OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO Oficina Subregional para el Cono Sur

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO Oficina Subregional para el Cono Sur de América Latina Cobertura de la Protección Social para los Trabajadores de Temporada: Análisis y Propuestas Héctor Hernández Rodrigo Montero Junio 2004 Héctor Hernández es Master of Arts en Economía, Georgetown University, Jefe de Subdepartamento Estadísticas, Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. Rodrigo Montero es Magíster en Economía, Universidad de Chile y Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile. Las expresiones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente el pensamiento de la institución. _________________________ INDICE I. II. II.1 II.2 II.3 II.3.1 II.3.2 II.3.3 III. III.1 III.1.1 III.1.2 III.2 III.2.1 III.2.2 IV. IV.1 IV.1.1 IV.1.2 IV.1.3 IV.1.4 IV.2 IV.2.1 IV.2.2 Introducción Definiciones y condiciones institucionales Definición del trabajo de temporada “Taxonomía” de los trabajadores de temporada Normas sobre protección social para los trabajadores de temporada La protección social a través del contrato de trabajo: Normas generales Normas especiales para trabajadores de temporada Contrato de trabajo y trabajadores de temporada: Una relación de ausencia Perfil de los trabajadores de temporada Trabajadores temporales versus trabajadores no temporales La importancia de un empleo no temporal Distribución de los trabajadores temporales y no temporales, según distintas variables Trabajadores temporales: Diferencias por género Perfil general de las diferencias por género entre los trabajadores temporales Distribución de los trabajadores temporales Cobertura de la protección social de los trabajadores de temporada Evaluación de acceso efectivo Situación en relación al contrato de trabajo Situación respecto del sistema provisional Situación respecto del sistema de salud Situación respecto de otros beneficios de protección social Identificación de problemas de acceso Elementos institucionales Fiscalización insuficiente 1 2 2 3 4 5 6 8 9 9 9 11 14 14 16 18 18 18 19 19 21 22 22 24 IV.2.3 V. V.1 V.2 V.2.1 V.2.2 V.2.3 V.3 V.3.1 V.3.2 V.3.3 V.3.4 VI. VI. Ausencia de incentivos eficientes para trabajadores y empleadores Propuestas para la ampliación de la cobertura de la protección social de los trabajadores de temporada Definición de criterios para evaluar propuestas Análisis de la propuesta SERNAM y otras La propuesta de SERNAM Otras propuestas Qué se puede rescatar de las propuestas Propuestas específicas de este estudio Mejoramiento del marco legal y regulatorio Mejoramiento de las estrategias de fiscalización Cuidado de los niños (jardines infantiles) Programa de educación sobre derechos laborales y de protección social Resumen y conclusiones principales Bibliografía 25 26 26 27 27 30 31 32 32 33 34 34 35 39 I. Introducción Durante la última década y media, la situación de los trabajadores de temporada ha sido el foco de análisis de distintas propuestas orientadas a mejorar su inclusión en el mercado laboral y en el sistema de protección social del país. Sin embargo, inicialmente dicha preocupación se concentró sólo en las temporeras, un subgrupo, dentro de este conglomerado laboral, compuesto por aquellas trabajadoras de temporada que se dedican a la recolección de frutas destinadas a la exportación. Desde esta perspectiva, se analizaban las distintas carencias que afectaban a este grupo, destacando la triple característica de ser mujeres, pobres y provenientes del mundo rural. Estas características han ido evolucionando en el tiempo y, si bien por definición siguen siendo mujeres y generalmente pobres, la participación de mujeres del sector urbano periférico se ha hecho cada vez más importante y, por lo tanto, la problemática de este grupo escapa ya al ámbito propiamente rural. Asimismo, el foco de análisis, poco a poco, ha ido desplazándose hacia todos aquellos trabajadores que comparten la característica de desempeñarse en empleos transitorios y sólo en determinadas épocas del año. Esto ha llevado a que el análisis incluya a sectores distintos al de la recolección de fruta y que se haya traspasado la barrera de género, incorporando a los hombres dentro de esta categoría laboral. La creciente importancia de estos trabajadores se ha reflejado en que, yendo más allá del análisis y la propuesta de inicios de la década pasada, han sido reconocidos legalmente en el Código del Trabajo (aunque de manera parcial) y ciertas instituciones gubernamentales (FONASA) han diseñado programas que les entregan beneficios específicos, reconociendo las particularidades de su inserción en el mercado laboral y las carencias a las que se enfrentan en cuanto a la protección social. El propósito de este estudio es avanzar hacia una mejor identificación de quiénes son los trabajadores de temporada y, a partir de dicha identificación, analizar las propuestas que se han presentado para mejorara su inclusión en el sistema de protección social y, luego de este diagnóstico, delinear propuestas propias que apunten a este objetivo. Para ello, el estudio está conformado por cinco secciones, además de esta Introducción. En la sección II se presentan las definiciones de trabajo de temporada y trabajador temporal, así como también las condiciones institucionales en que se esta categoría laboral se desarrolla. La sección III trata sobre el perfil de los trabajadores de temporada, destacando aquellas características que lo diferencian de los trabajadores no temporales y relevando las diferencias de género que se dan entre los trabajadores de temporada. La sección IV analiza la cobertura que, actualmente, les proporciona el sistema de protección laboral. La sección V presenta un análisis de las propuestas realizadas para mejorar la cobertura de protección social para estos trabajadores y presenta propuestas propias para alcanzar este objetivo. Finalmente, en la sección VI se presenta un resumen y las conclusiones principales de este estudio. 1 II. II.1 Definiciones y condiciones institucionales Definición del trabajo de temporada El uso continuo e indiscriminado que se da a los términos trabajo de temporada, trabajo estacional y trabajo temporal, ha llevado a considerarlos como sinónimos. Si bien estos conceptos aparentemente se aplican a un mismo tipo de inserción en el mercado laboral, cuya principal característica es la transitoriedad del empleo, los dos primeros incorporan también la característica de estacionalidad del empleo. El elemento de estacionalidad se relaciona con que el desempeño del trabajador es requerido sólo en épocas determinadas del año, característica que no está presente en el tercer concepto. En este estudio el foco de análisis se centra en aquellos trabajadores que se desempeñan en puestos transitorios que periódicamente (entiéndase en la misma época del año) son requeridos por ciertas actividades económicas. Vale decir, el sujeto de análisis son los trabajadores que se desempeñan en trabajos de temporada o estacionales. Es relevante también hacer una segunda precisión a este respecto. Ella se relaciona con la distinción entre el tipo de trabajo y la categorización del trabajador que lo lleva a cabo. En efecto, que un trabajador se desempeñe en empleos de temporada o estacionales es distinto a afirmar que él es un trabajador de temporada o estacional, pues este concepto, usado en forma estricta, se aplicaría sólo a aquellos trabajadores que por sus capacidades, costumbres, necesidades o disponibilidad, sólo se emplean en este tipo de trabajos. Si bien esta distinción no tiene mayor relevancia a efectos del cumplimiento de las normas laborales y previsionales que rigen las relacionales contractuales entre empleador y trabajador, sí tiene gran importancia al momento de definir políticas públicas que se orienten a mejorar la inserción de estos trabajadores en el mercado laboral, toda vez que podrían encontrarse muchos casos en que precisamente son los mismos quienes buscan o prefieren empleos de este tipo. Sin embargo, en lo que sigue del presente estudio, cuando se haga referencia a trabajadores de temporada o estacionales se considerará a todos aquellos que se desempeñen en trabajos de temporada, y la distinción explicitada en el párrafo anterior se introducirá sólo cuando ella sea relevante para el análisis. II.2 “Taxonomía” de los trabajadores de temporada Típicamente, el tema de los trabajadores de temporada ha sido identificado con el de las “temporeras”, entendiendo por ellas a las mujeres que son contratadas en el período que va de octubre a marzo (primavera-verano) para trabajar en la agroindustria de exportación; más específicamente, la identificación se centra en quienes trabajan en la cosecha de la fruta que se destina a los mercados externos. Este hecho tiene su origen en la especial relevancia con que los problemas de las temporeras han sido tratados en publicaciones académicas y de prensa, y por el reconocimiento que el distintos organismos gubernamentales han hecho de estas trabajadoras como un grupo socialmente vulnerable. Lo anterior ha contribuido a crear un cierto estereotipo de trabajador de temporada: mujer, de una edad que fluctúa entre los 20 y 50 años, madre, habitante de zonas rurales y que, por supuesto, se emplea en la recolección de fruta. Tal caracterización ha 2 incidido en la orientación de las políticas públicas hacia el sector y en la definición de las propuestas que han buscado insertar de mejor forma a estas trabajadoras dentro del mercado laboral y de generar las condiciones para que accedan a los beneficios de la protección social. Obviamente, los trabajadores de temporada no se limitan solamente a este grupo, traspasando la barrera del género, abarcando un mayor rango de edades, incorporando a habitantes de zonas urbanas (o, al menos, de la periferia urbana) y, que laboran en otras actividades económicas. Específicamente, a partir de esta última variable, el tipo de actividad realizada, pueden reconocerse a modo de categorización no exhaustiva, seis actividades que emplean trabajadores estacionales. Estas actividades son las siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Cosecha de frutas y hortalizas, destinadas tanto al mercado interno como externo. Procesos de embalaje (packing) de fruta de exportación. Procesos de limpieza y embalaje de productos de piscicultura (salmón) y de cultivos marinos. Faenas forestales de tala y acopio de troncos. Venta y empaque en el sector comercio durante la temporada de navidad. Servicios gastronómicos y de hotelería asociados al turismo de temporada estival. Claramente, estas actividades se concentran en tareas de extracción de recursos o en una etapa de procesamiento básica de los mismos, realizadas por personal de bajo nivel de calificación, se incluyen dentro del sector Agricultura, Silvicultura y Pesca, siendo en definitiva, actividades que se entiende se desarrollan en el sector rural. La quinta y sexta actividades corresponden a sectores totalmente distintos, Comercio y Turismo, y se relacionan más bien con la provisión de servicios en una temporada de duración sustancialmente más corta que el de las otras actividades, en que se espera un nivel de calificación más alto, y que se desarrolla un ámbito eminentemente más formalizado (y urbano, en el caso del Comercio), y por trabajadores que, casi en un 100%, pueden clasificarse dentro de la fuerza de trabajo secundaria, pues se estima que, principalmente, se trata de estudiantes que de esta manera obtienen financiamiento para distintas necesidades. La distinción que se hace en el párrafo anterior es importante porque permite entender que incluso dentro de los trabajadores de temporada existen casos disímiles que requieren tratamientos distintos. Efectivamente, desde el punto de vista de la eficiencia de la política pública que busca mejorar los niveles de protección social de los trabajadores de temporada, el objetivo prioritario es actuar sobre quienes