tingkat grass roots hanya
akan terfasilitasi oleh kebijakan desentralisasi.

Berbagai tingkat pemerintahan dalam struktur multilevel governance dibentuk dalam
rangka mencapai pemenuhan kebutuhan masyarakat dan mencapai kesejahteraan
mereka, dua hal yang berkenaan dengan legitimasi rakyat kepada pemerintahnya
dan penguatan kedaulatan. Oleh karena itu, seberagam apa pun tipe-tipe struktur
multilevel governance (Hooghe dan Marks, 2001), setidaknya terdapat dua prinsip
yang harus diperhatikan. Pertama, prinsip subsidiaritas, yakni prinsip yang
meletakkan tumpuan kegiatan pelayanan publik diselenggarakan pada unit
pemerintah terendah (Prasojo, 2005; Pitschas, 2006). Desentralisasi memerlukan
prinsip ini untuk menjamin bahwa penyerahan kewenangan mengatur dan
pelimpahan kewenangan mengurus pelayanan publik dan fungsi -fungsi pemerintah
lainnya benar-benar dirasakan manfaatnya oleh masyarakat daerah. Namun, prinsip
subsidiaritas ini tidak berjalan sendiri tanpa prinsip kedua, yakni prinsip koneksitas.
Prinsip ini menekankan keikutsertaan sumberdaya berikut hal-hal penunjang dalam
penyerahan dan pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat ke level
pemerintahan di bawahnya. Suatu kewenangan yang diberikan kepada pemerintah
daerah tetapi minus sumberdaya untuk menjalankannya hanya akan menjadikan
tujuan pembentukan multilevel governance dan pelaksanaan prinsip subsidiaritas
mengalami kegagalan (Holidin, 2007: 5-7). Secara sistemik, kegagalan yang terjadi
merupakan kegagalan otonomi daerah dalam menyejahterakan masyarakat daerah
(Prasojo, Kurniawan, Holidin, 2007: 86).




                                                                                     4
Sepanjang perjalanan diskursus politik mengenai praktek penggunaan kekuasaan
oleh pemerintah, urgensi perimbangan kekuasaan dan kewenangan secara vertikal
antara pemerintah pusat/ superordinat (level transnasional) dan pemerintah daerah/
subordinat (pemerintahan nasional, subnasional, regional, lokal) dalam struktur
multilevel governance tidak kalah signifikan dibandingkan dengan perimbangan
kekuasaan dan kewenangan secara horizontal antarlembaga negara (eksekutif,
legislatif, dan yudikatif). Bila proses pembenahan (reformasi) sebuah pemerintahan
transnasional dan negara kebangsaan penyusunnya dimulai dari penataan kembali
lembaga-lembaga negaranya agar meninggalkan corak pemerintahan diktator-
otoriter menuju corak pemerintahan yang beorientasi pada pemenuhan kebutuhan
rakyat, proses konsolidasinya (dipadankan dengan konsolidasi demokrasi; lihat
Diamond, 1999) itu sendiri difasilitasi oleh perimbangan kewenangan pemerintah
pusat-daerah untuk mencapai optimasi kesejahteraan rakyat yang bersangkutan.

Satuan organisasi, mulai dari yang sederhana hingga organisasi tingkat negara, tak
terlepas dari tarik-menarik antara pemusatan kekuasaan dan kewenangan
(sentralisasi) serta persebaran kekuasaan dan kewenangan (desentralisasi). Betapa
pun keduanya tampak m emiliki karakter yang berseberangan, setiap organisasi,
termasuk negara, tidak dapat melepaskan diri dari keduanya karena keduanya tidak
bersifat dikotomis tetapi berada pada satu garis kontinum yang terhubung satu
dengan lainnya (Hoessein dalam Wignosubroto, 2005; Prasojo, Maksum, Kurniawan,
2006).

Hubungan secara kontinum mengisyaratkan adanya perimbangan dalam satu
hubungan linier dan unit-unit di dalamnya bisa berada pada titik mana pun dalam
garis tersebut. Dalam perimbangan kewenangan, sentralisasi dan desentralisasi
bukan merupakan satu di antara dua pilihan. Keduanya memang berada pada dua
kutub yang berhadap-hadapan secara diametral satu sama lain. Namun, tidak ada
satu negara pun yang secara mutlak bersifat sentralistik dan tidak ada yang 100%
desentralistik.


                                   Gambar 1
              Perbandingan Hubungan Dikotomis dan Kontinum dalam
                  Konstruksi Hubungan Pemerintah Pusat-Daerah


                               Hubungan Dikotomis




                                                        Kutub sentralisasi
        Kutub desentralisasi




                                  Hubungan Kontinum
     Kutub desentralisasi                                   Kutub sentralisasi




                                                                                 5
Penerapan sentralisasi secara mutlak akan memandulkan negara dalam mencapai
tujuan pendiriannya dan memicu kemunculan varian totalitarianism, sementara
desentralisasi yang melampaui batas mengakibatkan pembubaran (disintegrasi)
negara yang bersangkutan. Oleh karena itu, gagasan untuk mengintegrasikan
elemen-elemen negara yang masing-masingnya memiliki karakteristik khas tidak
bisa serta-merta diterjemahkan sebagai penyeragaman (uniformasi), pemusatan
pada satu kekuasaan tunggal, serta pengikisan derajat otonomi suatu elemen (unit
pemerintahan subordinat) dalam negara (Dehousse, 2006).

Merujuk pada sifat dasarnya, kondisi yang mesti diwujudkan dalam setiap negara
adalah mencapai perimbangan antara arus pemusatan kewenangan ke tin gkat pusat
(sentripetalisme) dan arus persebaran kewenangan ke unit-unit pemerintahan di
bawahnya berupa pemerintah daerah atau negara bagian (sentrifugalisme).
Konstruksi hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dalam upaya mencapai
perimbangan tersebut akan mengundang sejumlah muatan pemikiran, sebagaimana
dikemukakan oleh Prof. Dr. Eko Prasojo, yakni tingkatan pemerintahan, status dan
kedudukannya, pembagian kewenangan (atau urusan) antarberbagai tingkatan
pemerintahan, perimbangan keuangan antartingkatan pemerintahan, partisipasi
daerah dalam pembuatan keputusan di tingkat nasional (dan supranasional), serta
intervensi pusat terhadap daerah (Prasojo, 2006: 14-15).

