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Integracion de Contabilidad y Presupuesto

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Integracion de Contabilidad y Presupuesto Powered By Docstoc
					INTEGRACION DEL PRESUPUESTO Y LA CONTABILIDAD EN LA GERENCIA FINANCIERA GUBERNAMENTAL
Presentado por James P. Wesberry, Jr., C.P.A. Asesor Principal en Contabilidad y Auditoría para América Latina y el Caribe Banco Mundial en el SEMINARIO REGIONAL INTERAMERICANO DE CONTABILIDAD Asunción, Paraguay Abril 5-7, 1989

INTRODUCCION "Para ser integrados, los sistemas financieros tienen que poseer: (i) clasificadores comunes de datos (definiciónes y formatos) establecidas y utilizadas en el registro de los eventos financieros; (ii) procesos comunes utilizados en el procesamiento de tipos similares de transacciones; (iii) controles internos aplicados de manera consistente sobre la entrada de datos, el procesamiento de las transacciones y los informes; y (iv) un disñeno del sistema que elimine duplicaciones no necesarias de entradas de transacciones." Marco de los Sistemas Financieros Federales Programa Conjunto de Mejoramiento en la Gestión Financiera de los EE. UU.

Hace unos años tuve el gran placer de reunirme con el decano de la profesión contable de la República Popular de China cuando el visitó a Washington en compañia con el contador general de dicho país. Discutimos varios aspectos de la contabilidad, especialmente en el sector público, intercambiando preguntas y respuestas sobre nuestros respectivos paises. Finalmente, despues de unos cuarentaicinco minutos, cuando habiamos establecido un buen ambiente de comunicacIón, logré el corage de formular la pregunta que habia estado en mi mente desde el inicio de la entrevista. Le pregunté al muy distinguido profesor chino y al maximo contador del gobierno "Cual es la relación entre las funciones de presupuesto y contabilidad en su gobierno?" Ambos se miraron y habia un momento de silencio. Yo para romper el hielo un poco interviné con la observación de que en los Estados Unidos a menudo hay poca colaboración entre las dos funciones. Inmediatemente ambos sonrieron y en forma casi simultanea dijeron, "Pues, así

es tambien en la China." Me dejaron saber que aun en la China falta la integración del presupuesto y la contabilidad gubernamental. Yo observé que esta es una situación tipica en casi todos los paises del hemisferio occidental y concluimos que probablemente es tipica de todo el mundo. Luego estuve en un pais de America Latina revisando un informe sobre un ministerio de salud pública elaborado por unos consultores a la AID. La primera y principal conclusión del informe era que la falta de integración entre los sistemas de presupuesto y contabilidad del ministerio constituyó un gran obstaculo a una solida y eficaz sistema de administración financiera. Es cierto que uno de los problemas principales de la administracIón financiera en el sector público en muchos de los paises es la falta de integración de los sistemas de presupuesto y contabilidad. Curiosamente nunca he oido de un problema semejante en el sector privado. Es muy bien aceptado en el sector privado que el objectivo primordial de la gerencia financiera es el de influenciar a los que toman las decisiones de tal forma que se tomen decisiones más acertadas y prudentes. Por otro lado en el sector público la gerencia financiera más bien se ha preocupado con el cumplimiento de los mandatos legales. Muchas decisiones financieras claves se toman en base a las realidades políticas en vez de un análisis cuidadoso de sus impactos futuros. Es la combinación inevitable de la política, los aspectos jurídicos y el alto grado de visibilidad que convierte a la gerencia financiera gubernamental mucho más difícil y compleja que a la gerencia financiera de un negocio. Y es la naturaleza obligatoria de las disposiciones presupuestarias del estado que complica la contabilidad del gubierno en contraste con la del negocio.

El alcance básico y esencial de las responsabilidades de la gerencia financiera en el gobierno o en el negocio incluye las funciones de financiamiento, custodia, análisis e informe entre sus elementos principales. Las siguientes tareas caracterizan la gerencia financiera en ambos sectores: 1. El análisis y evaluación del impacto financiero de las decisiones gerenciales tanto antes y después de su aplicación; La garantía de suficiente flujo de caja para poder financiar las actividades y operaciones planeadas; La salvaguardia de los recursos a través de adecuados controles financieros; El establecimiento de un marco financiero para la planificación de las actividades y operaciones futuras;

2.

