POLITICA DE CONSOLIDACION DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA NUEVOS ELEMENTOS Y

POLITICA DE CONSOLIDACION DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: NUEVOS ELEMENTOS Y ENFOQUES EN LA CONCEPCIÓN DE LA DEFENSA NACIONAL Autor: Diego Mauricio Alvarado Marzo de 2007 1 Después de cuatro años de aplicación de la Política de Seguridad con innegables buenos resultados, el gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez ha desarrollado una estrategia para dar continuidad a dicha política, en un marco más amplio, fundamentado en la necesidad de consolidar los logros cosechados en el período 2002-2006. La nueva estrategia Bautizada como “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática: Fortalecimiento de las Capacidades del Sector Defensa y Seguridad” [PCSD], se fundamenta en cuatro áreas de acción claramente definidas: 1. Incremento de la Movilidad: Mediante la inversión de cuantiosos recursos en la adquisición de aviones de transporte medianos y pesados, helicópteros de transporte, asalto y comando y control, se pretende incrementar la efectividad de las operaciones anti-terroristas. Se busca multiplicar y proyectar la fuerza mediante una adecuada cobertura del territorio nacional en un menor lapso de tiempo. 2. Inteligencia: Con la adquisición de equipo técnico con tecnología de punta para operaciones de inteligencia y contrainteligencia, nuevas plataformas aéreas, el fortalecimiento de la inteligencia humana y el mantenimiento del equipo existente, se busca ganar eficacia en el combate a organizaciones que cada vez más se refugian en el accionar terrorista para defender sus intereses en el negocio del narcotráfico. Foto 1 y 2: Uno de los objetivos centrales de la PCSD es la incorporación de 37.896 hombres adicionales a la Fuerza Pública [Foto 1: El Tiempo; Foto 2: Web oficial Ejército de Colombia]. 3. Incremento del Pie de Fuerza: Con un incremento en 14.573 hombres en el Ejercito Nacional, 2.416 en la Armada, 860 en la Fuerza Aérea y 20.047 en la Policía Nacional, se busca consolidar el control territorial, incrementar la capacidad para desarrollar operaciones en profundidad y sostenidas en el tiempo y una normalización social en los cascos urbanos recuperados 2 mediante la sustitución gradual de efectivos del Ejército por miembros de la Policía Nacional. 4. Mantenimiento de las Capacidades Estratégicas: La necesidad que ha tenido el país de concentrar todos sus esfuerzos humanos, técnicos y económicos en atender el conflicto interno, ha significado un descuido casi total al desarrollo/mantenimiento de unas capacidades estratégicas que permitan mantener un adecuado nivel de equilibrio a nivel regional. Sin descuidar el frente interno se proyectan una serie de inversiones orientadas a potenciar, recuperar y actualizar las capacidades de las FFMM en un escenario convencional, tarea que resulta indispensable para cumplir a cabalidad con la obligación constitucional de proteger la integridad territorial y las fronteras del país. Para la implementación de estas nuevas líneas de acción el Gobierno Nacional a estructurado una estrategia financiera que reposa básicamente en dos pilares: En primer lugar los recursos ordinarios de inversión contenidos en el Presupuesto Nacional y los cuales son proyectados para el período 2007-2010 a partir del Marco de Gastos de Mediano Plazo, estos recursos suman $4,04 billones de pesos [US$1.797 MM](1); en segundo lugar y dada la necesidad de proveer recursos adicionales para cubrir las necesidades de inversión prioritarias, se han previsto partidas extraordinarias por $4.17 billones [US$1.853 MM], estos recursos extraordinarios a su vez están garantizados con la creación del Impuesto al Patrimonio que permitirá, según cálculos del Ministerio de Hacienda, recaudar aproximadamente $8.6 billones durante los cuatro años de vigencia del mismo [2007-2010]. Para efectos del análisis de las implicaciones que sobre las finanzas de las Fuerzas Militares y la Policía tendrá esta inyección de recursos frescos el presente documento se ha estructurado en 5 tópicos: En primer lugar se hará una breve retrospectiva del presupuesto de inversión para defensa en los años 2005 y 2006, enseguida se entrará a analizar el presupuesto de inversión proyectado para los años 2007-2010 con recursos corrientes, para luego profundizar en el tema de los recursos extraordinarios aprobados; como cuarto punto se revisará el presupuesto de inversión consolidado [recursos corrientes más recursos extraordinarios]. Finalmente se expondrán algunas observaciones y recomendaciones a manera de conclusiones. RETROSPECTIVA DEL PRESUPUESTO DE DEFENSA PARA LAS VIGENCIAS 2005 Y 2006 Para el año 2005 el presupuesto total de inversión aprobado para las Fuerzas Militares-FFMM y de Policía fue de $758.084 millones que traducido a dólares 3 representa US$337 MM. De este rubro global es importante destacar que el presupuesto asignado a las FFMM [Ejército, Armada y Fuerza Aérea] fue de $621.463 MM [US$276,2 MM]. A este monto de inversión es necesario sumar $102.000 MM [US$45.3 MM] que fueron trasladados del presupuesto de gastos de personal al