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V.Gonazlez vs. ACDEC

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V.Gonazlez vs.  ACDEC Powered By Docstoc
					               ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                      TRIBUNAL DE APELACIONES
                    REGION JUDICIAL DE FAJARDO
                              PANEL IX

PUERTO RICO LAND & FRUIT,                                        Apelación
S.E.                                                             Procedente del
  Demandante-Apelante                                            Tribunal de
                                                                 Primera
       v.                                                        Instancia
                                                                 Sala de
AUTORIDAD DE CONSERVACIÓN                 KLAN0701551            Fajardo
Y DESARROLLO DE CULEBRA
(ACDEC) Y OTROS                                                  CIVIL NUM.
   Demandados                                                    NSCI2007-0024

                                                                 SOBRE: ACCION
                                                                 CIVIL




Panel integrado por su presidente el Juez Martínez Torres, la Juez
Feliciano Acevedo y el Juez Miranda de Hostos.

Feliciano Acevedo, Juez Ponente

                                               SENTENCIA

                        En San Juan, Puerto Rico a 13 de febrero de

                  2008.

                        Mediante      recurso        de    apelación,        comparece

                  Puerto      Rico    Land    &   Fruit,      S.E.        (demandante-

                  apelante).           Nos     solicita       que         revisemos     y

                  revoquemos la Sentencia emitida por el Tribunal

                  de Primera Instancia, Sala de Fajardo (TPI), el

                  14   de   agosto     de     2007   y     notificada        el   25   de

                  septiembre de 2007, que desestimó la solicitud

                  de   Mandamus       y      sentencia      declaratoria          y    el

                  recurso de revisión de la Resolución emitida por

                  la   Autoridad      de     Conservación        y       Desarrollo    de

                  Culebra (ACDEC o demandada-apelada).

                        Por     los    fundamentos         que       a    continuación

                  exponemos      se    CONFIRMA       la     Sentencia        apelada.
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                                             I

       El 6 de diciembre de 2006, la ACDEC notificó una

orden     de     Paralización             y/o      (sic)         Demolición         a    la

demandante-apelante.                   En     síntesis,          ACDEC      ordenó      la

paralización inmediata de unas obras de construcción y

que se abriera de forma permanente un portón para no

restringir el acceso hacía el “Observation Point” y la

playa Resaca con su bosque en el Municipio de Culebra.

A   su    vez,       la    Orden        notificaba          el     derecho      de       la

demandante-apelante                  de           solicitar            una          vista

administrativa.

       La representación legal de la demandante-apelante

solicitó       una        vista        administrativa.                 Asimismo          la

demandante-apelante               cuestionó            la   legalidad          de       las

actuaciones de ACDEC y la constitución de su Junta de

Directores.          La vista le fue concedida por la ACDEC y

señalada       para       el    17      de       enero      de    2007.         En       su

notificación,         la       ACDEC      dispuso        que     en    la    vista      se

discutirían       los      siguientes            asuntos:        los     permisos       de

construcción para las edificaciones que desde enero de

2005     se    construyeron             en       los     terrenos        eje    de       la

controversia, los permisos para mover el terreno para

construir      las    referidas             edificaciones          y   la    autoridad

para cerrar el paso mediante un portón que bloqueaba el

acceso al “Observation Point” y la playa Resaca con su

bosque.
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      Por    entender      que   se    violentaba           su    derecho        a   un

debido   proceso     de    ley,       el    12    de    enero         de    2007,    la

demandante-apelante presentó ante el TPI una “demanda”

sobre Mandamus y sentencia declaratoria.                              En síntesis,

impugnó la orden de paralización expedida por ACDEC y

alegó que la misma era contraria a la Ley Núm. 170 del

12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. §2101, et seq, Ley de

Procedimiento        Administrativo              Uniforme         (en       adelante

LPAU).      A su vez, cuestionó la alegada negativa de ACDEC

de   evidenciar      los    fundamentos           o    la   base       legal     para

emitir su querella.

