ASEGURAMIENTO Y ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD EN EL ESPACIO EUROPEO

ASEGURAMIENTO Y ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD EN EL ESPACIO EUROPEO DE EDUCACIÓN SUPERIOR Pedro Municio Universidad Complutense de Madrid Aunque estamos en un proceso todavía poco desarrollado, se puede afirmar que el aseguramiento de la calidad tiene un papel clave en el logro del objetivo de Bolonia de alcanzar la competitividad europea en el campo de la educación superior. El mecanismo de convergencia europea está funcionando relativamente bien en sus primeras transformaciones. Algunas, referidas a la estructura del sistema, ya están implementadas. Otras, como la metodología, están en proceso de adaptación, a diferentes ritmos según el país. En último lugar está la evaluación del sistema que necesariamente no puede aplicarse mientras no esté el sistema establecido. Ya se dispone de un esquema de trabajo pero las adaptaciones serán muy diversas y en cualquier caso la aplicación no ha comenzado en la mayoría de los países. Pasos y protagonistas en la creación del EEES Para comprender el proceso de evolución del EEES hay que considerar fundamentalmente los cambios producidos a lo largo del siglo XX y cuatro pasos clave que se dan con las reuniones de los ministros responsables de la Educación Superior celebradas en Bolonia (1999), Praga (2001), Berlín (2003) y Bergen (2005). Aunque con lagunas y algunos enfoques distintos el proceso continua imparable en estos cinco años. No se puede decir que el avance sea una línea recta, porque las dificultades y las aportaciones surgen de puntos muy diversos, pero en conjunto se avanza hacía los mismos objetivos iniciales. El EEES, que ya funciona parcialmente en este momento, y su generalización en 2007 ofrecerá probablemente nuevas perspectivas de análisis. 1 Un cierto número de organizaciones actúan de protagonistas del proyecto, especialmente el llamado grupo E4: la Asociación Europea de la Universidad (EUA), la Asociación Europea de de Agencias de Evaluación de la Calidad (ENQA), la Asociación Europea de Instituciones de Educación Superior (EURAHSE) la Asociación de Organizaciones de Estudiantes en Europa (ESIB). Se incluyen actuaciones de los organismos oficiales como los Consejos de Jefes de Estado, las acciones de la Comisión Europea, el Programa Sócrates-Erasmus y colaboraciones de asociaciones especializadas y de los países integrantes, que realizan informes y reuniones de manera permanente. En mayo de 1998 los ministros encargados de la educación superior de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido suscriben París la Declaración de la Sorbona instando al desarrollo de un Espacio Europeo de Educación Superior (EEES). Es el punto de partida y el primer documento que incita al largo proceso que intenta transformar los sistemas europeos de Educación Superior. La reunión de la Sorbona se preocupa esencialmente acabar con las fronteras y desarrollar un nuevo marco de enseñanza y aprendizaje. Aunque no está de forma explícita se busca la cooperación entre las universidades y la movilidad de los estudiantes a través de Europa. El sueño de los autores de esta declaración es que los estudiantes pasaran al menos un semestre en otro país distinto al suyo, como lo hacían hace 700 años. Es la búsqueda de un espíritu europeo en educación. En 1999 se unen 29 países a la propuesta de la Sorbona y celebran una reunión en Bolonia que sienta las bases para alcanzar un espacio común en el año 2010. La llamada Declaración de Bolonia establece las claves para la convergencia de los sistemas nacionales a través de varios componentes: un sistema de titulaciones basado en dos ciclos de enseñanza, y un sistema de créditos que permita hacer equiparables las carreras, un sistema de titulaciones fácilmente comprensible y comparable, el impulso a la cooperación de los profesores y el aumento de la movilidad de los estudiantes, una garantía de calidad en el proceso, y un cambio de la metodología y el desarrollo curricular. En el año 2001 se amplia el grupo a 32 países confirmando estos objetivos en el Comunicado de Praga. En este momento se pone el acento en tres puntos clave 2 del proyecto: El Sistema de Transferencia de Créditos (ECTS), el Suplemento Europeo al Título y la Evaluación de los niveles de calidad. Los dos primeros se desarrollan con rapidez puesto que se cuenta con la experiencia del Programa Sócrates-Erasmus