qtemplatesnormal by seeme22

VIEWS: 295 PAGES: 16

									   Група з аналізу політики Міністерства економіки України




                                              проект
                                              Червень 2006 року




                       БІЛА КНИГА




Удосконалення системи стратегічних програмних документів
            як основи бюджетного планування
                        ЗМІСТ



ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА                               2

ГОЛОВНІ ПРОБЛЕМИ ЗАПРОВАДЖЕННЯ СТРАТЕГІЧНОГО   3
ПЛАНУВАННЯ

ПРИНЦИПИ, ВІДПОВІДНО ДО ЯКИХ БУДУТЬ            8
ВПРОВАДЖУВАТИСЯ ЗМІНИ

ПРОПОЗИЦІЇ ЗМІН                                9




                                                   1
                            ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА


       Протягом усіх років незалежності відбувалася трансформація процесів
вироблення економічної політики та забезпечення її проведення необхідними
державними фінансами. Поряд з цим, відбувався процес трансформації повноважень
гілок державної влади та формування “президентсько-парламентської” республіки.
      Вже в перші роки незалежності України була зруйнована система підготовки
державного плану розвитку країни, до якого жорстко прив’язувався державний
бюджет. Поряд з цим, формування складу Кабінету Міністрів України на
кон’юнктурних засадах, його часті зміни, відсутність чітких повноважень Президента
України щодо впливу на економічну політику (невизначеність статусу посади
президента до виконавчої влади) не дозволяли зробити Програму діяльності Кабінету
Міністрів України головним економічним документом країни, відповідно до цілей та
пріоритетів якого має формуватися Державний бюджет.
      Досвід розроблення проектів державних програмних документів та
розроблення проекту Державного бюджету свідчить про існування розриву між
завданнями, які визначаються першочерговими (у документах та рішеннях
Президента України і Кабінету Міністрів України), та фінансовими ресурсами, що
закладаються в проект бюджету.
      У Білій книзі показано, що зараз є можливість для перегляду підходів до
формування економічної політики, беручи до уваги зміни, що відбулися в розподілі
повноважень гілок влади. Прийняті зміни до Конституції дозволяють Кабінету
Міністрів України сконцентрувати економічну політику на вирішенні зобов’язань, які
взяли на себе партії, що сформували більшість у Верховній Раді України.
      Пропозиції змін
      Визначення правового статусу основних інституцій (Кабінету Міністрів
України, Президента України, міністерств, інших центральних органів виконавчої
влади).
       Внесення змін до законодавства.
      Необхідність перегляду системи прогнозних та програмних документів.
       Внесення змін до законодавства;
      Побудова механізму бюджетного планування відповідно до визначеної
соціально – економічної політики.
       Внесення змін до законодавства;
       Практичне запровадження документів стратегічного бюджетного планування
        в практику роботи органів виконавчої влади.
      Запровадження механізму стратегічного планування в практику роботи
органів виконавчої влади.
       Проведення навчання державних службовців;
       Практичне запровадження стратегічних документів в практику роботи
        органів виконавчої влади.


