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BREVE RESEÑA DE LA APLICACIÓN DEL IMPUESTO A LA CIRCULACIÓN DE CAPITALES – ICC, EN ECUADOR
(Versión preliminar)
Magdalena León T. REMTE-Ecuador
1. Contexto de aprobación y características del ICC El Impuesto a la Circulación de Capitales –ICC- fue adoptado a finales de 1998 y se aplicó en los ejercicios fiscales de 1999 y 2000. Su aprobación se dio en el marco de una reforma tributaria mayor, y en medio de importantes debates y conflictos de interés en los que convergieron aspectos coyunturales y otros de más largo alcance. Así, como telón de fondo estaba el debate en torno a impuestos directos vs. impuestos indirectos que ha caracterizado las reformas tributarias impulsadas en América Latina en la última década. La tendencia impuesta apunta al progresivo reemplazo de impuestos directos por indirectos, bajo argumentos eficientistas pero de indiscutibles implicaciones regresivas en cuanto a equidad y proporcionalidad de la carga tributaria entre la población. En el caso ecuatoriano, en 1998 estaba sobre el tapete un proyecto de reforma tributaria propuesto por el ejecutivo –entonces bajo la flamante presidencia de Jamil Mahuad-, de perfil “intermedio”, en tanto proponía incrementar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 10% al 15%, y eliminar exoneraciones, excenciones y escudos fiscales (de los que tradicionalmente se han beneficiado sectores empresariales). Al ser tratado en el Congreso, se confrontó con el proyecto del partido Socialcristiano, que había postulado como su bandera de campaña no elevar ni permitir elevar los impuestos[1]. Este partido, como vocero de cámaras empresariales, fue el que propuso la creación del ICC con una tasa del 1%, como reemplazo del Impuesto a la Renta (IR). Dadas las presiones político-empresariales, y en vista necesidades fiscales que podían ser aliviadas con este impuesto de inmediata y fácil recaudación, el gobierno integró esta propuesta a su proyecto, pero bajo una fórmula mixta, manteniendo el impuesto a la renta. La amplia y persistente evasión de éste último aparecía como argumento central para adoptar el ICC, junto con la necesidad perentoria de recaudaciones fiscales dada la crisis acentuada por la caída en el volumen y precios de las exportaciones petroleras, y por desastres naturales como el fenómeno de El Niño (inundaciones) y el terremoto de Bahía de Caráquez[2]. Dentro del Congreso Nacional y fuera de él, expresaron oposición a la creación de este impuesto muy amplios sectores[3]: diputados de centro-izquierda, funcionarios y técnicos gubernamentales (como el Ministro de Finanzas), movimientos sociales, analistas económicos independientes, y hasta el Director Gerente del FMI, Michael Camdessus. Se exhibieron argumentos técnicos y se enfatizó en el carácter regresivo e inflacionario de la medida. Las principales consideraciones fueron: . Se fomenta la inequidad tributaria, pues queda eliminado el principio de que quien más gana más paga. Tanto quienes estaban sujetos a un pago del 25% por impuesto a la renta, como quienes estaban exentos de dicho pago por su bajo nivel de ingresos, pasan a pagar el 1%. . Al acumularse tributos sobre un mismo capital –por cada vez que circula- se genera un efecto
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cascada, induciendo a una preferencia por el manejo de dinero en efectivo y por tanto provocando una desintermediación financiera. . Por esa misma razón, y además dado que es un costo que puede ser trasladado al precio final, tiene efectos inflacionarios. . Se fomenta la preferencia por operaciones off shore y la apertura de cuentas en dólares fuera del país, lo que a mediano plazo puede descapitalizar la banca nacional. . Se castiga al mercado bursátil, ya que las negociaciones de bolsa implican un cambio de manos del dinero en hasta cinco veces, lo que incrementa el ICC al 5%. . Se crean confusiones la dar tratamiento similar e conceptos y hechos económicos diferentes como son renta, capital, rotación del dinero y transacciones, dado que estos pueden darse a través de operaciones bancarias y financieras sujetas al pago de una tasa que en ocasiones puede reiterarse sobre un mismo monto sujeto a varias transacciones No obstante, el ICC fue aprobado por el Congreso según la versión original de los proponentes (partido Socialcristiano), en virtud de su control de la votación mayoritaria (directo y por alianzas). Cuadro 1. ICC en Ecuador: características
Marco legal
Alcance y ámbito de aplicación
Observaciones
Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Area Tributaria - Financiera (9817), publicada en el Registro Oficial No. 78, del 1 de diciembre de 1998
Tarifa del 1% sobre todas las operaciones en el sistema financiero nacional, incluidas las operaciones off-shore, sean en moneda nacional, unidades de valor constante (UVC) o moneda extranjera, a ser aplicada desde el 1 de enero de 1999. Actúan como agentes de retención los bancos y entidades financieras, que deben remitir lo recaudado al Banco Central del Ecuador, y la información digitalizada al Servicio de Rentas Internas –SRI1. Acreditaciones: depósitos en cuentas corrientes y en cuentas de ahorros; depósitos a plazos; operaciones de crédito nuevas o renovaciones; operaciones de tesorería, títulos o valores con plazo y sin plazo 2. Giros de cheques o pagos locales: pagos de cheque en ventanilla; pago o abono a operaciones de crédito; 3. Giro de cheques o pagos al exterior: giro, transferencia, cheques 4. Pago de impuestos con certificados de confirmación
Reemplaza al Impuesto a la Renta (IR). En la misma Ley fue creada la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD), imponiendo garantía del 100% para los depósitos, lo que devino en el posterior “salvataje bancario” con elevadísimos costos para el Estado y la población, en beneficio de banqueros corruptos.
