Rubén A Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña ANALISIS

Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña ANALISIS DE LA POLITICA FISCAL BRASILEÑA INTRODUCCION Cuando se analiza la relación entre la Deuda Pública y el Producto Bruto Interno (PBI) que tiene un país, se puede inferir la sustentabilidad de la política fiscal. La tasa de interés real, la tasa de variación real del PBI, la creación de moneda consistente con los objetivos de inflación, y sobre todo el superávit primario del sector público son determinantes de la evolución de la deuda pública. Este superávit deberá cubrir la parte de la tasa de interés real que no fue financiada por el “impuesto inflacionario” ni compensada por el crecimiento del PBI. Aún después de la implantación del Plan Real en 1994, la apreciación de esa nueva moneda acompañada por tasas de interés elevadas, fueron en principio funcionales a la política de estabilización macroeconómica anti-inflacionaria. El efecto fiscal neto de los programas de privatización del gobierno federal entre 1994 y 1997, - teniendo en cuenta el reconocimiento y pago de deudas preexistentes en el sector crediticio habitacional y agrícola, y en los sectores eléctricos y siderúrgicos -, redundó en una reducción de la deuda pública en un 1% con respecto al PBI. Posteriormente, la evolución de esa deuda pública externa e interna, y el elevado déficit en cuenta corriente determinaron que – en el contexto de la crisis cambiaria del sudeste asiático y el default de Rusia- , se implantase un nuevo esquema con tipo de cambio fluctuante con ajuste de la Balanza de Pagos. Así el Programa de Estabilidad Fiscal (PEF) de finales de 1998 fijaba el superávit primario mínimo para sustentar la relación deuda pública / PBI en el mediano plazo. Las metas trimestrales fijadas fueron razonablemente cumplidas hasta el año 2002. En enero de 1999 se instaura la flotación libre del Real: el ancla del tipo de cambio fue sustituido por “metas” inflacionarias, utilizando el Banco Central el tipo de interés de corto plazo – tasa Selic- para cumplir ese objetivo. Los superávit primarios se mantuvieron desde 1999 hasta la fecha de este 1 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña trabajo, a pesar que el crecimiento del PBI siguió siendo modesto en comparación con otras economías Latinoamericanas en recuperación. CUADRO 1 : RESULTADO PRIMARIO DEL GOBIERNO CENTRAL (%PIB) COMPOSICION 1994 1995 Ingreso Total 18.9 18.3 Gasto Primario /a 16.5 17.7 Errores y Comisiones 0.8 -0.1 Gobierno Central 3.2 0.5 Memo: Resultado 5.2 0.3 Primario Sector Publico /a Incluye Déficit del Banco Central Fuente: Secretaría del Tesoro Nacional 1996 1997 17.5 18.4 17.3 18.2 0.2 -0.5 0.4 -0.3 -0.1 -1.0 1998 20.1 19.5 0.0 0.6 0.0 1999 2000 2001 2002 21.7 21.5 22.7 24.4 19.6 19.6 20.9 22.1 0.2 0.0 0.0 0.1 2.3 1.9 1.8 2.4 3.2 3.5 3.6 3.9 En cuanto a las partidas presupuestarias de los tres niveles vinculadas a sectores prioritarios como el de salud y educación, mientras algunos especialistas opinan que los destinos determinados de los fondos federales generan rigidez presupuestaria; otros señalan que las partidas coparticipables no siempre tienen determinado su objetivo especifico, dándole a los administradores locales un poder discrecional considerable.1 Otro problema que surge para la política fiscal brasileña son los desequilibrios que se originan en el sistema de previsión social, que incluye a los retirados del sector privado agrupados en el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) y a los del sector público en sus tres niveles. Por último, deben señalarse algunas implicancias institucionales que atañen al diseño, implementación y seguimiento de la política fiscal del Brasil. Así, la gestión de la política fiscal en el nivel federal es llevada a cabo por el Ministerio de Hacienda y la Casa Civil de la Presidencia. interés. 1 Por otro lado, es el Banco La Central que a través de su política anti - inflacionaria influye sobre los tipos de Por último, la deuda pública es gestionada por el Tesoro. Se citan en este trabajo, observaciones de Giambiagi criticando la rigidez del sistema y de Samuels & Mainwaring en el sentido opuesto señalando el carácter discrecional de usos de partidas sin destinos especificos. 2 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña coordinación macroeconómica en lo atinente a los aspectos fiscales, reviste entonces una marcada complejidad. LA RELACION FISCAL ENTRE EL NIVEL FEDERAL Y LOS ESTADOS El gasto público brasileño se ha incrementado desde un 23% del Producto Bruto Interno (PBI) en la década del 70, a un 27,1% en la década del 80, pasando a más del 30% del PBI en la década del 90. Teixeira Lanzana (2002) menciona entre los factores determinantes de este hecho al incremento de los egresos fiscales en personal de las administraciones públicas, el mayor gasto en servicios sociales y previsionales, y el pago de intereses de la deuda interna y externa. Esto a su vez ha generado una creciente carga fiscal. CUADRO 2 - TASAS MEDIAS DE CRECIMIENTO REAL DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL (a.a) 1995-1998 7.0 6.6 7.4 2.0 12.3 2.6 1999-2002 5.0 11.3 5.2 4.4 1.5 2.0 1995-2002 6.0 8.9 6.3 3.2 6.8 2.3 ACUMULADO /a 59 98 63 29 69 20 Gasto Primario Total /b Transferencias a Estados / Municipios Beneficios Previsionales INSS Personal Otros Gastos /b PIB /a En ocho años (%). Deflactor: deflactor implícito del PIB. /b incluir déficit primario del Banco