                                                                                 2
      ГОЛОВНІ ПРОБЛЕМИ ЗАПРОВАДЖЕННЯ СТРАТЕГІЧНОГО
                       ПЛАНУВАННЯ


      Протягом усіх років незалежності відбувалася трансформація процесів
вироблення економічної політики та забезпечення її проведення необхідними
державними фінансами. Поряд з цим відбувався процес зміни повноважень гілок
державної влади та формування “президентсько-парламентської” республіки. Це
вимагало від органів виконавчої влади вирішувати тактичні питання („питання
сьогодення”). Визначення стратегій дій, тим більш, запровадження стратегічного
планування не було актуальними для діяльності органів влади.
      Проблеми
      1. Відсутність стратегічного бачення напрямів економічної і соціальної
політики, без чого не можливе вироблення і реалізація заходів щодо забезпечення
макроекономічної стабільності та стійкого економічного зростання на базі виважених,
системних і послідовних кроків та ефективного використання бюджетних коштів.
      Вже в перші роки незалежності України була зруйнована система підготовки
державного плану розвитку країни, до якого жорстко прив’язувався державний
бюджет. Поряд з цим, формування складу Кабінету Міністрів України на
кон’юнктурних засадах, його часті зміни, відсутність чітких повноважень Президента
України щодо впливу на економічну політику (невизначеність статусу посади
президента до виконавчої влади) не дозволяли зробити Програму діяльності Кабінету
Міністрів України головним економічним документом країни, відповідно до цілей та
пріоритетів якого має формуватися Державний бюджет.
      Практика розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку
України на короткостроковий період
      Відповідно до Закону України від 23.10.2000 №1602 ІІІ “Про державне прогнозування
та розроблення програм економічного та соціального розвитку України” одним з основних
економічних документів в системі прогнозно програмних документів є Державна програма
економічного і соціального розвитку України на рік (далі – Державна програма).
      Проект Державної програми жодного разу протягом останніх п’яти років не був
прийнятий, хоча і розглядався в комітетах Верховної Ради України. Це викликано тим, що:
       практика одночасного подання до Верховної Ради Державної програми і
Державного бюджету не забезпечує розкриття Державною програмою інструментів
реалізації урядової політики, які підкріплюються фінансовими ресурсами Державного
бюджету. Фактично показники Державної програми уточнюються з урахуванням
показників проекту бюджету. Більше того, під час обговорення у Верховній Раді України
проект Державного бюджету суттєво змінюється, що викликає поглиблення розриву між
показниками Державної програми і Державного бюджету. Отже, Державна програма
перестає бути актуальною як для депутатів, так і для органів виконавчої влади, і
сприймається як додатковий аналітичний матеріал, а через її громіздкість
використовується лише окремими експертами;
      не визначено статус документа, яким схвалюється Державна програма у Верховній
Раді України (Законом чи постановою Верховної Ради України) на відміну від Державного
бюджету України. Відповідно відсутні чіткі процедури і терміни проходження цього
документа у Верховній Раді та відповідальність за його виконання;



                                                                                          3
      проект Державної програми в існуючому форматі не сприймається народними
депутатами України як проект законодавчого акта.


      2. Існування розриву між завданнями, які визначаються першочерговими
та необхідними у рішеннях Президента України і Кабінету Міністрів України та
фінансовими ресурсами, що закладаються в проект бюджету.
      Досвід розроблення державних програмних документів та розроблення проекту
Державного бюджету свідчить про існування розриву між завданнями, які
визначаються першочерговими (у документах та рішеннях Президента України і
Кабінету Міністрів України), та фінансовими ресурсами, що закладаються в проект
бюджету.
      Крім того, через відсутність щорічних цілей та пріоритетів розвитку країни при
формуванні Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік та проекту
Державного бюджету значно ускладнюється та щодалі стає неможливим процес
формування напрямів використання бюджетних коштів, що призводить до конфлікту
інтересів.
     Це, у свою чергу, призвело до накопичення політичних зобов’язань, які не
мають фінансового підґрунтя для їх реалізації.
Практика розроблення державних цільових програм
На сьогодні в Україні, відповідно до прийнятих нормативно-правових актів мають
виконуватись більше ніж 300 державних цільових програм, із яких тільки частина
(....програм) знаходяться в стадії реалізації.
2. Основні причину цього:
а) до останнього часу, законодавча неврегульованість та відсутність єдиних підходів до
процесу розроблення та виконання програм;
б) широке розповсюдження практики лобіювання вузьковідомчих та вузько корпоративних
інтересів призвело до того, що на сьогодні об’єктами програмного вирішення стали
практично всі галузі господарства і сфери суспільного життя. Характерною особливістю є
існуюча тенденція розробляти програм, як підставу для формування видатків для значної
кількості бюджетних програм;
в) ситуація, за якої виконується цілий ряд споріднених програм, що мають подібні заходи і
завдання, існує певна кількість програм, які дублюють функціональні обов’язки міністерств
та відомств, тобто програми стають підставою для додаткового фінансування основних
функцій цих органів за рахунок коштів державного та місцевого бюджету;
г) на законодавчому рівні існує певна неузгодженість у суто програмному та бюджетному
процесах щодо вирішення актуальних державних проблем. Згідно з Бюджетним кодексом
України програми фінансуються у межах бюджетних програм, при цьому пріоритетність
їх фінансування визначається розпорядником бюджетних коштів в межах граничних
обсягів, доведених Міністерством фінансів;
е) значна частина програм розробляється і затверджується без врахування реальних
можливостей їх фінансування за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів,
тобто з самого початку вони є нереальними.




