III Participacion de la comunidad en la dotacion de servicios

III. Participacion de la comunidad en la dotacion de servicios En la dotacion de servicios basicos para las comunidades rurales se observan distintas formas y niveles de participacion de la comunidad. Estos estan asociados tanto con su capacidad organizativa como con los ingresos de las familias. La dotacion de los servicios y la posibilidad de su sostenibilidad dependera de la fortaleza de las organizaciones, de la participacion de sus integrantes y de sus ing resos. En el contexto de reforma y modernizacion del Estado, la tendencia en la dotacion de servicios es a la corresponsabilidad; esto es, a que las comunidades rurales participen activamente desde el momento en que se disena el proyecto, compartiendo los costos y asumiendo la responsabilidad en la gestion del servicio. Las politicas de subvencion total o indiscriminada y el financiamiento de la gestion de los servicios vienen siendo reemplazados de manera creciente por estrategias participativas. Como se vera a continuacion, en los ultimos anos las comunidades y caserios rurales han ido logrando un acceso cada vez mayor a servicios tales como salud, educacion, electricidad y agua, pero las respuestas que han dado con el fin de asegurar la continuidad de su prestacion han sido muy diversas. 1. E la dotacion de servicios n basicos Las comunidades rurales tienen una larga tradicion de organizacion para la atencion de sus necesidades. En gran medida, esa organizacion es una continuacion de las formas tradicionales de cooperacion en las actividades productivas, tanto comunales (minka, faena) como de ayuda mutua y reciprocidad (aynd. Los trabajos comunales tambien se originan en la labor de los campesinos en el antiguo regimen de conscripcion vial, esto es, en la obligacion de trabajar en la construccion y mantenimiento de carreteras y caminos. Las principales actividades y formas de organizacion de las comunidades para la provision de servicios productivos y sociales estan contenidas en el cuadro 4. Riego Educacion Junta de Regantes Asociacion de Padres de Familia, APAFA Comite de Electricidad. Proveedor: empresa privada Comite de Electricidad. Proveedor: la propia comunidad Activa Activa Pago de cuota Pago de cuota anual al momento de la matricula Pago de tarifa s e gun medidor colectivo o a domicilio Pago de cuota al comite Corte de agua de riego N o se acepta la matricula. Presiona traves de los hijos Corte de suministro a la comunidad o a los morosos "Presion" o paralizacion general del servicio Propia comunidad Area de Educacion Empresa privada Electricidad, con dos casos de proveedor Media Baja o incierta Propia comunidad Agua y saneamiento Junta de Administracion de Servicios de Saneamiento, JASS Comite Local de Salud (experiencia muy reciente) Baja o incierta Pago de suota simbolica. Pago por nueva conexion N o hay pago al comite. Si hay pago por consultas "Presion" o r>ara- Propia comunidad lizacion geLeral del servicio Participacion voluntaria Posta de MINSA y Area de Salud Salud Media Nota: elaborado sobre la base de visitas de campo durante anos recientes a comunidades rurales de Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Puno, Tarapoto y Ucayali. Repasemos brevemente cada una para luego hacer un balance. Las juntas de regantes son una de las formas de organizacion mas antiguas y solidas, tanto en las cuencas hidrograficas como en las propias comunidades. La administracion del agua de riego es fundamental para la actividad agricola, y los propietarios o agricultores participan y cotizan para e l funcionamiento de estas iuntas. Generalmente, la iunta cuenta con un local prop i o y sus asambleas son concurridas. Mediante faenas comunales se hace limpieza de canales y zanjas para el riego. Ningun agricultor puede dejar d e cotizar o de participar, pues se le suspende el suministro de agua d e riego. Las juntas de regantes son un ejemplo de organizacion y funcionamiento d e las comunidades cuando el servicio es vital, y l a fuente y provision del servicio depende de la comunidad misma. Por ello hemos calificado