I rapporti tra Enti Locali e Soc

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I rapporti tra Enti Locali e Soc Powered By Docstoc
					   I rapporti tra Enti Locali e Società
    partecipate alla luce della legge
              n. 244/2007.

           La ricognizione della coerenza con
             le attività istituzionali dell’Ente
                           Locale.


Alberto Barbiero       EELL-Partecipate 2008       1
  Perseguimento finalità istituzionali
  Ente Locale da Società partecipate
• Le       Amministrazioni       Pubbliche  devono
    costituire o assumere partecipazioni in
    società che abbiano per oggetto attività
    strettamente necessarie al perseguimento
    delle proprie finalità istituzionali.
•   Il principio è individuato dall’art. 3, comma
    27 della legge n. 244/2007, seguendo la linea
    prefigurata dall’art. 13 della legge n.
    248/2006.
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 Funzionalizzazione pubblica attività
        Società partecipate
• La legge n. 244/2007 traduce il principio
    generale secondo cui la costituzione di società o
    il mantenimento di partecipazioni in esse da
    parte degli enti locali richiede come presupposto
    la funzionalizzazione pubblica delle attività
    realizzate dai soggetti partecipati.
•   La linea è stata esplicitata negli ultimi anni da
    alcune sezioni regionali di controllo della Corte
    dei conti (es. C. Conti sez. contr. Calabria delib.
    n. 59/2006).

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Funzionalizzazione pubblica Società
     partecipate: presupposti
• Le indicazioni interpretative rilevano come
    a fronte dell’attuale quadro normativo,
    debba escludersi che gli enti locali
    possano procedere alla costituzione di
    società per azioni per finalità diverse
    rispetto a quelle stabilite dalla legge, ivi
    incluse, finalità esclusive di natura
    prettamente         commerciale          ed
    imprenditoriale.

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           Risoluzione criticità Società
           partecipate impropriamente
• Sempre secondo le linee interpretative della
    Corte dei Conti (e della giurisprudenza
    amministrativa) nell’ipotesi in cui l’ente locale
    non rinvenga elementi significativi di pubblico
    interesse nello svolgimento delle attività di tali
    società e non sia in grado di orientarle alla
    produzione di attività corrispondenti a finalità
    istituzionali o servizi pubblici, deve cedere le sue
    partecipazioni nelle stesse.

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  Analisi funzionalizzazione pubblica
     attività Società partecipate
• La valutazione in ordine all’attività sviluppabile
    dalla partecipata deve essere risultato di un
    processo complesso, nel quale l’ente deve
    attentamente valutare i vantaggi ed i costi
    dell’affidamento del servizio alla società, in
    termini di efficienza del servizio e di economicità
    della gestione nonché delle ricadute sui cittadini
    e sulla responsabilità dell’amministrazione stessa
    (Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia,
    delib. parere n. 2 del 12 gennaio 2007).

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           Percorso delineato da legge
                    244/2007
• L’art. 3, comma 27 della legge n.
  244/2007 esplicita un percorso di
  necessario       riconoscimento      delal
  funzionalizzazione pubblica dell’attività
  delle Società partecipate.
• Tale riconoscimento è richiesto, in
  particolare, per le Società che producono
  servizi strumentali.
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 Effetti delle disposizioni della legge
              n. 244/2007
• La norma determina un quadro restrittivo, che si
    riferisce    anche     alle   situazioni    in    cui
    l’amministrazione detenga direttamente o
    indirettamente      (quindi     mediante      società
    collegate di terzo livello) partecipazioni, anche di
    minoranza, ad organismi societari costituiti per
    produrre attività non riconducibili a finalità
    rientranti tra quelle istituzionali, a chiara
    finalizzazione pubblica.

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    Eccezione per servizi di interesse
               generale
• L’art. 3, comma 27 della legge n. 244/2007
    ammette invece sempre la costituzione di
    società per la produzione di servizi di interesse
    generale, garantendo quindi i soggetti operanti
    nel sistema dei servizi pubblici, attraverso una
    codificazione esplicita della definizione per essi
    desumibile dal diritto comunitario.
•   Si determinano comunque le condizioni per la
    necessaria qualificazione del modello gestionale
    in chiave di gestione del servizio pubblico.

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       Distinzione servizi strumentali-
              servizi pubblici / 1
• I parametri per la qualificazione di un’attività
    come servizio pubblico possono essere rinvenuti:
•   a) nella risposta ai bisogni della collettività
    secondo termini di valore intrinseco elevati
    (regolazione di dinamiche socio-economiche);
•   b) nella fruizione diretta da parte dei soggetti
    facenti parte della comunità locale;
•   c) nella frequente configurazione dei profili
    economici relativi alla fruizione stessa secondo
    moduli tariffari.


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      Distinzione servizi strumentali -
             servizi pubblici / 2
• La scelta di affidare ad un soggetto esterno
    all’amministrazione locale un servizio pubblico di
    cui la stessa sia titolare comporta, peraltro, una
    sostanziale      trasformazione     organizzativa,
    nell’ambito della quale l’ente trasferisce tutte le
    attività tipiche al nuovo gestore, comprese
    quelle strategiche (ad es., la programmazione),
    mantenendo a sé soltanto alcune linee funzionali
    di regolazione.