                                                                                        4
      Причини проблем
     Головною системною проблемою є негативні наслідки трансформаційних
процесів у суспільстві та економіки.
      Зміна політичної та економічної моделі розвитку України, формування
незалежної держави призвело до втрат у системі державного управління, зокрема
щодо можливості готувати ефективні політичні рішення.
      До інших причин можна віднести:
     1. Відсутність чіткого бачення повноважень та законодавчого закріплення
правового статусу основних інституцій: Президента України, Кабінету Міністрів
України, центральних органів виконавчої влади.
      За роки незалежності не вдалося розробити правове поле діяльності
представників основних гілок влади та розподіл повноважень Президента України,
Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. З одного боку, це
викликано об’єктивними процесами трансформації політичної системи країни,
осмисленням напрямів побудови країни, зокрема, підготовкою Конституції України. З
іншого боку, така ситуація дозволяла частині політичної еліти країни невиправдано
розширювати свої повноваження, або звужувати сферу відповідальності.
      2. Невідповідність системи програмних документів сучасним вимогам
розвитку країни, в першу чергу, щодо спрямування бюджетних ресурсів держави
на досягнення цілей розвитку.
      Протягом 1991 – 1999 років країна постійно вирішувала болючі питання
трансформації економіки, пошуку виходу з економічних криз; уряд займався
тактичним „гасінням пожеж”, а питання розроблення стратегії подальшого розвитку
носило теоретичний характер. Тому, стратегічні документи (насамперед, програми
діяльності Уряду та державні цільові програми), носили декларативний характер та не
були пов’язані з фінансовими ресурсами.
      Документи, які розроблялися в період 1999-2006 років характеризувалися
недостатньою формалізацією пріоритетів соціально-економічного розвитку країни,
відсутністю чіткого механізму забезпечення їх виконання, обмеженістю і
недостатньою ефективністю використання наявних фінансових ресурсів. Потребують
перегляду розроблені заходи щодо досягнення обраних пріоритетів, їх уточнення та
оптимізація з урахуванням логіки здійснюваних реформ.
      3. Відсутність практики (досвіду) залучення громадськості (зацікавлених
груп) до вироблення політичних рішень та контролю за їх виконанням.
       В органах виконавчої влади була відсутня потреба у залученні громадськості
(зацікавлених груп) до вироблення політичних рішень. Це викликано процесами
формування нової політичної еліти, відсутності досвіду залучення громадськості у
попередні роки. Організації, які представляють громадськість, в різні способи
аналізує діяльність влади, рівень та якість публічних послуг і може, або мобілізувати
своїх членів на підтримку політичних, або опиратися нововведенням. Профспілки та
організації роботодавців відіграють особливу роль при вирішені питань соціальної
політики. Недооцінка ролі громадськості (зацікавлених груп) та нехтування її
інтересами призводила до зниження ефективності прийнятих рішень (або повного їх
провалу).


                                                                                    5
     4. Відсутність досвіду у центральних органах виконавчої влади
планування своєї діяльності відповідно до визначених цілей та досягнення
конкретних результатів (програмно – цільовий метод).
      Недосконалість стратегічного планування органів виконавчої влади призводить
до непослідовності дій окремих гілок влади в економічних питаннях (відволікання
суспільства від вирішення нагальних завдань, піднімання галасу навколо незначної
проблеми та, разом з тим, відволікання уваги і невчасне вирішення значних),
хаотичного використання бюджетних коштів, що надає привід для критики
проведених дій. Як наслідок, це призводить до виникнення напруги у суспільстві.
Невизначеність, як правило, стає підґрунтям виникнення думок та чуток про
неспроможність Уряду вирішувати ключові проблеми, що призводить до падіння
авторитету влади в очах населення (недовіри до неї).
Запровадження програмно-цільового методу
           Традиційний метод                   Програмно-цільовий метод
Планування         бюджету           на Планування           бюджету          на
короткострокову перспективу.            середньострокову     перспективу    (3-5
                                        років).
Обґрунтування    видатків     на    базі Обґрунтування видатків у відповідності
„історичних   потреб”,    без    оцінки до визначених цілей та критеріїв оцінки
доцільності видатків та якості послуг ефективності та результативності.
держави (послуг, що надаються за
рахунок    державного та       місцевих
бюджетів).
Виконання бюджету здійснюється        у Виконання бюджету здійснюється        у
розрізі бюджетних функцій.              розрізі бюджетних програм.
Бюджет організацій спрямовується на Бюджет організацій спрямовується на
підтримку її діяльності.            досягнення   найбільш    ефективних
                                    результатів.
Номінальні відповідальність керівництва Відповідальність керівництва організації
організації за результати діяльності та за досягнення результатів бюджетних
якість послуг                           програм.


