JUICIO DE NULIDAD DE LOS ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES by aeq44487

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									        JUICIO DE NULIDAD DE LOS ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES

                                  Iraida Fermín de Izaguirre
                       Prof. Titular Jubilado. Facultad de Derecho U.C.

                                           RESUMEN

La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al promulgarse el 30 de julio de 1976
identifica dos acciones que hasta el momento habían estado separadas: a) la acción de nulidad
por inconstitucionalidad de los actos de efectos generales y b) la acción de nulidad por ilegalidad
de la misma clase de actos, estableciéndose una plena identidad en el procedimiento a seguir en
ambas pretensiones; de igual manera los actos de Efectos Particulares, independientemente de la
causa de la acción -inconstitucionalidad o ilegalidad-deberán impugnarse a través de un único
procedimiento. Se vuelve así trascendente la diferencia entre las dos categorías de actos. La
novedad de esta ley produjo tal impacto en la doctrina venezolana, que diferentes y muy
disímiles opiniones se nuclearon alrededor del punto controvertido; es así como la distinción
entre los actos de Efectos Generales y actos de Efectos Particulares, desde el punto de vista
procesal ha creado entre los autores venezolanos una permanente polémica que ha repercutido,
por supuesto, en las dos grandes acciones contempladas en la ley que comentamos. Hemos
recogido para la Revista de la Facultad de Derecho uno de los dos juicios, el de nulidad contra
los actos de Efectos Particulares, como un pequeño aporte a los estudiosos de esta relativamente
nueva rama del Derecho.

        JUICIO DE NULIDAD DE LOS ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES

Una de las reformas novedosas de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia es la de haber
perfilado con caracteres propios y autónomos, independientemente del motivo o la causal, una
acción de nulidad contra los actos de efectos particulares, para lo cual previó un procedimiento
único; esta acción es la destinada a obtener una sentencia de nulidad de un acto de efectos
particulares a cuya especificidad nos referiremos en breve.
Este acto, objeto de la acción, es el acto administrativo dirigido a una o varias personas
individualizadas o individualizables, aquí como vemos privó en el legislador el criterio del
destinatario del acto para distinguir los actos generales de los actos particulares, apartándose del
tradicional de actos generales -en cuanto a los destinatarios de los mismos- y actos de efectos
generales, en cuanto a su contenido normativo, y englobándolos en una única especie: actos de
efectos generales a los que opuso los de efectos particulares y a cuya acción de nulidad
dedicamos este capítulo.
Pues bien, el legislador contempló en el artículo 121 una acción para impugnar la legalidad y la
legitimidad de estos actos administrativos de efectos particulares, denominada acción de nulidad
contra los actos de efectos particulares y que en la práctica se le conoce como recurso de
anulación. Para analizar esta acción es preciso estudiar en primer término sus presupuestos
procesales, que desde luego comienzan por identificar los actos susceptibles de ser atacados
mediante ella y que no son otros que los actos administrativos.
En consecuencia, se impone la especificación de estos actos a la luz del derecho procesal
administrativo, en este sentido entenderemos por actos administrativos toda declaración general
o particular pronunciada en principio por órganos públicos actuando dentro de la función
administrativa con la finalidad de producir determinados efectos jurídicos.
Esta acción tiene por finalidad la obtención de la declaratoria de nulidad de un acto de efectos
particulares, acto que es preciso delimitar para poder precisar en sus dimensiones exactas, la
acción o el juicio que estamos analizando; entendiendo por el mismo aquel acto administrativo
dirigido a una o varias personas que pueden ser perfectamente determinadas; aquí nuestro
legislador, como ya lo anotáramos anteriormente, se separé de la tradicional discusión entre actos
de efectos generales y actos de efectos particulares que durante años había dominado en la
doctrina y jurisprudencia venezolanas, y tomó el atajo de un camino más práctico, desechando el
análisis del contenido en sí del acto en cuanto a si es abstracto o no para catalogarle de particular
o general, y tomando como elemento clasificador y determinante el destinatario del acto, así se
llegó en la Ley a la conclusión de que acto de efectos generales es el dirigido a una colectividad
o grupo de personas inidentificables; así, la Ley sería el acto tipo de efectos generales, más que
por su contenido abstracto y general porque no es posible individualizar a quienes va dirigido,
desde luego, no podríamos con propiedad dejar de ponderar como elemento importante al
momento de ubicarle en una de las dos categorías su carácter de abstracto y general.
Así de esta manera, el acto que se le opone tomando en consideración los mismos elementos
sería indiscutiblemente el acto de efectos particulares, independientemente de que el sujeto del
acto sea un grupo de personas posiblemente identificables. Demás está mencionar la
circunstancia de que autores venezolanos destacados en esta rama del derecho discrepan de esta
interpretación, y ejemplo de ello es el párrafo trascrito del destacado administrativista Allan
Brewer Carías quien sostiene: "Ha habido discusión en torno a los criterios de distinción entre
los actos administrativos de efectos particulares que adoptó la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia para regular los procedimientos. Sin embargo, dada la naturaleza diferente de dicha
regulación, es evidente que el criterio que tuvo en mente el legislador, a pesar de la falta de
uniformidad de la terminología empleada, está referido al carácter normativo o no normativo de
los actos recurridos. Así, los actos administrativos de efectos generales son los actos normativos,
cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables; en cambio, los actos administrativos
de efectos particulares son los que no tienen carácter normativo, y cuyos destinatarios o es un
sujeto de derecho (acto individual) o una pluralidad de ellos, pero determinados o determinables
(acto general). Este criterio de distinción es el único congruente, con la diferencia procedimental
establecida en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia entre los "juicios de nulidad de
los actos de efectos generales" y los "juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos
particulares". 1 Sin embargo, la otra interpretación ha logrado nuclear a su alrededor
administrativistas destacados como Román Duque Corredor y Pedro Miguel Reyes Sánchez. La
jurisprudencia también se ha inclinado en ocasiones por una de las dos posturas; nosotros
optamos por suscribir la tesis de que son tanto el carácter normativo del acto como la
indeterminación de los destinatarios del mismo los que matizan al acto de general, y que es la
creación de una situación jurídica individual o particular lo que caracteriza al acto de efectos
particulares independientemente del número de personas afectadas por el mismo, siempre que las
mismas sean determinables. Pues bien, para cuestionar la legalidad y legitimidad de este tipo de
actos de efectos particulares el legislador consagra en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, artículo 121, una acción de nulidad con características propias y especiales denominada
acción de nulidad contra los actos de efectos particulares, que en la práctica se llama recurso de
anulación. Aislada así la acción que comentamos vamos a determinar los presupuestos
procesales de esta acción; dicho en otros términos, cuáles deben ser los extremos que deben
presentarse para que una acción de esta naturaleza pueda admitirse en los Tribunales que la
controlan, así, de suyo el primer requisito de la acción es que vaya dirigida contra un acto
administrativo. Este primer supuesto impone un breve análisis del acto que a la luz del derecho
procesal administrativo se tiene como acto administrativo. En primer término lo definiremos
como toda declaración general o particular emitida por los órganos de la Administración Pública
con las formalidades y requisitos previstos en la Ley. No obstante, este criterio amplio admite
varias interpretaciones:

1) El que toma en cuenta el contenido del acto; es decir, la declaración particular o general
contemplada en una Ley. Este sería, y es lógico que así sea, el criterio material;
2) El hecho de que la definición mencione que el acto debe emanar de los órganos de la
Administración Pública, significa que está recogiendo el criterio orgánico, y
3) La circunstancia de que insista en que el acto debe cumplir con las formalidades previstas en
la Ley hace mención al criterio formal.

