EL PAPEL DE LA INTEGRACION EN EL FORTALECIMIENTO DE LA

“EL PAPEL DE LA INTEGRACION EN EL FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA: EL CASO ANDINO” Ponencia presentada por el Embajador Allan Wagner, Secretario General de la Comunidad Andina, en la Conferencia “Construyendo la Democracia a través de las Fronteras” organizada por IDEA Internacional Estocolmo, 10 de junio de 2005 En la presente ponencia se analizará la problemática actual de la democracia en América Latina y en particular en la región andina. Asimismo, abordaremos la complejidad que presentan las transiciones democráticas y la necesidad de construir un nuevo Estado democrático que redefina, en un contexto actual, las relaciones entre el Estado y la sociedad con base en un nuevo pacto social. Igualmente, exploraremos cómo el proceso de integración es un espacio y un instrumento para contribuir activamente en el proceso de consolidación de la democracia en la región. La exposición concluye con algunas propuestas de reformas orientadas todas ellas al fortalecimiento de la democracia, y que bien podrían constituir un terreno común de trabajo. Defender, promover y consolidar la democracia es, como sabemos, una tarea colectiva que compromete no sólo a cada país sino a toda la comunidad internacional, como bien lo ha comprendido IDEA y lo practica la Comunidad Andina. 1.- La democracia en América Latina y la especificidad andina Es evidente que, pese al esfuerzo de los gobiernos, los partidos y de los sectores democráticos en nuestras sociedades, la democracia continúa siendo débil en nuestra región y pareciera que en la región andina se están concentrando dichos problemas. 2 En los últimos quince años, diez presidentes no han logrado terminar su mandato constitucional en América Latina. De ellos, siete han pertenecido a la región andina. Ahora bien, si se compara esta situación con lo ocurrido en otros países de la región que han pasado por procesos similares a los vividos en los países andinos, se puede apreciar que en esos países el sistema político y los partidos establecidos lograron responder mejor a estas situaciones. Ello indicaría que la crisis de representación y representatividad es mayor en los países andinos que en otros países de la región. Otro dato importante es que en la región andina la presencia de lo multicultural -es decir, de la diversidad reflejada en la existencia de minorías y de pueblos originarios- es mayor que en otros países latinoamericanos. A ello hay que sumarle que más de la mitad de la población en la región andina vive por debajo de la línea de la pobreza y que posee uno de los mayores índices de desigualdad en la distribución del ingreso. Con ello no se trata de establecer una relación directa entre crisis política, multiculturalismo y pobreza, sino más bien de llamar la atención sobre el grado de complejidad que existe en nuestra región cuando se habla de fortalecer la democracia. Pero, más allá de estos datos, hoy las amenazas a la democracia no provienen, como en el pasado, de posibles golpes militares. La época en que los militares interrumpían la democracia para establecer dictaduras que tenían una pretensión de mantenerse en el poder por muchos años está, en la práctica, clausurada. La comunidad internacional y el propio Sistema Interamericano, como también la Comunidad Andina, han creado mecanismos para prevenir golpes de Estado. Sin embargo, hoy es la propia sociedad movilizada la que se encarga de poner fin a gobiernos democráticamente elegidos. Pero otro dato, igualmente interesante, es que las crisis han sido solucionadas empleando los mecanismos constitucionales. En todos los países de América Latina, incluyendo los países andinos, una vez finalizado el gobierno, la legalidad 3 constitucional se ha mantenido, lo que denota que la sociedad no busca con estas acciones destruir la democracia, tan es así que reclama y acepta el recambio constitucional como solución de la crisis. Como anota el informe del PNUD sobre la “Democracia en América Latina”, lo que existe es un creciente malestar en la democracia y no necesariamente con la democracia. En resumen, se puede afirmar que hoy en los países de América Latina, los gobernantes son elegidos a través de procesos electorales que cumplen con los requisitos y los estándares aceptados por la comunidad internacional. Incluso, se puede afirmar que dichos procesos, con el correr de los años, se han ido perfeccionando y cuentan con mecanismos de protección tales como las misiones internacionales de observación electoral. No obstante este contexto relativamente favorable, cabe preguntarse por qué la democracia sigue siendo débil en nuestros países. Por qué, pese a su permanencia en el tiempo, hoy existe un cierto desgano por parte de amplios sectores de nuestras sociedades hacia ella. Y por qué, como dice el informe del PNUD, el fantasma del autoritarismo y la violencia siguen acechando a nuestras democracias. 