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Auf dem Weg zum EU Beitritt Refo

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Auf dem Weg zum EU Beitritt Refo Powered By Docstoc
					                  Reformen der sozialen Sicherung in den

                                  Beitrittskandidatenländern




Vortrag auf der 3. Sitzung der deutsch-russischen UAG Finanzdienstleistungen am

1./2. Oktober 2003 in Berlin

Dr. Sabine Horstmann, Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und –gestaltung

e.V., Köln




1.  Einleitung............................................................................................................. 1
2.  Auf dem Weg zu mehr Eigenverantwortung und privater Vorsorge: die
    Rahmenbedingungen .......................................................................................... 3
3. Sozialreformen im Überblick ................................................................................ 5
  3.1 Alterssicherung ................................................................................................ 8
  3.2 Krankenversicherung ..................................................................................... 13
4. Auswirkungen des EU Beitritts auf Die soziale Sicherung ................................. 16
5. Fazit................................................................................................................... 19




1. EINLEITUNG


Meine sehr geehrten Damen und Herren,




recht herzlichen Dank für Ihre Einladung. Mein Name ist Sabine Horstmann und ich

bin beschäftigt bei der Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und –gestaltung,
der GVG, die ihren Sitz in Köln hat. Die GVG ist ein Zusammenschluss von

gesetzlichen, betrieblichen und privaten Trägern der sozialen Sicherung in

Deutschland. Im Auftrag von Mitgliedseinrichtungen, des Ministeriums für Gesundheit

und soziale Sicherung, des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit, der europäischen

Kommission und anderer internationaler Organisationen führen wir Studien,

Kooperations- und Beratungsprojekte in Mittel- und Osteuropa durch. Ich möchte

Ihnen über unsere laufenden Arbeiten und Ergebnisse zu Sozialreformen in MOE auf

dem Weg in die Europäische Union berichten.



Von Januar 2002 bis Januar 2003 haben wir im Auftrag der Europäischen Union,

Generaldirektion Beschäftigung und soziale Angelegenheiten eine Studie zur

sozialen Sicherung in den 13 Beitrittskandidatenländern durchgeführt. Diese Studie

besteht aus 13 Länderberichten und einem vergleichenden Bericht, dem Synthesis

Report. Die Länderberichte sind von Experten/Wissenschaftlern aus den 13 Ländern

erstellt worden, den vergleichenden Teil haben wir, die GVG in Kooperation mit der

LSE erarbeitet.



Für meinen Vortrag habe ich folgende Gliederung vorgesehen: Zunächst werde ich

einführend etwas über die Ausgangsbedingungen und grundsätzlichen

Reformtendenzen im Bereich sozialer Sicherung ausführen. Dann werde ich

ausführlicher eingehen auf die Bereiche Alterssicherung und Gesundheitswesen.

Anschließend werde ich noch einige Anmerkungen zum Prozess der

Beitrittsverhandlungen und deren Auswirkungen auf die soziale Sicherung machen.



Ich werde mich in meinen Ausführungen im wesentlichen auch auf die 10 mittel- und

osteuropäischen Länder beziehen. Wie Sie wissen, werden 2004 auch Malta und
Zypern der europäischen Union beitreten. Unsere Studie hat auch diese beiden

Länder abgedeckt, ebenso wie die Türkei, die zwar noch nicht in aktuellen

Verhandlungen mit der EU über einen Beitritt stehen, die aber bereits 1984 einen

Antrag auf EU Beitritt gestellt hat und somit offiziell als Kandidatenland stellt. –

Vergleiche über alle Länder hinweg sind jedoch methodisch recht schwierig – da sich

die Länder von Ihren Ausgangsbedingungen her deutlich unterscheiden.



2. AUF DEM WEG ZU MEHR EIGENVERANTWORTUNG UND

    PRIVATER VORSORGE: DIE RAHMENBEDINGUNGEN


Es ist in diesem Kreis sicher nicht notwendig, ausführlich über die

Ausgangsbedingungen der sozialen Sicherungssysteme in den Mittel- und

osteuropäischen Länder zu berichten. Im Grunde herrschte Anfang der 90er Jahre in

allen Ländern Einigkeit über die Tatsache, dass das System sozialer Sicherung

reformiert werden und dem neuen Wirtschafts- und Gesellschaftssystem angepasst

werden mußte.



