“Revisiones Tarifarias: el Caso de la Industria del Gas”
Esteban M. Greco
REVISIONES TARIFARIAS: EL CASO DE LA INDUSTRIA DEL GAS
Revisiones Tarifarias, asimetría informativa y mecanismos de regulación 2. El Alcance y la Agenda de la Revisión Tarifaria 3. Enfoque y metodología general de la Revisión Tarifaria 4. Costo del capital 5. Base Tarifaria, OPEX, CAPEX 6. Factor X 7. Factor K 8. Índice de ajuste de tarifas 9. Renegociación de contratos 10. Estructura Tarifaria 11. By Pass, Competencia y Regulación del acceso
1.
REVISIONES TARIFARIAS, ASIMETRÍA INFORMATIVA Y MÉCANISMOS DE REGULACIÓN
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La visión tradicional de la teoría del monopolio natural no consideraba el problema de asimetría de información entre regulador y empresa como restricción para la asignación de recursos Permitió analizar, entre otros, la fijación de precios al costo medio y marginal, la tarifa en dos partes y los precios Ramsey, aplicables también a empresas públicas El diseño tarifario se orientaba a maximizar la eficiencia asignativa (minimizar la pérdida de bienestar) en términos estáticos, conociendo la tecnología y la demanda, y a algunas consideraciones de equidad referidas a la exclusión de consumidores del mercado La eficiencia productiva (producción al mínimo costo) no era una cuestión central
REVISIONES TARIFARIAS, ASIMETRÍA INFORMATIVA Y MÉCANISMOS DE REGULACIÓN
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El enfoque más moderno de la economía de la regulación incorpora la asimetría entre el regulador y la firma como el problema de información más importante Este es un caso particular de la teoría de la agencia o del problema principal-agente Este problema surge cuando el principal (regulador) debe actuar a través del agente (firma) para obtener un resultado (prestación del servicio eficiente) pero el agente posee más información que el principal Las Revisiones Tarifarias son los momentos en los que la asimetría informativa alcanza su mayor importancia en el proceso regulatorio
REVISIONES TARIFARIAS, ASIMETRÍA INFORMATIVA Y MÉCANISMOS DE REGULACIÓN
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En una Revisión Tarifaria la asimetría se da en 2 tipos de información:
Las condiciones de demanda y de costos de la industria (problema de información oculta o selección adversa) Las acciones o conducta de la firma: su “esfuerzo” en reducir costos (problema de acción oculta o riesgo moral)
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El problema de información oculta se refiere a variables exógenas, como por ejemplo la tecnología o la elasticidad de la demanda El problema de acción oculta se refiere a variables endógenas que afectan el costo y la calidad del servicio genéricamente denominadas “esfuerzo”
REVISIONES TARIFARIAS, ASIMETRÍA INFORMATIVA Y MÉCANISMOS DE REGULACIÓN
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Un objetivo importante del regulador en una Revisión Tarifaria consiste en establecer un sistema o mecanismo de incentivos para que la firma preste el servicio al menor costo (límites legales) Tanto los reguladores como los accionistas se encuentran en una posición similar en este punto debido a que no observan el nivel de esfuerzo del management (los gerentes son agentes de 2 principales, los accionistas y los reguladores) Ambos desean que los gerentes se esfuercen en reducir costos pero sus objetivos divergen respecto de la política de precios (La información dirigida a los accionistas es una fuente relevante para el regulador en una Revisión Tarifaria)
ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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El alcance de la Revisión Tarifaria en términos de su incidencia en de los mecanismos de incentivos puede ser variado dependiendo del marco normativo También existen otros condicionantes al alcance – Recursos para implementar un proceso amplio – Restricciones políticas – Percepción del riesgo regulatorio
ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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Algunos elementos del sistema regulatorio que pueden estar alcanzados por la RT en distintos regímenes regulatorios:
Modificación del esquema o mecanismo regulatorio (vgr. price cap o RoRR) El enfoque metodológico de determinación de las tarifas: prospectivo o retrospectivo (criterio global vs. marginal) Modificación de las reglas de ajuste o actualización: índices de ajuste, factor X, factor K, tratamiento de determinados costos (permitir el traslado a tarifas -pass through- o incluirlos en el ajuste del price cap) Ofrecer un menú de opciones a la empresa regulada respecto de los resultados de la Revisión Tarifaria Estructura tarifaria
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ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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Cuando la RT abarca el mecanismo de regulación: similitudes con el diseño de un sistema nuevo Debido a la asimetría de información existen dos tipos de restricción para determinar el mecanismo de incentivos:
Restricción de participación: remunerar a la firma lo suficiente como para que participe en el mercado Restricción de compatibilidad de incentivos: que la firma elija un valor de las variables no observables (esfuerzo) que no sea contradictoria con los objetivos del regulador de minimizar el costo
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El esquema de incentivos debe promover que la firma revele información sobre su demanda y costos y al mismo tiempo que se esfuerce en reducir costos.
ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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Al elegir un mecanismo de incentivos se presentan conflictos de objetivos (trade off) entre: – Eficiencia asignativa: que los precios se acerquen al costo marginal – Eficiencia productiva: que los costos de la firma se minimicen – Minimizar efectos distributivos adversos debidos a la ventaja informativa que le permite a la firma obtener beneficios excesivos (si los beneficios de la firma son menos ponderados en el bienestar que el excedente de los consumidores) – Sostenibilidad: que la firma esté en condiciones de financiar sus costos hundidos
ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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En ausencia de subsidios directos o transferencias las tarifas son el principal instrumento para satisfacer los objetivos conflictivos Si la metodología adoptada para la Revisión Tarifaria es extremadamente retrospectiva, p.ej. considerando la rentabilidad pasada, se reducirá significativamente el incentivo para alcanzar la eficiencia productiva y podría agravarse el problema de sub-inversión (oportunismo) Si la metodología adoptada para la Revisión Tarifaria es puramente prospectiva, y se desvinculan completamente las tarifas de los costos para perseguir la eficiencia productiva, pueden generarse fuertes distorsiones a la asignación de recursos si los costos y las tarifas evolucionan en forma divergente (y las firmas podrían obtener beneficios extraordinarios)
ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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Si el método de regulación ya se encuentra definido (price cap, RORR): es el caso más usual La Revisión Tarifaria puede presentar algunas características comunes y otras divergentes Si una Revisión Tarifaria en un price cap determina el requerimiento de ingresos de la firma de modo que obtenga una rentabilidad “razonable” (criterio global), la metodología de cálculo coincide con la utilizada en una industria regulada por ROR Una diferencia importante se encuentra en el período regulatorio: en el price cap es exógeno y fijo (p.ej. 5 años) y en RORR es endógeno (aunque no implica revisiones continuas)
ALCANCE DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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Ello se refleja en que los cálculos en RORR suelen usar un período de referencia (test period) anual y en price cap el valor presente del flujo de ingresos para el período regulatorio Algunos tópicos que en una Revisión Tarifaria de un price cap deben analizarse, no son relevantes en los casos de RORR más tradicionales (p.ej. la estimación de las ganancias de eficiencia futuras - factor X) La metodología aplicable a una Revisión Tarifaria, así como la información necesaria, es distinta si la industria se encuentra verticalmente desintegrada y existen segmentos desregulados El Alcance de la RT va a condicionar la Agenda
LA AGENDA DE UNA REVISIÓN TARIFARIA
La Revisión Tarifaria es un proceso de naturaleza compleja que requiere de la determinación de: • Objetivos del Proceso • Tiempos y Procedimientos • Metodología para fijar tarifas • Organización del proceso, interno y externo al regulador • Diagnóstico sobre la prestación del servicio • Recolección de información e informes del regulador y de los concesionarios • Análisis y Cálculos • Implementación de los resultados de la revisión
LA AGENDA DE UNA REVISIÓN TARIFARIA
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Algunos de los temas principales a incluir en la agenda de una Revisión Tarifaria consisten en la estimación de las variables de cálculo del requerimiento de ingresos: Base Tarifaria,, OPEX, CAPEX, Depreciaciones, Impuestos, Costo del capital, Demanda En un price cap, también son relevantes las variables que determinan el perfil de ingresos a lo largo del período: Factor X, Factor K, Índice de ajuste de tarifas, pass through de costos Es deseable que los cambios regulatorios y la introducción de competencia sean discutidos en este proceso El otro grupo de temas a resolver es el vinculado a la estructura tarifaria: asignación de costos, subsidios cruzados, cargos de acceso
Experiencia Internacional en Revisiones de Tarifas de Transporte de Gas
País Método tarifario ¿Cada cuánto se revisan las tarifas ? ¿Hay esquemas de ¿Qué variables ajuste se modifican automáticos en la revisión ? además de revisiones ¿Se regula el ingreso medio o la estructura de precios relativos ? Tipos de tarifas
Estados Unidos
RoR
Gatillada en cualquier momento si retorno es distinto al costo de capital Gatillada en cualquier momento si retorno es distinto al costo de capital
Precios
No
Estructura tarifaria
-En dos partes (cargo fijo y variable) y firme e interruptible. -Evitan subsidios cruzados entre servicios.
