LA POLITICA FISCAL EN SOCIEDADES ALTAMENTE DESIGUALES

LA POLITICA FISCAL EN SOCIEDADES ALTAMENTE DESIGUALES Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL Seminario EUROsociAL La experiencia de cohesión social en la Unión Europea. Un referente para América Latina? ESAF, Brasilia , 17 de abril del 2007 CONTENIDO  Características estructurales en AL  Empleo, protección social y gasto publico  La política tributaria:   Financiamiento del gasto Estructura tributaria e impuestos directos  La situación fiscal en perspectiva  Algunos desafíos Características estructurales en AL: Alta desigualdad en la distribución personal del ingreso 60 57.12 80 70 50 Coeficiente de GINI a/ 60 40 50 30 40 30 20 32.56 10 37.82 43.14 32.27 34.00 20 10 0 45.41 0 Africa Sub Sahariana b/ Asia del Sur c/ Asia del Este y Medio Oriente Am érica Latina Europa del Este el Pacífico d/ y Africa del y el Caribe f/ y Asia Central Norte e/ g/ OECD h/ GINI Fuente: CEPAL (2006) Máximo Mínimo Percentil 75 Percentil 25 Estadísticos de posición Desigualdad regional en la distribución del ingreso Relación entre los productos per capita de las jurisdicciones más pobre y más ricas de cada país País Argentina Brasil Niveles de gobierno Provincias Estados Relación 8.6 7.2 Chile Guatemala Mexico Peru Uruguay Fuente: Cetrangolo (2006) Regiones Departamentos Estados Municipios Municipios 4.1 6.4 6.2 7.7 2.4 Desigualdad regional en la distribución del ingreso: AL - OCDE DISPERSIÓN EN EL PIB PER CÁPITA REGIONAL (coeficiente de Gini) ARGENTINA ECUADOR MÉXICO BRASIL GUATEMALA COLOMBIA CHILE FRANCIA ITALIA OECD ESPAÑA CANADÁ ESTADOS UNIDOS AUSTRALIA 0.000 0.050 0.100 0.150 0.200 0.250 0.300 0.350 0.400 FUENTE: Elaboración propia en base a OECD (2004) e información oficial proporcionada por los países. Elevada proporción de población urbana POBLACIÓN URBANA, 2003 (Porcentajes respecto del total de la población) Región América Latina y el Caribe Caribe Centroamérica América del Sur América del Norte Europa Oceanía Estados Árabes África Asia % Pob. Urbana 2003 77 64 69 81 80 73 73 55 39 39 Indicadores sociales en región heterogénea ALGUNOS INDICADORES SOCIALES PAÍS México Chile Costa Rica Panamá Argentina Venezuela Uruguay Brasil El Salvador Perú Ecuador Guatemala Rep. Dominicana Colombia Honduras Paraguay Bolivia Nicaragua PIB p/hab 2003 % pob. Urbana Pob. bajo línea Gini 2002 Ranking IDH en US$ 2005 pobreza 2003 6 061 76,5 37,0 0,514 53 4 523 86,6 18,7 0,550 37 4 196 62,3 20,3 0,488 47 4 128 65,8 34,0 0,515 56 3 422 91,8 29,4 0,590 34 3 330 92,8 48,6 0,500 75 3 281 91,9 15,4 0,455 46 2 773 83,4 38,7 0,621 63 2 241 57,8 48,9 0,525 104 2 232 72,9 51,7 0,523 79 2 118 62,8 49,0 0,513 82 2 047 50,0 60,2 0,543 117 1 876 65,6 44,9 0,544 95 1 741 76,6 50,6 0,575 69 991 47,9 77,3 0,588 116 950 58,4 61,0 0,570 88 872 64,2 62,4 0,614 113 785 56,9 69,3 0,579 112 Clasificación de países por indicadores sociales y económicos  Grupo A: Altos IDH y producto por habitante y menos del 30% de población pobre (Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica)  Grupo B: Altos o relativamente altos producto por habitante, IDH y menos del 40% de población pobre (México, Panamá y Brasil)  Grupo C: Producto por habitante e IDH medianos o mediano altos y alrededor del 50% de población pobre (Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Rep. Dominicana y El Salvador)  Grupo D: Bajos IDH y producto por habitante, con más