Reportaje a Bruno Amable modelos de capitalismo e instituciones del

Reportaje a Bruno Amable: modelos de capitalismo e instituciones del trabajo Miguel Zanabria* Bruno Amable, economista francés, profesor de la Universidad de París I Panthèon-Sorbonne e investigador del Centre pour la Recherche Economique et ses Aplications (CEPREMAP), fue invitado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina y la Embajada de Francia en Argentina para desarrollar una serie de conferencias y actividades durante junio de 2007, relacionadas con el tema de las instituciones al cual ha dedicado en estos últimos años estudios analíticos puntuales. En este caso abordará dos cuestiones: el origen de las instituciones y la complementariedad institucional. n Introducción La adopción del “Consenso de Buenos Aires”1 como marco general de ideas trajo una consiguiente modificación en la orientación de las políticas públicas, dejando atrás aquellas inspiradas en el “Consenso de Washington”, las que, se decía, eran la mejor y única forma de hacer crecer nuestra economía y que, sin embargo, su implementación sólo logró un ritmo de crecimiento inestable que finalizó con una crisis social y económica mayor. El resultado es un período de crecimiento acelerado con creación de empleo y mejora en los indicadores sociales, aunque visto desde la perspectiva que predo- minaba en la década pasada, la del “Consenso de Washington”, debería haber conducido a la economía inevitablemente al fracaso. La experiencia argentina reciente, al cuestionar la idea de un modelo único, permite pensar que la sociedad puede elegir entre varios modelos alternativos. Esa elección supone una instancia política, asumiendo así que existe una relación entre lo económico y lo político y que ningún orden prevalece sobre el otro. La idea del modelo único era justamente lo contrario, al suponer la existencia de un conjunto de políticas óptimas, válidas para todas las sociedades, que permitiría aprovechar al máximo las potencialidades de la mundialización, el problema del desarrollo se limitaría a identificarlo, adoptarlo y hacer que la sociedad lo aceptara en una especie de ingeniería social que implica una preeminencia de lo económico sobre lo político. Esta visión tan reductora encuentra fundamento en la teoría económica tradicional, la cual, al basarse en la convicción de la existencia de un mecanismo universal que sería el mercado autoregulado, lleva a proponer como única herramienta de desarrollo de políticas (o reformas) que eliminen cualquier tipo de intervencionismo, ya que supuestamente dificultarían su buen funcionamiento. Con el tiempo, esta visión extrema, fue dando lugar a otra en la cual se acepta que el mer- 197 * A cargo de la Dirección y Coordinación de Estudios Macroeconómicos de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTEySS. 1 Firmado por el 16 de octubre de 2003 por el presidente de la República Argentina Néstor Kirchner y el presidente de la República Federativa del Brasil Luiz Inácio Lula da Silva. Revista de tRabajo • año 3 • NúmeRo 4 • eNeRo - NoviembRe 2007 eNtRevista a bRuNo amable cado no es un mecanismo omnipotente y que habría cosas que es incapaz de hacer, como por ejemplo minimizar los costos de transacción, solucionar las “fallas de mercado”, garantizar los derechos de propiedad, etc. Según esta visión ortodoxa aggiornada, de esto se encargarían las instituciones, las cuales tendrían la función de “remendar” al mercado2. Desde este enfoque, las instituciones cumplen una función, existen porque sirven, sea a la coordinación de los comportamientos, o al crecimiento económico, o a la construcción de márgenes de aceptabilidad social a los shocks3. Esto es lo que ha derivado en la cuestión de la “buena gobernación”: el problema sería el de encontrar e implementar las “buenas” instituciones. Los factores institucionales se expresarían por el grado de reglamentación, la burocracia, la eficiencia judicial o la corrupción4. Esta visión ha ido ganando adeptos, entre los cuales se encuentran organismos internacionales que tratan de adecuar su discurso como forma de escapar a las críticas de las que han sido blanco en los últimos años. De esta manera, en vez de condicionar la asistencia a la adopción de programas de cambio estructural, como