Sobre esta trípode: criterio material, criterio orgánico y criterio formal se asienta entonces según
el eminente administrativista Luis Enrique Farías Mata, el concepto acatado en el artículo 121 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Otros autores venezolanos, entre ellos el Dr.
Román Duque Corredor, la noción anteriormente transcrita del mencionado artículo 121
Ejusdem no recoge el criterio material, sino únicamente el orgánico y el sub-legal o formal; sin
embargo, la jurisprudencia ante el problema de definir el acto administrativo en cuanto a lo
tocante a la acción de nulidad que estudiamos ha adoptado una postura práctica y ha arribado a
las siguientes conclusiones: 1°) Cuando se trate de una declaración de los órganos de la
Administración Pública aludidos en el artículo 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, el mismo lo define o determina el carácter orgánico. Hay que agregar no
obstante, que la declaración para que pueda encuadrar en el molde de acto administrativo debe
producir efectos jurídicos, de lo contrario no sólo no se trataría de un acto administrativo sino
que aún más allá escapaba de la noción general -contentiva de la otra- de acto jurídico. Debe
pues la declaración crear un derecho, eliminarlo o modificarlo. En efecto, la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos en su artículo 1° establece: "La Administración Pública
Nacional y la Administración Pública Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus
respectivas leyes orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de la presente Ley. Las
administraciones estadales y municipales, la Contraloría General de la República y la Fiscalía
General de la República, ajustarán igualmente sus actividades a la presente Ley, en cuanto les
sea aplicable".
El otro criterio que ha señalado la jurisprudencia es el material, criterio al que le sirven de
basamento los artículos 205 de la Constitución Nacional y 121 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, que consideran que tales actos pueden emanar no únicamente de los
órganos de la Administración Pública sino también los dictados por los órganos del Poder
Judicial, del Poder Legislativo e incluso por los particulares o administrados. Válido aquí es
recordar que las funciones en el estado en cuanto a los órganos que las cumplen no son
excluyentes sino más bien complementarias y que cualquier rama del Poder Público puede en
ocasiones, autorizada por la Ley, incursionar en la función preponderante, mas no exclusiva, de
otra rama del mismo Poder Público. Por la aceptación de este criterio amplio se ha admitido la
acción de nulidad contra los actos de las personas públicas corporativas, como lo son por
ejemplo, los Colegios Profesionales que efectivamente cumplen funciones públicas pero no están
dentro de la Administración Pública. En igual situación se encuentran las personas privadas
como las Universidades, Asociaciones Deportivas y Asociaciones de Autores y Compositores,
que según la jurisprudencia, sus actos pueden ser objeto de esta acción de nulidad prevista en los
artículos 121 al 129 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Como podemos apreciar
este criterio amplía el concepto de acto administrativo, sacándole de los tradicionales límites de
los actos dictados por órganos de la Administración Pública. Mas, parejamente a esa amplia
concepción se produce una constricción del mencionado criterio al quedar excluidos del control
jurisdiccional de los actos administrativos determinadas decisiones que a la luz de la primer
postura deberían estar sometidos a él; ejemplos de éstos mencionaremos los actos que son
dictados por aplicación de normas de carácter privado como sería el caso de los actos de
Registro. Este acto, a pesar de los vaivenes de las diferentes posiciones doctrinales legislativas y
jurisprudenciales, es administrativo; y así reos lo precisa el autor español Jesús González Pérez
cuando de manera tajante advierte que: "si nos enfrentamos con el Registro de la Propiedad con
un mínimo de preparación jurídico-administrativa, resulta obvio que estamos en presencia de un
servicio público, con un modo de acción administrativa que no es policía ni fomento, sino
precisamente servicio público. Este hallazgo impone una conclusión elemental: que los actos
dictados por aquel órgano estatal al que corresponde la realización del servicio público registral
son, cualquiera que sea la concepción de acto administrativo de que se parta, actos
administrativos, dictados en un procedimiento administrativo".1
Sin embargo, la jurisprudencia, admitiendo esta realidad ha considerado que los actos registrales
por referirse su contenido al derecho privado escapan al control contencioso-administrativo y la
propia Ley de Registro Público, reformada el 30 de diciembre de 1993, repite en el artículo 53 lo
que venía establecido en la anterior de que "La persona que se considere lesionada por una
inscripción realizada en contravención de esta Ley u otras Leyes de la República, podrá acudir
ante la jurisdicción ordinaria a impugnar dicha inscripción".
Otro ejemplo de actos administrativos excluidos de este control son los emanados del Consejo de
la Judicatura, la Sala Político-Administrativa dula Corte Suprema de Justicia estableció al efecto,
en una decisión, que aquel organismo cumplía funciones cuasi judiciales, sin embargo, en su
oportunidad se consideró que tal era una decisión precaria, pues dos de los cinco miembros de la
Sala Político-Administrativa disintieron del criterio, sosteniendo que las decisiones del órgano -
Consejo de la Judicatura- en materia disciplinaria eran típicamente administrativas. Otro ejemplo
de actos fuera del control contencioso-administrativo son los dictados por la Administración con
fundamento en normas de Derecho Privado; en este aspecto la sentencia dictada por la Sala
Político-Administrativa sobre la destitución del Presidente del Banco Central estableció que la
remoción de este funcionario era materia de Derecho Mercantil, dada la naturaleza de Compañía
Anónima del mencionado Banco; esta decisión fue posteriormente ratificada en una sentencia
dictada para dilucidar una demanda de Fetraeducación contra un acto del Ministro del Trabajo
donde se sostuvo que no todo acto administrativo era objeto del control contencioso-
administrativo, que era necesario que el acto tuviese como soporte una Ley de naturaleza
administrativa y no una de derecho privado.
En relación al primer caso de actos excluidos del control contencioso administrativo -actos
registrales-, distinguidos procesalistas han sostenido que la razón que verdaderamente justifica
esta exclusión es la existencia de una causal de inadmisibilidad en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, artículo 124, ordinal 3°, en los casos en que para determinado acto existe un
recurso paralelo o principal; como sabemos. y ya lo hemos mencionado, la Ley de Registro
Público contempla una acción ordinaria ante los Tribunales Civiles para las demandas en contra
de los actos registrales ya protocolizados, porque para las negativas a registrar sí se contempla en
la Ley mencionada el recurso contencioso-administrativo contra los actos de efectos particulares,
efectivamente una vez agotada la vía administrativa con la interposición del recurso jerárquico
ante el Ministro de Justicia, órgano superior de los registradores subalternos -de cuyos actos
estamos precisamente hablando- se abre la vía jurisdiccional contencioso-administrativa para los
interesados.
No compartimos esta opinión porque consideramos que si el acto por su naturaleza intrínseca es
administrativo, y aunque sea de mucha más reciente data la Ley que recoge el procedimiento
contencioso-administrativo que la Ley que regula el acto de registro, la dinámica legislativa
impone una modificación a la Ley vieja, más aún en el presente caso en que la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia es de fecha 30 de julio 1976 y ya la Ley de Registro público ha
sufrido dos modificaciones -año 1978 y 1993- que hubiesen permitido la corrección y el
ensamblaje de ambos cuerpos normativos. A mi modesta manera de ver las cosas pienso que en
la decisión de mantener en el campo del control del derecho ordinario las acciones relativas a los
actos registrales en cuanto a su contenido, subyace una razón más de fondo que formal y que
analizaremos oportunamente.
En relación a los actos también mencionados del Consejo de la Judicatura, el 28 de marzo de
1985 la Sala Político Administrativa en actitud anfibológica produjo una decisión en el caso de la
destitución de un Juez en los siguientes términos: "El Consejo de la Judicatura no es un órgano
del Poder Judicial y por tanto sus decisiones no son sentencias judiciales", pero más adelante el
pronunciamiento se inclinó por no reconocerle al acto el carácter de administrativo sino de
jurisdiccional; creando en cierta forma una categoría de actos que sin ser jurisdiccionales ni
tampoco administrativos, los pone a cubierto de su control natural. Sin embargo, aún quedan por
analizar determinados actos que teniendo individualidad propia no se producen aisladamente
sino que en cadena concurren a un acto definitivo y que la doctrina francesa ha denominado
actos separables; éstos, serían por ejemplo, los cumplidos dentro del proceso de licitación. Todos
estos actos que no son simplemente de trámite sino que constituyen cada uno etapas anteriores y
preclusivas de los actos posteriores, arriban a uno denominado la "buena pro" con el que se cierra
la etapa y se concluye el proceso de selección del contratante; pues bien, estos actos separables
que forman parte de un acto complejo son susceptibles también de ser impugnados por la acción
de nulidad que analizamos, individualmente cada uno de ellos, aún formando parte de un
procedimiento de formación de la voluntad de la Administración para la escogencia de su co-
contratante; pues bien, con estas particulares características estamos frente a actos susceptibles
de ser impugnados con la acción de nulidad de los actos de efectos particulares analizada.
En el estudio de los presupuestos procesales de la acción de nulidad de los mencionados actos
debemos ahora precisar la legitimación activa y pasiva de esta acción prevista en el artículo 121
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, porque no debemos obviar que estamos en la
parte netamente Procesal, como lo denomina Jesús González Pérez. El Derecho Procesal
Administrativo, sin caer en la tentación de considerarle como un capítulo del Derecho
Administrativo Sustantivo, sino como un verdadero derecho adjetivo co caracteres propios; e
imbuidos en esa comente, debemos abordar lo relativo la legitimación; llevándole a unos
términos más prácticos: ¿Quién tiene la cualidad de asumir la condición de demandante o de
demandado en este tipo de acciones? Es decir, ¿quién puede ser parte activa o pasiva en este
proceso? Recordemos una vez más que a pesar de que a estos procedimientos genéricamente se
les denomina recursos, son verdaderos juicios que se inician con una demanda en forma, no
como en el caso de los recursos propiamente, cuando el comienzo lo marca el anuncio del
mismo; acá, ya hemos insistido, se trata de un juicio que se inicia con una demanda y termina
con una sentencia paradigma del resultado de la función jurisdiccional plena. Este requisito nos
ubica ante la exigencia de que la persona o personas que la intenten encuadren dentro de los
supuestos del artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que indica que
debe exhibir, quien intente la acción, un interés personal, legitimo y directo; antes que nada y
partiendo de ciertas premisas del Procedimiento Civil, la más elemental lógica jurídica nos
coloca frente a unas exigencias menos restringidas, es decir, más amplias, que las mencionadas
en el proceso ordinario. El viejo Código de Procedimiento Civil en su artículo 14, y el actual en
el artículo 16, repite que "para proponer la demanda el actor debe tener interés actual", es decir,
un interés procesal; este germen sirvió para que nuestros legisladores crearan el concepto de
legitimado activo con el auxilio de la jurisprudencia equiparándole al legitimado procesal del
artículo 16 del actual Código de Procedimiento Civil; así la antigua Corte Federal, inspirada en
ese principio repetido en el Código del 4 de julio de 1916 en una sentencia del 14-04-1960
considerara legitimado activo en el juicio de nulidad de los actos de efectos particulares, al titular
de un derecho subjetivo, con un criterio civilista; no obstante, la propia jurisprudencia fue
recogiendo la realidad de las relaciones administración-administrados que pueden verse en un
momento perturbadas sin que medie entre ambas un derecho subjetivo, un vínculo jurídico
directo sino meras. relaciones de hecho. De tal modo que la tesis predominante de interesado
procesal resultaba en cierta forma limitativa, para abarcar los interesados en impugnar un
determinado acto de la Administración. Allí comienza una evolución progresiva de este
importante requisito procesal a través de sucesivas decisiones. El 6 de febrero de 1964, la Sala
Político-Administrativa varía el criterio, al sostener que legitimado activo en este tipo de juicio
es quien ostente un interés jurídicamente relevante en la anulación del acto, quien con la
declaratoria de nulidad resulte beneficiado; con esta decisión la Sala Político-Administrativa
desvía la noción de la condición personal del interesado hacia el objetivo que se persigue con la
decisión; es lógico que ambas cuestiones, sin ser idénticas, están estrechamente vinculadas,
porque en la medida en que alguien se beneficia con la no existencia de un proceder
administrativo, en esa misma medida la persona con el dictamen del acto se consideraba
lesionada en sus derechos legítimos, personales y directos, bien como ser individualizado, bien
como miembro de una comunidad. Este criterio de orden práctico fue adaptándose más a la
realidad con la decisión de la Sala Político-Administrativa del 18 de febrero de 1971 donde se
introduce un elemento ya implícito en la anterior: la lesión directa que pueda sufrir el
demandante de la nulidad del acto. Posteriormente la Corte Suprema de Justicia en decisión del
21-12-1972 siguió sosteniendo que lo importante era la situación concreta del particular
recurrente frente al acto, y es allí donde aparecen las notas que en definitiva van a caracterizar al
legitimado activo como el particular con un interés legítimo, personal y directo. Merece mención
especial la influencia de -la legislación francesa y española en la definición definitiva del
concepto.
En 1985 se cierra este círculo de evolución conceptual de legitimado activo al distinguir la Corte
los diferentes interesados frente a la actuación del órgano de la Administración; en primer lugar,
el particular vinculado a la Administración mediante un contrato o una norma legal (contratistas
de obras públicas, por ejemplo; concesionario o funcionario); el vínculo con la Administración
establece derechos y obligaciones que deben ser respetadas por las partes; es decir, el primer
legitimado activo en los juicios de nulidad contra los actos de efectos particulares es el titular de
un derecho subjetivo frente a la Administración, por el hecho de existir relaciones jurídicas
contractuales o legales preexistentes; pero a más de él también encuadran dentro del concepto los
interesados legítimos, que son quienes sin estar relacionados directamente con la Administración
ni por contrato ni por Ley se encuentran en una situación de hecho especial que el acto
administrativo dictado le perjudica tangencialmente y por consiguiente tiene un legítimo interés
en oponerse al mismo; aquí podríamos mencionar como ejemplo los casos de personas residentes
en una zona donde se pretende construir o instalar una empresa o industria que genere alto índice
de peligrosidad para los vecinos (industrias químicas, estaciones dé servicio, etc.); estas personas
pueden inclusive no ser colindantes con la pretendida empresa pero no obstante ello son
alcanzadas por los efectos nocivos de la misma; el acto administrativo en sí le es ajeno, en cierta
forma, pero la anulación del mismo les beneficia; así amplía su esfera el concepto de interesado
o legitimado reconociendo los llamados intereses difusos de la colectividad y permitiendo de esta
manera un control más amplio y equitativo del actuar administrativo.
Con estos parámetros ha manejado en los últimos años nuestra jurisprudencia, especialmente la
Corte Suprema de Justicia, el criterio de legitimado activo al que se refiere el artículo 121 de la
Ley que regula la materia.

