LA EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS COMO CONTROL DE GESTION

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					XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008




    La evaluación de políticas públicas como control de gestión de la responsabilidad
                          social corporativa en el sector público

                                                                                                  José Luis Osuna Llaneza

Considerando --como con rigor explicita C. Román-- que el nuevo modo de acumulación del
sistema, conocido como Globalización, atiende a un proceso de eliminación de obstáculos a
la libre circulación de – por éste estricto orden—decisiones, capitales, servicios, productos y
factores de producción y, entre éstos, en muy último lugar, fuerza de trabajo sin cualificar; es
fácil concluir que estamos ante un fenómeno parcial, selectivo y asimétrico que se manifiesta
– como predijo, a principios de los años noventa, M. Castells-- económicamente muy
dinámico, funcionalmente planetario y socialmente excluyente, muy excluyente.

Todo ello obliga a los distintos espacios a intentar insertarse en el modelo de manera
competitiva con la intención consustancial a la naturaleza del sistema capitalista de ejercer
un “monopolio virtual” de bienes y servicios posibles y viables, según los distintos ámbitos
espaciales del mercado que consideremos (local, regional, nacional,            supranacional
integrado, global …..) y, en cualquier caso, compatibles con sus condiciones objetivas,
subjetiva e institucionales.

La única vía a tal fin es la mejora de la relación excelencia/precio que atienda, como siempre,
a la reducción de costes ( salariales, gerenciales, financieros, tecnológicos, energéticos, de
materias primas ….) pero también, de manera novedosa, a otros aspectos tangibles e
intangibles que adquieren gran relevancia : utilidad, especificidad, imagen-marca, diseño,
comercialización, servicio post-venta, entorno, ….. porque aquella mejora competitiva
requiere la complicidad público-privada que el modelo neoliberal desdeñó (“less government
is beautiful”) y hoy reclama ante la tozude de los hechos que avalan a la información y el
conocimiento como las nuevas variables de la productividad. (Ver Gráfico 1).

De aquella exigencia de complicidad público-privada deviene el cumplimiento, también
exigible, de los requisitos de eficacia, eficiencia, transparencia y equidad. El sector público
moderno, el nuevo sector público, que requiere su presencia activa en el mercado busca
fórmulas organizativo-funcionales propias del sector privado para poder proyectarse en
aquel. Para dar cumplimiento a tal exigencia legitimándose ante reto tan novedoso, no sirven
las tradicionales empresas públicas que sobrecargaron los déficits públicos europeos en el
último cuarto del siglo pasado; antes bien, es necesario atender a prácticas de “buen
gobierno” (RESPONSABILIDAD, integridad, neutralidad, credibilidad, imparcialidad,
austeridad……) reforzando el carácter SOCIAL de la dedicación al servicio público que su
misión conlleva mediante la rendición de cuentas CORPORATIVA que la moderna gestión
PUBLICA requiere para legitimarse más allá de los constitucionales principios ordenancistas
de bienestar, justicia, libertad y equidad.

Es decir, siguiendo a J. Subirats, se trata de conectar la Gestión Pública con el gran cambio
social que se está produciendo; además, el carácter vertiginoso de los cambios, los
requerimientos económico-productivos del nuevo modelo de funcionamiento del sistema y la
magnitud de los retos estratégicos marcados por la interrelación difusa de las tres “C”
(Cambio climático, Costes energéticos y Crisis alimentaria ) obligan a aceptar que “el
Gobierno por sí sólo no puede”, que hay que aceptar desde la participación y el consenso la
máxima de que “aprender juntos” es una exigencia.

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Por todo ello, partiendo de la hipótesis de la necesidad de incorporar a la Gestión Pública así
entendida, las buenas practicas de la iniciativa privada e, insistimos, considerando la
RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA PUBLICA como una exigencia de novedosa
legitimación, de imagen social donde los procesos administrativos están al servicio de una
ciudadanía con nuevos valores que demanda una mayor capacidad de actuación y gestión y,
en fin, de recuperación del valor de lo colectivo ….. deberemos entenderla como una filosofía
de gestión empresarial que, siguiendo las nuevas concepciones empresariales en su intento
de adaptarse a situaciones cambiantes, trate de maximizar el rendimiento de todos los
grupos sociales que se interrelacionan en un espacio determinado.

