La infraestructura y el capital humano El papel de la

2.5 La infraestructura y el capital humano El papel de la infraestructura y del capital humano en el desarrollo regional Generalmente se reconoce que las diferencias de infraestructura contribuyen significativamente a las diferencias de competitividad entre las regiones. Sin embargo, la competitividad depende no sólo del equipamiento de infraestructura física sino también cada vez más de las dotaciones de capital humano, es decir, de las cualificaciones de la mano de obra. De hecho, los sistemas eficaces de educación y de formación pueden contribuir al desarrollo económico tanto como las redes avanzadas de transporte y telecomunicaciones. Las regiones económicamente más fuertes de la Unión Europea que tienen un elevado nivel de PIB per cápita generalmente están mejor dotadas de ambos tipos de capital que las regiones atrasadas. La importancia de la infraestructura se refleja en la prioridad que se le concede en el gasto de los Estados miembros relacionado con el desarrollo. La inversión fija pública, que consiste principalmente en gasto de capital en infraestructura física, representa entre el 10 y el 20% de la formación interior bruta total de capital fijo en los países de la Unión. Una parte de ese gasto se destina a la educación y la formación, a la construcción de edificios y a la compra de equipo. Sin embargo, la parte más importante de la inversión en educación y formación, que es con mucho el gasto en profesores y en libros y demás material necesario para enseñar, se clasifica en la contabilidad nacional como gasto corriente, a pesar de que da lugar a un aumento del stock de capital, definido en un sentido general. Este componente del gasto representa entre el 4 y el 7% del PIB en la Unión. Una proporción significativa de la ayuda de la Unión a las regiones atrasadas también consiste en inversión en infraestructura física y en capital humano. En el periodo de programación 1989–1993, alrededor de un 35% del gasto total realizado por los Fondos Estructurales en las regiones del Objetivo 1 (16.000 millones de ecus a precios de 1994) fue a parar a inversión en infraestructura básica y otro 22% (más de 10.000 millones de ecus) a inversión en capital humano. En el periodo de programación 1994–1999, la inversión financiada por los Fondos, incluido el nuevo Fondo de Cohesión, y destinada a infraestructura básica en las regiones del Objetivo 1 aumentó a 45.000 millones de ecus, lo que representa un 41% del gasto total, mientras que el gasto realizado en estas regiones para el desarrollo de recursos humanos aumentó a 29.000 millones de ecus, lo que representa un 26% del gasto total. Por otra parte, el Banco Europeo de Inversiones habrá concedido alrededor de 25.000 millones de ecus en préstamos para financiar la inversión en infraestructura básica en esas regiones al final del periodo de 10 años comprendido entre 1989 y 1999. La comparación del equipamiento de infraestructura de las distintas regiones plantea algunas cuestiones conceptuales y metodológicas que es necesario considerar en lo que se refiere, en primer lugar, a los indicadores más adecuados para realizar las mediciones y, en segundo lugar, a la evaluación de la influencia de ese equipamiento en la economía regional. La definición de los indicadores adecuados El problema de medición consiste, en primer lugar, en identificar un conjunto adecuado — y conciso — de indicadores de la magnitud y, lo que quizá sea más importante, de la calidad del equipamiento de los diferentes tipos de infraestructura existentes en cada región. En segundo lugar, los indicadores han de ser suficientemente simples para que el ejercicio sea viable y susceptibles de ser agregados para obtener una medida glo- 121 2.5 La infraestructura y el capital humano bal del equipamiento. En tercer lugar, hay que tener en cuenta tanto las relaciones entre los diferentes tipos de infraestructura dentro de cada región como las relaciones entre los diferentes tipos de infraestructura de las distintas regiones, por ejemplo, la calidad de la conexión entre la red regional de transporte y los sistemas nacionales e internacionales. La medida más sencilla de la infraestructura es la capacidad física en relación con el uso potencial, como la longitud de la red de carreteras por kilómetro cuadrado o por habitante. En el caso de algunos tipos de infraestructuras, puede ser más relevante la proporción de la población que puede acceder a determinadas instalaciones, como el suministro público de agua. Los indicadores de la calidad son algo más difíciles de definir, tienden a ser específicos de los distintos tipos de infraestructura y normalmente tienen que ser indicadores indirectos de la calidad del servicio. Por ejemplo, en el caso de la red ferroviaria, el grado de electrificación y el número de dobles vías, factores ambos que influyen en la rapidez del servicio y en su capacidad de transporte, pueden utilizarse para dar una idea razonable de la calidad. Sin embargo, ni los indicadores de la capacidad física ni los indicadores de la calidad pueden mostrar hasta qué punto el equipamiento existente en una región está adaptado a sus necesidades de desarrollo. Como la infraestructura existente que está utilizándose se ha construido normalmente durante muchos años, puede reflejar las necesidades pasadas y las pautas de desarrollo anteriores más que las actuales y las previstas. Por ejemplo, aunque puede haber una extensa red de transporte, puede estar mal situada y carecer de conexiones eficientes. Por otra parte, aunque es posible imaginar indicadores de los diferentes tipos de infraestructura, es mucho más difícil comparar el equipamiento de un tipo con el de otro de tal manera que tenga sentido y evaluar, por ejemplo, en qué medida la deficiencia en un aspecto es compensada por la elevada calidad del servicio de otro. Por lo tanto, los indicadores del equipamiento sólo pueden ser un punto de partida para evaluar las disparidades regionales en cuanto al servicio y para identificar las principales necesidades de inversión en relación con el desarrollo económico. Por otra parte, también debe tenerse presente en este sentido que la existencia de un elevado nivel de equipamiento en infraestructura no garantiza el éxito económico de una región. Asimismo, aunque la existencia de grandes deficiencias puede ser un grave obstáculo para el desarrollo, puede no impedir que éste ocurra. Así pues, en suma, aunque la medición del equipamiento de infraestructura es importante para comprender las diferencias entre los resultados regionales, los indicadores elaborados han de in- terpretarse con cautela desde toda una serie de puntos de vista. Efecto económico de la infraestructura La mera identificación del nivel de infraestructura física existente en las diferentes regiones no suministra, desde luego, mucha información sobre su relación con el desarrollo económico. Aunque no cabe duda de que existe una relación entre los dos, la naturaleza de la relación causal sigue siendo objeto de debates. Por ejemplo, podría decirse que algunas de las regiones más centrales de la Unión tienen dificultades para desarrollarse en el futuro, a pesar de que cuentan con elevados niveles de equipamiento de infraestructura, debido a la incapacidad de la estructura existente para hacer frente al futuro crecimiento de su uso. Asimismo, la existencia de equipamiento de infraestructura relativamente deficiente no ha impedido a algunas regiones periféricas, sobre todo a Irlanda, conseguir elevadas tasas de crecimiento económico, aunque el crecimiento normalmente ha ido acompañado de un aumento de la inversión para mejorar el servicio (lo que lleva a preguntarse si esa inversión debe ser anterior o posterior al desarrollo económico). Una cuestión clave relacionada con la influencia de la inversión en infraestructura en la economía regional es el hecho de que mientras que los costes generalmente recaen en el sector público, los beneficios van a parar al sector de las empresas en forma de una reducción de los costes de producción — debido, por ejemplo, a la mejora del transporte y de las comunicaciones — de mayores facilidades de acceso a los mercados y a los proveedores, de mejores servicios de ayuda y de una mano de obra más cualificada. Eso es inevitable hasta cierto punto debido al carácter de “bien público” que tiene una gran parte de la infraestructura y que hace que resulte difícil o costoso impedir que sea utilizada por los que no están dispuestos a pagar todos los costes del servicio. No obstante, existe un creciente interés en conseguir una relación más estrecha entre la financiación de la creación de infraestuctura y su uso posterior, debido en parte a los avances tecnológicos que han aumentado esa posibilidad y han reducido el coste de imponer mecanismos de fijación de los precios. Ejemplos son el cobro de un precio por el uso de las carreteras, por medio de peajes o de la medición del tiempo perdido en las zonas congestionadas, o el establecimiento de impuestos o tasas relacionados con el daño — físico y natural — causado al medio ambiente por determinados tipos de actividad o de conducta. Por otra parte, en algunos Estados miembros se está intentando cada vez más implicar al sector de las empresas en la financiación de la 122 2.5 La infraestructura y el capital humano inversión en infraestructura y en el funcionamiento de las instalaciones, una vez construidas. triba en averiguar el grado de subdotación de infraestructura a la luz de estos tipos de diferencias. Otra consideración es que los sistemas de transporte, a diferencia de casi todos los demás tipos de infraestructura, pueden proporcionar considerables beneficios a personas y empresas que no residen en la región en la que éstos se encuentran. Sin embargo, los costes para el medio ambiente y para el presupuesto nacional o regional tienden a recaer en los residentes locales, lo cual hace que resulte difícil decidir las medidas que deben adoptarse para resolver la situación una vez que se ha identificado un problema o deficiencia en el sistema. Equipamiento regional de infraestructura de transporte Como se mostró en el Primer informe sobre la cohesión económica y social de la Comisión elaborado en 1996, el transporte desempeña un papel fundamental en los intentos de reducir las diferencias entre los resultados de las distintas regiones de la Unión. Esas disparidades están estrechamente relacionadas con la localización geográfica y con las facilidades de acceso, en el sentido de que cuanto más periférica y menos accesible sea una región, menor será probablemente su PIB per cápita. Aunque hay muchos otros factores en juego, parece que incluso en la era de la tecnología de la información y de los grandes avances de las telecomunicaciones, los servicios de transporte tanto de pasajeros como de mercancías suelen ser fundamentales para la competitividad y la prosperidad de las regiones. Sin embargo, la inversión en transporte no reduce por sí sola las diferencias regionales de desarrollo y, de hecho, no tiene por qué contribuir significativamente al crecimiento regional. Para que fuera así, sería necesario tomar medidas complementarias a fin de conseguir que las regiones desfavorecidas se encontraran en condiciones de beneficiarse de las oportunidades creadas por las mejoras del transporte. En la práctica, la evidencia parece indicar que una inversión en transporte cuidadosamente gestionada tiende a producir un efecto beneficioso a largo plazo en la inversión empresarial y en el desarrollo económico de las regiones, aunque varía mucho el grado en que ocurre así 1. Por otra parte, el transporte no puede considerarse independientemente de las necesidades regionales. No basta con igualar pura y simplemente los equipamientos de la Unión. Es probable que las regiones más lejanas geográficamente y menos densamente pobladas necesiten mayores servicios en lo que se refiere a carreteras o ferrocarriles por habitante que las regiones más centrales y más densamente pobladas. Por otra parte, las zonas situadas en la periferia extrema de la