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      Distinzione servizi strumentali -
             servizi pubblici / 3
• I servizi strumentali invece sono connotabili
    come attività finalizzate a sostenere la migliore
    realizzazione, sul piano operativo, degli scopi
    istituzionali dell’amministrazione.
•   Tali     attività,   anche     molto   complesse,
    garantiscono agli enti il corretto sviluppo di
    processi      intermedi    per    il loro   buon
    funzionamento, a fini di miglioramento
    dell’efficienza gestionale (come a suo tempo
    evidenziato dalla Corte Costituzionale nella
    sentenza n. 36 del 2004).

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      Distinzione servizi strumentali -
             servizi pubblici / 4
• Gli indicatori della natura strumentale di un servizio
  sono individuabili:
• a) nella realizzazione dell’attività soddisfacente
  necessità proprie della sola amministrazione (senza
  alcuna proiezione diretta sulla comunità locale);
• b) nella fruizione limitata agli operatori e
  nell’incidenza ricondotta alle sole strutture dell’ente;
• c) nella delineazione dei profili economici
  principalmente come dati di costo soddisfatti con
  risorse proprie dell’ente (disponibilità di bilancio).

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      Distinzione servizi strumentali -
             servizi pubblici / 5
• Qualora l’attività realizzata (ad es. servizi
    manutentivi generali delle strade) determini
    un’ipotesi in cui pur riverberandosi sulla intera
    collettività, l’attività dell’affidatario è in ogni caso
    remunerata direttamente e totalmente dall’Ente
    pubblico, si deve concludere che oggetto della
    gara è un appalto di servizi e non una concessione
    di pubblico servizio, come tale rientrante optimo
    jure nel divieto sancito dall’art. 13 della legge n.
    248/2006 (TAR Lombardia – Milano, sez. I,
    sentenza n. 6137 del 19 ottobre 2007 ).
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          Percorso per riconoscimento
           funzionalizzazione pubblica
• Il dato normativo prevede (art. 3, comma 28) un
    procedimento      obbligatorio     di    autorizzazione
    all’assunzione    e      al    mantenimento        delle
    partecipazioni     attualmente       detenute      dalle
    amministrazioni in società. La sussistenza della
    corrispondenza      delle   attività    dell’organismo
    societario a quelle istituzionali dell’ente di
    riferimento o della qualificazione delle attività
    prodotte come servizi di interesse generale devono
    essere dichiarate in una deliberazione motivata
    dell’organo competente (per gli enti locali questo è
    individuabile senza dubbio nel consiglio).
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     Conseguenze a fronte di attività
              improprie
• Qualora non siano rilevabili tali presupposti,
    entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della
    legge finanziaria 2008 le amministrazioni
    pubbliche devono cedere a terzi, mediante
    procedure d evidenza pubblica, le società e le
    partecipazioni vietate (art. 3, comma 29).
•   La norma risponde al principio della necessaria
    dismissione delle attività non coerenti con le
    finalità istituzionali dell’Ente Locale socio.

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   Problematiche relative alle risorse
              umane / 1
• Nella seconda parte del complesso normativo
    (art. 3, comma 30) viene d essere stabilito come
    la scelta di costituire o di assumere
    partecipazioni in una società o in un organismo
    con altra configurazione giuridica (consorzi, ma
    anche fondazioni, aziende speciali, ecc.) debba
    comportare il conferimento delle risorse umane,
    finanziarie e strumentali necessarie per lo
    sviluppo delle attività.

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   Problematiche relative alle risorse
              umane / 2
• In base a tale disposizione, le amministrazioni devono
  sentire le organizzazioni sindacali, nell’ambito di un
  processo finalizzato a pervenire al trasferimento
  definitivo del personale da impegnare nel nuovo
  soggetto gestore di attività istituzionali, comportante la
  rideterminazione della loro dotazione organica (art. 3,
  comma 31).
• In base a tale norma, quindi, non potranno più aversi
  situazioni spurie, come ad esempio quelle relative a
  dipendenti comandati dall’amministrazione presso la
  società (peraltro criticate più volte dalla giurisprudenza
  contabile).

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          Monitoraggio dei processi di
          ricognizione e di dismissione
• L’efficace realizzazione delle operazioni di
    costituzione     e    di     revisione     delle
    partecipazioni improprie è sottoposta al
    monitoraggio dei collegi di revisione e degli
    organi di controllo interno (art. 3, comma
    32).
•   L’elemento       può       risultare     anche
    all’attenzione della Corte dei Conti, se
    incidente sul rispetto del Patto di stabilità.
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                   Disposizioni correlate
• La linea di attenzione particolare per il sistema delle
  società partecipate è peraltro focalizzata anche in altre
  disposizioni (art. 3, commi 12-17) della legge n.
  244/2007, riferite peraltro specificamente agli organismi
  partecipati da Amministrazioni Statali.
• Per le partecipate degli enti locali, la norma di
  riferimento rimane comunque l’art. 1 comma 729, della
  legge n. 296/2006, che continua ad applicarsi per
  espressa previsione specificativa (secondo quanto
  espressamente indicato nell’art. 3, comma 17 delal legge
  n. 244/2007), ma proprio tale precisazione in termini di
  deroga espressa alla norma generale permette di rilevare
  la piena portata applicativa dell’art. 87.

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