2.- La complejidad de las transiciones democráticas Desde un punto de vista tradicional, se puede afirmar que las transiciones democráticas son procesos que consisten en el cambio de un régimen a otro, y no sólo de gobierno; es decir, la mudanza de un régimen autoritario a otro democrático. Por ello, el cambio de reglas –y, dentro de ellas, el proceso y la manera cómo se elige- así como el regreso al Estado de Derecho, el respeto a las libertades y a los derechos humanos, entre otros puntos, son aspectos claves en el proceso de transición. Sin embargo, hoy la literatura académica sobre el tema de las transiciones muestra que éstas se deben entender como procesos que contienen un doble movimiento: de un lado, como un movimiento de cambio de régimen (de uno autoritario a otro democrático) y, por el otro, como un movimiento de cambio de las reglas que organizan la actividad del Estado y la sociedad. 4 Ahora bien, para hacer aún más complejo el análisis de las transiciones democráticas, se podría decir que existe un tercer nivel de cambio: el cambio de orden social; es decir, la necesidad de mudanza de un orden social injusto por otro justo, independientemente de la existencia de un régimen democrático o autoritario. Los datos de desigualdad, pobreza y exclusión social que muestra la región hablan sobre esta necesidad de cambio del orden social. Cuando se juntan el malestar por la existencia de instituciones del régimen democrático precarias y poco confiables, con la persistencia de las viejas formas de interacción política y con las demandas por un orden socialmente más justo, es fácil entender el porqué de las democracias débiles y de las crisis recurrentes en nuestra región. 3.- Un nuevo Estado democrático En virtud de lo expuesto, es indudable la necesidad que tienen los países latinoamericanos y andinos de poner en marcha un proceso de reformas. En ese sentido, quisiera plantear ocho reformas que, a mi juicio, son necesarias para incrementar la gobernabilidad, promover la democracia y favorecer el “buen gobierno”: 1. Devolver a la política su centralidad, hoy cuestionada por el predominio del mercado y de los llamados “poderes fácticos”. Si la política, los políticos y los espacios en los cuales se desarrolla la política están en crisis, es porque han perdido poder y relevancia para encontrar soluciones a los problemas más urgentes de nuestras sociedades. 2. Debatir -consecuentemente con ello- las características del nuevo Estado democrático que América Latina y la región andina requieren. La reforma del Estado, por tanto, debe trascender el campo administrativo y ser pensada como una reforma política que replantee sus relaciones con la sociedad y la propia función del Estado. Se trata, por tanto, de modernizar y democratizar tanto al Estado como a la sociedad. 3. Reducir la brecha social, es decir, disminuir la pobreza y las desigualdades e incluir a los marginados. Ello supone que un tema de la política debe ser cómo 5 dotar a nuestras sociedades de una mayor cohesión social. La historia nos demuestra que sólo sociedades cohesionadas social y políticamente pueden emprender con éxito el camino del desarrollo. 4. Avanzar en la construcción de una democracia ciudadana, basada en mayores y mejores derechos para todos, pero también en un proceso de modernización y democratización de los partidos políticos, que son los principales vínculos entre el ciudadano y el Estado. Se debe, en suma, mejorar la calidad de la representación política, haciéndola más inclusiva y más democrática. 5. Diseñar un conjunto de reformas que busquen mejorar las instituciones del régimen democrático, en especial, las cortes supremas, tribunales constitucionales y cuerpos electorales, para garantizar su idoneidad e independencia. Es decir, construir un Estado democrático de Derecho. 6. Combatir abiertamente la corrupción tanto en el Estado como en la sociedad, mediante el incremento de los grados de transparencia en el manejo de la cosa pública. Es indispensable el desarrollo de una cultura de la legalidad. 