“El Impacto de la Paridad

LA NUEVA INICIATIVA DE LA CUENCA DEL CARIBE: IMPACTOS Y OPORTUNIDADES René León José Manuel Salazar 1 I. Introducción En 1984, como parte de su política exterior hacia los países de Centroamérica y el Caribe (CAC) en un contexto político dominado por temores sobre la proliferación de revoluciones y conflictos armados, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Economic Recovery Act – CBERA) o también conocida como la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC). El objetivo de la ICC fue promover el crecimiento de las exportaciones en la Cuenca del Caribe y diversificar sus economías para reducir su dependencia de productos agrícolas y de materias primas. La ICC tuvo un gran impacto positivo en la región. Durante la primera década de su aplicación varios países lograron efectivamente desarrollar y diversificar en medida importante sus exportaciones y crear un número significativo de empleos con base en las nuevas oportunidades creadas. 2 A pesar que la CBERA fue modificada varias veces, la reforma más sustantiva de que fue objeto fue la introducida por la Ley de Expansión de la Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe de 1990, conocida como la ICC II. La ICC II trajo muchas mejoras al programa de beneficios comerciales, pero quizá el aporte más importante es que lo hizo permanente. La legislación ha sido en general exitosa no sólo desde el punto de vista de los países beneficiarios sino desde el punto de vista de los Estados Unidos. Las inversiones en CAC han permitido a las empresas norteamericanas, especialmente en el sector de confección, mejorar su competitividad global y en particular frente a las empresas de Asia. La propensión de los países de CAC a comprar bienes de consumo y de capital de los EE.UU. es sumamente alta, de manera que las mejoras en el crecimiento y en las condiciones de vida en la región se traducen en mayor demanda por productos norteamericanos. Esto explica que desde mediados de los años ochenta la Cuenca del Caribe haya aumentado su importancia como mercado para las exportaciones norteamericanas, hasta llegar a ocupar actualmente el sexto lugar como mercado más importante de los EE.UU. Esto también explica que CAC sea una de las pocas regiones en el mundo con las que los EE.UU. mantiene un superávit en su balanza comercial. En síntesis, la legislación contribuyó a fortalecer la complementariedad entre las economías de los EE.UU. y de CAC con beneficios mutuos para ambas partes. 1 René León es Embajador de la República de El Salvador en Washington, José M. Salazar es Director de la Unidad de Comercio de la OEA y ex-Ministro de Comercio Exterior de Costa Rica. Los autores desean agradecer el trabajo de Jorge Mario Martínez en la preparación del presente artículo. 2 Ver en este sentido a Luis Oscar Estrada (2000), Gitli y Arce (2000), Inter-American Development Bak (2000), entre otros. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 2 No obstante, a mediados de la década de los noventa, ante la perspectiva de creación del TLCAN/NAFTA los países de CAC empezaron a llamar la atención sobre los impactos negativos que, aunque no intencionales, el TLCAN/NAFTA iba a tener sobre la región en términos de desviación de comercio e inversión hacia México. Al otorgar condiciones de acceso al mercado de los EE.UU. mayores y más seguras que las que tenían los países de CAC, una parte importante de las nuevas inversiones y del crecimiento exportador que se hubiera dado en CAC se iba a dar en México. Desde 1994-95 los países de CAC han estado documentando los efectos de desviación de comercio e inversión y planteando ante el Gobierno y el Congreso de los EE.UU. la importancia de lograr Paridad con México en las condiciones de acceso al mercado de los EE.UU. No es sino hasta mayo del año 2000, que finalmente los países de CAC logran la ampliación de la ICC, mediante la aprobación de la Ley de Asociación Comercial EE.UU. – Cuenca del Caribe (U.S. – Caribbean Basin Trade Partnership Act – CBTPA), como parte de la Ley de Comercio y Desarrollo de 2000 (Trade and Development Act of 2000), un paquete legislativo comercial más amplio que además incluye beneficios para África y otras disposiciones comerciales. La CBTPA, que reforma y amplía los beneficios de la CBERA o ICC, tiende a satisfacer, aunque sólo parcialmente, las preocupaciones de los países CAC y genera nuevas oportunidades para competir en el mercado de los EE.UU. en un “campo de juego nivelado” con México. No se debe olvidar, sin embargo, que la CBTPA no es una paridad con el TLCAN/NAFTA. Quizá lo único que estos programas tienen en común es su cobertura de productos, es decir todos los productos con excepción de azúcar y otros productos agrícolas se encuentran comprendidos en ambos esquemas. No obstante, en muchas áreas la CBTPA se queda corta frente al TLCAN/NAFTA. A manera de ilustración, la CBTPA: (a) sólo cubre artículos de