      Невирішення проблеми може призвести до суттєвих масштабних наслідків, які
безпосередньо вплинуть на стан суспільного життя громадян. Так, враховуючи
принципи обґрунтованості та збалансованості, на яких базується бюджетна система,
відсутність цілісної системи стратегічного планування діяльності Уряду у
взаємозв’язку з поточними та середньостроковими ресурсними можливостями
держави, може викликати порушення макроекономічної стабільності та матиме
неоднорідний вплив на різні сектори економіки, що створить дисбаланси у
макроекономічній системі. Як наслідок, відбуватиметься зростання дефіциту
бюджету в умовах непередбачуваної політики планування видатків бюджету;
збільшення запозичень з метою виконання державних зобов’язань і, відповідно,
розміру державного боргу та боргового навантаження на бюджет у майбутньому;
розгортання інфляційних процесів та знецінення реальних доходів населення


                                                                                   6
(заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат); виникне дефіцит
гривневої маси на грошово-кредитному ринку та збільшення вартості кредитів для
реального сектору; уповільнення зростання обсягів інвестицій та виробництва.
      На фоні зазначеного існує висока ймовірність зниження кредитного рейтингу
країни, погіршення інвестиційного іміджу та конкурентоспроможності економіки.


Необхідно відзначити, що в суспільстві існує розуміння наявної проблеми.
Президент України визначив за необхідне підготувати проект Указу, у якому
передбачатиметься впровадження стратегічного планування в практику роботи
центральних органів виконавчої влади. Поряд з цим, Міністерство фінансів
розпочав роботу щодо внесення зміни у Бюджетний кодекс стосовно прийняття
Державного бюджету, а саме: підготовку проекту бюджету і змін до нього виключно
Урядом, розгляд проекту Верховною Радою у двох читаннях, замість трьох,
голосування в цілому, а не постатейно. У разі неприйняття бюджету - відставка
Уряду, зміна статусу бюджетної резолюції, яка приймається Урядом тощо. В свою
чергу, Національний банк України пропонує внесення змін до Закону України “Про
Національний банк України” щодо визначення статусу та місця основних засад
грошово-кредитної політики в системі програмних документів країни.

     У вирішенні питання слід визначити зацікавленість різних груп інтересів:
 Громадськість: вирішення питання повинно забезпечити розуміння громадськістю
  цілей діяльності органів влади та контроль за використанням бюджетних коштів.
 Бізнес - середовище: вирішення питання повинно забезпечити суб'єктів
  підприємницької діяльності необхідними орієнтирами для планування власної
  виробничої діяльності.
 Президент України: вирішення питання повинно забезпечити конкретну міру
  відповідальності та важелі впливу Президента України. Водночас ці аспекти не
  повинні перетинатися з сферою повноважень Кабінету Міністрів України. Крім
  того, необхідно чітко визначити, які можливості буде мати Президент України для
  контролю за виконанням своєї передвиборчої програми.
 Кабінет Міністрів України: вирішення питання повинно забезпечити конкретну
  міру відповідальності та важелі впливу Кабінету Міністрів України. При чому, ці
  аспекти не повинні перетинатися зі сферою повноважень Президента України, та
  зменшувати повноваження міністерств (міністрів) при реалізації галузевих
  пріоритетів. Окрім того, знижується ризик щодо можливості лобіювання інтересів
  окремих бізнесових груп за допомогою народних депутатів при підготовці та
  розгляді Державного бюджету.
 Верховна Рада України: вирішення питання повинно забезпечити контроль за
  досягненням Урядом своїх цілей, діяльністю центральних органів виконавчої влади
  та раціональним використанням бюджетних коштів.
 Міністерство економіки: вирішення питання повинно забезпечити встановлення
  ефективної системи (механізми, відповідальність, документи, терміни) для
  визначення цілей розвитку країни, досягнення яких забезпечується достатніми
  фінансовими ресурсами.