pertenecen a la fuerza de trabajo primaria, o para expresarlo de otro modo, el esfuerzo debe concentrarse en el diseño e implementación de políticas orientadas hacia quienes se sienten cesantes cuando, una vez terminada la temporada, se quedan sin empleo. Por ello es que, aunque objetivamente se puede definir como trabajadores de temporada a quienes se incorporan al mercado laboral sólo para las ventas de Navidad, la corta duración de sus contratos y el carácter de fuerza de reserva de quienes se contratan en estos empleos, harían muy poco eficiente generar políticas o legislación para este grupo 3 de trabajadores, especialmente, cuando se considera que ellos aceptan y, más aún, consideran deseable la transitoriedad y estacionalidad de sus trabajos. II.3 Normas sobre protección social para los trabajadores de temporada Sin duda que el principal elemento de protección social con que cuenta cualquier trabajador es el contrato de trabajo, ya que permite, por un lado, certificar el vínculo que se establece con el empleador y, por otro lado, incorporar las formalidades establecidas por la ley, dentro de las cuales se incluyen las relacionadas con la protección social: derechos asociados a la obtención de beneficios pecuniarios y no pecuniarios, en caso de enfermedad, vejez, invalidez o muerte, y deberes que se reflejan en las cotizaciones que deben enterarse para asegurar el acceso a los beneficios. Consecuentemente, existen tres elementos que deben analizarse en esta área: en primer lugar, las normas de aplicación general que establece la ley para los contratos de trabajo y para el acceso a la protección social; en segundo lugar, las normas particulares que pueden aplicarse a los contratos de los trabajadores de temporada y; por último, la cobertura que alcanza en este grupo de trabajadores la presencia del contrato de trabajo. II.3.1 La protección social a través del contrato de trabajo: Normas generales Las normas generales aplicadas en Chile, y que se relacionan con la protección social, dicen relación con el financiamiento y prestación de beneficios relacionados con la jubilación, la salud común, la salud ocupacional y la cesantía. Dichas normas establecen cotizaciones de cargo del trabajador (se deduce su monto de la renta bruta del trabajador) tanto para jubilación como para salud común, cotizaciones que permiten financiar la acumulación de fondos en una cuenta individual para jubilación, en el primer caso, y un seguro de salud público o privado, en el segundo caso. Las cotizaciones tienen el carácter de obligatorio y ascienden a cerca de un 20% (13% para jubilación y 7% para salud) de la renta bruta del trabajador, aunque en el caso de contratar un seguro de salud privado el costo puede ser superior debido a que el 7% constituye, en realidad, un piso a partir del cual la institución de salud previsional y el trabajador negocian el acceso a beneficios adicionales a cambio de una mayor cotización. En cuanto a la salud ocupacional, el sistema de mutualidades opera sobre la base de una cotización obligatoria, que es de cargo del empleador, la cual financia las atenciones de salud relacionadas con accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, así como también las pensiones de invalidez y sobrevivencia que se deriven de estos eventos. Esta cotización se compone de dos partes: la primera es la cotización básica que corresponde al 0,95% de la nómina, la cual introduce el elemento de solidaridad en el sistema y, la segunda es una cotización adicional diferenciada que se calcula en función a la actividad y riesgo de cada empresa. Las prestaciones de cesantía, que son decrecientes en el tiempo (con un tope de hasta cinco mensualidades) se financian mediante una mezcla de cuenta individual y fondo 4 solidario, los que para constituirse se apoyan en tres tipos de aportes: en primer lugar, una cotización individual enterada por cada trabajador y que asciende al 0,6% de sus ingresos imponibles, aporte que se deposita en una cuenta individual del trabajador; en segundo lugar, una cotización del empleador, que asciende al 2,4% del ingreso imponible del trabajador, de la cual un 1,6% se destina a la cuenta individual del trabajador y el 0,8% restante se utiliza para constituir el Fondo Solidario y; en tercer lugar, existe un aporte del Estado que asciende, aproximadamente a $8.000 millones anuales que se depositan directamente en el Fondo Solidario. Como se puede apreciar, la suscripción del contrato de trabajo, y las formalidades que conlleva, permite acceder a un conjunto de prestaciones de protección social que se financian con cotizaciones tanto del trabajador como el empleador, convirtiendo este acto en un requisito fundamental del acceso que cualquier trabajador tiene a dichas prestaciones. II.3.2 Normas especiales para trabajadores de temporada La legislación chilena, para el caso de ciertas actividades, dentro de las cuales se incluye el trabajo de temporada, también da espacio a formalidades especiales asociadas al contrato de trabajo. Efectivamente, la legislación actual en Chile reconoce la existencia de los trabajadores de temporada, pero limita este reconocimiento a los trabajadores de temporada del sector agrícola-silvícola. La Ley N° 19.250, de 1993, incorporó en el Código del Trabajo un conjunto de tres artículos (del 93 al 95) que trata sobre las normas especiales aplicables a los “trabajadores agrícolas de temporada”, a quienes identifica, explícitamente, como aquellos trabajadores que desempeñan “faenas transitorias o de temporada en actividades de cultivo de la tierra, comerciales o industriales derivadas de la agricultura y en aserraderos y plantas de explotación de maderas y otras afines”. La virtud de esta definición es que reconoce legalmente como una categoría específica de trabajadores a los temporeros, lo que permite a éstos actuar como interlocutores válidos frente a sus empleadores, lo cual es especialmente relevante para un sector en que, debido a las transformaciones estructurales de los últimos cuarenta años, existe la percepción de que los empleadores son reticentes a considerar a los temporeros como un sector de trabajadores con el que deben entenderse, y negociar, llegado el caso. No obstante, es pertinente mencionar que, en la medida que más se aproxima el empleador o empresa al ámbito industrial, las dificultades en esta relación parecen ser menores. Dentro de las normas que tratan el tema del trabajador agrícola de temporada, el artículo 95 impone al empleador diversas obligaciones, las que a continuaciones detallan: El empleador debe proporcionar al trabajador de temporada condiciones adecuadas e higiénicas de alojamiento, de acuerdo a las características de la zona, condiciones climáticas y demás propias de la faena de temporada de que se trate, salvo que el trabajador acceda o pueda acceder a su residencia o a un lugar de alojamiento adecuado e higiénico que, atendida la distancia y los medios de comunicación, le permita desempeñar sus labores. El empleador debe proporcionar condiciones adecuadas e higiénicas que permitan al trabajador mantener, preparar y consumir los alimentos y, en - 5 caso que por la distancia o las dificultades de transporte no sea posible a los trabajadores adquirir sus alimentos, el empleador deberá proporcionárselos, asumiendo el costo de su adquisición y provisión. En el caso que entre la ubicación de las faenas y el lugar donde el trabajador aloje o pueda alojar medie una distancia igual o superior a tres kilómetros y no existiesen medios de transporte público, el empleador deberá proporcionar, entre ambos puntos, los medios de movilización necesarios, que reúnan los requisitos de seguridad determinados en un reglamento. Todas estas disposiciones no son compensables en dinero y no deben considerarse, en ningún caso, como remuneración. Por otro lado, en el marco de la protección social, también existen condiciones especiales aplicables a los trabajadores de temporada en el ámbito de la salud común, ya que el Fondo Nacional de Salud (FONASA) que actúa como asegurador público en esta área, garantiza a los trabajadores que efectúan contratos por día que, con sólo sesenta días de cotizaciones, pueden acceder durante un año a las prestaciones del sistema público de salud, usando gratuitamente (sin copago) la red de establecimientos que este sistema posee. Por último, bajo la coordinación del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) se ha desarrollado un programa para el cuidado de los niños de mujeres temporeras que con los aportes de diversas instituciones ha permitido atender a un número significativo de niños. II.3.3 Contrato de trabajo y trabajadores de temporada: Una relación de ausencia Si, como ya se ha mencionado anteriormente, el contrato de trabajo constituye la herramienta principal que los trabajadores tienen para obtener acceso a la protección social, es pertinente analizar la situación de los trabajadores de temporada en relación a este instrumento. A este respecto, una sola cifra basta para entender la magnitud de la brecha de protección social de este grupo de trabajadores: Según datos obtenidos de la CASEN 2000, sólo un 38,7% de ellos posee contrato de trabajo, lo que se compara muy negativamente con el 83,2% que dice poseer contrato de trabajo entre los trabajadores no de temporada. En otras palabras, menos de un 40% de los trabajadores estacionales tiene acceso a los beneficios de protección social que brinda el contrato de trabajo, lo que genera desventajas para este grupo frente a eventos que afecten su capacidad de generar ingresos. La razón de que esto ocurra puede encontrarse en el comportamiento oportunista de trabajadores y empleadores. En efecto, los bajos niveles de ingreso que perciben estos trabajadores, debido a su, en general, baja calificación, la mayor precariedad de su situación laboral, y los períodos de desempleo que pueden ser más prolongados que los de empleo, incentivan la evasión de las obligaciones previsionales, ya que ello les permite mejorar sus ingresos líquidos. El procedimiento al que se recurre es un acuerdo 6 entre trabajador y empleador, mediante el cual el trabajador acepta laborar sin contrato, a cambio de mayores haberes líquidos.1 Este comportamiento, aparentemente irracional, tiene una explicación económica subyacente, cual es que los bajos niveles de ingreso y la precariedad laboral, sesgan fuertemente las preferencias de estos trabajadores hacia el consumo presente, desechando preocupaciones por eventos no programados, como enfermedades o accidentes, o programados, pero muy distantes en el tiempo, como la vejez. De esta forma, cuando el evento que afecta la capacidad de generar ingreso ocurre, la “comprensible” imprevisión del trabajador lo condena a no disponer del respaldo que le permitiría enfrentar estas situaciones. III. Perfil de los trabajadores de temporada La presente sección está destinada a analizar las características predominantes entre los trabajadores de temporada. Para ello, se utilizarán datos procesados a partir de la Encuesta CASEN 2000, por lo que, siguiendo las definiciones de esta encuesta, se presentarán antecedentes sobre trabajadores con empleo temporal o, más abreviadamente, trabajadores temporales. III.1 Trabajadores temporales versus trabajadores no temporales III.1.1 La importancia de un empleo no temporal El Cuadro 1 destaca la importancia de contar con un empleo de carácter no temporal. En efecto, es posible notar que el salario por hora promedio de los trabajadores con un empleo no temporal es un 101% más alto que el de aquellos trabajadores que cuentan con un empleo temporal. Es interesante destacar el hecho de que además de esta menor remuneración, los trabajadores temporales tienen una menor estabilidad en sus respectivos puestos de trabajo. Dado que es el salario la principal fuente de ingreso de los hogares, no es de extrañar la importante brecha existente entre los ingresos per cápita de ambos grupos, siendo el ingreso per cápita promedio de los trabajadores con un empleo no temporal superior en un 125% al de los trabajadores con un empleo temporal. Una variante de este comportamiento, es la suscripción de un contrato en que se establece una remuneración inferior a la efectiva. El propósito final es el mismo: aumentar el ingreso líquido mediante la disminución de las cotizaciones provisionales. 