Unión, especialmente las islas, tenderán a necesitar más servicios portuarios y aeroportuarios que otras. Asimismo, en las regiones centrales más congestionadas de Europa, la combinación del tráfico de tránsito y el tráfico local puede necesitar un nivel de servicios superior a la media en relación tanto con la superficie como con la población. El problema es- Las carreteras La mayor parte tanto del tráfico de pasajeros como del tráfico de mercancías de la Unión se realiza por carretera. En 1996, cerca del 75% de los desplazamientos de mercancías (medidos en toneladas-kilómetros) y más del 85% de los desplazamientos de pasajeros (medidos en pasajeros-kilómetros) se realizaron por carretera. En el caso del transporte de mercancías, la importancia del transporte por carretera ha aumentado ininterrumpidamente con el paso de los años. Por ejemplo, en 1970 menos del 50% del transporte total de bienes se realizó por carretera. En el caso de los pasajeros, las carreteras ya eran el principal medio de transporte en 1970. Sin embargo, la importancia del automóvil ha aumentado considerablemente, mientras que la de los autobuses ha disminuido, pasando de un 12% del transporte de pasajeros en 1970 a sólo un 8% en la actualidad2. La existencia de un buen sistema de carreteras no sólo es beneficioso en sí mismo sino que también es importante para garantizar el uso eficaz de otros tipos de transporte, especialmente de los aeropuertos y los puertos. Las regiones menos desarrolladas y generalmente periféricas de la Unión tienden a tener una red de carreteras menos extensa que otras. Según un indicador compuesto básico que da el mismo peso a la superficie y a la población, la red de carreteras de Bélgica es tres veces más extensa que la media de la Unión Europea (según los datos de 1994), mientras que las de Francia, los Países Bajos, Luxemburgo y Dinamarca son más de 1,5 veces más extensas (gráfico 16). En cambio, la red es mucho menos extensa en la mayoría de las regiones menos desarrolladas: menos de un 50% de la media en España y Grecia y sólo alrededor de un 75% de la media en Portugal. La principal excepción a esta tendencia es Irlanda, cuya red de carreteras es el doble de extensa que la de la Unión Europea en general, dada su superficie y su 123 2.5 La infraestructura y el capital humano población, lo que refleja en parte la diseminación relativamente grande de sus poblamientos. Sin embargo, la mayoría de las carreteras de Irlanda son relativamente de poca calidad, como lo revela el indicador de las autopistas, que es la medida de la calidad de las carreteras y de su capacidad de transporte que suele utilizarse más. Desde el punto de vista de la extensión de las autopistas, ponderada de nuevo por la superficie y la población, el Reino Unido, Suecia y Finlandia son los únicos Estados miembros del norte que tienen una red menos extensa que la media de la Unión Europea, mientras que los países del Benelux tienen una red 2,5 veces más extensa que la media (gráfico 17). En claro contraste con estos países, Grecia e Irlanda tienen una red un 20% inferior a la media y Portugal tiene una red que sólo es alrededor de un 50% de la media. En cambio, en España hay más autopistas que la media de la Unión, dada su superficie y su población. La extensión global de la red de carreteras, en relación con la superficie y la población, no varía mucho de unas regiones a otras dentro de los Estados miembros. Sin embargo, las autopistas tienden a estar concentradas en las zonas más centrales que tienen mayores niveles de actividad económica. En Francia, hay muchos menos kilómetros de autopistas en el oeste y el sudoeste que en todo el país en su conjunto (alrededor de un 30–40% menos). Asimismo, en Suecia y Finlandia, cuya red total de carreteras es muy inferior a la media de la Unión, es muy superior a esta media en la región de Estocolmo (172% de la media) y en Uusimaa, donde se encuentra Helsinki (122%), mientras que la cifra no sobrepasa el 20% de la media en ninguna región del norte. En las regiones menos desarrolladas, la extensión de las autopistas existentes en la mayoría de los nuevos Länder de Alemania Oriental sólo representa alrededor de un 65% de la media de la Unión Europea y es muy inferior a la cifra correspondiente a Alemania en su conjunto (más de 1,5 veces mayor que la media). Lo mismo ocurre en el noroeste de España, el sur de italia y el norte de Portugal, mientras que en Grecia las autopistas están concentradas casi por completo en torno a Atenas y no hay ninguna en algunas regiones del norte. No existe una medida armonizada de la calidad de la red de carreteras en la Unión o del grado de congestión en las horas punta. El ferrocarril Por lo que se refiere al transporte ferroviario, existen menos diferencias en cuanto al equipamiento que en el caso de las carreteras, si bien las divergencias entre los Estados miembros y las regiones siguen siendo significativas. Por otra parte, la pauta espacial de las diferencias es similar a la de las carreteras. Los países en los que la red es más extensa, en relación con la superficie y la población, son Luxemburgo, Alemania, Suecia, Finlandia, Bélgica y Austria, donde es 1,5 veces mayor que la media de la Unión Europea. Al igual que ocurre con las carreteras, la red es mucho menos extensa que en otras partes de la Unión en Grecia, España y Portugal, países en los cuales representa alrededor de un 60% o menos de la media de la Unión, mientras que en Irlanda sólo es algo inferior a la media (gráfico 18). A diferencia de lo que ocurre en el caso de las carreteras, la extensión de los ferrocarriles varía mucho de unas regiones a otras dentro de un mismo país. En general, la red es más extensa en las grandes áreas urbanas, como la región belga de Bruselas-capital (donde 17 Indice compuesto de la longitud de la red de autopistas, 1994 Indice, EUR15=100 16 Indice compuesto de la longitud de la red de carreteras, 1994 Indice, EUR15=100 350 300 250 200 150 100 50 0 Indice ponderado por el tamaño y la población de cada Estado miembro 350 300 250 200 150 100 50 0 350 300 250 200 150 100 50 0 Indice ponderado por el tamaño y la población de cada Estado miembro 350 300 250 200 150 100 50 0 D N L L IR L EL D L N L F F N U K A D K S U K I D K I B EL A P P IR EU L R 4 Fuente: Eurostat, REGIO Fuente: Eurostat, REGIO 124 EU E R 4 S E FI FI N B 2.5 La infraestructura y el capital humano es 8 veces mayor que la media de la Unión), Viena (4,5 veces), Berlín (más de 3,5 veces) e Ile de France (más de 1,5 veces). Por otra parte, también es extensa en muchas regiones lejanas y escasamente pobladas, como el norte de Suecia, donde las cifras van desde 2,5 veces mayor que la media de la Unión en Norra Mellansverige hasta 4,5 veces en Oevre Norrland, o en Finlandia. No ocurre así, sin embargo, en los Estados miembros menos desarrollados del sur, en los cuales la extensión de la red ferroviaria es en algunas regiones significativamente menor que la media del país en su conjunto, la cual es, a su vez, muy inferior a la media de la Unión. En el norte de Portugal y en Asturias (España), la cifra sólo representa alrededor de un 45% de la media de la Unión Europea y, por citar el caso más extremo, más de la mitad de de las regiones de Grecia no tiene ninguna red de ferrocarril. En cambio, en todos los nuevos Länder del este de Alemania la extensión de la red ferroviaria es mayor que la del resto del país y, en todos los casos, es más del doble de la media de la Unión Europea. Existen dos indicadores de la calidad de la red ferroviaria de todos los Estados miembros, aunque no de las regiones: la proporción de la red que es de doble vía y la proporción de líneas electrificadas. Las líneas de doble vía evidentemente permiten que haya más tráfico y es probable que reduzcan los tiempos de desplazamiento y los accidentes, mientras que la electrificación tiende a aumentar la velocidad y a dar una imagen mejor del ferrocarril como medio de transporte. En el caso de la doble vía, existen grandes diferencias entre las partes centrales de la Unión y la periferia, si bien por algunas razones distintas. En Bélgica, los Países Bajos y el Reino Unido, entre el 65 y el 75% de la red es de doble vía — significativamente más que en cualquier otra parte de la Unión — mientras que en los cuatro países de la cohesión, la cifra es de algo más del 25% en Irlanda y España, de alrededor del 15% en Portugal y de sólo el 10% en Grecia (gráfico 19). En los cuatro países, las cifras son inferiores a las de otros Estados miembros, con la excepción de Suecia y Finlandia, donde sólo alrededor de un 10% de las líneas de ferrocarriles es de doble vía debido a que la mayor parte de su territorio está muy poco poblado. La pauta es parecida en términos generales en el caso de la electrificación, si bien existen algunas diferencias. Mientras que la proporción de líneas electrificadas es alta en Bélgica (70%) y en los Países Bajos (72%), la cifra del Reino Unido (30%) es muy inferior a la de casi todos los demás Estados miembros (gráfico 20). En los países de la cohesión, España es el único en el que el 18 Indice compuesto de la longitud de la red de ferrocarriles, 1994 Indice, EUR15=100 Indice ponderado por el tamaño y la población de cada Estado miembro 200 175 150 125 100 75 50 25 0 200 175 150 125 100 75 50 25 0 I N L U K D K L EL D F Fuente: Eurostat, REGIO 19 Porcentaje de ferrocarriles que tienen al menos doble vía, 1994 % del total 100 P IR EU L R 4 100 80 60 40 20 0 100 80 60 40 20 0 A B S 80 60 40 20 0 L N L U K I D F FI N B EL Fuente: Eurostat, REGIO 20 Porcentaje de líneas férreas que están electrificadas, 1994 % del total 100 80 60 40 20 0 D K U K FI N L EL IR L D B N L F I S P Fuente: Eurostat, REGIO EU E EU R4 R 15 A E IR EU L EU R4 R 15 A D K FI N S P E 125 2.5 La infraestructura y el capital humano 21 Consumo de energía en porcentaje del PIB, 1995 Indice, EUR15=100 22 Dependencia de las importaciones de energía, 1995 Importaciones como % del consumo 160 140 120 100 80 60 40 20 0 160 140 120 100 80 100 80 60 40 20 100 80 60 40 20 0 -20 -40 60 0 40 20 0 -20 -40 U K N L D K D F L IR L EL B I E Fuente: Comisión Europea, DGXVII Fuente: Comisión Europea, DGXVII grado de electrificación es comparable al de casi todas las demás partes de la Unión, mientras que en Portugal está electrificado menos de un 20% de las líneas, en Irlanda casi ninguna y en Grecia ninguna. La energía El crecimiento y el desarrollo económicos dependen en gran medida de la existencia de fuentes fiables de energía a un coste razonable. Al mismo tiempo, la relación entre el crecimiento y el consumo de energía tiende a variar con el paso del tiempo y refleja los cambios de la pauta de la demanda de consumo, la estructura de la producción y la presión para ahorrar energía, que dependen, a su vez, de factores políticos, sociales y culturales, así como del progreso técnico, del sistema fiscal y del grado de preocupación por el medio ambiente. 