Obviamente, esta visión podría llevarnos a considerar – con amplitud de miras -- estas
iniciativas en el campo de lo que R. Putnam considera Capital Social. En efecto, desde el
punto de vista de la sostenibilidad de la organización social y de la cultura cívica que le sirve
de referente en todos los comportamientos del entorno, ésta nueva forma de capital referido
a la “confianza social” que favorece la coordinación y la cooperación en pos del beneficio
común viene a complementar los tradicionales conceptos de capital físico y humano que,
tradicionalmente, la economía ha referenciado a las condiciones de base de la producción
futura.

Si conveniamos, siguiendo de nuevo a C. Román, que globalización y desarrollo económico
confluyen – via complejidad de la nueva competitividad y de la necesaria articulación
territorial de la innovación – en la exigencia de capital social, colectivo, cívico, sinérgico,
intangible, tácito, de entorno, compartido …. en fin, “enredado”... podríamos tambien convenir
que en aras al desarrollo económico y entendido como suma cuantitativa y cualitativa de
capitales humanos individuales, el capital social es la capacidad que tiene un grupo social
determinado para adquirir información e incorporarla a procesos económicos “propios” y
gestionar esos procesos.

Pero, capturar información, compartirla y aplicarla requiere contar con redes de compromiso
ecnómico en base a la confianza y actuando según normas consabidas.

En el momento actual el instrumento más moderno, flexible y ágil son las Corporaciones
Públicas, con presencia de capital privado ó no, que desarrollando la estrategia de un
gobierno legítimo lidera el proceso de transformar la información en conocimiento y el
conocimiento en acción; pero, evidentemente, tras los múltiples fracasos – no mayores que
los de la “mano invisible” del mercado – del siglo pasado su actuación tiene que estar
presidida por el objetivo de alcanzar el rearme moral de la sociedad civil.

Así, si la definición de la Responsabilidad Social Empresarial sigue siendo un debate abierto
y en constante cambio que consiste en ver la posición de las empresas desde la
interpretación de los distintos actores sociales y que, por tanto, dependerá de la manera en
que se relacione con su entorno; la Responsabilidad Social Corporativa Pública pasará por
entender el control de su gestión como un elemento de garantía de que todas sus
actuaciones responden a los criterios de pertinencia y coherencia y que se vinculan al grado
de cumplimiento de la estrategia, el diagnóstico, la coordinación y el seguimiento junto a la
valoración y alcance de los logros de intervención.




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Al igual que en el sector privado se está pasando de una economía de los accionistas a una
economía de los grupos de interés ( la empresa no rinde cuentas exclusivamente a sus
accionistas, sino que toma decisiones teniendo en cuenta a todos los actores sociales que
tienen un interés legítimo en su actuación) el sector público tiene que pasar de actuar para
los ciudadanos a actuar con los ciudadanos.

Se trata de poner en valor y posicionarse ante la consideración de la Responsabilidad Social
como fuente de ventajas competitivas – no olvidemos que nuestra reflexión inicial parte de la
exigida y exigible complicidad público-privada como elemento de competitividad – que
supone una innovación basada en el compromiso con la sociedad y el media ambiente; tal y
como lo recoge el Consejo Mundial para el Desarrollo Sostenible: “la responsabilidad social
de la organización es el compromiso duradero de la misma para comportarse de manera
ética y contribuir al desarrollo económico al mismo tiempo que mejora la calidad de vida de
los trabajadores, de sus familias, de la comunidad donde radica y de la sociedad en su
conjunto”.

Aún así, no deberíamos aproximarnos a la incardinación del concepto en el marco de la
Gestión Pública con un visión reduccionista que vinculase el concepto de Responsabilidad
Social a una mera cuestión medioambientalista. En aras a nuestro objetivo de incorporar a lo
público las mejores prácticas privadas, deberíamos contemplar la Responsabilidad Social
Corporativa Pública como un nuevo modelo de gestión, caracterizarlo y dotarlo de
instrumentos.