7 Cuadro 1 Características generales trabajadores con empleo temporal versus trabajadores no temporales Trabajadores con empleo temporal 36,2 (12,9) 8,7 (3.8) 861,2 (1.177) 93.906 (144.172) 4,7 (2,0) 66,1 43,1 77,0 38,7 5,1 33,1 24,8 Trabajadores no temporales 39,5 (12,5) 11,0 (4,2) 1.733 (3.521) 211.849 (377.503) 4,3 (1,8) 63,4 52,5 88,9 83,2 16,6 68,0 10,0 Edad Años de escolaridad Salario por hora ($ del 2003) Ingreso per cápita ($ del 2003) Número de personas en el hogar Porcentaje de hombres Porcentaje de jefes de hogar Porcentaje de individuos en zona urbana Porcentaje de individuos con contrato de trabajo Porcentaje de individuos con capacitación laboral en los últimos 12 meses Porcentaje de personas que cotiza en el sistema previsional Porcentaje de personas que recibe PASIS, SUF o Cesantía Desviación estándar entre paréntesis Fuente: CASEN 2000. También, se observa una diferencia significativa en la escolaridad promedio de ambos grupos. En efecto, los trabajadores no temporales reportan más de dos años de escolaridad promedio respecto de los trabajadores temporales. De esta manera, se verificaría una fuerte autoselección de aquellos individuos con bajos niveles de capital humano en empleos que tienen una naturaleza temporal. La inercia que se genera en este contexto es fuerte, puesto que bajos niveles de capital humano redundan en bajos ingresos, y por lo tanto, en empleos temporales, aunque esta situación debe ser calificada tomando en cuenta la importancia de la fuerza laboral secundaria en la composición del empleo temporal. Una aproximación posible es constatar el porcentaje de jefes de hogar que compone el empleo dentro de cada grupo. Así, se puede apreciar que mientras dicho porcentaje alcanza un 43,1% para los trabajadores temporales, esta cifra se empina por sobre el 52% para los trabajadores no temporales, y es altamente probable que estas personas, al no tener la responsabilidad de ser la principal fuente de ingreso del hogar, tengan una mayor tendencia a tomar empleos temporales. Un hecho interesante de destacar es la diferencia existente entre ambas categorías en relación al contrato de trabajo en ambas categorías. Mientras que un 83,2% de los trabajadores no temporales tiene un contrato de trabajo, apenas un 38,7% de los trabajadores temporales manifiesta tenerlo. De esta manera, se tiene un elemento adicional para mostrar la precaria situación laboral en la que se encuentran los trabajadores temporales. Asimismo, se puede detectar una fuerte divergencia en las tasas de cotización en el sistema previsional para ambos grupos, ya que, mientras un 68% de los trabajadores no temporales cotiza, sólo un 33,1%, es decir, sólo un tercio, de los trabajadores temporales informa cotizar en el sistema previsional. Esto es en extremo preocupante pues cuando las personas alcancen la edad de retiro no habrán completado, probablemente, el monto de cotizaciones necesarias para alcanzar la pensión mínima ni tampoco las 240 cotizaciones mensuales necesarias para configurar el derecho a la garantía estatal de pensión mínima, lo que, potencialmente, representará un problema para el Fisco toda vez que existirán fuertes presiones para que se haga cargo de este problema a través de las pensiones asistenciales (no contributivas). 8 Por otra parte, la capacitación, entendida como una inversión en capital humano, es un elemento determinante al momento de evaluar la movilidad laboral de un grupo específico de trabajadores y, en tal sentido, las cifras que se muestran en el Cuadro 1 resultan ser desalentadoras. En efecto, mientras que apenas un 5,1% de los trabajadores temporales dice haberse capacitado durante los últimos 12 meses, esta cifra alcanza un 16,6% para los trabajadores no temporales.2 De esta forma, no es posible pronosticar una dinámica muy optimista para este segmento de trabajadores, puesto que no se están sentando las bases para una situación muy distinta en el futuro.3 III.1.2 Distribución de los trabajadores temporales y no temporales, según distintas variables El Cuadro 2 presenta la distribución regional de los trabajadores: Cuadro 2 Distribución regional de los trabajadores Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII Total Fuente: CASEN 2000 Trabajadores temporales N % 13.664 1,6 20.156 2,4 23.285 2,7 42.676 5,1 44.246 5,3 72.831 8,7 90.511 10,8 76.428 9,1 40.837 4,9 67.340 8,0 2.871 0,3 9.757 1,1 328.957 39,4 833.559 100,0 Trabajadores no temporales N % 134.793 2,9 127.779 2,7 66.191 1,4 143.905 3,1 505.840 10,9 212.614 4,6 230.648 5,0 539.493 11,6 234.276 5,0 300.946 6,5 33.521 0,7 50.609 1,1 2.033.535 44,0 4.614.150 100,0 Respecto de la distribución de los trabajadores temporeros cabe destacar los altos porcentajes exhibidos por las regiones VI, VII, VIII, X y XIII. Por otro lado, la XI región contiene apenas un 0.3% de los trabajadores con en empleo temporal. El Cuadro 3 muestra la distribución de los trabajadores de acuerdo al tamaño de la empresa en la cual trabajan, medido por el número de trabajadores que allí laboran: Para explicarlo de otro modo, estas cifras indican que tomaría 20 años capacitar a todos los trabajadores temporales y sólo 6 años para hacer lo mismo con los trabajadores no temporales. 3 Nuevamente es necesario calificar esta información atendiendo a la importancia de la fuerza de trabajo secundaria dentro del empleo temporal total. 9 Cuadro 3 Distribución de los trabajadores según tamaño de la empresa en la cual trabajan Número de personas En la empresa 1 2-5 6-9 10-49 50-199 200 y más Fuente: CASEN 2000. Trabajadores temporales N % 182.717 23,8 182.832 23,8 57.137 7,4 155.685 20,2 100.263 13,0 89.173 11,6 Trabajadores no temporales N % 851.317 19,3 934.824 21,2 281.860 6,4 828.388 18,8 538.730 12,2 957.823 21,8 Es posible apreciar que más de la mitad de los trabajadores temporeros se ubican en empresas que tienen menos de nueve trabajadores (55%). Si bien la cifra es alta también para los trabajadores no temporeros, este porcentaje es significativamente menor para este segmento (46.9%). Estos elevados porcentajes no debiesen llamar la atención puesto que es bien sabido que son las pequeñas y medianas empresas las que generan el mayor volumen de puestos de trabajos en el país. El Cuadro 4 muestra la distribución de los trabajadores según tramos de edad. Cuadro 4 Distribución de los trabajadores según tramos de edad Tramo de Edad 12-17 años 18-25 años 26-35 años 36-45 años 46-55 años 56-65 años 66 años y más Fuente: CASEN 2000. Trabajadores temporales N 23.940 179.430 223.697 213.239 122.479 53.319 17.455 % 2,8 21,5 26,8 25,5 14,6 6,4 2,0 N 23.647 604.749 1.272.245 1.325.417 839.439 413.210 135.443 Trabajadores no temporales % 0,5 13,1 27,5 28,7 18,1 8,9 2,9 En el Cuadro 1 se señaló que la edad promedio de los trabajadores temporeros era de 36 años, mientras que la edad promedio de los trabajadores no temporeros es de 39 años. Es decir, se aprecia una diferencia de casi un 10% en la edad promedio de ambos grupos de trabajadores. El Cuadro 4 destaca aún más este sesgo que existe en los empleos temporales de atraer a personas que son en promedio más jóvenes. En efecto, mientras que el 51% de los trabajadores temporeros se ubica entre los 12 y 35 años de edad, sólo un 41% de los trabajadores no temporeros se ubican en este segmento. Se debe notar además que la distribución de los trabajadores (para ambos grupos) con respecto al tramo de edad presenta una forma de “U” invertida. El Cuadro 5 presenta la distribución de trabajadores de acuerdo a su situación de pobreza: 10 Cuadro 5 Distribución de los trabajadores según situación de pobreza Situación de pobreza Indigente Pobre no indigente No pobre Fuente: CASEN 2000 Trabajadores temporales N 56.732 153.463 622.077 % 6,8 18,4 74,7 Trabajadores no temporales N 78,416 385,824 4,087,910 % 1,7 8,4 89,8 Se ha caracterizado al grupo de trabajadores temporales como básicamente personas en promedio más jóvenes y con menores niveles de capital humano. Consecuentemente, se trata de individuos que reciben en promedio un menor salario por hora (ver Cuadro 1). De esta forma, no sorprenden las cifras presentadas en el Cuadro 5. En efecto, mientras que un 10,1% de los trabajadores no temporeros se encuentra en condición de pobreza, esta cifra se empina por sobre el 25% para el segmento de trabajadores temporeros. El Cuadro 6 presenta la distribución de los trabajadores de acuerdo al sector económico en que trabajan. Cuadro 6 Distribución de los trabajadores según sector económico Sector Económico Actividades no bien especificadas Agricultura, caza, silvicultura Explotación de minas y canteras Industrias manufactureras Electricidad, gas y agua Construcción Comercio mayor/menor, restaurantes, hoteles Transporte y comunicaciones Establecimientos financieros, seguros Servicios comunales, sociales Fuente: CASEN 2000 Trabajadores temporeros N % 1.188 0,1 265.837 31,8 8.595 1,0 80.120 9,6 2.517 0,3 129.714 15,5 120.467 14,4 43.016 5,1 28.975 3,4 153.130 18,3 Trabajadores no temporeros N % 14.982 0,3 518.360 11,2 78.898 1,7 660.318 14,3 44.508 0,9 308.031 6,6 906.818 19,6 355.621 7,7 367.126 7,9 1.359.488 29,4 Como era de esperar se observa que los trabajadores temporales se ubican mayoritariamente en la agricultura (31,8%). Le siguen los sectores de servicios comunales, construcción y comercio. III.2 III.2.1 Trabajadores temporales: Diferencias por género Perfil general de las diferencias por género entre los trabajadores temporales El Cuadro 7 presenta las principales características de los trabajadores temporeros separados por género. 11 Cuadro 7 Caracterización de los trabajadores con empleo temporal por género Edad Años de escolaridad Salario por hora ($ del 2003) Ingreso per cápita ($ del 2003) Número de personas en el hogar Mujeres 35,1 (12,3) 9,5 (3,7) 894,0 (1.314) 110.024 (162.862) 4,6 (2,0) 18,1 84,2 38,4 35,5 7,9 29,7 20,3 Hombres 36,8 (13,1) 8,2 (3,7) 844,1 (1.102) 85.632 132.918 4,8 (2,0) 55,9 73,2 46,7 40,5 3,7 34,9 27,1 Porcentaje de jefes de hogar Porcentaje de individuos en zona urbana Porcentaje individuos casados Porcentaje de individuos con contrato de trabajo Porcentaje de individuos con capacitación laboral en los últimos 12 meses Porcentaje de personas que cotiza en el sistema previsional Porcentaje de personas que recibe PASIS, SUF o Cesantía Desviación estándar entre paréntesis. Fuente: CASEN 2000. En primer lugar, se debe destacar que no se observan diferencias significativas en términos de la edad promedio de ambos grupos. Consistente con las cifras a nivel agregado, las mujeres temporeras presentan una mayor escolaridad promedio que los hombres temporeros (9,5 versus 8,2 años de escolaridad). No se aprecian diferencias significativas en términos de salario por hora promedio, lo cual es contrario a las cifras que se manejan a nivel agregado, en cuanto a la existencia de una importante brecha salarial a favor de los hombres, fenómeno conocido como discriminación laboral. Sin embargo, y tal como manifiestan muchos entendidos en la materia, este fenómeno debiese darse con más fuerza en el grupo de mayor calificación, en donde la presencia femenina es, en primer lugar, menor, y además perciben menores remuneraciones en promedio. En términos gruesos, los grupos bajo análisis en el Cuadro 1 se encuentran constituidos básicamente por personas de bajo capital humano. Un elemento que no debe de ser olvidado lo constituye el hecho que muchos trabajadores llegan a determinados acuerdos con sus empleadores a fin de declarar una menor remuneración, con el objetivo de realizar finalmente una menor cotización. De esta manera, es posible que las cifras de salarios por hora estén “contaminadas” por este factor en alguna medida, sobretodo si se trata de un fenómeno que no golpea de la misma forma a mujeres y a hombres. Una situación distinta se aprecia en términos del ingreso per cápita promedio. En efecto, mientras que este alcanza un valor de $110.024 para las mujeres, esta cifra es de apenas $85.632 para el caso de los hombres. De esta manera, se aprecia la fuerte correlación existente entre tasa de participación femenina y niveles de ingreso del hogar. Dado que en los hogares más pobres las mujeres exhiben menores tasas de participación laboral, las que deciden hacerlo provienen fundamentalmente de hogares con mayores ingresos. Situación distinta ocurre para los hombres, pues al constituir estos la principal fuente de ingreso para el hogar, sus tasas de participación son siempre altas y estables sin importar a qué decil de ingreso pertenezca el hogar. 