Praktek di banyak negara, sentralisasi dan desentralisasi terejawantahkan dalam
variasi bentuk negara yang pada dasarnya bisa diklasifikasikan atas dua kelompok
besar: negara kesatuan dan negara federasi. Dalam negara kesatuan, otonomi
merupakan pemberian pemerintah pusat kepada pemerintah daerah sehi ngga
penyelenggaraan otonomi daerah adalah pemerintah pusat. Berbeda dengan itu,
bentukan awal suatu negara federasi adalah negara -negara bagian yang secara
genuine telah memiliki struktur asli berikut kedaulatannya masing-masing. Karena
suatu kepentingan tertentu, negara-negara yang memiliki kedaulatan ke dalam dan
ke luar tersebut bersepakat untuk membentuk suatu pemerintahan bersama (negara
federal) dengan sebagian kedaulatan yang mereka serahkan kepada negara federal.
Dengan demikian, karakter awal suatu negara federasi ditandai dengan residual
power yang dimiliki negara federal sebagai pemberian negara-negara bagian
penyusun, sementara kewenangan asli tetap dimiliki negara-negara bagian (Prasojo,
2005).

Dalam garis hubungan kontinum, negara kesatuan dan negara federasi sejatinya
tidak memiliki perbedaan secara signifikan. Ragam negara kesatuan dan ragam
negara federasi amat ditentukan sejauhmana perimbangan antara pemerintah pusat
dan daerah. Dalam konstelasi politik yang berkembang dalam suatu negara,
perimbangan ini bisa berubah sehingga batas-batas antara negara kesatuan dan
negara federasi hampir sulit diidentifikasi lagi. Ada sebagian negara kesatuan yang
meletakkan kewenangan mengatur kepada pemerintah daerah lebih besar bo botnya
dibandingkan kewenangan mengurus melalui otonomi daerah seluas -luasnya,
sementara perkembangan sebagian negara federasi cenderung semakin
memberikan kewenangan dan kekuasaan yang dimiliki negara -negara bagian beralih
kepada negara federal dalam menghadapi persoalan politik yang semakin kompleks.

Perbedaan mendasar yang amat kentara antara negara federasi dan negara
kesatuan adalah keberadaan kedaulatan, dalam pengertian kewenangan untuk
mengambil keputusan, kebijakan, serta ketetapan hukum dalam rua ng lingkup
yurisdiksinya. Wujud konkret kedaulatan tersebut ada pada kekuasaan negara


                                                                                 6
bagian untuk membuat dan menetapkan udang -undang dasar sendiri, di samping
undang-undang dasar yang ada pada tingkat federal. Hal ini kembali pada asumsi
bahwa kedaulatan negara bagian merupakan bagian yang tak terpisahkan sebagai
struktur dan sistem asli negaranya sebelum pemerintahan federal dibentuk,
sementara kekuasaan negara federal itu sendiri berasal dari konsensus antarnegara-
negara penyusunnya.

Upaya integrasi negara-negara kebangsaan dalam rangka pewujudan pemerintahan
transnasional Khilafah Islamiyah berhadapan dengan kenyataan bahwa negeri -
negeri muslim bernaung di bawah struktur negara kebangsaan yang terlebih dulu
berdaulat. Ketika khilafah Islamiyah dideklarasikan pendiriannya memang terdapat
kemungkinan bahwa negara-negara kebangsaan muslim itu pada gilirannya akan
masuk dan mengintegrasikan diri dalam struktur pemerintahan transnasional Negara
Khilafah. Mekanisme baiat menjadi mediasi penyerahan kedaulatan kepada Khilafah.
Namun, dalam kondisi terburuk proses integrasi tidak selamanya bisa berharap pada
pola-pola penyerahan kedaulatan begitu saja hingga membentuk hubungan hierarkis
atas-bawah antara Khilafah dan negara-negara kebangsaan penyusunnya.

Tidak tertutup kemungkinan bahwa proses integrasi negeri-negeri muslim ke dalam
struktur pemerintahan transnasional Khilafah Islamiyah sarat dengan kepentingan,
terutama terbukanya berbagai kemudahan dan tercapainya kesejahteraan
masyarakat. Bila pemerintahan transnasional terbentuk, sejumlah kemudahan bisa
dirasakan negara-negara kebangsaan penyusunnya, misalnya kemudahan lalu -lintas
perdagangan dan distribusi barang-jasa lintasnegara bebas tarif. Ini semacam
memindahkan keuntungan globalisasi dalam cakupan yang lebih sempit secara
terstruktur dalam skala negara. Tercapainya keuntungan ekonomi bisa menjadi
alasan bagus bagi proses integrasi. Keuntungan lainnya adalah pertahanan yang
bisa secara mudah ditingkatkan hingga lebih mapan. Dengan pemerintahan
transnasional, modal dan infrastruktur pertahanan-keamanan bisa diakumulasikan
sehingga lebih terpadu.

Dengan kemungkinan bahwa pemerintahan transnasional yang terbentuk belum
tentu secara otomatis membentuk suatu negara kesatuan dengan kedaulatan
dipusatkan pada pemerintahan supranasional, pembentukan Khilafah Islamiyah yang
mempergunakan struktur pemerintahan transnasional bisa mengadopsi bentuk
negara federasi pada fase-fase awal pendiriannya. Dengan karakteristik negara
federasi yang mendudukkan negara-negara penyusun dalam posisi yang setara satu
sama lain, political shock dalam proses penggerusan kedaulatan akan terantisipasi
sehingga tidak secara cepat mengayunkan bandul politik ke arah disintegrasi. Di
samping itu, solidaritas dan rasa kepemilikan bersama terhadap negara Khilafah
Islamiyah lebih mudah untuk ditumbuhsuburkan.

Penolakan bentuk negara federasi di banyak literatur siyasah syar’iyyah lebih tertuju
pada kontroversi kedaulatan genuine negara-negara bagian yang memiliki
kekuasaan membentuk undang -undang dasar sendiri, di samping kekuasaan negara
federal (pusat). Kekuasaan ini dianggap menohok ketentuan syara’ mengenai
eliminasi terhadap kemungkinan dualisme kepemimpinan khalifah (Rais, 2001;
Zallum, 2002). Keberadaan negara bagian yang masih berdaulat dengan kekuasaan
untuk membentuk UUD sendiri dianggap wujud bayang -bayang kekuasaan khalifah
(pemerintah pusat).

Klaim seperti ini memang merupakan konsekuensi kewenangan tahkim yang berada
di tangan khalifah (pemerintah pusat). Namun, negara federasi pada umumnya
cenderung memiliki banyak varian yang coraknya ditentukan berdasarkan perbedaan
derajat perimbangan kekuasaan dan kewenangan antara pemerintah pusat (federal)


                                                                                   7
dan pemerintah daerah (negara bagian). Di samping itu, bentuk negara federasi
bukanlah antitesis negara kesatuan sehingga derajat kekuasaan negara bagian bisa
dikurangi sebatas pengadopsian (tabanni) hukum-hukum syara’ sejauh tidak keluar
dari koridor tahkim yang dilakukan pemerintah pusat. Oleh karena itu, persoalan
dualisme dalam proses hakimiyah tidak akan terjadi ketika dalam bentuk negara
federasi sendiri kekuasaan pembentukan UUD diletakkan sebagai asumsi
kewenangan pemerintah daerah untuk melakukan ijtihad politik selam a tidak
bertentangan dengan koridor ijtihad pemerintah pusat. Di sinilah fungsi kompatibilitas
sistem hukum perlu dilakukan dalam proses integrasi negara-negara kebangsaan
membentuk pemerintahan transnasional.

