New Public Management – nowa filozofia zarządzania sektorem publicznym

							mgr Jolanta Filipiuk
Katedra Teorii Ekonomii
Uniwersytet M. Kopernika w Toruniu


                    New Public Management
       – nowa filozofia zarządzania sektorem publicznym


       Etymologicznie termin polityka wywodzi się z języka greckiego i oznacza sztu-
kę zarządzania państwem. Szerokie rozumienie tego pojęcia obejmuje wszelką
działalność zmierzającą do wpływania na sprawy publiczne. Podmiotem polityki w
takim rozumieniu jest nie tylko władza państwowa, w imieniu której konkretne działa-
nia prowadzą jej organy, ale również organizacje, grupy społeczne a nawet pojedyn-
cze osoby oddziałujące na tok spraw publicznych. W odniesieniu do gospodarki po-
jęcie to jest używane w kontekście polityki gospodarczej lub zamiennie polityki eko-
nomicznej. Funkcje tak określonej polityki podlegają nieustannej ewolucji. Zróżnico-
wany i zmienny w czasie jest także stopień angażowania się poszczególnych państw
w sprawy gospodarcze, co jest m.in. wynikiem odmienności ustrojów politycznych,
systemów społeczno-gospodarczych, uwarunkowań kulturowych1.
       Wyzwania współczesnego świata, wśród których jednym z najpoważniejszych
jest coraz większa złożoność społeczeństw, powiązanych siecią skomplikowanych
uwarunkowań, będących pochodną nasycenia życia nowoczesnymi technologiami,
zmianami ludzkich postaw i potrzeb, wymuszają na instytucjach publicznych działa-
nia, które będą służyć szerszym celom publicznym, zapewniać obywatelom pełnię
praw i obowiązków oraz odpowiedzialności, a także poczucie przynależności na za-
sadzie równorzędnego partnerstwa, upoważniającego zarówno do odnoszenia ko-
rzyści, jak i ponoszenia ciężarów, jakie oferuje społeczeństwo2. Niezależnie od kie-
runku zmian, w każdej gospodarce dają się jednak wyodrębnić pewne obszary, któ-
rych zarządzaniem zajmuje się państwo. Chodzi tu przede wszystkim o:
• tworzenie środowiska przyjaznego biznesowi, czyli budowę infrastruktury rynku,
• aktywną rolę w przekształcaniu systemu zabezpieczeń społecznych,
• dbałość o ochronę środowiska,
• zapewnienie odpowiedniego poziomu inwestycji w kapitał ludzki,
• odpowiedzialność, otwartość i jawność procesów decyzyjnych.3
       Wachlarz tych zagadnień świadczy o wszechobecności zarządzania i tworzy
podstawy do pojawiania się nowych koncepcji, teoretycznych i praktycznych, do jej
uprawiania. Od początku lat osiemdziesiątych dominującym nurtem w sektorze pu-
blicznym krajów wysoko rozwiniętych jest New Public Management, czyli nowe za-
rządzanie publiczne, którego celem jest „ożywienie i ponowne odkrycie rządu”, tzn.


1
  Polityka ekonomiczna, B. Winiarski (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 1996,
s. 11-12.
2
  R.M.Kelly, An Inclusive Democratic Politcy, Representative Bureaucracies, and the New Public
Management, „Public Administration Review”, nr 8/1998, s. 201 i n.
3
   J. Kochanowicz, Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies, [w:] Intricate Links:
Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe, Transaction Publishers,
New Brunswick 1994, s. 198-199.
2                                        Jolanta Filipiuk