se hacía en los 90, se preferiría supeditarla a la instauración de lo que ellos consideran “buenas políticas públicas”, dejando a las autoridades locales la tarea del diseño del programa de reformas5. Nos reencontramos, así, con una versión remozada de la convergencia hacia el modelo de mercado libre, esta vez completado con las “buenas” instituciones. Alternativamente a esta visión, se ha desarrollado otro enfoque en economía institucionalista, al que Bruno Théret denomina “institucionalismo histórico”6. Su característica principal es que las instituciones se originan en relaciones sociales y en los conflictos que resultan de ellas. De acuerdo con esta óptica, las instituciones permiten regular el conflicto aunque no lo eliminan, con lo cual se privilegia la relación entre economía y política. Como la legitimidad en lo político tiene bases nacionales, se acepta que la estructura institucional puede no ser la misma entre países. Gracias a esos conceptos, Bruno Amable contradice la visión de una necesaria convergencia de las economías ya que encuentra que el capitalismo es compatible con una gran variedad de configuraciones institucionales, todas ellas susceptibles de generar buenas perfomances económicas7. Apoyado en un profundo análisis de datos sobre los países miembros de la OCDE, Amable logra distinguir cinco capitalismos, cada uno de ellos caracterizados por sus instituciones y sus completariedades. Dicho libro se complementa con otro8, realizado en colaboración con Stefano Palombarini, en el cual se profundiza el carácter político del origen de las instituciones. Ese enfoque “neorrealista” de las instituciones les permite analizar la cuestión de la estabilidad de las configuraciones institucionales. Esta sería posible siempre y cuando la alianza política que le diera origen se mantenga, mientras que los cambios institucionales son el resultado de un rechazo de compromisos políticos pasados. El reportaje que se presenta a continuación se realizó al final de su estadía y refleja, sólo en parte, discusiones que tuvieron lugar en las actividades mencionadas. 2 198 3 4 5 6 7 8 Una aplicación para la Argentina de este enfoque puede ser encontrada en López, A. (2006), “Empresarios, instituciones y desarrollo económico: el caso argentino”, CEPAL, Buenos Aires. El funcionalismo propio de este enfoque fue matizado con el agregado de la “dependencia de sendero” típico del análisis evolucionista. El problema es entonces “Getting the institutions right” Rodrik D., (Abril 2004) Harvard University. Rodrik, D. and Subramanian (2003), “The primacy of institutions”, Finance & Development, June, pp. 31- 34. Lafaye de Micheaux, E., Mulot, E. et Ould-Ahmed, P. (dir.), “Institutions et développement”, a aparecer en Presses Universitairs de Rennes, Francia. Lafaye de Micheaux, E.; y Ould-Ahmed, P. (2007), “Introduction générale” en Lafaye de Micheaux, E.; Mulot, E. et OuldAhmed, P. (dir.), Institutions et développement, op. cit. La justificación de este cambio se puede encontrar en Rodrik, D. and Subramanian (2003), op. cit. Théret, B. (2000), “Institutions et institutionnalismes. Vers une convergence intra et interdisciplinaire des conceptions de l’institution?”, en Tallard M., Théret, B. y Uri, D. (dir.), Innovations institutionnelles et territoires, L’Harmatan, París, Francia. Amable, Bruno (2005) Les cinq capitalismes: diversité des systèmes économiques et sociaux dans la mondialisation, Seuil, París, Francia. Amable, B. y Palombarini, S. (2005) L’économie n’est pas une science morale, Raisons d’agir, París, Francia. Reportaje a Bruno Amable: modelos de capitalismo e instituciones del trabajo n ¿Qué hace tan interesante a las instituciones del mundo del trabajo para que dos de las cinco que usted aborda en su análisis macroeconómico estén relacionadas con él? Desde el punto de vista de mi investigación hay una especie de evidencia de que las instituciones de la relación salarial (en un sentido amplio, es decir mercado de trabajo y protección social) están en el centro de los diferentes modelos de capitalismos, de los modelos de crecimiento, porque son por naturaleza las más conflictivas. En todo caso, aquellas que definen la protección social son las que caracterizan al período moderno del capitalismo. Son también