LA LEGITIMACIÓN PASIVA

En lo relativo a la legitimación pasiva también se ha producido una evolución en el concepto a
través de los años. De aquélla, para entonces novísima definición de Jesús González Pérez, de
que el juicio de nulidad contra los actos administrativos, más que contra un órgano de la
Administración emisor de la decisión era un proceso objetivo contra el acto en sí y que
condicionaba el concepto de legitimado pasivo, se ha ido poco a poco cambiando hacia una
nueva orientación. Sostiene el Dr. Román J. Duque Corredor, lo siguiente: "Nuestra
jurisprudencia, no de una manera muy clara se ha apartado de esta tesis que se tenía como
tradicional del contencioso-administrativo y ha considerado como legitimada pasiva por
excelencia, aunque la demanda no vaya dirigida a ella, a la Administración Pública, el órgano
autor del acto y en ese sentido se ha considerado -repito como legitimada pasiva- a la
Administración, a tal punto de permitirle su comparecencia en cualquier etapa del procedimiento,
sobre todo la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo. En este sentido este Tribunal se
vio precisado a delimitar o definir la noción de legitimado pasivo y llegó a establecer que aunque
no hay propiamente un demandado, como se exige en el Derecho Procesal, la Administración es
la legitimada pasiva por excelencia hasta el punto de que puede comparecer en cualquier
momento del juicio con la única limitación de que si ya han precluido las fases y las
oportunidades defensivas, la Administración carga con esa limitación pero no es posible impedir
su actuación; la jurisprudencia ha aceptado, pues, que hay un legitimado pasivo".1
En países como Colombia y Costa Rica con leyes contencioso-administrativas, sí exigen en su
procedimiento que se haga un señalamiento del demandado, es decir, del órgano que emitió el
acto cuya nulidad se está solicitando; cierto es que entre nosotros no se da esa exigencia, es más,
aún tratándose de demandas de nulidad a las que se les haya acumulado pretensiones de condena,
tampoco se impone la mención del órgano que produjo el acto, presuntamente ilegal, sino que es
el Juez en plenitud de facultades quien decide notificar o no al Procurador General de la
República para que en representación de la Administración, defienda la legalidad del acto; a más
de que el hecho de que se establezca como forma de citación la del llamamiento universal, para
que cualquiera comparezca a oponerse al acto, habla en pro de la tesis de que no se le da de
manera terminante el carácter de legitimada pasiva a la Administración, en cabeza del órgano
productor del acto demandado en nulidad.
TERCER PRESUPUESTO PROCESAL