presupuesto de inversión, con el objetivo de financiar en un primer tramo la adquisición de 8 helicópteros UH-60L con destino a la Aviación del Ejército(2). Así las cosas y sumados los $102.000 MM adicionales estaríamos hablando de un presupuesto total de inversión para el año 2005 por $860.084 MM [US$382,2 MM], de los cuales las FFMM como tal fueron receptoras de $723.463 MM [US$321.5 MM]. Al abrir el presupuesto por Fuerzas queda en claro el papel preponderante que se le dio al Ejército en la asignación de los recursos de inversión, lo cual va en línea con la percepción de que es esta fuerza la que asume la mayor responsabilidad en la atención del conflicto interno. Es así como del presupuesto total de inversión el 47% fue asignado al Ejército [US$179.7 MM], un 23,5% a la Fuerza Aérea [US$89,7 MM], 13.6% a la Armada Nacional [US$52.2 MM], 11,9% a la Policía Nacional [US$45,6 MM] y el restante 4% a otras dependencias del sector defensa(3). Asignación Presupuesto de Inversión Sector Defensa Año 2005 [Cifras en Millones] 50% 40% 30% 20% 10% 0% US$179,7 EJERCITO PARTICIPACIÓN % 47,0% US$52,2 ARMADA 13,6% US$89,7 FAC 23,5% US$45,6 POLICIA 11,9% US$15,3 OTROS 4,0% Gráfica1: Distribución del presupuesto de inversión en el año 2005 por unidades ejecutorias. 4 Al analizar el destino de los recursos tenemos que los principales rubros de inversión en el Ejército fue la compra de material y pertrechos de guerra [fusiles, armas de acompañamiento, optrónicos y equipo operativo especial], compra de aeronaves de transporte [helicópteros Black Hawk], mantenimiento mayor del equipo de vuelo, adquisición de munición y adquisición y mantenimiento de equipo de comunicaciones. Fotos 3 y 4: La compra de aviones tácticos A-29 Supertucano y la fabricación local de buques nodriza concentró buena parte de los recursos de inversión asignados para el año 2005 [Foto 3: Comandantemad4; Foto 4: Cancerverous]. Por su parte la FAC concentro sus recursos en la ejecución del proyecto de sustitución de las aeronaves de apoyo táctico (4), la adquisición de una aeronave de inteligencia, la reposición de la flotilla de helicópteros de entrenamiento y en obras de ampliación y mantenimiento de pistas, rampas y taxeos en diversas bases aéreas. El exiguo presupuesto de inversión asignado a la Armada fue destinado en su mayoría a labores de mantenimiento mayor de las unidades de superficie y submarinas, a la construcción de la V Patrullera de Apoyo Fluvial y a la adquisición de munición y equipos de dotación para la Infantería de Marina. Para el año 2006 el presupuesto total de inversión aprobado fue de $1.082.795 millones [un billón ochenta y dos mil millones] que traducido a dólares equivaldría a más o menos US$481,2 MM lo que de entrada significa un incremento del 25,9% frente a lo aprobado en el 2005. En este caso al contabilizar solamente los recursos apropiados a las Fuerzas Militares estos se ubican en $902.777 MM [US$401,2 MM] con un incremento del 24,7% frente al 2005. Al distribuir el presupuesto total entre la diferentes fuerzas tendríamos: El Ejército no solo se mantiene como el mayor receptor de recursos sino que ve incrementada su participación hasta el 51.5% del presupuesto total [US$248 MM], la FAC por su parte mantiene el segundo lugar con el 21,3% [US$102,4 MM], la Armada recibe el 10.5% [US$50,7 MM] con una reducción de casi 4 puntos frente al año inmediatamente anterior, la Policía Nacional recibe el 5 10,13% [US$48.7 MM] y las otras dependencias del sector defensa se hacen al 6.6% restante. Fotos 5 y 6: La conversión de nuevos helicópteros de combate a la versión Arpía III, así como la compra de 8 UH-60L y 4 MI-17 marcaron la pauta de inversión durante el 2006 [Foto 5: Andrés Luna; Foto 6: Diego Alvarado]. Los rubros de inversión para el 2006 fueron fiel reflejo de los del 2005 y no hay cambios importantes en la destinación final de los mismos que merezcan ser resaltados. Tal vez lo que si vale la pena destacar son los escasos y cada vez menores recursos para inversión asignados a la Armada Nacional, más aún teniendo en cuenta que se trata de una fuerza que por su naturaleza es intensiva en capital, donde los costos de mantener, modernizar y actualizar los principales equipos son prohibitivos y ni hablar de su sustitución. Asignación Presupuesto de Inversión Sector Defensa Año 2006 [Cifras en Millones] 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% US$248 EJERCITO PARTICIPACIÓN % 51,5% US$50.7 ARMADA 10,5% US$102,4 FAC 21,3% US$48,7 POLICIA 10,1% US$31,2 OTROS 6,6% Gráfica 2: Distribución del presupuesto de inversión en el año 2006 por unidades ejecutorias. 