Central Fuente: Secretaría del Tesoro Nacional La Constitución de 1988 consagra al federalismo fiscal. Afonso (1994) señala que la coparticipación de los administraciones de los Estados y municipios brasileños alcanza al 36% del total de los tributos. Giambiagi (2004) menciona que entre 1994 y 2002, las transferencias federales a los Estados y a los 3 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña municipios “pasaron de un 2,6% a un 4,3% del PBI; el gasto en personal de un 5,1% a un 5,5% del PBI; las jubilaciones, pensiones y gastos de seguridad social del INSS de un 4,9% a un 6,7% del PBI”2 Por lo tanto, Brasil presenta una estructura fiscal descentralizada, donde el aumento de los recursos de los Estados proviene de recursos federales coparticipables (FPE), al igual que los recibidos por los municipios (FPM). Samuels y Mainwaring señalan que, mientras que en el caso de los EEUU, el 90% de las transferencias totales federales se destinaban a programas específicos, un 60% de los fondos coparticipados a los Estados y municipios de Brasil no se destinaban a un objeto previamente determinado, elevándose este porcentaje a un 90% si se incluyen partidas no discriminadas para salud y educación. Este esquema le ha dado a los gobernadores de los Estados y a los alcaldes de los municipios más importantes, un poder político relevante por el control de aparatos políticos y de cargos en la administración pública local, incluyendo frecuentemente a los bancos públicos zonales. Debido al sistema de representación proporcional por distritos, los gobernadores también influyen sobre las candidaturas al Congreso y a los municipios. Durante la convención constituyente de 1987-1988 se intensificaron las negociaciones de los Estados más pobres del Noreste, del Centro-Oeste y de la Amazonía para captar recursos coparticipables (FPE) en una proporción superior a las regiones Sur y Sureste -relativamente más prósperas-, alegando su mayor representación política. Esta descentralización fiscal implicó en principio, una menor capacidad del gobierno federal para equilibrar la economía en el contexto de una elevada deuda externa y de desequilibrios macroeconómicos frecuentes. La designación de Fernando Henrique Cardoso como ministro de Hacienda en la Administración del presidente Itamar Franco en 1993 y el posterior surgimiento del Plan Real, implicó una fase de fuerte reducción del gasto público y disminución de las transferencias federales a los Estados y municipios, seguido 2 GIAMBIAGI, Fabio (2004) A Agenda Fiscal en Reformas no Brasil: Balanco e agenda. (compiladores) Andre Urani, Fabio Giambiagi, Jose Guilherme Reis. Rio de Janeiro: Nova Fronteira. Pág. 239. 4 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña por un nuevo sistema de indexación único ligado al dólar con el objeto de reducir sensiblemente las expectativas inflacionarias que habían afectado en forma persistente al país durante las anteriores décadas. Esta primera fase del Plan contó con el suficiente apoyo político por parte de la coalición que apoyaba al presidente Cardoso, adhiriendo aún a las enmiendas de la Constitución de 1988 por él propuestas, entre ellas la prórroga del Fondo Social de Emergencia administrado por el Estado Federal. Sin embargo no se modificó el hecho que el Estado Federal coparticipara a los Estados y a los municipios la gran parte de los impuestos que percibe. Ejemplo de ello son el Impuesto a las Rentas (IR) y el Impuesto sobre los Productos Industrializados (IPI): el 21,5% de lo recaudado se destina a los Estados, el 22,5% se transfiere a los municipios, y el 3% a Fondos Regionales. En los últimos años, los gobiernos federales han intentado recuperar parte de sus atribuciones fiscales: como los Fondos Sociales de Emergencia (FSE), luego devenidos en Fondos de Estabilización Fiscal (FEF). Desde el año 2000, la administración Federal puede emplear libremente hasta un 20% de lo recaudado por la enmienda llamada Desvinculacion de Recaudación de la Unión (DRU). Por medio de la misma, el 20% de la recaudación es desvinculado de destinos presupuestarios específicos. También se debe señalar que como consecuencia de la descentralización fiscal dispuesta por la Constitución, el Estado Federal cobró cada vez más contribuciones. Así, los impuestos indirectos ad-valorem como el de la Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (Cofins) con una tasa del 3% sobre la facturación general, el Programa de Integración Social (PIS) del 0,65% de la facturación, la contribución social sobre el lucro (CSLL), el impuesto a la actividad bancaria (CPMF) del 0,38%, y la recientemente creada Cide presentan mayor facilidad de recaudación, pero la regresividad de los mismos pueden significar una menor competitividad vis a vis las estructuras fiscales de los países desarrollados. 