Dalam perkembangannya secara bertahap bentuk negara federal bisa
ditransformasikan menjadi bentuk negara kesatuan sekaligus penguatan
kewenangan khalifah dalam struktur pemerintahan transnasional. Salah satu faktor
yang memicu hal ini adalah peningkatan kebutuhan akan penyeragaman melalui
intervensi pemerintah federal dalam mengurangi ketimpangan antarnegara bagian.
Negara-negara Eropa yang bercorak federalis tengah dalam perjalanan transformasi
dari corak federalis menuju unitaris (kesatuan), bahkan Jerman sebagai negara
federal kini semakin bercorak federal-unitaris (Prasojo, 2005). Hal ini juga terjadi di
Amerika Serikat meskipun transformasinya tidak selancar negara-negara Eropa
karena tradisi AS dalam pembagian kewenangan adalah membagi habis
kewenangan tersebut kepada pemerintah federal dan pemer intah negara bagian
(Deplu AS, Targonski, ed., 2000).

Dalam konstelasi yang lebih luas, negara-negara Eropa membentuk Uni Eropa untuk
mencapai tujuan-tujuan integrasi (European Commission, http://ec.europa.eu,
http://europa.eu/debateeurope/index_en.htm ) sebagaimana dijelaskan sebelumnya.
Kebanyakan struktur asli yang mereka miliki bervariasi antara unitary (kesatuan),
decentralized-unitary, federal-unitary, dan federasi. Pewujudan Eropa bersatu dalam
wadah European Union (EU) sebenarnya mengarah pada sentralisasi baru, terlebih
jika mereka ikut memperkuat Traktat Uni Eropa menjadi Konstitusi Eropa yang
melahirkan Eropa Serikat (United States of Europe, USE) meskipun masih terganjal
pedebatan banyak kalangan (EU debates, www.euractiv.com). Gejala pemusatan ini
menjadi fakta bahwa Eropa dengan perjalanan sejarah kebangsaannya yang
memiliki perbedaan tajam dalam hal kebudayaan dan tidak memiliki riwayat sejarah
penyatuan kini bersedia dan mampu terikat dalam satu pemerintahan bersama. Oleh
karena itu, Khilafah Islamiyah, dengan kesamaan ideologis kaum muslimin, riwayat
kesejarahannya yang kuat, serta kebutuhan pertahanan akan eksistensi dan
sumberdaya yang dimiliki, lebih mampu lagi membentuk pemerintahan bersama,
pemerintahan transnasional, tentu tak khawatir dalam sikap tabu mengalami proses
transformasi secara kontinum dari bentuk negara federal menuju kesatuan.


Penguatan Integrasi melalui Reformasi Birokrasi Publik

Sebagaimana persoalan kedaulatan tidak semata -mata persoalan politik murni,
proses integrasi dan penguatannya tidak begitu saja dapat mengandalkan urusan
bagi-bagi kekuasaan dan kewenangan. Negara dit untut untuk memenuhi kebutuhan
masyarakat hingga mencapai standar kelayakan minimum. Untuk itu, negara amat
mengandalkan birokrasi publik sebagai organ vital yang menyelenggarakan
pelayanan publik. Dengan demikian, proses integrasi nation-states dalam
pemerintahan transnasional sendiri tidak terlepas dari aktivitas birokrasi publik yang
menyelebungi keterikatan antarnegara kebangsaan penyusunnya.




                                                                                     8
Tantangan terbesar dalam mengoptimalkan kinerja birokrasi publik dalam proses
penyelanggaraan publik untuk memicu integrasi nation-states dalam pemerintahan
transnasional adalah korupsi, dalam arti penyalahgunaan kewenangan dan tindakan
sewenang-wenang, terutama terhadap pengelolaan keuangan , sebagaimana terjadi
pada nation-states sebelum proses pengintegrasiannya. Korupsi dalam
pemerintahan tidak hanya menghilangkan penunaian hak -hak masyarakat tetapi juga
menghancurkan kualitas pemerintahannya. Dalam sejarah khilafah, misalnya,
korupsi turut berkontribusi dalam menggerogoti pemerintahan Utsmaniyah dari
dalam. Kebangkrutan VOC dalam melakukan kegiatan penjajahan berkedok
perdagangan didominasi oleh perilaku personalia yang korup hingga akhirnya
lembaga itu dibubarkan dan perannya langsung diambil alih pemerintah Hindia
Belanda. Selain tidak tegas terhadap Zionis Israel, pemerintahan Abbas di Palestina
hanya menjadi pecundang di negeri sendiri karena banyak pejabatnya yang
melakukan korupsi sehingga dalam pemilu rakyatnya lebih sudi memilih kandidat dari
HAMAS yang memiliki rekam-jejak bersih dan memberdayakan publik untuk
memegang pemerintahan di sana. Outcome negatif menjalarnya korupsi secara akut
adalah hilangnya kepercayaan publik terhadap pemerintahnya dan ini bisa menjadi
pemantik disintegrasi pemerintahan transnasional.

Terdapat beberapa kebudayaan yang melanggengkan korupsi dalam birokrasi publik
terbentuk ketika terjadi kegagalan dalam orientasi ke arah people-centered sebagai
amanat syara’. Birokrat lebih mementingkan hubungan pribadi dan kekerabatan
daripada urusan masyarakat dan negara, suatu hal yang menyimpang dari
keharusan menjalin hubungan secara impersonal, menurut perspektif Weberian.
Kegiatan dengan nuansa hubungan personal itu ditandai dengan kebiasaan memberi
hadiah yang hampir sulit dibedakan dengan suap. Secara struktural, hubungan
dengan pola personal ini terkristalisasi dalam wujud sistem patronase eksploitatif.
Patronase merupakan sistem yang menempatkan eksisnya segelintir pihak sebagai
pelindung pihak lain yang berada di bawah naungannya. Munculnya patronase
eksploitatif dengan sendirinya memicu budaya monopolistik (Klitgaard, 1998: 82-95).
Minimnya aksesabilitas publik terhadap birokrasi turut memberikan andil terhadap
semakin besarnya monopoli kekuasaan pegawai negeri sipil terhadap masyarakat
yang memerlukan pelayanan birokrasi. Monopoli itu berbanding lurus dengan
buruknya pertanggungjawaban oknum dalam birokrasi dan efek samping yang timbul
berupa munculnya segolongan masyarakat yang mempergunakan jasa birokrasi
dengan memberikan sejumlah kompensasi atas har ga monopoli tersebut demi
kemudahan aksesabilitas terhadap pelayanan publik.