l a participac i o n d e los miembros e n las juntas como activa. En el area de servicios sociales vienen ocurriendo varias modificaciones. Tradicionalmente, las comunidades rurales han aportado en la educacion con la construccion de escuelas. Gradualmente el Estado ha ido asumiendo la construccion de los centros educativos y las aulas mediante las obras del Instituto de Fomento Educativo y de Salud (INFES) y los proyecTambien han evoluciotos de FONCODES. nado las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA) de los centros escolares estatales: ahora tienen reconocimiento legal y esta normada la obligacion de los padres de pagar una cuota al momento de la matricula. Esto funciona como un mecanismo de control, pues no se acepta la matricula si no se paga esa cuota. En el caso de barrios perifericos de Lima, la cuota actual es de S/. 50 (alrededor de US$ 18). En la medida que el pago de la cuota coincide con la matricula -por la que tambien se pagan actualmente 30 soles o US$ 1 1- y con la compra de utiles escolares y del uniforme escolar, una parte de los padres solicita el fraccionamiento del pago. En estos casos, la presion para que los padres cumplan con el pago de la cuota fraccionada se ejerce sobre los hijos. Dado que la mayoria de padres pagan la cuota debido a su interes en la educacion de sus hijos y las convocatorias de los maestros, la participacion de los padres en las APAFA generalmente es activa. En el caso de la salud ha habido un gran avance, no solo por la construccion de numerosas postas medicas y centros de salud -principalmente a traves de proyectos de FONCODES-, sino tambien por la puesta en marcha de postas anteriormente construidas que no funcionaban. Las postas y centros de salud cobran tarifas por SUS consultas y servicios, segun directivas de las areas de salud. Este hecho reduce la mayor demanda de servicios de salud que podria haberse generado con esta ampliacion de la oferta de los servicios. Una iniciativa reciente del sector ha sido conformar comites de salud en cada localidad en la que exista posta o centro de salud, con la participacion de autoridades y representantes de la comunidad. Estos comites pueden tener un gran potencial para la capacitacion y educacion sanitaria que complemente los esfuerzos de promocion y capacitacion de las entidades promotoras. Una experiencia reciente a destacar se encuentra en la dotacion del servicio de electricidad. Las comunidades rurales apartadas, empezando por las capitales de distritos eminentemente rurales, han empezado a contar con una oferta de servicios de electricidad que y brindan los proyectos de FONCODES empresas privadas de electricidad, especialmente para localidades cercanas a las capitales de provincia o a la empresa de energia. En ambos casos se forma un comite de electricidad, solo que en el caso de los proyectos este comite es una contide FONCODES nuacion del nucleo eiecutor y la fuente de energia es un generador que administra. Cuando este es el caso -es decir, cuando el comite se encarga de administrar la distribucion-, los usuarios generalmente dejan de pagar y no se puede operar ni mantener el servicio. Cuando el comite se relaciona con una empresa privada, esta emite sus facturas a partir de medidores colectivos o de medidores en las viviendas. De no cumplirse con el pago mensual, el servicio es cortado y la inversion hecha en infraestructura se deteriora o llega a perderse. En el caso de la dotacion de agua administrada por la JASS, no existe un mecanismo de control sobre los usuarios similar al de los otros servicios mencionados. En la practica, la posibilidad real de cortar el suministro es nula: que ello suceda dependera de un iuego de presiones entre los dirigentes que buscan la continuidad del servicio y los usuarios que no tengan disposicion de pagar o que dispongan de fuentes alternativas de agua. El futuro del sistema dependera de la capacidad organizativa de la comunidad para hacer efectivos los pagos de las c u o tas y administrar con eficiencia el sistema. Cuando las necesidades de mantenimiento y reparaciones aumentan, los recursos ~ u e d e n ser suficientes y el sisteno ma puede deteriorarse o deiar de funcionar. 