pero el tercero lo hace más lentamente. El aseguramiento de la calidad se considera un medio esencial para facilitar la comparación de las cualificaciones. Por ello se propone que las universidades, las agencias nacionales de evaluación y la European Network of Quality Assurance Agencies (ENQA) colaboren para fortalecer las mejores prácticas. Pero apenas hay más que una declaración de intenciones. En 2003 los ministros de 40 países se reúnen en la Conferencia de Berlín para analizar los logros alcanzados y establecer nuevas prioridades y objetivos. En esta conferencia se reafirma la importancia de la dimensión social del proceso de Bolonia. Se señala que el aumento de la competitividad debe equilibrarse con la mejora de la cohesión social y la reducción de las desigualdades sociales. Los ministros afirman que la educación superior es un bien público y una responsabilidad pública. En mayo de 2005 se celebra el último encuentro de ministros y se ofrece el Bergen Comuniqué. Los miembros ascienden ya a 45 con la entrada en esta sesión de países alejados del núcleo central europeo como Armenia, Azerbaiján, Georgia, Moldavia y Ucrania. La próxima reunión de Ministros está prevista en Londres en 2007. En ese momento todos los países deberían tener los nuevos títulos ya funcionando. Sin embargo, la realidad va detrás de los propósitos. Evaluación de la calidad del sistema En 1993 se puso en marcha el Programa de Evaluación Institucional (IEP) en el que intervinieron 110 universidades de 35 países. Al menos los responsables universitarios eran conscientes del gran cambio que se estaba produciendo en sus entornos y se dispusieron a analizar el problema. A pesar de la timidez el programa, eminentemente formativo y en ninguna medida sumativo, fue tomado 3 con recelos por los profesores pero propició algunos cambios y movió a un cierto número de académicos hacía la preocupación por la evaluación y la calidad. Doce años después de este intento se constata que los cambios requieren una cuidadosa planificación y que esta no se hizo en casi ninguna de las instituciones. Fallaron la creación de estrategias, el seguimiento de los proyectos, el liderazgo, los instrumentos de control, los apoyos en forma de asesoramiento externo y, sobre todo, el desarrollo del componente humano. Este último aspecto se ha considerado definitivo pues la estructura rígida del sistema administrativo no ha permitido soluciones ante sus problemas específicos. En la reunión de Berlín (2003) se estableció que “tanto la evaluación como la acreditación son herramientas importantes para garantizar la calidad”. Esto significa que no se toma un único modelo para garantizar la calidad. Una parte de los países prefiere utilizar la evaluación como mejora (por ejemplo, Gran Bretaña, Dinamarca o Finlandia), mientras que otros desean poner en marcha un mecanismo de acreditación, que garantice el cumplimiento de unos criterios mínimos. El sistema de garantía de la calidad Los Ministros de los estados signatarios invitaron a la Asociación Europea de Agencias de Evaluación de la Calidad (ENQA), en cooperación con la EUA, EURASHE y ESIB, a desarrollar “un conjunto de criterios directrices y procedimientos para la garantía de la calidad” basados en la idea de mejora y “explorar caminos que garanticen un adecuado sistema de revisión por pares para las agencias u organismos de acreditación, e informar de ello en 2005 a través del Grupo de Seguimiento (Bologna Follow-Up Group)”. El trabajo realizado desde entonces es sólo el primer intento de un camino largo para lograr un conjunto de valores, expectativas y buenas prácticas compartidas, en relación con la calidad y su aseguramiento. Por su parte la Comisión Europea realizó en 2004 una propuesta que incluye cinco pasos para lograr un adecuado sistema de calidad en la educación superior: 4 1. Establecimiento de mecanismos internos de aseguramiento de la calidad. 2. Creación de un conjunto de criterios, procedimientos y directrices comunes a todos los países. 3. Creación de un Registro de Agencias de evaluación. 4. Libertad a las instituciones para elegir la agencia de aseguramiento y acreditación. 