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de depósito
Fuente: Servicio de Rentas Internas –SRIElaboración: M. León T. 2. Aplicación y reformas 1999, primer año de aplicación del ICC, coincidió con una agudización de la crisis económica a niveles considerados los peores de la historia del país. Se decretó un feriado bancario de una semana y el congelamiento de todos los depósitos (entre el 50% y 100%); se produjo un colapso bancario que implicó que varias entidades terminen en saneamiento estatal, con altos costos para el fisco (financiados mediante endeudamiento interno) y para la población. El PIB cayó en –7%, y el servicio de la deuda pública llegó a 49% del gasto. El impuesto a la renta, que había sido suprimido al crearse el ICC, fue restituido pocos meses después, quedando el ICC como adelanto de aquel. Luego se introdujo otra reforma que cambio la tasa, y finalmente se derogó. Cuadro 2. Reformas del ICC
Referencia legal Alcance
Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas Restablece el impuesto a la renta a partir de mayo de 1999. Durante este ejercicio económico se mantiene el ICC como (99-24), abril 1999 anticipo de impuesto a la renta para personas naturales; en el caso de las personas jurídicas se lo considera como otro impuesto adicional, pero deducible como gasto dentro de la conciliación tributaria aplicable a este ejercicio.
Ley de Racionalización Tributaria, publicada en el Registro Oficial No. 321, 18 de noviembre de 1999
Se redujo al 0.8% la tarifa del impuesto a la circulación de capitales (ICC), a partir del ejercicio fiscal 2000.
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Veto presidencial a la Ley Modificatoria de la Ley para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana, octubre 2000
Se deroga el ICC del 0,8% a partir del 1 de enero del 2001. Se dispone que los bancos entreguen al SRI un informe mensual de los depósitos y créditos efectuados en toda clase de cuentas.
Fuente: Servicio de Rentas Internas –SRI-, Revista Gestión No.77 Elaboración: M. León T Las recaudaciones obtenidas por concepto del ICC fueron de 337 millones de dólares en 1999[4], muy por debajo de la cifra esperada de 600 millones, y 170 millones de dólares en el 2000[5]. En su mayoría estos ingresos se destinaron al presupuesto del gobierno central; una fracción menor (alrededor del 30%) fue distribuida así:
1% de la recaudación nacional al Servicio de Rentas Internas 6% de la recaudación de la provincia del Guayas a la Comisión de Tránsito del Guayas Hasta el 25% de la recaudación de Guayaquil a la Fundación Malecón 2000 de esa ciudad.
El 2000 se inicio con convulsión económica y política: se adoptó el esquema monetario de la dolarización y se produjo la destitución del presidente Mahuad, reemplazado por el vicepresidente Gustavo Noboa, en cuyo mandato ha sido derogado el impuesto. 3. Implicaciones para las mujeres En términos generales, las implicaciones para las mujeres se derivan de una situación estructural: las desigualdades acumuladas en cuanto al acceso a la propiedad y a los ingresos. Dada la discriminación económica prevaleciente, los recursos en manos de mujeres son casi siempre el resultado de más trabajo y esfuerzos. Por tanto, los impuestos en general, y los impuestos indirectos en particular, tienen un impacto relativo mayor para las mujeres. En este caso, los sectores de más bajos ingresos, antes exentos del pago del IR pasaron a ser sujetos de pago del ICC. Por otra parte, la desintermediación financiera se convierte en una barrera para el acceso al mercado formal del dinero, incentivando en cambio el crecimiento de las actividades financieras informales, donde el acceso es más fluido para los pobres y las mujeres, pero con paradójicos niveles de costos de usura. Las mujeres tienden a concentrarse en actividades económicas de pequeña escala, para las cuales el impacto de la tributación es proporcionalmente mayor. La presión inflacionaria del ICC supone repercusiones específicas para las mujeres a cargo de la sobrevivencia familiar, ya que las dificultades ante el consumo de bienes y servicios a menudo se traduce en una sobrecarga adicional de trabajo y de stress. Quito, enero 2002
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[1] La renuencia a pagar impuestos por parte de los sectores enriquecidos y de las empresas ha sido una constante en la historia del país, lo mismo que el predominio de los impuestos indirectos sobre los directos. Hacia 1998, fecha de adopción del ICC, el impuesto a la renta representaba un 22% de las recaudaciones tributarias. [2] El déficit fiscal pasó del 2.5% del PIB en 1997 al 5.9% del PIB en 1998. [3] La única ventaja reconocida casi por consenso, es la relativa a la información que permite generar sobre contribuyentes, ampliando y generalizando su base. [4] 2,7% del PIB y 14% de los ingresos no petroleros totales. [5] 0,9% del PIB:
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