qtemplatesnormal

Група з аналізу політики Міністерства економіки України проект Травень 2006 року ЗЕЛЕНА КНИГА Удосконалення системи стратегічних програмних документів як основи бюджетного планування Проблема Протягом усіх років незалежності відбувалася трансформація процесів вироблення економічної політики та забезпечення її проведення необхідними державними фінансами. Поряд з цим відбувався процес трансформації повноважень гілок державної влади та формування “президентсько-парламентської” республіки. Вже в перші роки була зруйнована системи підготовки державного плану розвитку країни, до якого жорстко прив’язувався державний бюджет. Поряд з цим, формування складу Кабінету Міністрів України на кон’юнктурних засадах, його часті зміни, відсутність чітких повноважень Президента України щодо впливу на економічну політику не дозволяли зробити Програми діяльності Кабінету Міністрів України головним економічним документом країни, відповідного до цілей та пріоритетів якого має формуватися Державний бюджет. Відповідно до Закону України від 23.10.2000 №1602-ІІІ “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України” основним економічним документом в системі прогнозно-програмних документів є Державна програма економічного і соціального розвитку України на рік. Але визначені у Законі терміни розроблення документу (який подається одночасно з Державним бюджетом), статус документу (розроблявся як проект закону, але після розгляду народними депутатами майже не впливав на порядок розгляду бюджету) та практика його прийняття у Верховній Раді України (розглядався не менше чотирьох разів, але не прийнятий ні разу) зводила нанівець існування цього документу. Досвід розроблення державних програмних документів та розроблення проекту Державного бюджету свідчить про існування розриву між завданнями, які визначаються першочерговими та необхідними у рішеннях Президента України і Кабінету Міністрів України та фінансовими ресурсами, що закладаються в проект бюджету. Інші документи економічної політики, які розроблялися і мали на меті впливати на формування бюджету, були нелегітимними. Група відзначає, що відсутність документу, у якому були б чітко проголошені цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку на рік призвело до ситуації, коли неможливо проводити єдину урядову політику, підкріплену відповідними фінансовими ресурсами. Відсутність такого документу (ціна проблеми): для уряду: призводить до непослідовності Уряду в своїх діях; позбавляє можливості середньострокову перспективу. якісно формувати бюджетну політику на для окремих заінтересованих груп: надає можливість народним депутатам під час розгляду проекту Державного бюджету лобіювати вузькі інтереси окремих промислових груп або регіонів; не дає можливість інвесторам оцінювати ефективність урядової політики та формувати свої інвестиційні плани. 1 Сучасний стан справ у проблемній сфері та оцінка чинної політики На сучасному етапі відповідно до чинного законодавства (Закон України від 23.10.2000 №1602-ІІІ “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України”) Урядом щорічно розробляється проект Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період (далі – Державна програма), який має подаватися на розгляд Верховної Ради України одночасно з проектом Державного бюджету на відповідний рік. Саме цей документ і є основним програмним правовим актом, де визначено основні пріоритети та завдання у діяльності органів центральної виконавчої влади на наступний рік. Однак, практика одночасного подання до Верховної Ради Державної програми і Державного бюджету не забезпечує розкриття Державною програмою інструментів реалізації урядової політики, які підкріплюються фінансовими ресурсами Державного бюджету. Фактично показники Державної програми уточнюються з урахуванням показників проекту бюджету. Більше того, під час обговорення у Верховній Раді України проект Державного бюджету суттєво змінюється, що викликає поглиблення розриву між показниками Державної програми і Державного бюджету. Чинним законодавством не визначено статус документа, яким схвалюється Державна програма у Верховній Раді України (Законом чи постановою Верховної Ради України) на відміну від Державного бюджету України. Відповідно відсутні чіткі процедури і терміни проходження цього документа у Верховній Раді та відповідальність за його виконання. Таким чином, Державна програма втрачає свою сутність, перестає бути актуальною як для депутатів, так і для органів виконавчої влади, і сприймається як додатковий аналітичний матеріал та використовується окремими незалежними експертами та ЗМІ. На думку групи, необхідно мати програмний документ (пропонується затверджувати постановою Кабінету Міністрів України) – Основні напрями урядової політики в економічній та соціальній сфері на наступний рік. При цьому, постанова має бути ухвалена не просто до прийняття Бюджетної резолюції, а й обов’язково стати її основою. Таким чином буде запроваджено особливий порядок розроблення програмних документів, відповідно до якого Основними напрямами урядової політики в економічній та соціальній сфері на наступний рік буде визначено чіткі пріоритети за запропонованими напрямами, що дозволить підвищити якість підготовки основних прогнозних документів річного циклу, спростити процедуру їх узгодження та проходження у Верховній Раді України. Окрім того, буде подолано неузгодженість у суто програмному та бюджетному процесах щодо вирішення актуальних державних проблем. 