Korupsi dan ketidakpedulian unit-unit birokrasi pemerintahan transnasional terhadap
rakyat yang secara dominan ditunjukkan melalui pelayanan publik yang
mengabaikan kebutuhan rakyat cenderung memicu ketidakpuasan mereka hingga
berujung pada gelagat pemisahan diri. Dalam konteks pada uni t pemerintahan yang
lebih kecil gelagat ini bisa diidentifikasi pada tuntutan pemekaran wilayah atau
pemberian status otonomi khusus.

Perlu diperhatikan oleh pemerintahan transnasional bahwa negara-negara
kebangsaan penyusunnya secara genuine memiliki kedaulatannya sendiri. Tuntutan
agar birokrasi berperan menjadi lebih baik tidak hanya bermanfaat untu k
mengoptimalkan kesejahteraan masyarakat tetapi juga memelihara integrasi
pemerintahan transnasional itu sendiri. Kedua hal inilah yang kemudian
memunculkan suatu keharusan pewujudan reformasi terhadap birokrasi publik.

Dalam konteks pembicaraan mengenai hal tersebut, upaya untuk mewujudkan
Khilafah Islamiyah dengan administrasi pemerintahan transnasional sebagai
infrastrukturnya sebenarnya menyimpan keharusan agar reformasi birokrasi publik


                                                                                 9
harus sudah dirintis dan dimantapkan sejak sebelum negara-negara kebangsaan
penyusunnya itu mengintegrasikan diri membentuk khilafah. Jika diabaikan,
persoalan abuse of power dalam nation-states beserta birokrasi publik yang lambat
dan korup akan terakumulasi menjadi pekerjaan rumah nyaris tak terselesaikan di
bawah naungan khilafah islamiyah. Ini bukan berarti bahwa khilafah tidak memiliki
daya untuk menyelesaikan persoalan administrasi publik. Namun, khilafah yang baru
didirikan akan terlalu sibuk untuk mempertahankan kedaulatan dari serangan
eksternal dari musuh-musuh Allah swt. Tentu akan menjadi lebih rumit lagi jika
khilafah masih dibebani dengan persoalan esensial di dalam negeri. Aspek
organisasi dan administrasi publik sendiri merupakan persoalan yang tidak begitu
banyak diatur oleh syariah sehingga memerlukan banyak ijtihad yang dapat
dilaksanakan pada kondisi khilafah belum didirikan. Inilah sebabnya Umar bin
Khaththab ra, misalnya, bersedia secara selektif mengadopsi sistem administrasi
publik Kekaisaran Persia yang telah ditaklukannya.

Birokrasi publik sebagai organ negara yang menjalankan aspek administratif menjadi
elemen penting eksistensi dan dinamika sebuah negara. Negara-negara Barat
memahami bahwa kuat -lemahnya negara berikut pemerintahannya amat
bersentuhan langsung dengan kuat-lemahnya administrasi publik. Dengan demikian,
Khilafah Islamiyah jelas jauh lebih membutuhkan administrasi publik yang kuat,
bahkan sejak sebelum fase tamkin ad-daulah (pendirian negara) dilewati.

Reformasi birokrasi publik kini menjadi jawaban terhadap pelbagai permasalahan
pelayanan publik dan tak pelak menjadi tuntutan perubahan organisasi menurut
perkembangan lingkungan organisasi publik yang bersangkutan. Namun, hendaknya
perubahan yang menjadi semangat utama reformasi tidak berjalan secara tak terarah
mengikuti perubahan yang terjadi begitu saja. Dinamika perubahan, meskipun tidak
konstan, yang terjadi sesungguhnya hanya mengikuti pola-pola tertentu
(Montgomery dan Porter, ed, 1991: 417) secara siklis, tidak murni secara linier. Yang
terlihat tak terpola hanyalah turunan (derivat) perubahan tersebut, bukan kerangka
perubahannya secara makro.

Berdasarkan asumsi di atas, upaya mereformasi birokrasi mesti cermat melihat pola
perubahan yang terjadi sehingga dapat membuat prediksi mengenai hal -hal yang
akan terjadi di masa mendatang. Di sini, upaya pelaksanaan reformasi sebagai
sebuah process strategy dibingkai umbrella strategy yang tumbuh di atas aspek
fundamental berupa visi, misi, dan nilai organisasi (Montgomery dan Porter, ed,
1991). Jika umbrella strategy merupakan perencanaan strategis yang merupakan
kerangka kerja jangka panjang dengan muatan paradigma/ ideologi tertentu
(mabdaiyah), process strategy memuat langkah-langkah taktis yang bergerak
bertahap (marhaliyah) berpedoman pada koridor umbrella strategy (Yakan, 2001).

Tanpa kejelasan kerangka reformasi dalam umbrella strategy, reformasi hanya
berjalan mengikuti arus dinamika perubahan lingkungan tanpa arah yang jelas.
Instrumen penyerasian antara umbrella strategy dan process strategy adalah
manajemen strategis untuk sektor publik. Dengan instrumen ini, upaya reformasi
birokrasi akan memperhitungkan kekuatan internal birokrasi berikut kelemahannya,
serta kalkulasi atas ancaman eksternal dan peluang-peluang yang tersedia. Di
samping itu, bisa juga dibuat perencanaan skenario (scenario planning) sehingga
ketidakpastian di masa depan bisa secara lebih dini diantisipasi. Sementara itu,
mekanisme kontrol memiliki fungsi utama meminimalisasi penyimpangan pada saat
implementasi reformasi birokrasi publik.

Reformasi dalam arti yang sederhana sebenarnya mengacu pada perubahan ke arah
yang lebih baik. Hal ini berkenaan dengan makna koreksi terhadap kekurangan


                                                                                  10
kinerja masa lampau yang tidak optimal. Namun, makna reformasi itu belakangan
tercampur aduk dengan makna perubahan itu sendiri sehingga sering disamakan.
Padahal, tak semua perubahan mengarah pada kondisi yang lebih baik. (Cooper,
et.al, 1998: 11-12). Salah satu faktor yang mengakibatkan gagalnya upaya reformasi
atau upaya reformasi yang berjalan di tempat adalah perencanaan strategis yang
keliru.

Perubahan dengan perencanaan strategis terhadap birokrasi publik untuk
mewujudkan kepemerintahan yang baik diarahkan untuk mengikuti tahapan dari
pucuk pimpinan, mengalir secara struktural, dan kemudian dilanjutkan dengan
perubahan kultural. Hal ini disajikan dengan apik dalam Model Gelombang 3S
berikut.

Kepemimpinan, baik dalam wujud gaya kepemimpinan dan political will yang
dijalankan, dalam kapasitas tertentu (leadership driven capacity) cukup menentukan
perubahan yang dilakukan berjalan secara nyata dan berkelanjutan (Pope, 2000:
41). Pada tahapan ini kapasitas untuk melakukan perubahan masih rendah karena
baru berangkat dari kemauan dan inisiatif pimpinan organisasi tapi justru karena
itulah laju perubahannya tinggi dalam tataran elitis.