23 Consumo de energía, 1995 En la Unión Europea, las regiones menos favorecidas siguen mostrando en su mayor parte la situación más desfavorable desde el punto de vista de la energía. En general, son más intensivas en energía (consumo de energía por unidad de PIB) y más dependientes de las fuentes importadas de energía que otras partes de la Unión. Eso subraya la necesidad de crear infraestructura de energía y de reducir los efectos del aislamiento y la dependencia de una fuente o de un único proveedor. También hay otras medidas destinadas a aumentar la competencia que desempeñan un papel importante al reducir los costes de la energía, que constituyen un importante factor en la industria y, por lo tanto, un determinante clave de la competitividad desde el punto de vista de los precios. Al mismo tiempo, las regiones menos favorecidas, por su nivel relativamente bajo de PIB per cápita, tienden a consumir menos energía en términos absolutos y a contribuir menos a las emisiones tóxicas, a pesar de que dependen extraordinariamente de los combustibles 24 Emisiones de dióxido de carbono, 1995 Indice, EUR15=100 250 250 25 Toneladas por habitante 25 200 200 20 EU P R 15 S L IR L D U K N N L F I D K E EL EU P R 4 A S B FI FI N A 20 150 150 15 15 100 100 10 10 50 50 5 5 0 0 0 0 D N N L D K F A U K L I E EL Fuente: Comisión Europea, DGXVII Fuente: Comisión Europea, DGXVII 126 IR EU L EU R4 R 15 S B D N L A U K D K F L I P EL E IR EU L R 4 B S N FI FI P 2.5 La infraestructura y el capital humano fósiles para la generación de electricidad. No obstante, si el objetivo de la política en este campo es contribuir a que consigan un nivel de PIB per cápita comparable al del resto de la Unión, también tiene que tratar de lograr que la intensidad con que utilizan la energía vaya disminuyendo significativamente cuando eso ocurra. En Grecia y Portugal, el consumo de energía en relación con el PIB es más de un 40% mayor que la media de la Unión Europea (gráfico 21). En España e Irlanda, en cambio, es inferior a la media. La intensidad de energía es, por el contrario, muy superior a la media en los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo. Grecia y Portugal también dependen relativamente de las importaciones de energía, aunque también ocurre lo mismo en España e Irlanda. En todos los casos, se importa alrededor de un 65% o más de toda la energía que se consume y casi el 90% en el caso de Portugal (gráfico 22). Por lo que se refiere a casi todos los demás Estados miembros, las importaciones representan menos de un 60% de la energía consumida y en Dinamarca, Suecia y los Países Bajos menos de un 40%, mientras que el Reino Unido sigue siendo un exportador neto de energía. Sin embargo, en Luxemburgo, Italia y Bélgica el 80% o más de la energía que se consume procede de otros países. Como se ha señalado antes, los cuatro países de la cohesión también consumen menos energía por habitante que otros Estados miembros, debido en parte a su nivel relativamente bajo de PIB per cápita. En Portugal y Grecia, el consumo por habitante sólo representa algo más de un 50% de la media de la Unión Europea; en España, alrededor de un 70%; y en Irlanda, algo más de un 80%; en todos los casos, menos que en cualquier otro Estado miembro, salvo Italia (gráfico 23). En cambio, Suecia y Finlandia consumen 1,5 veces más que la media de la Unión Europea debido en parte a la dureza del clima, y Luxemburgo más de dos veces más. El hecho de que los países de la cohesión consuman menos energía se refleja en los niveles de dióxido de carbono (CO 2) emitidos, que son más bajos que en otros países (gráfico 24), si bien no tanto como implica su nivel relativo de consumo de energía debido al elevado grado de dependencia de los combustibles fósiles (petróleo, gas y carbón) — o de las fuentes térmicas — para la generación de electricidad. Las fuentes renovables de energía pueden ayudar al desarrollo de las regiones menos favorecidas contribuyendo a establecer un equilibrio energético razonable y a reducir la dependencia de una sola fuente. El carácter disperso de las energías renovables significa que se prestan a la descentralización; las islas y las zonas remotas se encuentran entre los beneficiarios más evidentes del uso de la energía renovable. El elevado contenido de empleo de estas fuen- tes es otra ventaja más en las regiones menos favorecidas. Las telecomunicaciones Las telecomunicaciones son importantes, tanto por el apoyo directo que dan al desarrollo económico regional como porque son un complemento de los sistemas de transporte. De hecho, mientras que incluso el sistema de transporte más desarrollado sólo puede reducir un poco el efecto de la distancia entre las regiones, los sistemas modernos de telecomunicaciones son capaces de eliminar totalmente la distancia como obstáculo para el desarrollo de una amplia variedad de actividades económicas, sobre todo en los servicios más avanzados que están creciendo rápidamente. De hecho, los recientes avances de la informática y de las telecomunicaciones han dado lugar a la introducción de servicios totalmente nuevos, como el soporte informático en línea, la telebanca y la amplia variedad de actividades comerciales generadas por Internet. El comercio electrónico brinda enormes oportunidades a las empresas en Europa, especialmente a las PYME, y la adopción de un enfoque proactivo a escala regional podría impulsar el crecimiento y el empleo. La Comisión ha presentado recientemente una propuesta para elaborar una directiva sobre el comercio electrónico en el mercado interior. Esta propuesta aspira a establecer un marco claro que ayude a los consumidores y a los operadores a recoger todos los beneficios de la sociedad de la información. La localización física de los proveedores de esos servicios depende principalmente de la existencia de una infraestructura de telecomunicaciones adecuada y competitiva, conbinada con una mano de obra que tenga las cualificaciones necesarias, más que de la cercanía física al mercado. Sin embargo, incluso en el caso de la industria manufacturera, en el que la distancia sigue siendo un problema, la existencia de sistemas modernos eficientes de teléfono, fax y transmisión de datos es esencial para la competitividad. En estas circunstancias, la presencia de un sistema de telecomunicaciones eficaz y competitivo es un factor clave en el desarrollo económico regional. Al mismo tiempo, las telecomunicaciones no pueden sustituir totalmente al contacto físico. De hecho, es probable que las mejoras de las telecomunicaciones estimulen la demanda de transporte, tanto directa como indirectamente, al impulsar el desarrollo económico. Es de esperar, pues, que los sistemas de transporte y de telecomuni- 127 2.5 La infraestructura y el capital humano caciones se desarrollen paralelamente y no como posibilidades alternativas. El indicador básico de la infraestructura en relación con las telecomunicaciones es el número de líneas telefónicas existentes, mientras que la proporción de líneas conectadas a centrales digitales da una idea razonable de la calidad del servicio. De hecho, las conexiones digitales son las únicas que permiten acceder a las redes avanzadas que son un elemento esencial de los sistemas modernos de transmisión de datos. En los años 90, se han realizado grandes avances en la modernización de las redes de telecomunicaciones de toda la Unión, sobre todo en la extensión de las redes digitales, pero sigue habiendo diferencias, sobre todo en las regiones menos desarrolladas. A pesar del rápido crecimiento de las redes telefónicas, continúa habiendo grandes diferencias entre los Estados miembros y entre las regiones (gráfico 25). En la mayoría de los Estados miembros más desarrollados hay entre 50 y algo más de 60 líneas por cada 100 habitantes; Suecia es el país que tiene la mayor densidad de redes: 63 líneas por cada 100 habitantes. Bélgica y Austria son las excepciones, ya que tienen algo más de 45 líneas por cada 100 habitantes. Por otra parte, tres de los cuatro países de la cohesión, España, Irlanda y Portugal, tienen menos de 40 líneas por cada 100 habitantes, mientras que Grecia tiene 52. Existen relativamente pocas diferencias entre las regiones de los Estados miembros en lo que se refiere al número de líneas en relación con la población. La principal excepción son los nuevos Länder de Alemania Oriental en los que, a excepción de Berlín, ninguna región tiene más de 40 líneas por cada 100 habitantes, en comparación con la media nacional de 53. Una característica in- teresante es que en algunas regiones en las que el turismo es importante, como el Algarve en Portugal, existe un número relativamente elevado de líneas en relación con la población residente, debido a las líneas instaladas en los hoteles y en otras instalaciones turísticas. Lo mismo ocurre en los países nórdicos, en los que el número relativamente grande de líneas situadas en regiones poco pobladas es un reflejo del elevado número de segundas viviendas. Los sistemas digitales son actualmente algo normal en la mayor parte de la Unión Europea, debido a las grandes inversiones que se han hecho, en general, durante los últimos años en la modernización de las redes de telecomunicaciones. En 1996, en 6 Estados miembros (Francia, Luxemburgo, Países Bajos, Finlandia, Suecia y el Reino Unido) entre el 90 y el 100% de las líneas estaba conectado con centrales digitales, y en todos los demás países más desarrollados la cifra sobrepasaba el 70%. En contraste con el número total de líneas, la tasa de digitalización no era mucho menor en los cuatro países de la cohesión: 83% en Irlanda, 79% en Portugal y 67% en España. Grecia es el único país cuya tasa era considerablemente inferior a la de otros países de la Unión: un 43%. En los últimos años, tras la liberalización y la privatización generales de las redes telefónicas, preocupa la posibilidad de que las regiones menos desarrolladas y más lejanas se queden rezagadas en lo que se refiere al acceso a los sistemas modernos de telecomunicaciones. Sin embargo, los datos regionales sobre la digitalización no parece que confirmen, en general, este temor. En la mayoría de los Estados miembros, la proporción de líneas conectadas a centrales digitales no varía mucho de unas regiones a otras, lo que induce a pensar que las redes se han modernizado en todos los países en su conjunto sin hacer ninguna distinción regional. 25 Líneas telefónicas por cada 100 habitantes, 1996 Por cada 100 personas 70 60 50 40 30 20 10 0 70 60 50 40 30 20 10 0 Las instalaciones relacionadas con el medio ambiente y el suministro de agua La infraestructura relacionada con el medio ambiente — examinada aquí desde el punto de vista de la capacidad para suministrar suficientes cantidades de agua potable y para eliminar los residuos domésticos e industriales — contribuye a la actividad económica y es, al mismo tiempo, una fuente de protección contra los daños ecológicos que produce el proceso de desarrollo. Es, pues, un factor clave para garantizar un crecimiento sostenible. D N L FI N L D K F Fuente: Comisión Europea, DGXIII 128 E E EU L EU R4 R 15 I A U K S IR L B P 2.5 La infraestructura y el capital humano Los problemas de los daños causados al medio ambiente son generales en toda la Unión. En el caso del suelo contaminado y del abandono urbano, en particular, los problemas tienden a ser mayores en las zonas desarrolladas cuya industria está en declive que en las regiones menos desarrolladas. La necesidad física de nueva infraestructura relacionada con el medio ambiente es difícil de estimar. Los continuos cambios de la política y de las normas relativas al medio ambiente y los cambios tecnológicos complican el panorama, mientras que existe, al mismo tiempo, una grave falta de datos sobre las instalaciones existentes. En estas circunstancias, sólo es posible dar una idea general de la magnitud de las diferencias existentes en la Unión Europea en lo que se refiere al equipamiento y generalmente a escala nacional más que a escala regional. la elevada densidad de población y/o el elevado consumo industrial y agrícola pueden someter a presiones un suministro aparentemente adecuado. Una indicación de las tensiones del agua es el total de recursos de agua pura renovables por habitante en relación con la media de la Unión Europea (gráfico 26). La situación en este sentido varía mucho dentro de la Unión: Suecia y Finlandia tienen hasta seis veces más de agua que la media de la Unión, mientras que 7 Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido) tienen menos agua que la media. En las regiones del norte, el problema es la alta densidad de población y el elevado nivel de desarrollo industrial y en el sur la escasez de precipitaciones, unida a la elevada evaporación y al alto consumo agrícola (para el riego). Sin embargo, en Portugal y en Grecia el agua es relativamente abundante, a pesar de las escasas precipitaciones debido al enorme caudal de los ríos que nacen en los países vecinos, y lo mismo ocurre en Austria. Por ejemplo, casi la mitad del suministro de agua de Portugal procede de ríos que nacen en España. Los recursos de agua El agua es quizá el recurso natural más importante para la agricultura y para los hogares y uno de los más importantes para