ANALISIS Tendencias globales de la política internacional Una aproximación a

ANALISIS Tendencias globales de la política internacional. Una aproximación a los atentados contra Estados Unidos Marcos Robledo2 1 Introducción Tal como ocurriera hace un poco más de una década con la caída del muro de Berlín, la potencia y lo aparentemente sorpresivo de los acontecimientos ocurridos desde el 11 de septiembre del 2001 han producido un impulso global hacia la búsqueda de herramientas que permitan interpretar adecuadamente los acontecimientos que van marcando la política internacional, para descubrir así el sentido y la dirección de las tendencias del orden mundial en construcción. Este artículo intentará reseñar algunas de las tendencias que han sido advertidas por diferentes escuelas de pensamiento sobre las relaciones internacionales de la post Guerra Fría. La idea central es que ese ejercicio revela que si bien la modalidad bajo la cual se llevó el ataque contra territorio estadounidense fue sorpresiva3, su dinámica y sus implicancias políticas han sido ampliamente discutidas durante los últimos años en el ámbito académico y político, siendo posible advertir tendencias definidas dentro de las cuales un episodio como la crisis abierta este año adquiere una lógica más reconocible. lo político y son más vastos; pero desde un punto de vista metodológico interesa determinar cómo esta diversidad de fenómenos afecta la evolución de la política internacional, esto es, a las relaciones de poder en el ámbito internacional. En segundo lugar, una prevención debe hacerse respecto del período de análisis. Para evitar el sobredimensionamiento de lo coyuntural, parece preferible situarse en una perspectiva más larga, por lo menos de la última década, lo cual ofrece una base empírica más rica que permite observar algunas regularidades. Una tercera cuestión corresponde al marco teórico que se utiliza. Diez años después del fin de la Guerra Fría parece inconducente intentar zanjar en esta oportunidad si alguna teoría ha sido mejor que la otra4. Por cierto varias compiten entre ellas, pero también gran parte de las diferencias que se perciben entre una escuela y otra se explican por el hecho de que analizan problemas, e incluso períodos, diferentes, siendo difícil su comparación desde un punto de vista metodológico5. Por lo tanto, si el tema de estudio es de carácter global, la opción más razonable parece ser la de considerar con flexibilidad las diferentes aproximaciones. a. Las fronteras entre lo internacional, lo doméstico y lo individual Dos ejemplos ilustran lo anterior: por una parte, el problema de qué es lo internacional (o los Lo internacional en una era de globalización El análisis requiere algunas prevenciones metodológicas. Una primera cuestión es advertir que los cambios internacionales no se agotan en 4 Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4, julio-diciembre, 2001 Tendencias globales de la política internacional. Una aproximación... Marcos Robledo niveles de análisis), y por otra el tema de los supuestos sobre los cuales se formulan las hipótesis y las teorías. Respecto del primer caso, hasta hace diez o quince años atrás, cuando la Guerra Fría estaba en su plenitud, el concepto predominante sobre qué se entendía por lo “internacional” correspondía a lo propuesto por las escuelas neorrealistas sobre relaciones internacionales (Waltz 1959, 1979) 6. Es cierto que otras escuelas cuestionaron sistemáticamente ese paradigma7, y que mucho antes (tras la Segunda Guerra Mundial) el propio Morgenthau atribuía gran importancia a cada nivel (Doyle 1997). Pero no fue sino hasta que los fenómenos transnacionales se desarrollaron en plenitud y condujeron a la globalización, que la distinción entre política internacional, política exterior y política doméstica terminó siendo insostenible, cuestionándose severamente la validez del estudio internacional que no admite la interacción entre los niveles de análisis. No se trata de que la distinción analítica entre niveles no sea útil, ni que actualmente la distribución del poder en el nivel internacional sea irrelevante. Por el contrario, esto último continúa siendo un dato fundamental, pero ya no es el único plano que permite entender el problema del poder. La política internacional de hoy es más compleja, y actualmente resulta imposible entenderla si el análisis no integra los diferentes niveles 8. El punto anterior se relaciona con el hecho de que si bien los estados-naciones continúan siendo los actores más importantes en la política internacional, la conjunción de transformaciones políticas, económico-productivas y societales que convergieron al término de la Guerra Fría ofrecen un escenario internacional con nuevos actores en el cual es difícil diferenciar la frontera entre lo internacional y aquello que no lo es. Esto se explica, en gran parte, porque la profundización y expansión de la transnacionalidad en un conjunto de fenómenos no estatales que se asocian con la globalización genera fenómenos de poder que inciden en la política internacional. Los fenómenos transnacionales no son nuevos en la historia, pero la transnacionalización de la actividad económica iniciada tras la segunda Guerra Mundial, la globalización desarrollada durante la década de los 90 y el triunfo universal del capitalismo como modo de producción tras el fin de la Guerra Fría, así como la expansión de la sociedad civil desde contornos estrictamente nacionales hacia organizaciones no gubernamentales de alcance global, sí son