Ein Zurückführen des umfassenden Systems sozialer Sicherung – von der Wiege bis

zur Bahre – war nötig und privater Initiative, privater Eigenvorsorge sollte mehr Raum

gegeben werden. Das strukturell nicht mehr adäquate System kam zusätzlich durch

eine Reihe von Entwicklungen im vergangen Jahrzehnt unter Druck, vor allem durch

demographische und wirtschaftliche Entwicklungen.



Demographie
Fast alle Länder in Mittel- und Osteuropa stehen, ebenso wie die EU Mitgliedstaaten

vor einem Prozeß der Bevölkerungsalterung. Wie sie deutlich sehen können ist die

Total Fertility rate, d.h. die zusammengesfasste Geburtenziffer in den 90er Jahren

deutlich zurückgegangen und liegt (mit Ausnahme der Türkei) deutlich unter dem EU

Durchschnitt. Zur Zeit (2001) liegt der Altenquotient, d.h. der Anteil der Personen

über 65 Jahren im Verhältnis zu Bevölkerung im Alter von 15 bis 65 Jahren noch

etwas unter dem EU Durchschnitt. Für einige Länder, so z.B. für Lettland oder die

tschech. Republik wird jedoch ein dramatischer Anstieg in den kommenden

Jahrzehnten erwartet.



Arbeitslosigkeit

Die Arbeitslosenzahlen in MOE sind im letzten Jahrzehnt deutlich angestiegen.

Insbesondere Polen und die Slovakei sind sehr stark von Arbeitslosigkeit betroffen.

Vor allem die Jugendarbeitslosigkeit stellt ein großes Problem dar, aber auch

Langzeitarbeitslosigkeit ist weit verbreitet. Mehr als die Hälfte aller Arbeitslosen in

Slovenien, Malta, Bulgarien, Lettland, der Slovakei Litauen und der tschech. Republik

sind länger als 12 Monate arbeitslos. Dies stellt natürlich auch die sozialen

Sicherungssysteme vor grosse Herausforderungen. Hohe Arbeitslosigkeit bedeuten

einerseits sinkende Beitragseinnahmen und andererseits notwendige Transfers für

die Arbeitslosen.



Wirtschaft



Ein letzter Punkt, der anzusprechen ist sind die allgemeinen wirtschaftlichen

Rahmenbedingungen. Wie Sie alle wissen, haben viele der Transformationsländer

nach anfänglichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten und einer starken Einbruch der
wirtschaftlichen Leistung zu Beginn der 90er Jahre ihr System erfolgreich umgestellt

und weisen in den letzten Jahren positive Wachstumsraten auf. Das durchschnittliche

Wachstum in den 10 Beitrittsstaaten lag zwar 2002 nur noch bei 2,1%, aber damit

trotzdem deutlich höher als der Durchschnitt der EU Mitgliedsstaaten (1%). Vor allem

die baltischen Staaten haben in den letzten Jahren ein deutliches

Wirtschaftswachstum zu verzeichnen. Sehr positiv ist im Kontext der sozialen

Sicherung auch die Stabilisierung der Währungen zu bewerten. Während noch Mitte

der 90er Jahre viele Länder Inflationsraten von 20% und mehr bewältigen mussten,

liegt der Durchschnitt für die 10 Beitrittskandidaten 2002 bei ca. 3%. Insgesamt kann

man also durchaus von positiven Trends der wirtschaftlichen Entwicklung in den

Ländern sprechen. Dabei sollte man jedoch nicht vergessen, dass das Niveau der

wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit noch immer deutliche Unterschiede zu den EU

Mitgliedsstaaten aufweist. Sieht man sich das BIP pro Kopf im Vergleich zum EU

Durchschnitt an, so zeigt sich, dass lediglich Zypern und Slowenien mehr als 70%

des EU Durchschnitts erreichen. Die Kandidatenländer müssen also noch einen

erheblichen Aufholprozess durchlaufen bevor sie das Niveau der EU Mitgliedsstaaten

erreicht haben. Diese Niveauunterschiede müssen bedacht werden, wenn man die

sozialen Leistungen in Mittel- und Osteuropa mit denen in den EU Staaten vergleicht

und auch den individuellen finanziellen Spielraum abschätzt, der für einen Aufbau

privater Vorsorge zur Verfügung steht.



3. SOZIALREFORMEN IM ÜBERBLICK


In allen Ländern war zu Beginn der 90er Jahre sicherlich nicht die Frage, ob das

System sozialer Sicherung reformiert werden müsse, sondern eher wann, wie und

mit welcher Geschwindigkeit. Zunächst re-agierte die Sozialpolitik eher auf die sich
dramatisch ändernden wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen, wie z.B.

durch ad-hoc Rentenanpassungen um die hohen Inflationsraten zu kompensieren.