12 Cabe destacar la enorme diferencia existente en términos del porcentaje de jefes de hogar entre ambos grupos de trabajadores temporeros. En efecto, mientras que el porcentaje de jefas de hogar es de un 18,1%, el de jefes de hogar se empina por sobre el 55%. Este fenómeno guarda estrecha relación con lo que se mencionó anteriormente, en términos de las tasas de participación laboral para ambos grupos. Las mujeres que participan pertenecen mayoritariamente a hogares de mayores ingresos, y por ende, no constituyen en su mayoría la fuerza de trabajo primaria. En cambio, la situación es diametralmente distinta para el caso de los hombres, pues estos constituyen muchas veces la principal (y única) fuente de ingreso para el hogar, por lo tanto, en sui mayoría corresponden a jefes de hogar. Además la edad promedio de ambos grupos se encuentra en torno a los 35 años de edad, es decir, edad en que se ejerce plenamente la jefatura del hogar. Por otro lado, se observa una diferencia importante en términos del porcentaje de analfabetos de ambos grupos de trabajadores. Si bien se trata de trabajadores de bajo capital humano, no deja de llamar la atención el hecho que el porcentaje de analfabetos hombres casi doble al porcentaje de trabajadoras analfabetas mujeres (5,2% versus 2,4%). En línea con la mayor probabilidad de ser jefe de hogar se encuentran las cifras asociadas al porcentaje de individuos casados. De esta manera, el porcentaje de hombres casados es de 40,5% mientras que las mujeres casadas constituyen el 35,5%. Vale mencionar además que las tasas de capacitación exhibidas por las mujeres temporeras dobla a las exhibidas por los trabajadores temporeros (7,9% versus 3,7%). Finalmente, el Cuadro 7 muestra otro hecho interesante y guarda relación con las tasas de cotización en el sistema previsional. En efecto, mientras que prácticamente el 35% de los hombres cotiza en el sistema previsional, esta cifra alcanza a un 29,7% para el caso de las mujeres. Lo anterior puede deberse al hecho de que los hombres son básicamente jefes de hogar, por lo tanto, sienten una responsabilidad marginalmente mayor a la hora de decidir respecto de sus cotizaciones. En ese sentido, puede ser que tengan una visión más integral de la situación, y sus implicancias. III.2.2 Distribución de los trabajadores temporales El Cuadro 8 presenta la distribución de trabajadores temporales por tramo de edad. Cuadro 8 Distribución de los trabajadores con empleo temporal según tramos de edad por género Tramo de Edad 12-17 años 18-25 años 26-35 años 36-45 años 46-55 años 56-65 años 66 años y más Fuente: CASEN 2000. Mujeres N 6.830 68.472 79.376 69.782 39.338 13.273 4.625 % 2,42 24,31 28,18 24,77 13,96 4,71 1,64 Hombres N % 16.601 3,01 110.936 20,13 144.321 26,19 143.244 25,99 83.141 15,09 40.046 7,27 12.830 2,33 13 Como ya se destacó en el Cuadro 7, no existen diferencias significativas en la edad promedio de los trabajadores temporeros entre hombres y mujeres, sin embargo, resulta interesante indagar más en términos de tramos de edad. Esto es precisamente lo que hace el Cuadro 8. No se aprecian diferencias significativas en el patrón exhibido por ambos grupos. En efecto, ambos presentan la forma de una “U” invertida en términos de su distribución en función del tramo de edad de las personas. El Cuadro 9 presenta la distribución de los trabajadores temporeros de acuerdo al tipo de educación. Cuadro 9 Distribución de los trabajadores con empleo temporal según tipo de educación por género Tipo de Educación N 4.608 101.889 139.693 31.839 Mujeres % 1,6 36,6 50,2 11,4 N 15.558 269.406 222.037 38.243 Hombres % 2,85 49,41 40,72 7,01 Ninguna Básica Media Superior Fuente: CASEN 2000. Como ya se señaló en el Cuadro 7, existía una diferencia a favor de las mujeres en términos de su capital humano, medido por el número de años de escolaridad (9,5 versus 8,2 años de escolaridad). Este hecho es en parte reafirmado por los datos presentados en el Cuadro 9. En efecto, mientras que los trabajadores temporales presentan una mayor representación en las categorías de ninguna educación y educación básica, las trabajadoras temporales presentan, en cambio, una mayor representación en las categorías de educación media y educación superior. De esta manera, no debiese de sorprender el hecho de haber encontrado un mayor retorno (en términos promedio) salarial para el grupo de trabajadoras temporeras que para el grupo de trabajadores temporeros. Por lo tanto, no se está rebatiendo la posible existencia de algún grado de discriminación laboral en el mercado del trabajo. El Cuadro 10 presenta la distribución de los trabajadores con un empleo temporal según su situación de pobreza. Cuadro 10 Distribución de los trabajadores temporales según situación de pobreza por género Situación de Pobreza Indigente Pobre no indigente No pobre Fuente: CASEN 2000. Mujeres N 14.285 44.826 221.303 % 5,09 15,99 78,92 N 42.447 108.392 400.275 Hombres % 7,70 19,67 72,63 Cabe destacar la mayor presencia de los trabajadores temporales en la categoría de indigencia. En efecto, mientras que dicho porcentaje alcanza un 7,7% para los hombres con un empleo temporal, dicha cifra alcanza a sólo un 5% para las mujeres con un empleo temporal. 14 IV. IV.1 Cobertura de la protección social de los trabajadores de temporada Evaluación de acceso efectivo Al igual que en la sección III, los datos que se utilizan en este apartado para evaluar el acceso de los trabajadores temporales a los beneficios de la protección social provienen de la Encuesta CASEN 2000. IV.1.1 Situación en relación al contrato de trabajo Como se ha mencionado anteriormente, el contrato de trabajo es el principal instrumento para que cualquier trabajador obtenga acceso a la protección social y, por lo tanto, su suscripción permite hacer una gran diferencia en términos de asegurar un nivel de bienestar a los trabajadores. Sin embargo, también se ha podido establecer que sólo un 38,7% de los trabajadores temporales ha sido contratado de acuerdo a las formalidades legales, porcentaje que es significativamente inferior (menos de la mitad) de aquel que se registra para los trabajadores no temporales (83,2%). Asimismo, entre los trabajadores temporales, las mujeres presentan una menor tasa de contratación (35,5%) que los hombres (40,5%), diferencia que puede encontrarse en la menor responsabilidad frente a la provisión de ingreso familiar que ellas enfrentan (sólo el 18,1% de las trabajadoras temporales es jefe de hogar, mientras que esta proporción alcanza al 55,9% entre los hombres). El hecho que un trabajador no posea contrato de trabajo no implica, necesariamente, que no pueda acceder a las prestaciones de la protección social, ya que puede incorporarse a los sistemas de protección como contribuyente independiente o voluntario. Aunque lo anterior es válido para cualquier trabajador sin contrato, es particularmente difícil que ocurra, especialmente si se toman en cuenta antecedentes que reportan que, por ejemplo, sólo el 4% de los trabajadores independientes cotiza en el sistema previsional. Adicionalmente, si se considera la situación de menores ingresos relativos y de mayor precariedad laboral, es mucho más probable que un trabajador temporal sin contrato se inhiba de participar en los sistemas previsional y de salud, y que incluso, si se le ofrece un contrato esté dispuesto a rechazarlo a cambio de una mayor remuneración líquida. Desafortunadamente, aunque se posee información casuística, no se dispone de antecedentes estadísticos que permitan formarse una opinión respecto a la importancia relativa de estos comportamientos, así como tampoco se pueden estimar cifras en relación a la cantidad de trabajadores sin contrato que desearían gozar de la seguridad que éste otorga aún a costa de sacrificar parte de su remuneración. IV.1.2 Situación respecto del sistema previsional Entre otros antecedentes presentados en el Cuadro 1, se incluye el porcentaje de trabajadores que cotiza para previsión. La cifra que se obtiene es bastante baja para los trabajadores temporales, lo cual era esperable considerando la baja tasa de existencia de contrato. En efecto, sólo un tercio de los trabajadores temporales (para ser más precisos, 15 un 33,1%) cotiza para previsión, aunque se aprecia que los hombres presentan una cobertura mayor que las mujeres (34,9% versus 29,7%; ver Cuadro 7). Un elemento que llama la atención es que, sistemáticamente, para todos los grupos analizados (trabajadores temporales y no temporales; trabajadores temporales hombres y mujeres) la proporción de trabajadores que informa poseer contrato de trabajo es superior a aquella que dice cotizar para previsión. Este comportamiento puede deberse, básicamente, a dos razones: Por un lado, debe existir un porcentaje bajo, pero significativo, de trabajadores que informan estar contratados, pero que en realidad sólo han llegado a un acuerdo con su empleador, sin refrendar éste mediante un contrato legal y, por lo tanto, los trabajadores se sienten contratados, pero también saben que no cotizan para previsión; por otro lado, deben existir trabajadores que teniendo contrato de trabajo, saben que sus empleadores no realizan las cotizaciones previsionales que les corresponde, por lo que se sienten como no realizando dichas cotizaciones, aunque la obligación legal de enterarlas es del empleador. IV.1.3 Situación respecto del sistema de salud Los Cuadros 11 y 12 presentan la distribución según sistema previsional de salud de los trabajadores temporales y no temporales, y de los trabajadores temporales según género. Como se puede apreciar, la mayoría de los trabajadores pertenecen al sistema público de salud, resaltando la alta proporción de trabajadores temporales que se autoclasifican como pertenecientes a los grupos A y B del sistema público de salud. Señala otro aspecto interesante desde el punto de vista del fisco, lo cual representa una carga fiscal importante, toda vez que el grupo A, definido como indigente, está liberado de la obligación de cotizar, el grupo B realiza cotizaciones muy bajas debido a sus escasas remuneraciones (inferiores al salario mínimo) y a ambos grupos no se les exige copago por las atenciones que reciban en la Modalidad Institucional. Cuadro 11 Distribución de los trabajadores según tipo de sistema previsional de salud Tipo de Sistema Provisional de Salud Sistema público, grupo A Sistema público, grupo B Sistema público, grupo C Sistema público, grupo D Sistema público, no sabe grupo ISAPRE Ninguno Otro Fuente: CASEN 2000. Trabajadores temporeros N % 289.123 35,1 189.064 22,9 60.494 7,3 63.519 7,7 13.602 1,6 46.420 5,6 151.230 18,3 2.383 0,2 Trabajadores no temporeros N % 562.971 12,3 976.149 21,3 498.196 10,8 608.766 13,3 78.468 1,7 1.266.842 27,7 444.404 9,7 14.614 0,3 Adicionalmente, se puede destacar la baja proporción de trabajadores temporales que cotizan en alguna Institución de Salud Previsional (ISAPRE), lo que se justifica debido a que los bajos ingresos que presenta este segmento de trabajadores les impide el acceso a los seguros privados de salud. El Cuadro 11 señala que apenas un 5,6% de los trabajadores temporales dice estar incorporado al sistema privado de salud, mientras que un 27,7% de los trabajadores no temporales informa que es beneficiario de alguna ISAPRE. 