del 60% de la población pobre (Nicaragua, Paraguay, Honduras y Guatemala) Indicadores sociales y nivel de descentralización NIVEL DE DESCENTRALIZACIÓN (Gasto público subnacional como porcentaje del total)) Grupo de países Grupo A Grupo B Grupo C Mayor al 20% Argentina (49,5) Brasil (45,0) México (31,8) Colombia (39,0) Perú (26,8) Venezuela (19,6) Bolivia (29,7) Entre 10% y 20% Uruguay (14,5) Chile (12,2) Menor al 10% Costa Rica (3,) Panamá (3,2) Ecuador (7,5) El Salvador (4,6) Rep. Dominicana (2,9) Paraguay (6,2) Honduras (8,0) Nicaragua (5,2) Guatemala (12,4) Grupo D Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 OECD Países comunistas Asia Islas Pacífico Sur Países en transición África América Latina 43.2 40.1 33.4 30.4 22.3 16.3 43.4 Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006) Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) 70 60 50 40 30 20 10 0 68 65 61 59 52 52 52 48 48 43 42 39 37 37 34 33 31 31 29 28 21 Venezuela Uruguay México El Salvador Paraguay Bolivia Argentina Ecuador Perú Haiti Puerto Rico Nicaragua Honduras Brasil Colombia Jamaica Panamá Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006) R.Dominicana Costa Rica Guatemala Chile CONTENIDO  Características estructurales en AL  Empleo, protección social y gasto publico  La política tributaria:   Financiamiento del gasto Estructura tributaria e impuestos directos  La situación fiscal en perspectiva  Algunos desafíos Empleo, protección social y gasto público  La mejor forma de atenuar la desigualdad y mejorar la cohesión social es mediante la provisión de trabajo decente.  Ante caída en la cobertura contributiva (pensiones), fue/será necesario reforzar programas no contributivos  Alta iniquidad y lenta reducción de la pobreza implica reforzar programas sociales  Desde 1990 el gasto social ha aumentado en promedio más de 2 puntos del PIB Gasto social ha crecido desde 1990 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL (Promedios simples, en porcentajes del PIB) 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Países con HIPC Países sin HIPC 2005 2005 Gasto social en LAC ha crecido desde 1990 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL (En porcentajes del PIB) Cuba Uruguay Argentina Brasil Costa Rica Panamá Chile Colombia Bolivia Honduras Venezuela México Jamaica Paraguay Nicaragua Perú R. Dominicana El Salvador Guatemala Ecuador Trinidad y Tabago LAC simple LAC ponderado 20.9 19.4 19.1 18.6 17.3 14.8 14.6 13.6 13.1 11.7 10.5 9.6 9.0 8.8 8.0 7.4 7.1 6.5 5.7 5.5 10.2 13.2 12.8 5.0 10.0 15.1 20.0 29.2 1990/1991 2002/2003 25.0 30.0 0.0 15.0 … explicado por educación, seguridad social y combate a la pobreza 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Gasto social total Educación Salud Seguridad y asist.social Vivienda y otros 3.3 3.8 2.5 2.5 2.9 11.5 10.2 Variación 3,0% 13.2 1990/1991 1996-1997 2002/2003 Variación 1,5% 4.8 Variación 0,4% Variación 1,3% 4.4 3.6 4.9 Variación 0,2% 1.0 1.1 1.2 Nota: Calculado como el promedio simple del gasto de los países Gasto Social: Programas de Transferencias Condicionadas PROGRAMA Beneficiarios / Población (%) 16.0 6,5 4,0 1,1 4.7 9.1 Gasto / PIB (%) 0,28 0,10 0,30 0,02 0,02 0,32 “Bolsa Familia” (Brasil, 2003) Chile Solidario (Chile, 2002) Familias en Accion (Colombia, 2001) Superémonos (Costa Rica, 2000) Programa de Asignación Familiar PRAF (Honduras, 1990) Programa de Avance Mediante Salud y Educación, PATH (Jamaica, 2002) Oportunidades (Ex-Progresa) (México, 1997) Red de Protección Social Mi Familia (Nicaragua, 2000) 25.0 1,2 0,32 0,02 Gasto social ha sido más procíclico que el gasto público total América Latina y el Caribe: Elasticidad del Gasto público total y social (Aldunate y Martner, 2005) 3.5 3.2 3.0 3.0 3.3 Elasticidad PIB del gasto 2.5 2.0 1.8 1.6 1.5 1.2 1.0 0.8 0.9 0.7 0.9 1.0 1.0 1.0 1.6 1.6 1.6 1.5 1.6 1.6 1.5 1.8 1.8 1.9 2.0 2.1 2.4 2.0 1.9 0.5 0.0 Uruguay R. Dominicana Guatemala Honduras América Latina El Salvador Argentina Elasticidad del gasto total Elasticidad del gasto social Colombia Paraguay México Bolivia Brasil Chile Perú CONTENIDO  Características estructurales en AL  Empleo, protección social y gasto publico  La política tributaria:   Financiamiento del gasto Estructura tributaria e impuestos directos  La situación fiscal en perspectiva  Algunos desafíos Política tributaria  Dos maneras de influir en la distribución del ingreso:  Nivel de la carga tributaria: Financiamiento “capital humano” Estructura tributaria: importancia de impuestos progresivos.  Política tributaria  Nivel de la carga tributaria.  La estructura tributaria   Impuestos a la renta Impuestos sobre los patrimonios  Efectos económicos de la tributación Política tributaria Carga tributaria baja y dependiente de impuestos indirectos….. 45.0 40.1 40.0 35.0 En % de PIB 36.4 11.3 9.3 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 26.8 11.8 12.4 6.6 4.6 20.1 1.7 18.0 3.0 15.0 0.8 7.2 12.2 15.2 16.3 10.0 6.3 África (12) 15.6 7.0 5.0 América Latina (19) 5.0 0.0 OECD (30) UE (15) Estados Unidos Sudeste Asiático (6) Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social En porcentaje del PIB 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 0.0 5.0 Brasil Argentina Uruguay Bolivia Costa Rica Colombia Chile Nicaragua Honduras Promedio AL R. Dominicana Perú Panamá El Salvador Ecuador Paraguay Venezuela México Guatemala Haití …..con esfuerzo fiscal heterogéneo Carga tributaria por países en 2005 Ingresos Tributarios Contribuciones Sociales Comparación de la carga tributaria (con Seguridad Social) - En porcentaje del PIB 40 1980 1990 2005 35 30 25 20 15 10 5 0 América Latina Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 OCDE EU 15 USA Japón Estructura tributaria en América Latina 1990-2005. Promedio simple, en % del Total y % de PIB 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Renta y ganancia de capital Generales bienes y servicios Otros impuestos indirectos Propiedad Específicos bienes y servicios Seguridad Social Otros impuestos directos Comercio y transac internacionales Imposición a la renta  Importancia global de su recaudación  Personas jurídicas vs. Personas físicas  Disminución correlativa de las tasas  AL redujo tasas y bases conjuntamente  Impacto distributivo se reduce por problemas de incumplimiento (evasión y morosidad)  Aparición de impuestos sustitutos o complementarios Evolución del impuesto a la renta en AL (En % del PIB) 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2.4 2.1 2.5 2.6 2.6 2.8 2.8 2.9 3.0 3.0 3.1 3.3 3.3 3.4 3.6 3.9 La imposición a la renta en países de AL (En % del PIB) Paraguay Haití Venezuela Ecuador Guatemala Uruguay Bolivia Costa Rica Rep. Dominicana Panamá El Salvador Perú Honduras México Nicaragua Chile Argentina Colombia Brasil 2.1 2.3 2.5 2.6 2.7 3.0 3.0 3.4 3.4 3.6 3.9 4.3 4.5 4.6 4.7 5.3 5.5 6.0 6.8 