instituciones que separan muy fuertemente los diferentes tipos de capitalismos y juegan un rol central en el proceso de crecimiento, en el proceso de acumulación de capital. Son por lo tanto instituciones centrales, a la vez, por su potencialidad en términos de conflicto y de compromiso, y por las implicancias que tienen en las diferenciaciones de los capitalismos, ya sea en términos geográficos en un momento dado de tiempo como también en el tiempo para el conjunto del capitalismo. Por ejemplo, aunque adoptemos una visión simplista diciendo: estamos en una sociedad capitalista desde el siglo XIX, vemos que lo que ha cambiado mucho son las instituciones del mercado de trabajo y las de la protección social y esto sirve para caracterizar las grandes épocas del capitalismo. n Usted habla de mercado de trabajo por un lado y protección social por el otro. ¿Por qué no integrarlos en vez de considerarlos en forma individual? Porque hay muchas formas de articularlos. Ambos tienen varias formas posibles, es decir que existen muchos modelos de protección social a la vez que hay muchos modelos de mercados de trabajo. Por otro lado, la relación entre los dos es una combinatoria que no tiene nada de evidente, por lo cual considero que tomarlos en forma separada, pero ligados por complementariedades, es una buena manera de tratar de aprehender la diversidad posible de esas formas. Lo llamativo es que si bien desde el punto de vista analítico es importante separarlos, desde el Revista de punto de vista general del capitalismo estamos obligados a considerarlos conjuntamente porque la mayoría de las preguntas se relacionan con la protección, sea de estatus, sea de los ingresos, sea del individuo y su seguridad, etc., y estas son cosas que articulan diferentes combinaciones posibles de inserción institucional del trabajador en el mundo del trabajo y de la protección social. Son por lo tanto cosas diferentes pero ligadas; como son diferentes y como están ligadas, es ahí que la riqueza del análisis debe producir todos sus efectos. n Otra característica de vuestro enfoque es el origen político de las instituciones. Efectivamente, pienso que toda la Teoría de la Regulación tiene detrás la idea de que las instituciones son compromisos sociales y que por lo tanto se los puede considerar como compromisos sociopolíticos. Simplemente creo que esto nunca fue verdaderamente desarrollado en profundidad, algunas veces no es explicitado e incluso, en estos últimos tiempos, hubo una tendencia a no darle importancia. A lo que yo me opongo es a una concepción de las instituciones como tecnologías sociales, lo que llevaba a una especie de funcionalismo y a una despolitización implícita, en el sentido de que si son como las tecnologías, podríamos pensar que habría algunas que funcionan bien y otras que funcionan mal, y todo se resumiría a encontrar las que funcionan bien. Sin embargo, el potencial conflictivo de la lucha en torno de las instituciones me parece lo más fundamental para explicar por qué las instituciones evolucionan, por qué aparecen, por qué hay problemas para cambiarlas, etc. Cuando se dice político, hay que entenderlo en un sentido amplio, no es sólo político en el sentido de sistema político, sino que es lo que expresa la diferenciación profunda tanto de las expectativas sociales de grupos y de los agentes en la sociedad como de la manera en que ellas se expresan. Así las expectativas pueden expresarse en forma política en el sentido estricto, cuando se trata de legislación: del derecho laboral, del derecho de la protección social y de cosas de ese tipo; pero también puede expresarse de forma implícita, cuando se trata de instituciones no formales. 