Canadá
RoR y negotiated settlements
Precios
No
Estructura tarifaria
Idem
Inglaterra
PC
5 años
Ingreso medio máximo y factor X
RPI (retail price index), X y K inglés gas
Ingreso medio, pero se sigue de cerca estructura tarifaria
Idem
Experiencia Internacional en Revisiones de Tarifas de Transporte de Gas
País Método tarifario ¿Cada cuánto se revisan las tarifas ? ¿Hay esquemas de ¿Qué variables ajuste se modifican automáticos en la revisión ? además de revisiones Inflación, X, K Ingreso medio (factor de corr.) máximo y y passthrough factor X de algunos costos PPI (US Factores X y K producer price “argentino gas” index), X y K argentino gas -Precios si RoR X y ajuste por -Precios y inflación (PC). factor X si PC ¿Se regula el ingreso medio o la estructura de precios relativos ? Ingreso medio, pero se sigue de cerca estructura tarifaria Estructura tarifaria Tipos de tarifas
Méjico
PC
5 años
Idem
Argentina
PC
5 años Extensión del ciclo regulatorio según el caso particular
Idem
Australia
PC y RoR
Estructura tarifaria
Idem Regulación sugiere que estructura tarifaria debe reflejar costos, evitando subsidios cruzados.
Brasil
-Regulación tipo complaintbased.
Acordada entre partes
Acordada entre partes
Acordada entre partes
Acordada entre partes
ENFOQUE Y METODOLOGÍA GENERAL DE LA REVISIÓN TARIFARIA
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La definición explícita de algunos criterios generales contribuye a definir la forma de abordar los problemas específicos de una Revisión Tarifaria en el sector Estos criterios generales incluyen – Enfoques más o menos prospectivos • Efecto ratchet • Criterio global vs. marginal – Cambios regulatorios: p.ej. mayor competencia downstream – Metodologías de cálculo: modelos económicofinancieros
CRITERIO GLOBAL VS. MARGINAL
Argentina RQT I: criterio marginal
No se revisó el retorno sobre el capital El costo del capital se calculó para ser utilizado como tasa de descuento de los proyectos (incrementales) de eficiencia e inversión Señal de continuidad de las reglas establecidas en la privatización: menor riesgo de oportunismo Empresas con variadas situaciones económicas y financieras (aunque todas con rentabilidad -nominalpositiva) Pocos cambios en la estructura tarifaria (sólo la aplicación selectiva del factor X) Excepción: Costo de transporte Metrogas
CRITERIO GLOBAL VS. MARGINAL
Argentina RQT II: criterio global (full rate case)
Se optó por una revisión amplia que permitiera adaptar el nivel de tarifas a los costos de prestación Costo del capital para estimar el retorno permitido sobre la Base Tarifaria Se consideró que era el método más compatible con la tendencia a la desregulación y las modificaciones a la estructura tarifaria Revisión de los estándares de calidad y de la confiabilidad requerida (capacidad de transporte invierno de diseño) Se propuso la separación contable de la distribución y la comercialización y un cronograma de desagregación
ALGUNOS INDICADORES DE RENTABILIDAD EN LA INDUSTRIA DE GAS ARGENTINA
Utilidad operativa / Activos
20%
1997
15% 10% 5% 0%
2001
LI TO R AL M ET R O G AS PA M PE AN A
A
YA N
G AS N
EN
C
C
U
SU
TR
TG N
O
R
TG S
BA N
O R
ALGUNOS INDICADORES DE RENTABILIDAD EN LA INDUSTRIA DE GAS ARGENTINA
ROE
20% 15% 10% 5% 0%
CE NT RO CU YA NA G AS NO R LI TO RA L M ET RO G AS PA M PE AN A BA N
1997 2001
-5%
TG N
SU R
TG S
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS
Modelo A: Enfoque de flujo de fondos (cash flow) • Este modelo calcula la serie de tarifas (incógnita) de modo que iguale el valor presente de los ingresos regulados con el valor presente de los gastos operativos, las inversiones y la pérdida de valor del stock de capital
VPR BT0 d i (Gi I i ) d 5 BT5
i 1
i 5
– – – – –
VPR= valor presente de los ingresos regulados d= factor de descuento BTi = valor de la base tarifaria año i Gi = gastos de O&M y A&C año i Ii = inversiones año i
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS
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Factor de descuento (d): d
1 1 r
– r= tasa de descuento (costo de oportunidad del capital)
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Valor presente ingresos regulados (VPR)
VPR d i ti qi
i 1
i 5
– t = vector de tarifas
– q = vector de cantidades demandadas
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS
Base Tarifaria
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La base tarifaria , representa el valor de los activos necesarios para la prestación del servicio sobre el cual se calcula la remuneración al capital aceptada por el regulador para calcular las tarifas del próximo período.