5 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña Por otra parte, a pesar que el gasto social supera el 18% del PBI, el enorme déficit en la materia hace que dicho esfuerzo fiscal no se refleje acabadamente en los indicadores de desarrollo humano, sobre todo los correspondientes a los ingresos más bajos. Por otra parte, la preponderancia de los impuestos indirectos agudiza la regresividad del sistema con su consiguiente efecto sobre la distribución del ingreso. En cuanto al sistema de percepción impositiva de Brasil, el mismo también presenta un esquema particularmente complejo. Los impuestos directos más importantes son el Impuesto a las Rentas (IR) el impuesto a los automóviles (IPVA), el impuesto territorial a la propiedad urbana (IPTU) y a la rural (ITR). Con respecto a la recaudación del IR, Afonso y Varsano (2004) señalan que su recaudación mayor se realiza entre las personas jurídicas y no del contribuyente individual, lo cual resta eficiencia y equidad al sistema. Entre los principales impuestos indirectos figuran el ya mencionado Impuesto sobre los Productos Industrializados (IPI), el impuesto sobre la circulación de mercancías y servicios (ICMS), el cual será objeto de un análisis detallado en este trabajo. productores la creación de crédito fiscal en la cadena de valor. En cuanto a la inversión pública efectuada por los gobiernos federales y locales y empresas de propiedad pública han bajado a precios constantes de un 6,9% del PBI en 1980 a un 3,8% del PBI en 1990 (Serra y Afonso, 1993), como parte del proceso de privatizaciones realizado en todos los niveles del país. Por otro lado, los gobiernos federales han incluido en la refinanciación de deudas de los Estados, la negociación sobre las privatizaciones de bancos y empresas estaduales, como parte de un esquema ampliado de ajuste fiscal en la década del 90. En ese sentido, el Programa de Apoyo Financiero y de Refinanciamiento de la Deuda de los Estados instituido por Ley n. 9.496 de 1997, condicionó las ayudas fiscales a programas de ajuste estructural con metas específicas. Es así que en la década del noventa 25 Estados firmaron acuerdos con el gobierno Estos últimos son impuestos sobre el valor agregado (IVA), permitiendo a los 6 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña federal para refinanciar sus deudas a 30 años a tasas de interés relativamente bajas, a cambio de comprometer pagos mínimos de un 13% de su recaudación corriente neta; las privatizaciones de empresas y bancos estaduales también fueron comprometidas para efectuar pagos anticipados. Refinetti Guardia (2004) indica que el Tesoro Nacional estaba autorizado, en caso que algún Estado incumpla su deuda, a ejecutar las garantías, reteniendo transferencias coparticipables o bloqueando recursos fiscales propios. El mismo autor menciona que los Estados y Municipios que en 1997 presentaban un déficit del 0,74% del PBI, exhibieron en el 2002 un superávit primario del 0,87%. La Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en el 2000 (LRF) prohibió nuevos refinanciamientos de deudas de Estados y municipios. CUADRO 3: BRASIL – GASTOS DEL SECTOR PUBLICO COMO PORCENTAJE DEL PIB (1980 – 91) En % GASTOS DE PERSONAL GASTOS DE FBCF AÑOS Unión Estados Municipios Estados / Unión Estados Municipios Estados / Municipios Municipios 1980 2.5 2.8 1.0 3.8 0.7 0.9 0.7 1.6 1981 2.6 3.0 0.9 3.9 1.0 0.9 0.7 1.6 1982 2.8 3.3 1.1 4.4 0.7 1.0 0.6 1.6 1983 2.5 3.1 1.1 4.2 0.7 0.7 0.4 1.1 1984 2.2 2.8 1.0 3.8 0.6 0.8 0.6 1.4 1985 2.5 3.4 1.1 4.5 0.5 1.2 0.8 2.0 1986 2.4 3.7 1.3 5.0 0.8 1.4 0.9 2.3 1987 3.8 3.7 1.2 4.9 1.1 1.2 0.9 2.1 1988 3.2 3.3 1.4 4.7 1.1 1.2 1.0 2.2 1989 4.2 4.0 1.5 5.5 0.9 1.2 0.6 1.8 1990 3.7 5.4 2.0 7.4 0.6 1.8 1.4 3.2 1991 2.7 4.2 2.3 6.5 0.7 0.9 1.4 2.3 Fuente: AFONSO, J.R.R. (1994). CUADRO 4: DEUDA NETA DEL SECTOR PUBLICO, 1999 – 2002 (%PBI) SEGMENTOS Gov. Federal y Bacen Gov. Provincial y Municipal Empresas Estatales DEUDA TOTAL Fuente: Banco Central de Brasil 1999 29.8 16.1 2.8 48.7 2000 30.6 16.1 2.2 48.8 2001 32.8 16.1 2.2 52.6 2001 36.0 18.8 1.8 56.5 7 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña LOS ESTADOS FEDERALES Y EL DESARROLLO REGIONAL: Conflictos en la Aplicación del ICMS. Finanzas Estaduales, Competitividad e Incentivos Fiscales. Desde la reforma constitucional de 1988, los Estados de la Unión vieron fortalecidas sus facultades para determinar alícuotas diferenciadas del principal impuesto al valor agregado con incidencia sobre operaciones domésticas: el Impuesto a la Circulación de Mercaderías y de Servicios (ICMS), convirtiéndose en el tributo con mayor incidencia sobre la producción y el consumo en el Brasil. La base de este tributo, era el tradicional impuesto a la circulación de mercancías (ICM) que se cobraba a nivel estadual, sumado a la de los derogados impuestos a los combustibles, minerales, energía eléctrica, transportes y comunicaciones. Los conflictos Inter-jurisdiccionales entre Estados derivan del hecho que uno de ellos ofrezca a empresas inversoras estímulos fiscales a través de la financiación o de la devolución parcial o total del ICMS. CUADRO 5: BRASIL – COMPOSICIÓN PORCENTUAL DE LA RECAUDACIÓN DE ICMS (1990-97) SECTORES 1990 1991 1992 1993 Primario 1.2 1.2 0.9 0.9 Industria de 60.3 59.7 55.5 56.7 Transformación Terciario 37.3 37.9 42.5 41.0 Combustible / 5.3 9.1 12.9 12.5 Refinamiento y distribución (1) Distribución de 5.9 6.2 6.9 7.5 Energía Eléctrica (2) Servicio de 2.5 2.8 4.8 5.0 Comunicaciones (3) (1) + (2) + (3) 13.7 18.1 24.6 25.0 RECAUDACIÓN 100 100 100 100 TOTAL Fuente de Datos: Secretaria de Hacienda Sao Paulo Notas: a (De Enero a Junio) b (De Julio a Diciembre) 1994a 1.0 56.0 42.0 11.4 7.3 4.4 23.1 100 1994b 1.0 55.5 41.9 10.2 5.1 5.2 20.5 100 1995 0.8 52.4 45.4 10.2 6.6 4.8 21.6 100 1996 0.6 50.3 47.3 11.2 8.2 6.2 25.6 100 En % 1997 0.4 48.2 49.0 12.9 7.4 6.3 26.6 100 8 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña Esto afecta particularmente a aquellos Estados donde este impuesto integra una parte importante de su financiamiento. Para derivar incentivos que fortalezcan las inversiones en un Estado de la Unión, deben