3. 4.

5.

La administración de sistemas de procesamiento de transacciones que producen información para controlar las actividades y operaciones planificadas;

6.

El informe e interpretación de los resultados de las actividades y operaciones medidas

3 en términos financieros.

Estas tareas no puedan llevarse a cabo de manera eficiente a menos que la información sobre el plan de acción, es decir, el presupuesto, esta comparado periodica y oportunamente con los resultados de las operaciones medidas en terminos financieros, es decir, los informes productos de la contabilidad. Por lo tanto el diseño de ambos sistemas, presupuesto y contabilidad, tiene que ser integrado desde su principio hasta su fin. Por que, pues, existe el fenomeno de que dichos sistemas casi siempre estan integrados en el sector privado, y casi siempre estan desintegrados en el sector público? Seguramente solo Dios sabe, pero el preposito del presente trabajo es examinar y tratar comprender dicho fenomeno...y posiblemente llegar a algunas sugerencias para mejorar la integración en el sector público. No hay materia más complicada ni más imbuída con posibilidades de desacuerdo en la administración financiera del sector público, que la interrelación entre las funciones presupuestarias y contables. El presente trabajo procura examinar el concepto universalmente popular de la integración de la contabilidad y el presupuesto en el gobierno, para discutir porqué esa integración, a pesar de su atractivo, nunca parece funcionar bien, y como podría mejor funcionar mejor en el futuro. Los funcionarios de presupuesto se preguntan porqué no se dispone de información contable que facilite la formulación del presupuesto, mientras que los contadores desdeñan los pronósticos que se hacen sobre los ingresos y egresos futuros cuando esas predicciones no están basadas en datos históricos contables. Ambos están de acuerdo en que la contabilidad y el presupuesto deberían estar integrados, pero a la vez, ambos discrepan sobre como lograr esa integración.

4 EL PRESUPUESTO PUBLICO

"Al desarrollar los principios de contabilidad para los estados, es esencial reconocer que el "presupuesto" y los procesos presupuestarios juegan roles diferentes y tienen una autoridad mucho más significativa en los gobiernos que en las empresas comerciales". Prácticas Preferidas de Contabilidad para Gobiernos Estatales - un informe de investigación emitido por el Consejo de Gobiernos Estatales (Estados Unidos)

Que es el presupuesto de un comercio o un gobierno? Hay un sinnumero de definiciones en los textos y las leyes, pero la definición básica es sencilla: El presupuesto es el plan de acción expresado en terminos financieros. Por supuesto, hay tambien un sinnumero de maneras de elaborar y documentar dicho plan de acción. Los primeros presupuestos se concentraron sobre la estimación de los ingresos en base de sus fuentes y la estimación de los desembolsos en base de los objetos comunes del gasto. En el sector privado el presupuesto consta en un estimado informal y flexible. Como muchos de los desembolsos de un negocio estan controlables en base de las ventas o probables ventas, el negocio opera con una flexibilidad. Su presupuesto varia en base de las variaciones del mercado. Como ningun negocio puede estar seguro del volumen de sus futuras ventas, a menudo se elaboran varios presupuestos alternos en base de varios posibles volumenes de ventas. Debido a la necesidad de mantener esa flexibilidad el presupuesto del negocio sirve como una guía, pero no como una camisa de esfuerzo. Al contrario a la empresa privada, el presupuesto del gobierno bien puede describirse como una camisa de esfuerzo. En el afán de controlar los gastos públicos las leyes de todos los paises precriben severas medidas de castigo en los casos de sobre gastar los montos presupuestados. En los Estados Unidos se denomina esta disposición la "Ley de Antideficiencias". En America Latina generalmente la ley llama tales sobregastos en el sector público la "malversación". En ambos casos al ser probado, su autor iría la carcel. Es por esto que los funcionarios públicos toman estrictas medidas para no exceder los limites presupuestarios. Por que están tan estrictas las leyes presupuestarias? Lastimosamente, en base de las tristes experiencias sobre los años en muchos gobiernos, se ha demonstardo que en la ausencia se severos controles resultan siempre asombrantes abusos. Es necesario aplicar todo el esfuerzo de la ley para evitar un deluvio de gastos excesivos. Consecuentemente el presupuesto del gobieno viene a ser sumamente inflexible, mientras el presupuesto del negocio privado normalmente es sumamente flexible. Por ejemplo, cuando en el negocio se nota que las ventas no alcanzaran lo prognosticado, se ajusta el presupuesto de gastos controlables. Al contrario, cuando se nota que las ventas excederán lo prognosticado se aumenta dicho presupuesto. El gobierno no tiene disponible tal flexibilidad. El presupuesto,