BTi BTi 1 I i Di
– BTi = valor de la base tarifaria año i – Ii = inversiones año i – Di = depreciaciones o amortizaciones año i
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS Modelo B: Enfoque de costos totales por subperíodo
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Este modelo determina el requerimiento de ingresos necesario en cada año para financiar el total de los costos de operación, la depreciación del stock de capital y una rentabilidad razonable sobre el mismo. La incógnita (serie de tarifas) se determina de manera tal que iguale el valor presente de los ingresos regulados con el valor presente de los costos totales anuales (requerimiento de ingresos)
VPR d i (Gi Di r BTi 1 )
i 1
i 5
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS Equivalencia entre los modelos (1 período)
VPR BT0 d (G1 I 1 ) d BT1 BT0 d (G1 I 1 ) d ( BT0 I 1 D1 ) d (G1 D1 ) BT0 (1 d ) d (G1 D1 rBT0 )
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS Equivalencia entre los modelos (5 períodos)
VPR BT0 d i (Gi I i ) d 5 BT5
i 1
i 5
d (Gi Di r BTi 1 )
i i 1
i 5
METODOLOGÍA DE CÁLCULO NIVEL DE TARIFAS Equivalencia entre los modelos con impuesto a las ganancias (5 períodos)
i 5 1 i 5 VPR BT0 d (Gi I i ) g (Gi Di ) d BT5 i 1 (1 g )
r VPR d (Gi Di ) BTi 1 (1 g ) i 1
i 5 i
EJEMPLO: REVISIÓN TARIFARIA USA
Rate Case Alabama Tenesse - FERC Concepto Gastos Depreciaciones Impuestos Retorno sobre el capital Ingresos Requeridos Base Tarifaria Tasa de retorno Retorno sobre el capital Empresa Regulador 5,2 3,8 0,6 0,4 0,7 0,4 1,1 0,6 7,6 5,2 8,3 12,9% 1,1 5,9 10,8% 0,6
EJEMPLO: REVISIÓN TARIFARIA UK 2002 ENFOQUE COSTOS
Ingresos Transco Revisión Tarifaria (miles de millones de libras) 2002/3 2003/4 2004/5 2005/6 2006/7 Total (VP) Valor de activos al inicio 12,7 12,8 13,0 13,0 13,0 Depreciación -0,54 -0,55 -0,56 -0,56 -0,56 -2,32 CAPEX 0,7 0,7 0,6 0,5 0,5 2,52 Valor de activos al cierre 12,8 13,0 13,0 13,0 12,9 OPEX Depreciación Retorno sobre activos Ingresos Requeridos Ingresos revisión tarifaria Ingresos 2001/2 Factor X Var. P0 Costo del capital 1,40 0,54 0,79 2,73 2,82 2,94 2% -4,2% 6,25% 1,35 0,55 0,80 2,70 2,77 1,35 0,56 0,81 2,72 2,71 1,35 0,56 0,81 2,72 2,66 1,34 0,56 0,81 2,71 2,60 5,68 2,32 3,37 11,37 11,37
EJEMPLO: REVISIÓN TARIFARIA UK 2002 ENFOQUE CASH FLOW
Ingresos Transco Revisión Tarifaria (miles de millones de libras) 2002/3 2003/4 2004/5 2005/6 2006/7 Total (VP) Valor de activos al inicio 12.7 12.8 13.0 13.0 13.0 Depreciación -0.5 -0.6 -0.6 -0.6 -0.6 -2.32 CAPEX 0.7 0.7 0.6 0.5 0.5 2.52 Valor de activos al cierre 12.8 13.0 13.0 13.0 12.9 OPEX CAPEX Valor bt al inicio y fin Ingresos Requeridos Ingresos revisión tarifaria Ingresos 2001/2 Factor X Var. P0 Costo del capital 1.40 0.68 12.70 1.35 0.70 1.35 0.60 1.35 0.50 1.34 0.50 12.91 5.68 2.52 3.17 11.37 11.37
2.82 2.94 2% -4.2% 6.25%
2.77
2.71
2.66
2.60
COSTO DEL CAPITAL
En general la práctica internacional utiliza un enfoque común para determinar las tasas de retorno “razonables” admitidas en las Revisiones Tarifarias: el costo de oportunidad del capital Costo del capital promedio ponderado (wacc)
D E wacc rd (1 t ) re DE DE
rd es el costo del endeudamiento re es el costo del equity t es la alícuota de impuesto a las ganancias D es el valor de la deuda E es el valor del capital propio (equity)
COSTO DEL CAPITAL
Definición de la estructura financiera (D/E)
No implica necesariamente convalidar la deuda de cada firma (benchmark) Price cap: Si se considera al costo del capital como uno más de los costos sujetos al price cap, la posibilidad de trasladar a los usuarios parte de sus disminuciones implica una señal eficiente que funciona como contrapartida del mayor endeudamiento de la empresa, siempre que dicho endeudamiento no incremente excesivamente el riesgo de default RORR: enfoque “backward looking”, tendencia a fijar el mix deuda-equity en base a la relación real pasada
COSTO DEL CAPITAL
Costo de la deuda (rd )
Si hay información de mercado suele ser uno de los puntos menos controvertidos Una alternativa es utilizar el costo de la deuda para compañías calificadas en forma similar a la empresa regulada (o al rango de calificaciones considerado apropiado por el regulador) Otra forma es partir de la tasa libre de riesgo y sumar una prima de riesgo (que dependerá del riesgo de default y de la liquidez del mercado para el instrumento financiero utilizado) En países emergentes, puede haber diferencias entre la prima de riesgo de los bonos del gobierno y de las empresas (ej. Argentina)
COSTO DEL CAPITAL
Costo del capital propio (re )
Variedad de enfoques. La práctica internacional indica que los reguladores tienden a considerar varios indicadores para informar sus decisiones El método más usual (CAPM) implica la estimación de: a) costo de un activo libre de riesgo, b) el riesgo de la industria (empresa) con respecto al riesgo de mercado y c) en las versiones modificadas para países emergentes, el riesgo país Otros enfoques incluyen el DGM (modelo de crecimiento de los dividendos) y el benchmarking (referencias comparativas de empresas con similares características de riesgo) En general los componentes utilizados para la estimación suelen estar expuestos a incertidumbre, generando un rango relativamente amplio de costos del capital consistentes con la información de mercado
COSTO DEL CAPITAL
Costo del capital propio (re )
Cuando se utiliza el CAPM existen algunos ajustes que suelen practicarse sobre el coeficiente beta (mide la magnitud en la cual el retorno de la compañía varía respecto del retrono del mercado) Un ajuste es el debido al riesgo regulatorio: existen estimaciones de que el price cap es más riesgoso que RORR, ya que la empresa está expuesta a fluctuaciones de su rentabilidad sin que se ajusten sus tarifas Otro ajuste posible se basa en la diferencia de riesgo en distintas actividades en presencia de desintegración vertical
COSTO DEL CAPITAL
Costo del capital propio (re )
Industria del gas: si los ingresos de los transportistas se originan principalmente en la venta de capacidad en firme con contratos de largo plazo, su rentabilidad será menos volátil respecto de las distibuidoras (y su riesgo menor) Algunos cambios regulatorios o tarifarios pueden incidir sobre el costo del capital al modificar el riesgo que enfrenta la firma
La desagregación de servicios y desregulación puede ocasionar distinto costo del capital para distintas actividades: distribución y comercialización Tarifas en dos partes con mayor participación de los ingresos por cargos fijos reducen el riesgo
COSTO DEL CAPITAL
Reino Unido OFGEM utiliza el wacc En algunos casos se admite un ajuste por deuda de largo plazo para contemplar la deuda adquirida en el pasado cuando las tasas eran más elevadas (no se aplicó en la Revisión Tarifaria 2002) En el caso de la comercialización a BGT se le permitió un margen sobre las ventas, referido a otros negocios comparables. En tal caso, el capital empleado es bajo respecto de la facturación, el capital de trabajo puede fluctuar y el capital intangible es importante
COSTO DEL CAPITAL
Reino Unido: WACC Transco (2002)
Fuente: OFGEM
COSTO DEL CAPITAL
Argentina
Se ha utilizado una versión adaptada del Capital Asset Pricing Model (CAPM), agregando el riesgo país medido a través del spread entre los bonos del gobierno y los bonos del tesoro de Estados Unidos El hecho de que en la RQT I el costo del capital no fuese utilizado para revisar el retorno sobre los activos regulatorios (se utilizó un criterio marginal), puede haber influido en su determinación hacia valores más altos El costo del capital de la RQT II es menor que el de la