vestuario confeccionados con telas de punto procedentes de la región, excluyendo a los tejidos planos; (b) requiere que las telas regionales que se utilicen para la confección de artículos de vestuario a ser exportados a los EE.UU. bajo dicha ley sean elaboradas con hilazas estadounidenses; (c) restringe cuantitativamente la importación de artículos de vestuario confeccionados con telas regionales; (d) no cubre todas las telas e hilazas regionales; (e) no permite la importación de artículos textiles y de vestuario elaborados con componentes de terceros países; (f) no elimina la posibilidad de que los EE.UU. impongan cuotas bajo el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la OMC (ATV); (g) por ser una concesión unilateral de los EE.UU. este programa no posee mecanismos de solución de diferencias; y (h) finalmente su aplicación y continuidad (las preferencias tienen una duración de ocho años) están sujetas a la discreción del Presidente y el Congreso de los EE.UU. El presente artículo no es un repaso histórico de los esfuerzos para lograr este resultado, ni un análisis de la economía política que llevó finalmente a la aprobación de esta legislación. El objetivo es mirar hacia el futuro y analizar el impacto que la CBTPA puede tener para los países de CAC en términos de oportunidades de mercado y de crecimiento en los próximos años. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 3 II. Las nuevas fuentes de acceso al mercado ¿Dónde están las nuevas oportunidades que abre la CBTPA o la nueva ICC? Los productos beneficiados incluyen los textiles y vestuario en todas sus modalidades, calzado, atún, petróleo y derivados, relojes y sus partes y productos de cuero. En general, todos estos productos contarán con igual arancel que México para entrar al mercado de los Estados Unidos siempre que cumplan las normas de origen, aunque algunos de ellos quedan sometidos a límites cuantitativos preferenciales. Los productos de la confección son el principal objeto de la nueva ley y se les ha otorgado una paridad especial, ya que cuentan con acceso libre de cuotas y aranceles en caso de que cumplan con una serie de requisitos especiales, relacionados principalmente con el origen y tratamiento de los insumos. Específicamente, la nueva ICC contiene las siguientes fuentes potenciales de ganancias en inversión y en expansión de comercio, aunque, como se explica a continuación, probablemente las dos primeras son las más importantes: a. Libre comercio sin cuotas para vestuario ensamblado en la región con tela de EE.UU. elaborada con hilaza de EE.UU. (807A+) y cortada en los EE.UU. incluyendo operaciones de acabado de prendas El programa 807 es un programa especial de acceso al mercado de los EE.UU., que no tenía relación con la ICC y que dio oportunidad exclusivamente para el desarrollo de la industria de la maquila. Sus dos componentes son el programa 807 regular y el 807A: en el primero se permite la re-entrada a los EE.UU. de toda prenda de vestir confeccionada en la región a partir de tela de los EE.UU. o de otros países, pero que haya sido cortada en ese país, exportada a los países de la Cuenca del Caribe para su ensamble, y reingresada a los EE.UU., requiriéndose únicamente el pago de impuestos sobre el valor agregado al regresar a EE.UU. Por su parte, el programa 807A se aplica exclusivamente a tela de los EE.UU. cortada en los EE.UU. y enviada para ensamble a los países de la Cuenca del Caribe, requiriéndose sólo el pago de impuestos sobre el valor agregado al ingresar de nuevo a los EE.UU. La nueva ICC da tratamiento de libre comercio (libre de aranceles y cuotas) a los productos de la confección siempre que la hilaza con la que se forma la tela y la tela misma sean de los EE.UU., razón por la que se dice que es un programa “807A+”. 3 Pero además, el nuevo programa da una ventaja que no tenían los anteriores programas: el acabado de la prenda. El acabado puede incluir la colocación de accesorios – “trimmings” - (bordados, broches, botones, parches, encajes, ganchos, bolsas), producidos en la región o fuera de la región, así como procesos tales como el teñido y acabado de telas, lavado en piedra (“stone wash”), lavado con enzimas, lavado en ácido, procesos antiarrugas (“rinkle free”), procesos de cocción y “perma-press”, bordados (“embroidery”), etc. (Ver gráfico 1). Es en la flexibilidad que otorga para que entren 3 Los programas 807 y 807A van a seguir existiendo. El nuevo programa exige como requisito adicional y más restrictivo el que la hilaza con la que se forme la tela sea de los EE.UU., pero para tela que cumpla con este requisito provee la ventaja de permitir el acabado de prendas. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 4 libres de aranceles prendas incorporando accesorios y procesos de acabado como los mencionados donde se ubican las mayores ventajas y fuentes de ganancia de la nueva ICC, ya que esto abre la posibilidad de vincular industrias y servicios locales a las exportaciones textiles, generando mayores encadenamientos locales a partir del ensamblaje de la prenda hacia adelante. El empleo de acabados de origen distinto a los EE.UU. se rige por la regla de minimis siguiente: Acabados, adornos y entretelas de la región ICC o de otros países hasta un 25% del valor del producto. Esto significa que hasta una cuarta parte del valor de la prenda pueden ser accesorios producidos en la región -o fuera de ella- o bien procesos de acabado. Lo que bajo 807A era sólo un ensamblaje que pagaba impuestos sobre valor agregado, ahora bajo 807A+ puede ser un ensamblaje con mayor valor agregado porque se puede someter a distintos procesos de acabado y además, al que se le puede poner hasta un 25% del valor de la prenda en acabados cuyo origen puede ser local o extranjero. La flexibilidad para incorporar acabados y adornos presenta beneficios de creación de empleos e “integración hacia adelante” por abrir el potencial de evolucionar del concepto de simple maquila y costura a cadenas de producción (“clusters”) de productos acabados y “listos para la percha” en los puntos de distribución final.4 Este programa también fomentará una mayor integración o alianza estratégica entre la industria de hacer hilo y los textileros de los EE.UU., por una parte, y las empresas de confección y acabado en los países de CAC. Una parte importante de la inversión textilera que hubiera podido recibir la región ICC en los últimos 5 años se realizó en México precisamente porque en ese país sí se han podido hacer los acabados y entrar al mercado norteamericano pagando cero arancel desde que entró en vigor el TLCAN/NAFTA. Con la nueva legislación los países de CAC obtienen igualdad de condiciones con México en este aspecto. Por esto, existe ahora un importante potencial de nueva inversión extranjera relacionada directa o indirectamente con la industria del textil y de que nuevos contratos se realicen en CAC y no en otras regiones que han visto disminuir sus ventajas relativas al no ser beneficiarias de la nueva ICC. 4 Debe observarse que el nuevo programa tiene un costo para los productores de hilaza de los países de CAC que ahora tendrán que buscar colocación para su hilaza ya que no la pueden usar en prendas que se quieran vender en EE.UU. beneficiadas de la paridad. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 5 Figura 1: El proceso de integración vertical en la industria de la confección Hilaza y tela de los Estados Unidos Programa 809 Teñido y acabado de la tela Confección con hilo de los EE.UU. Integración productiva en el sector de prendas de vestir Programa 807A+ Corte Acabados o “Trimmings” Procesos Procesos químicos Lavado en piedra Lavado con encimas “Perma press “Anti arrugas” Etc. b. Libre comercio sin cuotas para vestuario ensamblado en la región con hilo de coser de los EE.UU. a partir de tela de EE.UU. elaborada con hilaza de los EE.UU. y cortada en la región (809) (permite importación de telas grises y operaciones de acabado de prendas) El programa 809 es el que tiene mayor potencial económico, quizá no tanto en términos de creación de empleos, pero sí en términos de valor agregado local, de integración vertical, de rentabilidad, de volumen de comercio y de generación de divisas. Es un programa totalmente nuevo, porque si bien el programa 807 estaba diseñado para que tela de los EE.UU. cortada en los EE.UU. fuera ensamblada en CAC, no se disponía de beneficios arancelarios para tela cortada en la región. El programa 8095 otorga libre 5 El Servicio de Aduanas de los Estados Unidos, junto con un “inter agency task force” está clarificando las regulaciones definitivas bajo las cuales operará este programa. Presentamos aquí la interpretación más Programa 807A+ Programa 809 Ensamblaje (costura) Boradados Botones Parches Encajes Broches Etc. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 6 comercio sin cuotas para tela cortada en la región, siempre que sea tela de los EE.UU. hecha con hilaza de los EE.UU. Específicamente, el programa 809 otorga libre comercio (sin aranceles ni cuotas) para toda tela cruda (“grises”) hecha con hilaza de los EE.UU. que sea sujeta en la región de procesos de teñido, diseño, cortado, ensamblado y acabado. Así, mientras que el programa 807A+ es de ensamble y costura hacia adelante, el 809 es a partir del corte mismo de la tela o en su versión más amplia del acabado y teñido de la misma. Esto abre una serie de oportunidades adicionales de negocios y de integración productiva “hacia atrás”. No obstante, aún queda trabajo negociador por hacer ya que está pendiente definir las regulaciones aduaneras que permitan la plena ejecución del espíritu de esta ley. La importancia y potenciales beneficios del programa 809 se originan en el hecho de que en la industrial textil, cerca del 65% del valor agregado es el teñido y acabado de la tela, y no la confección misma. El programa 809 va a permitir