5 una vez aprobado constituye un compromiso legal. Su modificación es díficil. Si los ingresos prognosticados no alcanzan a los prognosticos, no obstante, se trate de mantener el gasto presupuestado. Este es a menudo el caso, por la tentación de ser muy optimista al estimar los ingresos, asimismo permitiendo presupuestar más gastos. Cuando hay necesidad de austeridad por falta de caja disponible, los ajustes presupuestarios normalmente son aplicados a todo tipo de gasto. El problema básico es que el el sector público muy pocos gastos son "controlables". La vasta mayoría no pueden ser frenados debido a las presiones politicas aplicadas por los diferentes sectores. Se ha dicho que la contabilidad es el idioma de los negocios. Si es así el presupuesto es el idioma de los gobiernos, ya que nada permea más el lenguaje y la literatura del gobierno y su administración, que el proceso presupuestario. Dado que casi cualquier acción concebible del gobierno implica, en alguna manera, la obligación de recursos, no ocurre nada en el gobierno sin la correspondiente autorización o aprobación presupuestaria. Los legisladores y ejecutivos, así como los administradores gubernamentales, se encuentran constantemente preocupados por la formulación, aprobación, ejecución y control del presupuesto. Puesto que la función contable es un servicio interno, tanto en el gobierno como en los negocios, en gran medida la contabilidad sirve al proceso presupuestario. Un buen sistema contable facilita una buena administración presupuestaria. Una contabilidad pobre asegura una administración presupuestaria deficiente. Una administración presupuestaria buena depende, entre otras cosas, de un sistema contable bien llevado. Desafortunadamente, abunda la literatura sobre el presupuesto público y la administración pública que simplemente asume que la contabilidad resultará confiable y por esta razón se le presta poca o ninguna atención. Los administradores públicos, y en especial los funcionarios presupuestarios, deberán reconocer la importancia que tiene la existencia de un sólido sistema contable. Los contadores, por otro lado, necesitan darse cuenta de que su trabajo es esencialmente una actividad de servicio, y no un fin en sí mismo, y que los funcionarios presupuestarios son algunos de sus clientes más importantes. Si la contabilidad del gobierno deja de servir el proceso presupuestario, resulta un fracaso colosal -- no importa cuales sean sus otros logros.