199 tRabajo • año 3 • NúmeRo 4 • eNeRo - NoviembRe 2007 eNtRevista a bRuNo amable Las instituciones son una forma de resolver ciertos conflictos en torno de ciertas cuestiones y esas instituciones juegan un rol en la prolongación del conflicto, es decir, ellas sancionan una cierta relación de fuerzas y establecen una jerarquía, lo cual tiene consecuencias sobre la distribución del ingreso, de distribución del poder, etc. Se trata entonces de comprender que la cuestión fundamental es, entonces, la de esas distribuciones y que a partir de esto se puede explicar qué lugar tienen las instituciones en una teoría más general del capitalismo. n Esto implica que debe dejarse de lado la idea de que alguien pueda pensar o diseñar cuáles serían las mejores instituciones. ¿Qué rol puede jugar el Estado en el nacimiento y evolución de las instituciones? En una concepción de las instituciones, que es fundamentalmente una concepción de equilibrio sociopolítico, el rol de la acción pública, del Estado, puede ser el de favorecer la emergencia, o no, de ciertos compromisos, por lo cual el determinismo no es tan estricto. Hay momentos del tiempo en que varios caminos son posibles, varios equilibrios son posibles; si queremos razonar en términos de equilibrio, saber qué camino será seguido y dependerá de las circunstancias históricas. Es entonces sobre esas posibilidades que la acción pública puede jugar algún rol, ella no puede crear a partir de nada un equilibrio sin correspondencia en el plan social pero desde el momento en que hay varias posibilidades que se abren, ciertos actores y en particular el Estado, pueden tener un rol que es tomar una dirección u otra. Todas las sociedades que estudio son sociedades en transición, con equilibrios que cambian, etc., y por lo tanto son modelos no estabilizados y en los cuales hay muchas evoluciones, es claro que la acción de un actor importante, como por ejemplo el Estado, puede ayudar o frenar el movimiento, orientarlo en un sentido o en otro, por lo cual hay un cierto margen de posibilidades para la acción pública. Sin embargo, es claro que la idea de que haya alguien que pueda diseñar las instituciones es una idea a abandonar, ya que el Estado no puede construir solo a partir de la nada un sistema que se reposaría sobre ningún compro- miso social o ninguna política. Es más que nada tomar en cuenta las restricciones surgidas de la sociedad, de las fuerzas sociales, de los equilibrios políticos y de ver como se puede jugar con eso. Se trata de una nueva versión de la política que no está reducida a cero. n En los 90, en Argentina se impuso la idea de que no se podía hacer otra cosa que adoptar las reformas dictadas por el Consenso de Washington. Ahora bien, usted hizo su estudio para el mismo período y encuentra cinco capitalismos, por lo cual la idea de un modelo único es puesta en duda. Hay que ver también que la idea de modelo como modelo a imitar es antes que nada un recurso ideológico. Es decir que no hay que ignorar que detrás de los modelos hay fundamentalmente equilibrios sociopolíticos, y que por lo tanto cierta fuerza social tendría interés en que un cierto tipo de modelo domine más que otro. Es claro que en el combate político los recursos ideológicos son importantes y la idea de decir, a partir de cierto momento, “hay una sola solución posible y por lo tanto hay que ir hacia ese modelo”, es un recurso que no debe ser menospreciado cuando se trata de hacer prevalecer un cierto tipo de modelo. Por ejemplo, claramente la estrategia de transición brutal que iniciara Margaret Thatcher para transformar un modelo fordista europeo en el modelo neoliberal de Inglaterra tal como lo conocemos, se basaba en la idea de que no había otras posibilidades y que era necesario pasar por eso. De allí que es importante poner en duda ese tipo de idea mostrando que la diversidad es más la regla que la excepción y que esa diversidad no es una diversidad episódica o folklórica, sino una diversidad que tiene, en reglas generales, raíces profundas que se relacionan con la posibilidad de varios equilibrios posibles en términos de fuerzas sociales, de dinámica económica, etc. n Todavía hoy, en Argentina, es común escuchar, por ejemplo, que hay que imitar o hay que hacer lo que se hizo en algún otro país. Usted es muy negativo con respecto a eso. Sí, porque esa es la visión más ingenua de la imitación institucional: mirar lo que “funciona 200 Reportaje a Bruno Amable: modelos de capitalismo e instituciones del trabajo bien” en el extranjero y decir que es suficiente con copiar la mejor práctica en cada dominio y así lograr la mejor economía posible. La idea de la complementariedad entre instituciones muestra que no se puede “pegar” cualquier institución con cualquier otra, y que si se toma, por ejemplo, la flexibilidad del mercado de trabajo, es claro que no será compatible