contratos de integración vertical que pueden llevar a mega centros de diseño de prendas y corte de tela de los EE.UU., para luego pasar al ensamblaje y costura, acabado y exportación del paquete completo listo para colgar en la tienda. Las diferencias en capacidad de generación de divisas, productividad y niveles salariales son evidentes si se toma en cuenta que la creación de un empleo de costura cuesta unos US$ 4.500 de inversión, mientras que un empleo textil cuesta alrededor de US$ 75.000. Es decir, que la creación de un empleo textil cuesta unas 15 veces lo que cuesta la creación de un empleo en costura o maquila. Así, el programa 809 ofrece posibilidades de crear empleos con mayor relación capital-trabajo, y por lo tanto mayor productividad y mayores salarios. La actividad de maquila y costura pasa a ser una actividad de centro de producción, que incluye el diseño de las prendas y su corte utilizando patrones que actualmente se trabajan incluso vía internet. Aunque el nuevo programa de la CBTPA es restrictivo respecto a la hilaza y el hilo de coser (de los EE.UU.), va a permitir la atracción de nuevas inversiones en procesos que significan más del 60% del valor agregado de la industrial textil. c. Cuota de 250 millones de metros cuadrados para tela regional de punto formada con hilaza de EE.UU. (tasa de crecimiento del 16%) Uno de los objetivos de los países de CAC fue que la industria de tela nacional no se quedara por fuera de los beneficios de la ampliación de la ICC. Lo que se logró fue abrir una ventana de libre comercio a la producción local de tela, al menos como compensación parcial por las restricciones que sufrirían las empresas de hilatura. Sin embargo, el acceso con cero arancel para la producción local de tela posee tres restricciones: una restricción cuantitativa de 250 millones de metros cuadrados de tela regional, una restricción cualitativa al permitirse sólo tela de punto y, por último, la permanente restricción de origen respecto de la hilaza. La ventaja principal es que al favorable posible para la región ya que asume que se puede realizar teñido y acabado y que los artículos bajo este programa no tendrán restricciones cuantitativas. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 7 verse libre de aranceles, los paquetes completos que se están exportando hechos con tela e hilo nacional se van a volver más competitivos, y podrán crecer a una tasa de 16% por año. Se puede argumentar que la cuota de los 250 millones de metros cuadrados de tela regional es más bien una medida para salvaguardar operaciones de integración vertical con tela regional que ya existen, más que para promover más negocios e inversión. Desde este punto de vista, la ganancia comercial podría ser más bien marginal. No obstante, existen importantes diferencias entre países en sus capacidades instaladas para producir tejidos de punto. En los meses posteriores a la aprobación de la legislación en el Congreso los países de CAC trabajaron arduamente para desarrollar una propuesta para la distribución por país y administración de los dos límites cuantitativos preferenciales establecidos por la CBTPA. Sin embargo, la respuesta del gobierno de los EE.UU. fue negativa y se ha expresado el deseo de aplicar un sistema de “primero en llegar, primero en entrar”6. Aunque esto es lo más cómodo para las autoridades aduaneras norteamericanas los países han argumentado que, dadas las disparidades en las capacidades instaladas de los países para producir tela de punto, esta regla no es la más adecuada desde el punto de vista de una utilización equitativa entre países de los beneficios de los límites cuantitativos preferenciales. Por esta razón, actualmente los países están estudiando la posibilidad de un esquema de distribución y autorregulación de los límites cuantitativos preferenciales, que de no ser posible su puesta en vigor este año, bien podría hacerse a partir de septiembre de 2001. En conclusión, las posibilidades de creación de empleo y comercio de esta parte de la ley están aún por verse hasta que se tengan claras la reglas del juego en cuanto a la distribución y administración de las cuotas. d. Cuota de 4.2 millones de docenas de camisetas de vestir de punto formada con hilaza de EE.UU. (tasa de crecimiento del 16%) La contribución de esta norma a la creación de empleo, de divisas e inversiones es limitada porque ya se está exportando el monto establecido por la cuota. Sin embargo, la legislación crea una tasa de crecimiento de la cuota que no es despreciable, lo que significa que las empresas y países que ya están exportando estos productos tienen asegurado un crecimiento en su producción libre de aranceles en los Estados Unidos. 