focalizarse diversos aspectos. Entre los mismos se señalan los estructurales como los procesos de desregulación económica realizados con el objeto de disminuir costos de producción y transacción y el mayor acceso a los mercados; la competitividad sistémica de los Estados se fortaleció por el acceso que algunos han tenido al financiamiento de organismos multilaterales, lo que mejoró su posición de atracción de nuevos proyectos de inversión. Otros aspectos sistémicos son la existencia de instituciones de promoción, investigación y desarrollo local y la inversión en infraestructura económica y social. En ese sentido, la Inversión extranjera directa (IED) en el Brasil estuvo asociada a los procesos de privatizaciones en la década del 90, en un contexto de apertura comercial y financiera y estabilización macroeconómica. Sin embargo, se destacan en este trabajo los beneficios particulares como las ventajas de localización que un distrito puede presentar por mayor desarrollo relativo de infraestructura específica, la reducción o diferimientos de cargas fiscales a las empresas y el acceso a créditos blandos por parte de los potenciales inversores. Concentración y Reconcentración Regional Teniendo en cuenta estos antecedentes, es que se debe analizar el índice de producción física de los principales Estados en 1990. 9 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña CUADRO 6: BRASIL - INDICE DE PRODUCCIÓN FÍSICA (1990) SECTORES Minerales no metálicos Metalurgia Mecánica Material Eléctrico y de Comunicaciones Material de Transporte Papel y Cartón Caucho Química Farmacéutica Perfumería, Jabón y Velas Productos y Materiales Plásticos Textil Ropa y Calzado Productos Alimentarios Bebidas Tabaco TOTAL BRASIL 88.0 94.9 76.9 107.1 73.5 128.8 109.7 114.8 110.9 159.2 91.7 84.3 76.4 115.1 PE 57.3 93.7 76.9 115.4 73.5 88.4 111.3 141.9 110.9 135.7 94.5 64.8 73.1 84.6 BA 72.0 MG 79.5 RJ 113.3 112.4 76.9 78.7 27.2 66.9 109.7 104.9 121.0 87.4 109.0 59.8 62.5 102.5 126.5 137.1 88.2 SP 90.9 82.7 66.0 78.0 68.2 132.8 109.1 105.8 118.7 168.5 87.3 Base 1980 = 100 PA SC RS 99.5 110.7 81.4 91.8 127.9 111.0 73.5 154.4 109.7 79.8 110.9 104.5 57.6 103.0 141.8 230.5 73.5 121.4 109.7 85.4 110.9 221.0 78.0 92.6 83.3 130.6 108.1 132.7 109.0 91.6 95.2 108.5 92.2 115.5 105.0 80.8 110.9 155.1 91.9 93.1 91.2 97.9 135.3 182.4 97.5 108.3 103.5 105.6 76.9 114.2 145.4 73.5 147.2 126.9 119.7 118.7 110.9 128.6 142.8 109.7 140.3 110.9 159.2 105.3 100.1 75.8 114.8 73.1 75.61 137.3 104.3 149.2 132.5 157.3 107.7 113.6 107.2 81.9 129.8 60.0 77.8 110.2 131.7 146.2 151.2 75.5 216.1 88.6 107.6 134.2 86.0 141.1 159.4 98.3 89.4 Fuente: Banco Central de Brasil Se debe resaltar la reducción de la producción industrial en los Estados de Sao Paulo y de Río de Janeiro, con respecto a otros Estados del Nordeste, del Sur y del Sudeste. Son destacables la expansión del Estado de Santa Catarina en el sector de material eléctrico y de comunicaciones, del Estado de Bahía en el rubro metalúrgico y mecánico debido a su polo petroquímico, de los Estados de Paraná y de Santa Catarina en el rubro mecánico con nuevas fábricas de camiones y automóviles. Azzoni (1996) discute los conceptos de reversión de la polarización a la que respondería este fenómeno anteriormente descripto, tomando como eje la Región Metropolitana de Sao Paulo como zona de aglomeración industrial. Concluye que la desconcentración industrial brasileña se asemeja a un derrame hacia otras zonas igualmente industrializadas del país. 10 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña Por su parte, Diniz (1995) analiza la distribución espacial de los recursos naturales, el papel del Estado, la competencia entre regiones, las economías de aglomeración y las capacidades de investigación y diferencias en las rentas, que obstaculizan la descentralización productiva nacional. Desarrolla la idea que la desconcentración industrial que proviene principalmente de Sao Paulo y de Río de Janeiro, se ha transferido a un eje poligonal en una región comprendida entre Belo Horizonte, Uberlandia, Londrina/Maringa, Porto Alegre y Florianópolis. Se puede señalar la constitución del MERCOSUR como otro factor impulsor de localización industrial en la región Sur del país. Según Prado y Cavalcanti (2000a) fuera del eje poligonal y la región Sur, se debe mencionar el crecimiento de la agroindustria en la Región Centro – Oeste, del sector petroquímico y químico en el Nordeste – principalmente en Bahía-, del sector textil en Ceara, de la producción mineral y siderúrgica en Para y en Maranhao, de la celulosa en Espíritu Santo, y la expansión de la zona franca de Manaos. De acuerdo a Cano (1995) cabe señalar, sin embargo, que por la creciente gravitación que la industria de servicios –conformadas por empresas de telecomunicaciones, informática, etc- tiene en la estructura productiva del país, sumada a la recuperación del sector materiales para el transporte registrada en el Estado de Sao Paulo, puede hablarse de un nuevo proceso de reconcentración en dicho distrito. 