muchas industrias. La gestión correcta del medio ambiente exige que el proceso del suministro de agua no interfiera indebidamente en el ecosistema. La existencia de agua depende de la localización geográfica, de la geología y del clima, mientras que sólo puede saberse si un determinado suministro es adecuado en relación con la pauta de desarrollo económico y con el tamaño y la distribución espacial de la población. Muchas regiones más pobres del sur de Europa tienen escasez de agua y fluctuaciones estacionales tanto en la oferta como en la demanda, así como una posibilidad mayor que en otras partes de la Unión de que las reservas estén contaminadas. Sin embargo, esas “tensiones del agua” también pueden existir en las partes septentrionales de la Unión en las que 26 Reservas de agua pura renovables Reservas por habitante en % de la media de la Unión Europea 700 600 500 400 300 200 100 0 700 600 La infraestructura para la distribución de agua La existencia de una cantidad dada de agua en relación con la población sólo da una primera idea del suministro. Para que sea eficaz, tiene que ir acompañada de un sistema adecuado de distribución del agua, algo que incluso en los años 90 no ocurre en todos los Estados miembros. Mientras que en Alemania y Dinamarca casi todos los hogares están conectados al suministro público de agua, en Finlandia y Austria la proporción desciende a alrededor de 85% y en Irlanda a 72% solamen27 Población conectada a un sistema de tratamiento de aguas residuales, 1995 % sobre el total de la población 100 90 80 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 500 400 300 200 100 0 70 60 50 40 30 20 10 0 L D F U K S N L D K I P EL IR L A Fuente: Eurostat B: datos no disponible; I, P: 1990 Fuente: Eurostat EU E EU R4 R 15 D U K D K L N L F I E EL B A S P IR EU L R 4 N FI FI N 129 2.5 La infraestructura y el capital humano te, si bien en algunos Estados miembros la cifra puede reflejar la existencia de importantes recursos privados de agua, sobre todo en las zonas rurales más que la ausencia de una red de suministro como tal. Las aguas residuales Existen unas diferencias aún mayores en el caso de los sistemas de tratamiento de las aguas residuales. En un extremo, casi todos los hogares están conectados en Dinamarca y más de un 85% en Alemania, Luxemburgo, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido. En el otro, sólo el 34% de los hogares de Grecia tiene acceso a instalaciones de tratamiento de las aguas residuales y en España e Irlanda la cifra es inferior al 50% (gráfico 27). Los residuos sólidos urbanos pueden gestionarse incinerándolos, fabricando abonos, reciclándolos o trasladándolos a vertederos. Este último método es el más frecuente y menos caro y se utiliza en la mayoría de los países de la cohesión: la proporción va desde un 85% en España hasta un 100% en Irlanda. Sin embargo, también es un método importante de gestión de los residuos sólidos en casi todos los demás Estados miembros, sobre todo en Italia (86%), Finlandia (77%) y el Reino Unido (70%) (gráfico 28). El otro método principal de eliminación es la incineración, que puede dañar el medio ambiente. La mayor proporción de residuos eliminados de esta forma corresponde a Luxemburgo (71%), Dinamarca (63%) y Bélgica (49%) (gráfico 28). El reciclado es preferible a los vertederos y a la incineración, aunque se utiliza en proporciones muy diversas en los distintos Estados miembros. Por lo tanto, la política regional de gestión de los residuos sólidos puede contribuir a fomentar el reciclado en los próximos años. Los residuos sólidos urbanos Dado que la mayor parte de la población de la Unión vive en zonas urbanas, el nivel de residuos sólidos urbanos generados en relación con la población es un importante indicador de la repercusión de la actividad humana en el medio ambiente. En general, este nivel está relacionado con los niveles de renta, por lo que cabe esperar que los cuatro países de la cohesión generen menos residuos sólidos urbanos que los países cuyo nivel de PIB per cápita es más alto. El nivel anual de residuos sólidos urbanos generados asciende a 310 kilogramos por habitante en Grecia, a alrededor de 370 kilogramos por habitante en Portugal y España y a cerca de 440 en Irlanda. A excepción de este último país, es más bajo que en todos los demás Estados miembros, salvo Alemania: las cifras van desde alrededor de 400 kilogramos por habitante en Finlandia hasta casi 600 en los Países Bajos y más de 600 en el Reino Unido (gráfico 28). 28 Residuos sólidos urbanos generados y formas de eliminación Kg. por habitante 700 600 500 400 300 200 100 0 Otros Incineración Vertederos Diferencias regionales en cuanto a la dotación de capital humano Como se ha señalado antes, la competitividad de las regiones depende no sólo de la dotación de infraestructura física sino también y cada vez más de las cualificaciones de la mano de obra regional. Por lo tanto, para reforzar la ventaja comparativa es importante que existan unos sistemas eficaces de educación y de formación. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años, aún existen grandes disparidades. Una prioridad en toda la Unión Europea es la adaptación de los sistemas de educación y de formación a los 29 Tasa de escolarización de los jóvenes de 15 a 18 años, 1996 % de la población de 15 a 18 años 700 600 500 400 300 200 100 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 D L I B D K F N L U K EL E IR EU L EU R4 R 15 N S A P I N L D L F IRL, I, L, A: 1995; B, DK, E, NL, P, FIN, S: 1994; D, F: 1993; EL: 1992; UK: 1990 Fuente: Eurostat 130 E EL IR EU L EU R4 R 15 Fuente: Eurostat U K S D K A B FI FI N P 2.5 La infraestructura y el capital humano profundos cambios que están registrándose. Es necesario responder a los avances tecnológicos, que están haciendo que las cualificaciones existentes se queden obsoletas, y a las tendencias demográficas, que están reduciendo el número de jóvenes que entran en el mercado de trabajo. Disparidades entre las tasas de escolarización La educación básica es esencial para mejorar la capacidad de la futura población trabajadora de toda la Unión. Aumenta las probabilidades de los jóvenes de encontrar su primer empleo y es una preparación esencial para la educación y la formación profesional posteriores. En todos los Estados miembros, todos los niños cursan estudios obligatorios hasta los 15 años como mínimo, al tiempo que el número de jóvenes que siguen estudiando o cursando estudios de formación profesional a partir de esa edad ha aumentado significativamente en los últimos años. En 5 de los países más desarrollados de la Unión, más del 90% de los jóvenes de 15–18 años estaba estudiando en 1996 y en otro la cifra era algo inferior al 90%. Sin embargo, en otros tres (los Países Bajos, Suecia y Dinamarca) sólo estaba estudiando algo más del 80%, proporción similar a la de tres de los cuatro países de la cohesión; Irlanda, con una cifra de 88%, es la excepción. En el Reino Unido (78%) e Italia (79%), la proporción era más baja que en cualquiera de los países de la cohesión (gráfico 29). Existen mayores diferencias en lo que se refiere a la enseñanza postobligatoria, si bien no son totalmente acordes con los niveles relativos de PIB per cápita. Mientras que en algunos de los Estados miembros más desarrollados la proporción de jóvenes de 19–22 que están cursando estudios y adquiriendo formación giraba en torno al 60% o más en 1996, en Austria la proporción era de un 40% solamente, en Suecia de un 34% y en el Reino Unido de un 31% (gráfico 33). En cambio, en España el porcentaje era de un 55%, en Portugal de un 50% y en Grecia de un 44%, cifras todas ellas mayores que en estos tres países; lo mismo ocurría en Irlanda (41%), aunque no existía tanta diferencia. Sin embargo, por lo que se refiere a los que siguen estudiando una vez terminada la enseñanza obligatoria, la proporción que tiende a realizar cursos de formación profesional — que podría decirse que proporciona a algunos jóvenes una preparación más práctica y basada en las cualificaciones para las demandas actuales del mercado de trabajo — es mayor en los Estados miembros más desarrollados que en los países de la cohesión, donde se ha favorecido el enfoque más tradicional. Mientras que el número relativo de jóvenes de 15–19 años que cursaban formación profesional iba desde algo más de un 20% en España y Grecia en 1993–94 hasta el 17% en Irlanda y sólo el 12% en Portugal, en todos los demás Estados miembros, salvo en Dinamarca (21%) y Finlandia (24%), la proporción era superior al 25%; era del 40% o más en Alemania (40%), Bélgica (45%) y Austria (55%) (gráfico 30). Disparidades entre los niveles de estudios El nivel de estudios de la población en edad activa es un indicador clave de la existencia de mano de obra cualificada en una región y aún hay grandes disparidades entre los niveles de estudios de los distintos Estados miembros de la Unión. En los menos desarrollados, una gran proporción de la población de 25–59 años (es decir, excluidos los menores de 25, muchos de los cuales aún no han terminado sus estudios) no tiene ninguna titulación, aparte de la enseñanza obligatoria: tres cuartas partes en Portugal, dos tercios en España, más de la mitad en Grecia (52%) y algo menos de la mitad en Irlanda (48%) (gráfico 34). Estas cifras son en todos los casos más altas que en el resto de la Unión, a excepción de Italia (60%) y Luxemburgo (53%), si bien en el Reino Unido (47%), la proporción sólo es algo menor que en Irlanda. En otros Estados miembros, la proporción es del 40% o menos e inferior al 30% en los tres países nórdicos, Alemania y Austria. Sin embargo, las disparidades están disminuyendo gradualmente. Por lo que se refiere a las personas de 25–34 años que terminaron sus estudios en los últimos 15 años aproximadamente, la proporción que no ha sobrepasado la enseñanza obligatoria desciende a 66% en Portugal, al 50% en España y sólo a algo más de un tercio en Grecia y a algo menos de un tercio en Irlanda; en ambos casos, es menor que en el Reino Unido, en Italia y en Luxemburgo (gráfico 35). Al mismo tiempo, la proporción de personas de este grupo de edad que no tiene ninguna titulación aparte de la enseñanza obligatoria también es mucho menor en casi todos los demás Estados miembros: menos de un 20% en los tres países nórdicos. No obstante, la diferencia debería disminuir aún más, a medida que entren en la población activa los jóvenes que van acabando sus estudios actualmente. 