En efecto,

1.    Desde el punto de vista de la gestión, debe dar respuesta a las nuevas demandas
sociales – entendiendo que las presiones de los distintos grupos de interés conforman el
comportamiento de los mercados – con un área específica de gestión que se integra en la
misión y valores de la actuación. Es decir, el reconocimiento explícito, orgánico y funcional,
de la dimensión social asociada a la actuación de toda institución pública que nos lleva a
considerar que la Responsabilidad Social es más un proceso que un estado. Con ello, se
convierte en un indicador que – mas allá de los resultados cuánticos – recoge el valor social
y el éxito corporativo.

2.   En cuanto a la caracterización debe reflejar una actitud pro-activa, traducida en políticas
concretas desde la propia corporación pública, su organización y su entorno. Para ello, hay
que crear las herramientas de información y evaluación, las iniciativas deben hacerse
extensibles a todos los niveles y ámbitos de gestión y se diferencia de manera explícita de la
acción social. En síntesis, -- y con terminología empresarial privada – la gestión de la
Responsabilidad Social Corporativa Pública es una oportunidad para la creatividad en el
marco de las Administraciones Públicas; pues, ha de ser interpretada para cada territorio,
para cada organización, para cada política y/o actuación a poner en marcha …. lo que ofrece
oportunidades de innovar, de construir criterios específicos sobre cómo debe implantarse en
cada caso.

3.    Respecto al instrumental para ponerla en práctica, se da una ruptura evidente respecto
al bloque tradicional ligado a lo estrictamente jurídico-laboral. Así, desde los instrumentos
particulares, podemos observar tres ejes de intervención fundamentales para poner en
práctica la Responsabilidad Social en las Corporaciones Públicas:

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  Integración en la gestión. Consiste en formalizar las políticas de responsabilidad social
adoptadas por la Corporación Pública, con procedimientos y/o mecanismos muy diversos:
creación de un departamento específico a tal fin, determinación de las partes interesadas y
establecimiento de los cauces de diálogo, elaboración de un código de conducta corporativo
donde se pueden recoger desde la declaración generalista de principio hasta los detalles de
los compromisos de cumplimiento e incluso los exigibles a terceros (contratistas,
proveedores, concesionarios ……).

 Información. Dar conocimiento de las diferentes actuaciones realizadas por la Corporación
Pública en materia de Responsabilidad Pública; la medida más usual es la elaboración de
una memoria o informe social del tipo “triple botton line”, siguiendo los estándares
homologados (Vr.g. el Global Reporting Initiative).

 Certificación. La Corporación Pública se somete a un proceso de evaluación externo, por
agentes independientes, con el objeto de obtener un certificado o garantía de las actuaciones
adoptadas en materia de Responsabilidad Social.

Es aquí donde el proceso de modernización de las Administraciones Públicas, a través de la
RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA PUBLICA, alcanza su verdadera razón de ser
al vincular las prácticas de EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS – ampliamente
desarrolladas y contrastadas en las Administraciones de los países más desarrollados del
mundo – con la necesidad de Control de Gestión de la Responsabilidad Social. Bien es
cierto, que el carácter voluntario de ésta última podría parecer alejarla del Control de Gestión
tradicional; pero, no lo es menos que si la intención de éste – muy ligado, hasta ahora, al
ámbito exclusivo de la ejecución financiera y los resultados – es relacionarse con todos
aquellos elementos que vengan a impulsar la mejora permanente de la organización y la
necesaria presencia de los aspectos relativos al “buen gobierno” así lo exigen …. La
Responsabilidad Social Corporativa, en el caso concreto de “lo público”, tendría que ser
analizada desde el grado de cumplimiento de los objetivos en relación con los problemas a
resolver con las restricciones de mantener una actuación socialmente equitativa,
medioambientalmente sostenible y presupuestariamente viable.