con cualquier forma institucional para el mercado de productos, para la protección social, para el sistema financiero, etc. Si se efectúan cambios institucionales de importancia, sobre el mercado de trabajo o en otro dominio, eso tendrá, a término, consecuencias sobre las otras instituciones. Esto se debe a que dicho cambio irá desestabilizando progresivamente las otras instituciones incluso en dominios que están muy alejados del mercado de trabajo. Las consecuencias sobre la protección social son fáciles de ver, pero también puede tener consecuencias sobre la competencia entre la firmas, incluso consecuencias sobre el sistema educativo. Por lo tanto la idea simple de imitación que consiste en decir “tomemos aquello que funciona en el extranjero” es claro que literalmente no puede funcionar. Probablemente las personas que preconizan eso tienen la idea de que la transformación de ciertas instituciones puede desestabilizar otras formas institucionales y así llevar hacia un modelo que ya no será un modelo un poco diferente, sino sustancialmente diferente. Por otro lado, siempre hay consecuencias que no son previstas, es decir que la combinación de instituciones puede, finalmente, producir cosas bastantes nuevas. Es por eso que hablamos mucho de hibridación, un término que a veces induce a engaños, es decir pensar que los sistemas se hibridan más que transformarse radicalmente. En ese orden de ideas, si se transplantara, por ejemplo, la flexibilidad del trabajo de otro país en la Argentina, es claro que el resultado será algo diferente de lo que existe en el país de origen ya que se transformará, habida cuenta de otras instituciones argentinas, las cuales, en su momento, también se transformarán. Es un proceso más dinámico, más rico, que lo que supone la simple idea de transposición de una forma institucional de una sociedad a otra. Revista de n En Argentina hay una revisión de las normas flexibilizadoras de las relaciones salariales que caracterizaron a la década anterior. ¿Cuáles serían las formas institucionales complementarias si ese proceso se consolidara? Es una pregunta muy complicada, porque estamos cerca de la ingeniería social, es decir, quiero esto, y luego es necesario preguntarse cuáles son las instituciones que serían compatibles con ella. La cuestión tiene niveles. Por un lado, uno de los preconceptos del enfoque que yo adopto es suponer que no hay un criterio de eficiencia económica que pueda aplicarse directamente a esas evoluciones; por el otro, que es algo forzadamente mediado por lo político. De hecho, las dos dimensiones deben ser tomadas en cuenta. En primer lugar, las estrictamente económicas, es decir la productividad, nivel de empleo, tasa de crecimiento, etc., y ver en qué medida la transformación de ciertas instituciones será compatible con la no-flexibilización sobre el mercado de trabajo para poder conservar una tasa de desempleo que sea aceptable, una tasa de trabajo informal que sea estable o mejor en disminución, una tasa de crecimiento de la economía que permita asegurar buenas perspectivas a las firmas, a la inversión, todos los indicadores económicos tradicionales que se puedan considerar. Hay que preguntarse en qué medida algunos tipos de firmas serán capaces de soportar una relación salarial no flexible, cuáles se beneficiarán, ¿son aquellas exportadoras o las que no exportan?, ¿las PyMEs o las grandes? Y mirar qué consecuencias puede tener y en qué medida la competitividad de otros segmentos de la economía estaría asegurada por esas posibles transformaciones. La otra dimensión está ligada, aunque es diferente, y se relaciona con los equilibrios sociales y los equilibrios políticos, es decir, ¿qué consecuencias esto tendrá sobre la formación de grupos sociales las alianzas sociales, etc.? ¿Será posible construir, habida cuenta de las restricciones económicas, alianzas sociales más o menos estables que sean capaces de soportar las transformaciones instituciones compatibles con una relación salarial no flexible? Es allí donde hay que mirar con mucha atención si hay 201 tRabajo • año 3 • NúmeRo 4 • eNeRo - NoviembRe 2007 eNtRevista a bRuNo amable firmas que tendrían interés en la existencia de una relación salarial no flexible por una serie de razones (por ejemplo, que