fenómenos nuevos 9. Empresas y sociedad civil –hasta hace pocos años circunscritos al nivel estatal- hoy son actores capaces de actuar como sujetos con poder que hacen política no sólo internacional, sino que globalmente. Del mismo modo, la expansión de los sistemas políticos democráticos y el surgimiento de regímenes internacionales de protección de los derechos humanos cada vez más robustos apuntan a convertir también a la persona en sujeto de política internacional. Esto es, si un grupo importante de estados acuerda que sus respectivos gobernantes pueden ser procesados por tribunales internacionales si han violado los derechos humanos de sus ciudadanos (como está ocurriendo con el Tribunal Penal Internacional), es posible afirmar que el individuo ahora tiene poder frente a su estado o un tercer estado. El resultado es que si se examina la distinción clásica de los niveles de análisis, se advierte que los actores que según las teorías vigentes hasta comienzos de los 90 correspondían al segundo (estatal) y tercer (individual) niveles, hoy son también actores del primer (internacional) nivel10, a pesar de que los instrumentos teóricos predominantes hasta una década atrás tendían a reducir el análisis internacional al sistema interestatal. b. La erosión de los supuestos del análisis El segundo caso propuesto como ejemplo apunta a que la agudización de las diferencias en el desarrollo entre diferentes sociedades ha erosionado algunos supuestos básicos de las teorías sobre relaciones internacionales de Guerra Fría. Las teorías sobre relaciones internacionales que imperaron durante el medio siglo de post Segunda Guerra Mundial asumieron como un supuesto el hecho de que en el sistema internacional todos los estados (o unidades) eran conceptualmente iguales (estados nacionales modernos), eran actores racionales y que el sistema internacional estaba caracterizado por la anarquía. Una década después de terminada la Guerra Fría, 5 Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4,julio-diciembre, 2001 ANALISIS y en pleno proceso de globalización, un número mayoritario de observadores advierte que esos tres supuestos –igualdad y racionalidad de las unidades, así como el carácter anárquico en un sistema bajo clara hegemonía occidental- no son claramente observables. Así, por ejemplo, coexisten estados que en un lenguaje weberiano responden a lógicas societales pre-modernas, modernas y postmodernas, entendidas éstas como tres categorías analíticas que presentan un conjunto coherente de rasgos: epistemológicos, un tipo de economía, así como mecanismos de legitimación política e instituciones políticas, incluyendo en esto último un tipo de jurisdicción. La primera categoría corresponde a unidades basadas en epistemologías religiosas, economías preindustriales, mecanismos de legitimación política carismáticos, y una difícil jurisdicción territorial, incluyendo un inefectivo monopolio de la fuerza al interior de su jurisdicción. Un segundo grupo de estados se ajusta mejor a la modernidad weberiana: culturalmente son sociedades raciona-listas, sus instituciones políticas basan su autoridad en mecanismos racionales de legitimación, tienen economías industriales y su jurisdicción formal es incuestionable11. Un tercer grupo de estados exhibe rasgos que se originan en lo moderno, pero que demandan una teorización y conceptualización más acabada y aún en construcción12. Su epistemología racionalista se encuentra severamente cuestionada; su legitimación política continúa siendo racional, pero la representación política está asumiendo nuevas formas; sus economías han transitado de lo industrial a la información; y su territorialidad continúa siendo importante, pero crecientemente irrelevante, y el concepto de estado nacional moderno comienza a coexistir con el de comunidades políticas. Esto es, un tipo emergente de unidad en el sistema internacional en el cual los valores, intereses y políticas de un conjunto de estados convergen en un punto tal que se generan relaciones de interdependencia y asociación profundas, y entre estos estados el uso de la fuerza para la resolución de disputas tiende a desaparecer13. En la política internacional los estados asociados a esta categoría postmoderna son hegemónicos respecto de aquellos asociados a las otras dos. En el nivel 6 global sus relaciones internacionales se basan en la fuerza, pero de manera creciente en otros factores de poder, articulados en torno a regímenes internacionales en los cuales se expresa el poder internacional. Es importante insistir en que estas categorías son analíticas o, parafraseando a Habermas, se trata de proyectos inacabados; pero esta diferenciación permite entender algunas tendencias políticas internacionales. Aparentemente, Afganistán posee todos los atributos convencionales de un estado en el sistema internacional. Sin embargo, sus instituciones políticas basan su legitimidad en una autoridad esencialmente carismática. ¿Cuál es la racionalidad de un tomador de decisiones en ese estado? Es claro que es diferente de aquella que guía la toma de decisión en sociedades basadas en autoridades que denominamos racionales. La política internacional se torna más compleja cuando observamos que el grupo de sociedades modernas tardías o postmodernas ejerce una clara hegemonía sobre las categorizadas como modernas y premodernas, advirtiéndose así una fuente de diferenciación y conflictividad en la política mundial que debe ser considerada en el diseño de políticas y que modela de manera decisiva la