6 PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 2007-2010: RECURSOS CORRIENTES A partir del Marco de Gastos de Mediano Plazo [MGMP] que no es otra que la proyección de los recursos estimados que conformarán el Presupuesto General de la Nación durante el periodo en estudio y su distribución entre los diferentes niveles de gasto, el Gobierno Nacional estimo una disponibilidad de recursos por todo concepto para el sector defensa del orden de los $50,3 billones de pesos [US$22.355 MM]. Sin embargo de esa cifra tan solo un 8,04% constituyen recursos disponibles para inversión [US$1.797 MM] que si bien resultan suficientes para mantener las actuales capacidades operativas, no permiten pensar en su profundización, la adquisición de nuevas capacidades y la actualización tecnológica/modernización de los principales equipos disuasivos con que cuentan las Fuerzas Armadas. Distribución Recursos Sector Defensa MGMP Período 2007-2010 Gastos de Comercialización 5% Inversión 8% Transferencias 20% Gastos de Personal 50% Gastos Generales 17% Gráfica 3: Composición presupuesto ordinario de defensa período 2007-2010. Al analizar la distribución propuesta para los recursos de inversión dentro del MGMP las prioridades se centran en el fortalecimiento de las capacidades terrestres y aéreas de la Fuerza Pública mediante el fortalecimiento de la capacidad aérea con recursos por US$391.7 MM y el desarrollo de proyectos como la renovación de la flota de aviones tácticos, el mantenimiento mayor de las aeronaves de las distintas fuerzas y la adquisición de armamento aéreo. Para fortalecimiento de la capacidad terrestre se canalizan recursos por US$753,8 MM orientados a la adquisición, mantenimiento, modernización del equipo de combate y de transporte, así como la adquisición y mantenimiento de equipo operacional especial y armamento. Dentro de este rubro es importante destacar el interés mostrado por el Ejército de brindar mejores 7 condiciones de transporte en zonas de orden público al personal de la fuerza, mediante la adquisición de medios de transporte blindados de origen Ruso tipo BTR-80; de la misma forma se percibe un interés manifiesto por modernizar el arma de artillería cuya primera etapa incluye la adquisición de Obuses de 155 Mm. y misiles AT de origen español e israelí respectivamente. Para el fortalecimiento de la capacidad naval y fluvial se apropian recursos por US$267,4 MM destinados a dar continuidad a los trabajos de mantenimiento mayor de las Fragatas Misileras y Submarinos, la modernización de los buques de apoyo logístico, el mantenimiento de patrulleras guardacostas y equipo de la Aviación Naval, la construcción de nuevas Patrulleras de Apoyo Fluvial en COTECMAR, el mejoramiento de la infraestructura operativa y la adquisición de armamento para la Armada Nacional. Los recursos restantes se distribuyen de la siguiente forma: Fortalecimiento de los Sistemas de Comando y Control US$148 MM, fortalecimiento de la Inteligencia US$63,4 MM, bienestar y desarrollo humano US$35 MM, fortalecimiento logístico US$32 MM, infraestructura física US$99,2 MM y finalmente programas de investigación y desarrollo US$6.1 MM. Distribución Recursos de Inversión MGMP 2007-2010 por Proyectos [Cifras en Millones] US$35 US$99,2 Desarrollo Humano Infraestructura Física 2% 6% US$267,4 Fortalecimiento Capacidad Naval y Fluvial 15% US$63,4 Fortalecimento Inteligencia 4% US$391,7 Fortalecimiento Capacidad Aérea 22% US$32 Fortalecimiento Logístico 2% US$148 Fortalecimiento Sistema de Comando y Control 8% US$6,1 Investigación y Desarrollo 0% US$753,8 Fortalecimiento Capacidad Terrestre 41% Gráfica 4: Distribución recursos ordinarios de inversión en el sector defensa según proyectos para el período 2007-2010. Al analizar la distribución del presupuesto por unidades ejecutorias se conserva la tendencia reciente de favorecer en el presupuesto de inversión al Ejército Nacional con recursos por US$705 MM lo que representa un 39.23%, los recursos para la Fuerza Aérea suman US$344 MM con una participación del 19,15%, la Armada Nacional obtiene US$314,5 MM con un 17.5%, la 8 Policía Nacional US$285,2 MM con un 15,87% y las otras dependencias del sector defensa US$148,3 MM con una participación del 8,25%. Fotos 7 y 8: Como un primer paso en la modernización del arma de artillería, el Ejército adquirió durante los años 2005-2006 sistemas de misiles AT Spike y obuses de 155 mm. APU SBT. [Foto 8: http://www.gdsbs.com]. Sin embargo al analizar la tendencia en la asignación de los recursos se empiezan a observas cambios interesantes. Si bien el Ejército conserva el liderazgo en cuanto a recursos recibidos es claro que la tendencia de mediano plazo con respecto a las vigencias 2005-2006 es hacia la baja. Mientras en los años 2005-2006 recibió el 47% y 51.5% del presupuesto de inversión total para el sector, respectivamente, el valor esperado promedio de los recursos a recibir en el periodo 2007-2010 se reduce al 39.23%. Dicha reducción que fluctúa entre los 7,77 y 12,27 puntos porcentuales, se explica parcialmente en que durante los años 2005 y 2006 a esta fuerza se le asignaron recursos extraordinarios del orden de los US$100 MM para la compra de helicópteros y los cuales no constituyen gastos recurrentes. De todas formas al aislar esta “distorsión puntual” en el neto la tendencia sigue siendo a la baja. Una situación similar aunque menos pronunciada se observa en el presupuesto de inversión de la Fuerza Aérea donde se pasa de una asignación del 23,5% y 21,3% en los años 2005-2006 respectivamente, a un promedio del 19,15% para el período 2007-2010. Este efecto en buena parte es consecuencia de los mayores recursos que se han apropiado a esta fuerza en los últimos dos años con el fin de financiar la reposición de aviones tácticos. Contrario a lo sucedido en el Ejército y la Fuerza Aérea, la Armada Nacional reporta un incremento en la participación de los recursos de inversión los cuales se ubican a mediano plazo en un 17,5% en promedio, con un incremento de 3,9 puntos porcentuales frente al año 2005 y de 7 puntos porcentuales frente al 2006. En el caso de la Policía Nacional la tendencia de mediano plazo es igualmente favorable. 