                                   Gambar 2
                 Diagram Laju Perubahan dengan Gelombang 3 S


                 High




                                                           organic


                                              structural


                Capacity of change
                              leadership

                                                                     Low
                                           Waves of change

              Sumber: Stephen M. Shapiro, 24/ 7 Innovation, (New York: Mc
              Graw Hill, 2002), hlm. 84 – 85.


Inisiatif mewujudkan perubahan ini tak berhenti pada diri pimpinan tetapi
dipenetrasikan secara legal-formal melalui perubahan struktural (structural driven
capacity), baik dengan dikeluarkannya kebijakan tertentu maupun pembentukan
sistem hasil kebijakan tadi. Perubahan struktural masih bertumpu pada pendekatan
kelembagaan dan masih bersifat memaksa. Resistensi internal dari kalangan birokrat
kerap muncul pada fase ini karena orientasi pola status quo.

Akhirnya, kapasitas perubahan memasuki cakupan yang lebih luas dan kompleks
dengan segala dinamika dan varian di dalamnya dalam wujud organic capacity. Di
sini, meskipun kapasitas untuk berubah sangat tinggi, laju perubahan sedemikian
rendah karena menyentuh aspek budaya dan paradigma sehingga langkah


                                                                               11
internalisasi dan sosialisasi sebagai wujud konkret upaya diwujudkannya perubahan
itu membutuhkan waktu yang tak sebentar dan penyesuaian di sana -sini.

Bila permasalahannya terletak pada sistem dan budaya birokrasi publik,
pemberantasan korupsi dalam proses reformasi tidak lagi mengandalkan pada
pendekatan hukum, yakni dengan jalan pembentukan peraturan perundang -
undangan baru, pengoperasian komisi pemberantasan korupsi baru, pengusutan
taktik konvensional di kejaksaan, dll, tetapi kini dengan mengoptimalkan pendekatan
administratif. Pendekatan administratif menekankan strategi pemberantasan korupsi
melalui penataan kembali (rearrangement) kelembagaan yang memperkecil ruang-
ruang bagi rent-seeker (pemburu rente) oportunis untuk melakukan korupsi,
transformasi paradigma dan etos kerja aparatur negara, pelatihan -pelatihan
profesionalisme kerja dan ESQ, penyederhanaan pelayanan perizinan dan
nonperizinan, pembatasan diskresi, penyediaan saluran pengaduan dan partisipasi
publik, anggaran berbasis kinerja, dll. Pada Model Gelombang 3S di atas,
pendekatan administratif relevan dengan fase perubahan struktural yang
menjembatani antara political will dan transformasi kultural. Berikut adalah aspek-
aspek pemberantasan korupsi dengan pendekatan administrasi pub lik.


a. Reformasi SDM Aparatur Negara

Secara strategis, reformasi birokrasi publik dilaksanakan berdasarkan dua tujuan
utama: menyempurnakan internal administrasi itu sendiri dan tujuan yang berkenaan
dengan peran masyarakat (Dror, 1971: 23 dalam Zauhar, 1996: 14-15).
Penyempurnaan internal administrasi diwujudnyatakan dalam bentuk efisiensi
administrasi, menyembuhkan patologi (penyakit) administrasi, dan penggunaan merit
system dalam rekrutmen pegawai. Merit system merupakan proses penyeleksian,
baik dalam hal rekrutmen maupun staffing, pegawai negara berdasarkan kompetensi
dan kualitas pribadi yang dimiliki.

Reformasi sumberdaya manusia aparatur negara memiliki peran strategis, sedikitnya
karena tiga hal. Pertama, birokrasi sebagai mesin membutuhkan penggerak dan
penggerak itu adalah sumberdaya manusia di dalamnya. Penataan kembali
kelembagaan secara sistemik memang memperkecil ruang -ruang rent-seeking oleh
aparatur negara sehingga mengendalikan penyimpangan potensial. Namun, SDM
aparatur negara sebagai penggerak mampu belajar dari keterbatasan sistem yang
ada dan justru menyalahgunakan sistem yang telah terbentuk. Oleh karena itu,
perubahan sistemik (struktural) harus segera ditindaklanjuti dengan perubahan
kultural.

Justifikasi kedua, SDM aparatur negara merupakan instrumen inti dalam
menjembatani antara kedua tujuan utama reformasi. Penyempurnaan aspek internal
administrasi publik akan menjadi statis bila tidak digerakkan oleh SDM aparatur
negara untuk dipertemukan dengan upaya pelayanan publik dalam rangka mencapai
kesejahteraan masyarakat. Terakhir, pintu pertama terjadinya penyimpangan dalam
birokrasi adalah penyimpangan pada SDM aparatnya. Sebagaimana diketahui,
birokrasi merupakan sistem yang statis. Namun, dinamikanya sangat ditentukan oleh
pergerakan SDM di dalamnya.

Mengacu pada simpul pemahaman mengenai aparatur negara di atas, reformasi
birokrasi publik harus meletakkan reformasi kepegawaian dalam posisi penting,
bukan pelengkap. Hal ini dimulai dari proses rekrutmen hingga jaminan pensiun.




                                                                                12
b. Netralitas Birokrasi Publik

Tanpa terjebak dalam dikotomi antara administrasi publik dan politik, diperlukan
pembagian antara sistem administrasi publik dan sistem politik dengan cara
meningkatkan otonomi profesional sistem administrasi sehingga cukup berpengaruh
terhadap kebijakan yang dibuat melalui proses politik. Birokrasi publik, meskipun
berinteraksi erat dengan pejabat politik, tetap harus diposisikan sebagai pihak yang
secara mandiri berpihak pada rakyat. Otonomi profesional seorang birokrat
pemerintahan transnasional (Khilafah Islamiyah) tidak hanya diukur melalui indikator
profesionalisme kerja tetapi juga indikator kesesuaian tindakan dengan hukum-
hukum syara’.