6 LA CONTABILIDAD DEL ESTADO

"El énfasis puesto por la administración sobre el control de fondos ha entorpecido la integración del presupuesto y la contabilidad...se establecen los controles sobre las operaciones de gobierno en el punto de la adquisición o de la colocación de órdenes de compra, pero hay poco o ningún control posterior sobre la utilización efectiva de los recursos o los activos existentes."(USGAO, Vol. II, p. 13). La contabilidad gubernamental permite medir y registrar en términos monetarios las operaciones, programas y actividades llevadas a cabo por el Estado y sus entidades y organismos componentes. Las técnicas y prácticas más modernas de contabilidad son las desarrollados y aplicados por la profesión del Contador Público, ampliamente divulgadas en las publicaciones técnicas de dicha profesión y en los textos universitarios sobre esta disciplina. La contabilidad gubernamental comprende las actividades de procesamiento,registro, clasificación, resumen, evaluación, informe e interpretación de los resultados de las operaciones y transacciones de los organismos gubernamentales. Estas funciones más y más se encuentran agilizadas y mejoradas a traves de sistemas de procesamiento electronico de datos. Dichos sistemas están en un proceso actual de cambio dramatico especialmente con la reciente disponibilidad de poderosas microcomputadoras a precios relativamente modestos que tienden a hacer innecesario los grandes centros de cómputo con sus controles y costos sofisticados y elevados. El sistema contable de un gobierno o una entidad pública comprende los métodos y procedimientos de organización financiera, documentos, libros, registros, y archivos de las transacciones y el flujo del procesamiento de las mismas desde su entrada en los registros contables hasta la formulación de los informes y su interpretación. El diseño cuidadoso del dicho sistema es de importancia primordial al exito del concepto moderno de información útil para la gestión del sector público. El fin primordial de la contabilidad gubernamental es proporcionar, en forma oportuna, la información financiera que requieran los administradores del gobierno para ayudarles a conducir los planes, programas, proyectos, y actividades del sector público en la forma más eficiente, efectiva y económica. Cada ejecutivo público, sea titular de un ministerio o entidad, director de un programa, jefe de una dependencia u otro, necesita contar con informes relativos a su nivel de responsabilidad, que le permitan tomar las decisiones más apropiadas, en base a un conocimiento completo de la situación real. Además los miembros del poder legislativo, funcionarios en otros niveles, interesados fuera del gobierno y la cuidadania en general tambien requieren diferentes niveles de información financiera sobre las actividades del Estado y el uso de sus recursos. En su origen la contabilidad gubernamental existía principalmente con fines de proporcionar la confianza de que los fondos públicos habian sidos

7 recogidos, mantenidos y gastados legalmente sin irregularidad. Es decir, demonstrar la legalidad y regularidad de las operaciones financieras. Hoy en día, el fin de producir información operativa para la toma oportuna de decisiones informadas dentro y fuera del gobierno se considera el fin más importante de la contabilidad, sin disminuir la importancia de los otros fines. Más alla, la contabilidad tambien, hoy en día, involucra más que unicamente los fondos públicos. Incorpora en sus registros e informes todo recurso o actividad del Estado que es medible en terminos financieros y que tiene impacto apreciable sobre las actividades públicas. Asimismo, la contabilidad gubernamental se preocupa de la situación financiera del Estado - los recursos disponibles y en poder del mismo y las obligaciones sobre ellos, los resultados de las operaciones financieras del Estado - los ingresos menos los gastos, incluso los presupuestados y los extrapresupuestarios de ser el caso, el patrimonio adquerido y resultante, y los cambios operados en dicho patrimonio sobre periodos de tiempo. La época en la cual se basaba la información financiera y la determinación de las responsabilidades respecto al manejo de los recursos públicos sobre un solo individuo que mantanía custodia, recibía cobro y/o autorizaba desembolsos, y preparaba el registro formal presentando una rendición de sus cuentas ya esta lejos en el pasado. Hoy, el titular de la entidad pública es responsable de implantar y mantener un sistema contable moderno con adecuados controles internos en todo nivel. Ninguna persona puede ser responsabilizada en dicho sistema del conjunto de deberes de autorización, recepción y/o pago, y contabilización e informe financiero como en el pasado cuando el proceso público era más sencillo. Dichas funciones tendrán que ser separadas entre varias personas para lograr que la actividad de la una sirva de verificación de lo correcto de la actividad de los otros involucrados en el proceso. Asimismo, la rendición de cuentas por individuos cuya honestidad es más importante que sus conocimientos tecnicos ha dado lugar a los sistemas de contabilidad a nivel de la entidad, el personal de los cuales además de ser de honestidad impecable tiene que reunir requisitos técnicos y profesionales muy elevados. La contabilidad puede ser llevado sin tomar en cuenta el presupuesto. En el sector privado este es a menudo el caso. Sin embargo, tanto en el sector público como en el privado el empleo de la comparación de los ingresos y gastos contabilizados o reales con aquellos presupuestos constituye un instrumento efectivo de control interno. Se ha puesto tanto enfasis en esto en el sector público que muchas veces el presupuesto esta formalmente registrado en los libros contables. En la epoca de los sistemas manuales y mecanizadas de contabilidad tal practica fue considerada necesaria para asegurar la documentación del presupuesto y sus modificaciones. La proliferación de modificaciones presupuestarias causó una necesidad de lograr un control contable sobre las mismas al igual al control contable sobre las transacciones reales. A veces se han olvidado que las modificaciones presupuestarias son ajustes al plan y no eventos contables representando transacciones verdaderas. Y tambien a veces se han olvidado que el presupuesto mismo es un plan que prevee el futuro y no un hecho y se han utilizado información presupustaria como si fuera información contable. Esto ha ocurrido especialmente cuando la