percepción y la agenda internacional de los estados. Otra consecuencia de la heterogeneidad de las unidades o estados es que la movilidad de los estados entre una y otra categoría analítica tiene efectos importantes en la generación y distribución del poder internacional. Esto no implica endosar la hipótesis culturalista del choque de civilizaciones (Huntington 1993a), puesto que la diferenciación entre mecanismos de legitimización atraviesa transversalmente a las civilizaciones del sistema internacional. Tampoco se trata de regresar a las visiones lineales del desarrollismo. Pero la globalización ha demostrado ser tremendamente segmentadora y desintegradora hacia el interior de algunos estados y sus respectivas sociedades, pudiendo fortalecer algunos sectores o regiones y debilitar otros. Un balance de las teorías del desarrollo aplicadas durante el siglo veinte indica que no hay determinismos y que, aplicando políticas adecuadas, algunas sociedades pueden transitar desde la pre a la postmodernidad en poco tiempo14. Así, sociedades tan disímiles Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4, julio-diciembre, 2001 Tendencias globales de la política internacional. Una aproximación... Marcos Robledo como Singapur15 o Chile nunca han calzado bien en estas categorías analíticas, sus procesos nunca fueron lineales y ninguna de sus etapas ha sido acabada, pero cada una ha sido reconocible, y lo mismo ocurre hoy. La condición posmoderna de los estados no es una cuestión de tamaño de las economías o poderío militar, sino de maduración de los rasgos correspondientes a la modernidad antes mencionados, y en todos ellos ambos países presentan rasgos de posmodernidad emergentes junto a otros de modernidad aún dominantes y premodernidad completamente recesivos. No obstante, para los efectos del análisis político internacional, es evidente que sus rasgos más fuertes de posmodernidad les han otorgado mayores elementos de poder no militar que otros estados de dimensiones parecidas, y que esas ventajas han sido importantes en la redefinición 16 de su estatus internacional al inicio de este siglo . mentado debido a la profundización de la transnacionalización y de la globalización de las relaciones económicas y societales. Una primera gran consecuencia de este cambio internacional es la disminución relativa de la importancia del uso de la fuerza en un contexto de creciente interdependencia, y la mayor importancia de la cooperación y coordinación inter-estatal como estrategia para la resolución de problemas internacionales, una cuestión advertida en 1977 por Keohane y Nye. Las teorías sobre interdependencia han señalado también que la fuerza continuaría siendo fundamental, aunque de manera creciente sería más importante identificar las hegemonías que se construyen en los procesos (Keohane y Nye 1998). Hay ámbitos importante y decisivos de la agenda internacional, e incluso de la seguridad de los estados, que no se resuelven con el uso de la fuerza de uno o varios estados, especialmente cuando estos problemas son de carácter societal y transnacional, lo cual genera un espacio para relaciones más asociativas y por lo tanto, para regímenes más cooperativos 18. El narcotráfico, el crimen internacional organizado, las migraciones ilegales, el deterioro ambiental, en fin, el catálogo casi completo de los nuevos problemas de seguridad internacional, e incluso gran parte del terrorismo internacional, son todas cuestiones frente a las cuales los estados aislados son necesarios pero no suficientes y en las cuales él poder militar no resuelve los problemas si no forma parte de políticas y estrategias más complejas y coordinadas que consideren a los actores estatales y no estatales involucrados. El incremento y profundización de los regímenes cooperativos en los diversos ámbitos de la construcción de regímenes internacionales tiene una enorme relevancia, puesto que al acentuarse la importancia de los factores no militares de poder, relacionados con la capacidad de gestión política y estratégica internacional, se ha comenzado a abrir un enorme espacio para la participación de los estados y actores no hegemónicos y de menor tamaño. La interdependencia aumenta la necesidad de los socios menores, pero también crea la obligación de llegar a acuerdos interguber-namentales que efectivamente resuelvan los problemas que se busca solucionar y los 7 Creación, gestión y distribución del poder en la política internacional Esta sección analizará la generación, gestión y distribución del poder internacional, que también exhibe algunas tendencias de cambio importantes. Quizás la tendencia más relevante ha sido la consolidación y expansión de los regímenes internacionales, cuya importancia como espacios de gestión e incluso generación de poder internacional se ha incrementado. Segundo, la consolidación de los nuevos actores internacionales no estatales y transnacionales, como factores de poder que se han sumado al Estado, ha modificado la distribución del poder. La consideración de ambas tendencias permite un panorama distinto en cuestiones importantes respecto al existente hace unos años. a. Creciente importancia de los regímenes internacionales La teoría de regímenes internacionales continúa siendo controvertida, pero desde que el concepto de regimen internacional fuera articulado por las escuelas neo-institucionalistas, actualmente es asumida como el marco más apropiado para analizar las relaciones de interdependencia17. El punto es que las condiciones que favorecen la adopción