Además, en el campo del debate sobre las diferencias metodológicas, hoy – a diferencia de
años atrás – se constata un amplio grado de consenso. En efecto, considerando el carácter
evolutivo y secuencial que viene provocando el cambio de paradigma, consecuente con el
nuevo papel del Estado en la economía, de la Evaluación clásica a la Evaluación pluralista; la
mayoría de los investigadores sociales apuestan por pasar de la relación causal cartesiana
(positivismo, objetividad, criterios unívocos, medición cuántica, metodología estandarizada
……) a la eco integración sistémica que supone entender la realidad como un complejo
entramado que se puede cortar, dividir, …. de muchas maneras y que obliga a usar el
constructivismo relacional, la subjetividad, el cuestionamiento de los objetivos, la utilización
de la medición cualitativa ….. que exige el tránsito de la evaluación ajena al proceso político
– al margen de la tabla axiológica referencial de cada organización social – a la evaluación
inmersa en el proceso político. Entendemos así la evaluación como una cultura, como una
forma de entender la practica administrativa y la gestión de “lo publico” en un momento
caracterizado por la modernización de la administración publica, la toma de conciencia por
parte de la sociedad de su derecho a conocer en que se gasta su dinero y que mejoras se
derivan de dicho gasto y la descentralización política – administrativa.


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Así si en un principio la evaluación fue considerada como la última etapa del proceso
planificador; sin embargo, la constatación de que quienes toman las decisiones no siempre
buscan la racionalidad técnico – económica; si no soluciones socialmente aceptables o
políticamente convenientes obligó a replantearse el objeto mismo de la evaluación. Con ello,
se comenzó a dar prioridad a aspectos tales como la naturaleza, dimensión y localización
del problema, las intervenciones alternativas, la “población objetivo” adecuada y/o las
variables socio-económicas del contexto ……. (Ver Gráfico 2).

Considerada, por tanto, como aplicación sistemática de los procedimientos de investigación
social para valorar tanto el diseño como la ejecución y utilidad del programa puede responder
a funciones que están íntimamente conexas con lo que debe ser la Responsabilidad Social
de las Corporaciones Públicas: verificar la utilización correcta de los recursos, racionalizar la
toma de decisiones, formar a los responsables de la actuación, generar información y
reformar las prácticas administrativas.

Estamos pues ante dos modernas prácticas administrativas – Corporaciones públicas que se
comprometen a ser Socialmente Responsables y la Evaluación de Políticas Públicas
incorporada a la Gestión Pública – que se complementan y retroalimentan.

Las técnicas y el “saber hacer” instalado en la práctica evaluadora de la moderna
Administración, por su carácter pluralista y participativo, avanzan áreas de consenso y
compromiso social para que las distintas opciones corporativas del moderno sector público
encuentren espacios de desarrollo socialmente responsables ….. y que se puedan verificar.

La cuestión adquiere aún mayor trascendencia si consideramos que la RESPONSABILIDAD
SOCIAL CORPORATIVA PÚBLICA es un instrumento especialmente útil para la promoción
de los derechos humanos, laborales y medioambientales junto a la lucha contra la
corrupción.

En este sentido resulta de especial consideración el que la Corporación Pública sea la
expresión concreta de la superación de dos elementos contradictorios secularmente objeto
de multiplicidad de debates: la presencia de la intervención pública como un freno al
desarrollo empresarial y el riesgo de su participación en la gestión de conflictos con aumento
de costes.

En efecto, la Responsabilidad Social aplicada a las Corporaciones Públicas debe situarlas en
una posición de liderazgo para articular una relación de confianza y cooperación hacia el
conjunto de las Administraciones y de buena fe en el cumplimiento normativo. Es ello lo que
permitirá desarrollar el concepto de ciudadanía corporativa – de extensión al sector
empresarial público y privado --, expresión de la voluntad de inserción de las diferentes
organizaciones como ciudadanos responsables. La RESPONSABILIDAD SOCIAL
CORPORATIVA PUBLICA compromete la intervención del Estado en la economía con el
respeto y el liderazgo en el incremento de la disponibilidad de Capital Social como factor de
desarrollo y la EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS respondiendo a los principios de
eficacia, eficiencia, racionalidad, legitimidad, transparencia y flexibilidad contrasta y verifica el
nivel alcanzado y, consecuentemente, el grado de cumplimiento del objetivo de ambos que
es lograr la mayor calidad en la gestión pública.