11 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña CUADRO 7: BRASIL – DISTRIBUCION DE LA PRODUCCION INDUSTRIAL SEGÚN GRANDES REGIONES Y PRINCIPALES ESTADOS En % REGIONES Y ESTADOS 1970 1975 1980 1985 1990 SELECCIONADOS NORTE 0.8 1.5 2.4 2.5 3.1 Amazonas 0.4 0.7 1.6 1.7 2.0 Pará 0.4 0.6 0.7 0.6 0.9 Demas Estados 0.0 0.2 0.1 0.2 0.2 NORDESTE 5.7 6.6 8.1 8.6 8.4 Pernambuco 2.2 2.2 2.0 2.0 1.8 Bahia 1.5 2.1 3.5 3.8 40. Demas Estados 2.0 2.3 2.6 2.8 2.6 SUDESTE 80.8 76.3 72.6 70.9 69.3 São Paulo 58.1 55.9 53.4 51.9 49.3 Río de Janeiro 15.7 13.5 10.6 9.5 9.9 Minas Gerais 6.5 6.3 7.7 8.3 8.8 Espíritu Santo 0.5 0.6 0.9 1.2 1.3 SUR 12.0 14.8 15.8 16.7 17.4 Paraná 3.1 4.0 4.4 4.9 5.6 Santa Catarina 2.6 3.3 4.1 3.9 4.1 Rio Grande Do Sul 6.3 7.5 7.3 7.9 7.7 CENTRO-OESTE 0.8 0.8 1.1 1.4 1.8 Fuente: Diniz (1995) CUADRO 8: BRASIL – PARTICIPACIÓN DE LAS REGIONES EN EL PIB En % REGIONES 1985 BRASIL 100 NORTE 4.35 NORDESTE 3.55 CENTRO-OESTE 6.24 SUDESTE 58.18 MG 9.67 ES 1.67 RJ 12.78 SP 34.07 SUR 17.69 SC 3.50 RS 7.93 PR 6.25 Fuente: Confederación Nacional de Las Industrias 1990 100 3.48 13.18 5.92 60.79 12.49 1.71 10.89 35.70 17.34 3.32 7.00 6.31 1995 100 3.24 12.58 5.86 62.60 13.12 2.10 13.17 37.45 15.72 3.37 6.61 5.95 12 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña Incentivos Fiscales, Inversión Privada, Impacto Local y Federal Las decisiones de localización industrial toman en cuenta diversos factores. De acuerdo a la encuesta CNI/ CEPAL (1997) entre las razones determinantes para la instalación de plantas industriales se encuentran en el primer lugar los beneficios fiscales y la proximidad a los mercados (57,3%), el costo de la mano de obra (41,5%), las ventajas de localización relacionadas a la infraestructura (39%), y un sindicalismo moderado (24,4%). Prado y Cavalcanti (2000) indican que los empresarios establecen “zonas de equivalencias” que cumplen con todos los requisitos básicos para la captación de nuevas inversiones. Recién luego determinan qué localidad le ofrece mayores incentivos fiscales. El hecho que este sistema de incentivos sea administrado sin una coordinación federal que establezca estrategias de desarrollo regional en forma ordenada, le da un enorme poder de negociación a las empresas trasnacionales o a los grandes grupos económicos locales que ya tienen definido el nivel de su inversión. Para señalar las principales desventajas de la “guerra fiscal” entre Estados, Varsano (1997) pondera el posible impacto positivo que los incentivos tengan en el plano local, con el fuerte impacto negativo que los mismos presentan a nivel agregado. Esto es así, porque en ausencia de coordinación, se maximizan los costos fiscales de un volumen agregado de inversiones que no es altamente elástico a los incentivos. Entre los argumentos que justifican la utilización de incentivos fiscales estaduales se menciona la recopilación de información y de saberes que realizan las burocracias locales en mayor sintonía con los intereses de su sociedad en particular. Se fortalece también la interacción entre los gobiernos locales y las empresas de la región, mejorando la eficiencia de la intervención. El problema ocasionado por la ausencia de la coordinación federal, se ve agravada por el hecho que los gobiernos estaduales no conocen las verdaderas preferencias de las empresas cuyas inversiones pretenden atraer, dándoles a estas últimas el poder del planteo de los términos de las negociaciones. También se menciona que entre las razones que esgrimen los Estados para 13 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña sostener este esquema, no sólo se pondera el costo / beneficio de la inversión, sino también se incorporan elementos políticos de “prestigio regional” e intervienen intereses de grupos particulares de cada Estado. Capacidad Fiscal y Estructura Tributaria Un argumento utilizado frecuentemente es que el gasto público estadual se ve acotado a las necesidades de mantener un relativo equilibrio financiero. Por lo tanto, cuanto mejor sea su posición tributaria y su poder de regulación sobre la generación de infraestructura, mayor sería su poder de atracción de inversiones. De igual modo, en caso de verse enfrentado a restricciones crediticias, serían menores sus chances de utilizar incentivos fiscales. Por cláusula constitucional, ningún Estado puede otorgar una concesión unilateral de exenciones, incentivos y beneficios fiscales (art. 155) establecido por la Federación. Sin embargo, para la utilización de instrumentos crediticios conexos sólo debe verificarse el principio de origen, garantizando que la apropiación de los recursos fiscales sea generada por el Estado que concede el incentivo. De esta manera los Estados pueden crear un fondo de incentivos provenientes de recursos presupuestarios y conceder financiamiento para el capital de giro. Ese crédito se condice con el monto esperado de recaudación del ICMS de la empresa. En caso de proyectos de nuevas inversiones, generalmente se devuelve la totalidad del impuesto; en caso de tratarse de ampliaciones, se repaga el ICMS incremental. El circuito se cierra cuando se transfieren los recursos tributarios al fondo de incentivos. Este mecanismo se puede interpretar como el de un impuesto diferido, que significa una ventaja para la empresa en la etapa inicial del proyecto; a pesar que la medida también implica una sobrecarga para los períodos futuros, debe ponderarse la licuación que pueda ocurrir si el monto correspondiente al capital de giro no es devuelto ajustado por inflación. Por otro lado, los Estados pueden donar terrenos y construir infraestructura relacionada a un proyecto, lo que eventualmente redundaría en una mayor recaudación compensatoria de esa inversión pública en el futuro. 