6 Este sistema llevaría a una utilización sub óptima para los países beneficiarios ya que produciría menores rendimientos económicos y podría implicar rupturas para la industria textil radicada en los países de la región, pues se estima que la cuota se agotaría en menos de seis meses. Por otro lado un sistema de autorregulación requiere que la Aduana de los Estados Unidos mantenga un control que puede ser un name sake y una visa indentifier o sus equivalentes, acompañado del certificado respectivo. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 8 e. Libre comercio para equipaje ensamblado en la región con tela de EE.UU. elaborado con hilaza de EE.UU. El equipaje (mochilas, maletines, valijas, etc.) es una categoría de producto distinta de los productos de confección y por lo tanto no estaba sujeta a los programas 807 ni es parte del nuevo programa 809. No es sino hasta ahora y mediante esta disposición que se permite la entrada al mercado de los Estados Unidos bajo libre comercio y sin cuota para el equipaje. La modalidad de tratamiento es una especie de 807A+ y 809, pero específica para este rubro, lo cual incluye la ventaja de libre comercio, con posibilidad de incorporar acabados y procesos hasta un 25% del valor del producto, siempre que la hilaza y la tela sean de origen norteamericano. Esta línea tiene mucho potencial en el área no sólo para atraer inversiones, sino por la capacidad productiva que ya existe en rubros como mochilas y maletines. Al igual que en el caso de la confección las reglas sobre los acabados implican importantes oportunidades de negocios y de desarrollo de suplidores locales. f. Regla de transformación simple para brassieres con 75% de valor del contenido EE.UU. El aporte de esta nueva norma es la flexibilidad asociada con la regla de origen simple, con lo cual se puede agregar a estos artículos acabados locales hasta un valor equivalente al 25% del valor del brassier. A causa de que esta regla no estaba en vigencia, la región ICC dejó de ser una de las principales abastecedoras de brassiers de los Estados Unidos a favor de México. Dado que los brassier son artículos a los que se les pueden agregar muchos acabados locales, esta regla representa una oportunidad importante de comercio y de integración vertical del sector local7. g. Regla de minimis del 7% en peso para fibras e hilazas similar a la del TLCAN/NAFTA. Esta regla permite que cualquier prenda pueda llevar hasta el 7% del peso de fibras e hilazas que no sean originarias de la región ni de los Estados Unidos, lo que da mayor flexibilidad al sector productivo para trabajar ciertas líneas que llevan distintos tipos de telas. Se trata de una regla que complementa a los programas 807 y 809. h. Acabados, adornos y entretelas de otros países hasta un 25% del costo del producto. Esta es la regla de origen más favorable que contiene la nueva ICC porque es la que abre la posibilidad de incorporar los adornos, arreglos y acabados (incluso elásticos, zippers, entretelas, ganchos, etc.) a los que se ha referido con anterioridad. 7 También aquí hay diferencias de interpretación entre la Aduana de los Estados Unidos, la industria de los países beneficiarios de la CBTPA y la industria de los Estados Unidos. Será hasta que aparezcan las regulaciones finales que se sabrá con certeza cómo se aplicará esta disposición. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 9 i. Libre comercio sin cuotas para artículos hechos a mano o productos folclóricos. Los productos textiles o de vestuario hilados en telares manuales, hechos a mano y folclóricos que el Presidente de los EE.UU. y los representantes de los países beneficiarios de la CBTPA designen de mutuo acuerdo y que sean certificados como tales por la autoridad competente en los países beneficiarios, gozarán de tratamiento de libre comercio sin cuotas. Estos productos aún están por ser designados y dependiendo de la lista de productos que se acuerde, esta disposición puede abrir grandes oportunidades de negocios para ciertos tipos de productos textiles, artesanías textiles, como hamacas, etc. Cuanto más amplia sea la definición y lista de estos productos mayor impacto y valor comercial tendrá esta norma. j. Regla especial de origen para hilazas de nylon de México, Canadá e Israel. Ésta es una regla de origen especial para esos tres países para que se puedan utilizar sus hilazas de nylon, lo que a su vez puede beneficiar a los países de la región que tengan acuerdos comerciales con ellos, permitiendo mayor competitividad a los productos locales. k. Beneficios arancelarios para calzado, atún, productos de petróleo, relojes y sus piezas, idénticos a los de México bajo el TLCAN/NAFTA y bajo las reglas de origen del TLCAN/NAFTA. Esta regla abre oportunidades para sectores concretos aplicando las reglas y condiciones presentes de acceso de México, así como la evolución a través del tiempo del acceso prevista en el TLCAN/NAFTA. Esto abre importantes oportunidades de nueva inversión en productos como calzado fino o deportivo, atún enlatado, productos de petróleo y otros. En síntesis, la nueva ICC representa una importante ventana de oportunidad para los países de CAC no sólo para