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Reseña biográfica

José Luís Osuna Llaneza Doc.Identidad 10.793.115-C
Cargo Vicepresidente de la Sociedad Española de Evaluación (SEE)
Dir. Inst Av. Ramón y Cajal, No. 1 Tel. Inst (34) 954661341 España, 41018 Sevilla
Fax (3495)4655636 E-mail jlosuna@us.es
Doctor en Ciencias Económicas y Catedrático E. U. de la Universidad de Sevilla. Ha sido
Director del Departamento de Economía Aplicada II desde mayo 1999 hasta julio de 2007. En
la actualidad imparte docencia en las Facultades de Ciencias Económicas (Economía
Andaluza) y Ciencias del Trabajo (Análisis y Evaluación de las Políticas de Empleo y
Economía Española). Es Asesor Científico del Instituto de Estudios de Economía, Evaluación
y Empleo, de Sevilla.
Es miembro fundador de la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas, en cuya
Junta Directiva ocupa el cargo de Vicepresidente desde 2005, y de la que fue Secretario
General desde su creación en el año 2000.
Ha sido miembro de la Comisión para la creación de la Agencia de Evaluación de las
Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (2004-2005).
Es el Vicepresidente de la Comisión de Economía y Desarrollo Regional del Consejo
Económico y Social de Andalucía desde 1999 y miembro del Consejo Asesor para la Ciencia
y Tecnología en Andalucía.
Asimismo, ha participado en numerosas Conferencias, Másters y Cursos de carácter
nacional e internacional (Universidad del Algarve, Portugal; Universidad de Namur, Bélgica;
Universidad de Lisboa, Portugal; Universidad de Lathi, Finlandia;Universidad de la Habana,
Cuba; Universidad del Estado de Yucatán, Mérida-México; Universidad de los Lagos, Chile y
la Universidad Centroccidental “Lisandro Alvarado” de Venezuela).
Es el director del Master Iberoamericano de Evaluación de Políticas Públicas, de la
Universidad Internacional de Andalucía y Sociedad Española de Evaluación. En enero de
2009 comienza la segunda edición.




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Cuadros, tablas y graficos

             Gráfico 1. Globalización y exigencia de la complicidad Público-Privada.

      GLOBALIZACIÓN                     Mercado                     Costes salariales
                                        Local                       Costes gerenciales
    (reducción de obstáculos)                                       Costes financieros
                                        Regional
                                        Nacional                    Costes tecnológicos
                                        Global                      Costes energéticos
                                                                    Costes mat. prima
                                                                    Otros
     obliga a aumentar la
    COMPETITIVIDAD
                                                                                                                      PÚBLICO

                                                                                                                                   REQUISITOS
       para ejercer un                                               para mejorar la relación
       MONOPOLIO                 POSIBLES Y VIABLES                EXCELENCIA/PRECIO                complicidad                    Eficacia
        VIRTUAL                                                                                                                    Eficiencia
                                                                                                                                   Transparencia
     en bienes y servicios                                                                                                         Equidad
                                                                       Utilidad
                                                                       Especificidad                                  PRIVADA
                                  Compatibles con las                  Imagen-Marca
                                  condiciones                          Diseño
                                  objetivas                            Comercialización
                                  subjetivas                           Serv. post-venta
                                  institucionales                      Entorno
                                                                       Otros

Fuente: Román, (2001).


                                       Gráfico 2. Enfoque integral de Evaluación

         SOCIEDAD
                         NECESIDADES                                      Retroalimentación
                          PROBLEMAS
                                                                                                                        RESULTADOS




         ACCIÓN
         PÚBLICA

                                                   OBJETIVOS              INSTRUMENTOS                     IMPACTOS


                                   ADECUACIÓN                                                      EFICIENCIA
                                                                   COHERENCIA
         EVALUACIÓN:
                                                                                                EFICACIA
                                                                                                                  VALORACIÓN DE
                                 DIAGNÓSTICO/ESTRATEGIA                           GESTIÓN/PROCESO                 RESULTADOS

                                    1) EX-ANTE                                             2) IN ITINERE              3) EX-POST
                                         Transparencia         -    Participación      -    Responsabilidad




Fuente: Román y Cirera, 2006.


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