131 2.5 La infraestructura y el capital humano 30 Porcentaje del grupo de edad 15-19 años que recibe formación profesional, 1993-94 % de la población de 15 a 19 años 31 Empresas de más de 10 asalariados que participan en la formación y porcentaje de la formación que suministran, 1993 % empresas/asalariados 100 90 Formación suministrada Participación 60 50 40 30 20 10 0 60 50 40 30 20 10 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 80 70 60 50 40 30 20 10 0 D L F N L U K D L N L F I P IR L EL D K D K U K EL EU E R EU 4 R 15 Fuente: Eurostat; DGXXII; CEDEFOP Fuente: Eurostat; DGXXII; CEDEFOP 32 Formación de las personas ocupadas de 30 años o más, 1996 % de asalariados >30 33 Tasa de escolarización de los jóvenes de 19 a 22 años, 1996 % de la población de 19 a 22 años 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 70 60 50 40 30 20 10 0 E IR L EU R EU 4 R 12 S B A FI N B P 70 60 50 40 30 20 10 0 L L I D D B D K N L A N L U K D K FI N F IR L EL F U K S EL I P E IR EU L EU R4 R 15 Fuente: Eurostat, EFT Fuente: Eurostat, EFT 34 Nivel de estudios de la población de 25 a 59 años, 1996 % de la población de 15 a 19 años 35 Nivel de estudios de las personas de 25 a 34 años, 1996 % de la población 25 a 34 años 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Sec. de primer grado Sec. de segundo grado Tercer nivel 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Sec. de primer grado Sec. de segundo grado Tercer nivel EU E EU R4 R 15 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 B P S A L FI N D D K D D K N N L N N L F I IR L EL F L EU P EU R4 R 15 I IR L EL B U K B U K E E Fuente: Eurostat, EFT Fuente: Eurostat, EFT 132 EU P EU R4 R 15 S S A FI A FI 2.5 La infraestructura y el capital humano Disparidades en cuanto al acceso a la formación continua La falta de datos fiables en la Unión sobre la formación que adquieren los individuos una vez que terminan los estudios y entran en la población activa impide evaluar satisfactoriamente la diferencia entre las diferentes partes de la Unión Europea en lo que se refiere a la formación que ofrecen. No obstante, según una encuesta reciente a empresas de 10 asalariados o más (realizada en todos los Estados miembros, salvo en Austria, Finlandia y Suecia), la proporción de empresas que dan formación a sus trabajadores es menor en Portugal, Grecia y España (menos de un 30% en España y menos del 20% en los dos primeros) que en otros Estados miembros, a excepción de Italia. En cambio, en Irlanda la proporción (casi un 80%) es superior a la media (gráfico 31). Existen dudas, sin embargo, sobre el grado en que pueden compararse estos resultados. Lo mismo ocurre, incluso en mayor medida, con los datos de que se dispone sobre el número relativo de personas ocupadas de 30 años o más que reciben formación. Según la encuesta de las fuerzas de trabajo de la Unión de 1996, sólo alrededor de un 2% o menos de las personas encuestadas en Grecia, Portugal y España había adquirido formación durante las cuatro semanas anteriores, es decir, menos que en cualquier otro Estado miembro, salvo Francia, mientras que en Irlanda, la cifra era superior al 5%, es decir, era mayor que la de 5 países cuyo PIB per cápita es más alto (gráfico 32). Aunque no cabe duda de que estas cifras nacionales no pueden compararse, debido principalmente a que las definiciones de formación no son iguales (en Francia y Portugal, se refieren únicamente a los cursos oficiales de formación), sugieren que al menos en tres países de la cohesión el acceso a la formación puede muy bien ser menor que en otras partes de la Unión Europea. [1] [2] London School of Economics (1997),The socio-economic impact of projects financed by the Cohesion Fund . Comisión Europea, DG VII, Transport in Figures. 133 2.5 La infraestructura y el capital humano 134 2.6 Las instituciones y el capital social El crecimiento y el desarrollo dependen no sólo de los factores tangibles como la inversión en infraestructura y la inversión empresarial sino también de factores más intangibles, especialmente la estructura institucional subyacente. Cada vez se reconoce más que algunos factores como el capital social y la eficiencia y eficacia de la administración pública son elementos fundamentales que contribuyen al desarrollo regional. En este apartado se pone de relieve algunas de las cuestiones relacionadas con esos factores. En la primera mitad se analiza el papel que desempeñan las instituciones en el desarrollo regional centrando especialmente la atención en el capital social y en la administración pública. La segunda mitad se basa en los resultados de evaluaciones y en un estudio 1 (incluidas las entrevistas con las personas implicadas de seis Estados miembros seleccionados: Alemania, España, Irlanda, Portugal, Finlandia y el Reino Unido) para evaluar la contribución del sistema de gestión de los Fondos Estructurales al desarrollo institucional de las regiones. tórica, las normas sociales de conducta y los sistemas jurídicos y fiscales que se han establecido. Tradicionalmente, los análisis económicos han tendido a dejar de lado el papel de esas instituciones, salvo en la medida en que constituían barreras que impedían que hubiera una verdadera competencia. Ultimamente, han ampliado el campo de análisis y han descubierto que muchos de los instrumentos económicos que se emplean para describir el funcionamiento de los mercados también pueden emplearse para explicar el funcionamiento de las instituciones. Los estudios existentes, cuyo número crece rápidamente, ponen de relieve el hecho de que las instituciones son fundamentales para la conducta de las economías, que su interacción con el mercado es rica y compleja y que se producen tanto efectos positivos como efectos negativos. De hecho, en las economías capitalistas modernas es imposible disociar los dos. Los mercados no pueden funcionar eficazmente sin unas instituciones adecuadas, como lo demuestra la conducta de la economía rusa desde que desapareció el antiguo régimen, al tiempo que los principios que guían la acción en el mercado (como la fijación de los precios y la competencia) están aplicándose cada vez más al funcionamiento de las instituciones. He aquí algunos ejemplos evidentes: El papel de las instituciones en el desarrollo regional La estructura institucional puede definirse en términos generales de la manera siguiente: son “las reglas del juego de una sociedad o, en términos más formales, las restricciones concebidas por el hombre que configuran las interacciones entre los seres humanos. En consecuencia, estructuran los incentivos en los intercambios humanos, ya sean políticos, sociales o económicos” 2. Por consiguiente, incluye tanto las “instituciones”, como las empresas, los sindicatos y los poderes públicos, que son las unidades responsables de tomar las decisiones en una economía, como el marco “institucional” en el que toman sus decisiones. Este último comprende aspectos como la cultura predominante, la tradición his- − el funcionamiento del mercado es casi imposible sin unos derechos de propiedad seguros, respaldados por la legislación y las normas sociales y, en su ausencia, desaparecen los incentivos de los precios, que constituyen una parte fundamental de las fuerzas del mercado. El establecimiento de unos derechos de propiedad que se puedan hacer cumplir ha sido uno de los mayores retos en la transición de las economías de Europa central y oriental. En la Unión Europea, es evidente que el desarrollo económico no puede progresar cuando las normas sociales y las sanciones legales no protegen perfectamente la propiedad, como ocurre en las 135 2.6 Las instituciones y el capital social zonas urbanas especialmente deprimidas o donde existe el crimen organizado; − los incentivos de los precios y, por lo tanto, el funcionamiento eficiente del mercado, también dependen de la existencia de una moneda segura y estable, lo cual depende, a su vez, de la existencia de un marco institucional y de política económica adecuado; dentro de las empresas, la toma de decisiones está cada vez más descentralizada — los directivos locales son juzgados por sus resultados en el mercado — mientras que, al mismo tiempo, se pone cada vez más énfasis en la cooperación y el establecimiento de vínculos entre las empresas, especialmente entre los proveedores y los clientes, en áreas de interés común; en el mercado de trabajo, como se ha señalado antes en el informe, la estructura de los hogares y las normas sociales influyen de una manera determinante en las tasas de actividad femeninas, mientras que la existencia de puestos de trabajo (especialmente a tiempo parcial y en los servicios) y los niveles de salarios influyen, a su vez, en la conducta de los hogares y en las actitudes sociales. que más influyen directamente en el crecimiento económico y en la economía regional. Existen, además, dos elementos que influyen indirectamente: el marco institucional regional, formado por la administración pública y el “capital social”, que comprende los hábitos, las costumbres y la cultura local, y el marco institucional y de política económica de cada país y de la Unión Europea. Aunque las características internas de las empresas de las que depende que tengan éxito o no es un interesante tema de análisis, aquí se centra la atención en los dos aspectos del capital social y la administración pública que afectan a todas las empresas de una región. − Capital social y redes El capital social puede definirse de la siguiente manera: son “las características de la organización social, como la confianza, las normas y las redes, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando las acciones coordinadas” 5 . Ese capital mejora el funcionamiento tanto de los mercados como de las instituciones al reducir el esfuerzo realizado para contratar, supervisar y velar por el cumplimiento de los términos de las transacciones. Permite profundizar en las relaciones económicas y adoptar una perspectiva a más largo plazo y contribuye a crear un clima de confianza en las empresas tanto por parte de los clientes como por parte de los socios comerciales, confianza que está convirtiéndose en un determinante clave de la competitividad. El capital social también puede fomentar la cooperación entre los diversos agentes económicos, tanto públicos como privados, algo que de lo contrario sería difícil. El capital social proviene del establecimiento y el funcionamiento de redes, de la interacción social y de las relaciones económicas. Las redes consisten, en general, en relaciones entre agentes más o menos iguales y suelen comprender las autoridades locales, los sindicatos y las asociaciones de voluntariado, así como las empresas. Las redes de empresas son especialmente importantes para el desarrollo regional. Pueden ser verticales u horizontales (o incluso las dos cosas a la vez) y las relaciones entre las empresas participantes tienden a entrañar tanto aspectos institucionales (es decir, la relación suele ser a largo plazo) como aspectos de mercado (es decir, los participantes pueden abandonar la red si lo desean). Las redes pueden conjugar lo mejor de los dos mundos: las economías de escala que suelen tener las grandes empresas y el dinamismo y la flexiblidad que caracterizan a las empresas que compiten en el mercado. Pueden ser especialmente importantes para las pe- − Por lo tanto, cada vez se considera más que la eficiencia de la estructura institucional de una región es un factor importante en el desarrollo regional, que ejerce una influencia al menos igual a la de factores tangibles más tradicionales, como la infraestructura3. La figura adjunta resume la influencia de algunas instituciones clave en la economía regional: Figura 1: Factores institucionales y desarrollo económico regional 4 Se distinguen diferentes niveles institucionales. En primer lugar se encuentran los mecanismos institucionales existentes dentro de las empresas (intraempresariales), que, junto con los mecanismos entre las empresas, son los 136 2.6 Las instituciones y el capital social queñas empresas que no son suficientemente grandes para conseguir economías de escala. Un importante aspecto de las redes es que facilitan la difusión de los conocimientos y de las innovaciones. La generación y la adquisición de conocimientos normalmente están sujetas a considerables economías de escala y las redes permiten a las empresas aprovechar los conocimientos acumulados por todos los participantes. Y lo que es igualmente importante, las redes suelen generar nuevos conocimientos o innovaciones, como en Silicon Valley (Estados Unidos) y en la llamada “tercera Italia”, que las pequeñas empresas no podrían generar actuando independientemente. Sin embargo, el carácter informal de las redes se presta enormemente a la conducta oportunista, sobre todo cuando se trata de conocimientos que no pueden patentarse (que son a menudo tan importantes o más que los que pueden patentarse). Por lo tanto, las redes dependen de la existencia de normas de rectitud en la conducta empresarial y de un alto grado de confianza, que son unos ingredientes esenciales del capital social. “La falta de capital social contribuye a explicar uno de los problemas fundamentales de la Unión Europea, a saber, sus insatisfactorios resultados a la hora de convertir los conocimientos científicos y técnicos en productos y servicios que tengan éxito comercial, es decir, la incapacidad para transferir la tecnología del laboratorio a la industria, de una empresa a otra y de una región a otra. En el fondo, no se trata tanto de un problema de tecnología como de un problema de creación de redes” 6 . Por último, debe señalarse que aunque estas instituciones producen beneficiosos efectos, pueden volverse rígidas poco