16 Otro aspecto interesante de analizar es cómo se distribuyen, según su género, los trabajadores temporales en términos del sistema previsional de salud al cual están incorporados, lo que se ve en el Cuadro 12. Cuadro 12 Distribución de los trabajadores temporales según tipo de sistema previsional de salud por género Tipo de Sistema Provisional de Salud Sistema público, grupo A Sistema público, grupo B Sistema público, grupo C Sistema público, grupo D Sistema público, no sabe grupo ISAPRE Ninguno Otro Fuente: CASEN 2000. N 91.881 69.632 22.301 26.344 4.221 24.512 37.155 588 Mujeres % 32,81 24,87 7,96 9,41 1,51 8,75 13,2 0,21 N 197.242 119.432 38.193 37.175 9.381 21.908 114.075 1.795 Hombres % 36,32 21,99 7,03 6,84 1,73 4,03 21,00 0,33 Dentro de los trabajadores que dicen ser beneficiarios del sistema público de salud no se aprecian diferencias significativas. Sin embargo, las diferencias surgen cuando se analiza el porcentaje de trabajadores que cotiza en el sistema privado de salud, y el porcentaje de trabajadores que dice no cotizar en ningún sistema. En efecto, mientras que el 8,7% de las trabajadoras temporales dice ser beneficiaria de una ISAPRE, sólo el 4% de los hombres trabajadores temporales, asegura estar incorporado a alguna de estas instituciones. Por otra parte, entre quienes dicen no estar afiliado a ningún sistema previsional de salud, los hombres registran una mayor proporción que las mujeres (21% versus 13,2%). En definitiva, las trabajadoras temporales presentan una mayor cobertura previsional de salud (sólo un 13,2% afirma no pertenecer a ningún sistema) y una distribución que las concentra relativamente en estratos de mayores ingresos, que sus pares hombres. Ello se explica fundamentalmente porque muchas de estas trabajadoras no aportan el ingreso principal de sus hogares, pertenecen, por tanto, a la fuerza de trabajo secundaria, lo que se refleja en que, como ya se vio en el Cuadro 7, los hogares de las trabajadoras temporales poseen un ingreso per cápita superior, en promedio, en un 28,5% al de los hogares de los hombres de su mismo segmento laboral. Además, existe una gran probabilidad que estas mujeres figuren como dependientes de sus parejas y, por lo tanto, se les clasifique en el grupo de salud de estos y, no en el que corresponde a sus ingresos, los que, en todo caso, no declararían a efectos de evitar las cotizaciones. IV.1.4 Situación respecto de otros beneficios de protección social El sistema de protección social en Chile considera elementos que van más allá de los sistemas previsionales de pensiones y de salud. En efecto, y todavía dentro del ámbito de lo financiable mediante cotizaciones, existen sistemas que se preocupan de asegurar a la población trabajadora contra los riesgos del desempleo, y de los accidentes del trabajo y en enfermedades profesionales; sin embargo, para ambos sistemas el elemento indispensable es el contrato de trabajo, pues a partir de él se regulan las obligaciones contributivas del trabajador y, más importante aún para este análisis, del empleador, siendo, por lo tanto, válido para estos sistemas lo mismo que se planteó anteriormente en relación al contrato de trabajo. 17 Por otro lado, existe una serie de beneficios de protección social que tienen el carácter de ser no contributivos. Entre ellos se pueden destacar las pensiones asistenciales (PASIS), el Subsidio Familiar (SUF), la asignación familiar y el subsidio de cesantía. Si bien los dos últimos programas requieren para su configuración la existencia de un contrato de trabajo, comparten con los primeros, el hecho de ser programas con financiamiento fiscal y que, por lo tanto, orientan su aplicación mediante criterios de focalización explícitos (establecidos como condición de acceso) o implícitos (establecidos en el diseño del programa). El acceso a estos programas fiscales, dadas sus condiciones de diseño o acceso, ha incidido en que una proporción importante de los trabajadores temporales perciba sus beneficios. En efecto, como se puede ver en el Cuadro 1, un 24,8%, casi la cuarta parte del total, de los trabajadores temporales se encontraba recibiendo una PASIS, un SUF u subsidio de cesantía a fines de 2000 y, en cambio, estos beneficios eran percibidos solamente por un 10% de los trabajadores no temporales, lo que atendiendo a la situación más precaria, en promedio, de los trabajadores temporales, parece validar el criterio de focalización impuesto a la implementación de estos programas. Si se analiza la distribución de los perceptores de estos beneficios, según género, entre los trabajadores temporales, se puede apreciar (ver cuadro 7) que los hombres presentan una mayor proporción de beneficiarios que las mujeres (27,1% versus 20,3%), lo que se explicaría por la mayor tasa de contratos, en el caso de los subsidios de cesantía, y por la asignación al jefe de familia de la titularidad, en el caso de las PASIS y SUF. IV.2 Identificación de problemas de acceso Los beneficios de la protección social requieren, para su percepción, la configuración del derecho que asiste al potencial beneficiario. En el caso de los trabajadores de temporada, por las características propias de su inserción en el mercado laboral, por los bajos niveles de los ingresos que reciben y por las prácticas de contratación con que opera este mercado, se les hace difícil poder cumplir los requisitos para optar a los beneficios de los programas de carácter contributivo. En tal sentido, la principal barrera de acceso a los beneficios lo constituye la ausencia de contratos de trabajo para una porción significativa de estos trabajadores, problema en el que inciden elementos institucionales del mercado, insuficiencias en la fiscalización, y ausencia de incentivos para empleadores y trabajadores. IV.2.1 Elementos institucionales El mercado laboral asociado a los trabajos estacionales o de temporada presenta la característica de que en la medida que se retrocede hacia los sectores productivos primarios más fuerte es la tercerización del empleo, es decir, mientras más industrializado es la faena productiva menos probable es que la relación del productor con el trabajador se dé a través de un tercero (contratista). Este elemento institucional en sí no representa un obstáculo para la formalización de las relaciones laborales, puesto que existen muchos otros sectores productivos que operan con este esquema aplicando correctamente la normativa legal vigente. Sin embargo, en el caso de los trabajadores de temporada, y en especial los que se desempeñan en tareas extractivas (cosecha de frutas y hortalizas, tala y acopio de tronco en faenas forestales, 18 procesamiento de productos de piscicultura y cultivos marinos) el contratista se ve incentivado a evitar la formalización de la relación laboral, y el trabajador acepta esto, debido a la transitoriedad del vínculo. Ello ocurre a pesar de que, como ya se mencionó, el Código del Trabajo contiene una normativa especial aplicable a este tipo de trabajadores y, por lo tanto, establece la obligatoriedad del contrato. Este esquema de operación implica que el productor (por ejemplo, el dueño de un predio de frutales) no se relaciona directamente con los trabajadores que laboraran en su proceso productivo principal (la cosecha) puesto que sólo negociará con un intermediario (el contratista, también llamado enganchador) que se encargará de conseguir, organizar y remunerar a la mano de obra necesaria. La principal diferencia con otros sectores productivos radica, precisamente, en que en ellos se terceriza, generalmente, los procesos de apoyo a la producción (por ejemplo, los servicios de aseo y vigilancia) y no el procesos productivo principal. Lo anterior, si bien no es un elemento que condicione absolutamente la ausencia de contratos laborales en los trabajos de temporada, influye junto a otras variables en que ello ocurra. En efecto, dado el carácter estacional y, por lo tanto, transitorio del vínculo laboral, el hecho que los trabajadores puedan ser asignados y reasignados a distintos lugares de faenas, implica una dificultad para asociarse y manifestar sus requerimientos en cuanto diversos aspectos del trabajo, los que pueden ir desde las condiciones de higiene hasta la necesidad de formalizar los acuerdos mediante la suscripción de los respectivos contratos. Más aún, si a lo anterior se suma el bajo nivel de calificación que presentan los trabajadores, asociado a bajos niveles de educación formal y que provienen del sector rural o urbano periférico, se consolida una citación en que éstos no manifiestan interés por negociar colectivamente o tiene miedo de perder su trabajo, especialmente si no tienen contrato, si es que se atreven a organizarse o a manifestar disconformidad con las condiciones de trabajo. En pocas palabras, las condiciones institucionales de este mercado incentivan y facilitan el abuso por parte del empleador directo (contratista o enganchador). IV.2.2 Fiscalización insuficiente La fiscalización del cumplimiento de las normas legales atingentes al mercado laboral, en especial las relativas al contrato, son realizadas por la Dirección del Trabajo. Entre las tareas que debe realizar este organismo se incluye la verificación de que los contratos de trabajo se hayan suscrito, que las estipulaciones que ellos contienen no contravengan el código laboral, y que se de cabal cumplimiento a los compromisos suscritos por la partes, especialmente, en el caso de los empleadores, el pago de las remuneraciones y el entero de las cotizaciones previsionales en las instituciones que corresponda. Como en toda función fiscalizadora, las acciones del ente supervisor tienden a privilegiar la cantidad de sujetos controlados, entendiendo por ello, en este caso, el número de trabajadores, cuyas condiciones laborales son verificadas. Ello, como consecuencia lógica, lleva a que las fiscalizaciones se concentren en el área urbana, debido a la mayor facilidad de desplazamiento para el fiscalizador, y en faenas de importancia, debido a que cada control implica un gran número de trabajadores y, por lo general, empresas grandes y medianas, poseen una mejor calidad de registros, lo que facilita la tarea del fiscalizador. Por otro lado, también se realizan fiscalizaciones sobre 19 la base de denuncias interpuestas directamente por los trabajadores o por sus representantes, lo que incrementa la probabilidad de verificar faltas a la normativa y, además, permite que, potencialmente, se desconcentre el esfuerzo fiscalizador, alcanzando a empresas con menor número de trabajadores y ubicadas en áreas rurales. Como se puede ver, el problema, en esta área, no es la inexistencia de institucionalidad pública fiscalizadora, o que no existan las oportunidades para desarrollar esa fiscalización en el ámbito rural o de pequeños emprendimientos, si no más bien que la propia lógica de optimización de los controles lleva a privilegiar sectores donde el esquema de contratación no es estacional (a excepción del Comercio y Turismo) y que, por lo tanto, la opción más probable es hacerlo sobre la base de denuncias. Sin embargo, la posibilidad de denuncias relacionadas con el trabajo de temporada es baja pues, como ya se mencionó, los trabajadores estacionales tienden a no organizarse y a preferir mayor remuneración en vez de mayor protección, además de que, obviamente, el trámite de denuncia significa costos de traslado y pérdida de ingreso (por el día u horas no trabajadas), costos que el trabajador puede considerar demasiado altos respecto a su probable beneficio, o simplemente, no está dispuesto a asumirlos. Por último, no debe descartarse un importante componente de desconocimiento de los trabajadores respecto de sus derechos laborales. IV.2.3 Ausencia de incentivos eficientes para trabajadores