                                                                                  7
 Міністерство фінансів: вирішення питання повинно забезпечити створення
  зрозумілого та прозорого процесу формування державного бюджету та надання
  субсидій регіонам, який забезпечить досягнення визначених цілей розвитку країни.
 Міністерства: вирішення питання повинно встановити роль міністерств (міністрів),
  як органів (представників політичних партій), відповідальних за розроблення
  політики, та визначити механізми формування необхідних коштів для її
  проведення.
 Інші органи виконавчої влади: вирішення питання повинно провести розподіл
  повноважень для реалізації прийнятої Урядом та міністерствами політики, і
  визначити механізми формування необхідних коштів для її проведення.
 Національний банк України: вирішення питання повинно визначити місце цього
  органу під час прогнозування та реалізації економічної політики, зокрема
  бюджетної.

ПРИНЦИПИ, ВІДПОВІДНО ДО ЯКИХ БУДУТЬ ВПРОВАДЖУВАТИСЯ
                        ЗМІНИ


      Під стратегічним плануванням роботи органів виконавчої влади розуміється
діяльність з розроблення прогнозних документів, розроблення, реалізації та контролю
за виконанням програмних документів, що визначають цілі соціально-економічного
розвитку держави та шляхи їх досягнення.
      Основними принципами, на яких базується стратегічне планування є:
 принцип цілісності та ефективності, який забезпечується розробленням взаємо-
  узгоджених прогнозних і програмних документів економічного і соціального
  розвитку України, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних
  одиниць на довго-, середньо- та короткостроковий періоди на засадах визначення
  чітких цілей, оцінки майбутнього впливу та минулого досвіду;
 принцип об'єктивності, який полягає в тому, що прогнозні та програмні документи
  економічного і соціального розвитку України розробляються на основі даних
  органів державної статистики, уповноваженого центрального органу виконавчої
  влади з питань економічної політики, інших центральних і місцевих органів
  виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також звітних даних із
  офіційних видань Національного банку України;
 принцип науковості, який забезпечується розробленням прогнозних і програмних
  документів економічного і соціального розвитку на науковій основі, постійним
  удосконаленням методології та використанням світового досвіду в галузі
  прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку;
 принцип відкритості, який полягає в тому, що всі кроки щодо запровадження
  стратегічного планування, прогнозні та програмні документи економічного і
  соціального розвитку є доступними для громадськості і відкриті для обговорення;
 принцип самостійності, який полягає в тому, що місцеві органи виконавчої влади
  та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за


                                                                                  8
  розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів
  економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних
  одиниць. Розроблення програм економічного і соціального розвитку та
  прогнозування забезпечує координацію та послідовність діяльності органів
  виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;
 принцип рівності, який полягає в дотриманні прав та врахуванні інтересів
  місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання всіх форм власності;
 принцип дотримання загальнодержавних інтересів, який полягає в тому, що органи
  виконавчої влади та органи місцевого самоврядування повинні здійснювати
  розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального
  розвитку, виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної
  соціально-економічної політики та економічної безпеки держави.
      Кожний принцип важливий сам собою. Зазначені принципи не можливо
досягнути через окремі дії.
     Основними критеріями варіантів політики є:
 врахування стратегічних (середньострокових) документів Президента України,
  програмних заяв партій, які формують парламентську коаліцію;
 можливість врахування визначених цілей та пріоритетів при підготовці проекту
  Державного бюджету;
 легітимність та формалізований стандарт структури та порядку розроблення
  документів, у яких буде викладена економічна політика.