5. Aceptación por los estados de los dictámenes de cualquier agencia. El informe de la Asociación Europea de Agencias de Evaluación de la Calidad (ENQA) estableció seis recomendaciones: Deberán existir criterios europeos para la garantía de la calidad interna y externa de las instituciones, y para las agencias externas de garantía de la calidad. Las agencias europeas de garantía de la calidad deberán someterse a una revisión cíclica cada cinco años. La subsidiariedad tendrá un papel fundamental, con revisiones realizadas nacionalmente, en la medida de lo posible. Se creará un Registro Europeo de agencias de garantía de calidad. Se encargará a un Comité de Registro Europeo la selección de las agencias que puedan incluirse en el Registro. Se establecerá un Foro Consultivo Europeo sobre la garantía de calidad de la Educación Superior. El informe deja claro que todas las propuestas de evaluación no tendrán ningún valor si no van acompañadas de una buena estrategia de implementación. Se propone que el Registro Europeo de Agencias de Evaluación se realice en el último semestre de 2005 y esté en condiciones de funcionar en 2006. De la misma forma pone en marcha el Foro Consultivo y se prevé que antes del mes de septiembre de 2005 se establezcan acuerdos con otras redes de evaluación existentes en el conjunto de los países miembros. Estas recomendaciones pretenden: Mejorar la coherencia de la garantía de calidad en todo el EEES. Utilizar elementos comunes de referencia. 5 - Potenciar la credibilidad del sistema y de las agencias. Facilitar el intercambio de puntos de vista y experiencia. Aumentar la confianza mutua entre instituciones y agencias. Posibilitar el reconocimiento mutuo. Los criterios elaborados están agrupados en tres partes Parte 1. Criterios y directrices para la evaluación interna de las instituciones de educación superior. 1. Política y procedimientos para la garantía de la calidad 2. Aprobación, control y revisión periódica de los programas y títulos 3. Evaluación de los estudiantes 4. Garantía de calidad del profesorado 5. Recursos de aprendizaje y apoyo a los estudiantes 6. Sistemas de información 7. Información pública Parte 2. Criterios y directrices para la evaluación externa de las instituciones de educación superior. 1. Utilización de procedimientos de garantía interna de calidad 2. Desarrollo de procesos de garantía externa de calidad 3. Criterios para las decisiones 4. Procesos adecuados a su propósito 5. Informes 6. Procedimientos de seguimiento 7. Revisiones periódicas 8. Análisis de todo el sistema Parte 3. Criterios y directrices para la evaluación de las agencias de garantía externa de calidad. 1. Utilización de procedimientos de garantía externa de calidad para la educación superior. 2. Rango oficial 3. Actividades 4. Recursos 6 5. Declaración de la misión 6. Independencia 7. Criterios y procesos de garantía externa de calidad utilizados por las agencias 8. Procedimientos de responsabilidad. Entre los fines y objetivos que busca la aplicación de estos criterios y directrices están: Mejorar la educación que se ofrece a los estudiantes Apoyar la gestión y la mejora de las instituciones Lograr una mayor transparencia de la calidad para todos los implicados Informar de los procesos y resultados de la educación superior Contribuir a un marco de referencia común dentro del EEES. Si se centra el estudio en las agencias externas de garantía de calidad aparecen los siguientes fines: Garantizar las normas académicas Acreditar programas y/o instituciones Proteger al usuario Informar sobre programas o instituciones Incrementar y mejorar la calidad. Tres principios guían todo el trabajo realizado: los intereses de los estudiantes, de los empleadores y de la sociedad en general, la importancia de la autonomía institucional, matizada por el reconocimiento de que esta conlleva grandes responsabilidades sociales, la necesidad de que la garantía externa de calidad se ajuste a sus propósitos y se exija a las instituciones únicamente la carga necesaria y apropiada para el logro de los objetivos. El documento tiene en cuenta la gran diversidad de Europa, de sus sistemas políticos, de sus sistemas de educación superior, sus tradiciones socioculturales y educativas, idiomas, aspiraciones y expectativas y, para ello, evita los enfoques 7 monolíticos de la calidad. Tanto en los estándares como en las directrices, el informe prefiere el principio genérico al requisito específico. Esto se hace bajo el supuesto de que este enfoque logrará una mayor aceptación en los primeros pasos y permitirá un más sólido acercamiento en el futuro. Sin embargo, una consecuencia negativa de los principios genéricos es que los estándares se centran más en lo que debería ser hecho que