      Por     otro    lado,       la        ACDEC       celebró            la   vista

administrativa según pautada el 17 de enero de 2007.

ACDEC dictó una Resolución el 23 de enero de 2007, en la

cual concluyó que la demandante-apelante no solicitó el

endoso de ACDEC para construir las edificaciones ni para

los movimientos de terreno, y que el bloqueo del acceso

al “Observation Point” y a un muelle, constituían un

peligro al público que acudía a esos lugares.                               En vista

de lo anterior, ACDEC ordenó la destrucción inmediata

del portón que bloqueaba dicho acceso.                            Añadió que la

demandante no compareció a la vista ni mostró causa para

no   comparecer.          Finalmente         le   informó         su       derecho       a

solicitar     reconsideración          o     presentar           un    recurso       de

revisión ante el TPI y los términos para ello.

      El 14 de febrero de 2007, la demandante-apelante

presentó     ante    el    TPI    un       recurso     de    revisión           de   la
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Resolución       de    la       ACDEC.              Además         de    la   revisión,        la

demandante-apelante              solicitó                la    consolidación              de   la

misma      con    la        demanda            sobre          Mandamus          y    sentencia

declaratoria.

      El    19    de        febrero            de     2007,         ACDEC       presentó       su

“Contestación          A        La        Demanda”             y        alegó        falta     de

jurisdicción          del       TPI       al        momento         de    presentarse          la

demanda en su contra por tratarse de la revisión de una

resolución interlocutoria.                          A su vez, alegó que dicho

pleito advino académico en vista de la Resolución final

emitida el 23 de enero de 2007.

      Al cabo de varios trámites de rigor, el 22 de mayo

de    2007,      ACDEC       presentó               una       segunda         solicitud        de

desestimación intitulada “Moción De Desestimación Total

Por   Falta      De    Jurisdicción”.                     Entre         otros       argumentos,

ACDEC      sostuvo       que         la    demandante-apelante                       obvió     el

procedimiento administrativo y “optó por demandar a la

ACDEC”.       Añadió que de acuerdo al artículo 5(o) de la

Ley Núm. 66 de 22 de junio de 1975, 21 L.P.R.A. §890d,

el TPI tenía 60 días para celebrar la vista en su fondo.1

      En respuesta a las mociones presentadas por ambas

partes,     el    24       de    mayo          de        2007,      el    TPI       señaló     la

celebración       de       una       vista          el    23       de    junio       de    2007.

Celebrada        la    vista,         el        7        de    agosto         de     2007,         la

demandante-apelante presentó un “Memorando De Derecho” y


1
  Véase, “Moción De Desestimación Total Por Falta De Jurisdicción”,
Recurso de Apelación, Anejo 10, folio 71-72.
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se opuso a las solicitudes de desestimación presentadas

por la ACDEC.

     Finalmente, el 14 de agosto de 2007, el TPI emitió

“Resolución”, notificada el 25 de septiembre de 2007 y

resolvió   que    carecía    de     jurisdicción    para   revisar   la

resolución interlocutoria de ACDEC.               A su vez, resolvió

que carecía de jurisdicción para entrar en los méritos

del caso por falta de acumulación de parte indispensable

en el término dispuesto en la Ley Núm. 66, ante, para

solicitar la revisión de la Resolución Administrativa.

El TPI concluyó que el Sr. Víctor L. González, a quien

calificó   como    propietario       de   la    demandante-recurrida,

era parte indispensable al ser una de las partes “objeto

de la revisión administrativa” y por ende, sostuvo que

debió ser incluido en el pleito.2              Insatisfecha con dicho

resultado, la demandante-apelante presentó una solicitud

de   reconsideración        sobre    la   cual     el   TPI   no   tomó

determinación alguna, por lo que se entiende denegada de

plano.