Erste Unterstützungsysteme für das früher unbekannte Phänomen ‚Arbeitslosigkeit‘

wurden eingerichtet.



Dennoch: Der Spielraum für Reformen der sozialen Sicherung in den ersten Jahren

war eng. Begrenzte Haushaltsmittel machten nicht alles finanzierbar, was aus

politischer Sicht wünschenswert war. Eine Mindestabsicherung vor allem der sozial

schwachen Gruppen im Transformationsprozess unabdingbar, um die politische

Unterstützung und Zustimmung zum Systemwechsel zu erhalten. Die Infrastruktur als

Voraussetzung für den Umbau des Sozialsystems (wie z.B. ein funktionierendes

Bankensystem, ein entwickelter Kapitalmarkt etc.) war noch nicht gegeben.

Langfristig notwendige Maßnahmen, wie z.B. die Heraufsetzung der (ausgesprochen

niedrigen) Altersgrenzen war angesichts der schlechten Arbeitsmarktchancen älterer

Arbeitnehmer politisch nicht möglich. Daher stieg der Anteil der Sozialausgaben

relativ zum Bruttoinlandsprodukt zu Beginn der 90er Jahre sogar an.

Auf der folgenden Folie sehen die den Anteil der Sozialausgaben am BIP den Jahren

1990-1993. Während das BIP deutlich sank, blieben die Sozialausgaben konstant

oder stiegen, so dass deren relativer Anteil am BIP in fast allen Ländern deutlich

stieg.



Dieses Richtung und auch die Reformorientierung hat sich spätestens seit Mitte der

90er Jahre geändert. Ein wieder positives Wirtschaftswachstum hat den relativen

Anteil sinken lassen. In vielen Ländern rückten auch fiskalische Gründe in den

Mittelpunkt: Es galt, Sozialausgaben zu begrenzen um die Staatshaushalte zu

konsolidieren.
Aufgrund unterschiedlicher methodischer Abgrenzungen nicht direkt vergleichbar,

zeigt die folgende Grafik den Verlauf der Sozialausgaben von 1996-2000 in den

Beitrittsländern. Dabei wird auch deutlich, dass die slovakische Republik, Polen und

Slovenien den EU Durchschnitt erreichen bzw. sogar schon überschreiten, während

der Anteil der Sozialausgaben in den anderen Ländern unter den

Durchschnittswerten der EU liegt.



Im Hinblick auf die notwendigen Reformen standen früh Fragen der Organisation auf

der Tagesordnung: Während soziale Sicherung im Sozialismus weitgehend

zentralisiert war – auch in finanzieller Hinsicht, denn die Sozialausgaben waren

häufig ein integraler Bestandteil des allgemeinen Staatshaushaltes – stelle sich nun

die Frage, ob ein separater Haushalt für die Sozialversicherung eingerichtet werden

sollte und wo/wie dieser verwaltet wurde.

Grundsätzlich kann man eines festhalten: Das Modell ‚Sozialversicherung‘ ist in

Mittel- und Osteuropa vorherrschend. Systeme der Staatsbürgerversorgung oder ein

nationales Gesundheitswesen wie z.B. in England sind nicht gewählt worden. Dies ist

auch relativ leicht nachzuvollziehen, denn eine Dezentralsierung und Reduzierung

der allumfassenden Zuständigkeit des Staates war politisch gewünscht.



Auch die Richtung der Reformen ist über die einzelnen Bereiche und die einzelnen

Länder hinweg durchaus einheitlich. Angestrebt wurde ein Begrenzung staatlicher

Vorsorge, ein größerer Spielraum für die Eigenvorsorge und eine stärkere

Orientierung der Leistungen an vorher erbrachte Beiträge. Mit dieser grundsätzlichen

Orientierung hören die Gemeinsamkeiten jedoch auch schon wieder auf. Die

konkreten Lösungen, die in den MOE Ländern gewählt wurden, weisen durchaus
Unterschiede in der Ausprägung und Reformtempo vor, die im folgenden für die

Bereiche Alterssicherung und Gesundheitswesen näher beschrieben werden.