RQT I en términos nominales
(entre 160 y 180 puntos básicos, si se iguala la alícuota impositiva al 35%)
ARGENTINA COMPARACIÓN DEL COSTO DEL CAPITAL EN LAS REVISIONES TARIFARIAS DE GAS
VARIABLES DISTRIBUIDORAS RQT I Tasa Libre de Riesgo US Spread Soberano Tasa Libre de Riesgo Argentina Equity Risk Premium Leverage (Deuda/Capitalización) Beta Re-Apalancado (Impuestos: RQTI 30%; RQTII 35%) Costo del Equity Costo Deuda WACC (Impuestos: RQTI 30%; RQTII 35%) WACC Real (Inflacion: RQTI 1.9%; RQTII 1%) Fuente: ENARGAS 6.55% 6.47% 13.02% 6.08% 29.7% 0.782 17.77% 13.02% 15.2% 13.1% RQT II 4.62% 7.40% 12.02% 6.37% 29.0% 0.555 15.55% 11.30% 13.2% 12.1% TRANSPORTISTAS RQT I 6.39% 6.17% 12.56% 6.08% 36.6% 0.578 16.07% 12.56% 13.4% 11.3% RQT II 4.62% 7.40% 12.02% 6.37% 46.0% 0.463 14.97% 11.30% 11.5% 10.4%
ARGENTINA - Principales diferencias metodológicas en el cálculo del costo del capital para las revisiones tarifarias de gas Variables RQT I RQT II Costo del capital propio . Se utilizó la vida media de las . Se estimó el rendimiento de . Tasa libre de riesgo
concesiones (19.1 a 21.6 años) para elegir el rendimiento de los bonos . Datos 1996 . Se estimó, en base a euronotas del gobierno, el spread para bonos con vida media 19.1 y 21.6 años . Datos marzo 1996 (< 1992) . Promedio distribuidoras USA bonos con duration modif icada de 5 años (período regulatorio) . Datos 2001 . Se utiliza un conjunto amplio de bonos argentinos con modD =5 . Datos 3 años (99-01)
. Riesgo país
. Beta
Costo de la deuda
. Promedio distribuidoras USA, Brasil y Argentina (menores que en 1996) . Se utilizó la estimación del . Se consideró el costo de riesgo país y se sumó a la tasa deuda de compañías reguladas libre de riesgo de la argentina (ref lejando su posibilidad de acceder a créditos más baratos que el gobierno) . Menos inf ormación disponible . Euronotas de compañías 3 últimos años (se estimó para modD = 5)
COSTO DEL CAPITAL
Argentina
Estructura financiera (D/E)
Desde la privatización el aumento del leverage tendió a disminuir el costo promedio. Se utilizaron valores de referencia por actividad (transporte y distribución) Se aplicó un ajuste por riesgo regulatorio debido a que la información de mercado utilizada correspondía a empresas norteamericanas reguladas por ROR Se ajustó a la baja el coeficiente beta de los transportistas, en base a la menor volatilidad de sus ganancias (la información utilizada para el cálculo correspondía a distribuidoras)
Ajustes por diferencias de riesgo
COSTO DEL CAPITAL
Leverage Empresas de Distribución de Gas - USA
Company AGL RESOURCES INC ATMOS ENERGY CORP CASCADE NATURAL GAS CORP ENERGY WEST INC KEYSPAN CORPORATION LACLEDE GAS CO MCN ENERGY GROUP INC NEW JERSEY RESOURCES NUI CORP NORTHWEST NATURAL GAS CO ONEOK INC PEOPLES ENERGY CORP PIEDMONT NATURAL GAS CO RGC RESOURCES INC SEMCO ENERGY INC SOUTH JERSEY INDUSTRIES SEMPRA ENERGY SOUTHWEST GAS CORP UGI CORP WGL HOLDINGS INC LT Debt/Equity 0.952 0.925 1.049 1.174 1.518 0.828 1.089 0.889 1.064 0.886 1.203 0.540 0.855 0.777 2.273 1.016 1.310 1.680 4.166 0.787
COSTO DEL CAPITAL
Leverage Empresas Transporte y Distribución de Gas en Argentina
Deuda Financiera LP/ Equity 1993 0.236 0.050 0.053 0.000 0.037 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 2001 0.764 0.823 0.395 0.000 0.558 0.112 0.000 0.000 0.000 0.000
TGS TGN METRO LITORAL BAN GASNOR CENTRO CUYANA CAMUZZI SUR CAMUZZI PAMPEANA
Fuente: Estados Contables
Nota: La relación se iguala a cero cuando el financiamiento vía deuda es de corto plazo
COSTO DEL CAPITAL
Argentina
Alta volatilidad macroeconómica en el corto plazo problema de inconsistencia temporal :
si se determinara el costo del capital (y las tarifas) sobre la base de los indicadores de coyuntura del mercado financiero, los niveles resultantes serían extremadamente altos y no reflejarían los costos de largo plazo estimar un costo de capital y una tarifa de largo plazo no sólo resulta complejo por la incertidumbre y alta volatilidad, sino que además no sería una señal creíble para las inversiones dado que el costo de oportunidad de corto plazo es mucho mayor
BASE TARIFARIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE GAS
La Base Tarifaria es el stock de capital que la empresa debe usar para prestar los servicios regulados Para las nuevas inversiones es claro que la tarifa de los servicios que permitan prestar debe posibilitar que el valor presente de los flujos de fondos provenientes de los nuevos activos se iguale con el valor presente de los gastos de capital futuros El problema de fijar precios para los servicios que se prestan con activos existentes es equivalente al problema de valuar el capital de la firma Si los activos no fuesen especializados, deberían valuarse al costo de reposición (valor de reventa mercado secundario) y obtener un retorno igual al costo del capital, para no ser transferidos a otra actividad
BASE TARIFARIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE GAS
Activos especializados (hundidos): un regulador con objetivos de corto plazo tiene incentivos a subvaluarlos de modo que los precios sólo cubran los costos evitables (oportunismo) El criterio de valuación adoptado y su utilización a través del tiempo es relevante para minimizar el problema de subinversión A largo plazo, los activos existentes se depreciarán y serán reemplazados por nuevos activos que obtendrían un retorno igual al costo del capital y el valor de la Base Tarifaria tenderá a converger hacia los costos de reposición (si las expectativas son realizadas) Si el valor regulatorio de los activos existentes es inferior al costo de reposición, entonces los precios tenderían a aumentar en el tiempo, a menos que se verifiquen significativas reducciones de OPEX, CAPEX o del costo del capital (o que hubiera capital excedente)
BASE TARIFARIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE GAS
Algunos criterios de valuación a) Valuación económica: basada en datos de la empresa como el valor presente de los cash flows o en el valor de mercado de las acciones
Problema de circularidad: el valor es determinado por la rentabilidad del negocio (y por lo tanto por las tarifas), que es lo que el regulador debe determinar.
b) Costo histórico: valor erogado al momento de la compra de los activos
Valor objetivo por surgir de registros contables Vincula el retorno que obtienen los inversores con los fondos que proveyeron Es un método ampliamente utilizado (sobre todo en USA) Requiere un buen sistema de información contable
BASE TARIFARIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE GAS
b) Costo histórico
Puede subestimar el valor de los activos en períodos de alta inflación o sobreestimarlo en períodos de rápido cambio tecnológico
c) Costo de reposición: cuánto costarían los activos si hubiera que reemplazarlos hoy
Puede estimarse buscando el precio actual de los activos o ajustando por inflación los costos históricos (es lo usual) Puede acercarse al valor económico en tiempos de alta inflación y enviar señales económicas más apropiadas al mercado Puede ser subjetivo cuando los precios actuales son difíciles de hallar (compras por contratos) Otorga a los inversores más fondos que los aportados Poca predictibilidad
BASE TARIFARIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE GAS
d) Privatizaciones y valuación: en casos de privatización con pago inicial por los activos puede utilizarse este valor como punto de partida y luego adicionar las inversiones subsiguientes netas de depreciaciones.