     Inconforme, la demandante-apelante acude ante nos y

aduce que el TPI cometió los siguientes errores:

      En cuanto a la desestimación de la Demanda de
      Mandamus y Sentencia Declaratoria

      A. Erró el TPI al tratar la impugnación de
      autoridad legal de ACDEC como una decisión
      interlocutoria y   desestimar  la  Demanda  de
      Mandamus y Sentencia Declaratoria por entender


2
  Véase, “Resolución”, Recurso de Apelación, Apéndice, Anejo 17,
folios 102-104.
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     que las decisiones interlocutorias de ACDEC no
     son revisables.

     B. Erró el TPI al desestimar la Demanda de
     Mandamus y Sentencia Declaratoria por entender
     ésta se tornó académica al emitirse la Resolución
     Final de ACDEC.

     En cuanto        a    la   desestimación        del   recurso   de
     Revisión

     C. Erró el TPI al desestimar la Revisión por
     falta   de  jurisdicción  y/o  por   no  haberse
     perfeccionado dicho recurso en término sin antes
     pasar juicio sobre la validez de la Resolución
     Final de ACDEC y si la misma tuvo el efecto de
     poner a decursar el término para recurrir de
     ésta.

     D. Erró el TPI al desestimar la Revisión por
     falta de jurisdicción al amparo de la doctrina de
     parte indispensable, claramente inaplicable a los
     hechos del caso.

     E. Erró el TPI al desestimar la Revisión y
     determinar que Víctor González fue parte del
     proceso administrativo y que no se perfeccionó
     dicho recurso por no incluirse a (sic) Sr. Víctor
     González, cuando del expediente se desprende que
     nunca fue parte.

     F. Erró el TPI al desestimar la Revisión y
     determinar que no fue (sic) perfeccionó el
     recurso porque se incluyeron demandados de más.

     Contando con el beneficio de la comparecencia de

ACDEC, procedemos a exponer el derecho aplicable.

                                      II

     La Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A.

§2101,    et   seq,       Ley   de    Procedimiento        Administrativo

Uniforme (LPAU) se aprobó con el propósito de disponer

de   un    cuerpo         de    reglas     mínimas     que     proveyeran

uniformidad al proceso decisorio y reglamentario de la

administración pública.              Se pretendió excluir solamente

un    pequeño         número         de    entidades         expresamente
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identificadas en la ley.                     Con su aprobación se creó un

andamiaje         de    reglas        que       deben     observarse               por        toda

agencia al formular reglas y reglamentos que definan los

derechos y deberes de la ciudadanía y al adjudicar los

deberes de personas particulares.

       Para       asegurar          que    la     mayor       parte          del    gobierno

estuviera         cubierto,          se     adoptó        una       definición                bien

dilatada del término agencia que extendiera el marco de

aplicabilidad           a     toda        agencia       autorizada            por        ley       a

realizar      determinadas            funciones          gubernamentales,                 entre

las que se encuentran reglamentar, investigar o emitir

decisiones,            siempre       y     cuando        la       agencia           no        esté

expresamente           excluida       de     la    aplicación            del       estatuto.

Rosario       &    Associates,             Inc.     v.     Departamento                  de     la

Familia, 157 D.P.R. 306 (2002); Pagán Ramos v. F.S.E.,

129 D.P.R. 888 (1992).

       De otra parte, con el objetivo de uniformidad, la

LPAU    estableció             un     procedimiento               para       la     revisión

judicial          de     órdenes,          resoluciones             y         providencias

dictadas      por       las       agencias        administrativas                  que        sean

finales.                La        revisión        judicial              de         decisiones

administrativas tiene como fin primordial delimitar la

discreción         de       las     agencias        y    asegurarse               que     éstas

desempeñan        sus        funciones      conforme          a    la    ley.            Torres

Acosta v. Junta Examinadora, 161 D.P.R. __ (2004), 2004

T.S.P.R. 65, 2004 J.T.S. 71.
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      La Sección 4.2 de la LPAU y el Artículo 4.002 de la

Ley de la Judicatura concede competencia al Tribunal de

Apelaciones      para     revisar         las     decisiones       y    órdenes

finales     de     los    organismos            administrativos.           Esta

disposición      le      impuso      a     este       Foro     apelativo     la

obligación de acoger los recursos de revisión judicial

como cuestión de derecho y mantuvo en vigor la parte de

la LPAU que dispone que la función revisora se llevará a

cabo cuando se recurre “de una determinación final de

una agencia o de un organismo administrativo”.