aumentar exportaciones y empleo sino para hacer la transición de un modelo basado exclusivamente en la maquila o costura de productos textiles y de confección, a un modelo de paquete completo, con importante integración vertical, alto valor agregado, mayor productividad y por lo tanto, mayores salarios. Además de los nuevos procesos de teñido, acabado, diseño y corte de telas y prendas, es clara la oportunidad que la nueva ICC brinda para el desarrollo de proveedores locales en industrias periféricas de accesorios, adornos, empaques y servicios en general. IV. Efectos diferenciados La Cuenca del Caribe no constituye un área económica ni culturalmente homogénea. Existen muy variados niveles de desarrollo económico y de infraestructura, distintos grados de industrialización, diversas leyes y tratamientos a la inversión extranjera directa, todo lo cual redunda en efectos distintos para cada uno de ellos anta la entrada en vigor de la nueva ICC en octubre de 2000. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 10 Además, existen importantes diferencias en la capacidad textilera instalada de cada país. Un sector que se perjudica con la nueva ICC es el sector de la hilatura ya que no cuenta con acceso al mercado norteamericano, sin embargo, el daño por este motivo se concentra en pocos países. En cuanto a beneficios, los países con mayor industria textilera instalada son los que tienen mayores posibilidades de generar encadenamientos productivos y de introducir mayor valor agregado en el corto y mediano plazo. La distribución de beneficios también dependerá críticamente de la capacidad de atracción de inversiones que posea un país determinado para que, aunque su actual base textilera no sea fuerte, pueda construirse una gracias a las ventajas abiertas por la CBTPA. Otro elemento diferenciador en la región y variable particularmente importante en las decisiones de inversión en el sector textil y de confección, es la diferencia salarial entre los países. En el contexto centroamericano estas diferencias han marcado trayectorias y estrategias distintas para cada país. Gráfico 2. Centroamérica: Salarios Mínimos Diarios Vigentes Un Peso Centroamericano = US$ 1.00 Se trata de salarios mínimos promedio por país. Fuente: SIECA, 2000. Los países con mayores costos laborales tenderán a recibir menos beneficios del programa 807A+ ya que la competitividad para este programa está estrechamente asociada con procesos intensivos en mano de obra de costura y acabados de prendas. Sin embargo, las oportunidades para el desarrollo de proveedores locales en industrias periféricas de accesorios, adornos, empaques y servicios en general, no necesariamente están limitadas a proveedores con bajos costos salariales. Menos aún lo están los procesos más complejos y de mayor valor agregado asociados con el diseño, corte y tratamiento de telas grises regulados por el programa 809. El Cuadro 1 muestra la participación de mercado en las importaciones de productos de la confección realizadas por Estados Unidos de la región ICC, también de algunos países La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 11 individualmente, de México y de Asia en su conjunto. Se puede observar claramente cómo México aumentó sus exportaciones y su participación en el mercado textil de los Estados Unidos a partir de la firma del TLCAN/NAFTA. La región ICC también muestra en su conjunto una creciente participación en el mercado norteamericano, aunque en los dos últimos años se produjo una disminución a favor de México. Los productores asiáticos han sido los perdedores en este proceso y México el principal ganador. Cuadro 1 Países Seleccionados: participación de mercado en las importaciones de productos de la confección realizadas por Estados Unidos 1990 2.1 0.5 0.7 1.1 0.0 4.2 1991 2.6 0.6 1.2 1.6 0.0 5.1 1992 2.9 0.8 1.7 1.8 0.0 5.9 1993 3.2 1.3 2.0 2.1 0.0 6.5 1994 3.2 1.9 2.5 1.9 0.1 6.5 1995 3.2 2.6 3.6 2.0 0.2 6.8 1996 2.8 3.0 5.5 2.1 0.4 6.8 1997 2.7 3.8 6.4 2.1 0.4 7.0 1998 2.4 3.7 6.2 2.2 0.4 6.5 1999 2.5 4.3 6.7 2.2 0.5 6.1 Costa Rica El Salvador Honduras Guatemala Nicaragua República Dominicana ICC México Asia 12.3 2.9 47.2 14.9 3.5 46.3 16.1 3.8 40.6 18.4 4.3 36.9 19.0 5.7 34.0 21.7 8.4 28.4 23.4 11.4 25.7 25.0 13.7 22.9 23.8 15.4 22.1 24.2 16.4 20.7 Nota: Asia incluye a China, Hong Kong, Taiwán y Corea. Fuente: Datos del Departamento de Comercio de Estados Unidos. A nivel de países, Costa Rica ha perdido participación a partir de la firma del TLCAN/NAFTA, y República Dominicana perdió el dinamismo con que crecía su participación en el mercado de los Estados Unidos después de la entrada en vigor de ese acuerdo. Algunos investigadores8 atribuyen esto también a que estos dos países tienen costos laborales superiores a los de sus vecinos del área. Países como Honduras y El Salvador sí han podido aumentar sus exportaciones a los Estados Unidos de manera significativa a pesar de no contar con la paridad