de regímenes internacionales han au- Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4,julio-diciembre, 2001 ANALISIS países que perciben este punto tienen grandes posibilidades de modificar su estatus internacional relativo con relación a los que desarrollan un menor activismo internacional. De este modo, la mayor interdependencia está cambiando parcialmente las relaciones de poder entre los estados hegemónicos y los no hegemónicos, pero especialmente entre los estados no hegemónicos, planteando una enorme demanda sobre el liderazgo y la capacidad de gestión política y diplomática en la cual las sociedades que gozan de alta legitimidad y estabilidad interna se encuentran en mejores condiciones para competir. Una segunda consecuencia de la creciente importancia de los regímenes radica en que éstos se constituyen en fuentes de poder, puesto que son instituciones internacionales esencialmente reguladoras de las transformaciones del orden internacional. En un contexto de globalización, los estados continúan siendo las unidades básicas y principales del sistema internacional, y en particular continúan siendo el actor regulador en torno al cual convergen las demandas del resto de los nuevos actores en todos los niveles, en relaciones tanto de asociación como conflicto. Asimismo -y este punto es crucial-, los estados continúan siendo el único actor que puede ser dotado de representación política democrática, un rasgo que ni los agentes económicos ni la sociedad civil pueden exhibir, siendo así los actores más idóneos para avanzar en la superación de lo que se ha denominado el déficit democrático de la globalización19, y el más preparado para dotar al sistema internacional de gobernabilidad en ese marco de globalización20. Por otra parte, si bien durante la última década los regímenes internacionales se han incrementado sustantivamente, lo han hecho reflejando las relaciones de poder internacionales. Los estados más asertivos han comprendido que, además de las alianzas o los balances de poder, los regímenes son también las instituciones más importantes a través de las cuales pueden articular políticas y desarrollar estrategias que les permitan morigerar la anarquía internacional e incrementar la gobernabilidad mundial de acuerdo a sus intereses. Es así como tras el fin de la Guerra Fría se ha ido estructurando un régimen internacional de facto que constituye el gran foco de po8 der hegemónico mundial y que ha logrado generar un proyecto de gobernabilidad global que hasta ahora es relativamente exitoso, aunque contestado por numerosos actores. Este régimen regula las relaciones en occidente bajo la hegemonía de Estados Unidos, y se caracteriza por articular regímenes económicos liberales, instituciones políticas democráticas y regímenes de protección de los derechos humanos, así como por el establecimiento de comunidades internacionales que se distinguen por limitar e inhibir el uso de la fuerza como resorte de resolución de conflictos al interior de su esfera geográfica21. Este régimen también limita los cursos de acción del resto de los actores internacionales, pero de manera simultánea genera oportunidad de cooperación con y entre los países periféricos. Así, por ejemplo, América Latina se encuentra inserta de manera periférica en este régimen internacional global, cuestión que limita la posibilidad del uso de la fuerza y dificulta salirse del sistema político democrático en sus aspectos procedimentales, pero también, de manera creciente, en sus dimensiones societales y demandas regulatorias. b. Distribución del poder internacional entre actores estatales y no estatales. El análisis de los regímenes internacionales y de las tendencias desarrolladas especialmente durante la etapa de globalización en curso no supone, no obstante, descuidar aquellas dimensiones de la política internacional que fueran el objeto tradicional de estudio de las relaciones internacionales, esto es, la distribución internacional del poder, siendo posible destacar dos cuestiones. La primera se relaciona con el hecho de que, sin bien los regímenes son variables intervinientes de importancia en la política internacional (Krasner 1983) o incluso independientes, bajo algunas condiciones (Keohane y Martin 1998), el problema de la distribución del poder continúa siendo fundamental. Por un lado, los regímenes internacionales son estrategias de coordinación intergubernamental que distribuyen poder desde y hacia los estados. Y, por el otro, los regímenes internacionales no regulan todas las dimensiones, ni todas las regiones geográficas de la política internacional, especialmente en las cuestiones relacionadas con el empleo de la fuerza. El poder duro Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4, julio-diciembre, 2001 Tendencias globales de la política internacional. Una aproximación... Marcos Robledo (Keohane y Nye 1998) continúa siendo así la forma de poder primaria y última sobre la cual se continúa ordenando el sistema internacional. Por ejemplo, la crisis internacional iniciada tras los atentados del 11 de septiembre tiene alcances globales, pero uno de los dos teatros principales donde se desarrolla, el del Asia Central (incluyendo Rusia, China, India, Pakistán e Irán, además de los estados menores como Afganistán y otros), constituye la única gran región del mundo (junto con Asia Nor-oriental China-JapónCoreas) donde hasta ahora la ausencia de objetivos comunes no ha permitido el desarrollo de regímenes internacionales de seguridad que regulen el uso de la