En general el precio pagado en la privatización es un valor positivo pero inferior al costo de reposición Método usado en Argentina En Reino Unido se ajustó el valor de libros (superior al de mercado) mediante la MAR (market-to-assets ratio=60%) utilizando un período base (1991) para evitar la circularidad
BASE TARIFARIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE GAS
Capital de trabajo Es el capital adicional a los activos específicos que se requiere para la operación de la empresa Incluye principalmente los inventarios y el capital de trabajo monetario (cash working capital) Es capital de trabajo monetario es el monto que proveen los inversores para financiar el período desde que los gastos son incurridos hasta que los ingresos son percibidos Éste último es mayor en las distribuidoras que en las transportistas por los rezagos del período de facturación y cobranza La existencia de servicios prepagos o las modalidades de pago niveladas (flat) pueden disminuir el capital de trabajo
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Depreciaciones Representa el valor en que se reduce anualmente la base tarifaria debido al uso y la obsolecencia Regulatoriamente puede verse como parte del requerimiento de ingresos de la empresa Financieramente no intervienen en el flujo de fondos en forma directa, ya que no son una salida de caja sino una imputación contable Tienen una doble incidencia en la determinación de las tarifas:
1) afectan la base de cálculo del retorno sobre el capital 2) inciden en el cálculo de los impuestos
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Depreciaciones
El criterio de depreciación no afecta el valor presente de la empresa a lo largo de la vida útil: si la depreciación es alta en un período regulatorio la Base Tarifaria, y los ingresos, del período siguiente serán menores que si la depreciación hubiese sido baja En tal sentido, el criterio de depreciación no afecta la distribución de riqueza entre usuarios y accionistas sino la ente usuarios presentes y futuros La depreciación lineal es el criterio más usado, por su simplicidad y por proveer un perfil temporal más estable La depreciación acelerada podría acercarse más al valor económico del activo, pero podría generar variaciones tarifarias muy distintas a lo largo del tiempo
Depreciaciones y tarifas
Base Tarifaria
depreciación lineal
depreciación acelerada
Tiempo
Tarifa
con depreciación lineal
con depreciación acelerada
Tiempo
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Depreciaciones
La depreciación lenta puede desincentivar la inversión en mercados en transición a la competencia: si la depreciación regulatoria es inferior a la económica, el valor regulatorio de la base tarifaria podría ser superior al valor económico y la presión competitiva podría impedir que la firma fije precios que le permitan recuperar el costo de la base tarifaria En ciertos casos puede ser conveniente una depreciación menor al inicio y mayor en los períodos posteriores: si hay exceso de capacidad al inicio del proyecto, menores precios al comienzo y mayores luego ayudarán a equilibrar la demanda con la oferta de capacidad
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Ajustes Test de prudencia: inversión razonable basada en un criterio de minimización de costos Activos en uso y útiles: aún cuando se use un activo para prestar el servicio, si no es necesario porque con los demás activos es suficiente, podría no considerarse útil y excluirlo de la Base Tarifaria. Cuando existen actividades desreguladas (o potencial de desarrollarlas), deben excluirse los activos que requieren Alternativamente, si la actividad desregulada paga por el uso de la infraestructura, pueden excluirse dichos valores del requerimiento de ingresos
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Ajustes Algunos criterios utilizados en Argentina Actividades no reguladas: exportación, procesamiento GLP, telecomunicaciones Bienes valuados en exceso: ej. compras de cañerías a empresas vinculadas Activos reemplazados no dados de baja Ajustes por inflación contable Criterios de activación de intereses y mano de obra indirecta
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Actualización (rolling forward) Inversión financiera vs. inversión física Enfoque de inversión física: índice de actualización que refleje los costos del sector Enfoque de inversión financiera: índice de actualización que mantenga en términos reales el poder adquisitivo del inversor (enfoque utilizado en UK y Australia) Argentina:
el marco regulatorio fue diseñado con un enfoque financiero pero fijando las tarifas en dólares para que mantengan el poder adquisitivo de los inversores en el mercado externo se utilizó un índice mayorista (PPI)
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Actualización (rolling forward) El enfoque de inversión financiera es más consistente con el criterio de costo de oportunidad del capital Problemas de este enfoque Si las tarifas y la base de capital se fijan en moneda extranjera y se actualizan por un índice de inflación internacional: se generan tensiones cuando hay cambios significativos en los precios relativos Cuando existe volatilidad macroeconómica en el corto plazo - problema de inconsistencia temporal discutido al analizar el costo del capital
OPEX
Se denomina OPEX a los gastos que no implican un incremento en la Base Tarifaria y comprenden los gastos de O&M, administración y comercialización En el cálculo tarifario, los OPEX se recuperan a través de los ingresos de cada período en que son incurridos Una distinción importante debe realizarse entre los gastos controlables (suelen ser la mayor parte) que pueden variar según la eficiencia de la empresa) y los no controlables (por ejemplo los impuestos y las servidumbres de paso) Algunos componentes importantes del gasto en empresas de transporte y distribución de gas son el costo de la mano de obra (en Argentina comprende entre el 40% y el 60% de los gastos), los honorarios del operador técnico, los contratos de servicio de terceros
OPEX
Algunas de las actividades principales generadoras de gastos en transporte y distribución de gas son:
Operación: despacho, SCADA y telecomunicaciones, compara de gas y transporte, odorización y calidad del gas, control de instalaciones de clientes, vigilancia continua y prevención de daños, reclamos técnicos y emergencias Mantenimiento: protección anticorrosiva, inspección interna y otros, referidos a gasoductos, plantas compresoras, distribución en alta presión, sistemas de distribución en media y baja presión Comercialización: lectura de medidores, procesamiento, emisión y distribución de facturas, cobranza, atención clientes Administración: honorarios directores, recursos humanos, otros
OPEX
Ajustes Eficiencia Pagos a empresas vinculadas: honorarios operador técnico, contratación de servicios Test de prudencia Recurrencia: tomar en cuenta gastos que no se realizan todos los años (ejemplo típico en gas: pasaje de scrapper) Gastos de actividades no reguladas Otros gastos típicamente sujetos a ajustes: previsiones (p.ej. juicios), publicidad, donaciones, investigación y desarrollo, lobbying
CAPEX
Es el flujo de inversiones previstas para el período regulatorio analizado (el ejemplo típico es la expansión de la capacidad para satisfacer aumentos de demanda) No se recuperan en el período en que son incurridos sino a lo largo de la vida útil de los activos (varios períodos regulatorios) Aumentan el stock de capital (Base Tarifaria) Suelen ser una de las variables sobre las cuales existe mayor asimetría informativa En transporte y distribución de gas una porción significativa de las erogaciones relacionadas con los activos específicos se destinan al reemplazo o reposición de cañerías y demás elementos del sistema
CAPEX
Las inversiones en reposición son necesarias para mantener las condiciones de seguridad y confiabilidad del servicio Al ser requeridas para mantener los estándares de servicio actuales, los consumidores existentes deben contribuir a su pago Los usuarios futuros también se beneficiarán de menores gastos de reemplazo futuros, menores costos de O&M y menores pérdidas de gas
CAPEX
Posibles tratamientos de las inversiones de reposición:
Tratamiento como CAPEX reduce las tarifas del período regulatorio bajo estudio. A largo plazo podría establecer tarifas demasiado bajas en el período analizado que no fueran sostenibles en los períodos siguientes si el programa de reemplazo es extenso (presión sobre indicadores financieros) Tratamiento como OPEX implica que los usuarios futuros no paguen por los beneficios generados por los reemplazos UK: 50% OPEX, 50% CAPEX; Argentina: criterios de valuación de activos en el plan de cuentas regulatorio (algunos gastos de reemplazos en tramos pequeños no son activados y se tratan como OPEX)