9 Asignación de Recursos por Fuerza MGMP 2007-2010 [Cifras en Millones] 40% 30% 20% 10% 0% US$705 EJERCITO US$314,5 ARMADA 17,5% US$344 FUERZA AÉREA 19,2% US$285,2 POLICÍA 15,9% US$148,3 OTROS 8,2% PATICIPACION % 39,2% Gráfica 5: Distribución del presupuesto ordinario de inversión [proyectado] para el período 2007-2010. Tendencia Asignación Recursos Ordinarios de Inversión 2005-2010 [Millones de US$] 250 230 210 190 170 150 130 110 90 70 50 30 10 -10 US$ 2005 2006 Año Promedio 2007-2010 EJERCITO ARMADA FAC POLICIA OTROS Gráfica 6: Tendencia del presupuesto ordinario de inversión [proyectado] para el período 2007-2010. Rápidamente cuando se analiza el presupuesto de inversión aprobado para el año 2007 tenemos que este asciende a $1.173.775 millones [un billón ciento setenta y tres mil millones] equivalentes aproximadamente a US$521.7 MM. 10 Comparado con el año inmediatamente anterior se presenta un modesto incremento del 8,4%, manteniéndose invariable, a grosso modo, la repartición de recursos entre la diferentes fuerzas, con excepción de la Armada que registra un incremento del 87,6%, toda vez que su presupuesto de inversión pasa de US$50,7 MM en el 2006 a US$95,1 MM en el 2007. Por último es necesario recordar que en el presupuesto del 2007 existe una partida ya comprometida en proyectos en ejecución [vigencias futuras] y por lo tanto dichos recursos no están disponibles para financiar nuevos proyectos. El monto de dichas vigencias futuras es de $188.700 MM [US$83,8 MM] las cuales afectan en mayor proporción los recursos disponibles en la Fuerza Aérea, pues corresponden al pago por la compra de los aviones de apoyo táctico A-29 Supertucano. Principales Programas de Inversión Año 2007 [Cifras en Millones] US$39,9 Mat. Equipo Operacional US$73,4 Infraestructura US$11,1 Equipo Inteligencia US$177 Adquisición y Reposición Equipo Operacional US$173,2 Armamento y Material de Guerra US$47,1 Adquisición y Mat. Equipo Aéreo,Terrestre y Fluvial Gráfica 7: Principales programas de inversión vigencia 2007. PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 2007-2010: RECURSOS EXTRAORDINARIOS Conciente del techo y las limitaciones de los recursos ordinarios de inversión disponibles para el sector defensa y buscando con ello asegurar la financiación de la fase de consolidación de la Política de Seguridad Democrática, el Gobierno Nacional dispuso la asignación de recursos extraordinarios por $7,54 billones [US$3.351 MM] para ser invertidos en el período 2007-2010, procurando con ellos financiar proyectos prioritarios tendientes a incrementar la movilidad de la Fuerza Pública, fortalecer la inteligencia, incrementar el pie de fuerza y mantener las capacidades estratégicas mínimas. 11 De el monto total aprobado $4.17 billones serán destinados a inversión [US$1.853 MM], para incrementar el pie de fuerza en 37.896 hombres se prevén recursos por $2.81 billones [US$1.251 MM], adicionalmente $393.770 MM [US$175 MM] serán empleados para financiar la operación y mantenimiento del equipo nuevo que se adquiera y los restantes $160.437 MM [US$72 MM] será canalizados en programas de acción integral. Fotos 9-10: La modernización de los obsoletos y en ocasiones artesanales sistemas de defensa anti-aérea son uno de los objetivos trazados en la PCSD [Fotos 9 y 10: Libro Fuerzas Militares de Colombia]. Para efectos del presente documento nos interesa concentrarnos en el análisis exclusivo de la partida orientada a inversión para tratar de entender la magnitud del esfuerzo fiscal que se va a realizar, los retos enormes que se imponen al Ministerio de Defensa y la Fuerza Pública en materia de contratación y el incremento sustancial en las capacidades operativas que van a experimentar las Fuerzas Militares. Lo primero que se percibe al analizar la distribución de los recursos extraordinarios es una repartición más equitativa entre las diferentes fuerzas, donde si bien se mantiene vigente la prioridad de equipar a las Fuerzas Armadas acorde con los requerimientos del conflicto interno, también se da un amplio margen de maniobra financiero para que las distintas fuerza recuperen, mantengan y modernicen sus equipos mayores y se adquieran algunos otros equipamientos que resultan vitales para garantizar una capacidad disuasiva creíble y los cuales hasta el momento habían sido vetados a nuestras FFMM aduciéndose siempre razones de tipo presupuestal. Al analizar la distribución de los nuevos recursos por fuerza nos encontramos con un hecho fundamental y revelador: Por primera vez en por lo menos 20 años, la Armada Nacional sobresale como la mayor receptora de fondos para 12 inversión, seguida por la Fuerza Aérea; El