fuerza, a pesar de la existencia de al menos cuatro actores con capacidad nuclear militar (Rusia, China, India y Pakistán)22. Se trata así de una región de enorme vastedad (la masa euroasiática) e importancia económica, demográfica y cultural, en la cual las relaciones internacionales estratégicas continúan siendo regidas por la lógica del dilema de seguridad y balance de poder, y en la cual la hegemonía del régimen occidental liderado por estados Unidos se refleja en aspectos económicos, aunque la hegemonía ideológica, cultural y militar estadounidense se encuentra sometida a un claro desafío. La segunda consideración se relaciona con la conceptualización del poder y su distribución como cuestiones exclusivamente estatales. El surgimiento de actores transnacionales no estatales –los que en la jerga estratégica son parte de las amenazas asimétricas 23 - ha generado nuevas fuentes de poder, y obliga a repensar la forma en que este se distribuye en la política internacional. Los atentados terroristas contra Estados Unidos han elevado en la agenda internacional esa tendencia, que ya existía pero tenía un bajo perfil. Los grupos que perpetraron los atentados tienen poder, y son capaces de generar hechos de fuerza de alcance global que redefinen la agenda del actor hegemónico del sistema internacional, una cuestión inalcanzable para muchos estados. Sin embargo, este fenómeno se encuentra bastante más extendido de lo que se acostumbra a querer ver. Las organizaciones criminales internacionales, o los carteles narcotraficantes no tienen menos capacidad que las redes de terroristas islamistas. Simplemente no han tomado la deci- sión política de utilizar ese poder de la forma en que lo hizo Al Qaeda. Las categorías analíticas deben ser entonces flexibles y procurar dar cuenta de la creciente complejidad del sistema internacional. Los nuevos actores no estatales han demostrado una notable capacidad para articularse como factores de poder, sumándose así a los regímenes internacionales. La combinación de estos fenómenos establece así una ecuación más compleja al analizar la distribución internacional del poder, que hasta hace unos pocos años era entendida como una cuestión limitada al poder de los estados. Si se amplía la perspectiva y se incorporan estos nuevos factores de poder –actores transnacionales no estatales y regímenes internacionalesel análisis se enriquece, pero al mismo tiempo demanda una reformulación y ampliación de las conceptualizaciones sobre poder y seguridad. c. Opciones en la distribución de poder del sistema internacional estatal. Formuladas las prevenciones anteriores, resulta también necesario examinar las tendencias más importantes en la distribución del poder estatal internacional, siendo la cuestión central la tensión entre la mantención de la primacía (especialmente de la unipolaridad estratégica) establecida por Estados Unidos tras la Guerra Fría, y la emergencia de una estructura de poder internacional en la cual Estados Unidos continúa siendo el polo principal pero en un marco de creciente multipolarismo. La tendencia hacia el multipolarismo se advierte en la emergencia de China y la India, la mantención de Rusia como un actor global y la consolidación de las tendencias hacia la integración regional en América del Norte, Europa, América Latina y el Sudeste Asiático (específicamente entre los países de la ASEAN), además de numerosas otras regiones donde hay proyectos de integración que pueden madurar bajo mejores condiciones (Africa del Sur, Medio Oriente, e incluso algunas sub regiones de Asia Central)24. Es importante subrayar al menos dos aspectos: primero, que en el caso de la Unión Europa la integración está modificando también algunos aspectos estratégicos (Europa se encuentra redefiniendo su relación estratégica con Estados Unidos como consecuencia del desarrollo de la Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4,julio-diciembre, 2001 9 ANALISIS Iniciativa de Seguridad y Defensa Europea -ISDE). Segundo, la multipolaridad se está desarrollando en un marco de regímenes internacionales que no existía en los escenarios multipolares anteriores a la Segunda Guerra Mundial, por lo que la mayor inestabilidad relativa que le atribuyen las teorías neo-realistas será sometida a prueba. Sin embargo, el debate sobre primacía unipolar o multipolarismo ya está abierto incluso al interior de los Estados Unidos, siendo posible advertir dos grandes visiones 25. Por un lado, existe una coalición de hecho entre sectores liberales y realistas sosteniendo la necesidad de asegurar la primacía unipolar global de Estados Unidos en la post Guerra Fría. La consecuencia de esta postura se manifiesta, por ejemplo, en la resistencia entre formuladores de política y tomadores de decisión en Estados Unidos a la emergencia de nuevos polos rivales como China o Rusia (y eventualmente India), y también a la consolidación de Europa como un actor estratégico con mayor autonomía. Conceptual y teóricamente hablando, estos sectores ven con desconfianza la emergencia de una estructura multipolar, que consideran más inestable que la unipolar actual y la bipolar previa, por lo que sus propuestas estratégicas se orientan hacia la contención de dicha multipolaridad, especialmente en el plano estratégico. La segunda gran visión ha sostenido la necesidad de una postura más flexible que se abra a la posibilidad de una estructura multipolar, afirmando que la historia ha demostrado con creces que la unipolaridad está condenada a ser desafiada y derrotada. Como