7. Poner en práctica un modelo de desarrollo integral que, si bien se interese por el crecimiento, la competitividad y la inserción internacional, asegure también la equidad, la inclusión y la cohesión social. En otras palabras, recuperar la economía para la política a favor de la sociedad y generar un nuevo pacto social. 8. Desarrollar una política basada en la generación de consensos y en la construcción de agendas nacionales que impliquen acuerdos entre los actores políticos y sociales que vinculen lo interno con una inserción internacional competitiva y con inclusión social. Dicho de otro modo, dejar de lado la política de la confrontación de ámbito localista y plantearse, más bien, de manera colectiva, la creación de un nuevo orden político, social, económico y cultural en un mundo crecientemente globalizado. 6 4. Democracia e integración Ahora bien, si se toma en cuenta este contexto y las reformas propuestas, cabe preguntarse cómo la integración puede ayudar al proceso de consolidación democrática. En setiembre de 1980, los Presidentes andinos reunidos en Riobamba, Ecuador, firmaron una Carta de Conducta, en cuyo numeral 3 afirman: “Reiterar el compromiso solemne de que el respeto de los derechos humanos, políticos, económicos y sociales constituye norma fundamental de conducta interna de los Estados del Grupo Andino y que su defensa es una obligación internacional a la que están sujetos los Estados y que, por tanto, la acción conjunta ejercida en protección de esos derechos no viola el principio de no intervención”. Si bien esto es hoy algo generalmente aceptado, debe reconocerse que hace 25 años no lo era. Ello reflejaba entonces una nueva realidad: era la primera vez que todos los países andinos tenían gobiernos democráticos. En febrero de 1989, los Presidentes andinos, reunidos con ocasión de la Transmisión del Mando en Venezuela firmaron una Declaración Conjunta, mediante la cual reconocen que: “Los regímenes democráticos existentes en todos los Países Miembros permiten avanzar en la integración de la Subregión sobre bases de legitimidad”. Meses después, al celebrarse el XX Aniversario de la firma del Acuerdo de Cartagena, afirmaron que “El sistema democrático constituye la norma inquebrantable y el instrumento idóneo para….garantizar el pleno respeto de los derechos humanos”. En 1999, los Presidentes andinos firmaron el Protocolo “Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia” por el que se incorpora una suerte de “cláusula democrática” en el ordenamiento jurídico comunitario, al establecer la democracia como requisito de pertenencia a la Comunidad Andina. Cabe destacar que dicho Protocolo señala, además, los procedimientos a seguir en caso ocurran acontecimientos que puedan ser considerados una ruptura del orden constitucional, así como las medidas a adoptar en caso que suceda tal ruptura. 7 Este breve recorrido permite señalar algo fundamental: el proceso mismo de integración, como consecuencia de antiguos y nuevos compromisos, es de por sí una suerte de garantía en lo que respecta a la vigencia de la democracia. Dicho de otra manera, se entiende que la vigencia de la democracia es una condición para participar en el proceso de integración y para que éste tenga éxito. La época en la que integración y democracia eran procesos disociados hoy día ya no es posible. Por eso, el proceso de integración debe ser entendido al mismo tiempo como un proceso de consolidación de la democracia en la región andina. En razón de ello, la Comunidad Andina considera que sin estabilidad política y democrática en nuestra subregión el proceso de integración se verá afectado. En ese sentido, la Secretaría General está participando actualmente del proceso de transición democrática que impulsa el nuevo gobierno del Ecuador. Como consecuencia de una ley recientemente promulgada por el Congreso de ese país, la Comunidad Andina, junto con la Unión Europea y Naciones Unidas, participará como veedor en el proceso de designación de una nueva e independiente Corte Suprema de Justicia. Asimismo, la Secretaría General se apresta a colaborar en el proceso de diálogo nacional impulsado por el Gobierno del Presidente Palacio. En lo que respecta a Bolivia, la Comunidad Andina está desarrollando un programa de cooperación para favorecer no sólo un mejor manejo de la economía sino también dotar de una mayor gobernabilidad a ese país. Esperamos, sinceramente, que los últimos acontecimientos en este país no representen un apartamiento de los cauces institucionales y