a poco (“esclerosis institucional”) 7 y acabar convirtiéndose en un obstáculo para el cambio. El éxito de hoy puede convertirse en el fracaso de mañana y “los lazos que unen pueden convertirse en lazos que atan” 8. Por lo tanto, es fundamental reformar periódicamente las instituciones y/o exponerlas a la influencia exterior. Según algunos observadores, la integración europea es una fuerza fundamental a este respecto, ya que expone a las regiones a los modelos institucionales y a la competencia de todas las demás regiones de la Unión. son de especial interés en este contexto. Uno es la gestión basada en los resultados, incluido el énfasis en la eficiencia interna y en la medición transparente y precisa de los resultados, y la incorporación sistemática de los resultados a la política seguida. El otro es tanto la inclusión de una representación más amplia del sector público como la intervención del sector privado en el proceso de elaboración de la política. El concepto de gestión basada en los resultados va más allá de la medición, lo cual no es en sí nada nuevo en el sector público (de hecho, a los gobiernos de las economías basadas en un sistema de planificación central les encantaba, aunque sus resultados distaban de ser satisfactorios). En primer lugar, la medición no se basa solamente en los factores o los productos intermedios sino que consiste en una evaluación económica más compleja de los efectos de la política seguida y recurre cada vez más a evaluadores independientes del sector privado en busca de asesoramiento sobre el método que debe utilizarse exactamente y sobre los aspectos que deben incluirse. En segundo lugar, la evaluación se combina con la descentralización interna. Se establece un ciclo de elaboración y aplicación de la política en el que los altos cargos fijan los objetivos y las unidades descentralizadas asumen la responsabilidad de la gestión diaria de esa política. Por último, se evalúan los resultados — que suelen proceder de distintas unidades de gestión — y se mejora la política en consecuencia. Se pone el acento en los resultados obtenidos más que en las medidas utilizadas para lograrlos y se da flexibilidad a las unidades para adaptarse a las circunstancias específicas y, lo que es importante, se les concede libertad para innovar. Utilizando la terminología del sector privado, representa la sustitución de la microgestión por la gestión basada en los resultados. Esto tiene numerosas implicaciones, entre las cuales se encuentran el hecho de que da libertad a los altos cargos para que puedan concentrarse en la planificación estratégica y deja los detalles a las unidades descentralizadas que los comprenden mejor y que, por lo tanto, se encuentran en mejores condiciones para resolverlos. También da lugar al concepto de “organización en continuo aprendizaje” que mejora sistemáticamente la política de un ciclo a otro en lugar de repetir simplemente los programas existentes. Los gobiernos que se han embarcado en este proceso están mejorando considerablemente la eficiencia a largo plazo. La cuestión clave en este caso es común a muchas instituciones: cuánto puede alejarse una administración del sencillo modelo de control jerárquico y adoptar un La eficiencia y la eficacia de la administración pública La filosofía de la organización del sector público ha experimentado considerables cambios en los últimos años en numerosos Estados miembros. Son muchos los elementos en juego, pero hay dos aspectos clave que 137 2.6 Las instituciones y el capital social sistema más descentralizado sin perder la capacidad de coordinar las actividades. Este equilibrio es difícil de conseguir, pero resulta gratificante en el sentido de que aprovecha los conocimientos y la experiencia individuales y crea las condiciones necesarias para introducir innovaciones en la política. Entre los retos relacionados con éste se encuentran el establecimiento de unas rutinas de organización “inteligentes” y la creación de un clima de confianza y de cooperación en el que los empleados trabajen por el bien colectivo en lugar de perseguir objetivos individuales 9. El segundo cambio importante es la ampliación de la colaboración. Una faceta es la aparición del modelo de “gobierno en varios niveles”, dentro del cual trabajan conjuntamente los diferentes niveles de gobierno que son formalmente autónomos. Sin embargo, la colaboración también incluye al sector privado y al de voluntariado. Los diferentes colaboradores pueden aportar distintas virtudes y perspectivas. Por ejemplo, las autoridades más centralizadas pueden aprovechar las economías de escala, incluidos los conocimientos generados por muchos tipos de experiencia, mientras que las unidades locales tienden a estar más cerca de la situación local y a ser más sensibles a ella 10. Por otra parte, las empresas privadas, que suelen estar expuestas a una feroz competencia, tienden, por tanto, a ser una fuente de prácticas ejemplares, mientras que el sector del voluntariado suele ser el que se encuentra en mejores condiciones para conocer ciertos tipos de necesidades sociales. Una característica clave de la colaboración es que las diferentes partes implicadas son formalmente autónomas, pero comparten las responsabilidades. Por lo tanto, la relación entre ellas es una relación de cooperación y de negociación más que una relación jerárquica. Por otra parte, como los protagonistas tienen diferentes puntos de vista, eso fomenta la discusión plena y abierta de los objetivos, lo que puede aumentar tanto la transparencia como la calidad de la planificación, aunque también es posible que el sistema se vuelva difícil de manejar. Por otra parte, esa red horizontal puede ser ideal para la transmisión de los conocimientos e innovaciones tácitos, así como para la acumulación de capital social. la eficiencia de la administración pública. El sistema es determinado no sólo por los parámetros básicos establecidos por los Fondos Estructurales y las normativas nacionales sino que, además, ha evolucionado a partir de las interacciones diarias entre las diferentes partes implicadas. Entraña un sistema de gobierno en varios niveles, dentro del cual la relación entre los diferentes niveles es una relación de colaboración y de negociación más que una relación jerárquica. Incorpora, además, características del nuevo modelo de gestión pública, como la participación del sector privado y la evaluación económica de los resultados. El sistema está formado por dos grandes elementos operativos (la programación y la aplicación) y tres circuitos de doble sentido (seguimiento, evaluación y control financiero). Figura 2: Estructura del sistema de gestión La contribución de los Fondos Estructurales El sistema de gestión creado para los Fondos Estructurales ha ejercido una gran influencia en la estructura institucional de las diferentes regiones, especialmente en Las autoridades competentes de cada Estado miembro — generalmente el gobierno nacional, a veces en colaboración con las autoridades regionales — proponen para cada región un programa de desarrollo. Hay dos niveles de programación: uno estratégico, que implica la definición de los objetivos, la principal estrategia de desarrollo, la distribución de los recursos financieros entre las prioridades, etc., y uno detallado, que implica la aplicación de la estrategia, los subprogramas que deben incluirse, las medidas que deben utilizarse, etc. La propuesta se negocia entonces con la Comisión que, entre otras cosas, comprueba la coherencia con las normas y las directrices de los Fondos Estructurales. Una vez que la Comisión ha dado su aprobación formal, el plan se adopta como un “Marco comunitario de apoyo” o, de una forma más simplificada, como un “Documento único de programación”. La aplicación del programa es un proceso más difuso en el que participan muchos agentes y en el que la nota dominante es la colaboración. Por ejemplo, el comité de 138 2.6 Las instituciones y el capital social seguimiento normalmente tiene un tinte eminentemente local y en él participan, o incluso predominan, los representantes de las autoridades locales y regionales, los empresarios y los sindicatos y los grupos de voluntariado. La gestión de programas específicos puede delegarse en algunos de estos grupos, que trabajan individualmente o en colaboración a escala subregional. El grado de inclusión de representantes locales es flexible y se deja a la discreción del Estado miembro de que se trate. Por lo tanto, puede adaptarse para que sea acorde con las prácticas tradicionales, aunque el procedimiento de los Fondos Estructurales ha llevado a menudo a introducir algún cambio en algunos aspectos de estas prácticas. Por ejemplo, en Alemania y España, los principales responsables de la aplicación son las poderosas autoridades regionales. En los Estados miembros más pequeños, las autoridades nacionales generalmente llevan el mayor peso, aunque a veces participa significativamente el sector privado (por ejemplo, en Irlanda) o las autoridades locales (por ejemplo, en Portugal). En Suecia y en el Reino Unido, muchos de los que participan son colaboradores activos, tanto agentes locales (autoridades oficiales, empresas privadas y organizaciones de voluntariado) como el gobierno central. La Comisión también participa estrechamente en una gran parte de la aplicación. Aunque formalmente las autoridades de los Estados miembros son responsables y la Comisión es simplemente uno de los muchos que participan en los comités de seguimiento, en la práctica suele recabarse su asesoramiento en cuestiones de detalle (por ejemplo, sobre la interpretación de las normativas o sobre la coherencia con los documentos de programación). En el periodo actual de programación, hay tres grandes circuitos de doble sentido: lación institucional formal entre los circuitos y la aplicación. Por lo tanto, afectan principalmente al clima en el que se aplican los programas e influyen principalmente a través de los esfuerzos (en su mayoría voluntarios) de los funcionarios implicados. De hecho, puede decirse que el sistema de gestión es una mezcla de gestión basada en los resultados y de gestión basada en reglamentaciones. La aplicación descentralizada con objetivos cuantificados y una evaluación es coherente con la gestión basada en los resultados, pero ésta coexiste con los sistemas de gestión basados en reglamentaciones en muchos Estados miembros y con las reglamentaciones fijadas por la Unión Europea, lo que puede limitarla en cierta medida. El hecho de que los modos de gestión de los diferentes organismos implicados — la Comisión, el Estado miembro y las autoridades regionales, los empresarios y los sindicatos y las organizaciones de voluntariado — sean muy distintos complica la situación. Por ejemplo, en el caso del sector público, la gestión británica de los Fondos Estructurales se basa en gran parte en los resultados, según el estudio sobre el sistema de gestión, mientras que en Alemania, España y Portugal, los gestores del programa son responsables únicamente del cumplimiento de las reglas y las normas del programa y de la financiación pública. Finlandia e Irlanda se encuentran en una situación intermedia. − el seguimiento determina si el programa está progresando conforme al plan acordado y evalúa los resultados físicos; la evaluación valora el efecto final de los programas en términos sociales y económicos y considera cada vez más la eficacia del mecanismo de gestión; el control financiero evalúa el cumplimiento de las normas sobre el gasto de los fondos. − El procedimiento de los Fondos Estructurales contribuye de varias formas a mejorar la estructura institucional de las regiones: en primer lugar, movilizando a los diferentes colaboradores, así como sus puntos fuertes en cuanto a conocimientos y a otros recursos; en segundo lugar, por medio de las innovaciones que surgen de manera natural de las diferentes formas de colaboración entre los numerosos y diferentes agentes involucrados y los numerosos instrumentos diferentes que tienen a su disposición. A veces los observadores hablan de la maquinaria de los Fondos Estructurales