La Competencia. La competencia es una noción con marcada influencia en el derecho adjetivo
contencioso-administrativo, porque, y ya lo explicábamos al hablar de la distribución de los
asuntos en los diferentes tribunales con esta especial competencia, a pesar de tratarse de una sola
y misma jurisdicción la competencia para conocer de un determinado asunto viene determinada
por el tipo de acto, el órgano del cual emana y el motivo de la demanda. En el caso de demandas
de nulidad contra actos de efectos particulares las reglas de la competencia operan de la siguiente
manera:

Sala Político-Administrativa: 1) Si se trata de un acto de efectos particulares emanado del Poder
Ejecutivo Nacional o de un órgano de origen constitucional, no modifica las reglas de la
competencia la circunstancia de que el motivo de la demanda sea la inconstitucionalidad o la
ilegalidad. Aquí entra en juego el criterio subjetivo: el órgano que emite el acto califica al
Tribunal de competente para conocer la demanda.

Si la causal de la demanda es la ilegalidad, tenemos que determinar el órgano que dictó el acto
para poder precisar si el juicio se radica en la Sala Político- Administrativa; ya aquí si se trata de
órganos del Poder Ejecutivo Nacional o de órganos de origen constitucional queda en dicha Sala;
de lo contrario podría ir a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo o a los Tribunales
Regionales Contencioso- Administrativo, si los actos objeto de la demanda emanan de órganos
estadales o municipales. Vemos de esta manera, que la circunstancia de tratarse de una demanda
contra un acto de efectos particulares, aún cuando la causal sea la inconstitucional no va su
conocimiento a la Corte en Pleno, priva el carácter particular del acto; 2) si se trata de un órgano
diferente al Poder Ejecutivo Nacional o de origen constitucional, si la causal es la
inconstitucionalidad, siendo el acto de efectos particulares, poco importa el órgano que emane el
acto, sigue teniendo competencia la Sala Político Administrativa; 3) si el motivo de la demanda
contrariamente es la ilegalidad, hay que ir al órgano para determinar el Tribunal competente: si
no se trata de los órganos anteriormente mencionados -Poder Ejecutivo Nacional y órganos de
origen constitucional- es la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo quien tendrá
competencia para dirimir la controversia; por último, 4) si se trata de un acto producido por
órganos de los estados o de los municipios, ya lo dijimos, quienes conocen son los Tribunales
Contencioso Regionales, si la causal de la demanda es la ilegalidad.
En este punto es oportuno señalar, que cuando se trata de demanda de nulidad intentada
conjuntamente con demanda de condena, si el Tribunal competente para conocer de la primera
no lo es para decidir la segunda, el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, permite que la competencia por nulidad arrastre consigo la regla de la cuantía y el
Tribunal competente en este caso sería el que por Ley está facultado para conocer de la demanda
de nulidad.