FACTOR X
El factor X es el % de disminución de tarifas que traslada a los usuarios las ganancias de eficiencia de las empresas inducidos por el price cap La regulación procura que mercados caracterizados como monopolios naturales se comporten como si fueran competitivos Una evaluación de los aumentos de productividad puede utilizarse para mejorar la asignación de recursos -tarifas más cercanas a los costos marginales- y el resultado distributivo entre consumidores y accionistas -al trasladar parte de la renta generada a los primeros-
FACTOR X
Conviene recordar la formulación teórica del price cap para interpretar el factor X
1)%T %CMe % Pinput %TFP 2)CMe
Pinput Qinput Qoutput
Pinput Qoutput Qinput
Pinput TFP
T= tarifas CMe=costo medio TFP=productividad total de los factores
FACTOR X
Si la ecuación 1 se adopta para la industria y para la economía en general (supuesto de competencia)
%T % P e
e % Pinput %TFP % Pinput %TFP e
e %T %P e (%TFP %TFPe %Pinput %Pinput)
Esta es la ecuación fundamental del price cap y muestra la relación entre las variaciones de precios de la empresa regulada, la variación en los precios de la economía y las variaciones en la productividad relativa de la industria
FACTOR X - Ejemplo
% P 3%
e
% P
e input
4%
e
% Pinput 5% %TFP 1% %TFP 3% X 3 % 1 % 4 % 5 % 1% %T % P X 3% 1% 2%
e
FACTOR X
Con esta formulación, la determinación del factor X no es independiente del índice de precios adoptado En muchas ocasiones se simplifica la ecuación suponiendo que los inputs de la industria y de la economía enfentan variaciones similares
%T % P e (%TFP %TFP e )
También suele modificarse esta fórmula para considerar otros factores (factor K, stretch factors/dividendo consumidores, factores exógenos)
FACTOR X Algunos criterios de determinación del factor X a) Competencia por comparación (yardstick) Busca replicar los efectos de la competencia por medio de la comparación entre empresas reguladas El regulador tiene jurisdicción sobre un conjunto de empresas monopólicas en distintas regiones Si las empresas fuesen iguales, se podrían fijar los precios y el factor X de cada una en función de los costos de las otras Las tarifas serían totalmente independientes de los costos de la empresa y habría incentivos a la eficiencia productiva
(Si se construye una frontera de eficiencia usando los costos de la empresa tal independencia es parcial)
FACTOR X
El regulador reduce su asimetría informativa ya que no requiere descomponer los costos para evaluar si su variación se debe a factores exógenos o a una conducta más o menos eficiente de la firma (esfuerzo) Problemas:
Heterogeneidad: factores que afectan demanda y costos son diferentes entre regiones y empresas, se requiere descomponer efectos Colusión: las firmas tendrían incentivos a coordinar sus decisiones para evitar la competencia y obtener mayores beneficios, aunque el acuerdo debería ser sostenible (a mayor cantidad de empresas se reduce la probabilidad de colusión) Reino Unido: en electricidad y agua, limitaciones prácticas para la aplicación de este mecanismo
FACTOR X
La implementacíón de la competencia por comparación requiere de medidas de eficiencia La eficiencia productiva (habilidad de la firma para prestar el servicio a un costo mínimo) puede descomponerse en 2 elementos:
Eficiencia técnica: utilizar sus insumos de la manera más eficiente Eficiencia en la asignación de insumos: escoger la combinación de insumos óptima dados sus precios (precio relativo =RTS)
Se puede construir una medida de eficiencia productiva (ver gráfico) que tome valores entre 0 y 1 (en 1 la firma es 100% eficiente)
Medidas de Eficiencia
Q=f(X1;X2)
R
X2/Q
Q P E
Eficiencia Productiva= Ef.asig.insumos x Ef. técnica OP/OR=(OP/OQ) x (OQ/OR)
isocosto2
isocuanta unitaria
isocosto0 O isocosto1
X1/Q
FACTOR X Existen 2 fuentes de ganancias de productividad o eficiencia: 1. Los avances tecnológicos y organizativos que desplazan la frontera de eficiencia 2. Los movimientos hacia la frontera debidos a la aplicación más efectiva de las técnicas existentes En el ejemplo anterior, se supne que se conoce la función de producción eficiente (frontera de producción) pero en la práctica las ganancias de eficiencia de tipo 1 son difíciles de predecir Respecto de 2, una cuestión importante es si establecer el factor X basado en el promedio o en las firmas más eficientes
FACTOR X
Costo medio
Costo estimado promedio
x x x x x x x x x
x
x x
Distco más eficiente
Densidad poblacional
FACTOR X
Si se basa el factor X en las empresas más eficientes hay mayor riesgo de que haya empresas que no puedan alcanzar tal meta debido a factores fuera de su control Una forma de disminuir este problema es proponer a la empresa un menú de opciones (un factor X más alto con price cap y un X menor con participación de beneficios) También existen técnicas de estimación de fronteras de eficiencia que están orientadas a utilizar de una manera sistemática la información disponible de distintas empresas para estimar sus ganancias de eficiencia potenciales Se pueden especificar fronteras de producción o de costos
Las de costos dan más flexibilidad par adaptarse a la provisión de varios servicios Las de producción sólo dan información sobre ineficiencia técnica
FACTOR X
Los métodos más utilizados son los de programación matemática no paramétrica (DEA: Data Envelopment Analysis) y los métodos estadísticos (fronteras estocásticas) El DEA, al ser no paramétrico, tiene la ventaja de no imponer un forma funcional (la producción o el costo en función de variables relevantes) a priori sobre los datos El DEA genera una frontera tecnológica revelada por los datos observados, pero es un método determinístico: no considera la existencia de factores exógenos que afecten la función de costos o de producción en forma diferente a distintas empresas
FACTOR X
Los métodos estadísticos (fronteras estocásticas): permiten descomponer las desviaciones respecto de la frontera para separar la ineficiencia de las variaciones debidas a eventos externos -ruido estadísticoLos métodos estadísticos son paramétricos: requieren una especificación funcional para poder estimar los parámetros que determinan la producción o el costo eficiente Por lo tanto, este enfoque puede confundir el efecto de errores en la especificación con ineficiencia
FACTOR X b) Marco de referencia o Benchmarking Para solucionar el trade off entre eficiencia productiva y asignativa cuando el regulador carece de empresas comparables: empresa hipotética eficiente Requiere tomar en cuenta los determinantes específicos del costo de la empresa regulada (precios de insumos, tecnología disponible, madurez del sistema -expansión prevista-, condiciones de demanda) El benchmark puede provenir de datos de empresas de otros países pero debería contemplar tales diferencias La discrecionalidad para diseñar el marco de referencia apropiado para cada empresa es alto
FACTOR X
El cálculo del factor X a partir de poryectos específicos de incremento de la productividad (ej. regulación gas Argentina) puede verse como una aplicación parcial de este criterio Si se utiliza un enfoque prospectivo, se mantienen incentivos a la eficiencia productiva ya que la empresa retiene los beneficios adicionales No es un método difundido debido a que exacerba los problemas de asimetría informativa al requerir al regulador realizar propuestas de “micromanagement”
FACTOR X c) TFP Si la estimación de productividad es prospectiva mantiene incentivos a la eficiencia productiva Los costos de la empresa son incluidos en la estimación de los costos (y la TFP) de la industria, por lo cual los incentivos son menores que con un método yardstick exógeno A mayor cantidad de empresas, menor es la incidencia de los costos propios en la medida de productividad
FACTOR X
Si hay cambios estructurales, la evolución histórica de la productividad es un indicador pobre de su evolución futura (por ello hay formulaciones que proponen stretch factors o dividendos de productividad para los consumidores) El método TFP supone que la fórmula de actualización del price cap se aplica sobre tarifas iniciales (T0) que permiten una rentabilidad “razonable”: no sirve para resolver el trade off entre eficiencia productiva y asignativa La aplicación pura de este método (revisión marginal) prioriza la eficiencia productiva (los incentivos a reducir costos) y no la asignativa (que está afectada por la distorsión en la tarifa inicial)
FACTOR X