y empleadores La racionalidad económica nos señala que la conducta de un agente en cualquier mercado está determinada por los costos y beneficios que se deriven de dicha conducta. Ello no tiene por qué ser distinto para los trabajadores y empleadores que participan en este segmento del mercado laboral. En otras palabras, para ambos grupos puede ser una estrategia óptima la no suscripción de contratos, ya que ella les reporta beneficios que superan a los costos. En el caso de los trabajadores de temporada, la no suscripción del contrato implica un mejoramiento de sus remuneraciones líquidas, lo cual es un beneficio directo, fácilmente medible y, especialmente atractivo cuando las necesidades son apremiantes y se dispone de un bajo nivel de ingreso para satisfacerlas. Por otra parte, los costos asociados a esta decisión son más bien difusos, debido a que implican la posibilidad de ver disminuidos sus ingresos a futuro, y por causas que, a excepción de la vejez, se consideran como poco probables. Lo anterior, la miopía del trabajador respecto al impacto de ciertos eventos en su capacidad para generar ingresos, es la sustancia del argumento de por qué se deben hacer obligatorias las contribuciones a los sistemas previsionales, por lo que abundar en este tema es inoficioso. Sin embargo, sí debe rescatarse que la figura utilizada en este caso es el establecimiento de relaciones contractuales informales, lo que impide realizar una fiscalización adecuada de los aportes que deben enterarse en los sistemas de protección social. Asimismo, el hecho de no tener contrato, mejora las posibilidades del trabajador de temporada (recuérdese que su promedio de ingreso es bajo) de complementar sus ingresos laborales con subsidios provenientes del sistema no contributivo de protección social y, de acceder gratuitamente al sistema público de salud. 20 En el caso de los empleadores, la no suscripción del contrato de trabajo es doblemente atractiva. En primer lugar, les da una mayor flexibilidad para organizar y manejar la mano de obra que tiene disponible, elemento que se pierde, en algún grado, si existe un contrato de trabajo. En segundo lugar, aunque el trabajador percibiera completamente, como parte de su remuneración líquida, los descuentos previsionales que se le harían si se suscribiera el contrato, el empleador aún se ahorraría los aportes que debe realizar para el sistema de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y, el seguro de cesantía, aportes que si bien no son de una magnitud importante, si implican disponer de mayores recursos, especialmente, si se considera que los más probable es que el ahorro de las cotizaciones previsionales sea compartida, en alguna medida, entre trabajador y empleador. Los costos para el empleador, a su vez, están relacionados con la posibilidad de ser fiscalizado y que se le imponga una multa. Como ya se explicó, la posibilidad de ser fiscalizado es baja y, si los trabajadores perciben la situación como conveniente para sus intereses, más baja aún es esta probabilidad, toda vez que no habría denuncias. O sea, nuevamente, se configura un escenario en donde el costo es potencial, el riesgo asociado es muy bajo y, por último, la sanción, en caso de ocurrir, no es lo suficientemente grande como para desincentivar la aplicación de esta conducta. V. V.1 Propuestas para la ampliación de la cobertura de la protección social de los trabajadores de temporada Definición de criterios para evaluar propuestas En el transcurso de los últimos años se han presentado diversas propuestas para mejorar la situación de las temporeras. La mayor parte de ellas han sido generadas directamente por el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) o a través de seminarios organizados por dicha institución. Un aspecto relevante de las propuestas presentadas es que el foco de atención del SERNAM y, por ende, de las propuestas que ha elaborado, ha estado orientado a la situación de las mujeres que trabajan en la recolección de fruta. La especificidad de estas propuestas las hace casi imposibles de implementar, debido a la existencia de problemas de inconstitucionalidad (tratamiento preferencial para ciertos grupos) y costos fiscales no estimados, ya que la evaluación se restringe sólo al impacto sobre el grupo objetivo, sin considerar el efecto de su aplicación a otros grupos de trabajadores que no podrían ser excluidos de la propuesta. En tal sentido, y para evitar los problemas enunciados en el párrafo anterior, el diseño y, por lo tanto, la evaluación de las propuestas, debe guiarse por los siguientes criterios básicos: i) integralidad, ii) eficacia, iii) eficiencia y, iv) impacto sobre finanzas públicas. La integralidad es un criterio que tiene dos dimensiones a considerar: la primera dice relación con que deben incluirse en la solución a todos los trabajadores que presenten las mismas condiciones, contractuales en este caso; la segunda dimensión apunta a que las medidas que se propongan deben potenciarse unas con otras, actuando como un todo armónico, y no generar un complejo entramado de incentivos y desincentivos contrapuestos que, posteriormente, es muy difícil de desarmar. La búsqueda de la eficacia pretende asegurar que el objetivo de las propuestas se consiga. En este caso la eficacia debe proyectarse como la consecución de un acceso 21 mejorado e incrementado de los trabajadores de temporada a la protección social, lo que, necesariamente, debe ir mediado por un incremento en la proporción de estos trabajadores que tienen un contrato legalmente suscrito. La eficiencia es fácil de entender, y difícil de conseguir, porque si bien las soluciones pueden estar muy bien definidas, el costo que ellas tienen presenta una mayor dificultad de evaluación y, obviamente, siempre las medidas más efectivas tienden a obtener mayor apoyo político aunque sean más costosas y, en ciertos casos, menos eficientes. El impacto en las finanzas públicas es una variable de análisis importante, toda vez que las holguras fiscales están limitadas por la existencia de distintos compromisos legales y normativos, así como también, en el caso de Chile, por el respeto de la regla de política que establece el diseño y ejecución de un presupuesto consistente con un superávit estructural de 1% del PIB. En otras palabras, en la medida que las propuestas tengan un menor costo fiscal, más fácil serán de abordar sin comprometer recursos destinados a otras áreas de la política social o, incluso de la política fiscal. La necesidad de profundizar los esfuerzos de focalización y de reorientar los recursos hacia aquellos programas más eficientes, es algo que no puede soslayarse en el contexto actual de recursos limitados y, por lo tanto, cuanto menor sea el costo de la propuesta menos posibilidades existen de colisionar con los intereses creados de otros grupos y más apoyo político tendrá la implementación de las medidas recomendadas. V.2 V.2.1 Análisis de la propuesta SERNAM y otras La propuesta de SERNAM A fines de 1999 el Servicio Nacional de la Mujer lanzó una propuesta destinada a mejorar el acceso a la previsión de las temporeras (SERNAM, 1999). Nuevamente, es pertinente señalar que la propuesta presentada en esa ocasión se orientaba hacia un grupo específico de trabajadores de temporada, las temporeras (mujeres que trabajan en la recolección de fruta) y con el propósito declarado e mejorar su cobertura previsional (sistema de pensiones), vale decir, cubría sólo un aspecto, aunque muy importante, de la protección social. La propuesta en sí, estaba constituida por tres medidas, a saber: a) Adecuar el requisito de número de cotizaciones para acceder a la garantía estatal de pensión mínima. La idea consistía en que se graduara el requisito legal de 240 cotizaciones mensuales, estableciendo niveles escalonados de forma que con un mínimo de 120 cotizaciones se pudiera acceder a una garantía de un 50% de la pensión mínima, incrementando dicho porcentaje de acuerdo a la proporción respecto de las 240 cotizaciones que representen las cotizaciones efectivamente realizadas. b) Estímulos al ahorro previsional para las trabajadoras. Esta medida implicaba establecer una serie de incentivos destinados no sólo a las temporeras si no que también al resto de las trabajadoras. El paquete incluía: Compensación del aporte reproductivo, reconociendo a la mujer cotizante un año de cotizaciones (12 cotizaciones mensuales) por cada hijo nacido, otorgar puntaje para subsidio 22 habitacional y acceso a becas escolares en función del grado de ahorro previsional. c) Administración de estas cotizaciones por el INP u otra entidad estatal. Dado que el objetivo de este ahorro previsional era acceder en todo o parte a una pensión mínima que, finalmente, terminaría pagando el Estado, se propuso que la administración de estos aportes estuviera a cargo de alguna entidad estatal descentralizada, de preferencia el INP, que contara con las facultades para administrar y rentabilizar los fondos previsionales. La propuesta de SERNAM puede estructurarse como tres medidas independientes o bien como un conjunto de acciones que deben aplicarse unidas. Para efectos del análisis, es conveniente evaluar separadamente cada medida y, posteriormente, juzgar el impacto de su aplicación conjunta. La primera medida apunta a rebajar los requisitos de cotización para acceder al beneficio de la garantía estatal de pensión mínima, aunque se pondera el valor de la pensión según el número de cotizaciones enteradas. Si bien la lógica interna de la medida apunta en el sentido correcto, vale decir, fijar un mínimo de cotizaciones alcanzable por una trabajadora temporal (las 120 cotizaciones se pueden alcanzar en 30 años si se enteraran 4 cotizaciones mensuales en el año, y en 20 años si las cotizaciones mensuales por año fueran 6) ello no da cuenta de los elementos institucionales que afectan a esta porción de la fuerza laboral. En efecto, por un lado (ver Cuadro 8) se tiene que las trabajadoras de temporada se concentran en el segmento de edad que va desde los 18 hasta los 45 años para declinar fuertemente su presencia a medida que se avanza a los tramos etarios superiores, lo cual implica que el número mínimo de cotizaciones puede ser aún bastante restrictivo. Por otro lado, el acceso al 50% de la pensión mínima sólo sería beneficioso para aquellas trabajadoras cuyos grupos familiares no pudieran acceder a ingresos de este monto más allá de la pensión, puesto que en caso contrario la trabajadora calificaría para acceder a una pensión asistencial, cuyo valor actualmente es de un 46% de la pensión mínima de vejez. Si consideramos, además, que a la pensión mínima de vejez debe descontársele la cotización para salud (7%) el valor de la pensión asistencial, que no está sujeta a este descuento, asciende a un 49,5% de la pensión mínima de vejez. En pocas palabras, no habría incentivo para que las trabajadoras temporales cotizaran en el sistema previsional pues el diferencial de ingreso entre ambos beneficios es tan bajo que, en valor presente, es mucho más conveniente para ellas no incorporarse al sistema previsional y obtener un beneficio prácticamente igual al que hubieran conseguido si cotizaran. Los estímulos al ahorro previsional para las trabajadoras que propone la segunda medida permitirían introducir incentivos adicionales a la realización de cotizaciones. Sin embargo, con ello se introducen ciertas diferenciaciones (reconocimiento de un cierto número de cotizaciones mensuales por cada hijo nacido) que corresponden a una fase de desarrollo de la sociedad distinta de la actual. Efectivamente, si bien se puede sostener que el grupo de trabajadores pobres es donde más perduran los patrones culturales que dieron origen a estas diferenciaciones, no puede obviarse el hecho que la mujer cada vez se está incorporando más al mercado laboral y está incrementando su nivel de educación, lo que incide en edades más tardías para el matrimonio y para tener 23 hijos, los que, además, alcanzan