Gestion financi�re publique ax�e sur les r�sultatsues by softhinking

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   Modalités et enjeux du renforcement des compétences de
   gestion financière publique. De l’approche classique au
    nouveau management public axé sur les performances
                   - Abdou Karim GUEYE -

Faut-il maintenant là où ce n’est fait, en Afrique, impulser une réforme de
la gestion financière publique axée sur les performances et orientée vers le
renforcement des compétences de gestion des crédits affectés aux
ministères et à différents services publics ? Il faut souligner que divers
pays ont emprunté cette voie en abandonnant le système classique
centralisateur de l’ordonnateur unique, pour une gestion déconcentrée,
axée sur les résultats et les performances. En effet, historiquement, les
pays africains ont bâti, à partir de l’héritage institutionnel de l’ancienne
colonie, un modèle amendé, d’inspiration française. Cet héritage résulte de
l’ordonnance n° 51-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative à la
loi de finances et le décret n° 62-1587 du 29/12/1962 portant règlement
sur la comptabilité publique. Ce dispositif juridique voyait le jour dans
un contexte d’après-guerre et de crise, caractérisé par une instabilité
parlementaire, l’apparition de la constitution française de 1958 qui
consacre la volonté d’un exécutif fort chargé de conduire et de déterminer
la politique de la nation.

Néanmoins, en Afrique, à l’indépendance, le système français fut repris,
avec un système centralisateur d’ordonnateur unique couplé à une phase
administrative de gestion des dépenses publiques, au sein de laquelle
s’affirmait le concept d’administrateur de crédit. Pourtant, le système
français d’inspiration délocalisait, depuis le décret de 1962 précité,
l’ordonnancement ainsi dévolu aux ministres.

La présente étude dresse un état des lieux et les perspectives possibles, eu
égard aux évolutions du management public contemporain, étant entendu
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qu’il s’agit d’une haute décision, tributaire du système de fonction
publique désiré, en s’intéressant en s’intéressant aux aspects suivants:

   •   les principes originels du système français, non amendé, tel que
       formalisés par la loi organique de 1959 et le décret de 1962 français
       précités ;

   •   les principes directeurs des modèles africains francophones au Sud
       du Sahara reformulés aux contingences de l’Afrique au moment des
       indépendances ;

   •   les nouveaux principes directeurs en cours ou potentiels, sous
       l’effet du nouveau management public axé sur la qualité, les
       résultats et la performance.
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I.   PRINCIPES DIRECTEURS ORIGINELS NON AMENDES PAR
LE MODELE AFRICAIN FRANCOPHONE

Si on retourne à l’orthodoxie juridique française issue de (CF. décret
français de 1962 portant règlement sur la comptabilité publique
l’ordonnance n° 51-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative à la
loi de finances et du décret n° 62-1587 du 29/12/1962 portant règlement
sur la comptabilité publique, un certain nombre de concepts apparaissent
pour structurer la gestion publique financière. Ces concepts consacrent
des principes directeurs de répartition des compétences entre autorités et
gestionnaires de deniers publics tout en formalisant quelque peu le
processus afférent à l’exercice d’attributions conférées.

I.1. Principes directeurs

On peut tirer du dispositif réglementaire de 1962 régissant les
ordonnateurs, une série de rôles, d’attributions et de processus
applicables résumée ci-dessus :

     - chaque Ministre est ordonnateur des dépenses et des recettes, sur la
base du budget approuvé par le Parlement ;
     - des agents, ordonnateurs des recettes, en prescrivent l’exécution,
liquident les taxes et établissent les bases de calcul ;
    - des agents habilités qui engagent et prescrivent l’exécution des
dépenses, et à cet égard, constatent les droits et liquident les dépenses ;
    - ces derniers, responsables de la certification du service fait, peuvent
requérir des comptables le paiement de dépenses ;
     - les ministres sont ordonnateurs avec une responsabilité
constitutionnelle, voire politique ; les autres ordonnateurs secondaires ou
délégués le sont avec une responsabilité disciplinaire, civile, pénale et
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devant la Chambre/Cour des Comptes qui peut infliger des sanctions
sous forme d’amendes ;
    - les ordonnateurs principaux et secondaires peuvent déléguer leurs
pouvoirs ou se faire suppléer ; ils doivent être accrédités auprès de
comptables assignataires de recettes et de dépenses.

Sous l’empire d’un tel dispositif, prévaut une séquence, en somme un
ensemble de processus qui inclut divers phases d’une part, des dépenses
et d’autre part, de nature comptable.