CUARTO PRESUPUESTO PROCESAL

La Legalidad de la Demanda. Habíamos mencionado los requisitos constitutivos de la acción así
como los presupuestos procesales: la competencia, la legitimación y la validez de la demanda. Al
efecto, la Ley que regula la materia estableció reglas relativamente sencillas para normar los
requisitos del libelo de la demanda en los juicios de nulidad contra los actos de efectos
particulares. En verdad, si se compara el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil con el
artículo 122 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, podemos corroborar lo que
estamos aseverando; esta última, al sostener que la solicitud de nulidad deberá ser presentada por
escrito remite al artículo 113 ejusdem, que en la Sección Segunda especifica los detalles del
libelo en los juicios de nulidad contra los actos de efectos generales. En primer lugar, el artículo
hace alusión a la indicación precisa que debe identificar el acto impugnado, tomando en cuenta
que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece una clasificación de los actos
administrativos es necesario tenerla presente a la hora de redactar técnicamente el libelo de la
demanda; igualmente la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece una jerarquía de estos
actos; aparte de lo apuntado la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su
artículo 85, al hablar de los Recursos Administrativos advierte que "Los interesados podrán
interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga
fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como
definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos". Aquí, como es de fácil deducción, hay una clasificación de los actos administrativos
que a su vez nos da la pauta de los que pueden ser objeto de la acción de nulidad estudiada; en el
mencionado artículo pon la naturaleza del acto se distingue entre acto definitivo, que es el que
resuelve el recurso poniendo fin al procedimiento, y es por supuesto el que puede ser
jurisdiccionalmente recurrido; acto que impide la continuación del procedimiento, sin ser
definitivo, ya que no se pronuncia sobre la solicitud o el recurso, no obstante, perturba el inicio
del procedimiento o entraba su prosecución; actos que producen indefensión, que sin encuadrar
en las características de las dos categorías anteriores, lesionan el derecho a la defensa
perturbando el procedimiento al impedir, por ejemplo, el acceso al expediente, a promover o
evacuar pruebas, etc... y por último, los actos que prejuzgan sobre el punto central o la materia
principal. Como ejemplo de los primeros mencionados, actos definitivos, es válido citar el que
niega una solicitud, o el acto que se pronuncia sobre otro confirmándolo, revocándolo,
reformándolo o reponiéndolo. Como actos que impiden la continuación del procedimiento, el
artículo 50 de la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos nos trae un ejemplo al
establecer que "cuando en el escrito o solicitud dirigido a la Administración Pública faltare
cualquiera de los requisitos exigidos en el artículo anterior, la autoridad que hubiere de iniciar las
actuaciones lo notificará al presentante, comunicándole las omisiones o faltas observadas a fin de
que en el plazo de quince (15) días proceda a subsanarlos; si el solicitante no corrige las
observaciones hechas por la Administración, el funcionario puede declarar inadmisible la
solicitud y no se abre el procedimiento; como vemos allí la Administración no se está
pronunciando sobre el fondo del asunto, sin embargo, el acto tiene fuerza de definitivo, porque
imposibilita el acceso del administrado al procedimiento debido. El artículo 86 de la misma Ley
advierte también que «todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito y en él se
observarán los extremos exigidos por el artículo 49. El recurso que no llenase los requisitos
exigidos no será admitido». No es un acto definitivo en el sentido exacto del vocablo, pero
impide la iniciación del proceso. Los actos que causan indefensión los mencionábamos
anteriormente, la negativa, por ejemplo de una prueba, como sería el caso de no permitir el
obtener una copia certificada para acompañar un procedimiento, no están impidiendo el
procedimiento ni su continuación, pero lesionan el derecho a ser oído, a defenderse; estos actos
son susceptibles de ser demandados también en nulidad.
Por último, los actos que prejuzgan sobre la materia principal sin entrar al fondo del asunto. La
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 23 se refiere a la condición de
interesado para accionar en los recursos administrativos, pudiendo, si se cumplen los extremos
del artículo 22, apersonarse en el procedimiento en cualquier estado en que se encuentre la
tramitación; ahora bien, si la Administración lo califica como no interesado negándole
legitimación; este hecho, al prejuzgar sobre la cualidad del administrado le está negando el
acceso al procedimiento.
Con estos ejemplos de la propia Ley que regula el procedimiento administrativo constatamos la
clasificación contenida en el mismo instrumento que nos permite saber qué actos pueden ser
atacados en nulidad, mediante la acción contemplada en los artículos 121 al 129 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Un nuevo requisito o presupuesto de las demandas de anulación estudiada es el relativo a la
indicación de las "disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncia, y las
razones de hecho y de derecho en que se funde la acción" (artículo 113 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de justicia). A este artículo 113 nos remite el 122 Ejusdem. Estamos, entonces,
hablando de los vicios que pueden afectar y volver susceptibles de anulación a los actos
administrativos. Al llegar a este punto es necesario tomar en consideración la prohibición
expresa contenida en el artículo 133 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que
establece improcedente el alegato fundado en el artículo 117 de la Constitución Nacional, sin que
tal fundamento se correlacione con una norma de inferior jerarquía; y es lógico que sea así pues
la norma constitucional citada, artículo 117, contiene un mandato genérico que resultaría en
definitiva siempre infringido, fuese cual fuese la actuación del órgano público fuera de la Ley,
siendo entonces tan abstracta la imposición, que amerita, según nuestra jurisprudencia una
vinculación determinada a un vicio más específico; en efecto, dice el artículo 117 que "la
Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su
ejercicio".
En este aspecto tanto la doctrina venezolana y extranjera como la jurisprudencia, se han abierto
en un abanico de posibilidades en lo relativo a los defectos o vicios de que adolece el acto objeto
de impugnación; y que es necesario mencionar en el escrito de la demanda como sustentación de
la misma sobre estas causas o motivos autores venezolanos han tenido posiciones de avanzada en
lo tocante a la educación que debe haber entre la actuación de la Administración y la ley que la
regula; así el profesor administrativista Eloy Lares Martínez.... pionero en esta rama del derecho
en Venezuela hablaba para 1963 de que "El Estado moderno ha sido denominado estado de
derecho, porque en él todos los actos de la administración están dominados por el principio de la
legalidad, o sea, la regla según la cual la administración debe actuar conforme al derecho".1
Al efecto, él habla de las siguientes formas de ilegalidad; a) la competencia, es decir, que el
órgano que dicte el acto tenga conferida legalmente su formulación; b) la presencia en el acto de
la voluntad administrativa, allí hay, por supuesto, que tomar en consideración los vicios que
pueden genéricamente afectar la voluntad: el error, el dolo y la violencia; c) los vicios en
relación al contenido del acto; d) los errores de hecho y de derecho, es decir, los vicios en la
motivación del acto; e) la desviación de poder; es decir, la finalidad perseguida con el acto se
contradice con el espíritu del fin previsto en el ordenamiento jurídico que faculta al órgano a
producir el acto; y f) los vicios relativos a las formalidades del acto, es decir, "si el acto no
reviste la forma requerida por la Ley, o bien si en el procedimiento constitutivo se han omitido u
observado incompletamente formalidades esenciales" el acto adolece de ilegalidad.2
Por su parte, el autor Allan Brewer Carías en su obra "Las Instituciones fundamentales del
Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana" en el año 1964 nos presenta una
clasificación de los vicios que pueden afectar a los actos administrativos y los divide en dos
grandes categorías: vicios de inconstitucionalidad y vicios de ilegalidad propiamente dicha; a
esta clasificación nos acogimos durante una buena parte del tiempo dedicado a la docencia por
considerarla bastante completa. En aras de una mejor comprensión terminológica es preciso
advertir que la ilegalidad como vicio de los actos administrativos abarca la inconstitucionalidad,
toda vez que la primera es "la violación, por parte de la Administración, del conjunto de normas
o reglas preestablecidas que forman el conjunto de las fuentes del Principio de la Legalidad
Administrativa y que han sido dictadas por la Autoridad competente para guiar su acción"; es de
suyo que la fuente Constitución es la más importante, la de mayor jerarquía y entidad y
consecuencialmente cabe dentro de las fuentes que el reputado autor denomina "Fuentes de la
Legalidad Administrativa"; por consiguiente, los vicios de inconstitucionalidad también lo son
de ilegalidad. Dice el autor que la jurisprudencia venezolana ha distinguido dos formas de
inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad propiamente dicha y la usurpación de funciones;
esta última reviste dos formas: la usurpación de autoridad y la usurpación de funciones
propiamente dicha; la primera, usurpación de autoridad, es por supuesto la más burda y grave
violación al Principio de la Legalidad Administrativa, de hecho quien actúa carece de "autorías"
no tiene investidura alguna; el segundo de los casos se configura cuando el órgano al producir la
actuación extrapola los límites de la función encomendada e interfiere con otra. Las otras formas
son las denominadas por el autor "Ilegalidad propiamente dicha"; allí el precepto vulnerado es de
índole legal.
Posteriormente el autor reagrupa los vicios que pueden afectar a los actos en la siguiente forma:
vicios de inconstitucionalidad, en los cuales incluye: la violación directa de la Constitución
Nacional y la incompetencia de orden Constitucional, ésta a su vez la subdivide en usurpación de
autoridad y usurpación de funciones. En los vicios propiamente ya de ilegalidad de los Actos
Administrativos de efectos particulares menciona la incompetencia, también denominada
extralimitación de atribuciones; la ausencia de base legal; el vicio en el objeto; la desviación de
poder; el abuso o exceso de poder, de esta última pueden derivarse los vicios en la comprobación
de los hechos, los vicios en la calificación y aplicación de los hechos. Según el autor el hecho de
que la "jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido apelando a los principios generales
del derecho para limitar la discrecionalidad y anular actos, y entre ellos, a los principios de la
racionalidad, justicia, igualdad y proporcionalidad" recogidos a su criterio por el artículo 12 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, estos principios acogidos, repito, han dado
origen a unos cuantos vicios más que él denomina: violaciones al principio de la racionalidad, a
la justicia, al principio de la igualdad y al principio de la proporcionalidad. Aparte de éstos el
autor menciona y analiza a profundidad los vicios relacionados con los requisitos adjetivos y
formales del acto, así como los vinculados a los efectos de los actos administrativos; por
ejemplo, en relación a los efectos temporales del acto, a la cosa juzgada administrativa y la
propia ejecución de los actos. Como es de fácil deducción: es un estudio muy complejo y
completo de los males o vicios que pueden volver anulable a los actos administrativos de efectos
particulares.
Dice el destacado Profesor administrativista Román Duque Corredor lo siguiente: 'La Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos se separa temporalmente del criterio de la
jurisprudencia basada en la doctrina francesa, que ' distinguía el vicio de incompetencia, del vicio
de legalidad formal, de la desviación de poder y del resto de la ilegalidades y también se apartó
de la clasificación del autor venezolano Allan Brewer Carías, estableciendo la siguiente jerarquía
en los vicios ó motivos de impugnación: vicios en el sujeto que emite el acto, la incompetencia,
artículo 19 ordinal 4° de la Ley; vicios en el objeto, artículo 19, ordinal 3°; vicios en la causa,
artículo 19, ordinal 4°, y también con basamento en el artículo 206 de la Constitución Nacional;
vicios de ilegalidad procedimental, artículo 19, ordinal 4°, y por último el resto de ilegalidades
recogidas en forma residual en el artículo 20. Esta clasificación de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos la ha acogido la jurisprudencia y a la hora de denunciar, como
lo prevé el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia los vicios de
ilegalidad, hay que recurrir a los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos".1
Continuando con los requisitos exigidos en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, al cual nos remite el artículo 122 de la Sección relativa a los juicios de
nulidad contra los actos de efectos particulares, al libelo de la demanda deberá acompañarse un
ejemplar o copia del acto impugnado. Hoy en día el Código de Procedimiento Civil en su
artículo 429, primera parte, admite "las copias fotostáticas, fotográficas o por cualquier otro
medio mecánico claramente inteligible, de esos instrumentos". Dice también el artículo precitado
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -113 que el demandante debe acompañar
también el instrumento que acredite el carácter con que actúa, si no lo hace en nombre propio, y
los documentos que quiera hacer valer en apoyo de su solicitud. Se trata entonces de presentar
los instrumentos necesarios para constatar la admisibilidad de la demanda. La importancia de la
presentación de estos recaudos es que el artículo 124 niega la admisión del recurso cuando
concurra alguna de las circunstancias señaladas en los ordinales 1°, 2°, 3°, 4°, 6° y 7° del artículo
84 de la misma Ley, o en la primera parte del ordinal 5° del mismo artículo; que adviene que
cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible;
no se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte.
El artículo 122 prevé como requisito para la admisibilidad de la demanda de nulidad de actos de
efectos particulares, cuando la Ley exija como condición que el interesado pague o afiance el
pago de una cantidad líquida, la constancia que deberá igualmente acompañar al resto de
instrumentos; a menos que la misma conste en el expediente administrativo. Como apreciamos,
se trataba del principio propio del Derecho tributario "Solve et repete"; no obstante, hemos
hablado de que se trataba porque el actual Código Orgánico Tributario eliminó el requisito en
materia tributaria nacional.
Con esta visión muy general consideramos agotados los extremos del primer acto del juicio de
nulidad contra este tipo de demandas; el segundo seria por supuesto, la admisión o in admisión
de la misma, sin embargo, en ese lapso cumplen actuaciones ordenatorias del proceso sin que
ello signifique la admisión de la acción de nulidad. Presentada pues la demanda, el Secretario(a)
del Tribunal unipersonal o colegiado estampa la nota de presentación que en estos juicios tiene
importancia vital habida cuenta que la Ley contempla un lapso de caducidad; de tal suerte que la
nota estampada por el funcionario deja constancia fehaciente de la fecha de presentación del
libelo, del presentante del mismo y de los anexos que acompañan al libelo. El artículo 123 de la
Ley que comentamos regula la cuenta del recurso al Tribunal. El Juez -si es un Tribunal
unipersonal- o el Presidente -si se trata de un organismo colegiado-, en la misma audiencia en
que recibe la cuenta del recurso puede solicitar los antecedentes administrativos del caso fijando
un plazo prudencial para que la autoridad administrativa que produjo el acto, si éste es el caso,
los envíe al Tribunal. Como deducimos de los términos utilizados en el artículo 123 el Juez
disfruta de discrecionalidad en cuanto a solicitar el expediente administrativo; por ello la Ley
habla de "podrá"; como vemos esta actuación no es una obligación sino una facultad. Esta
peculiaridad de la Ley se explica porque en ocasiones el recurrente acompaña a la demanda en
copias certificadas la totalidad de los antecedentes administrativos, lo que a veces es suficiente
para que el Tribunal comience sus actuaciones, otros, aún en este caso los solicitan pensando en
la omisión de algún recaudo. Hemos dejado esclarecidas dos circunstancias:

1.- Que el Juez dispone de facultad para hacer la solicitud a que venimos refiriéndonos, y
2.- Que la Ley no fija plazo alguno para la remisión de los antecedentes administrativos.

El Tribunal, y ya lo hemos advertido, puede continuar el proceso sin la recepción del expediente
administrativo; ahora, si la complejidad del caso o circunstancias especiales impidieran la
prosecución del juicio por no haberlo remitido el órgano emisor del acto los antecedentes
solicitados, si este fuere el caso, ya la autoridad judicial procedería en forma conminatoria a
solicitarlos y de acuerdo al artículo 174 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
sancionar al organismo renuente.

                               ADMISIÓN DE LA DEMANDA

Según el artículo 123 de la Ley que regula la Corte Suprema de Justicia, al recibir el Tribunal los
antecedentes administrativos pasará los autos al Juzgado de Sustanciación a objeto de que se
pronuncie sobre la admisibilidad o no de la demanda; de hecho, si se trata de un Tribunal
unipersonal no se cumple esta fase, sino que el lapso comienza a transcurrir para que el juez se
pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda. Si se trata de un Tribunal colegiado el plazo no
comienza a correr con la llegada del expediente administrativo, sino cuando es recibido en el
Juzgado de Sustanciación, por tal motivo, en la práctica al recibirse aquellos recaudos el
Secretario estampa una nota al pie del oficio, dejando constancia de lo recibido y de la fecha de
recepción, el Juez Presidente del Tribunal colegiado produce un auto ordenando la remisión al
Juzgado de Sustanciación; inmediatamente el Secretario actúa de nuevo dejando constancia de
que tal mandato fue cumplido e inmediatamente debe estamparse otra nota del mismo Secretario
donde hace constar que el Juzgado de Sustanciación recibió el expediente.
Es desde esta última actuación cuando comienza a transcurrir el plazo para la admisión de la
demanda. El artículo de la Ley habla de tres audiencias; sabido es que con la reforma del Código
de Procedimiento Civil los lapsos procesales experimentaron variaciones que ameritaron un
pronunciamiento interpretativo de la Corte. Hoy por hoy, lapsos como el anterior se cuentan por
días continuos, exceptuados los lapsos de prueba. La naturaleza del auto de admisión o su
negativa es ser revisora de las causales de admisibilidad que la propia Ley establece y enumera;
aquí se impone en cabeza de los jueces un detallado análisis de los presupuestos procesales de la
acción, así como de los requisitos constitutivos de la demanda. Estudiados como ya han sido
éstos, se impone un breve repaso de los mismos.
En primer término, es necesario revisar la cualidad del demandante o querellante; es decir,
precisar si quien intenta la acción tiene cualidad para accionar los mecanismos de justicia;
resumiendo, diríamos que es necesario que el accionante sea el titular de un derecho subjetivo
frente a la Administración o bien, un titular legítimo frente a la misma. El artículo 121 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia lo define como quien tenga «interés personal, legítimo
y directo en impugnar el acto de que se trate». De no encontrarse el impugnante en esta situación
la demanda es declarada inadmisible en virtud del ordinal l ° del artículo 124 de la misma Ley.
La segunda de las causales contempladas en el artículo que regula esta materia es la relativa al
agotamiento de la vía administrativa; como vemos el ordinal 2° impone una carga al
administrado en el sentido de que debe utilizar todos los recursos internos antes de recurrir al
procedimiento contencioso administrativo; por consiguiente, el acto ya no es revisable por
ninguna autoridad administrativa porque cl acto causa estado, no es factible su revisión en vía
administrativa:

1)      Cuando por ejemplo la decisión emana del máximo jerarca; es decir, el procedimiento se
inicia y termina en una sola instancia;
2) Cuando emana la decisión de un funcionario subalterno y fue sometida a la consideración del
superior mediante la interposición del recurso jerárquico;
3)      Cuando aún emanando la decisión de un subalterno la Ley niega contra ese acto cualquier
recurso;
4)      Por último, de acuerdo a lo previsto en el artículo 4° de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 93, la vía administrativa queda
agotada y se abre la contencioso-administrativa cuando el funcionario debe decidir en un
determinado plazo y no lo hace.