      Por   otro      lado,    la    Regla       56    del    Reglamento    del

Tribunal de Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XII-B, R. 56,

dispone:

      En General.   Esta parte gobernará el trámite de
      las revisiones de todos los recursos instados
      ante el Tribunal de Apelaciones para la revisión
      de   las    decisiones,   reglamentos,  órdenes,
      resoluciones y providencias finales dictadas por
      organismos o agencias administrativas o por sus
      funcionarios(as),    ya  sea    en   su  función
      adjudicativa o cuasi legislativa, conforme a lo
      dispuesto en ley. (Énfasis nuestro).

      Por    tanto,       la        revisión          de     las   decisiones

administrativas por parte del Tribunal de Apelaciones

está sujeta al cumplimiento de que la resolución que se

pretenda revisar sea final y no interlocutoria y que la

parte adversamente afectada por la orden haya agotado

los   remedios     provistos        por    la     agencia.         3   L.P.R.A.

§2172.

      La LPAU define “orden o resolución” como “cualquier

decisión o acción agencial de aplicación particular que
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adjudique derechos y obligaciones de una o más personas

específicas,        o    que    imponga         penalidades           o     sanciones

administrativas         excluyendo        órdenes      ejecutivas           emitidas

por el Gobernador”.             3 L.P.R.A. §2102 (f).                     Aunque la

LPAU    no     define       “orden        o     resolución            final”,         vía

jurisprudencia se ha definido como aquélla que dispone

del caso ante la agencia y tiene efectos adjudicativos y

dispositivos        sobre       las   partes.               Se    trata          de    la

resolución que culmina en forma final el procedimiento

administrativo          respecto      a       todas     las       controversias.

Departamento de Educación v. Sindicato, Puertorriqueño

de Maestros, res. el 13 de julio de 2006, 2006 T.S.P.R.

121, 2006 J.T.S. 130.

       La revisión judicial dispuesta en la LPAU será el

recurso      exclusivo      para      revisar         los     méritos        de       una

decisión       administrativa,            sea      ésta          de       naturaleza

adjudicativa o de naturaleza informal, emitida al amparo

de este capítulo.          3 L.P.R.A. §2172.            (Énfasis nuestro).

       Por   otro       lado,    el   principio         de       agotamiento          de

remedios administrativos requiere que la parte que desee

obtener un remedio en una agencia administrativa utilice

todas    las   vías       administrativas          disponibles              en    dicha

agencia antes de recurrir al tribunal, debido a que la

revisión judicial de una decisión administrativa no está

disponible hasta que la parte afectada utilice todos los

procedimientos          correctivos           ofrecidos      por       el     proceso

administrativo.           Colón v. Méndez, 130 D.P.R. 434, 442
KLAN0701551                                                                     10

(1992).      El propósito de esta doctrina es determinar en

qué etapa del procedimiento administrativo el litigante

puede recurrir a los tribunales.                      Rivera Ortiz v. Mun.

de    Guaynabo,     141    D.P.R.      257       (1996);   Mercado       Vega    v.

U.P.R., 128 D.P.R. 273, 282 (1991); Aguilú Delgado v.

P.R. Parking System, 122 D.P.R. 261, 266 (1988).

       Hasta que la agencia emita su decisión, el litigante

no puede recurrir a los tribunales para revisar dicha

decisión.        De esta manera, los disloques causados por

las intervenciones inoportunas de los tribunales pueden

ser evitados y la revisión judicial es facilitada, ya

que    los     tribunales    obtienen            información     más     precisa

sobre    los    fundamentos       de    la       actuación     gubernamental.