14 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña Prado y Cavalcanti (2000) señalan que los Estados deben dimensionar los beneficios iniciales que otorgan para ponderarlos con los efectos dinamizadores de recaudación tributaria, y en el aspecto macroeconómico, se debe tender a lograr el establecimiento de la mayor parte de la cadena de producción sectorial para fortalecer el valor actual de la inversión. Los estados se privan -en el momento de la implementación del sistema de incentivos fiscales-, de un cierto monto de recaudación futura, lo que altera el perfil de recaudación tributaria por el cambio de perfil productivo implicado. Sin embargo, a pesar que estos esquemas implican un deterioro fiscal general por la falta de coordinación y negociación federal ya descripta y le confieren un poder importante al inversor privado, no conllevan un inmediato perjuicio a las administraciones estaduales. La Evolución Regional del ICMS en la Década del 90 Prado y Cavalcanti (2000) y Afonso (1994) realizan un estudio acerca de la evolución del ICMS en diversas regiones del Brasil. CUADRO 9: BRASIL – RECAUDACION PROPIA Y TRANSFERENCIAS RECIBIDAS POR LOS ESTADOS Y REGIONES En US$ Millones medios de 1991 RECAUDACIÓN TRANSFERENCIAS OPERACIÓN INGRESO TOTAL REGIONES Y PROPIA CREDITO ESTADOS A B C D A/D B/D NORTE 1427 1661 24 3112 45.85 53.37 NORDESTE 4424 2857 249 7530 58.75 37.94 CENTRO-OESTE 2259 1336 67 3662 61.69 36.48 Minas Gerais 3506 808 350 4664 75.17 17.32 Sao Paulo 12283 1052 1679 15014 81.81 7.01 Río de Janeiro 3629 493 387 4509 80.48 10.93 SUDESTE 19418 2353 2416 24187 80.28 9.73 Paraná 1658 278 30 1966 84.33 14.14 Santa Catarina 958 194 62 1214 78.91 15.98 Río Grande Do Sul 2438 400 301 3139 77.67 12.74 SUL 5054 872 393 6319 79.98 13.80 Fuente: Afonso (1994) Del cuadro 9 se desprende que existe una mayor dependencia de las transferencias de la Administración Federal, por parte de aquellos Estados con 15 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña menor desarrollo económico relativo, con respecto a los más desarrollados. Así mientras el Estado de Sao Paulo sólo recibe un nivel medio de transferencias del 7% respecto de sus ingresos fiscales, los otros Estados más desarrollados dependen de transferencias de hasta un 15%, y a los Estados y regiones menos desarrollados le giran un porcentaje promedio superior al 35% de su recaudación propia. En cuanto a la pérdida de recaudación del ICMS que se observa en la Región Sur, la misma obedece a una reducción temporaria de la elasticidad-renta del impuesto que contrae la base impositiva del financiamiento corriente en el corto plazo. Esta situación puede deberse al hecho que se concentren los impactos fiscales de los beneficios otorgados, en un momento en que no se perciben aún los beneficios incrementales de las inversiones promocionadas, planteándose una mayor necesidad de financiamiento por parte del Tesoro Federal en el corto y mediano plazo. Políticas Estaduales de Promoción de Inversiones en la década del 90 En el caso del Estado de Río de Janeiro, por medio del Decreto N. 11.140/88 se autorizaba el diferimiento del pago de parte del impuesto en hasta un 80% del monto debido. El mismo es calculado sobre el total adeudado por las nuevas empresas o proyectos y sobre el ICMS incremental mensual desde el comienzo de las operaciones ponderado por los 24 meses previos a la creación de la empresa para los demás casos. En general, los beneficios eran ofrecidos a emprendimientos nuevos o para la expansión de los ya existentes que estuvieran dispuestos a invertir en investigación e innovación tecnológica con el objeto de aumentar la producción y mejorar la calidad del producto. Pero es la implementación de la Ley N. 2.273/94 la que comienza la “guerra fiscal” con el Estado de Sao Paulo. Esta legislación concedía un plazo de hasta 5 años para el pago del ICMS, permitiendo diferir desde un 75% del impuesto en el primer año, hasta un 40% en el último año. Se garantizaban los beneficios a aquellas inversiones nuevas de relevancia que incrementaran en más de un 50% la capacidad productiva y las que se relocalizaran fuera del área 16 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña metropolitana de Río de Janeiro. Antes que esta ley fuese anulada por la Corte Suprema de Justicia, se permitió el establecimiento de inversiones en los sectores automotrices, bebidas, química y metalúrgica en el Estado. (Fundes), que cuenta con recursos presupuestarios. Este instrumento fue sustituido por el Fondo de Desarrollo Económico y Social El Programa de Inversiones Estructurantes permite al gobierno de Río de Janeiro, financiar proyectos específicos de inversión, participar del capital accionario de empresas privadas que se instalen o se expandan en su territorio, o patrocinar proyectos de infraestructura conexos. Entre las condiciones para acceder al programa, se debe realizar una inversión mínima de 40 millones de unidades fiscales del Estado, generar por lo menos 40 nuevos empleos por proyecto e introducir tecnologías de punta. En Mina Gerais el Programa de Inducción a la Modernización Industrial (Proim) fue creado en 1993 Posteriormente, se constituyen el Fondo de Incentivos a la Industrialización (Find) que llegó a consolidar un monto equivalente al 70% del ICMS adeudado por cada proyecto, y el Fondo de Desarrollo para las Industrias Estratégicas (Fundiest), que fue creado para permitir las inversiones de capital fijo y de giro para el sector automotriz. En el caso del Find, se contemplaba el financiamiento del capital de giro y del capital fijo, sujetos a inversiones fijas mínimas (R$30 millones), facturación mínima (R$12,4 millones), generación de un valor agregado mínimo de un 60% de la producción, y generación de por lo menos 300 empleos por proyecto. Entre las condiciones para acceder al Fundiest el proyecto debía presentar una contrapartida del 10% del total, con un plazo de amortización máxima de tres años. El comienzo efectivo de la operación del proyecto era requisito para que se efectivizara el financiamiento y el cumplimiento de las metas específicas económicas y sociales eran condición para que se continuaran los beneficios. 