3.1   Alterssicherung



Im Bereich der Alterssicherung sind in einigen Ländern umfassende Reformen

eingeleitet worden. Auch wenn es sicherlich noch zu früh ist, diese in ihren

Auswirkungen umfassend evaluieren zu können, gibt es hier sehr interessante

Entwicklungen – und im Moment sieht es aus, dass die Erfahrungen, die in Ungarn,

Polen und Lettland gemacht werden mit grossem Interesse in den Nachbarstaaten

beobachtet werden.



Einführung einer privaten zweiten Säule

Kernstück der Reformen ist die Einführung einer obligatorischen kapitalfundierten

zweiten Säule, die ein Teil der umlagefinanzierten Alterssicherung ersetzt. Der

Beitragssatz zum gesetzlichen System wird teilweise in die private Säule umgeleitet.

Ein solches Modell wurde zuerst in Lettland konzeptionell entwickelt (jedoch erst

2001 umgesetzt), dann in Ungarn (1998) und in Polen (1999) eingeführt, schließlich

auch in Estland (2002) und in Bulgarien (2002). Auch in Litauen und in der Slovakei

sind konkrete Gesetzesvorhaben in diese Richtung in Vorbereitung. Die Modelle

unterscheiden sich von Land zu Land und auf die Unterschiede können hier nur kurz

angesprochen werden. Sie existieren vor allem hinsichtlich der Fragen



Wer wird durch das neue System versichert?
Zu unterscheiden ist hier, wer im neuen System pflichtversichert ist und wem freiwillig

die Möglichkeit eingeräumt wird, am neuen System teilzunehmen. Diese Regelungen

waren vor allem in Hinblick auf die Finanzierung der Übergangskosten von

Bedeutung: Während der Anteil derjenigen, die im neuen System pflichtversichert

sind, relativ leicht abzuschätzen ist, sind bei dem freiwilligen Beitritt Schätzungen

notwendig (so ist z.B. in Ungarn ein weitaus größerer Teil in das neue System

gewechselt als ursprünglich erwartet)



Wie ‚groß‘ ist die zweite Säule? Welcher Beitrag wird in die zweite Säule eingezahlt?



Grundsätzlich ist zu bemerken, dass bis auf Estland (wo ein zusätzlicher Beitrag von

2% des Arbeitnehmers in die zweite Säule einführt wurde), der Beitrag für die zweite

Säule durch eine Reduzierung des Beitrags zur ersten Säule finanziert wird.

Hintergrund ist hier vor allem, dass die Sozialversicherungsbeiträge in fast allen

Ländern sehr hoch waren und ein zusätzlicher Beitrag nicht möglich gewesen wäre.

In Lettland und auch in Bulgarien ist vorgesehen, den Beitrag für die zweite Säule

über die kommenden Jahre noch anzuheben (Lettland: auf 10% bis 2010).



Gleichzeitig bedeutet dies allerdings auch, dass die erste Säule mit geringeren

Beitragseinnahmen finanziert werden muss und dort ein Defizit ensteht, dass über

den allg. Haushalt ausgeglichen werden muss. In Polen wird das Defizit auf ca. 2%

des BIP pro Jahr geschätzt – und es wird erwartet dass dieses Defizit erst 2010 bis

2012 nicht mehr exisitiert. Ähnliche Erwartungen bestehen nach offiziellen

Verlautbarungen auch für Lettland. Von Wissenschaftlern wird diese Schätzung

jedoch als äußerst optimistisch angesehen und ein Defizit in der ersten Säule bis

zum Jahr 2020 geschätzt.
Anlagevorschriften/Regulierung und Aufsicht in der zweiten Säule



Die privaten Rentenfonds unterliegen einer staatlichen Lizensierung, Regulierung

und Aufsicht. Bei der Konzeption des neuen System und der Entwicklung der

Gesetzgebung wurde sich mit dieser Frage sehr intensiv auseinandergesetzt. Die

Verpflichtung zur Versicherung in privaten Rentenfonds einerseits und die soziale

Funktion der Absicherung im Alter hat den Gesetzgeber dazu bewogen, die Fonds

stärker zu regulieren. Begründet wurde eine solche Regulierung auch mit den noch

nicht ausentwickelten Kapitalmärkten und dem fragilen Vertrauen in private

Anlageformen, dass vor allem auch durch die Finanzkrise 1998 in Russland erheblich

erschüttert wurde.

Die Anlagevorschriften begrenzen in der Regel den Anteil von verschiedenen

Investments im Gesamtportfolio.