wprowadzenie bardziej efektywnych mechanizmów dostarczania dóbr i usług oraz
podniesienie poziomu wykonywanych zadań4.
        Idea New Public Management była początkowo określana jako przedsiębior-
cze zarządzanie instytucjami publicznymi, przeciwstawiane zbiurokratyzowanemu
zarządzaniu opartemu na hierarchicznej strukturze organów władzy oraz ich funkcjo-
nalnej specjalizacji. W procesie doskonalenia systemu zarządzania w sektorze pu-
blicznym nastąpiło nie tylko adaptowanie metod i technik zarządzania z sektora pry-
watnego, ale także otwarcie na sektor organizacji non-profit oraz włączenie ich do
realizacji zadań publicznych5.
        Rezultatem zmiany filozofii rządzenia sektorem publicznym było podjęcie sze-
regu reform, których celem miało być lepsze wykorzystanie zasobów znajdujących
się pod kontrola państwa. Wysiłki skoncentrowane zostały na:
• ograniczenie bezpośredniego udziału sektora publicznego w gospodarce,
• intensyfikację prywatyzacji własności publicznej,
• zwiększenie efektywności w obszarze klasycznych dóbr i usług publicznych,
• wzmocnienie pozycji obywatela na rynku dóbr i usług, a w szczególności zastą-
    pienie obywatela – pasywnego płatnika podatków obywatelem – konsumentem,
• zmniejszenie aparatu państwowego oraz oddzielenie różnych centralnych instytu-
    cji państwowych, podejmujących decyzje w zakresie alokacji dóbr i usług od in-
    stytucji peryferyjnych, w postaci agencji i innych pozarządowych organizacji, któ-
    rych zadaniem jest działalność operacyjna.6

Zasadniczo można wyróżnić trzy kierunki reform w ramach New Public Management:
1. reformy o orientacji rynkowej, nawiązujące do idei zapożyczonych z zasad funk-
   cjonowania sektora prywatnego,
2. reformy partycypacyjne, kładące nacisk na mechanizmy podejmowania decyzji,
3. reformy deregulacyjne, ograniczające nadmierną i nieadekwatną do rzeczywisto-
   ści liczbę przepisów.7

       Jedną z najpoważniejszych konsekwencji New Public Management stało się
tworzenie dla dóbr i usług publicznych rynków zewnętrznych, opartych na zasadach
konkurencyjności. Oznacza to zwrócenie większej uwagi na potrzeby klientów, ofe-
rowanie większego wyboru dóbr i usług, uwzględniającego szersze preferencje oraz
zapewniającego wyższy standard świadczeń. To przesunięcie akcentu w zarządza-
niu sektorem publicznym na konkurencyjność i orientację na wyniki zamiast ogni-
skowania się na środkach publicznych, typowego dla tradycyjnego zarządzania, na-
stępuje w szczególności za pomocą:
• „odchudzania” rządowej administracji,
• oddelegowania władzy i odpowiedzialności na niższe szczeble zarządzania oraz
   zastępowanie rządzenia współzarządzaniem,
• ukierunkowania procesu podejmowania decyzji na misję i założone cele,
• zastępowania rozdzielania rządowych funduszy aktywnym poszukiwaniem alter-
   natywnych źródeł finansowania,

4
  R.M. Kelly, An Inclusive..., op. cit.
5
  D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca
administracje publiczną, Media Rodzina, Poznań 1994, s. 511.
6
  M.J. Smith, Reconceptualizing the British State: Theoretical and Empirical Chalenges to Central
Government, „Public Administration”, vol. 76/1998, s. 51 i n.
7
  B.G. Peters, Policy Transfers between governments: the case of administrative reform, „West
European Polities”, vol. 20/1997, s. 73-75.
            New Public Management – nowa filozofia zarządzania sektorem publicznym                3