2. Ingresos familiares en areas rurales reune la informacion que hemos podido recabar de distintos estudios sobre los ingresos totales de familias campesinas en dieciseis comunidades, catorce de ellas en la sierra: siete en Caiamarca, cinco en Cusco, dos de la sierra de Lima y Tacna y dos en la costa4. Los ingresos son totales, es decir, incluyen los que provienen de la venta de productos, los ingresos por trabajo y la valorizacion del autoconsumo. Los datos que corresponden a varios anos -de 1992 a 1996- se expresan a precios constantes de 1994. El ingreso promedio, sobre todo en especies valorizadas en dinero -y en menor proporcion en dinero en efectivo- de una familia campesina es de S/. 3 . 6 7 0 al ano, esto es, S/. 3 0 6 al mes. Si trabajan dos miembros de la familia, el ingreso por trabajador seria de S/. 153. Si el numero de miembros por familia es de seis, el ingreso per capita seria de S/. 5 1 -alrededor de US$ 23-. El ingreso familiar real maximo encontrado es de S/. 7.645 al ano o S/. 6 3 7 mensuales, poco mas del doble que el promedio. Por otra parte, el ingreso familiar real minimo es de S/. 1.448 al ano o S/. 12 1 mensuales. En este ultimo caso, que nos parece mas proximo a la situacion de la mayor parte de familias, el ingreso por trabajador es de S/. 60 al mes o US$ 27 y el ingreso per capita de S/. 20 o us$ 9. Los ingresos familiares promedio que presentamos en el cuadro 5 nos parecen elevados. En el Peru existe una marcada diferencia entre los ingresos urbanos y los rurales. Los resultados de la ENNIVde 1994 indican que los ingresos promedio de la sierra rural son la mitad El cuadro 5 d e los ingresos promedio urbanos. En 1994, los ingresos familiares promedio en Lima se encontraban alrededor de los S/. 500 al mes. Por ello, un promedio d e S/. 3 0 6 mensuales para familias de la sierra rural resulta relativamente elevado. Esto se puede deber a que: (i) las comunidades en que se aplicaron algunas encuestas se encuentran cerca de las grandes ciudades o cuentan con tierras de calidad, como son los casos de Calca y Anta en Cusco o Namora y Tallamac en Cajamarca; (ii) la valorizacion d e la produccion para la venta y el autoconsumo resulta compleja, pues es dificil obtener cifras precisas acerca del volumen producido y de los precios de venta. En el cuadro 5 tambien se percibe la poca significacion que tienen los ingresos monetarios promedio. Los ingresos salariales, como porcentaje de los ingresos totales de las familias, apenas alcanzan un promedio de 4,7%: son nulos en dos de las comunidades y alcanzan un maximo de 14,2% en una sola comunidad, la unica con un porcentaje de ingresos salariales sobre el ingreso total mayor al 10%. En la medida que los ingresos reales de las familias siguen siendo baios, que la proporcion de ingresos monetarios es reducida y que existe una ya significativa presion para pagar por los servicios de educacion, salud y electricidad, la pregunta es jcomo fijar una cuota para la operacion, mantenimiento y reparacion de los sistemas de agua? jComo definir la prioridad del servicio d e agua sobre los otros servicios? Responder a estos interrogantes requiere de un mayor estudio de las diferencias de ingresos entre hogares rurales, lo que lleva a clasificarlos en no pobres, pobres y pobres extremos. 4 La informacion sobre ingresos proveniente de la ENNIVde 1994 nos ha parecido que sobrevalora los ingresos promedio de las familias, y por ello no la hemos utilizado. SIERRA 1 1992-93 (oct.-set.) Bambamarca Tallamac La Camaca Frutillo Promedio 1996 Cajamarca Encanado Prov. Cajamarca Namora Banos lnca Promedio 1994 Espinar Alccazana Canas Oquebamba Promedio 1996 Anta Calca Urubamba Promedio 1996 Yauyos 1 993-94 Candarave 1 I 328 1993-94 Morropon 1 248 Maximo Minimo Fuentes: Para Bambamarca, Candarave, Mocupe y Morropon, tomado de Gonzales 1996: 52, 101 y 102. Para Cusco, Espinar y Canas, tomado de Hermoza y Ricasca 1995:96. Para el resto: IEP, Encuesta Andenes y desarrollo, Ms. Notas: aA precios constantes de 1994. bGasto total.