                             ПРОПОЗИЦІЇ ЗМІН


     Пропозиції щодо змін поділяється на чотири розділи, які необхідно втілити
вжиття в три етапи.
      І етап. Визначити правовий статус основних інституцій (Кабінету Міністрів
України, Президента України, міністерств, інших центральних органів виконавчої
влади), що потребує:
 встановлення чітких повноважень Кабінету Міністрів України (зокрема,
  Секретаріату Кабінету Міністрів України), Президента України, міністерств,
  інших центральних органів виконавчої влади;
 визначення статусу та орієнтовної структури Програми діяльності Кабінету
  Міністрів України (в першу чергу, обов’язкового визначення цілей розвитку та
  кількісних критеріїв урядової політики);
 закріплення посади міністра, як посади “політичної”, встановлення статусу
  заступників міністра;
 забезпечення професійності та політичної нейтральності державної служби.
  Запровадження інституту державних секретарів;




                                                                               9
 чітке визначення місця опозиції в економічній політиці та важелів впливу опозиції
  на економічні рішення.
      Впровадження              прийняти Закон України “Про Кабінет
      З    метою    визначення   Міністрів України”;
правового статусу основних  прийняти Закон України “Про Президента
інституцій (Кабінету Міністрів   України”;
України, Президента України,
міністерств, інших центральних  прийняти Закон України “Про міністерства,
органів    виконавчої   влади)   інші центральні органи виконавчої влади”;
необхідно:                      прийняти Закон України про опозицію;
                                  прийняти новий реґламент роботи Кабінету
                                   Міністрів України.


      ІІ етап. Переглянути систему прогнозних та програмних документів та
побудувати механізм бюджетного планування відповідно до визначеної
соціально – економічної політики. Розробити механізми залучення громадськості
(зацікавлених груп) до вироблення політичних рішень та контролю за їх
виконанням.
      Удосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань
соціально-економічного розвитку повинно забезпечити комплексність і послідовність
у виробленні та реалізації державної соціально-економічної політики.
      Передбачається, що систему прогнозних і програмних документів складають
довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи,
в яких відповідно до соціально-економічних та суспільних-політичних процесів, що
відбуваються в Україні, з урахуванням впливу зовнішніх економічних та інших
факторів та очікуваних тенденцій, визначаються цілі і пріоритети соціально-
економічного розвитку та заходи щодо їх реалізації.
      Довгострокові прогнозні і програмні документи мають стратегічний характер і
визначають загальний напрям, основні цілі та структурні пропорції соціально-
економічного розвитку України.
      Середньострокові прогнозні і програмні документи розробляються на основі
відповідних довгострокових прогнозних і програмних документів і визначають умови
соціально-економічного розвитку, напрями дій та загальні заходи на
середньострокову перспективу з метою досягнення визначених стратегічних цілей.
      Короткострокові прогнозні і програмні документи розробляються на основі
відповідних середньострокових прогнозних та програмних документів і визначають
конкретні цілі, умови розвитку та відповідні заходи на наступний рік.
      Окремим видом програмних документів є Послання Президента України до
народу, щорічні та позачергові послання Президента України до Верховної Ради
України. В цих програмних документах визначаються пріоритетні напрями розвитку
держави, які враховуються Кабінетом Міністрів України, іншими органами державної
влади при підготовці ними прогнозних і програмних документів.
      На довгостроковий період (понад 5 років) розробляються:


                                                                                 10
 Стратегія економічного та соціального розвитку України;
 Державна стратегія регіонального розвитку;
 Регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва
  і Севастополя;
 Стратегії розвитку галузей економіки (сфер діяльності) (при необхідності).
Стратегія економічного та соціального розвитку України – документ, у якому
визначаються загальний напрям, основні цілі та структурні пропорції соціально
економічного розвитку України та визначаються пріоритетні напрями політики
державних органів.
Стратегія розвитку галузей економіки (сфер діяльності) – документ, у якому на основі
прогнозу тенденцій розвитку відповідних ринків та напрямів науково технічного
прогресу визначаються довгострокові цілі та пріоритети розвитку галузей економіки
(сфер діяльності), сукупність взаємопов’язаних заходів, спрямованих на їх
досягнення, та ресурси для їх реалізації.