En general el regulador cuenta con un importante margen de discrecionalidad en el cálculo del factor X En ocasiones se combinan algunos criterios y se utilizan otros elementos de juicio que permitan disminuir la asimetría informativa (como estudios técnicos especializados) En este sentido, es importante la transparencia del proceso de revisión tarifaria y el funcionamiento de los mecanismos institucionales que permitan expresar las opiniones de las partes Asimismo, es recomendable que los resultados sean incorporados a algún modelo económico-financiero que permita evaluar el impacto de éstos cálculos sobre la evolución de la empresa
FACTOR X Factor X y perfil temporal de ingresos El factor X también ha sido utilizado para perfilar los ingresos del período regulatorio siguiente En UK existió una tendencia a buscar un sendero hacia los costos eficientes estimados (glide path): si las tarifas son significativamente superiores a los costos eficientes, el factor X puede fijarse para que se igualen al final del siguiente período Este esquema tiene la virtud de incentivar la eficiencia (reduciendo el efecto ratchet) ya que la empresa retiene los beneficios por más de un período (aún las reducciones de costos realizadas a final de un período) Pero también se retrasa el traslado de beneficios a los consumidores
FACTOR X
La tendencia más reciente ha sido transferir más rápidamente los beneficios a los consumidores Cuando las diferencias entre tarifas y costos son grandes se adopta una reducción inicial (P0) Si se utiliza el enfoque de valor presente las empresas reguladas no pueden retener las ganancias de eficiencia más allá del período en que son realizadas Dado que distintos perfiles de ingresos resultan en igual valor presente, la empresa estaría indiferente pero las imperfecciones del mercado de capitales y la falta de credibilidad en el compromiso del regulador podrían hacer preferibles los perfiles con menores disminuciones al inicio
FACTOR X
Reino Unido En el sector de gas la metodología consiste en fijar el factor X de acuerdo a la tendencia proyectada en OPEX y luego ajustar P0 para que el valor presente del ingreso permitido y del requerimiento de ingresos se igualen (TIR=costo del capital) CAPEX es tomado en cuenta para determinar el VP del ingreso permitido pero no para perfilar ingresos Se argumenta que favorece la eficiencia asignativa en el tiempo: Si se usara un glide path con el enfoque de VP (sin ajustar P0) las tarifas a fin de período podrían ser menores a los costos económicos Supone que el sistema de transporte no está restringido y OPEX es un buen indicador de los costos incrementales de corto plazo
EJEMPLO: REVISIÓN TARIFARIA UK 2002 Perfil de ingresos
Perfil de Ingresos y Factor X - Revisión Tarifaria UK
2.85
(miles de millones de libras)
1.40 1.39 1.38 1.37 1.36 1.35 1.34 1.33 0 1 2 3 4 5 6 OPEX
(miles de millones de libras)
2.80 2.75 2.70 2.65 2.60 2.55
Ingresos
Requerimiento Ingresos
Ingresos Regulados RT
OPEX
FACTOR X
Argentina
En el caso argentino, el factor X fue cero durante el primer quinquenio, como contrapartida de los requerimientos de inversión obligatoria En la RQT I se utilizó un criterio marginal, es decir, se calculó el factor X para el siguiente período estimando las variaciones esperadas en la productividad con un criterio prospectivo, sin revisar el nivel tarifario inicial. El cálculo del factor X se basó en:
proyectos detallados proyectos no detallados y/o avance tecnológico: estimados mediante la metodología TFP (Total Factor Productivity)
FACTOR X
Argentina
Como resultado, se obtuvieron factores X que significaron diferentes reducciones en las tarifas de las empresas: 4.4% a 4.7% en los márgenes de distribución 5.2% a 6.5% en las tarifas de transporte La aplicación del factor X se focalizó sobre los usuarios sin posibilidad de by pass Residenciales Comerciales Pequeñas industrias GNC vehicular
ALGUNOS INDICADORES DE EFICIENCIA
ALGUNOS INDICADORES DE EFICIENCIA
Empleados cada 100 km de cañería
15
Transportistas
10 5 0 1992
Transportistas Distribuidoras
1994
1996
1998
2000
6 5 4 3 2 1 0 2002
Distribuidoras
Price Cap y Costo de Tranporte: El caso Metrogas
En Argentina, a diferencia de otros regímenes regulatorios no hay pass through del costo de transporte En la privatización, se subestimó la capacidad de transporte que requeriría Metrogas, quien en 1993 debió adquirir capacidad adicional Durante el primer quinquenio no se trasladó este costo a las tarifas En la revisión tarifaria se calculó un incremento en el requerimiento de ingresos para cubrir el costo de la capacidad de transporte eficiente Este ajuste fue interpretado como una sobreestimación del factor de carga de los usuarios ininterrumpibles (R, P y GNC)
Price Cap y Costo de Tranporte: El caso Metrogas
ENTREGAS DE METROGAS (1996)
30,000,000
25,000,000
CAPACIDAD REAL 1996
20,000,000
CAPACIDAD 1993 m3
15,000,000
10,000,000
INTERRUMPIBLE
5,000,000
FIRME
0
CÁLCULO DEL REQUERIMIENTO DE INGRESOS ADICIONAL PARA CUBRIR EL INCREMENTO EN EL COSTO DE TRANSPORTE Capacidad óptima 1996 (corte a firmes con recurrencia 20 años) 1. Demanda pico ininterrumpibles + firmes (merma 4.5%) 2. Demanda pico ininterrumpibles + firmes (merma 3%) Fuentes para abastecer la demanda pico 3. Peaking 4. Contratos de transporte 5. Capacidad pico disponible 1996 6. Capacidad de transporte 1993 7. Variación capacidad total (5-6) 8. Consumos firmes (FD y G) 1996 9. Consumos firmes previstos con capacidad 1993 10. Variación firmes (8-9) 11. Variación capacidad ininterrumpible (7-10)
24,154,950 m3/día 23,830,548 m3/día m3/día 3,150,000 20,680,548 23,830,548 17,685,000 6,145,548 1,554,950 884,000 670,950 5,474,598 MM $ 10.8 178.3 189.1 157.8 31.3 13.4 7.9 5.5 25.8
MM $
VENTA INTERRUMPIBLE - REVENTA DE CAPACIDAD m3/día MM m3/año 12. Aumento capacidad disponible (4-6-10) 2,324,598 848.5 - Reventa estimada / potencial 35% 13. Mayor reventa fuera de la zona 25.5 14. Mayor venta interrumpible dentro de la zona 267.2 15. Total reventa con capacidad adicional 292.7 16. Variación Ingresos Requerida sobre Usuarios Ininterrumpibles (11-15)
0.3 5.7 6.0 19.8
FACTOR K
Perfilar los ingresos permitidos en base a OPEX puede generar desfasajes con las salidas de caja en presencia de programas de expansión importantes (si existen restricciones OPEX no es un buen indicador de costos incrementales de corto plazo) Cuando el ingreso permitido es perfilado utilizando CAPEX los ajustes suelen ser expresados como factores K El factor K es un % de incremento en las tarifas necesario para pagar proyectos de inversión que no son “rentables” con el nivel de tarifas preexistentes Se justifica si el mayor flujo de inversiones requerido provoca una caída en el valor global del negocio de la empresa, para un determinado costo del capital
FACTOR K
Si por imperfección del mercado de capitales o problemas de credibilidad fuera difícil encontrar financiamiento a un costo razonable para el programa de inversiones, perfilar los ingresos tomando en cuenta CAPEX puede reducir el costo del capital En tal caso, perfilar ingresos en base a CAPEX puede transferir a los consumidores algunas funciones del mercado de capitales (mayores tarifas en períodos con mayor CAPEX) En UK este problema no fue relevante en gas (sistema maduro) pero sí en agua En Argentina en gas, este efecto es limitado porque el K se gatilla el semestre siguiente a la inversión y el horizonte es 35 años
FACTOR K
Algunas razones para el factor K:
Credibilidad: transparencia del proceso regulatorio, dificultad de alterar la regla ex-post Aceptabilidad política: se asocian los aumentos tarifarios a proyectos concretos de incremento de capacidad o de calidad Reducir información asimétrica: si por ejemplo el factor K es contingente a la realización del CAPEX programado
Contingencia total (respecto del valor monetario): reduce los incentivos a un CAPEX eficiente (se asemeja más a la regulación por costo del servicio) Contingencia parcial (respecto de las metas físicas): caso argentino Para solucionar el problema de asimetría informativa existen algunos esquemas de coparticipación con los consumidores de las subrealizaciones de los planes de CAPEX
FACTOR K
Factor K y expansiones
Las funciones de costos para el transporte (y distribución ) de gas presentan discontinuidades relacionadas con las restricciones de capacidad: el costo marginal de corto plazo (transportar una unidad más) puede saltar desde un valor muy bajo cuando hay exceso de capacidad a un valor significativamente mayor cuando se requiere una ampliación. Los costos incrementales de largo plazo pueden presentar menos fluctuaciones, pero su cálculo depende del horizonte de planeamiento y de la estimación de la demanda futura.