•   stworzenia zestawu standardów realizacji zadań publicznych,
•   mierzenia efektów działań stopniem satysfakcji obywateli,
•   promowania mechanizmu rynkowego kosztem mechanizmów biurokratycznych.8
        Zawieranie kontraktów na świadczenie usług z firmami prywatnymi oprócz
wprowadzenia konkurencyjności, zmusza także administrację do ujawnienia informa-
cji o kosztach usług, które są świadczone przez sektor publiczny, pozwala też na po-
równanie efektywności kosztowej i wydajności, jak również podważa monopolistycz-
ną pozycję jednostek i zakładów budżetowych, a w konsekwencji sprzyja ogranicze-
niu działania grup nacisku i związków zawodowych9.
        W związku z tym, iż działania w sektorze publicznym podejmowane są przez
pryzmat służby społeczności istnieją specjalne wymagania stawiane pracownikom
wszystkich szczebli władzy. Pociąga to za sobą:
• podporządkowanie metod pracy potrzebom klientów, a nie wymaganiom organi-
    zacyjnym, co oznacza personalizację zestawu świadczonych usług;
• ocenę nowych propozycji przez rodzaj wpływu na dotychczas świadczone usługi;
• ocenę pracowników opartą o jakość, szybkość reagowania na potrzeby i wyma-
    gania mieszkańców, a także wrażliwość na zgłaszane uwagi i opinie;
• analizę struktury organizacyjnej z punktu widzenia przydatności dla sprawności
    wszelkich podejmowanych działań;
• proces permanentnego uczenia się i kreowania nowych stylów przywództwa.10
        Poszukiwanie optymalnej relacji między obywatelami a państwem, stanowi
istotny wkład New Public Management w kształtowaniu współczesnego życia pu-
blicznego. Przejawy współdziałania najłatwiej można dostrzec na obszarze polityki
społecznej. Organizacje typu non-profit, wspólnoty lokalne i grupy sąsiedzkie przejęły
na siebie znaczną część zadań w zakresie świadczenia usług dla niepełnospraw-
nych, osób starszych, niepełnych i ubogich rodzin. Zaangażowanie to umożliwiło
przekształcenie pasywnych konsumentów dóbr i usług w aktywnych uczestników
procesów decyzyjnych i upodmiotowienie tych obywateli, którzy do tej pory nie
uczestniczyli w żadnych formach życia publicznego. W aspekcie ekonomicznym
partycypacja obywateli we współdecydowaniu przyczyniła się do większej troski o
racjonalność wydatkowania funduszy publicznych. Jest także katalizatorem rozwoju
gospodarczego, a poprzez łagodzenie konfliktów występujących między sferą działań
publicznych i prywatnych przyczyniła się do utrwalenia i pogłębienia procesów de-
mokratyzacji. Harmonijne współdziałanie państwa i społeczeństwa obywatelskiego
jest więc nie tylko rezultatem efektywnej polityki państwowej, ale jednocześnie jest
też jej warunkiem11.
        Poważną rolę w przekształcaniu stylu zarządzania sektorem publicznym ode-
grał ruch deregulacyjny i rozwój zaawansowanych technologii. Współzawodnictwo w
warunkach nowej gospodarki wymaga elastyczności, autonomii i zmniejszenia
struktur organizacyjnych. Mimo iż sektor publiczny pozostał w tyle za resztą gospo-
darki, to władze publiczne wszystkich szczebli w różnych krajach starają się urucho-
mić usługi i procedury administracyjne w trybie on-line dla usprawnienia i łatwiejsze-

8
   D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić..., op. cit., s. 19-20; A. Gore, Businesslike Government. Lessons
Learned from America`s Best Companies, Government Printing Office, Washington, D.C. 1997,
s. 1 i n.
9
  P. Dunleavy, Explaining the Privatisation Boom, „Public Administration”, vol. 61/1986, s. 16.
10
    M. Clarke, J. Stewart, Samorząd lokalny i koncentracja na świadczonych usługach, [w:] Wartości
podstawowe samorządu lokalnego i demokracji lokalnej, Municipium, Warszawa 1997, s. 79 i n.
11
    P.B. Lehning, Towards Multicultural Civil Society: The Role of Social Capital and Democratic
Citizenship, „Government and Opposition”, vol. 33/1998, s. 220 i n.
4                                             Jolanta Filipiuk


go dostępu do informacji, co w niedalekiej przyszłości może doprowadzić do uznania
technologii informatycznych za potężne narzędzie do uprawiania polityki12. Strate-
gicznego znaczenia nabierają inwestycje, które pomagają zbudować intelektualną i
fizyczną infrastrukturę niezbędną do uzyskania przewagi konkurencyjnej w stosunku
do otoczenia. Włączenie się w system przemian technicznych i technologicznych
oraz budowa społeczeństwa informacyjnego stanowi wyzwanie dla rządów w nowej
epoce rozwoju cywilizacji.




12
     A. Borrus, Kliknij zamiast płacić, „BusinessWeek/Polska”, nr 4/2000, s. 21-22.