con México. Esto a su vez justifica que hagan proyecciones con escenarios muy halagüeños sobre el ingreso de inversión extranjera directa y aumento de exportaciones en los próximos años como resultado de la nueva ICC. V. Algunas estimaciones preliminares de crecimiento Aunque no se pretende en este artículo desarrollar estimaciones cuantitativas de crecimiento de exportaciones y empleo, sí conviene mencionar algunas estimaciones preliminares hechas por diversas fuentes gubernamentales y privadas. Como tendencia 8 Ver en este sentido Gitli, Eduardo y Arce, Randall (2000), “¿Qué significa la ampliación de beneficios para los países de la Cuenca del Caribe?”, Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 12 general conviene señalar que las importaciones estadounidenses de productos de la confección durante el período 1994-1999 han sido muy dinámicas, creciendo a ritmos superiores que el resto de sus importaciones, lo que con la nueva ICC presenta un contexto de perspectivas muy positivas para los países de la región. Uno de los países más optimistas respecto de las oportunidades de negocios que la CBTPA le traerá es El Salvador. Su gobierno ha manifestado que espera ganar cerca del 30% de la cuota correspondiente a los 250 millones de metros cuadrados equivalentes de tela de punto regional que podrá entrar libre de aranceles a los Estados Unidos. El sector empresarial considera que incrementarán sus exportaciones en US$ 1.000 millones de dólares en los próximos tres años, mientras que su gobierno estima que esas exportaciones llegarán a sumar US$ 4.000 millones de dólares en el año 2003, que se generarán unos 50 mil nuevos puestos de trabajo directos relacionados con la costura, otro tanto de empleos indirectos y unos 30 mil nuevos empleos en el área de teñidos, corte y acabados.9 En República Dominicana el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación es también optimista en esta materia y considera que en el sector de zona franca de exportación el crecimiento proyectado está entre un 20 a 35% por año en los próximos años, tanto en la creación de empleos como en las exportaciones. El ritmo de aprobación de nuevas empresas de zonas francas es superior ya al del año pasado debido a la aprobación de la paridad. Además, se señala que las empresas de zona franca funcionan al 60 ó 70% de su capacidad, por lo que con la entrada en vigencia de la CBTPA aumentará su producción y empleo. Se espera que al finalizar el año 2000 se habrán creado 21.000 nuevos puestos de trabajo.10 En Costa Rica, los beneficios de la paridad se estiman mucho menores. Se ha calculado un aumento de las exportaciones en 100 millones de dólares en los próximos dos años y la creación de 5 a 6 mil puestos de trabajo relacionados con la CBTPA. 11 Terminamos señalando que las estimaciones hacen prever que toda la zona del Caribe podría verse beneficiada en los próximos tres años con la creación de 120.000 empleos y exportaciones equivalentes a US$ 4.4 miles de millones.12 VI. Comentarios finales El nuevo programa de la ICC permitirá la atracción de inversión en el área textil para pasar de un modelo de simple maquila y costura a uno de mucho mayor integración vertical y valor agregado. En los próximos años los sectores textiles y de confección en varios países de la región de CAC pasarán a constituirse en verdaderos centros de producción (clusters), con significativo desarrollo de proveedores locales para procesos 9 Gitli, E. y Arce, R ibidem. Dice Paridad Textil Estimula Crecimiento, en La Nación, viernes 7 de julio de 2000. 11 Gitli, E. y Arce, R ibidem. 12 Gitli, E. y Arce, R ibidem. 10 La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 13 que van desde el corte y tratamiento de la tela hasta la colocación de accesorios y acabados de las prendas finales que saldrán de la región “listas para colgar” en las tiendas del mercado norteamericano. La nueva ICC generará el desarrollo de encadenamientos productivos importantes para esta industria y compensará con creces los costos que sufrirá el sector regional productor de hilazas. Durante los próximos años la región aumentará su papel como socio global de la industria textil norteamericana, que con la nueva ICC tiene en la región una alternativa necesaria para su competitividad global, y en particular frente a la competencia asiática. El pleno aprovechamiento de las oportunidades que ofrece la CBTPA para las exportaciones de la región plantea desafíos competitivos tanto para los sectores privados como para los gobiernos. Los principales desafíos para la industria involucran el mejoramiento de la competitividad basada en el “paquete completo”, ya que muchos de los importadores en los Estados Unidos demandarán este servicio de “paquete completo” de sus contratistas en la región. Será también necesaria la adopción de métodos laborales modernos y eficientes, así como el conocimiento detallado de las regulaciones y procedimientos, incluyendo