a poco más de dos por mujer en la actualidad contra los más de cuatro que se daban hace no mucho tiempo. Respecto a los otros beneficios, que se asocian a un acceso mejorado a ciertos prestaciones pecuniarias o en especie, ello introduce un elemento de discriminación que favorecería a quienes tienen mayor protección social que son quienes cotizan, así como también discriminaría contra los hombres cotizantes, toda vez que ellos tampoco accederían a estos beneficios. En cuanto a entregar al INP, u otra entidad del Estado, la responsabilidad de administrar las cotizaciones generadas por las trabajadoras temporales implica, por un lado, asignar nuevas responsabilidades a organismos que no están preparados para realizar dichas labores y, por otro lado, despreciar la experiencia acumulada por entes privados especializados los que, con la debida regulación, permitirían acceder a rentabilidades superiores sin la necesidad de invertir en el desarrollo y en la mantención de una nueva capacidad de gestión financiera. Evaluada en su conjunto, la propuesta de SERNAM no presenta discordancias internas pero, tampoco ofrece beneficios apreciables que incentiven eficazmente a las trabajadores temporales a incorporarse al sistema previsional. En particular, los únicos beneficios que podrían aportar la diferencia no son posibles de limitar sólo a dichas trabajadores, lo que se reconoce al hacerlos extensivos al resto de las trabajadoras, e introducirían elementos de discriminación negativa en otras políticas sociales, afectando la integralidad de los esfuerzo que el Estado realiza en esas áreas de la política social. V.2.2 Otras propuestas En el mismo marco de la discusión de la propuesta de SERNAM, surgieron algunas otras propuestas, dentro de las cuales cabe destacar las siguientes: a) Anualización de contribuciones. El diputado Juan Pablo Letelier, propuso que, para efectos de cumplir el requisito para obtener la garantía estatal de pensión mínima, deberían considerarse los ingresos y las contribuciones en forma anualizada. La implementación práctica de esta propuesta sería considerar tantos meses de contribuciones cuantas veces se hayan realizado aportes equivalentes al sueldo mínimo legal. b) Suma de cotizaciones de cónyuges trabajadores temporales. El mismo diputado Letelier, propuso que se habilitara una especie de cuenta única familiar donde los cónyuges pudieran contabilizar sus aportes y así facilitar el cumplimiento del requisito de 240 cotizaciones. c) Aportes complementarios del Estado. La Asociación Gremial de AFP propuso que el Estado realizara aportes complementarios cada vez que el trabajador temporal realizara una contribución al sistema de pensiones. d) Rebaja del requisito mínimo de garantía estatal para las mujeres. Esta propuesta, general para todas las mujeres trabajadoras, establecía que, al igual como ocurría en el antiguo sistema de pensiones, las mujeres tuvieran un mínimo de 24 cotizaciones rebajado, que reconociera su aporte reproductivo y la mayor carga de trabajo doméstico que realizaban. La primera de estas propuestas introduce un elemento interesante de desincentivo a la subdeclaración de ingresos, toda vez que, en la medida que se reconociera un número de cotizaciones equivalente al número de salarios mínimos percibidos, la trabajadora mejoraría sus posibilidades de acceder a la garantía estatal de pensión mínima pero, en este caso, para una pensión completa (100% de la pensión mínima de vejez). Sin embargo, ello implicaría reconocer el derecho a tal beneficio a un número no menor de trabajadoras (y también de trabajadores) lo que incidiría en un costo fiscal (no estimado en la propuesta) que podría ascender a más de $200 mil millones anuales, en régimen, o al equivalente de un 0,45% del PIB, lo cual es una cifra significativa en el contexto de restricción fiscal actual, especialmente si se considera la factibilidad de ampliar el beneficio a otros trabajadores de bajo ingreso o que se desempeñan en empleos precarios. La cuenta familiar tiene problemas relacionados con el reconocimiento de las uniones de hecho (en que no existe un vínculo legal entre las partes) y con el efecto sobre la posesión del saldo de la cuenta que tendría una disolución del matrimonio. En pocas palabras, los mecanismos de regulación y administración podrían llegar a ser tan complejos que desalentarían la incorporación al sistema. La propuesta de la asociación gremial de AFP, tiene sentido sólo en el marco de un sistema previsional de tres pilares en que es el Estado quien asume exclusivamente el financiamiento del tercer pilar. Aunque no es muy distinto a lo que ocurre en la actualidad, en que el Estado a través de los beneficios garantizados opera de esta manera, ello implicaría una carga adicional para el Fisco, dando forma explícita a un sistema de tres pilares y que, por lo tanto, tendría poco apoyo político si se considera que la naturaleza de estos sistemas incluye un componente solidarios que los privados se negarían a aceptar y, que el financiamiento exclusivamente fiscal no tendría justificación, introduciendo, además, la discusión respecto a las garantías estatales que actualmente se otorgan a los afiliados al sistema. La cuarta propuesta, es similar en lo sustancial, a la segunda medida planteada por el SERNAM y, por lo tanto, está sujeta a las mismas críticas. Vale decir, corresponde a la aplicación de un beneficio basado en un patrón cultural que está siendo gradualmente superado por la mayor incorporación de la mujer al mercado laboral y por la menor imposición de tareas domésticas debido a una edad más tardía de matrimonio y con un número de hijos por mujer que decrece sostenidamente. V.2.3 Qué se puede rescatar de las propuestas De las propuestas planteadas en las secciones anteriores se puede destacar la voluntad por avanzar hacia una mayor integración de las trabajadoras temporales al sistema previsional y, por esta vía, a una mayor protección social. Sin embargo, la falta de consistencia entre las medidas propuestas y los impactos fiscales no considerados inciden en que su implementación sea prácticamente imposible, en especial si no existe voluntad política para reformular ciertos aspectos esenciales del sistema previsional vigente. 25 Aún así, es interesante la idea de medir el número de cotizaciones de los trabajadores temporales a través del número de salarios mínimos por los que cotizan, lo que incentivaría la incorporación al sistema previsional y, de ahí, al circuito de protección social, para aquellos trabajadores que actualmente permanecen fuera de éste o que se incorporan limitando sus aportes mediante la subdeclaración de ingresos. Asimismo, la falta de coherencia entre las distintas las propuestas surgidas permite afirmar la necesidad de ofrecer una política integral orientada a dar solución al problema de estos trabajadores, pero que no implique efectos no deseados sobre la aplicación de otras políticas sociales. Asimismo, el poder contrastar las visiones de los actores públicos y privados sobre este tema permite asegurar que la contraposición de intereses no permitirá en el corto plazo introducir modificaciones sustanciales al actual sistema previsional, lo que limita las posibilidades de usarlo como pivote para asegurar una mayor cobertura de protección social a quienes se desempeñan en puestos laborales más precarios y de menor remuneración. V.3 Propuestas específicas de este estudio Como ya se ha visto, el principal problema de acceso a la protección social detectado en este estudio es la baja proporción de trabajadores temporales que suscriben legalmente un contrato de trabajo. Independientemente de que existan otros aspectos específicos de acceso que puedan ser mejorados, es indudable que el elemento crucial es que el trabajador tenga un contrato de trabajo suscrito, pues ello le permite acceder a distintos beneficios de la protección social, de los que, de otro modo, permanecerá marginado. V.3.1 Mejoramiento del marco legal y regulatorio En primer lugar, debe considerarse en el Código del Trabajo una definición más amplia, o que incorpore más casos, de trabajadores de temporada. En efecto, la definición actual excluye, por ejemplo, a quienes trabajan en faenas relacionadas con la piscicultura y cultivos marinos, lo que elimina el acceso de estos trabajadores a los beneficios legales establecidos para otros trabajadores de temporada. Asimismo, el marco de incentivos y desincentivos debe modificarse, estableciendo sanciones más drásticas para los empleadores que incumplan las normas relativas al contrato de trabajo. Así, aunque la probabilidad de fiscalización siga siendo baja, una sanción más alta introduciría un elemento de riesgo mayor a la decisión de no suscribir los contratos de trabajo. Por último, debe considerarse que para los trabajadores definidos como de temporada se extienda el período en que son cubiertos por el seguro de accidentes laborales y enfermedades profesionales. Esto es especialmente válido para aquellos trabajadores que se desempeñan en sectores de alta exposición a sustancias químicas nocivas para la salud, quienes pueden presentar enfermedades relacionadas con labores realizadas en períodos (meses o incluso años) muy anteriores al actual momento en que se encuentran sin trabajo. Todos los cambios anteriores implican modificaciones legales y normativas que no son difíciles de encarar, pero que requieren acuerdos políticos amplios que permitan su avance legislativo. En tal sentido, deben realizarse esfuerzos tendientes a sensibilizar a 26 los poderes Ejecutivo y Legislativo que los mecanismos de protección al trabajador, además de la voluntad del empleador y del trabajador que permita la incorporación de éste al sistema de protección social, requiere un marco regulatorio comprehensivo que establezca incentivos y desincentivos adecuados para fomentar las actitudes que se pretende conseguir. V.3.2 Mejoramiento de las estrategias de fiscalización Los antecedentes expuestos en este estudio, y que derivan de una fuente pública como la Encuesta CASEN 2000, debieran inducir a la autoridad pertinente (la Dirección del Trabajo) a mejorar el diseño de su programa de fiscalización, orientándolo precisamente hacia aquellas actividades en donde es más probable detectar incumplimiento de las normas legales. De esta forma, en vez de una situación de bajo riesgo los empleadores enfrentarían una situación de alta probabilidad de fiscalización, lo que los estimularía a suscribir los contratos, especialmente, si las sanciones incrementaran su monto. De igual forma, debe considerarse que dichas fiscalizaciones deben ser integrales, vale decir, deben unirse los esfuerzos de aquellas entidades que tienen injerencia en temas como la suscripción de contratos, el respecto de las normas de higienes y seguridad, el empleo de productos nocivos para salud y el ambiente, etc. Con todo, el propósito de la fiscalización debiera tener también un carácter educativo, facilitando al trabajador el acceso a información respecto a los derechos laborales que posee y a las ventajas en términos de seguridad del ingreso que le reporta la suscripción del contrato, lo que puede ser complementada con una campaña pública destinada a este objetivo. La aplicación de estas medidas, requiere sólo el esfuerzo de los fiscalizadores para coordinarse y racionalizar sus esfuerzos, focalizándolos en aquellas áreas que los antecedentes recabados permitan identificar como de mayor incumplimiento de las normas. No se requiere mayor gasto fiscal ni modificaciones legales, por lo que su implementación debiera ser prioritaria. V.3.3 Cuidado de los niños (jardines infantiles) Un área distinta, pero altamente sensible para las mujeres que laboran en trabajos de temporada, es el cuidado de los niños. Muchas de ellas no disponen de los mecanismos de apoyo familiar que les entreguen tranquilidad respecto al cuidado de sus hijos. En tal sentido, la idea es implementar la instalación de jardines infantiles transitorios cerca de los lugares donde se concentra el trabajo temporal, favoreciendo la coordinación entre las instancias especializadas en el tema (JUNJI) que pueden aportar el conocimiento técnico acerca del tema y las municipalidades que pueden aportar infraestructura (especialmente, si se considera la nula utilización de la infraestructura escolar rural durante el verano). A este respecto, cabe señalar que ya se realizan esfuerzos orientados a este objetivo, por lo que la extensión de estas iniciativas a una mayor área geográfica permitirá mejorar las condiciones de vida y salud de muchos niños, lo que a su vez permitirá a sus madres trabajar en un ambiente de mayor tranquilidad. 