Ejército que hasta ahora se caracterizaba por ser el mayor beneficiado con este tipo de partidas se ubica en un distante tercer lugar superando solo a la Policía Nacional. Como se aprecia en la gráfica 8 del total de recursos de inversión extraordinarios por US$1.853 MM la Armada Nacional podrá disponer del 36% lo que equivale a US$667,4 MM, La Fuerza Aérea del 28,3% con US$524,8 MM, El Ejército del 25,3% con US$469,3 MM y la finalmente la Policía Nacional del 10,1% representado en US$186,8 MM. Distribución Recursos Extraordinarios de Inversión 2008-2010 [Cifras en Millones] 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% US$469,3 EJERCITO US$667,4 ARMADA 36,0% US$524,8 FUERZA AÉREA 28,3% US$186,8 POLICÍA 10,1% PATICIPACION % 25,3% Gráfica 8: Distribución recursos extraordinarios de inversión por unidades ejecutoras. Al discriminar dichos recursos por “capacidades” tenemos que el 45,4% se destinará al incremento de la movilidad, el 36,2% al mantenimiento de las capacidades estratégicas, el 10,5% a la adquisición de armamento y material de guerra, el 6.3% al fortalecimiento de la inteligencia/comunicaciones y el restante 1,5% a la construcción de infraestructura operativa. De la misma forma si discriminamos los recursos por programas sectoriales encontramos que el 37,9% de los recursos se empleará en el fortalecimiento de la capacidad aérea, el 33.1% en fortalecimiento de la capacidad naval y fluvial, el 18,8% en fortalecimiento de la capacidad terrestre, el 4,8% en fortalecimiento de la inteligencia, el 2,1% en el fortalecimiento de los sistemas de comando y control, el 2% en dotación de munición y explosivos, el 0,6% en desarrollo humano y el restante 0,6% en infraestructura física. 13 DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS EXTRAORDINARIOS POR CAPACIDADES CAPACIDAD MOVILIDAD MANT. DE LAS CAPACIDADES ESTRATÉGICAS ARMAMENTO Y MATERIAL DE GUERRA INTELIGENCIA Y COMUNICACIONES INFRAESTRUCUTRA OPERATIVA INVERSIÓN [Millones] US$842 US$669 US$194,5 US$118,7 US$29,9 PARTICIPACIÓN 45,4% 36,2% 10,5% 6,4% 1,5% Tabla 1: Inversión recursos extraordinarios por capacidades. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS EXTRAORDINARIOS POR PROGRAMAS SECTORIALES PROGRAMA DE INVERSIÓN FORTALECIMIENTO CAPACIDAD AÉREA FORTALECIMIENTO CAPACIDAD NAVAL Y FLUVIAL FORTALECIMIENTO CAPACIDAD TERRESTRE FORTALECIMIENTO INTELIGENCIA FORTALECIMIENTO SISTEMA COMANDO/CONTROL DOTACIÓN MUNICIÓN Y EXPLOSIVOS DESARROLLO HUMANO INFRAESTRUCTURA FISICA INVERSIÓN [Millones] US$703,5 US$613,1 US$348,7 US$89 US$38,6 US$38 US$11,7 US$10,8 PARTICIPACIÓN 37,9% 33,1% 18,8% 4,8% 2,1% 2,0% 0,6% 0,6% Tabla 2: Inversión recursos extraordinarios por programas sectoriales. Fotos 11 y 12: En los planes de modernización y ampliación de las capacidades operativas de la Armada Nacional juega un papel protagónico el astillero nacional COTECMAR, que se ha impuesto el reto de fabricar patrulleros de ZEE, patrulleros costeros, nodrizas fluviales y lanchas de comando y control tipo LPR-40 [Fotos: Cotecmar]. PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 2007-2010: RECURSOS CONSOLIDADOS Para poder medir en toda su magnitud las implicaciones del esfuerzo fiscal ha realizarse en el período 2007-2010 para fortalecer las capacidades operativas de las Fuerzas Militares y de Policía, es fundamental consolidar [sumar] los recursos ordinarios y extraordinarios con que contará cada una de las fuerzas. 14 Al realizar dicha tarea lo primero que encontramos es un presupuesto record de inversión para la Fuerza Pública en los subsiguientes 4 años, el cual asciende a los $8,21 billones de pesos [US$3.650 MM], lo que supone un promedio de inversión anual de US$912,5 MM cifra nada despreciable y que prácticamente duplica la inversión media anual hecha en los últimos años. Fotos 13 y 14: La actualización, modernización, repotenciación y extensión de la vida útil de las fragatas misileras FS-1500, constituye el proyecto de importancia estratégica al que más recursos de inversión se asignaron, con poco más de US$420 MM [Foto 13: Jaime Borda Martelo; Foto 14: Libro Escuela Naval de Cadetes Almirante Padilla]. Al asignar por fuerzas dicho rubro el Ejército nuevamente se consolida como el mayor receptor de recursos de inversión con US$1.174,3 MM, la Armada recibe un presupuesto de inversión hasta ahora inédito del orden de los US$982 MM, la Fuerza Aérea por su parte contará con US$868,8 MM para continuar con un proceso de actualización tecnológica y renovación de equipos iniciado años atrás con la incorporación de helicópteros Arpía y más recientemente con la compra de los aviones tácticos Supertucano. Por último las labores de la Policía Nacional se verán fortalecidas con una inyección de recursos por US$472 MM. Foto 15-16: Otro de los programas que recibirán un fuerte impulso financiero es la modernización de los submarinos U-209 de la Armada [Foto 15: Web Oficial Armada Nacional; Foto 16: El Tiempo]. 