Se ha discutido entre los autores patrios si el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, consagra el principio del silencio administrativo negativo, o si quien lo
reconoce es la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 93 mencionado.
En nuestro modesto criterio, el artículo 134 lo que hace es remover un obstáculo en favor del
recurrente para que éste pueda acudir a la vía contencioso sin esperar un acto del superior
jerárquico; mientras que el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al
establecer que "la vía contencioso-administrativa quedará abierta cuando interpuestos los
recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al
solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes", si está dando valor
negativo al silencio administrativo. Debe pues el Juez al examinar esta segunda causal de
inadmisibilidad revisar todos los supuestos para comprobar si el acto recurrido es definitivo, ha
causado estado, agotado la vía administrativa y no ha adquirido firmeza.
El otro motivo de inadmisibilidad es el contemplado en el ordinal 3° del artículo 124: cuando
exista un recurso paralelo. El particular ante quien se presente dos opciones para impugnar un
acto no dispone de la facultad de escogencia, ya que en este aspecto la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia es terminante: siempre será el otro procedimiento el indicado, así la
supletoriedad del recurso contencioso-administrativo de anulación queda registrada en esta
causal de inadmisibilidad, ya que si existe en el ordenamiento positivo un recurso paralelo no es
posible recurrir del acto administrativo a través de la vía contencioso-administrativa.
El cuarto motivo de inadmisibilidad contemplado en el artículo 124 nos remite al artículo 84 en
sus ordinales lo, 2°, 3°, 4° y primera parte del ordinal 5° del mismo artículo. Vamos brevemente
a analizarles:

1) Cuando así lo disponga la Ley. Pensamos que es un supuesto difícil porque, en principio y
constitucionalmente, todos los actos administrativos son recurribles ante la jurisdicción
contencioso-administrativa;
2) Si el conocimiento de la acción o el recurso compete a otro Tribunal. Se trata en pocas
palabras de la incompetencia del órgano jurisdiccional para conocer y decidir el recurso o la
acción.
En los juicios de nulidad contra actos de efectos particulares hay que tener presente el lapso de
caducidad de la acción previsto en el artículo 134 de seis meses, por una parte, pero de treinta
días cuando el acto sea de efectos temporales. Por consiguiente, entre la declaratoria de
inadmisibilidad y el momento que el recurrente acuda al Tribunal competente puede transcurrir
este lapso y caducar la acción. La jurisprudencia ha morigerado esta consecuencia permitiendo a
los Tribunales que parejamente con la declaratoria de inadmisibilidad declinen la competencia en
otro Tribunal para evitar la caducidad de la acción. Justamente el ordinal 3° recoge esta causal de
inadmisibilidad al establecer que si,

3) "fuere evidente la caducidad de la acción o del recurso intentado" no se admitirá la solicitud.
Por ello en este tipo de demandas hay que tener muy presente el artículo 134 anteriormente
mencionado.
4) El otro motivo contemplado es cuando se acumulen acciones que se excluyan mutuamente o
cuyos procedimientos sean incompatibles. El artículo 132 contempla una excepción al establecer
que "cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo
tiempo la del acto general que le sirva de fundamento, y se alegaren razones de
inconstitucionalidad para impugnarlos se seguirá el procedimiento establecido en la Sección
Tercera de este Capítulo y el conocimiento de la acción y del recurso corresponderá a la Corte en
Pleno". Como vemos, es un caso de acumulación permitida pese a que las acciones tienen
procedimientos diferentes. Excepción hecha de este artículo, la causal de inadmisibilidad
prosperaría en cualesquiera otra acumulación de acciones incompatibles por su naturaleza o por
su procedimiento.
5) La primera parte del ordinal 5° se refiere a que la demanda no se acompañen los documentos
indispensables para verificar si la acción es admisible. A estos documentos hemos hecho alusión
al analizar la presentación de la demanda y están previstos en los artículos 113 y 122 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,

Admitida o negada la demanda el interesado dispone de recursos previstos en la propia ley;
cierto es que el propio artículo 124 en su parte in fine habla de que podrá apelarse del auto que
declare inadmisible la demanda, lo que llevaría a la conclusión que el auto que la declare
admisible no tiene recurso alguno. Sin embargo, el Dr. Román José Duque Corredor en
sentencias de la Corte ha sostenido su tesis, como un criterio aislado, de que sí es posible intentar
un recurso contra el auto de admisión. De resto, la jurisprudencia sostiene que sólo es factible de
acuerdo a lo previsto en el artículo 130 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que
establece que "las excepciones o defensas opuestas en el curso de estos juicios serán decididas en
la sentencia definitiva, a menos que el Juzgado de Sustanciación considere que debe resolverse
alguna de ellas previamente, en cuyo caso, si fuere necesario abrirá una articulación con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 386 del Código de Procedimiento Civil" (en su lugar artículo 607 del
nuevo código).
El auto de admisión de la demanda contra un acto de efectos particulares es un acto complejo,
porque aparte del examen de los artículos 124 y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, relativos a las causas de inadmisibilidad de la demanda que deberá declararse y
motivarse, contiene a su vez disposiciones importantes relativas a la ordenación del proceso,
Debe el Tribunal, en primer lugar obligatoriamente ordenar la citación del Fiscal General de la
República, cuando no sea él quien ha intentado la acción porque el acto aún de efectos
particulares "afecte un interés general". Asimismo ordena el artículo 125 la notificación al
Procurador General de la República "caso de que la intervención de ésta en el procedimiento
fuere requerida teniendo en cuenta la naturaleza del acto". Aquí encontramos una notoria
diferencia de los juicios analizados ya que en el de nulidad de actos de efectos generales la
notificación a este último funcionario va a depender en que fuere requerida por estar en juego los
intereses patrimoniales de la República; la otra notificación facultativa es la relativa al
emplazamiento de los interesados, que se hará mediante la publicación de un cartel que deberá
publicarse; la ley habla de que esta publicación se hará en un diario de Caracas de mayor
circulación, no obstante, la jurisprudencia ha interpretado que la mención a la capital se debió al
hecho de que la mayoría de juicios de esta naturaleza se ventilaban en la Corte, como sabemos,
con asiento en Caracas, pero una vez creados los Tribunales Contencioso Regionales la
publicación se hace y se acepta en diarios de la respectiva región. Este emplazamiento tiene
carácter informativo, mas no compulsivo, ya que los interesados pueden darse por citados dentro
de las diez audiencias siguientes a la publicación del cartel. Dos observaciones se imponen: en
primer lugar, hay que tomar en consideración el artículo 137 ejusdem, que establece las
condiciones que deben reunir los terceros que quieran hacerse parte en el juicio, que resultan las
mismas que exige la Ley para el accionante o recurrente; en segundo lugar, el mandato del
artículo 125 de que se consigne en el lapso de quince días consecutivos un ejemplar del periódico
donde se publicó el cartel, publicación que le corresponde hacer al accionante; de no cumplirse
este trámite la Corte declarará desistido el recurso. El interesado en la acción debe demostrar su
legitimación, el Tribunal la apreciará y decidirá o bien -según sostienen autores nuestros en las
tres audiencias siguientes a la comparecencia o bien en la sentencia definitiva. La práctica ha
impuesto la modalidad de que si la falta de cualidad es manifiesta el Tribunal la declara en ese
breve plazo, cuando el análisis de las condiciones del interesado se vuelve difícil o enrevesada el
Juzgado la decidirá en la definitiva. El artículo 126, por su parte habla de que tanto el recurrente
como los coadyuvantes u opositores durante el lapso de comparencia que hayan atendido al
emplazamiento podrán solicitar que la causa se abra a pruebas y el artículo siguiente advierte que
"Los términos de pruebas empezarán a correr en la audiencia siguiente al vencimiento del lapso
de comparecencia y serán-de cinco audiencias para promoverlos y de quince para evacuarlos...".
Frente a las normas mencionadas han surgido dos tesis contrapuestas: la primera, es de opinión
que utilizado por el legislador el verbo "podrá», es facultativo de las partes pedir o no su apertura
y de no hacerlo la causa no se abre a pruebas; la segunda estima que aún así la apertura a pruebas
se produce independientemente de que sea o no solicitada por las partes; pero acéptese una y otra
postura las partes deben ceñirse a lo preceptuado en los dos artículos estudiados; según el 126,
señalar qué hechos van a probar, información al Tribunal de las pruebas a realizar y producir de
inmediato las que no requieran evacuación.
Importante es señalar que una vez informado el Tribunal de las pruebas no es posible
modificarlas añadiendo nuevas; por ello, quienes sostienen que el lapso de pruebas se abre de
derecho consideran que el interesado no debe solicitarlo para no verse compelido a dar
cumplimiento al mandato de la parte final artículo 126.
Una vez expedido el cartel el lapso de quince días consecutivos es perentorio y al efecto es
conveniente distinguir cuatro momentos:

a) la orden de expedición del cartel;
b) la expedición del mismo;
c) el pago de los derechos que causa el cartel, y
d) la consignación del cartel en el Tribunal.
A partir del acto del Secretario donde se deje constancia que se cumplió con el acto del Tribunal
ordenando la publicación del cartel, comienza a contarse el lapso de quince días continuos. Este
trámite es vital para la acción, ya que su omisión acarrea el desistimiento del recurso; por eso,
publicado el cartel, si el recurrente no lo consigna puede un tercero suplir al primero y acudir al
tribunal con el periódico donde aparece publicado el cartel, logrando que la acción se mantenga
viva. El artículo 128 establece que "no hay apelación contra el auto de admisión de pruebas",
estatuyendo un régimen especial al contenido en el Código de Procedimiento Civil. Si la prueba
es negada hay apelación que se oirá en un doble efecto.
El Código de Procedimiento Civil vigente en el artículo 402 varía el sistema al establecer que
tanto de la admisión como la negación de una prueba se oirá apelación solamente en efecto
devolutivo. En el juicio que estamos analizando y dado que la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia contempla un régimen diferente al del juicio ordinario se aplica a la especialidad del
instrumento jurídico que regula este procedimiento. Una vez cumplida esta etapa probatoria, la
Ley en el artículo 129 remite a los artículos 93, 94, 95 y 96 de la Ley, que son comunes a los dos
juicios analizados.