Kalangan Barat lebih menekankan birokrasi yang netral meskipun konsepsi ini juga
tak netral dari silang-pendapat. Hegel menyatakan bahwa birokrasi merupakan pihak
yang bebas dari kepentingan (interest) tertentu berfungsi menjembatani kepen tingan
dua pihak yang saling berhubungan erat: pemerintah di satu sisi dan rakyat di sisi
lain. Berbeda dengan Hegel, Karl Marx beranggapan bahwa birokrasi justru memiliki
kepentingan tersendiri akibat fungsinya yang menjadi alat pemerintah berhadapan
dengan kepentingan rakyat banyak. Jadi menurut Marx, birokrasi tidaklah netral
seperti anggapan Hegel. Bila logika Marx ditabrakkan dengan the ideal type of
bureaucracy dari Max Weber, tipe ideal birokrasi itu bisa diprediksikan tidak akan
pernah terwujud pada tataran praksis. (Pilliang, et.al, 2003: 74; Suhelmi, 1999).

c. Efisiensi dan Efektivitas

Reformasi diidentikkan dengan usaha untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas
(Zauhar, 1996: 13). Efisiensi berkaitan dengan rasio antara input yang dipergunakan
dengan output yang dihasilkan. Efektivitas sendiri berkaitan dengan pencapaian
tujuan berdasarkan strategi organisasi. Dengan demikian, birokrasi publik dapat
mencapai efektivitas tersebut dengan memperjelas tujuan dan sasaran organisasi
yang hendak dicapai, bentuk struktural berdasarkan fungsi-fungsi yang diemban,
pengambilan keputusan berdasarkan ketersediaan informasi, hubungan komunikasi
yang terbuka, terwujudnya iklim kompetisi yang sehat antarbirokrat dengan
manajemen konflik yang memadai.

Efektivitas ini bergantung pada sistem yang dianut birokrasi berupa sistem yang
terbuka (open system) terhadap perubahan lingkungan eksternal sehingga proses
pembelajaran dapat berlangsung. Peran manajemen juga mempengaruhi proses
yang terjadi ketika kran-kran keterbukaan, keleluasaan, penegasan identitas
organisasi, dan integritas personnel di dalamnya berdasarkan identitas tadi. Jadi,
terdapat titik tekan pada kemampuan organisasi untuk mencapai tujuan dan
memecahkan permasalahan dalam menggapainya. Pemecahan masalah itu pada
akhirnya bermuara pada dilakukannya penyediaan alternatif berupa peningkatan
kapasitas kemampuan birokrasi publik atau mengurangi beban masalah yang harus
dipecahkan.

d. Transparansi & Akuntabilitas Publik

Reformasi akan secara efektif melahirkan transparansi dan akuntabilitas birokrasi
publik dan kemudian usaha pembenahan pemerintahan akan menin gkatkan
kesejahteraan masyarakat luas. Dalam proses reformasi itu, harus diwujudkan
pergeseran paradigma dari government-centered menjadi people-centered sehingga
partisipasi masyarakat dalam menyediakan layanan publik meningkat menurut
kapasitas yang mereka miliki. Dengan demikian, publik merasa memiliki seluruh



                                                                                 13
perangkat birokrasi dan akan menuntut pelayanan yang diberikan birokrasi sesuai
kebutuhan mereka.

Semua hal itu akan terwujud apabila publik memiliki akses terhadap pusat-pusat
kekuasaan dan birokrasi yang melaksanakan kebijakan mereka. Disinilah media
massa berperan sebagai katalisator dalam meningkatkan transparansi birokrasi, baik
dalam proses formulasi kebijakan maupun implementasinya. Birokrasi publik sangat
sensitif terhadap persepsi media massa yang membentuk opini publik (Wood dan
Waterman, 1994: 102), bahkan lebih sensitif daripada persepsi pejabat politik dan
atau angggota parlemen. Hal ini tak mengherankan sebab birokrasi merupaka n
lembaga yang mapan, eksis, dan memiliki sifat pekerjaan yang rutin sehingga daya
tahan eksistensinya jauh melebihi para pejabat politik. Bila para pejabat politik akan
segera berganti dalam kurun waktu tertentu, birokrasi akan terus ada dengan orang -
orang lama di dalamnya. Anggota parlemen pun hanya meminta
pertanggungjawaban kepada pimpinan administrasi, presiden, atau perdana menteri
beserta kabinetnya.

Melalui transparansi, publik akan segera dapat memberikan penilaian, apakah
pelayanan yang diberikan sesuai standar pelayanan dan anggaran yang dikeluarkan.
Salah satu instrumen yang digunakan agar pelayanan sesuai dengan prosedur
adalah citizen’s charter yang memuat standard operating procedures (SOP)
pelayanan publik dan anggaran yang diperlukan. Publik juga akan diberitahukan di
dalamnya mengenai biaya pelayanan tertentu, itu pun bila memang dibebani biaya.
Ketika, misalnya, anggarannya terlalu besar tapi pelayanan yang diberikan tak
memadai, publik akan segera meresponnya dalam bentuk permintaan
pertanggungjawaban birokrasi atas apa yang telah dilakukannya. Dilengkapi dengan
tersedianya mekanisme pengaduan dan jalur komunikasi yang jelas antara
masyarakat dan pejabat publik yang bersangkutan, terciptalah sebuah sistem
akuntabilitas publik yang andal sehingga birokrasi tidak memiliki pilihan lain kecuali
memenuhi kebutuhan publik secara optimal.

Dalam konteks administrasi pemerintahan transnasional, proporsi di atas
menemukan relevansinya dalam hubungan antara unit pemerintahan subnasional,
unit pemerintahan nasional, dan unit pemerintahan supranasional. Masyarakat
daerah dan unit pemerintahan subnasional membutuhkan transparansi dan
akuntabilitas publik unit pemerintahan di atasnya. Selain menjamin tercapainya
tingkat kepercayaan tinggi masyarakat kepada pemerintah, transparansi dan
akuntabilitas menuntut fasilitasi atas keterlibatan setiap elemen nation-states dalam
pemerintahan transnasional. Dalam organisasi sederhana sekali pun kepercayaan
dan keterlibatan merupakan prasyarat penting bagi terjaganya konsolidasi, soliditas,
dan solidaritas antarelemen organisasi. Urgensi ini lebih besar lagi bagi organisasi
raksasa sekelas Khilafah Islamiyah sebagai organisasi pemerintahan transnasional.

Diakui, akuntabilitas dan transparansi menjadi musuh utama korupsi yang marak
terjadi di jajaran birokrasi. Akuntabilitas publik untuk mengatasi berkembangnya
korupsi dapat diwujudkan melalui pendekatan sistem dan perilaku. Secara sistemik,
diperlukan meknisme pelaporan kerja yang dapat ditelusuri kembali dengan melihat
kesesuaiannya dengan realita empirik. Dalam hal keuangan, diperlukan sistem audit
keuangan yang andal, bisa menggunakan konsultan dan auditor dari pihak luar agar
terbebas dari konflik kepentingan dan konflik peran. Secara konkret, pemerintahan
transnasional bisa mengundang auditor swasta bersertifikasi (certified internal
auditor) dalam urusan ini. Selain itu, audit internal suatu pemerintahan subnasional,
misalnya, bisa mengundang auditor internal dari unit subnasional lain. Menurut
konteks perilaku, setelah dijalankannya audit keuangan dan mekanisme pelaporan
yang dapat ditelusuri kembali, secara gradual harus dibentuk opini mengenai sulitnya


                                                                                   14
melakukan korupsi dan penyembunyian fakta / bukti-bukti. Rotasi pegawai secara
berkala dalam interval waktu yang tak terlampau lama akan meminimalisasi
tumbuhnya kebudayaan korupsi sebab pembud ayaan akan memakan waktu yang
tak sedikit.

e. Peningkatan Gaji Pegawai Negara (?)