15 Si bien los números en bruto muestran al Ejército como el mayor beneficiario de recursos con un 32,17%, es innegable que la gran “ganadora” en la distribución de los mismos es, a buena hora, la Armada Nacional. Esta fuerza que hasta ahora había sido la gran cenicienta en materia de inversión recibirá el 27% de los recursos totales para modernización/renovación de equipos, cifra que contrasta con el 13,6% registrado en el 2005 y el 10,5% del 2006. Para hacernos idea de la importancia estratégica de esta decisión basta decir que manteniendo los niveles de inversión registrados en los últimos dos años [en promedio poco más de US$50 MM] la Armada hubiera necesitado de 19,6 años para invertir recursos equivalentes a los que se invertirán en el período 2007-2010. Así mismo la participación de la Fuerza Aérea se mantiene en niveles similares a los años anteriores, con un 23,8%, pero sobre la base de un presupuesto que duplica las vigencias anteriores. A la Policía Nacional se le asignaron el 12,9% de los recursos, situación coherente con el mayor protagonismo que tendrá esta fuerza en la consolidación de las zonas recuperadas y la normalización de la vida civil en las mismas y los restantes US$148,3 MM fueron asignados a las demás dependencias del sector defensa con una participación del 4.06%. Asignación de Recursos Totales de Inversión por Fuerza 2007-2010 [Cifras en Millones] 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% US$1.174 EJERCITO PATICIPACION % 32,2% US$981,9 ARMADA 27,0% US$868,8 FUERZA AÉREA 23,8% US$472 POLICÍA 12,9% US$148,3 OTROS 4,1% Gráfica 9: Distribución recursos consolidados de inversión por unidades ejecutoras para el período 2007-2010. 16 Si miramos el presupuesto tomando como referente la inversión promedio anual a realizarse por fuerza, los resultados muestran una tendencia clara y concluyente: Mientras los recursos disponibles en el Ejército al comparar el 2006 con el promedio esperado para el período 2008-2010(5) registra un crecimiento de apenas 34%, al realizar el mismo ejercicio en la Armada Nacional el incremento es del 493.7%, en la Fuerza Aérea del 154,8% y en la Policía Nacional 173,8%. El efecto de mediano plazo en cuanto a los nuevos criterios de priorización en la asignación de recursos se ve claramente en la gráfica 10. Tendencia Asignación Recursos Totales de Inversión 2005-2010 [Millones de US$] 330 300 270 240 210 US$ 180 150 120 90 60 30 2005 2006 Año Promedio 2008-2010 EJERCITO ARMADA FAC POLICIA Gráfica 10: Tendencia en la asignación de recursos de inversión para el sector defensa a mediano plazo. Otro punto importante a destacar y que deja ver con mayor claridad los nuevos criterios de priorización en la inversión militar, se desprende de la observación de los proyectos que han sido declarados como de Importancia Estratégica (6). En este contexto la Armada Nacional registra bajo este concepto inversiones por US$667 MM, el Ejército Nacional US$589 MM, La Fuerza Aérea US$303 MM y la Policía Nacional US$400 MM. Dentro del grupo de proyectos declarados como estratégicos es importante destacar la prioridad asignada al mantenimiento mayor y modernización de las principales unidades de la Armada Nacional. Por citar un dato, a principios de los años noventa se efectuó el primer programa de mantenimiento decenal de las fragatas FS-1500 con un presupuesto de aproximadamente US$120 MM; en esta oportunidad la suma prevista para invertir en estas unidades es de US$421,5 MM, lo que nos permite hacernos una idea del nivel e importancia de los trabajos a que serán sometidas, los cuales seguramente han de incluir mejoras sustanciales en sus sistemas electrónicos y de armas. 17 No menos importante es la inversión prevista para modernizar los sistemas de combate de los submarinos U-209, los recursos para fortalecer y consolidar la Aviación Naval y la decidida, oportuna, visionaria y estratégica intención de fortalecer la industria naval nacional, en cabeza de COTECMAR, mediante la fabricación de 4 patrulleras costeras y una patrullera de ZEE. Fotos 17 y 18: La dotación de equipos seguros para transporte de tropa y la repotenciación de la flotilla de aviones estratégicos constituyen programas esenciales en el desarrollo de la PCSD [Foto17: Javier Casella; Foto 18: Andrés Luna]. En la asignación de los recursos de inversión del Ejército se destaca la voluntad de dar continuidad a un proceso gradual de modernización y actualización tecnológica del Arma de Artillería con inversiones previstas por US$203,8 MM. Otra arma que recibirá un fuerte espaldarazo financiero es el Arma de Ingenieros que con inversiones previstas por US$107,6 MM creará cuerpos móviles capaces de atender oportunamente a las comunidades de las zonas liberadas de los terroristas, mediante el desarrollo de obras públicas de interés colectivo. La gran incógnita en cuanto al uso específico que se dará a los recursos asignados para el cuatrienio es la Fuerza Aérea Colombiana. Aunque de antemano se conoce la intención de modernizar la aviación estratégica con inversiones del orden de los US$212,7 MM, hay recursos aprobados por US$441,2 MM sobre los cuales no se conoce su destino [proyectos concretos a financiar con estos recursos] como se verá más adelante. Como hecho curioso, al comparar los recursos clasificados dentro de este Ítem con los recursos totales de inversión por