      Стратегія економічного та соціального розвитку України, Державна стратегія
регіонального розвитку і регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим,
областей, міст Києва і Севастополя коригуються один раз на 5 років з подовженням
строку на наступні 5 років.
      У разі потреби, за рішенням Кабінету Міністрів України, органи виконавчої
влади можуть розробляти інші стратегічні документи, як правило спрямовані на
вирішення окремих проблем (Стратегія співробітництва з міжнародними
фінансовими організаціями, Цілі розвитку тисячоліття: Україна).
      На середньостроковий період (до 5 років) розробляються:
 Програма діяльності Кабінету Міністрів України;
 Основні засади грошово-кредитної політики на наступний рік і більш тривалий
  період;
 Прогноз економічного та соціального розвитку України;
 Основні напрями податково-бюджетної політики на середньострокову
  перспективу (які щорічного коригуються з подовженням строку на наступні 3 роки
  в процесі підготовки бюджету на наступний рік);
 Прогноз бюджету на середньостроковий період;
 державні цільові програми;
 стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої влади.
Стратегічний план роботи центрального органу виконавчої влади – документ, який
визначає пріоритети цього органу і заходи щодо їх виконання та очікувані результати,
розроблений на підставі стратегічних завдань та цілей розвитку відповідної галузі та
сфери діяльності (з визначенням ресурсів, виконавців, строків). На основі
стратегічних планів роботи центральних органів виконавчої влади формуються
бюджетні програми, які є базою для складання середньострокового бюджетного



                                                                                  11
плану та бюджету на наступний рік.


      На короткостроковий період (1 рік) розробляються:
 Основні напрями соціально-економічної політики України;
 Прогноз економічного та соціального розвитку України;
 Основні засади грошово-кредитної політики на наступний рік і більш тривалий
  період;
 Державний бюджет України;
 План дій Кабінету Міністрів України щодо виконання Програми діяльності
  Кабінету Міністрів України;
 річні плани роботи центральних органів виконавчої влади;
 бюджети адміністративно-територіальних одиниць та програми         їх соціально-
  економічного розвитку.
      Залучення громадськості (зацікавлених груп) до вироблення політичних рішень
повинно відбуватися на усіх стадіях підготовки політичного рішення. В першу чергу,
це стосується оцінки громадськістю необхідності запровадження політичних заходів
(визначення проблеми, її глибини, фінансових втрат необхідних для її вирішення).
Необхідно запровадити мінімальні стандарти залучення громадськості (консультацій)
та забезпечення їх дотримання органами виконавчої влади. При чому, це повинно
стосуватися не тільки методів консультації (прийнятих принципів та методів:
використання “білих” та “зелених” книг, телефонів - “гарячих” ліней тощо), але і
прозорості в підсумках консультацій.
      Широкі можливості для громадського контролю полягають у оприлюдненні
органами влади своїх рішень, стратегічних планів діяльності, результатів виконання
бюджету.
       Потрібно підвищувати культуру проведення діалогу з громадськістю. Це можу
бути запроваджено шляхом визначення мінімальних норм проведення такого діалогу
(про що консультуватися, коли, з кім і як консультуватися), розширення форм діалогу
(від телефонних консультацій до форм “парламентських” слухань).
      Впровадження               Бюджетного кодексу України, зокрема щодо
З метою перегляду системи         формування бюджету за програмно-цільовим
прогнозних     та    програмних   методом;
документів      та     побудови  Закону України “Про державне прогнозування
механізмів          бюджетного    та розроблення програм економічного і
планування     відповідно    до   соціального розвитку України”;
визначеної      соціально     –
економічної політики необхідно  Закону України “Про державні цільові
розробити законопроекти про       програми”;
внесення змін до:                Закону України “Про Національний банк
                                  України”;
                                  Закону України “Про порядок офіційного
                                   оприлюднення   законів України, інших

                                                                                 12
                                   нормативно-правових актів Верховної Ради
                                   України,   Президента     України,   Кабінету
                                   Міністрів України та набрання ними чинності”.
     Крім того, необхідно:       прийняття Регламенту діяльності Кабінету
                                  Міністрів України та типового регламенту
                                  діяльності міністерств;
                                 перегляд структури прогнозних і програмних
                                  документів та порядок їх розроблення;
                                 затвердити порядок розроблення державних
                                  цільових програм;
                                 постанова Кабінету Міністрів України щодо
                                  обов’язковості проведення консультацій з
                                  громадськістю (зацікавленими групами) при
                                  підготовки стратегічних рішень та рішень, які
                                  безпосередньо впливають на безпеку життя та
                                  здоров’я громадян; вимог щодо таких
                                  консультацій;
                                 розроблення         механізму       широкого
                                  запровадження
                                 розроблення      механізму консультацій   з
                                  громадськістю через запровадження “зелених”
                                  та “білих” книг.