COSTO MARGINAL DE CORTO PLAZO DEL GAS NATURAL EN “CITY-GATE”
Fuente: Julius, DeAnne y Mashayekhi, Afsaneh; The Economics of Natural Gas; Oxford University Press; 1990
COSTO MARGINAL DE LARGO PLAZO DEL GAS NATURAL EN “CITY-GATE”
Restricción de reservas
Gas asociado “onshore”
Gas no asociado “onshore”
Gas no asociado “offshore”
Fuente: Julius, DeAnne y Mashayekhi, Afsaneh; The Economics of Natural Gas; Oxford University Press; 1990
FACTOR K
Existen estilizadamente dos criterios para financiar las expansiones: roll-in e incremental:
El criterio “roll-in” implica la distribución de los costos de la expansión entre todos los usuarios del sistema El criterio “incremental” implica la separación de las instalaciones nuevas y las preexistentes y la asignación de los costos a los “nuevos” usuarios
(no significa marginal cost pricing porque no se aceptarían beneficios extraordinarios e igualmente deben cubrirse costos fijos cuando el costo marginal baja)
Criterios roll-in e incremental
El primer elemento a considerar es la existencia de beneficios que genera la ampliación para el sistema en su conjunto Si no hay beneficios para el sistema existe menor controversia respecto del uso del criterio incremental (ej. ramales de alimentación dedicados, redes de distribución en nuevas áreas) En tal caso un criterio rolled-in podría implicar decisiones ineficientes en términos de asignación de recursos debido a que quien obtiene los beneficios de la ampliación no paga el total de su costo (subsidio cruzado) La FERC (USA) enumera algunos tipos de beneficios generados por una ampliación que pueden calificar para requerir rolled-in pricing
Criterios roll-in e incremental
Beneficios operacionales: incremento en la confiabilidad operativa, acceso a nuevos oferentes o mercados, mayor flexibilidad (para cubrir desbalances) Beneficios financieros: reducción de costos de combustible para los clientes, economías de escala que abaraten futuras expansiones Explícitamente se excluyen beneficios “sociales” de largo plazo de difícil cuantificación La FERC ha adoptado una presunción a favor del rolled-in pricing cuando el incremento tarifario no supere el 5%, aunque a evolucionado en el análisis de casos a tratar de evitar las “sobreexpansiones” pagadas por roll-in
Criterios roll-in e incremental
Costo incremental asimilado a CMg
T CMg CMe CMe T
Roll in vs. incremental y CMe
CMg
T1 T0
T1 T2 T0
D' D V0 V1 V V0 V 1 V2 D
D'
V
Criterios roll-in e incremental
En el ejemplo gráfico se utilizan CMg crecientes y continuos pero los CMg de corto plazo pueden ser muy variables y discontinuos Si se pretenden utilizar costos incrementales de largo plazo debe estimarse el incremento sostenido de demanda y determinarse el horizonte temporal relevante: cuanto más largo más se acerca al CMe La extensión del horizonte temporal para incluir incrementos adicionales de la demanda tiende a suavizar el comportamiento del costo marginal al promediar en un período más prolongado. Esta menor variabilidad se recoge asimismo en el concepto de costo medio y favorece la elección de la metodología roll-in en el caso de sistemas en crecimiento
Criterios roll-in e incremental
Un problema del sistema roll-in es que pueda incentivar la expansión ineficiente si los nuevos cargadores tienen una disposición a pagar menor que el costo marginal Si la disposición a pagar es menor que el CMgCP pero no menor que el costo incremental de largo plazo, no hay ineficiencia El regulador debe evaluar que la demanda de la expansión no esté sobreestimada (en un mercado competitivo la empresa corre riesgos de sobreexpandirse mayores que una empresa regulada que puede incorporar los nuevos activos a la Base Tarifaria)
FACTOR K - ARGENTINA
El marco regulatorio prevé la utilización de ambos criterios, y el factor K representa una forma de aplicación del criterio roll-in Algunos requisitos para que un proyecto califique:
Distribución: que beneficie a la mayoría de los usuarios presentes y futuros de una zona tarifaria (o justifica la creación de una nueva zona) Transporte: existencia de demanda de capacidad, los beneficios de la expansión exceden a los solicitantes, realización de un concurso abierto (open season)
El factor K se gatilla en el semestre posterior a la habilitación de la infraestructura En caso de no ejecutarse el proyecto, no se aplica el factor K (la tarifa permanece constante)
Argentina - Criterio roll in vs. incremental
Transportista
Transporte incremental
Distribuidora
Distribución roll in?
Transporte roll in ?
Distribución incremental
FACTOR K
Asignación de ingresos factor K
p0 (1+k) ingresos rolled-in p0
ingresos sistema incremental
ingresos caso base
qb
qb+qk
ÍNDICE DE AJUSTE DE TARIFAS
El régimen de price cap teórico es conocido también como RPI-X (por la versión inglesa del IPC menos el factor X) Para la actualización de las tarifas, se utiliza un índice general de precios de amplia difusión, del que resulta posible contar con proyecciones En teoría es en el factor X dónde se captan las diferencias estimadas entre la variación en los precios de los insumos de la firma y la variación en los precios de los insumos en el resto de la economía Con este criterio, se da una señal predecible de la evolución de las tarifas, a la vez que su evolución se asocia con el mantenimiento del poder adquisitivo de los inversores (en el mercado local)
ÍNDICE DE AJUSTE DE TARIFAS Problema: en períodos de alta volatilidad de precios relativos (como cuando el tipo de cambio no es estable y la inflación no es baja) se pueden generar variaciones en los ingresos divergentes respecto de la evolución de los costos Argentina Criterios para fijar la regla de ajuste al inicio Contexto macroeconómico inicial: se procuró excluir de las tarifas la inflación inercial (PPI exhibió menores variaciones que los precios internos durante los primeros años de operación privada) Visión de los activos transferidos como una inversión financiera: brindar una señal muy fuerte a los inversores de que se mantendría el poder adquisitivo en dólares del capital invertido en términos reales
ÍNDICE DE AJUSTE DE TARIFAS
Argentina Dos tipos de problemas:
1) Desde mediados de los 90 los precios internos evolucionaron por debajo de los internacionales, lo cual contribuyó a una alteración de los precios relativos que afectó negativamente la competitividad de la producción nacional: se suspendió el ajuste por PPI
Primer apartamiento importante del marco regulatorio marcó un antecedente que disminuiría la capacidad del regulador para establecer compromisos creíbles y generaría en las firmas reguladas la percepción de un aumento en la probabilidad de oportunismo y -por lo tanto- una disminución en los incentivos a la inversión
ÍNDICE DE AJUSTE DE TARIFAS
ÍNDICE DE AJUSTE DE TARIFAS Y RENEGOCIACIÓN
2) Una vez abandonada la paridad cambiaria en enero de 2002 se tornó insostenible la regla de ajuste tarifario en función de la evolución del tipo de cambio Opciones para el gobierno: a) Mantener la regla - esquema contractual: No renegociar b) Modificar reglas y contratos: Renegociar c) Romper la regla y no renegociar
RENEGOCIACIÓN
Problema de la subinversión (oportunismo ex post) agravado por la ruptura de las reglas contractuales e influido por la forma de renegociarlas La mayoría de las firmas podía cubrir sus costos operativos Restricción financiera relevante: varias empresas con dificultades para afrontar el pago de sus deudas
RENEGOCIACIÓN
Dos posiciones extremas: a) reconocer totalmente la deuda y b) ignorar la deuda a) La primera alternativa genera problemas de incentivos al premiar a quien más se endeudó, convalidando la percepción de imposibilidad de compromiso del regulador y promoviendo un nivel de deuda superior al óptimo b) Ignorar el problema de la deuda puede generar la quiebra de empresas eficientes o agravar el problema de subinversión futura
RENEGOCIACIÓN
Una alternativa regulatoria es la renegociación del criterio de valuación de la base de capital de las empresas, que constituirá el elemento central en la determinación de las tarifas en el largo plazo
Aquí aflora nuevamente el trade-off entre el corto y el largo plazo: la baja ponderación del largo plazo aumenta el atractivo para el gobierno de reducir la remuneración del capital ya invertido, puesto que constituye un costo hundido para los inversores, pero al costo de promover la subinversión, lo cual afecta la expansión y calidad futuras del servicio
Las reglas e incentivos para la expansión de la cobertura, y su financiamiento en el nuevo contexto macroeconómico, es otro de los temas pendientes