LA SENTENCIA EN LOS JUICIOS DE NULIDAD CONTRA LOS ACTOS DE
EFECTOS PARTICULARES

La norma rectora en materia de sentencias y en cuanto a sus aspectos formales y de fondo está en
el Código de Procedimiento Civil, los aspectos formales son comunes a los exigidos para todas
las sentencias: la oportunidad, los tiempos o partes que debe contener la decisión (narrativa,
motiva y dispositiva).
El artículo 243 del Código de Procedimiento Civil regula al detalle todo cuanto debe contenerse
en la sentencia, con un contexto precisó, directo, no ambiguo; la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia contrariamente no tiene una norma referida específicamente a la sentencia
contencioso-administrativa, no obstante es de elemental propedéutica jurídica deducir que la
decisión definitiva puede versar sobre tres contenidos diferentes y así nos lo explica Allan
Brewer Carías: "la inadmisibilidad del recurso; la improcedencia del mismo; o la declaratoria de
nulidad del acto en forma parcial o total, y en su caso, y como consecuencia, si hay pretensiones
de condena, la condena a la administración o el amparo de derechos fundamentales".1
Ya hemos insistido que el primer contenido aludido -la inadmisibilidad del recurso- el Juez
utilizando sus poderes inquisitivos debe deducirla in limine litis, al comenzar el proceso, sin
embargo, es posible que la acción permanezca viva hasta la etapa de sentencia y en la misma
inadmisibilidad, llamadas ahora cuestiones previas en el hoy día vigente Código de
Procedimiento Civil y el Tribunal Contencioso-Administrativo considera que no es necesario
resolver al inicio del proceso sino en la sentencia definitiva. Como vemos se produce un
enrevesamiento "relacionado con el incumplimiento de los requisitos procesales del recurso" en
términos de Brewer Carías.' El segundo de los contenidos, es decir, la improcedencia de la
impugnación, se presenta cuando cumplidos como han sido por el recurrente las notas que
permiten a la luz de la Ley la admisibilidad de la acción, en el iter del proceso no se comprueban
los vicios alegados para solicitar su nulidad. De hecho el acto puede ser atacado aduciendo vicios
diferentes, esto lleva a la conclusión que la sentencia, en estos casos tiene el valor de cosa
juzgada relativa, mas no absoluta.
El último de los contenidos mencionados es la declaratoria en la sentencia de la nulidad parcial o
total del acto; fin perseguido por el recurrente que impugna el acto administrativo.
La tradición en la jurisdicción contencioso-administrativa y que ha marcado el desenvolvimiento
de este proceso en muchos países, incluido el nuestro, signó a la sentencia en estos
procedimientos de una característica fundamental: la brevedad. Así los "arret" o sentencias en
Francia en el campo de esta especial jurisdicción fueron -siempre y continúan siendo- cortas y
concisas.
A lo sumo su extensión no iba más allá de dos páginas; la misma contenía muy sucintamente una
exposición del acto impugnado, una brevísima relación de la base real y una muy corta
explicación de la decisión. En este sentido puede afirmarse que el contencioso-administrativo ha
influido en el proceso ordinario en cuanto a estas características mencionadas de la sentencia.
Ahora bien, autores reputados de la materia han sostenido desde siempre que el talón de Aquiles
de la sentencia contencioso-administrativa es la ejecución de la misma. La presunción de los
legisladores de que las sentencias contra la Administración eran un mandato ineludible de
impretermetible cumplimiento fue a lo largo de los años desvirtuándose y transformándose en
una presunción opuesta; los mismos privilegios que de por Ley goza la Administración entraba
aún más la ejecución de la sentencia, que por las razones ya expuestas no fue regulada en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia lo relativo a su ejecución. Lo cierto es que aparte del
temor natural de litigar contra la Administración, después de transcurrir un proceso judicial,
muchas veces el recurrente triunfador se encuentra con la renuencia del organismo a ejecutar la
sentencia, con una actitud manifiesta a eludir el mandato judicial. La Corte Suprema de Justicia
está amparada por normas -artículos 171 y siguientes del Título VI denominado "De las
Sanciones" - que sólo es aplicable a la propia Corte Suprema de Justicia y a la Sala Político-
Administrativa; los demás Tribunales Administrativos no disponen de estos poderes del Título
VI de la Ley. Sin embargo, estos organismos han utilizado el poder sancionatorio genérico
contemplado en la Ley Orgánica del Poder Judicial y el mecanismo de ejecución de sentencia
contemplado en la Ley Orgánica del Régimen Municipal; referido a las decisiones de corte
patrimonial más la vía ordinaria de ejecución de sentencias contemplada en el Código de
Procedimiento Civil.
En los países donde los Tribunales Contencioso-Administrativos forman parte de la
Administración, Francia por ejemplo, Colombia en América Latina, el problema es diferente ya
que la sentencia se da dentro de la misma Administración; existe una relación jerárquica entre el
Consejo de Estado y el órgano administrativo sentenciado, que impone en cierta forma una
manera de obligatoriedad en el cumplimiento del mandato; en España, donde lo contencioso es
una jurisdicción especial, que transcurrieron esta etapa que se vive en Venezuela, se llegó a un
régimen en cierta forma interesante: dictada la sentencia contencioso-administrativa se da un
plazo de ejecución y se interpela a la autoridad administrativa para que dé cumplimiento a la
sentencia; en esta instancia la Administración puede notificar al Tribunal que está imposibilitada
de dar cumplimiento a la sentencia; en estos casos puede el Tribunal escoger una compensación
para el administrado; pero en el caso de que la Administración alegase una causal de
incumplimiento que a criterio del Juez fuese insuficiente, la cual, al ser razonada por el Tribunal
permita la intervención del Juez desde el punto de vista de intervenir presupuestariamente en el
organismo perdedor e incluso imponerle obligaciones de hacer. Esta solución ha permitido, por
lo menos en países como el nombrado, superar la renuencia de la Administración al
cumplimiento de las sentencias en los procedimientos contencioso-administrativos. Nuestro país
aún espera el dictamen de la Ley Contencioso-Administrativa para resolver de manera definitiva
este escollo, que hasta hoy en día ha entorpecido la finalización del proceso contencioso-
administrativo.
                              REFERENCIAS

1. BREWER CARTAS, Allan R. "Estudio de Derecho y Control Judicial". Pág. 248.
2. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. "La Impugnación de las Actos Regístrales". En: Revista
   Crítica de Derechos Inmobiliarios Números 328 v 329.
3. DUQUE CORREDOR. Román. Clases de Postgrado. Universidad Santa María. 07-07-
   1986.
4. LARES MARÚNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Pág. 121
5. Ibídem. Pág. 125
6. DUQUE CORREDOR, Román. Clases de Especialización de Derecho Administrativo.
   Universidad Santa María. Caracas. 1986.
7. BREWER CARÍAS, Allan R. Estado del Derecho y Control Judicial. Pág. 548.
8. BREWER CARÍAS, Allan R. Estado de Derecho y Control Judicial. Pág. 548.

								
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