reglas de origen, requeridas por la nueva legislación. Entre los principales desafíos para los gobiernos se encuentra: mantener un clima macroeconómico estable, consolidar las reformas estructurales, aumentar la disponibilidad de financiamiento para los productores locales, mejorar la infraestructura (puertos, energía y telecomunicaciones), modernizar aduanas, mejorar los programas de atracción de inversiones y desarrollar programas de entrenamiento que respondan y complementen los esfuerzos de la industria, y faciliten la transición hacia el modelo de integración vertical y “paquete completo”. El desarrollo de métodos equitativos y eficaces para la distribución y administración de los límites cuantitativos preferenciales es otro desafío conjunto para los gobiernos y los sectores privados. En todas éstas áreas existe un papel para los organismos internacionales y la asistencia técnica. La integración y el libre comercio intra-regional en Centroamérica y el Caribe es un elemento que complementa y facilita el aprovechamiento de la paridad y el crecimiento de las exportaciones hacia los Estados Unidos, ya que estimula el aprovechamiento de los encadenamientos y la complementariedad de las capacidades instaladas con que cuentan los países de la región. Las tareas anteriores deben desarrollarse con urgencia, ya que las oportunidades que plantea la nueva legislación de paridad son transitorias. La vigencia de la CBTPA expira en un máximo de ocho años, es decir en el año 2008. El 1 de enero del 2005 expira el Acuerdo sobre Textiles y el Vestido (ATV) de la OMC, lo que significa que las exportaciones textiles de China dejarán de estar limitadas por cuotas, aunque seguirán teniendo que pagar aranceles. Esto resultará en una mayor competencia asiática en el mercado norteamericano. 13 Además, la creación del ALCA en el año 2005 también va a tender a erosionar el acceso privilegiado que la CBTPA provee. 13 No obstante, el Acuerdo Bilateral firmado entre EE.UU. y China el 15 de noviembre de 1999, el cual facilita el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC), permite que los EE.UU. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 14 Paralelamente, es importante que los países de la región apunten sus esfuerzos a la gestión ante la Administración y el Congreso de los EE.UU. de un proyecto de legislación que corrija y afine técnicamente la CBTPA, en el sentido que elimine las restricciones cuantitativas para artículos de vestuario producidos con tela regional e incorpore al esquema preferencial las hilazas producidas en la región ICC. Finalmente, uno de los aspectos más significativos de la nueva ICC es que el Congreso de los EE.UU. la definió explícitamente como un paso previo para un TLC con la región. Efectivamente, la legislación manda al Presidente de los Estados Unidos a convenir una serie de reuniones entre los ministros de comercio de la región y el representante comercial de los Estados Unidos con el propósito de “…llegar a un acuerdo entre los EE.UU. y los países beneficiarios… (de la Ley)… sobre la oportunidad y procedimientos más adecuados para iniciar negociaciones para que los países beneficiarios …(de la Ley)… entren en acuerdos de libre comercio mutuamente ventajosos con los EE.UU. que contengan disposiciones comparables a las del TLCAN/NAFTA.” Dada la complementariedad entre las economías de la región y la de los EE.UU., y la incertidumbre que se origina en el hecho de que la nueva ICC es un beneficio unilateral sin mecanismos recíprocos de solución de controversias, un tratado de libre comercio plenamente recíproco sería un paso natural y positivo para los países de CAC, ya sea bilateral con los EE.UU. o como parte de las negociaciones en curso para la creación del ALCA a partir del año 2005. ΩΩΩ impongan cuotas a las exportaciones textiles y de vestido procedentes de China por un período de cuatro años a partir de la integración del sector de textiles y vestido al GATT de 1994 el 1 de enero de 2005, siempre que las importaciones de China causen o amenacen con causar una “perturbación del mercado”. La Nueva ICC: Impactos y Oportunidades 15 Bibliografía American Apparel Manufactures Association and Sandler, Travis & Rosemberg, P. A. (2000), “CBI/Africa: GAT Now?”, June 22, Washington, D.C. Estrada, Luis Oscar (2000), “¿Cuál es el beneficio real de la Ley H.R. 434?”, en La Revista de Comercio Exterior EXPORT, año 13, volumen 103, Guatemala. Inter-American Development Bank (2000) “Caribbean Basin Initiative: A Window of Opportunity”, September 11. (mimeo). Gitli, Eduardo y Arce, Randall (2000), “¿Qué significa la ampliación de beneficios para los países de la Cuenca del Caribe?”, Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica. Dice Paridad Textil Estimula Crecimiento, en La Nación, Económicas, viernes 7 de julio de 2000, República Dominicana. Trade and Development Act of 2000, House of Representatives, May 4, Washington, D.C.