fuerza, nos encontramos con un monto de recursos muy importante que no está orientado a estos proyectos específicos y que con seguridad están orientados en buena parte, a financiar un sinnúmero de proyectos adicionales no referenciados en el documento expedido por el gobierno y otra proporción no despreciable orientados a financiar gastos recurrentes que se desprenden del conflicto interno [compra de munición y granadas, mantenimiento equipo aéreo, mantenimiento 18 rutinario de la flotilla de la Armada, compra de armamento aéreo y adquisición de equipo terrestre para transporte de personal por citar solo unos ejemplos]. PROYECTOS DE IMPORTANCIA ESTRATEGICA 2008-2010 PROYECTO Adquisición Helicópteros de Transporte Adquisición Equipo Aeronáutico Adquisición Vehículos Blindados Adquisición Equipo Ingenieros Fijo y de Combate Adquisición y Renovación Material de Guerra Adquisición Munición Adquisición y Renovación Material de Artillería Adquisición y Renovación Munición Artillería Batallón de Ingenieros Batallón de Infantería TOTAL Fortalecimiento Aeronaval Adquisición Patrulleras Costeras y de ZEE Repotenciación y Modernización Fragatas Misileras Actualización y Desarrollo Fuerza Submarina TOTAL Actualización y Modernización Equipo Aeronáutico Adquisición Plataformas Aéreas de Inteligencia Infraestructura Operativa Renovación Equipos de Vuelo Primario TOTAL Equipo Sistemas Renovación Sistema Troncalizado Implementación Laboratorios de Criminalística Adquisición y Mantenimiento Armamento Adquisición Equipo Antimotín Adquisición y Mantenimiento Semovientes [Caninos/Equinos] Desarrollo Tecnológico Inteligencia Adquisición y Mant. Equipo de Transporte Naval y Fluvial Adquisición y Mantenimiento Equipo Automotor Renovación Redes Análogas de Comunicaciones Construcción/Dotación Estaciones de Policía Fortalecimiento de Acción Integral Diseño/Implementación Nuevo Modelo Educativo TOTAL TOTAL TODAS LAS FUERZAS INVERSION [Millones] US$204 US$4,6 US$4,6 US$86,3 US$35,2 US$22 US$92 US$111,8 US$21,3 US$7,1 US$589 US$45,8 US$62,7 US$421,5 US$137 US$667 US$212,7 US$53,7 US$28,6 US$8,3 US$303 US$15,5 US$19,5 US$16,6 US$71,8 US$7,4 US$5,6 US$26,2 US$7,1 US$136,7 US$30 US$64 US$40 US$4 US$400 US$1.959 EJERCITO ARMADA FUERZA AÉREA POLICÍA NACIONAL Tabla 3: Proyectos calificados como de Importancia Estratégica para garantizar su financiación más allá del actual período de gobierno que termina el 7 de agosto de 2010. 19 Al cuantificar esos recursos de los cuales no sabemos a ciencia cierta su destinación encontramos que estos ascienden a US$585 MM en el caso del Ejército [lo que equivale al 49,8% de los recursos aprobados a esta fuerza], US$315 MM en la Armada [32.1% de los recursos aprobados a esta fuerza], US$565.8 MM en la Fuerza Aérea (7) [65% de los recursos aprobados a esta fuerza] y US$72 MM en la Policía Nacional [15.2% de los recursos aprobados a esta fuerza]. Fotos 19 y 20: Con inversiones programadas por US$53,7 MM la Fuerza Aérea adquirirá nuevas plataformas aéreas de inteligencia para complementar el trabajo realizado en la actualidad por aviones SA2-37B Schweizer y Citation SR-560 “Tracker” [Foto 19: Fuerza Aérea Colombiana; Foto 20: Shogun-23]. CONCLUSIONES La aprobación del Impuesto al Patrimonio y la subsiguiente asignación de recursos extraordinarios de inversión por US$1.853 MM para la Fuerza Pública, además de garantizar la continuidad de la Política de Seguridad Democrática, constituye sin lugar a dudas un primer paso en el propósito de potenciar las capacidades estratégicas defensivas del país. Sin embargo, el actual esfuerzo no es suficiente y se hace necesario buscar recursos adicionales que permitan el financiamiento de un sinnúmero de proyectos que se quedaron pendientes, ante la insuficiencia de recursos financieros. Cuando se aprobó el nuevo impuesto se proyectó que la totalidad de su recaudo, estimado en $8,6 billones [US$3.822 MM], sería destinado al fortalecimiento de la Fuerza Pública, a pesar de ello en el documento CONPES 3460 el gobierno nacional solo compromete recursos extraordinarios por $7,54 billones [US$3.351 MM]; Dado el alto nivel de necesidades a nivel de equipamiento que aún persiste en las Fuerzas Militares sería positivo que el gobierno acertara a redireccionar los $1.14 20 • • billones restantes [US$507 MM] con el objetivo de acelerar, aún más, el proceso de modernización de los principales sistemas de armas y defensa con que cuenta el país. • Un hecho positivo que se debe destacar en la propuesta financiera hecha por el Gobierno Nacional para financiar la Fuerza Pública en los siguientes cuatro años, es la ausencia de endeudamiento externo. La totalidad de los recursos son garantizados a través de tributos y ello abre la posibilidad para que a mediano plazo, el país explore la alternativa del crédito para dar marcha a proyectos complementarios e intensivos en capital, tales como la incorporación de nuevas unidades de superficie para la Armada, la adquisición de aviones de combate de última generación para la Fuerza Aérea y la conformación de una verdadera arma de Caballería en el Ejército. Al analizar desde una perspectiva histórica la distribución