Peningkatan skala gaji pegawai negara tak terlalu efektif untuk menekan korupsi
sebab keinginan berkorupsi juga menghinggapi mereka yang telah bergaji besar.
Sebagai gantinya, dapat dibuat kebijakan yang memberikan insentif berupa hadiah
bukan uang bagi pegawai yang produktif. Pemecatan, pemberian denda, atau
hukuman penjara juga tak efektif bila tidak diiringi publikasi secara luas untuk
menghacurkan nama baik si koruptor (Klitgaard, 1998: 99-105).

Publikasi negatif terhadap oknum ini akan menghasilkan efek domino berupa
hancurnya kesempatan mengakses bidang kehidupan lain dalam masyarakat dan
terhambatnya mobilitas vertikal. Dengan demikian, daya rusak publikasi negatif yang
lebih berbahaya daripada hukuman-hukuman nyata jelas akan menjadi
pertimbangan siapa pun yang hendak berbuat korupsi.

Meskipun dinilai tidak terlalu efektif, pertimbangan terhadap rasio kebutuhan hidup
aparatur negara dengan gaji yang diterimanya tetap diperlukan. Bagaimana pun,
tuntutan untuk tetap survive sebagai bagian dari naluri mempertahankan diri
(gharizah al-baqa’), cepat atau lambat, sedikit atau banyak, akan memicu oknum
yang bersangkutan untuk melakukan apa saja. Tuntutan bagi pemenuhan kebutuhan
hidup aparatur negara sama pentingnya dengan tuntutan aparatur negara itu sendiri
dalam memenuhi kebutuhan masyarakat.

f. Pelibatan Masyarakat dalam Pemberantasan Korupsi

Bagi masyarakat yang telah secara baik mengenyam pendidikan dan mendapat
asupan informasi yang memadai , kebutuhannya terhadap suatu lembaga rakyat
dalam upaya pewujudan negara dengan corak people-centered menjadi suatu
keharusan dalam rangka menjalankan hak politik warga negara dengan cara
mengartikulasikan kepentingan-kepentingan rakyat untuk menekan dan
mempengaruhi proses formulasi dan implementasi kebijakan publik. Salah satu
wujudnya adalah melalui partai politik sehingga partai politik berperan sebagai
artikulator kepentingan, mengagregasikan kepentingan publik, dan sarana
komunikasi politik, selain sebagai pengatur konflik dan menjalankan rekrutmen
politik. (Budiarjo, 1999: 163-164). Namun, adanya kecenderungan partai politik yang
lebih mengutamakan kepentingan kelompoknya menjadikan sebagian masyarakat
lebih memilih berada di luar sistem politik praktis dan membentuk organisasi
nonpemerintah (ornop) sebagai lembaga kerakyatan yang lebih independen dalam
menekan pemerintah dan menyampaikan aspirasi publik.

Melalui media terpilih yang tepat, publik akan menjalankan fungsi kontrol terhadap
pelaksanaan kebijakan publik. Aktivitas kontrol yang dijalankan secara serius
diasumsikan akan meningkatkan responsibilitas birokrasi dalam menjalankan
fungsinya karena pemerintah akan mengarahkan orienstasinya pada kepentingan
rakyat jika peran kontrol yang dilakukan rakyat tersebut dijalankan secara maksimal,
proporsional, konstitusional, dan bertanggung jawab (Thoha, 2003: 57, 225).

Masyarakat sebagai konsumen pelayanan publik yang menderita akibat buruknya
pelayanan oleh birokrasi dapat dijadikan rekan yang efektif untuk menjal ankan
mekanisme kontrol, pemberantasan korupsi, dan upaya reformasi secara


                                                                                 15
keseluruhan. Namun, efektivitas pelibatan mereka baru akan terwujud ketika tersedia
tiga prasyarat berikut. Pertama, jaminan penjagaan rahasia nama mereka
(anonimitas). Hal ini penting sebab sering kali seorang warga masyarakat yang
mengadukan tindakan korupsi oleh birokrat dituntut balik dengan dalih pencemaran
nama baik. Kedua, negara harus menjamin perlindungan saksi dan pengadu kasus
korupsi. Anonimitas tadi adalah salah satu caranya. Di samping itu, cara lain adalah
dengan mendahulukan mekanisme pembuktian terbalik terhadap pihak yang dituduh
melakukan korupsi. Ketiga, tersedianya saluran pengaduan yang secara proaktif
menindaklanjuti informasi pengaduan warga masyarakat. Saluran pengaduan ini
dioperasikan dengan keterbukaan proses konfirmasi dan klarifikasi serta dilengkapi
batas waktu dan mekanisme tanggapan balik terhadap warga yang mengajukan
pengaduan. Saluran pengaduan bisa diarahkan pada lembaga ombudsman dan atau
komisi pemberantasan korupsi yang dibentuk oleh negara dengan kewenangan
terbatas pada legalitasnya berdasarkan ketentuan syara’. Selama lembaga atau
komisi ini tidak menyimpang dari hukum-hukum syara’ dalam menjalankan
kewenangannya, khalifah sekalipun tidak bisa melakukan intervensi terhadapnya,
sama halnya dengan kemandirian mahkamah mazhalim terhadap kekuasaan
khalifah.

Dalam banyak kasus, walaupun mekanisme pengaduan oleh masyarakat terlihat
sederhana, informasi-informasi penting mengenai korupsi justru banyak dihasilkan
melalui mekanisme ini. Implementasi mekanisme ini juga sering menjadi pintu
pertama dalam menelusuri kasus-kasus korupsi birokrasi sebagai bentuk snowball
effect. Oleh karena masyarakat merupakan entitas tidak terstruktur yang berhadap -
hadapan dengan birokrasi publik sebagai entitas terstruktur, mekanisme ini
merupakan solusi yang mengisi minimnya struktur dalam masyarakat.


Penutup

Proses integrasi negara-negara kebangsaan memerlukan implementasi praktis
sehingga kaum muslimin tidak terlena dengan kenikmatan intelektual dalam
pembahasannya. Negara dan pemerintahan bukanlah organisasi statis. Ia siap untuk
dipengaruhi lingkungan internal dan eksternal sehingga pembentukan integrasi
nation-states secara riil membentuk Khilafah Islamiyah bukan suatu utopia.
Diskursus politik, hubungan internasional, dan kemampuan diplomasi, memegang
peranan penting dalam hal ini. Namun, implementasi praktis menyisakan pekerjaan
penting berupa aplikasi konsep dalam wujud pemerintahan yang hidup. Di sinilah
administrasi publik bisa dipergunakan sebagai salah satu pendekatan.