en lo que debe lograrse. Se ve difícil la posibilidad de una rápida implementación de las propuestas del informe. La adopción de los estándares por las instituciones y agencias será compleja y lenta. La aceptación dependerá del deseo de cambio y desarrollo por parte de los estados signatarios que cuentan con antiguos y solidamente establecidos sistemas educativos. La dificultad aparecerá especialmente en aquellas instituciones donde la preocupación por la calidad es algo nuevo o donde las necesidades de los estudiantes y el interés por el mercado laboral no impregnan la cultura institucional. De manera similar los criterios para las agencias de evaluación requerirán un autoanálisis cuidadoso para identificar en que medida sus prácticas responden a lo establecido. En otras palabras, haber conseguido un acuerdo sobre este informe no quiere decir que se haya alcanzado el objetivo de una dimensión europea de garantía de calidad para el EEES. Hay un gran trabajo por delante para asegurar una cultura de calidad común. Las agencias de garantía de calidad En Berlín los ministros hicieron un llamamiento “para explorar la forma de asegurar un sistema adecuado de revisión por pares para la garantía de calidad y/o la acreditación de agencias y organismos”. Es un aspecto absolutamente novedoso en los países europeos. La Asociación Europea de Agencias de Evaluación de la Calidad (ENQA), la organización encargada de los temas de evaluación, ha llegado a la conclusión de que debe existir un sistema de revisión por pares pero que incluya criterios de calidad previamente establecidos para poder llevar a cabo la revisión. El proceso 8 de revisión debe entenderse como el medio para lograr el objetivo de transparencia, visibilidad y comparabilidad de la calidad de las agencias. El sistema de revisión de las agencias tiene como objetivo inmediato crear un Registro de Agencias reconocido en el sector de la educación superior en Europa. La experiencia en otros ámbitos geográficos ha mostrado la dificultad de controlar tales organizaciones, pero se entiende que es una oportunidad única de asegurar que los beneficios de la garantía de calidad no son mermados por actividades de reputación dudosa. La identificación de las buenas prácticas de las agencias de garantía externa de calidad ha sido uno de los primeros pasos desarrollados. La Asociación Internacional de Agencias para el Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior (INQAAHE) comenzó en 1999 a discutir un sello de calidad para las agencias para satisfacer la necesidad de las instituciones de educación superior de identificar que agencias están cualificadas para cumplir su papel. Pero este intento se enfrentó a una amplía oposición y por ello INQAAHE se ha centrado en la formulación de criterios de buenas prácticas para las agencias. El resultado ha sido un conjunto de principios que presentan denominaciones comunes de buenas prácticas, al tiempo que reconocen la diversidad internacional de las agencias respecto a sus fines y sus contextos histórico-culturales. Otra aportación proviene del Council for Higher Education Acreditation, de los Estados Unidos (CHEA), una organización no gubernamental que funciona como un organismo “paraguas” para las agencias de acreditación. Las organizaciones de acreditación que deseen ser reconocidos por la CHEA deben mostrar que satisfacen los criterios de reconocimiento de la misma. El sistema europeo ha tomado algunas de las ideas de este sistema pero ha dado prioridad a un enfoque distinto sobre la garantía de calidad de las agencias. También se ha utilizado la experiencia de la OCDE-UNESCO en un estudio todavía no publicado que muestra las divergencias y choques entre las metodologías y mecanismos nacionales y los intentos de internacionalizar los sistemas. Las directrices de la OCDE-UNESCO recomiendan que se incluyan 9 instituciones extranjeras con finalidad lucrativas, así como la impartición de educación a distancia u otras modalidades no tradicionales de educación. Todo esto requerirá cambios en las legislaciones nacionales y en los procedimientos administrativos. En esta línea se propone que también se incluyan en el Registro a las agencias no europeas que están operando en Europa, así como las agencias europeas con actividades de carácter transnacional. Procesos de acreditación Por acuerdo de los Ministros europeos los estados reconocerán la acreditación realizada en cualquier país. Se encargó