alternativa, sostienen que Estados Unidos debe diseñar una estrategia capaz de administrar, al menor costo posible, el tránsito inevitable desde la unipolaridad actual hacia una multipolaridad hegemonizada y administrada por Estados Unidos, y que esa estrategia debe descansar en las alianzas, en los balances regionales y en los regímenes de gobernabilidad internacional que se logre generar. Las políticas estadounidenses deberían entonces apuntar a estructurar una postura estratégica similar a la sostenida por Inglaterra durante su imperio, la del “aislamiento espléndido”, en el cual el balanceador interviene para restablecer el equilibrio en función de sus intereses. Comentarios finales Algunas dinámicas tras los atentados Los atentados del 11 de septiembre han sorprendido a la Administración Bush dentro del dilema antes explicado. Hasta esa fecha, la política exterior y de defensa de los Estados Unidos no había optado por definiciones cerradas y más bien parecía estar considerando dejar abierta todas las opciones. Mucho parecía depender de la evolución de la conducta de los actores regionales, particularmente en relación con los Estados Unidos, y gran parte de las políticas y estrategias continuaban orientándose prioritariamente hacia el liderazgo y contenido de los regímenes, las capacidades estratégicas en relación con otros estados y futuros escenarios de conflictos inter-estatales, así como hacia una mayor capacidad de manejo de crisis internacionales intra-estatales con repercusiones internacionales en las cuales el rol de las Naciones Unidas estaba decreciendo y el de las potencias occidentales se estaba incrementando. Sin embargo, los atentados han replanteado los escenarios y las prioridades de manera significativa, reorientando algunas tendencias y obligando a una revisión más profunda de las categorías analíticas. La irrupción de las amenazas asimétricas se encuentra produciendo cambios políticos, y por ahora parece recomendable esbozar sólo algunas cuestiones. Una de éstas se relaciona con un reordenamiento de las alianzas internacionales, y la aparición de nuevos regímenes que hasta hace unos meses parecían impensables. Esto es, se observan cambios en la distribución del poder. La materialización de amenazas asimétricas como el terrorismo islamista ha gestado una “coalición” antiterrorista entre Estados Unidos, Rusia, China, India y Pakistán que supone un reordenamiento de la política internacional, y que ha modificado parcialmente el relacionamiento estratégico entre estos actores, modificando así la percepción de amenaza entre algunos de ellos. Es entonces esperable que esto tenga expresión en la consecuente definición de políticas, estrategias y capacidades, impactando la agenda internacional globalmente, así como procesos regionales y, desde luego, las dinámicas nacionales. Hasta 10 Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4, julio-diciembre, 2001 Tendencias globales de la política internacional. Una aproximación... Marcos Robledo ahora, por ejemplo, se observa un fuerte impulso a las negociaciones estratégicas ruso-estadounidenses, y una preocupación por los efectos económicos de la crisis que ha incrementado la prioridad de la agenda de liberalización comercial y reforma financiera internacional. En particular, la crisis internacional abierta en septiembre plantea con mayor fuerza la necesidad de repensar los paradigmas estratégicos. El nuevo marco internacional de cooperación al interior del club nuclear obliga a repensar la disuasión en lo estratégico nuclear, así como la disuasión como estrategia ante las amenazas asimétricas. Una segunda gran área de interrogantes abierta en septiembre se vincula con el futuro de las relaciones civiles-militares en los países occidentales en un nuevo marco estratégico. Estados Unidos ha declarado que los atentados fueron un acto de guerra y la OTAN ha invocado por primera vez en su historia su mecanismo de seguridad colectiva para combatir una amenaza terrorista. Desde una perspectiva teórica y política no es menor el hecho de que aparentemente se haya producido una modificación de hecho del paradigma occidental liberal de las relaciones civiles-militares 26 y que en estos momentos la principal amenaza que enfrentan las Fuerzas Armadas de Europa y Estados Unidos no provenga de un estado, sino de una red no gubernamental de fundamentalistas islámicos. Referencias y bibliografía Adler, Emanuel, y Barnett, Michael (Eds.), Security Communities (Cambridge: Cambridge University Press). Alagappa, Muthiah. Asian Security Practices. Material and Ideational Influences (Stanford, CA.: Stanford University Press, 1998). Allison, Graham. The Essence of decision. Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston: Little Brown, 1971). Chipman, John. The Strategic Implications of Terror in the Information Age. International Institute for Strategic Studies (IISS) Annual Conference, Geneva, Switzerland, 12-15 September 2001. Disponible en Internet en [http://www.iiss.org/ pub/tx/tx01015.asp], visitado el 21 septiembre 2001. Deutsch, Karl et. al. Political Community and the North Atlantic Area (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1957). Diamond, Larry. Developing Democracy Toward Consolidation (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999). Doyle, Michael W. —— “Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs”, en Philosophy and Public Affairs, Vol. 12, Nos. 3-4 (Summer and Fall, 1983): 205-35, 323-53. —— “Liberalism and World Politics”. American Political Science Review, Vol. 80 (1986): 1161. —— Ways of War and Peace (New York: W.W. Norton and Company. 