como de un laboratorio, por lo que existe un potencial considerable de innovación institucional y técnica. Según las entrevistas con participantes que fueron interrogados en el estudio, los Fondos han hecho tres aportaciones específicas: − − En principio, estos circuitos de doble sentido son mecanismos de mejora y facilitan la evolución de la política. Sin embargo, en el sistema actual apenas existe una re- la programación, que implica una planificación clara y una estabilidad a largo plazo, que es una característica de la nueva literatura sobre la gestión pública y un sine qua non de la participación de representantes de diferentes niveles de la administración, el sector privado y las organizaciones de voluntarios; 139 2.6 Las instituciones y el capital social − la evaluación, que suele considerarse que es el principal resultado innovador de los procedimientos de los Fondos Estructurales y que, aunque aún está en sus comienzos, es tanto un mecanismo para mejorar la eficacia como un precursor de otras innovaciones; si los procedimientos de los Fondos son un laboratorio, la evaluación es el instrumento de medición, que revela el éxito o el fracaso de los diferentes experimentos. La evaluación de las prácticas ejemplares está comenzando, además, a difundirse, más allá de los Fondos Estructurales, a la política nacional; la movilización de las regiones y la implicación del sector privado. La colaboración ha mejorado la eficacia de los Fondos Estructurales al aportar más recursos y conocimientos, así como al crear de hecho redes públicas, privadas y mixtas, que son importantes por sí mismas para el desarrollo regional. El segundo es el fomento del análisis. La formulación de planes de desarrollo regional obliga a los que participan a analizar tanto los problemas como las estrategias y los instrumentos para resolverlos. A diferencia de muchas medidas nacionales, los programas financiados por los Fondos Estructurales tienen que revisarse sistemáticamente para verificar su viabilidad estratégica. Los documentos de programación se publican y, por lo tanto, deben ser política y económicamente defendibles, lo que exige que los planes sean claros y coherentes. Esos efectos beneficiosos se han citado en Alemania y Portugal, en particular. Por otra parte, el proceso de discusión permite a los diferentes participantes poner en común sus conocimientos y su experiencia. Por ejemplo, las autoridades locales tienen acceso a los conocimientos locales, mientras que la Comisión tiene acceso a una gran cantidad de experiencia de diversas partes de la Unión, de regiones que tienen características tanto parecidas como diferentes. Por otra parte, la publicación de los documentos de programación permite que éstos sean examinados por expertos independientes. El tercer beneficio citado es que se fomenta la coordinación entre los departamentos y los sectores. Se consideraba que ésta era insuficiente en los 6 Estados miembros analizados, puesto que los ministros nacionales tendían a trabajar independientemente, a la manera tradicional. El carácter intersectorial de los Fondos Estructurales era, pues, un reto al principio, pero después ha fomentado la coordinación y el diálogo entre departamentos que, de lo contrario, actuarían independientemente. Estos beneficios se han citado, en particular, en Portugal, donde la mejora de la coordinación se remonta al programa PEDIP, y en Finlandia. − El objetivo de los Fondos Estructurales es reforzar la capacidad productiva de las regiones y, por lo tanto, impulsar el crecimiento y el empleo en las regiones más débiles. Las características antes enumeradas son directamente relevantes en este sentido, ya que mejoran la eficacia del funcionamiento de los Fondos y aumentan las probabilidades de que se alcancen los objetivos. Sin embargo, también producen algunos efectos indirectos importantes. Los Fondos han creado la necesidad de evaluar, coordinar y establecer redes en las regiones asistidas, pero eso ha dado lugar a economías de escala, en el sentido de que pueden aplicarse a otros fines. Como consecuencia, se han producido mejoras indirectas en las instituciones públicas y privadas de las regiones y los países afectados. La programación Como se ha señalado antes, la elaboración de una programación clara y detallada constituye una parte clave de los procedimientos de los Fondos Estructurales. Son tres las ventajas que se han citado frecuentemente en las entrevistas realizadas en los Estados miembros. La primera es la estabilidad y la certeza que facilitan la planificación para el futuro y que, según el estudio, son muy bien acogidas por todo el mundo. Los programas operativos elaborados para un periodo de seis años permiten a los grupos a los que van dirigidos, así como a las autoridades administrativas pertinentes, disponer de un marco financiero y reglamentario relativamente estable. Esta estabilidad también se extiende a otras áreas de gasto nacional debido a la condición de adicionalidad y a la necesidad de cofinanciar los programas. La evaluación La evaluación es el complemento natural de la programación; mientras que esta última aclara la estrategia, la primera aclara los resultados de la estrategia. La innovación en la política regional depende, además, de la capacidad para comparar los efectos de los diferentes programas en distintos contextos y para difundir a otros los resultados de esta comparación. La evaluación es para muchos, incluidos los entrevistados en el estudio, la innovación más importante que se deriva de los procedimientos de los Fondos Estructurales. Eso no quiere decir que no se realizara nunca antes de 1988, pero la reforma de los Fondos Estructurales la impuso obligatoriamente y la introdujo de manera siste- 140 2.6 Las instituciones y el capital social mática. Y lo que es interesante, muchos se opusieron inicialmente a ella por ser una burocracia inútil, pero actualmente se considera, en general, que tiene dos grandes ventajas: dicadores físicos y en indicadores sobre los efectos aún se encuentran en una fase inicial. Las prácticas ejemplares están mejorando de diversas formas. Una consiste simplemente en la difusión de una cultura de evaluación, que, junto con la insistencia de los funcionarios de la Comisión en el desarrollo de mejores indicadores, ha creado un clima de innovación. En muchos lugares están desarrollándose indicadores de la producción, de los resultados y, en alguna medida, de los efectos. Irlanda es un ejemplo notable, ya que está realizando actualmente ambiciosos esfuerzos para construir un sistema de seguimiento en tiempo real utilizando indicadores de los efectos que los estimen en un plazo de tiempo muy corto. El programa MEANS11 está contribuyendo significativamente a las técnicas de evaluación existentes. Por medio de este programa, la Comisión está financiando la investigación sobre esas técnicas, ayudando a crear una cultura profesional y unos organismos profesionales, fomentando la discusión entre los agentes implicados (tanto universitarios como funcionarios), formulando marcos de referencia y definiendo las prácticas ejemplares. − difunde las prácticas ejemplares y la cultura de la evaluación a los Estados miembros, en la mayoría de los cuales antes se tenía una experiencia escasa o nula a este respecto; mejora continuamente las mejores técnicas de evaluación, debido en parte al aumento del número de personas que realizan esos ejercicios y que ensayan distintas técnicas y, en parte, al fomento consciente de la innovación por parte de la Comisión. Por otro lado, la evaluación se ha extendido a nuevas áreas, como las estructuras de aplicación. − La difusión de la cultura de la evaluación tiene dos grandes aspectos. Uno está relacionado con los sistemas de seguimiento y el desarrollo de indicadores de los resultados y el otro con la evaluación ex post, que generalmente utiliza datos más “cualitativos”, como estudios de campo, para evaluar los efectos reales y duraderos, por ejemplo, en la creación de empleo. El seguimiento normalmente se realiza internamente, mientras que la evaluación ex post tiende a encargarse a expertos independientes. El desarrollo de la cultura de evaluación es, pues, especialmente importante con respecto a esta última. En muchos Estados miembros, apenas se realizaban evaluaciones ex post antes de la reforma de los Fondos Estructurales. La principal excepción era el Reino Unido y, en menor medida, los países nórdicos, los Países Bajos e Irlanda. La acumulación de conocimientos y experiencia en esta área y la cultura ligada a ellos es un proceso a largo plazo, pero en todos los Estados miembros, salvo el Reino Unido, se mencionan considerables mejoras de las técnicas y de la cobertura. Por otra parte, incluso en el Reino Unido los Fondos Estructurales han hecho que la evaluación se extendiera a las estructuras de aplicación. En los 6 Estados miembros en los que se realizaron entrevistas, se han hecho esfuerzos para mejorar el sistema de seguimiento elaborando indicadores, si bien desde puntos de partida muy diferentes y con distintos niveles de desarrollo. Los sistemas de indicadores, que van más allá de la mera verificación de los movimientos financieros, se han desarrollado sobre todo en el Reino Unido y en Finlandia, estimulados por los sistemas de gestión basada en los resultados que existen en la administración pública. En cambio, en Alemania y Portugal el desarrollo de sistemas de seguimiento basados en in- La movilización regional y la implicación del sector privado La colaboración es uno de los aspectos clave de la gestión de los Fondos Estructurales. Trata de buscar el consenso y de institucionalizar el diálogo entre la Comisión, los gobiernos nacionales, las autoridades regionales y locales, las empresas privadas y las asociaciones de voluntariado. La colaboración se da en diferentes fases del proceso de gestión, desde las consultas durante la fase de planificación hasta la cooperación en la aplicación. La colaboración va cambiando con el paso del tiempo. Hasta 1989 existían pocos órganos, como los comités de seguimiento, para materializar la coordinación y la colaboración. Actualmente, los órganos regionales y locales elegidos desempeñan un papel integral en los procedimientos de los Fondos Estructurales en muchos Estados miembros, especialmente en los más grandes. Sin embargo, la participación del sector privado y de las asociaciones de voluntariado sigue siendo más variable: es “mayor en la fase de planificación y programación (aunque a menudo informalmente), más diversa (unas veces el grado de implicación es bajo y otras alto) en la fase de financiación del proyecto ... y más débil en el seguimiento y la evaluación”12 . Esta forma de crear instituciones suele llevar mucho tiempo y la colaboración probablemente será más profunda en el futuro. 