     ІІІ етап. Запровадження механізму стратегічного планування в практику
роботи органів виконавчої влади:
      визначення чітких механізмів розроблення та контролю Програми діяльності
Кабінету Міністрів України та плану засідань Уряду;
     визначення центрального органу виконавчої влади, відповідального за
методологічне забезпечення стратегічного планування;
      впровадження в практику діяльності міністерств розроблення стратегічних та
оперативних планів їх діяльності (як основи для бюджетного планування) з
відповідним механізмом громадського контролю;
      започаткування навчального модуля зі стратегічного планування при
організації професійного навчання державних службовців, посадових осіб місцевого
самоврядування.
     Впровадження                Покласти на Мінекономіки координацію роботи
      З метою запровадження       з    питань      удосконалення     методології
механізму         стратегічного   стратегічного планування.
планування в практику роботи  Національній академії державного управління
органів    виконавчої     влади   при    Президентові    України    запровадити
необхідно:                        навчальний модуль зі стратегічного планування
                                  при    організації   професійного    навчання


                                                                              13
                                    державних     службовців,    посадових     осіб
                                    місцевого самоврядування.


      Ресурси, необхідні для впровадження політики.
      Для реалізації запропонованої політики необхідно використати наступні
ресурси:
 Часовий: усі заходи повинні проводитися послідовно (І етап – до кінця 2006 року;
  ІІ етап – до середини 2007 року, ІІІ етап – до кінця 2008 року);
 Людський: розроблення та реалізацію усіх етапів можуть провести державні
  службовці в рамках виконання своїх професійних обов’язків;
 Фінансові: впровадження не потребуватиме значних додаткових ресурсів
  (розроблення нормативних документів, проведення їх громадських обговорень).
  Основними витратними статтями будуть:
     -   утворення підрозділів зі стратегічного планування в міністерствах, де такі
         підрозділи відсутні;
     -   організація широкого навчання державних службовців та підготовка
         навчального модуля;
     -   виділення коштів міністерствам на оприлюднення своїх стратегічних та
         оперативних планів та звітів за їх результатами.


      Перешкоди та обмеження щодо впровадження політики.
     На результат впровадження політики можуть суттєво вплинути наступні
перешкоди та обмеження.
         Перешкоди та обмеження                Можливі кроки щодо подолання
Гальмування з прийняттям основних          Проведення роз’яснювальної роботи
законопроектів, що визначають правовий     серед народних депутатів (організація
статус основних інституцій. З політичних   робочих зустрічей та круглих столів,
причин народні депутати можуть не          надання інформації з світового досвіду
приймати зазначені законопроекти.          про форми та методи стратегічного
                                           планування) .
Небажання окремих урядовців працювати Проведення роз’яснювальної роботи.
в рамках законодавчо визначених правил
та потреба вирішувати оперативні
„гарячі” питання без розроблення
стратегій розвитку.
Гальмування      Мінфіном        переводу Розроблення  чітких    методик   для
бюджетних програм у відповідність до впровадження цих заходів одночасно з
стратегічних планів міністерств.          розробленням   проекту    державного
                                          бюджету.
                                           Можливо проведення експерименту у
                                           декількох   центральних    органах


                                                                                 14
                                      виконавчої влади.
Гальмування у організації навчання    Підготовка фахівців, які зможуть навчати
державних     службовців, що  може    державних      службовців     підготовки
призвести до відсутності необхідних   стратегічних планів.
знань та вмінь під час підготовки     Попереднє     планування   коштів    на
стратегічних планів.                  організацію навчання.
                                      Підготовка навчальних програм.


      Біла книга розпочинає процес відповідей на очікування суспільства щодо
стратегічне бачення розвитку країни. Обговорення цього питання, методів та
практики стратегічного планування буде тривати, але необхідно визначитися
щодо шляхів пошуків вірних відповідей.




                                                                            15

								
To top