Sistem multilevel governance pemerintahan transnasional sebagai landasan
infratsruktur Khilafah Islamiyah sebenarnya bukan diskursus yang sama sekali baru.
Ia merupakan pengembangan lebih lanjut dari studi regional dalam ilmu administrasi
publik yang membahas formulasi kebijakan oton omi daerah berikut implementasi
pemerintahan dalam konstelasi perimbangan kewenangan dan keuangan antara
pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena itu, pendekatan ini sangat baik untuk
terus dikembangkan lagi melalui pembelajaran terus-menerus dalam proses
pendirian Khilafah Islamiyah.


Daftar Kepustakaan

Budiarjo, Miriam. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1999.




                                                                                 16
Montgomery, Cynthia A, dan Michael E. Porter, ed. Strategy: Seeking and Securing
     Competitive Advantage. Boston: Harvard Business School Publishing, 1991.

Cooper, Phillip J., et. al. Public Administration for The Twenty-First Century. Fort
     Worth: Harcourt Brace College Publishers, 1998.

Denhardt, Robert D. Public Administration: An Action Orientation. Orlando: Harcourt
     College Publishers, 1999.

Diamond, Larry. Developing Democracy toward Consolidation. Yogyakarta: IRE
     Press, 1999.

Dehousse, Renaud. “Delegation of Powers in The European Union: The Need for a
     Multi-Principals Model”. Draf makalah, Centre d’études européennes de
     Sciences Po, dipublikasikan pada 12 November 2006, dapat diunduh di
     http://www.arena.uio.no/events/Londonpapers06/DEHOUSSE.pdf .

Dror, Yehezkiel. Strategies for Administration Reform: Development and Change.
      Netherland: The Hegue, 1971 dalam Zauhar, Soesilo. Reformasi Administrasi:
      Konsep, Dimensi, dan Strategi. Jakarta: Bumi Aksara, 1996.

Hoessein, Bhenyamin. “Hubungan Kewenangan Pusat –Daerah”, dalam
     Wignosubroto, Soetandyo, et. al. Pasang Surut Otonomi Daerah: Sketsa
     Perjalanan 100 Tahun. Jakarta: Institute for Local Development dan Yayasan
     TIFA, 2005.

Holidin, Defny. “Pewujudan Masyarakat Madani dalam Format Kebijakan Otonomi
      Daerah di Indonesia”. Makalah dipresentasikan dalam Diskusi Publik “Menuju
      Jakarta yang Madani” di Universitas Negeri Jakarta, 29 Juni 2007.

Hooghe, Liesbet, dan Gary Marks. “Types of Multi-Level Governance”. European
     Integration online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) Nº 11, dipublikasikan tanggal 12
     Oktober 2001, dapat diunduh di http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-01a.htm.

Kaiser, Robert, dan Heiko Prange. ”A New Concept of Deepening European
      Integration? –The European Research Area and The Emerging Role of Policy
      Coordination in a Multi-level Governance System”. European Integration online
      Papers (EIoP) Vol. 6 (2002) Nº 18, dipublikasikan tanggal 24 Oktober 2002,
      dapat diunduh di http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-018a.htm.

Klitgaard, Robert. Membasmi Korupsi. Jakarta: Yayasan Obor Indoensia, 1998.

Pilliang, Indra J., Dandy R., dan Agung Pribadi, ed. Otonomi Daerah: Evaluasi dan
       Proyeksi. Jakarta: Yayasan Harkat Bangsa, 2003.

Pitschas, Rainer. "From Local Government to Multi-Partnership Society: The
      Creation of Human Resources Development System for the New Publicness in
      the Era of Decentralisation". Makalah dipresentasikan sebagai Keynote
      Speech dalam Simposium Internasional di Universitas Ryukoku, Fukasuka-
      Kyoto, Jepang, 20-21 Januari 2006.

Pope, Jeremy. Confronting Corruption: The Elements of National Integrity System.
     Berlin: Transparency International, 2000.




                                                                                 17
Prasojo, Eko. Federalisme dan Negara Federal: Suatu Pengantar. Depok:
      Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI, 2005.

Prasojo, Eko. “Konstruksi Ulang Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah
      Daerah di Indonesia: Antara Sentripetalisme dan Setrifugalisme”. Pidato
      Upacara Pengukuhan Guru Besar Tetap FISIP Universitas Indonesia, Depok,
      13 September 2006.

Prasojo, Eko, Teguh Kurniawan, dan Defny Holidin. “An Analysis of the Government
      Systems in Indonesia”. Laporan Akhir Penelitian, “A Comparative Analysis of
      The Government Systems in Korea and Major ASEAN Countries”, Departemen
      Ilmu Administrasi FISIP UI dan Korea Australasia Research Center (KAREC)
      UNSW,      Australia,    2007,     dapat     diunduh     di     http://teguh-
      kurniawan.web.ugm.ac.id/penelitian/Draft_Laporan_Akhir_Karec_Edit_080620
      07.pdf.

Prasojo, Eko, Irfan Ridwan Maksum, Teguh Kurniawan. Desentralisasi &
      Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi Lokal & Efisiensi Struktural.
      Depok: Departemen Ilmu Administrasi, 2006.

Rais, Dhiaudin. Teori Politik Islam. Jakarta: Gema Insani Press, 2001.

Shapiro, Stephen M. 24/ 7 Innovation. New York: Mc Graw Hill, 2002.

Suhelmi, Ahmad. Pemikiran Politik Barat. Jakarta: Darul Falah, 1999.

Suryadinata, Leo. “Nation-Building and Nation-Destroying: The Challenge of
     Globalization in Indonesia”, dalam Suryadinata, Leo, ed. Nationalism and
     Globalization: East and West. Pasir Panjang, Singapore: Institute of Southeast
     Asian Studies, 2000.

Targonski, Rosalie, ed. Garis Besar Pemerintahan Amerika Serikat. (Tanpa kota
     terbit): Departemen Luar Negeri Amerika Serikat, 2000.

Thoha, Miftah. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: Raja Grafindo Persada,
     2003.

Wood, B. Dan, dan Richard W. Waterman. Bureaucratic Dynamics: The Role of
    Bureaucracy in a Democracy. Boulder, Colorado: Westview Press, 1994.

Yakan, Fathi. Prinsip-Prinsip Gerakan Islam. Jakarta: Al-I’tishom Cahaya Umat,
      2001.

Zauhar, Soesilo. Reformasi Administrasi: Konsep, Dimensi, dan Strategi. Jakarta:
     Bumi Aksara, 1996.

Zallum, Abdul Qadim. Sistem Pemerintahan Islam. Bangil: Al Izzah, 2002.
http://ec.europa.eu

http://europa.eu/debateeurope/index_en.htm

http://www.euractiv.com




                                                                                18

				
DOCUMENT INFO
Description: marx-weber-dan-birokrasi pdf