141 2.6 Las instituciones y el capital social Entre las ventajas de la colaboración se encuentran las siguientes: diciones institucionales correctas para aumentar la innovación en la región. Debe señalarse, sin embargo, que puede existir una disyuntiva entre la eficiencia y el grado de participación, sobre todo cuando los implicados sobrepasan un determinado número. Por otra parte, los participantes locales tienden a tener menos conocimientos y experiencia específicos sobre los Fondos Estructurales, por lo que es sumamente necesario que la Comisión y las autoridades nacionales suministren ayuda técnica. En los Estados miembros cubiertos en las entrevistas, pueden distinguirse tres pautas de desarrollo de la colaboración: − el acceso a los puntos fuertes de los diferentes colaboradores, incluidos sus conocimientos locales y especializados. La descentralización y la colaboración entre el sector público y el privado se subrayan especialmente en la nueva literatura sobre la gestión pública. Por ejemplo, la llamada “competencia-patrón” entre los organismos de gestión, ya sean públicos o privados, puede facilitar el intercambio mutuamente beneficioso de información y ejercer especial influencia allí donde los departamentos públicos necesitan adaptar métodos y procedimientos antiguos y a veces anticuados. Eso contribuye a difundir la nueva agenda de gestión pública, especialmente en las regiones y los Estados miembros en los que no está muy bien vista; un alto grado de cooperación e implicación. Las entrevistas mostraron que las personas implicadas a escala local tenían una impresión general muy positiva de los Fondos Estructurales y de sus resultados, aun cuando existiera una cierta frustración en lo que se refería a los procedimientos; la creación de redes locales. Ya se ha subrayado antes la importancia de estas redes en el desarrollo regional. En el estudio se citó la necesidad de mejorar la coordinación y la comunicación entre las partes implicadas en todos los Estados miembros, pero hay dos tendencias especialmente interesantes: 1. la descentralización de la aplicación a escala muy local, iniciada por el Reino Unido e Irlanda. Los Fondos crean un consenso entre los diversos agentes — autoridades locales, sector privado y asociaciones de voluntariado — que sería difícil mantener en su ausencia. A escala local, es relativamente fácil integrar los diferentes fondos (FEDER, FSE, etc.), los instrumentos utilizados, los objetivos de desarrollo y la contribución del sector público y del sector privado. Aunque este “enfoque integrado” puede ser muy gratificante desde el punto de vista de los resultados, es más difícil de mantener a escala más general; 2. las estrategias regionales de innovación, impul sadas por la Comisión. Estas podrían describirse como ejercicios de ingeniería institucional, destinados a establecer lazos entre todos los que intervienen en el desarrollo tecnológico a escala local (sector público, incluidas las univer sidades, y sectores privados) y crear así las con - − cambios marginales introducidos en un poderoso sistema federal en España y Alemania; descentralización administrativa, pero con un escaso aumento de la participación privada en Finlandia y Portugal; un alto grado de implicación regional, local y privada en Irlanda y el Reino Unido. − − − − En Alemania, los Länder son los principales organismos involucrados; los representantes regionales y locales de niveles inferiores han tendido a participar únicamente en la aplicación de los proyectos, mientras que el papel del gobierno federal está disminuyendo al disociarse cada vez más los Fondos Estructurales de la política regional nacional, administrada conjuntamente por el gobierno federal y los Länder. Como consecuencia de las presiones de la Comisión, las empresas y los sindicatos han aumentado su representación en el periodo actual de programación. En España, la responsabilidad de los Fondos Estructurales está repartida entre el gobierno central y las regiones, en función de las competencias de las regiones en las políticas que son puramente nacionales. Las autoridades locales, las empresas privadas y los sindicatos desempeñan un papel relativamente pequeño en los comités de seguimiento y en la aplicación de la política. En Finlandia, la aplicación de los Fondos Estructurales ha coincidido con la descentralización de la política nacional y con un aumento de las responsabilidades institucionales de los consejos regionales recién creados. Estos últimos son los principales órganos responsables de los Fondos Estructurales, junto con las oficinas regionales de los ministerios nacionales. Y lo que es interesante, se considera que la aplicación de los programas de los Fondos 142 2.6 Las instituciones y el capital social Estructurales y el intento de descentralizar la política nacional se benefician mutuamente. Se trata de un buen ejemplo de las economías de escala existentes en el sistema de gestión. La movilización regional se realiza en dos niveles en Portugal, país en el que el poder administrativo ha estado tradicionalmente muy centralizado. En primer lugar, los Fondos Estructurales han aumentado los recursos financieros de las autoridades locales, normalmente entre un 10 y un 15% según las estimaciones. En segundo lugar, las Comissoes de Coordenaçâo Regional (comisiones de coordinación regional), creadas como unidades descentralizadas del gobierno central, vieron aumentar su poder con la adaptación de los Fondos Estructurales y se han convertido en una voz regional en la planificación y la aplicación de los programas regionales. Irlanda es un Estado pequeño y tradicionalmente centralizado; las autoridades locales han desempeñado unas funciones muy limitadas. Estos poderes están aumentando significativamente al transferirse la responsabilidad de los Fondos Estructurales a órganos locales formados por representantes del sector público, del sector privado y de las asociaciones de voluntariado. A iniciativa de la Comisión, se ha incrementado la ayuda al desarrollo local en el periodo actual de programación. Los órganos locales de colaboración están elaborando actualmente sus propios planes de desarrollo local y reciben un presupuesto de los Fondos Estructurales para llevarlos a cabo. Son ayudados tanto en la planificación como en los aspectos técnicos por una estructura de aplicación totalmente nueva. En el Reino Unido, las oficinas descentralizadas del gobierno han cobrado importancia y han asumido más responsabilidades durante los años 80 y 90. Estas oficinas son responsables de la aplicación de los Fondos y desempeñan un papel clave en los comités de seguimiento. Las estructuras de aplicación han sido muy innovadoras y está surgiendo una pauta de mayor descentralización en favor de los órganos locales de colaboración, en los que hay representantes del sector privado y de las asociaciones de voluntariado. Al igual que en Irlanda, el gobierno central suministra una sólida estructura de apoyo técnico a estos órganos locales. turando las opciones que tienen los individuos y las organizaciones, así como sus incentivos. El éxito económico depende no sólo de las instituciones del sector privado, como la calidad de la gestión de las empresas y la extensión de las redes de empresas, sino también de factores sociales como la confianza y de la calidad de la gestión del sector público. El capital social es especialmente importante para el desarrollo regional e incluye las redes de empresas y las tradiciones culturales, así como las actitudes compartidas que facilitan la cooperación. Las redes de empresas pueden combinar las economías de escala reservadas normalmente a las grandes empresas con el dinamismo y la flexibilidad de las pequeñas y tienen una gran importancia para la innovación. En el análisis estadístico del apartado 2.1, el elevado nivel de competitividad del norte de Italia, que no es “explicado” por los factores examinados, se debe con casi toda seguridad, al menos en parte, a la innovación lograda por esas redes. En cambio, en la literatura se considera que el nivel relativamente bajo de capital social de muchas regiones supone una importante limitación para la innovación. La administración pública también es importante para el desarrollo regional y las medidas adoptadas en los últimos años para mejorar su calidad están relacionadas con los nuevos principios de gestión pública. Una característica clave es la introducción de complejos instrumentos para evaluar los resultados que permiten que las enseñanzas derivadas de la experiencia de políticas anteriores influyan en las actuales y creen así una “organización en continuo aprendizaje” que mejore continuamente su estrategia. Otras características son la descentralización y la colaboración que pueden permitir a las autoridades públicas de diferentes niveles, así como a los representantes del sector privado, aportar sus puntos fuertes al proceso de aplicación de la política. Es necesario realizar continuas reformas para actualizar las instituciones. Actualmente, existe una tendencia tanto en el sector privado como en el sector público a sustituir el mero control jerárquico y burocrático por la descentralización, la colaboración y las redes, que generalmente se consideran más eficientes. Un factor institucional que influye especialmente en el desarrollo regional es el sistema de gestión de los Fondos Estructurales. Este influye directamente al fomentar el uso eficiente y eficaz de los recursos de los Fondos, pero también puede producir efectos indirectos al fomentar la creación de redes y la introducción de mejoras en la estructura de gestión del sector público. Conclusiones Las instituciones son un factor clave en el desarrollo regional y, a largo plazo, pueden muy bien ser el más importante. Existen muchas instituciones diferentes que ejercen una influencia crucial en las cuestiones económicas — incluidas la eficiencia y la innovación — estruc- 143 2.6 Las instituciones y el capital social Como institución, el sistema de gestión se caracteriza por tener un gobierno en varios niveles, es decir, la Comisión, los gobiernos nacionales y las autoridades locales y regionales son formalmente autónomos, pero existe un alto grado de responsabilidad compartida en cada fase del proceso de toma de decisiones. La relación entre ellos es, pues, una relación de colaboración y negociación y no una relación jerárquica. También contiene algunos de los nuevos principios de gestión pública, como la descentralización y la evaluación. El sistema de gestión ha contribuido significativamente a la dotación institucional de las regiones atrasadas. Una aportación especial a la eficiencia y la eficacia de la administración pública ha sido la idea de mejorar continuamente el ciclo de políticas, dentro del cual se utiliza la evaluación de las políticas pasadas para mejorar los resultados de las futuras. Este proceso exige que las autoridades tengan conocimientos y experiencia y, en la mayoría de los Estados miembros, el impulso necesario para adquirirla proviene de los Fondos Estructurales. Además, la Comisión está desarrollando y difundiendo prácticas ejemplares de evaluación a través del programa MEANS. El sistema de gestión también está comenzando a contribuir a la acumulación de capital social y a la formación de redes en las regiones atrasadas. A menudo hay obstáculos para formar redes y los órganos locales de colaboración crean los contactos entre los diversos agentes de distintas profesiones y de diferente condición para ayudar a superarlos. Por otra parte, el deseo de influir en los programas da un incentivo a los implicados para resolver los problemas que surgen naturalmente en las primeras fases de la creación de esas relaciones. En otras palabras, los Fondos Estructurales fomentan la creación de redes locales, que benefician entonces a otras áreas de la vida económica de la región. [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] Los principios que subyacen a los Fondos Estructurales y al sistema de gestión existente gozan de un apoyo general. De hecho, la encuesta realizada revela que el concepto tiene un gran respaldo y que los resultados prácticos son apreciados. Sin embargo, un tema igualmente importante es la necesidad de reformar y desarrollar aún más la práctica y la creencia de que es necesario eliminar la burocracia innecesaria, fomentar la colaboración más profunda y amplia y seguir creando una cultura de evaluación. Como declaró un entrevistado, “los problemas se encuentran en las cuestiones operativas, las ventajas en los principios”. J. Lang, F. Naschold, B. Reissert (1998), Reforming the implementation of the Structural Funds. A next development step , Wissenschaftszentrum Berlin fuer Sozialforschung, documento de trabajo FS II 98-202. D. C. North (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press. Véase, por ejemplo, Olson, M. (1996), “Big bills left on the sidewalk: why some nations are rich and others poor”, Journal of Economic Perspectives, volumen 10, nº 2, págs. 3-24. J. Lang, F. Naschold, B. Reissert (1998), op cit. R.D. Putnam (1993), Making democracy work: civic traditions in modern Italy Princeton University Press. K. Morgan (1996), The information society: opportunities for SMEs in Objective 2 regions , multicopiado, Comisión Europea. M. Olson (1982), The rise and decline of nations. G. 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