al European Consortiun for Acreditation (ECA), formado por doce organizaciones de acreditación, la elaboración de dos documentos que permitan poner en marcha este proceso a partir de la reunión de Bergen (2005): la delimitación de la acreditación y un código de buenas prácticas para las agencias que la realicen. Al hablar de acreditación en Europa no debe olvidarse que, al contrario que en Iberoamérica y Estados Unidos, este es un concepto desconocido. Las universidades europeas son, en general, instituciones reguladas por los estados o las autoridades regionales que, en gran medida, corren con los costes de su funcionamiento. En realidad, las universidades han sido, a lo largo de toda la edad moderna, organizaciones públicas cuyo propósito era formar funcionarios para la administración. No había pues necesidad de acreditar nada ya que todo funcionaba según las reglas de juego previamente establecidas. Sólo a partir de los años ochenta del siglo pasado comienza a funcionar la autonomía universitaria, en la mayoría de los casos con un formalismo ficticio. La necesidad de convergencia entre los títulos universitarios de cada país da ahora una especial importancia a la acreditación como un mecanismo de reconocimiento de las condiciones mínimas de calidad de los servicios educativos. La acreditación pasará en unos años de ser desconocida a convertirse en un componente significativos de muchas instituciones europeas. La idea es que la acreditación se realice a través de un proceso con pasos diversos como es habitual en otros sistemas (análisis de la documentación de la autoevaluación previa por el equipo encargado de la acreditación, valoración externa por expertos independientes y 10 decisión final de acreditación). La acreditación depende fundamentalmente del cumplimiento de los criterios establecidos y aceptados internacionalmente. El resultado es un “si” o un “no” determinado por la agencia que actúa de autoridad competente. El primer problema que tendrá que vencer es el uso de una terminología común. Actualmente términos como evaluación externa, revisión, seguimiento, auditoría y acreditación se utilizan como sinónimos o como contrapuestos. La ECA ha definido la acreditación como “una decisión formal e independiente, que determina que la institución y/o los programas ofrecidos cumplen con ciertos criterios”. Parece inevitable que esta definición pueda provocar algunas dudas porque parece más bien una generalización sobre la evaluación. La descripción de los procesos que utiliza no difiere de lo que describe cualquier manual de calidad. No obstante, convendría entender la acreditación en Europa como una herramienta para lograr la convergencia. La acreditación garantiza que las instituciones o los programas reúnen los requisitos para la equivalencia europea. Al establecer las finalidades de la acreditación se señalan: facilitar el reconocimiento de los “créditos” y los títulos universitarios, para promover la movilidad, informar a los estudiantes del valor de los programas de estudio (protección del consumidor), permitir a los empleadores juzgar el valor y estatus de las cualificaciones, dar a las instituciones la oportunidad de demostrar el empleo apropiado de los recursos públicos. Para lograr un sistema de acreditación los doce miembros de la ECA han acordado el reconocimiento mutuo de sus decisiones no más tarde de 2007. Hasta ese momento se dando varios pasos: 1. Aceptar un “código de buenas prácticas” que garantice la comparabilidad de los procedimientos de la acreditación. Cada miembro experimentará y refinará los estándares establecidos durante este período. El código de buenas prácticas de las agencias elaborado por la ECA es sencillo, con diecisiete criterios que deben cumplir todas las agencias de 11 acreditación. Incluyen criterios sobre la propia organización, los procedimientos y las directrices. Adoptan la forma de este ejemplo Criterio Pregunta Puntos de Referencia 1. Tiene una definición explicita de misión ¿Cuál es la definición de la misión de esa organización? La organización acreditadora tiene una definición explícita de misión o un conjunto de objetivos. La definición de la misión es coherente en su amplitud y contenido y se revisa periódicamente. La definición de misión es pública y conocida. La definición deja claro que la acreditación es la actividad principal de la organización. La organización acreditadora tiene un plan estratégico que establece como implementar la definición de su misión. 