In Polen gibt es eine Mindestrendite, zu der die einzelnen Fonds verpflichtet sind. Sie

bestimmt sich aus 50% der durchschnittlichen Rendite aller Rentenfonds. Die Fonds

sind verpflichtet, eine Reserve zu halten, um eine ggf. niedrigere Rendite

aufzustocken zu können. Darüber hinaus gibt es noch die Verpflichtung, in einen

sog. Garantiefond einzuzahlen, um die Anwartschaften von bankrotten Fonds zu

sichern. Ähnliche Regulierungen gibt es auch in Ungarn.

In Estland, wo die Erfahrungen mit der zweiten Säule noch ganz ‚jung‘ sind

(Einführung im Sommer 2002), ist ein anderer Weg gewählt worden. Jeder Träger

von privaten Rentenfonds muss zumindest einen ‚Niedrigrisikofonds“ anbieten, der

lediglich in festverzinlichen Produkten investiert. Darüber hinaus können Fonds mit

mittlerem und hohem Risiko angeboten werden (25% Aktienanteil bzw. 50%

Aktienanteil). Eine Mindestverzinsung gibt es in Estland nicht.
In Lettland ist ein noch anderer und recht vorsichtiger Weg eingeschlagen worden:

Von 2003 bis 2006 gibt es nicht im eigentliche Sinne eigentständige Rentenfonds.

Die Verwaltung obliegt der staatlichen Sozialversicherung. Asset management in den

ersten drei Jahren erfolgt ausschließlich durch den Staat. Danach steht es den

Versicherten frei, zu einem privaten Anleger zu wechseln oder in dem staatlichen Teil

zu bleiben.



Reformen in der ersten Säule



Die Einführung der zweiten Säule ist fast überall mit Reformen der ersten Säule

einher gegangen. Dazu gehört die Anhebung der Altersgrenzen, ein stärkerer

Beitrags-Leistungsbezug (z.B. durch die Verlängerung der Erwerbsperiode und des

individuellen Einkommens, die bei der Berechnung der Rente zugrunde gelegt

werden). In Polen und Lettland ist die erste Säule am radikalsten reformiert worden

durch die Umstellung auf ein beitragsorientiertes System (notional defined

contribution scheme).



Ein erstes Zwischenfazit zur zweiten Säule:



Die neuen Systeme operieren erst seit ein bis zwei Jahren. Zunächst gab es so z.B.

in Polen grosse administrative Probleme mit Beitragseinzug und –verteilung – denn

hier ist die staatliche Rentenversicherungsanstalt ZUS für den Einzug und die

Weiterleitung des Beitrags an private Rentenfonds zuständig. In Ungarn oblag die

Überweisung der Beiträge an Rentenfonds den Arbeitgebern. Da es keine gesetzlich

vorgeschriebenen Berichtspflichten über die Überweisung der einzelnen Beiträge

gab, war es nahezu unmöglich, die Entwicklung des Systems zu verfolgen.
In Polen und Ungarn haben die Pensionsfonds in den ersten Jahren einen

Konzentrationsprozess durchlaufen.

Die Ergebnisse der privaten Rentenfonds in den ersten Jahren waren recht

bescheiden. Einer Studie der Internationalen Arbeitsorganisation zufolge ist Realwert

in Polen und Ungarn in den ersten Jahren sogar zurückgegangen. Dabei kann man

dies sicherlich nicht auf riskante Anlagestrategien zurückführen, denn in Polen sind

60% der Ersparnisse in Staatsanleihen angelegt worden, in Ungarn sogar 77%.

Ich freue mich auf unsere anschließende Diskussion zu diesem Thema und zu der

Einschätzung von Experten, wie die performance von pension funds sich aktuell

entwickelt hat.
3.2   Krankenversicherung


Ich komme nun zum zweiten Bereich der sozialen Sicherung, den ich hier kurz

vergleichend vorstellen möchte, dem Gesundheitswesen.



Einführung einer sozialen Krankenversicherung



Der Trend zur Einführung einer beitragsfinanzierten Sozialversicherung war auch für

das Gesundheitswesen kennzeichnend. In fast allen Ländern bestand der Wunsch

nach dem Aufbau eines dezentralisierten Gesundheitswesen in Abkehr vom

sozialistischen „Semashko-Modell“ der staatlichen integrierten Versorgung. Die

Reformen begannen hier in einigen Ländern deutlich früher als im Bereich der

Alterssicherung. Die folgende Folie zeigt im Überblick den Zeitpunkt der Einführung

einer sozialen Krankenversicherung in den MOE Staaten. Die Finanzierung des

Gesundheitswesens erfolgt über Sozialversicherungsbeiträge, Steuern und privaten

Zuzahlungen. Die folgende Grafik zeigt den Anteil einzelner Quellen an der

Finanzierung des Gesundheitswesens Ende der 90er Jahre. (Polen allerdings noch

nicht mit Zahlen zur Krankenversicherung).