17 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña En el caso del Estado de Paraná, el Programa de Estímulo a la Inversión Productiva (Proin) financiaba hasta un 25% del capital fijo para empresas con alto contenido tecnológico o que fueran clave en la generación de empleo, o las que implementaran una reconversión industrial. Posteriormente, el Programa Buen Empleo Fiscal de 1992 propiciaba la modernización tecnológica, ofreciendo a las empresas el diferimiento del pago del ICMS generado por el nuevo emprendimiento, o por el incremento de la producción en más de un 20% con respecto al promedio del ICMS histórico, en caso de tratarse de un proyecto de expansión industrial. Se promueve la localización descentralizada con respecto a los aglomeraciones industriales ya existentes en el Estado, funcionando como un crédito a pagos futuros del ICMS. Durante una etapa intensa de “guerra fiscal” compitiendo por inversiones en el sector automotriz con Mina Gerais, el Estado de Sao Paulo aprueba la Ley N.9.363 de 1996. Por la misma se crea el Fondo Estadual de Incentivo al Desarrollo Social (Fides) fomentando la inserción socioeconómica de los proyectos con un valor de financiamiento de hasta 10.000 unidades fiscales del Estado (Ufesp) anuales y con la creación de hasta 2000 empleos. También se adopta el Fondo Estadual de Incentivo al Desarrollo Económico (Fidec) promocionando la innovación tecnológica, y financiando hasta un 9% de la facturación mensual. Ambos fondos diferían los pagos de impuestos por 10 años, cobraban una tasas de interés anual del 5%, y sólo se computaba el 30% de la inflación oficial. Como en el caso de Mina Gerais, se efectivizaban los esquemas una vez comenzada la operación. Implicancias de la Guerra Fiscal Los estímulos fiscales vinculados al ICMS que han utilizado diversos Estados del Brasil, han afectado a los que ya tienen una elevada recaudación de impuestos en origen y que presentan generalmente un superávit de la balanza comercial doméstica. El diferimiento del ICMS que aplican los Estados vecinos del Estado de Sao Paulo han puesto al mismo durante la década del noventa en el dilema 18 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña de plantear un cambio del régimen del impuesto, afectando por lo tanto su recaudación inmediata o buscar una visión más ajustada a la interpretación legal de los regímenes de promoción adoptados por los otros Estados. Si se siguiera un enfoque ortodoxo de mercado, un “Estado hegemónico” como el aludido debería mantener un status quo legal, mientras se completa en su jurisdicción un nuevo ciclo de reconcentración industrial, basado en el sector de servicios con el uso intensivo de nuevas tecnologías. En ese escenario sus rivales se verían limitados por las restricciones presupuestarias que les imponen las promociones ya otorgadas. Si la hipótesis de la reconcentración no se verifica, entonces la pérdida para el o los Estados tradicionalmente más industrializados podría provocar pérdidas sostenidas en el tiempo. Se deben analizar todos los efectos dinamizadores de los regímenes de promoción de inversiones de los Estados, ya que los impactos que los mismos generan están vinculados a otros factores como la localización de los recursos naturales, la estructura industrial y tecnológica preexistente, el nivel de renta, la proximidad a mercados y a proveedores. Es por ello que aún en el caso de expansión de las industrias en estados vecinos a la Región Metropolitana de Sao Paulo, algunos efectos dinamizadores de esas inversiones recaen sobre las empresas de este Estado. Recién en 1993, el Estado de Sao Paulo comienza a reaccionar de una manera más firme a través de su Programa de Igualdad Tributaria cuestionando toda concesión uniltareral de exenciones realizadas por otros Estados, y limitando la apropiación del crédito surgido del ICMS cuando entraban mercancías de otros Estados por el valor efectivamente cobrado por el Estado de origen. Por lo tanto, a las mercancías subsidiadas por otros Estados que buscasen el mercado paulista, no se les reconocería el crédito, anulando el beneficio fiscal, restableciendo el equilibrio con los Estados que no subsidian sus inversiones Estas Resoluciones se dictaron contra los Estados de Espíritu Santo que ofrecía facilidades impositivas para las importaciones, contra el Estado de Goias que 19 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña difirió el pago del ICMS para permitir la radicación de una firma alimentaria, y contra la Zona Franca de Manaos. Como estos últimos habían renunciado al cobro del ICMS, Sao Paulo recaudaría ese impuesto en destino. Estas medidas fueron revocadas por tribunales federales con posterioridad. Por otra parte, ya se había mencionado que el Estado de Sao Paulo había presentado una Acción Directa de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Supremo contra la Ley 2273/94 promulgada por el Estado de Río de Janeiro, logrando que en 1996 se suspendiera