1997). Escudé, Carlos, —— Realismo Periférico. Fundamentos para la Nueva Política Exterior Argentina (Buenos Aires: Planeta. 1991). —— “An Introduction to Peripheral Realism and Its Implications for the Interstate System: Argentina and the Condor II Missile Project”, en Neumann, Stephanie G. (Ed.), International Relations Theory and the Third World (New York: St. Martin’s Press, 1998). Fawcett, Louise y Hurrell, Andrew (Eds.), Regionalism in World Politics. Regional Organization and International Order (New York: Oxford University Press, 1995). Foreign Policy. “The A.T. Kearney/Foreign Policy Magazine Globalization Index”. Foreign Policy, January/February 2001. Freedman, Lawrence. “The Revolution in Strategic Affairs”. Adelphi Paper Nº 318. Institute for International Strategic Studies (IISS). Oxford University Press, Oxford, 1998. Hasenclever, Andreas; Mayer, Peter; and Rittberger, Volker, 1996. «Interests», Power, and Knowledge: The Study of International Regimes». Mershon International Studies Review, Vol. 40, Supplement 2, October: 177228. Hewson, Martin, y Sinclair, Tomothy J., 1999. Approaches to Global Governance Theory. (Albany, NT: State University of New York Press). Huntington, Samuel P., ——“The Clash of Civilizations?”. Foreign Affairs, Summer 1993a. ——”Why International Primacy Matters”. International Security, Vol. 17, Nº 4 (Spring, 1993b): 68-83. 11 Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4,julio-diciembre, 2001 ANALISIS Jervis, Robert. “Realism Liberalism, and Cooperation. Understanding the Debate”. International Security, Vol. 24, No.1 (Summer, 1999): 42-63. Keohane, Robert O. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984). Keohane, Robert O. y Martin, Lisa. “The Promise of International Institutions”, en Brown, Michael E. (Ed), Theories of War and Peace. An International Security Reader (Cambridge, Mass.: The MIT Press, 1998). Keohane, Robert O. y Nye, Joseph S. Jr., —— Power and Interdependence. Third Edition (New York: Longman (1977) 2001). ——“Power and Interdependence in the Information Age”. Foreign Affairs, September/ October. Año 1998. Krasner, Stephen ——“Structural Causes and Regime Consequences: regimes as Intervening Variables”. International Organization, Vol. 36, No. 2, (Spring, 1982) 185-205. —— (Ed.). International Regimes (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1983). Kurth, James. “Inside the Cave: The Banality of I.R. Studies”. The National Interest, No. 53, (Fall, 1998), p. 29. Eric V. Larson and John E. Peters. Preparing the U.S. Army for Homeland Security: Concepts, Issues, and Options (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2001). Layne, Christopher. “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise”. International Security, Vol. 17, Nº 4 (Spring, 1993): 5-51. Levy, Jack S. “Contending Theories of International Conflict. A levels-of-Analysis Approach”, en Crocker, Chester; Hampson, Fen Osler with Aal, Pamela, Managing Global Chaos. Sources and Responses to International Conflict, Fourth Edition (Washington D.C.: United States Institute for Peace Press, 1999). Lewis Gaddis, John. The Long Peace. Inquires into the History of the Cold War (New York: Oxford University Press, 1987). McKenzie Jr., , Kenneth F. “The Rise of Asymmetric Threats: Priorities for Defense Planning”. En Flournoy, Michele A. (Ed)., QDR 2001. Strategy-Driven Choices for America´s Security (Washington D.C.: National Defense University Press, 2000). 12 Metz, Steven, y Douglas Johnson. “Asymmetry and U.S. Military Strategy: Definition, Background, and Strategic Concepts”. Special Report, U.S. Army Strategic Studies Institute, Carlisle, PA., 2001. Neuman, Stephanie G. “International Relations Theory and the Third World: An Oxymoron?”, en Neuman, Stephanie G. (Ed.), 1998. International Relations Theory and the Third World (New York: St. Martin’s Press, 1998). Nye Jr, Joseph. “El Déficit Democrático de la Globalización”. Foreign Affairs en Español, Otoño-Invierno 2001. Organización de Naciones Unidas (ONU). “Seguridad Cooperativa: Plan de Supervivencia”. Informe Comisión Palme. Asamblea General. Nueva York, Abril 1983. Owen, John M. “How Liberalism Produces Democratic Peace”, en Brown, Michael E. (Ed), Theories of War and Peace. An International Security Reader (Cambridge, Mass.: The MIT Press, 1998). Rodrik, Dani. Development Strategies for the Next Century. Trabajo presentado en el seminario “La Teoría del Desarrollo en los Albores del Siglo XXI”, organizado por la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 22 agosto 2001. Disponible en el sitio en Internet de CEPAL, [http://www.cepal.cl/ prensa/noticias/comunicados/8/7598/ DaniRodrik29-08.pdf], visitado el 21 octubre, 2001. Rosenau, James. Along the Domestic-Foreign Frontier. Exploring Governance in a Turbulent World (Cambridge: Cambridge University Press, 1997). Schwartau, Winn. “Asymmetrical Adversaries”. Orbis, Spring 2000. Waltz, Kenneth, —— Man, the State, and War (New York: Columbia University Press, 1959). ——Theory of International Politics (New York: McGraw-Hill, 1979). Weber, Max. “Politics as a Vocation”, en Gerth, H. H., and Mills, C. Wright. From Max Weber: Essays in Sociology (Oxford: Oxford University Press, 1958). Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4, julio-diciembre, 2001 Tendencias globales de la política internacional. Una aproximación... Marcos Robledo Notas 1. Versión del texto presentado el 23 de octubre en el foro Panel “Tendencias Recientes en el Nuevo Orden Mundial”, realizado con motivo de la inauguración de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad ARCIS. 2. Periodista y cientista político. 3. Para un análisis desagregado de los ataques del 11 de septiembre ver Chipman 2001. 4. Para una crítica a las teorías sobre relaciones internacionales del siglo XX, ver Kurth 1998. 5. De hecho, tanto las teorías “idealistas” como “realistas” sobre relaciones internacionales desarrolladas durante el siglo XX tienen una raíz común en el pensamiento liberal positivista. Ver Doyle 1997. Respecto de las dificultades para la comparación entre escuelas de pensamiento, ver también Jervis 2000. 6. Uno de los principales argumentos de la escuela neorrealista que lideró Waltz sostenía que la política internacional correspondía a las interacciones que se producían al interior del sistema internacional estatal. Aislado como tal, según Waltz, el sistema internacional exhibía regularidades que permitían considerar a las relaciones internacionales como una disciplina científica, y al sistema internacional como su objeto particular de estudio. En el estudio de la política internacional lo demás era adjetivo, correspondía a otros niveles de análisis el estatal y el individual- y, por tanto, a otras disciplinas, la ciencia política o la sicología, respectivamente. La política exterior, por ejemplo, era considerada entonces un asunto de la ciencia política. 7. Nos referimos especialmente a las investigaciones que vincularon la importancia de los factores individuales y burocráticos en la toma de decisiones sobre política exterior. Ver Allison 1971. 8. Para una discusión reciente del problema de los niveles de análisis, ver Levy 1999. 9. El trabajo clásico sobre el impacto de los fenómenos transnacionales en las relaciones de poder se encuentra en Keohane y Nye (1977). Para una mirada global sobre el rol de las organizaciones no gubernamentales en la política internacional, ver Diamond 1999. 10. Más adelante se examinará cómo estos nuevos actores modifican el problema del poder y si existen otros actores adicionales, como los bloques regionales. 11. Tanto el concepto de legitimación y de Estado utilizados aquí corresponden a los desarrollados por Weber (1958). 12. Para una crítica de los supuestos tradicionales de las teorías de relaciones internacionales hegemónicas durante la Guerra Fría y los problemas que encara su aplicación en el mundo en desarrollo, ver Neumann 1998. En América Latina uno de los aportes novedosos ha sido la teoría del reaismo periférico desarrollado por Escudé 1991, 1998. 13. El concepto de comunidades políticas internacionales ha sido desarrollado de manera más acabada por las escuelas constructivistas de relaciones internacionales (Adler y Barnett 1998) a partir de los conceptos de comunidad pluralista de seguridad desarrollado por Deutsch (1957). Es posible observar también ciertas similitudes parciales entre las escuelas constructivistas y algunas escuelas liberales, en particular las que proponen las teorías de la paz democrática (Doyle 1983, 1986). 14. Para un balance actualizado de las teorías del desarrollo, ver Rodrik 2001. 15. Singapur se constituyó como estado nacional en 1965 durante el prolongado y complejo proceso de descolonización de post Segunda Guerra Mundial. Treinta y seis años más tarde, el índice A.T. Kearney/Foreign Policy situó a esta ciudad-estado como el país con mayor nivel de globalización. Ver Foreign Policy 2001. 16. Para un examen crítico de la aplicación de las teorías sobre relaciones internacionales estadounidenses y europeas en una escala global, ver Neuman 1998. En el caso latinoamericano, ver Escudé 1991, 1998. 17. La teoría señala que bajo algunas condiciones los estados (y otros actores internacionales) perciben que la obtención de sus propios objetivos se optimiza mediante la coordinación intergubernamental para el establecimiento de normas, reglas y procedimientos formales o informales. Ver Keohane y Nye 1977; Krasner 1982, 1983; Keohane 1984. Para un estudio comparativo reciente sobre la evolución de la teoría de regímenes ver Hasenchever 1996. 18. La conceptualización sobre seguridad cooperativa data de mediados de los años 80, y fue propuesta inicialmente por la Comisión Palme (Organización de Naciones Unidas 1985). 19. Ver Nye 2001. 20. Sobre teorías de gobernabilidad global, ver Rosenau 1997. 21. Ver Lewis Gaddis 1987, Owen 1998. 22. India y Pakistán no han suscrito los principales regímenes internacionales de no proliferación; entre otros, el Tratado de No Proliferación (TNP), ni el Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares. Para una visión actualizada de la seguridad en Asia, ver Alagappa 1998. 23. La literatura sobre el concepto de amenaza asimétrica en asuntos estratégicos es reciente aunque vasta. Ver Schwartau 2000, Metz y Johnson 2001. Por ejemplo, en su conceptualización sobre amenazas asimétricas McKenzie incluye la categoría de “wildcards”, esto es, “una que ni siquiera podemos imaginar” (2000: 95). 24. Para un análisis global del regionalismo como tendencia, ver Fawcett y Hurrell 1995. 25. Ver, por ejemplo, el debate entre Huntington (1993b) y Layne (1993). 26. De hecho, uno de las áreas más importantes actualmente en desarrollo en las instituciones militares de Estados Unidos es la defensa territorial (homeland defense) ante ataques terroristas. Ver, por ejemplo, Larson y Peters 2001. Fasoc, Año 16, Nº 3 y 4,julio-diciembre, 2001 13