27 V.3.4 Programa de educación sobre derechos laborales y de protección social Como ya se mencionó en la primera propuesta, un área donde el esfuerzo, y los recursos, pueden obtener un alto retorno, es la educación de los trabajadores respecto a sus derechos laborales y de protección social. A modo de ejemplo, puede mencionarse que el desconocimiento incide en que un trabajador subdeclare sus ingresos a objeto de obtener una mejor remuneración líquida, pero ello implica asumir el riesgo de que si sufre una enfermedad común o laboral, o un accidente del trabajo, la cobertura que le ofrecerá la institución aseguradora corresponderá sólo a lo declarado como ingreso, siendo en definitiva el trabajador quien carga con una parte no menor del riesgo de ver disminuidos sus ingresos. Lo anterior justifica la necesidad de implementar un programa de educación masivo que permita a los trabajadores conocer los beneficios que pueden obtener del sistema de protección social, así como las obligaciones que deben cumplir para poder acceder a estos beneficios. Un programa integrado, que concertara los esfuerzos y recursos aportados por AFP’s, ISAPRE’s, mutualidades y el gobierno, permitiría abarcar las distintas áreas comprendidas en la protección social y alcanzar una amplia cobertura en términos de número de trabajadores. Asimismo, y como una forma de complementar esta iniciativa, sería aconsejable que la malla curricular de Enseñanza Media contemplara un módulo de estas características, que permitiera a los estudiantes informarse antes de entrar al mercado laboral y difundir entre sus pares trabajadores o entre sus familiares los beneficios que el sistema de protección social les proporciona. VI. Resumen y conclusiones principales Un primer aspecto necesario de abordar es el relacionado con la definición de trabajador de temporada. En general existen diversos términos que se usan como sinónimos pero que, en estricto rigor, no corresponden a los mismos grupos de trabajadores. En especial, suele hablarse de trabajadores transitorios y de temporada como si fueran los mismo, cuando en realidad el trabajador de temporada, al carácter transitorio de su empleo aúna el hecho de que dicho empleo está disponible sólo en épocas determinadas del año, por lo que si este es el caso que nos preocupa es preferible hablar de trabajador de temporada o trabajador estacional. En Chile, existen normas generales relativas al contrato y sus formalidades, así como también a los sistemas de protección social, que aseguran un acceso expedito de los trabajadores, siempre y cuando hayan suscrito los contratos de trabajo que habilitan para realizar los descuentos previsionales y/o cobrar los aportes patronales correspondientes. También, existen normas especiales en el Código del Trabajo que tratan el tema de los trabajadores de temporada, imponiendo condiciones específicas a sus empleadores respecto de las condiciones de higiene, alimentación traslado y alojamiento que debe proporcionárseles a estos trabajadores. Asimismo, el Fondo Nacional de Salud (FONASA) mantiene un esquema que facilita el acceso durante un año a los trabajadores de temporada a la atención de salud, limitando las cotizaciones necesarias a sólo dos cotizaciones mensuales (o el equivalente a sesenta días de trabajo). 28 Los trabajadores de temporada presentan ciertas características que los distinguen del resto de los trabajadores, entre las cuales destacan: su menor edad promedio, su nivel de remuneraciones sustantivamente más bajo, su menor nivel de escolaridad, su menor acceso a la capacitación y la menor tasa de existencia de contrato de trabajo. En cuanto al acceso a la protección social, se considera que el contrato de trabajo es el elemento fundamental para garantizar el acceso a sus beneficios y, desafortunadamente, la baja tasa de contratación que exhiben los trabajadores temporales incide en que, al menos, en los sistemas previsionales su cobertura sea muy baja y, por ende, enfrenten los riesgos que pueden afectar su capacidad de generar ingresos sin la adecuada protección. La única excepción a esta regla es el sistema de salud, donde debido a las distintas puertas que abre este sistema, la cobertura de los trabajadores de temporada es bastante similar a la del resto de los trabajadores. En el transcurso de la década pasada el tema temporada dedicadas a la recolección de fruta) ámbito social y laboral, llegando a que, a fines Mujer planteara una propuesta para mejorar trabajadoras. de las temporeras (trabajadoras de fue frecuentemente levantado en el de 1999, el Servicio Nacional de la la cobertura previsional de estas La propuesta del SERNAM consideraba tres medidas cuyo fin último era establecer un marco de incentivos que atrajera a estas trabajadoras a cotizar en el sistema previsional. Dentro de estos incentivos se consideraban la rebaja del requisito mínimo de cotizaciones mensuales para acceder a la garantía estatal de pensión mínima (se rebajaba de 240 a 120 cotizaciones mensuales, pero sólo se accedía aun 50% de la pensión mínima de vejez), el cómputo de cotizaciones adicionales por cada hijo nacido, y el acceso a subsidios habitacionales becas escolares. Sin embargo, el bajo diferencial entre el beneficio previsional propuesto y el valor de la pensión asistencial, implicaban un incentivo muy menor para que las trabajadoras se incorporaran al sistema previsional, y los otros beneficios no podían estar limitados a las temporeras, debiendo incorporar al resto de las mujeres cotizantes, así como también a los hombres que cotizaran, lo que significaba un costo fiscal, no evaluado, altísimo y, además, introducir un elemento de discriminación en la política social a favor de quienes cotizaban en el sistema previsional que anularía buena parte del esfuerzo de focalización realizado que se lleva a cabo en esta área. También, el SERNAM planteaba la necesidad de que los aportes previsionales de estas trabajadoras fueran administrados por el INP o una entidad estatal, lo que junto con limitar la capacidad de acceder a mayores rentabilidades implicaba volver, al menos parcialmente, al esquema de cajas profesionales de antaño. De la discusión de esta propuesta, surgieron otras proposiciones, que sugerían la creación de cuentas familiares (con suma de número de cotizaciones) para los matrimonios de trabajadores temporeros, aportes fiscales asociados a las cotizaciones, rebaja del requisito mínimo para que las mujeres, en general, accedieran a la garantía estatal de pensión mínima y, la contabilización de tantas cotizaciones como número de veces el salario mínimo por las que cotizara el trabajador. Esta última propuesta introduce un elemento interesante, cual es que reduce el incentivo a subdeclarar los 29 ingresos pero, tiene un costo fiscal elevado (aproximadamente, 0,45% del PIB, en régimen) que se estimó sin considerar la potencial extensión del beneficio a otros trabajadores de bajo ingreso o de empleos precarios. Las propuestas de este estudio se orientan, en primer lugar, a mejorar la tasa de suscripción de contrato, ya que es este el elemento clave para asegurar el acceso de los trabajadores de temporada a los sistemas contributivos de protección social. En tal sentido, juegan un rol importantísimo el mejoramiento de las disposiciones legales, el diseño de mejores estrategias de fiscalización y la educación que debe proporcionárseles a estos trabajadores respecto a sus derechos laborales y las garantías que para ellos implica la suscripción del contrato de trabajo. Igualmente, es importante que las instituciones fiscalizadoras coordinen sus esfuerzos a objeto de fiscalizar el cumplimiento de las normas laborales y ambientales que permitan al trabajador desempeñarse en un puesto de trabajo seguro y confortable. Por otro lado, la estrategia de fiscalización debiera orientarse hacia aquellos sectores que objetivamente presentan una menor tasa de cumplimiento de las normas, lo que junto al establecimiento de sanciones adecuadas haría que los propios empleadores se preocuparan por tener a sus trabajadores con los contratos al día. Asimismo, para las mujeres trabajadoras de temporada es importante disponer de jardines infantiles transitorios que les den la tranquilidad necesaria de que sus hijos estarán bien cuidados mientras ellas trabajan. Por ello, deben ampliarse las experiencias desarrolladas hasta ahora a través de la JUNJI y las municipalidades aprovechando la disponibilidad de capacidad instalada (escuelas, internados) que no se usan en el verano. Otra área importante de implementar es el desarrollo de un programa educativo en que a los trabajadores se les expliquen los beneficios y obligaciones asociados a la participación dentro del sistema de protección social, buscando con ello mejorar su comprensión de las ventajas que éste ofrece. El programa educativo no debe limitarse a los trabajadores, ya que también es importante que en la malla curricular de Enseñanza Media se incorporen estos temas, de modo de los estudiantes conozcan los beneficios a que pueden acceder al momento de incorporarse al mundo laboral y que puedan compartir este conocimiento con sus compañeros de trabajo o con sus familiares. En definitiva, la incorporación de los trabajadores de temporada al sistema de protección social pasa, necesariamente, por la suscripción del contrato de trabajo, sin este elemento, cualquier mecanismo de incentivos y desincentivos, por muy bien diseñado que se encuentre, tendría una efectividad limitada. En tal sentido, lo más importante es fortalecer la capacidad fiscalizadora, a través de cambios legales y normativos, pero, también, por medio del diseño de mejores estrategias de fiscalización y fomentando la educación de los trabajadores actuales y futuros a este respecto. La posibilidad de entregar beneficios específicos debe considerarse en la medida que ellos no atenten contra la debida focalización de la política social y, en la medida, que se vean como complementos y no como la parte medular de una política de aumento de la cobertura de los trabajadores de temporada. 30 VI. Bibliografía Arenas de Mesa, A.; Benavides Salazar, P. 2003 Protección social en Chile: Financiamiento, cobertura y desempeño 1990-2000 (Santiago, OIT). Arenas de Mesa, A.; Hernández Sánchez, H. 2001 “Cobertura del sistema de pensiones de capitalización individual chileno: diagnóstico y propuestas”, en Socialis-Revista Latinoamericana de Política Social N°4, abril. Ministerio de Planificación y Cooperación, 2000 “Los jóvenes chilenos: Cambios culturales; perspectivas para el siglo XXI”, en Estudios Prospectivos (Santiago, Ministerio de Cooperación y Planificación), diciembre. 2002a “Situación del sector rural en Chile”, en Análisis de la VIII Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN 2000), Documento N° 7 (Santiago, Ministerio de Planificación y Cooperación), enero. 2002b “Situación del empleo rural femenino en Chile”, en Análisis de la VIII Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN 2000), Documento N°16 (Santiago, Ministerio de Planificación y Cooperación), noviembre. Servicio Nacional de la Mujer, 1999 Propuesta preliminar para el mejoramiento de la cobertura previsional de trabajadores y trabajadoras temporales, serie Documentos de Trabajo (Santiago, Servicio Nacional de la Mujer). 31