Die Erfahrungen mit der Reform der gesetzlichen Krankenversicherung sind recht

unterschiedlich gewesen. In vielen Ländern hat sich allerdings gezeigt, dass die

Einführung unabhängiger Krankenkassen bisher zu den erhofften Erfolgen geführt

hat. Dies möchte ich Ihnen am Beispiel Polens erläutern.
Beispiel Polen



Kernstück der Gesundheitsreform von 1999 war die Einrichtung von regionalen und

selbstverwalteten Krankenkassen, die finanziell unabhängig sind und mit den

Leistungserbringern individuelle Verträge schließen. 16 regionale Krankenkassen

sowie eine übergreifende ‚Branchen‘-Krankenkasse wurden eingerichtet. Die

Zuständigkeit der regionalen Krankenkassen ist an den polnischen Regionen

(voivodships) ausgerichtet, die einzelnen Kassen versichern zwischen 1 und 6

Millionen Personen.

Engpässe in der Versorgung entstehen weniger durch den gesetzlichen

Leistungskatalog als vielmehr durch tatsächliche Behandlungsmöglichkeiten bzw.

Wartezeiten. Die Krankenkassen entscheiden, mit welchen Leistungsanbietern sie in

welchem Umfang vertragliche Verpflichtungen eingehen. Wenn sie durch Ihre

Planung nicht den tatsächlichen Bedarf abdecken, kommt es zu Wartezeiten. Dies ist

vor allem bei fachärztlicher Versorgung der Fall, hier gibt es zum Teil bis zu sechs

Monate Wartezeit.



Die Gesundheitsreform 1999 in Polen gilt weithin als wenig erfolgreich. Mit der

Einführung einer Krankenversicherung haben sich große Hoffnungen auf eine

verbesserte Gesundheitsversorgung verbunden, die sich bisher nicht erfüllt haben.

Die Bevölkerung ist Umfragen zufolge mit der gegenwärtigen

Gesundheitsversorgung ausgesprochen unzufrieden und findet das neue System

schlechter als das vorherige. Bereits jetzt zeichnet sich ab, dass das 1999

eingeführte System aufs Neue ‚reformiert‘ werden muss. Anfang dieses Jahres

wurde eine ‚Reform der Reform bschlossen, Die regionalen
Krankenversicherungsfonds sollen wieder aufgelöst und eine zentrale

Krankenversicherung eingeführt werden.



Auch in Lettland steht - nach einer Einführung von regionalen Krankenversicherung

– nun deren Auflösung bzw. Entmachtung wieder zur Diskussion.



Private Krankenversicherung



Private Krankenversicherung spielt bisher in den MOE-Staaten noch keine

besonders grosse Rolle. Dafür gibt es vermutlich eine Reihe von Gründen. Zum

einen fehlt häufig noch eine klare Abgrenzung des Leistungskatalogs der

gesetzlichen Krankenversicherung. Wie oben am Beispiel Polens erläutert: Der

gesetzliche Leistungskatalog ist ausgesprochen umfassend, der Mangel manifestiert

sich eher in langen Wartezeiten. Der umfassende Leistungskatalog wird z.B. in

unserer Studie auch in der Slovakei als ein wesentlicher Grund für den geringen

Spielraum für private Krankenversicherung gesehen.

Zum anderen – und das unterscheidet die MOE Länder deutlich von den EU

Mitgliedsstaaten, gibt es eine ausgeprägte Kultur von informellen Zahlungen im

Gesundheitswesen. Private inoffizielle Zuzahlungen an Ärzte und Krankenhäuser

waren im Sozialismus durchaus die Regel, um eine (bessere) medizinische

Behandlung zu erhalten. Aktuelle Untersuchungen zeigen, dass der Anteil solcher

inoffziellen Zuzahlungen auch heute in vielen Ländern noch weit verbreitet sind. Dies

mag erklären, warum der zusätzliche Abschluss von privaten Krankenversicherungen

ggf. als ein umständlicher Umweg über sowieso zu leistende private Zahlungen

verstanden wird und auch kaum finanzielle Ressourcen dafür zur Verfügung stehen.
Ein letzter Punkt, der schließlich als Erklärung für die geringe Bedeutung privater

Krankenversicherung herangezogen wird, ist das Vertrauen in die

Privatversicherung. So hat z.B. ein survey in der Slovakei ergeben, dass mehr als ein

Drittel der Befragten der General Health Insurance Company in der Slovakei kein

Vertrauen entgegenbringen. (Man dazu allerdings ergänzen, dass fast zwei Drittel

der Befragten dem Gesundheitsministerium nicht vertrauen.).