de los recursos de inversión entre las diferentes fuerzas, llama la atención la prioridad que en la asignación de los mismos se dio a la Armada, toda vez que el presupuesto disponible para esta fuerza en el período 2007-2010 solo se hubiera podido invertir en el transcurso de 19,6 años de mantenerse los niveles históricos de asignación de los años 2005 y 2006. Contrario a lo que sucede en la Armada, el presupuesto asignado a la Fuerza Aérea no le permite adelantar un proceso a fondo de modernización de su equipo aeronáutico estratégico, por lo tanto desde ya podemos prever que a la vuelta de 5 o 6 años será necesario asignar nuevos y significativos recursos, para completar una tarea que por ahora quedará a mitad de camino. Llama igualmente la atención la intención de seguir incrementado en forma significativa el pie de fuerza tanto de las Policía Nacional como de las Fuerzas Militares; si bien esta necesidad está estrechamente ligada al desarrollo del conflicto interno, es bueno demarcar los riesgos que la continuidad de esta política puede traer a futuro para el funcionamiento mismo de estas instituciones. La más inmediata consecuencia es el elevado costo prestacional que esta generando la ampliación acelerada del pie de fuerza: Para el año 2007 las solas transferencias por concepto de pensiones ascienden a $2,4 billones equivalentes al 23% del presupuesto total del sector defensa para el mismo año. Estos gastos con el pasar de los años lejos de reducirse seguirán incrementándose geométricamente y poco a poco pueden terminar por afectar el ya de por sí escaso margen de recursos disponibles para inversión. • • • 21 Fotos 21 y 22: El fortalecimiento de la aviación de transporte será posible gracias a la adquisición de seis nuevas aeronaves medianas y pesadas para este fin [Fotos: Andrés Luna]. NOTAS ANEXAS (1) En el presente documento y teniendo en cuenta el comportamiento que ha tenido la tasa de cambio en los últimos 3 años se ha asumido para efectos de conversión de pesos a dólares una TRM de $2.250. (2) Documento CONPES 3353 del 23 de Mayo de 2005. (3) Gestión general del Ministerio de Defensa, Comando General de las Fuerzas Militares, Salud de las FFMM y salud de la Policía Nacional. (4) En Diciembre de 2005 se firma el contrato con la empresa brasilera Embraer para la compra de 25 aeronaves de combate tipo A-29 Supertucano. Valorado en US$234.56 MM dicho contrato será cancelado por parte de la FAC en un período de 4 años [hasta el 2008] para lo cual se garantizaron vigencias futuras con cargo al presupuesto de inversión de la Fuerza. (5) Por razones metodológicas al estimar la tendencia de la inversión durante los próximos 4 años se toma como eje de comparación la inversión promedio anual a realizarse en el período 2008-2010 que corresponde en realidad a los años en que se ejecutara el 100% de los recursos de inversión [Para el año 2007 inicialmente no se prevé la inversión de recursos extraordinarios. Este año será empleado en la planeación y desarrollo de los procesos previos para iniciar en firme la ejecución de recursos en el 2008]. (6) En este punto es necesario hacer una aclaración. El hecho de que un proyecto sea declarado de importancia estratégica se fundamenta en dos hechos no excluyentes: En primer lugar se trata de proyectos que como su nombre lo indica son considerados como de Importancia Alta y por lo tanto es 22 necesario garantizar su plena ejecución; en segundo lugar se trata de proyectos que por su naturaleza serán ejecutados en un período de tiempo que desborda el actual período presidencial y por lo tanto compromete vigencias futuras a cargo de la nueva administración. En este sentido es importante entender que existen algunos proyectos de gran impacto al interior de las FFMM que sin embargo no son declarados como de importancia estratégica dado que su ejecución no va más allá del 7 de Agosto de 2010. Un ejemplo claro en este sentido es la compra de aviones pesados y medianos de transporte. (7) En el caso concreto de la Fuerza Aérea es necesario restar los recursos ya comprometidos en la compra de los aviones Supertucano y los cuales ascienden a US$124,56 MM, toda vez que en el cronograma de pagos previsto para dicha compra se contemplan desembolsos de la siguiente manera: año 2005 US$50 MM, Año 2006 US$60 MM, año 2007 US$64,56 MM y año 2008 US$60 MM. De esta forma el monto de los recursos sobre los cuales no conocemos su destinación específica se ubicaría en realidad en torno a los US$441,2 MM [aproximadamente el 50,7%% de los recursos asignados a esta fuerza]. BIBLIOGRAFIA Departamento Nacional de Planeación; Documento CONPES 3460; Febrero de 2007. Departamento Nacional de Planeación; Documento CONPES 3353; Mayo de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Presupuesto General de la Nación año 2007. Ministerio de Defensa; Situación Presupuestal del Ministerio de Defensa para el año 2005; Agosto de 2004. Ministerio de Defensa; Situación Presupuestal del Ministerio de Defensa para el año 2006. 23 Edición: Diego Mauricio Alvarado Cualquier acotación o comentario sobre el presente artículo favor escribir a: dimaal2005@yahoo.com.ar 24