se puedan fortalecer espacios de diálogo y concertación democrática que permitan soluciones duraderas a la grave y compleja crisis por la que atraviesa ese hermano país. La Comunidad Andina es conciente de la importancia de la lucha contra la pobreza, la exclusión y las desigualdades sociales. En ese sentido, se ha aprobado el Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS) que busca diseñar 8 estrategias comunes para el desarrollo integral y ejecutar proyectos regionales que permitan fortalecer, desde la integración, los programas nacionales de lucha contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad. Para la Comunidad Andina el reto principal es cómo unir la agenda interna de nuestros países con la externa. Ello supone no sólo tomar en cuenta el actual proceso de globalización y el propio de integración subregional, sino también cómo conjugar la inserción internacional, el desarrollo integral, la cohesión social y el incremento de la gobernabilidad democrática, todo ello en el marco de la integración. 5. AGORA: Una nueva iniciativa democrática IDEA Internacional ha cumplido de manera eficiente con su mandato de contribuir a la consolidación de la democracia. Así lo demuestra, entre otros, su aporte a la democracia en Guatemala, donde su informe “La Misión de un Pueblo Entero” sigue siendo un referente fundamental en la tarea de consolidación de la paz y las instituciones democráticas en ese país. Y lo demuestra, en el Perú, su apoyo al Acuerdo Nacional, la constitución de una mesa de partidos para elaborar la ley de partidos y la promoción del colectivo de Ciudadanos para un Buen Gobierno para diagnosticar los nudos críticos de la democracia peruana. Además, IDEA Internacional ha sabido sumar esfuerzos y desplegar un conjunto de valiosas iniciativas para la región con la OEA, el BID, el PNUD, el Grupo de Río y el Parlatino, de manera que la imagen de IDEA ha quedado firmemente asociada a la construcción del nuevo paisaje democrático de América Latina. En ese sentido, las relaciones entre IDEA Internacional y la Comunidad Andina son intensas y fructíferas. Gracias al proyecto AGORA Democrática, creado por IDEA y la Asociación Civil Transparencia del Perú, y copatrocinado por la CAN, el BID y el PNUD, se vienen realizando un conjunto de seminarios y actividades focalizadas en la región andina y que están orientadas a no sólo a impulsar una discusión entre políticos, académicos y especialistas sobre los 9 diversos procesos políticos sino también a fortalecer los vínculos entre los partidos democráticos y promover una reforma de los distintos sistemas políticos en los países andinos. A ese fin, estamos trabajando con AGORA Democrática, entre otras iniciativas, la creación de una mesa de partidos políticos andinos, así como un mecanismo andino para fortalecer una cultura de diálogo y concertación democrática a través del intercambio de experiencias entre los diversos actores políticos y sociales. Esperamos que esta reunión de IDEA Internacional contribuya a atraer la atención de la comunidad democrática internacional hacia el proyecto AGORA y podamos contar con su activa colaboración. En el trabajo “La política importa”, IDEA señala, con mucha razón, que “durante los últimos veinticinco años, las libertades democráticas y la realización de procesos electorales competitivos han mantenido niveles sin precedentes en las naciones de América Latina y el Caribe”; para luego añadir, con igual razón, que “sin embargo, la constante lucha de las democracias de la región por establecer instituciones representativas legítimas, establecer procesos de toma de decisiones más participativos y consensuados, consolidar el Estado de Derecho y controlar la corrupción, han evidenciado que la construcción de la democracia es un proceso difícil y de largo plazo”. El objetivo de crear democracias consolidadas y participativas es el mejor marco para lograr una cooperación activa que vaya más allá de nuestras fronteras, como se plantea esta reunión. La democracia es hoy un bien deseable pero precario y difícil de obtener, como ocurre, algunas veces, con el propio proceso de integración. En esta larga jornada no podemos ni debemos estar al margen de ese desafío. La construcción de un orden global democrático, integrado, capaz de promover y resguardar el respeto de los derechos humanos, pero también una vida digna para todos los ciudadanos, es una tarea de todos. La Comunidad Andina está junto con IDEA Internacional en ese empeño. Muchas gracias.