deseen conservar la mano de obra), o porque quieren molestar a sus competidores; pueden existir una serie de razones. En definitiva, se trata de observar que sectores sociales estarían en condiciones de apoyar una estrategia institucional articulada sobre la relación salarial no flexible. En la idea de la flexibilidad hay que ver en Europa lo que tiene mucho efecto, es decir hagamos la relación salarial flexible pero garantizando el estatus mediante la protección social. Es flexibilidad, pero un tipo de flexibilidad un poco curiosa que no puede aplicarse a cualquier tipo de sociedad en cualquier condición, digamos que es una tentativa de conseguir una alianza social entre los que quieren una flexibilidad del mercado de trabajo, es decir, el sector de las empresas o al menos una parte de ellas y los grupos sociales que quieren mantener su estatus, o sea, los asalariados, y tratar de armonizar eso para tener una alianza institucional un poco diferente de la flexibilidad, pero no tanto. n En sus trabajos recientes usted muestra que muchos resultados que se presentan como verdades en la teoría económica, por ejemplo la independencia del Banco Central, la necesidad de una mayor competencia en los mercados, etc., es necesario ponerlos en relación con la seguridad del empleo y que perfomance económica y legislación protectora del empleo no son incompatibles. Esto va a contramano de varias teorías modernas o al menos las más difundidas. Sí, eso es. Lo que pasa es, otra vez, que el mecanismo de complementariedad de las instituciones es una cosa relativamente potente que permite comprender la relación entre las diferentes instituciones, y en muchos casos los economistas no comprenden todas las implicaciones que tienen las complementariedades, pero es obvio que los mismos actores sociales no comprenden más que los economistas, o tal vez, menos que ciertos economistas, y que por lo tanto las consecuencias de ciertas reformas no son, forzadamente, comprendidas por las personas que las establecen. El efecto de llegar a poner en duda ciertos resultados que son presentados como definitivos puede llevar a hacer reflexionar sobre el rol que pueden jugar las instituciones sobre la economía y sobre el rol de la combinación de instituciones. n La unificación europea nos es presentada como un modelo que debemos imitar o al menos servirnos de inspiración. Por ejemplo, esto se manifiesta cada vez que se habla de unificación monetaria. Según su enfoque de la complementariedad institucional, ¿qué efectos tuvo la unificación monetaria sobre las instituciones del “mundo del trabajo”? A priori podría decir que ha tenido influencias diversas y que no conocemos todavía el resultado de todas ellas. Sabemos que la macroeconomía de ciertos países europeos dependía mucho de la modificación del tipo de cambio y que el efecto de haber realizado la unificación monetaria, les impide, obviamente, de recurrir a ese tipo de ajuste de la coyuntura macroeconómica y que, fundamentalmente, eso llevó a los mecanismos de ajuste sobre otros dominios. Pienso que, para ciertos países, esto ha exacerbado las presiones hacia una demanda de mayor flexibilidad, sobre todo del mercado de trabajo. Digamos que para ciertos países europeos eso lleva, probablemente, a una restricción adicional, pero no estoy seguro de que esto sea un resultado que se pueda aplicar a todos los países cualesquiera sea la coyuntura. De hecho habría que mirar en qué medida el proceso de unificación monetaria haría imposible el proceso de ajuste en ciertos dominios que deberían naturalmente influir sobre otros dominios, por ejemplo sobre el mercado de trabajo. Pienso que es un mecanismo que ha jugado bastante fuertemente para ciertos países, como por ejemplo en Italia, donde la marcha hacia la unificación monetaria ha desestabilizado sobre todo compromisos políticos o compromisos sociales del pasado, lo cual ha tenido consecuencias sobre las instituciones mucho más allá del solo mercado de trabajo. En el supuesto de una unificación monetaria en el MERCOSUR, sería interesante observar si una restricción muy dura en términos monetarios no haría casi inevitable el aumento de las demandas de flexibilidad, por ejemplo, por parte de las empresas que están sujetas a la competencia extranjera. 202