Allerdings kann man natürlich auch die These vertreten, dass der hohe Anteil privater

Zuzahlungen (in Polen z.B. wird der Betrag auf 4Mrd geschätzt) auch ein enormes

Potential für private Zusatzversicherungen verspricht.



4. AUSWIRKUNGEN DES EU BEITRITTS AUF DIE SOZIALE

    SICHERUNG


Ich möchte nun kurz auf die Frage eingehen, inweiweit der EU Beitritt und die

Einfluss auf die Reform sozialer Sicherung haben wird oder bereits gehabt hat.

Die Beitrittsländer sind verpflichtet, den sogenannten „acquis communautaire“, d.h.

alle gemeinsamen in den EU Verträgen enthaltene Bestimmungen, sowie darauf

aufbauende Richtlinien, Direktiven und Regulierungen der EU in nationale

Gesetzgebung umzusetzen und anzuwenden. Das ist ein zentraler Inhalt der

Beitrittsverhandlungen gewesen und in den 31 Kapiteln der Verhandlungen

abgedeckt gewesen. Nun gibt es aber für den Bereich sozialer Sicherung im Grunde

nur eine begrenzte Zuständigkeit der Europäischen Union, denn Sozialpolitik ist

traditionell ein Politikbereich, in dem der EU keine direkten Regelungskompetenzen

zugeschrieben werden.
Im Zusammenhang mit den sozialen Sicherungssystemen ist der bedeutendste

Regelungsbereich sicherlich die Verpflichtung, die Freizügigkeit von Arbeitnehmern

sicherzustellen. Die Regulierung 1408/71 und 574/72 beinhaltet die dahingehenden

Bestimmungen zur notwendigen Ko-ordinierung sozialer Sicherungssysteme. Diese

Regulierung stellt sicher, dass einem Arbeitnehmer der zeitweise in einem anderen

Mitgliedsstaat erwerbstätig ist, keine Nachteile hinsichtlich seiner sozialen

Sicherungsansprüche entstehen. Das heisst z.B. für die gesetzlichen Renten, dass

Rentenansprüche aus verschiedenen Systemen zusammengerechnet werden und

Renten ins Ausland gezahlt werden müssen. Im Gesundheitswesen beinhaltet die

Regulierung z.B. das Recht, in Notfällen oder nach vorheriger Genehmigung der

zuständigen Krankenkasse Gesundheitsleistungen im Ausland in Anspruch nehmen

zu dürfen.

Neben dieser Regulierung gibt es natürlich noch eine Reihe von anderen Bereichen

im acquis communautaire, der auch Konsequenzen für die soziale Sicherung hat.

Der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr hat wird vor allem im Gesundheitssektor

von Bedeutung sein. Zum einen betrifft dies die Arzneimittelversorgung, zum anderen

Heil- und Hilfsmittel. Die Freizügigkeit von Personen wird auch für den

Gesundheitssektor gelten. Das Lohnniveau von osteuropäischen Ärzten ist im

Durchschnitt viel niedriger als das in den EU Mitgliedsstaaten. Daher besteht in

einigen Ländern die Befürchtung, dass nach dem Beitritt ein Anreiz für Ärzte und

anderes medizinisches Personal besteht, in den ‚alten‘ Mitgliedsstaaten Arbeit zu

suchen und dies zu einer Unterversorgung im eigenen Land führt. Dies gilt vor allem

vor dem Hintergrund, dass bereits heute in bestimmten EU Staaten wie z.B.

Grossbritannien eine erheblicher Mangel an medizinischen Fachkräften besteht.
Das Kapitel 13 der Beitrittsverhandlungen mit dem Titel „Beschäftigung und

Sozialpolitik“ beinhaltet Bestimmungen zu Arbeitschutz- und sicherheit,

Arbeitsgesetzgebung, dem sozialen Dialog und Fragen der rechtlichen Gleichstellung

von Männern und Frauen.