Guadalupe v. Saldaña, 133 D.P.R. 42, 49 (1993); Rivera

v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 593 y 595 (1988).

       Ahora bien, tanto la jurisprudencia como en la LPAU,

ante, han reconocido varias excepciones a las doctrinas

de      agotamiento         de      remedios           administrativos            y

jurisdicción        primaria.               De     esta    forma,        se     han

establecido ciertas circunstancias que justifican el que

un      litigante         obvie        el        agotar      los         remedios

administrativos y acuda directamente al foro judicial.

Entre     esas      circunstancias,              se   encuentran         que     lo

presentado sea una cuestión de derecho y no requiera el

ejercicio      de   discreción      administrativa,            que      haya    una

violación       a   los    derechos          civiles;      que     el    remedio

administrativo       sea     inútil         e    inadecuado;       que    exista
KLAN0701551                                                                        11

peligro de daño inminente, o que haya una clara ausencia

de jurisdicción del foro administrativo.                        Sección 4.2 de

la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. §2172.                      Véase además, Guzmán

Cotto v. E.L.A., 156 D.P.R. 693 (2000); J. Exam. Tec.

Méd.    v.   Elías       et    al.,     144    D.P.R.     483   (1997);       Vélez

Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 723 (1982).

       Finalmente        la     determinación       de    requerir       o    no   el

agotamiento,           no      depende        de   criterios          rígidos       u

objetivos, sino de si a la luz de las circunstancias del

caso y pericia particular de la agencia, se entiende que

la    intervención           judicial    sería     prematura.          En     Ferrer

Rodríguez v. Figueroa, 109 D.P.R. 398, 401 (1980), el

Tribunal aclaró que no se trata de una deferencia que se

extienda         automáticamente,         sino     que     en   cada     caso      es

menester sopesar todos los factores y circunstancias que

apuntan      o    no     a    la   conveniencia      de       permitir       que   la

reclamación         se        dilucide        inicialmente       en      el     foro

administrativo.

                                         III

       En    la    presente        situación,      según      hemos    visto,      la

demandante-apelante pretendió impugnar, en primer lugar,

una     resolución             interlocutoria            de      una         agencia

administrativa ante el TPI.                    De acuerdo a la normativa

antes reseñada, el ordenamiento no contempla la revisión

judicial de las órdenes o dictámenes interlocutorios que

emita una agencia durante un procedimiento adjudicativo

ante ella.          Para preterir el cauce administrativo, la
KLAN0701551                                                              12

demandante-apelante        debió    demostrar         la   aplicación     de

alguna de las excepciones para tener que agotar alguno o

todos los remedios administrativos provistos.                      Examinado

el   expediente     ante   nos   resolvemos          que   la    demandante-

apelante no logró demostrar que le cobijaba alguna de

las excepciones en la sección 2173 de la LPAU, ante.

Por ende, concluimos que no incidió el TPI al disponer

que carece de jurisdicción para revisar una resolución

interlocutoria de la ACDEC.

       En segundo lugar, en cuanto a la revisión de la

Resolución final de ACDEC, resolvemos que la demandante-

apelante debió acudir, en primera instancia, ante este

foro    apelativo    intermedio,         por    ser    nosotros      quienes

poseemos competencia sobre este asunto.                       El recurso de

revisión judicial ante este foro, según dispuesto en la

LPAU, era el recurso exclusivo para revisar los méritos

de una decisión administrativa final.                      De ahí que el

TPI,   a   pesar    de   que   lo   hizo       por    otros     fundamentos,

resolvió correctamente al desestimar el pleito.

                                    IV

       En mé rito de lo antes expuesto, se confirma, aunque

por otros fundamentos, la Sentencia apelada.

       Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria

del Tribunal de Apelaciones.



                 Lcda. María Elena Pérez Ortiz
            Secretaria del Tribunal de Apelaciones

				
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