2 Питання для обговорення Які недоліки існують у зв’язку з відсутністю визначеної економічної та соціальної політики на рік? Таким чином, у державному управлінні сформувалася ситуація, коли проголошена економічна політика (Президентом України, Кабінетом Міністрів України) не відповідає напрямкам (та обсягам) використання державних фінансів. Група вважає, що зараз час переглянути підходи до формування економічної політики, беручи до уваги зміни, що відбулися в розподілі повноважень гілок влади. Прийняті зміни до Конституції дозволяють Кабінету Міністрів України сконцентрувати економічну політику на вирішенні зобов’язань, які взяли на себе партії, що сформували більшість у Верховній Раді України. Ситуація потребує негайного вирішення, також, у зв’язку з відсутністю при формуванні держбюджету щорічних цілей та пріоритетів розвитку країни, що значно ускладнює прозорий процес формування напрямів використання бюджетних коштів та призводить до конфлікту інтересів. Група відзначає, що в суспільстві існує розуміння наявної проблеми. Президент України визначив за необхідне підготувати проект Указу, у якому передбачити впровадження стратегічного планування. Під час підготовки документу було враховано наявність зазначеної проблеми та запропоновано внести до системи прогнозних та програмних документів - документ “Основні напрями економічної та соціального розвитку на рік”. Поряд з тим, Мінфін розпочинаючи роботу над Бюджетною резолюцією заінтересований у розробленні економічного документу, який би передбачав визначення цілей та пріоритетів розвитку країни. Питання для обговорення Які існують передумови розроблення документу щодо основних напрямів економічної і соціальної політики на рік? На сучасному етапі основною умовою, яка буде впливати на розв’язання зазначеної проблеми є намагання визначитися щодо програмного документу Уряду (а саме, буде проводитися обговорення, що повинно покладатися в основу документа: програмні документи Президента України, передвиборчі програми партій, які формують урядовий кабінет, або якась нова програма) та системи запровадження стратегічного планування. Крім того, буде проводитися обговорення питання щодо обсягів врахування в основних напрямах економічної і соціальної політики політичних заяв та зобов’язань, наукових обґрунтувань та фінансових розрахунків. Питання для обговорення Що повинно слугувати засадами основних напрямів економічного і соціального розвитку: програмні документи Президента України, передвиборчі програми партій, які формують урядовий кабінет, або якась нова програма? 3 Визначення можливих ускладнень, якщо проблему не буде розв’язано. Від формування стратегічного бачення напрямів економічної і соціальної політики залежить вироблення на цій основі відповідних заходів, реалізація яких дозволить у кінцевому підсумку отримати макроекономічну стабільність та стійке економічне зростання на базі виважених, системних і послідовних кроків та ефективного використання бюджетних коштів. Відсутність документу щодо основних напрямів економічного і соціального розвитку може призвести до марного витрачання і так обмежених бюджетних ресурсів та розбалансування економічної системи. У свою чергу, непослідовність окремих гілок влади в економічних питаннях (відволікання суспільства від вирішення нагальних завдань, піднімання галасу біля незначної проблеми та невчасне вирішення значних), хаотичне використання бюджетних коштів надасть привід завжди критикувати проведені дії. Як наслідок, виникне напруга у суспільстві. Невизначеність стане підґрунтям виникнення думок та чуток про неспроможність Уряду вирішувати ключові проблеми, що призведе до падіння авторитету влади в очах населення (недовіри до неї). Таким чином, відсутність далекоглядності під час проведення державних заходів дасть зворотній ефект. Питання для обговорення Яким чином можна гарантувати, що прийнятий документ щодо основних напрямів економічного і соціального розвитку застосовуватиметься ефективно та надасть бажаний результат? Група визначає, що невирішення проблеми може призвести до суттєвих масштабних наслідків, які безпосередньо вплинуть на стан суспільного життя громадян. Так, враховуючи принципи обґрунтованості та збалансованості, на яких базується бюджетна система, відсутність цілісної системи стратегічного планування діяльності Уряду у взаємозв’язку з поточними та середньостроковими ресурсними можливостями держави, може викликати порушення макроекономічної стабільності та матиме неоднорідний вплив на різні сектори економіки, що створить дисбаланси у макроекономічній системі. Як наслідок, відбудеться зростання дефіциту бюджету в умовах непередбачуваної політики планування видатків бюджету, збільшення запозичень з метою виконання державних зобов’язань, відповідно, розміру державного боргу та боргового навантаження на бюджет у майбутньому, розгортання інфляційних процесів та знецінення реальних доходів населення (заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат), виникне дефіцит гривнєвої маси на грошово-кредитному ринку та збільшення вартості кредитів для реального сектору, уповільнення зростання обсягів інвестицій та виробництва. На фоні зазначеного, виникне ймовірність зниження кредитного рейтингу країни, погіршення інвестиційного іміджу та конкурентоспроможності. Основною перешкодою подолання зазначеної проблеми є законодавча невизначеність щодо необхідності та механізму розроблення і прийняття документу “Основні напрями економічного та соціального розвитку на рік”. 