All diese Bestimmungen sind in den letzten Jahren zum großen Teil in nationale

Gesetzgebung aufgenommen worden. Die Europäische Kommission hat die

Beitrittsländer durch ihr PHARE twinning Programm und Institutionenpartnerschaften

zwischen Mitgliedsstaaten und Beitrittstaaten bei der Vorbereitung unterstützt. Bis

Ende 2002 sind in allen Ländern, die 2004 der EU beitreten werden, alle 31 Kapitel

abgeschlossen worden. In den Fortschrittsberichten 2001 ist zwar in Einzelfällen

noch auf weitere Reformnotwendigkeiten hingewiesen worden. Vor allem Bereich

Arbeitschutz und Arbeitssicherheit besteht noch Umsetzungbedarf, d.h. obwohl die

gesetzlichen Vorschriften bereits verabschiedet wurden ist die praktische Umsetzung

noch nicht vollzogen. Hier spielt vor allem eine Rolle dass arbeitschutzrechtliche

Bestimmungen häufig auch mit erheblichen Kosten für die Unternehmen/Firmen

verbunden sind, die bisher nicht in der Lage waren, dies umzusetzen.

Im Hinblick auf die Regulierung 1408/71, d.h. die Freizügigkeit der Arbeitnehmer sind

die Sozialverwaltungen in der Regel vorbereitet. Zwar werden sich durch die

Koordinierung zusätzliche Verwaltungsbelastungen ergeben, aber viele der Länder

haben bereits heute bilaterale Sozialversicherungsabkommen, die ähnliche

Bestimmungen enthalten. Dies wird in allen Ländern als eine gute Vorbereitung und

Übung für die Verwaltungen gesehen.

Welche Auswirkungen wird der EU Beitritt auf die sozialen Sicherungssysteme in den

Beitrittskandidatenländern und in den EU Mitgliedsstaaten haben?

Im Bereich der Alterssicherung werden keine erheblichen Auswirkungen erwartet. Im

Bereich des Gesundheitswesens sieht dies allerdings anders aus. Die Beitrittsländer
befürchten, dass der EU Beitritt zu erhöhten Ausgaben der Krankenversicherung

durch Inanspruchnahme von Leistungen im Ausland führt. Die nach der Regulierung

1408 mögliche Behandlung verpflichtet gleichzeitig die inländischen Träger, den

ausländischen Trägern die angefallenen Kosten zu erstatten, und zwar zu den

Preisen die im Ausland angesetzt werden. Da das Kostengefüge in den EU

Mitgliedsstaaten in der Regel deutlich höher liegt, kann dies zu einer erheblichen

finanziellen Belastung des Gesundheitssystems führen.

Auch auf der Seite der Mitgliedstaaten wird eine solche mögliche Entwicklung

gesehen. Bereits heute sind vor allem die grenznahen Krankenkassen in

Ostdeutschland damit konfrontiert, dass zunehmend mehr Patienten aus z.B. Polen

medizinische Behandlung nachfragen.



5. FAZIT


Meine Damen und Herren, erlauben Sie mir an dieser Stelle eine kurzes Fazit zu

ziehen. Unsere Studie hat hat gezeigt, dass man durchaus Unterschiede im Bereich

Reformen der Alterssicherung/ Reformen des Gesundheitswesens aufzeigen kann.

In einer Reihe von Ländern sind in der Alterssicherung inzwischen politisch klare

Konzepte zu einer zukünftigen Neuordnung von sozialer und privater Vorsorge

getroffen worden. Wir können noch nichts über die tatsächlichen Auswirkungen

dieser Reformen sagen und nicht sagen, ob sie erfolgreich waren oder nicht – denn

die Zeit bis die ersten Renten aus den neuen Systemen gezahlt werden, ist noch

recht lang. Strukturell jedoch sind die Weichen gestellt.

Im Gesundheitswesen ist die Situation nicht von vergleichbarer Klarheit. Eine klare

Aufgabenteilung zwischen Sozial- und Privatversicherung besteht in vielen Ländern
nicht, und die Gesundheitsversorgung hat durch die Reformen bisher nicht den

erhofften Qualitätsprung erfahren.

Das möchte ich mit folgender Einschätzung zusammenfassen: Strukturell haben sich

die Systeme sozialer Sicherung durchaus an die alten EU Staaten angenähert. Es

gibt allerdings noch, und das spiegelt natürlich auch die wirtschaftliche Situation

wieder, durchaus erhebliche Niveauunterschiede.