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 0.0 Comparación internacional de la estructura del impuesto a la renta América Latina (2002) Sociedades / Personas físicas = 2,2% Imp. Renta / Imp. Consumo = 0,5% 2,0% del PIB 0,9% del PIB OCDE (2002) Sociedades / Personas físicas = 0,3% Imp. Renta / Imp. Consumo = 1,1% 9,8% del PIB 3,4% del PIB Personas Físicas 31% Sociedades 69% Personas Físicas 74% Sociedades 26% Evolución de las tasas IR vs. IVA 60 49,5 50 43,9 34,8 33,7 30 34,5 31,6 29,7 32,9 29,1 28,6 28,5 28,4 28,8 26,6 En porcentaje 40 20 13,1 14,0 14,2 14,5 14,8 10 11,0 11,0 10,9 12,1 0 1970 1980 1992 1995 1997 2000 2003 2004 IR PJ tasa máx. IR PN tasa máx. IVA tasa gral. Imposición al patrimonio  En AL Incluye: Impuestos sobre la propiedad inmueble, riqueza neta, sobre sucesiones, herencias y regalos e impuestos sobre transacciones financieras y de capital  Principales problemas del impuesto a la propiedad inmueble en AL: No vinculado a necesidades de recaudación de gobiernos locales (proporción pequeña de sus ingresos en relación a transferencias)    Base del impuesto desactualizada Existencia de numerosas exenciones y descuentos Evolución del impuesto al patrimonio en AL (En % del PIB) 1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0.62 0.61 0.59 0.55 0.66 0.55 0.54 0.56 0.58 0.78 0.67 0.68 0.89 0.82 0.85 0.91 La imposición al patrimonio en países de AL (En % del PIB) Paraguay Nicaragua Guatemala El Salvador Ecuador México Honduras R.Dominicana Costa Rica Panamá Venezuela Brasil Uruguay Chile Colombia Bolivia Argentina 0.00 0.00 0.00 0.09 0.16 0.17 0.40 0.41 0.66 0.70 0.97 1.49 1.80 1.93 1.96 3.26 3.27 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 0.00 Comparación internacional de la tributación directa (En % del PIB) – Año 2005 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 15.2 0.3 2.0 16.3 0.4 2.1 15.6 3.0 11.1 2.6 5.0 6.0 4.0 2.0 0.0 América Latina 0.2 0.9 3.9 12.9 13.7 12.5 8.5 OCDE EU 15 USA Propiedad Japón Otros directos Rentas y Ganancias de capital Brecha fiscal Importancia de la brecha fiscal por grupo y tipo de impuesto en Latinoamérica 1 Estimación para el año 2000 (En porcentaje del PIB) Renta País Ef. Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Total 3,9 3,4 1,9 3,1 Pt. 8,8 7,0 3,1 6,5 Pt./Ef. 125,0 104,2 64,5 108,9 Ef. 1,5 0,4 0,4 0,6 Pt. 1,5 0,6 0,6 0,7 Pt./Ef. 0,0 40,5 40,2 23,1 Ef. Pt. Pt./Ef. 7,1 -6,4 41,8 4,0 Ef. 0,5 2,0 1,6 1,6 Pt. 1,8 2,9 2,8 2,7 Pt./Ef. 256,6 45,1 77,3 62,5 Ef. Pt. Pt./Ef. 21,0 28,0 84,3 34,5 Propiedad Consumo Comercio exterior Total 10,7 11,5 6,8 5,1 7,0 6,3 7,2 7,2 17,8 21,5 12,8 16,4 9,4 17,3 12,7 17,1 Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL y de Perry y otros (2006). Ef.: Recaudación efectiva Pt.: Recaudación potencial. (1): Los datos corresponden a los promedios simples de cada grupo. En el caso de la recaudación potencial del Grupo 3 dicho promedio no incluye ni a Ecuador ni a Haití. Grupo 1: Incluye a Brasil, Uruguay y Argentina. Grupo 2: Incluye a Chile, Costa Rica, Honduras, Panamá, Nicaragua, República Dominicana, Perú, Colombia, Bolivia, México y El Salvador. Grupo 3: Incluye a Paraguay, Ecuador, Venezuela, Guatemala y Haití. Efectos sobre la distribución del ingreso América Latina: efectos distributivos de la política tributaria (Coeficientes de Gini antes y después de impuestos) Argentina (1997) Brasil (1996) Brasil (2000-01) Chile (1996) Costa Rica (2000) Ecuador (1998-99) El Salvador (2000) Honduras (2000) México (1989) Panamá (2003) Perú (2002) 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 0,650 0,700 Coeficiente de Gini Gini después de impuestos Gini antes de impuestos CONTENIDO  Características estructurales en AL  Empleo, protección social y gasto publico  La política tributaria:   Financiamiento del gasto Estructura tributaria e impuestos directos  La situación fiscal en perspectiva  Algunos desafíos La situación fiscal en perspectiva Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1950 1955 1960 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Ingresos Gastos 2000 2005 Resultado global La situación fiscal en perspectiva En los últimos años se evidencia una importante mejora AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2006 (Promedio Simple, En % de PIB) 22.0 20.0 4.5 3.5 2.5 Ingresos y gastos 18.0 16.0 1.5 0.5 -0.5 14.0 12.0 -1.5 -2.5 -3.5 10.0 1 990 1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 -4.5 RESULTADO GLOBAL INGRESOS GASTOS Resultado global La situación fiscal en perspectiva En el ciclo actual el comportamiento fiscal ha sido mejor que el del pasado AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, 1991-1994, 1995-1998, 2003-2006 (Variaciones en puntos del PIB) 4 3 2 1 0 -1 -2 2003-2004 2005-2006 -3 1991-1994 Ingreso total 1995-1998 Gasto total 2003-2006 Resultado primario Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. La situación fiscal en perspectiva La mejora fiscal sumado a otros factores (crecimiento, reestructuración, apreciación cambiaria y HIPC) han permitido una caída de deuda/PIB AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (En porcentajes del PIB) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Gobierno central SPNF Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. II-2006 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 La situación fiscal en perspectiva Ingresos fiscales muy sensibles a las variaciones de los términos de intercambio Am érica Latina: Ingresos Fiscales y Térm inos del Intercam bio 20 110 Ingresos Fiscales (% PIB) 18 16 14 12 10 1950 90 80 70 60 50 40 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 30 2005 Ingresos Fiscales Terminos de Intercambio Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Términos del Intercambio (Índice 2000=100) 100 La situación fiscal en perspectiva AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO Y TÉRMINOS DEL INTERCAMBIO DE LOS PAÍSES ESPECIALIZADOS EN PRODUCTOS NO RENOVABLES, 1990-2006 65 60 150 140 130 120 110 Deuda Pública (% PIB) 55 50 45 40 35 30 25 100 90 80 Sector público no financiero Términos del Intercambio Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. II-2006 20 70 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Términos del Intercambio (Índice 2000=100) Temas para la discusión 1. 2. 3. 4. Características estructurales y política fiscal Gasto social: su relación con el ciclo Gasto social y la problemática intergubernamental Se puede aumentar la carga tributaria? 5. 6. Se puede mejorar la estructura tributaria? Coyuntura fiscal: evitar tentación, aprovechar oportunidad 7. Pacto fiscal LA POLITICA FISCAL EN SOCIEDADES ALTAMENTE DESIGUALES Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL Seminario EUROsociAL La experiencia de cohesión social en la Unión Europea. Un referente para América Latina? ESAF, Brasilia , 17 de abril del 2007