4 Формулювання ключових проблем для обговорення Питання для обговорення Наскільки важливою видається проблема громадськості ? Українське суспільство визначило подальший стратегічний шлях свого розвитку під час обрання нового Президента України. Підтримана громадськістю передвиборча Програма Президента “10 кроків назустріч людям” окреслює найважливіші пріоритети соціально-економічного розвитку України на 5 років. Конкретизація цих пріоритетів покладена в основу Цілей та пріоритетів економічної політики Уряду на 2007 рік. Саме цей документ повною мірою має забезпечувати щорічне втілення доленосних завдань у контексті загальнообраного курсу. Водночас, реалізація таких завдань неможлива без належного їх фінансування. Тому суттєві проблеми, які виникли останнім часом у реалізації обраних пріоритетів через невідповідність фінансового забезпечення, потребують широкого обговорення. Враховуючи, що порушені питання в кінцевому рахунку безпосередньо торкаються інтересів кожного громадянина, його майбутнього, а також мають непересічне значення для перспектив розвитку суспільства в цілому. У силу важливості зазначених проблем вбачається, що громадськість готова до діалогу з урядом з цієї проблематики, брати активну участь у процесі обговорення та формування взаємоприйнятних рішень тощо. На думку групи, реалізації визначених пріоритетів соціально-економічного розвитку країни перешкоджає їх недостатня формалізація, відсутність чіткого механізму забезпечення їх виконання, обмеженість і недостатня ефективність використання наявних фінансових ресурсів. Потребують перегляду розроблені заходи щодо досягнення обраних пріоритетів, їх уточнення та оптимізація з урахуванням логіки здійснюваних реформ. Тобто, потрібна чітка формалізація цілей та завдань державної політики. З метою створення та впровадження дієвих механізмів забезпечення виконання визначених пріоритетів необхідна узгодженість дій урядових організацій, підтримка цих дій з боку зацікавлених сторін, інших інституцій широкої громадськості, а також координація та контроль на різних рівнях виконавчої влади. За умов обмеженості фінансових ресурсів вбачається за доцільне провести ревізію існуючих бюджетних програм з точку зору їх ефективності та пріоритетності. Після цього необхідно забезпечити у повному обсязі фінансування тих програм, які спрямовані на реалізацію визначених загальнодержавних пріоритетів. Ціллю цієї книги є обґрунтування необхідності підготовки окремого документу щодо основних напрямків економічної політики, який повинен бути покладений в основу всіх річних програмних документів, у т.ч. державного бюджету. Завданнями які ставить група при підготовці книги, є опрацювання проекту відповідного урядового рішення щодо системи стратегічного планування та введення до цієї системи нового виду документу. 5 Можливі варіанти та/або принципових пропозицій щодо подальших дій Основними критеріями варіантів політики є:  врахування стратегічних (середньострокових) документів Президента України, програмних заяв партій, які формують парламентську коаліцію;  можливість врахування визначених цілей та пріоритетів при підготовці проекту Державного бюджету;  легітимність та формалізований стандарт структури та порядку розроблення документу, у якому буде викладена економічна політика;  часовий, а саме необхідність розроблення, прийняття та реалізація документу на протязі року. Питання для обговорення Що важливо для громадськості під час розроблення проекту Основних напрямів урядової політики на рік Відповідно до визначених критеріїв базовим варіантом є розроблення окремого документу – Основних напрямів урядової політики в економічній та соціальній сфері на наступний рік – який повинен прийматися рішенням Уряду. З метою підготовки такого документу (введення його до системи прогнозних та програмних документів) було підготовлено проект Указу Президента щодо запровадження стратегічного планування у практику роботи центральних та місцевих органів виконавчої влади, в якому, крім іншого, передбачалася необхідність розроблення Основних напрямів. Альтернативою цьому є варіант, який передбачає посилення економічної частини Основних напрямів бюджетної політики на рік. Цей варіант протягом останніх років намагається проводити Уряд, ураховуючи, що розробити окремий документ щодо напрямів урядової політики, з різних причин, не вдавалося. 6 План проведення громадських консультацій Проведення громадських консультацій вимагає отримання відповіді на питання: Які недоліки існують у зв’язку з відсутністю визначеної економічної та соціальної політики на рік? Що повинно слугувати засадами основних напрямів економічного і соціального розвитку: програмні документи Президента України, передвиборчі програми партій, які формують урядовий кабінет, або якась нова програма? Яким чином можна гарантувати, що прийнятий документ щодо основних напрямів економічного і соціального розвитку застосовуватиметься ефективно та надасть бажаний результат? Наскільки важливою видається проблема громадськості ? Що важливо для громадськості під час розроблення проекту Основних напрямів урядової політики на рік. Консультації нададуть змогу інформувати заінтересовані групи про результати роботи групи, варіанти рішень та рекомендації. Група проводитиме консультації, щоб досягти однієї або кількох цілей:  зібрати інформацію;  оцінити підтримку, яку знайдуть різні варіанти рішень;  розв’язати конфлікти між групами, що мають різні інтереси;  зміцнити довіру Уряду та легітимність його дій;  заручитися підтримкою груп, які беруть участь у прийнятті рішення;  забезпечити співробітництво у виконанні рішення, коли його буде прийнято. 7