2. Establecer un amplio consenso en relación con los criterios genéricos de calidad. Los Descriptores de Dublín (2004) preparados por el Joint Quality Initiative serán utilizados como punto de partida. No obstante, el proceso de estandarización respetará las culturas nacionales y defenderá la diversidad. Además de estos criterios externos se pretende incluir una serie de imputs y procesos que deben reunir las instituciones y sus programas. Por ejemplo, objetivos de los programas, diseño del currículo, principios didácticos, misión de la institución, mecanismos externos de calidad, infraestructuras, etc. 3. Crear un formato estandarizado de informe de resultados. El objetivo es la transparencia institucional. La transparencia de las decisiones de acreditación es algo esencial en el sistema pues ello permitirá una mejor comprensión de la acreditación y la 12 comparabilidad de los grados universitarios. Pero, sobre todo, permite alcanzar uno de los objetivos de Bolonia, la legibilidad de los diplomas que facilite la movilidad de los estudiantes. 4. Establecer un sistema de selección de especialistas externos que será transparente, sujeto a la objeción de las partes interesadas, independientes para la realización de sus juicios, y especialistas en cada campo de acreditación. 5. Realizar procesos de cooperación entre las agencias para facilitar el intercambio de información y el conocimiento mutuo. Para terminar, un comentario. Mientras se asume que la acreditación será voluntaria para las instituciones públicas, se considerará obligatoria para las instituciones privadas de educación y sus programas. Aunque no queda claro en las afirmaciones de política educativa europea también se exigirá para los programas financiados que realicen las instituciones públicas. La cuestión es que ningún centro de educación superior podrá vivir sin programas financiados. Anexo Organizaciones implicadas en la evaluación de la educación superior ECA European Consortium for Accreditation in Higher Education. (Consorcio Europeo de Acreditación) www.ecaconsortium.net ENQA European Association of Quality Assurance Agencies (Asociación Europea de Agencias de Aseguramiento de la Calidad) www.enqa.net ESIB The National Unions of Students in Europe (Asociación de Organizaciones Nacionales de Estudiantes en Europa) www.esib.org EUA European University Association (Asociación Europea de la Universidad) www.eua.be EURASHE European Association of Institutions in Higher Education 13 (Asociación Europea de Instituciones de Educación Superior) www.eurashe.be IQAAHE International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education (Asociación Internacional de Agencias para el Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior) www.inqaahe.org JQI Joint Quality Initiative (www.joint.org) Documentos sobre el EEES Documentos básicos Conferencia de Berlín (2003) Bergen Comuniqué (2005) Documentos específicos sobre evaluación CEC (2004): Proposal for a Recommendation of the Council and of the European Parliament on further European cooperation in quality assurance in higher education. Bruselas. ECA (2005): Accreditation in the European Higher Education Area. ENQA (2003): Quality Procedures in European Higher Education. ENQA (2004): Accreditation Models in Higher Education. ENQA (2005): Quality Convergence Study. ENQA (2005): Standars and Guidenlines for Quality Assurance in the European Higher Education Area. Helsinki. Versión en español de ANECA (www.aneca.es). EUA (2005): Developing an internal quality culture in European Universities. Haug, Guy (2003) Quality Assurance/Accreditation in the Emerging European Higher Education Area: a posible scenario for the future, European Journal of Education, Vol 38, Nº 3. Hofmann, S. (2005): 10 years on: Lessons learned from the Institutional Evaluation Programme. EUA. Bruselas. INQAAHE (2003): Principles of Good Practice. INQAAHE (2004): Report of the work group on principles of good practice. JQI (2004). Shared Dublin descriptors (incluye versión en español) 14 - Schawarz, S. y Westerheijden, D.F. (2004): Accreditation and Evaluation in the European Higher Education Area. En Higher education dynamics (director P. Maassen); Kluwer, Oslo. - Tavenas, F. (2003): Quality Assurance: A reference System for indicators and evaluation procedures. EUA - Woodhouse, David (2002): The Quality of Quality Assurance Agencies, INQAAHE. 15