I.2. Processus induits

I.2.1. La phase administrative

La phase administrative comprend un certain nombre d’étapes :

      - l’engagement, défini comme « l’acte par lequel un organisme public
crée ou constate à son encontre une obligation future dont résultera une
charge », par le biais d’une commande ou de contrats ; cet engagement est
soumis à des critères, notamment l’intervention d’une personne habilitée,
la limitation des dépenses compte tenu de l’autorisation budgétaire et de
la nature de la dépense, une série de visas de contrôles. Concrètement,
c’est une étape d’initiation des dépenses, de vérification de l’autorisation
budgétaire et de la disponibilité des crédits ;

     - la certification du service fait et la liquidation, opération consistant
à vérifier la réalité de la dette et la validité de la créance, l’exactitude des
calculs à arrêter le montant de la dépense, au vu du titre établissant les
droits d’un créancier ou des pièces justificatives ;
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     - l’ordonnancement, acte administratif donnant, conformément aux
résultats de la liquidation, l’ordre au comptable de payer la dette de
l’organisme public (ordre de paiement ou mandat).

Au cours de ce processus, se déploie une comptabilité administrative,
obligatoire selon les dispositions du décret du 4 octobre 1959 modifiant
certaines mesures de comptabilité administrative.

En matière de recettes, la phase administrative consiste d’une part, à
l’établissement des recettes par la constatation et la vérification du fait
générateur de la recette, la liquidation, le calcul du montant et d’autre
part, à la mise en recouvrement, l’inscription sur bordereau récapitulatif,
l’enregistrement dans la comptabilité administrative, l’envoi du bordereau
muni des pièces justificatives au comptable…

On le voit, ces règles en soi sont déjà rigoureuses et la volonté d’introduire
une gestion financière axée sur les résultats ne devrait pas minorer les
points forts du système, mais s’y appuyer pour innover au besoin.

1.2.2. La phase comptable

Au cours de cette phase, le comptable public, agent indépendant dudit
ministre ordonnateur, responsable personnellement et pécuniairement,
procède au recouvrements des recettes et/ou paiement des dépenses par
un comptable, en opérant des contrôles de régularité, avec les activités et
tâches sous-jacentes inventoriées ci-dessous :

     - la prise en charge et le paiement d’ordonnancements émanant soit
des ordonnateurs accrédités soit au vu de titres de créances ;

      - le recouvrement des créances constatées par les ordonnateurs et des
titres de perception ;
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      - la conservation et l’encaissement des droits, des fonds, des pièces
justificatives ;

     - la gestion des mouvements des comptes de disponibilités et la
tenue des enregistrements comptables;

      - à différents niveaux susvisés, la vérification de la qualité de
l’ordonnateur, des pièces justificatives prévues dans la nomenclature
réglementée, de l’exacte imputation des dépenses, du service fait, des
règles de prescription.

On perçoit ainsi, qu’au cours de la phase de paiement, le comptable public
cumule une fonction de payeur, vérifie les pièces justificatives, la
conformité à la nomenclature, l’exacte imputation, la disponibilité des
crédits, la validité des créances, le service fait, l’exacte liquidation, les
règles de prescription… Il exerce aussi une fonction de caissier par le
règlement de la dette, des créances, en s’assurant qu’il n’existe pas
d’opposition.

1.2.3. L’intervention des contrôles a priori et a posteriori

      - Dans le système institué par le décret de 1962, prévalent différents
contrôles de la phase d’ordonnancement par un Contrôleur financier
institué auprès des ministères et autres ordonnateurs, sous forme de
contrôles financiers préalables de conformité, de respect des règles
budgétaires, des procédures de paiement, de contrôles a priori au cours de
la phase d’engagement par des visas de régularité de l’engagement, avant
la constatation de la créance, de contrôle a priori avant décaissement par le
visa de l’ordre de paiement.

    - S’y ajoutent aussi les contrôles de régularité du comptable qui ne
peuvent être en aucun cas des contrôles d’opportunité ; s’il bénéficie d’un
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pouvoir de suspension, celui-ci est contrebalancé par un pouvoir de
réquisition de l’ordonnateur...

Les contrôles exercés sont clairement définis par le dispositif de 1962 et
par la jurisprudence et concernent:

     - en matière de dépenses, la qualité d’ordonnateur, la disponibilité
des crédits, l’exacte imputation des dépenses aux chapitres concernés, la
validité des créances, le caractère libératoire du paiement ;
      - en matière de recettes, les contrôles de l’identité du débiteur après
réception du titre de recettes, l’examen des pièces justificatives, la
vérification de la régularité des recettes, des réduction ou annulations
d’ordres de recettes, pour la prise en charge de la recette, le paiement,
l’envoi des avis des sommes à payer au débiteur, l’encaissement et le
règlement débiteur (espèces, chèques bancaires, postal, virement) ;
     - en matière de patrimoine, la conservation des droits, des biens, des
privilèges et des hypothèq
								
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