la validez de la misma. El ámbito de discusión de las medidas de promoción de inversiones entre los Estados se ha establecido en general fuera del ámbito judicial, en el del Consejo Nacional de Política de Hacienda (Confaz) 20 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña CONCLUSIONES La dinámica del proceso de la rivalidad entre regímenes de promoción de inversiones que están basados en el diferimiento del ICMS ha carecido de una adecuada coordinación federal. Esto genera una pérdida fiscal agregada para Brasil, más allá de los efectos dinamizadores positivos observados en las economías de algunos Estados. recreadas en los niveles locales. La necesidad de reformular importantes aspectos del ICMS para las operaciones entre Estados, ha sido reconocida por importantes especialistas. Varsano (1995) propone que el impuesto se cobre en el Estado de origen en forma total, y que luego las alícuotas federales y estaduales sean transferidas al Estado de destino. Ello impediría la atracción de inversiones por medio de “triangulaciones” por parte de algunos Estados, que luego generan créditos del impuesto que son asumidos por el Estado importador. El estado que concedió el incentivo no tiene un costo significativo, ya que la producción, el empleo, la renta y la eventual recaudación futura generadas en su territorio compensan sobradamente la devolución del tributo, pero si afectan a los estados que no entraron en la “guerra fiscal”. Por lo tanto, el principio de destino, donde cada estado recauda el impuesto sobre los bienes utilizados en su territorio, haría imposible que los bienes que se exporten hacia otros estados generen recaudación, terminando con el “financiamiento gratuito” por medio de incentivos fiscales. La Ley nº 87 de 1996, conocida como Ley Kandir corrigió algunos aspectos del ICMS, ya que desgravó las exportaciones de todos los bienes que no se incorporaran al bien producido; posteriormente las necesidades de financiación por parte de los estados, hicieron que la devolución de la parte del impuesto que afectaba los bienes de capital, fuera realizado a través de cuatro años, y que se postergara la desgravación sobre los insumos hasta el año 2007. El abandono de la ejecución de políticas industriales a veces discrecionales por parte del Estado Federal, han sido 21 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña La negociación efectuada en la década del 90 fue llevada a cabo entre diversos gobiernos estaduales fragmentados y carentes de coordinación regional que desconocían las estrategias empresarias, y grandes industrias buscando maximizar los otorgamientos de ventajas fiscales adicionales por parte de varios Estados simultáneamente. Es decir que la antigua coordinación federal ha sido suplantada por el control empresario de las negociaciones. La coordinación interestadual no se facilita por la falta de participación y coordinación activa por parte del Estado Federal, y por la falta de confianza para delinear una estrategia interna entre las burocracias de los Estados involucrados. No se ha concluido en un análisis de impacto social y económico de los regímenes de promoción a las inversiones, donde se comparen los costos fiscales totales con el impacto total de los programas. Entre los efectos positivos se mencionan la creación de nuevos empleos directos e indirectos y la mejora de la calificación de la oferta laboral. No sólo se miden los efectos fiscales positivos directos del proyecto, ya que el diferimiento en el cobro de impuestos se neutralizan en el corto plazo, sino que también se deben contemplar los derrames de la inversión sobre sectores complementarios. Es particularmente difícil medir los impactos regionales que se derraman fuera del Estado que aplica el programa, así como las ventajas que surgen de la desconcentración productiva que reducen las desigualdades regionales en el país. La intervención de las promociones estaduales también constituyen una desviación de los sistemas de asignación exclusivamente a través del mercado. Si los Estados logran encadenar la producción, optimizará los efectos dinamizadores de sus economías. Sigue siendo diferente el costo fiscal para cada uno de los Estados que el asumido por la economía nacional cuyo resultado neto difícilmente sea positivo. Es en este punto donde, en el ámbito de un análisis fiscal federal, se debe plantear el efecto fiscal regional que podría establecerse en determinados sectores de producción integrada, por ejemplo en el marco del MERCOSUR. 22 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña Asimismo, se debe contemplar en el ámbito institucional el fortalecimiento del Consejo Nacional de Política de Hacienda (CONFAE) como un foro efectivo de coordinación entre Estados. Del mismo modo, es recomendable sugerir la puesta en marcha de iniciativas dirigidas a fortalecer la transparencia en la negociación de los regímenes de promoción de inversiones, implementando por ejemplo un esquema de audiencias públicas con todos los actores involucrados. El Estado Federal no puede, sin embargo, renunciar a la formulación de criterios para la concesión de beneficios, tomando en cuenta una redefinición de regiones y subregiones nacionales y dentro del MERCOSUR que debieran estar sujetas a regímenes diferenciales. 23 Rubén A. Marx Análisis de la Política Fiscal Brasileña BIBLIOGRAFIA AFONSO, José (1994) Descentralizacao: um estudo de caso sobre o Brasil. 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