8 información contable ha sido tan atrasado que no fue disponible a ser utilizada. Asimismo, es una practica común a traves de todo el mundo utilizar el presupuesto del año anterior como base para formular el presupuesto del proximo año en vez de los resultados reales informados por el sistema contable.

LA GUERRA ENTRE EL PRESUPUESTO Y LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Ahora hablaremos un poco franco sobre una situación triste pero cierto. En casi todos los paises existe una guerra no declarada entre el presupuesto público y la contabilidad gubernamental. Una de las canchas de batalla es respecto al método contable aplicado. Los funcionarios de presupuesto prefieren el método al contado pero a la vez manteniendo un control presupuestario sobre los compromisos. Los contadores prifieren el método acumulativo que a su vez controla las obligaciones. Otra cancha de batalla es la terminologia y la clasificación. A menudo se hablan diferentes lenguajes y se aplican diferentes codigos resultando en una falta total de comunicación entre los funcionarios presupuestarios y los contadores. Hay otras canchas tambien pero basta con estas para illustrar el problema. Quien esta ganando esta guerra? Casi siempre los de presupuesto, en mi opinión. Porque? Porque controlan la fuente de los desembolsos y alli esta el poder. Porque dominan el dialogo con el ejecutivo y el legislativo. Porque los contadores con frecuencia rinden por izar la bandera blanca de atraso en la entrega de información. Quiero illustrar este problema con el lavado de un poco de la ropa sucia de mi país ante ustedes. Hace algunos años en la ciudad de Washington se llevo a cabo un seminario conjunto por la primera vez auspiciado por la Asociación Americana de Presupuesto y Analisis de Programas (AABPA) y la Asociación de Contadores Gubernamentales (AGA). Ambas son asociaciones profesionales cuyos miembros son los funcionarios públicos de las respectivas disciplinas de los gobiernos a nivel local, estatal y federal en los Estados Unidos. (AABPA, pp. 1 y 5). Hubo dos gladiadores en el debate principal del seminario, uno de la Oficina de Presupuesto y Gestión (OMB) y otro de la Contraloría General de los EEUU (USGAO). La última institución, la GAO, ha emitido una serie de informes recomendando cambios en el sistema prespuestario del país y la integración de la contabilidad y el presupuesto. El gladiador de la OMB inció fuego con una vigorosa defensa del sistema actual de presupuesto. Especificamente atacó las propuestas de la USGAO de establecer un presupuesto de gastos de capital y de utilizar el método acumulativo modificado de contabilización. El declaró que: - Presupuesto es la función financiera más importante del gobierno;

9 - El sistema actual de presupuesto con su doble optica de reconociemiento de los compromisos y empleo del método al contado dispone la información adecuada para las decisiones relacionadas al presupuesto, es decir la asignación de los recursos; - Los abusos del sistema actual de contabilidad e información tienen su fundamento en la política. Ningun sistema presupuestario o contable puede controlar el poder político; - La información sobre los programas debería ser reunida e presentada a aquellos que toman las decisiones pero en forma extrapresupuestaria. Esto se hace en cierto grado. El verdadero conflicto surge respecto a que medida de datos será la principal en el sistema presupuestario.

Al defender las propuestas de la USGAO y el rol de la contabilidad gubernamental el gladiador contable respondió que el sistema actual de presupuesto en los EEUU impede la planificación a largo plazo de las asignaciones Federales, es de cuestionable utilidad a la estabilización macroeconomica, y que a menudo se viola su principio del "método al contado unificado". Continuo su ataque al argumentar que: - El debacle de sistema de garantias de los depositos en mutualistas nunca fue señalado como problema por el sistema presupuestario actual. Hasta ahora la información presupuestaria de la entidad aseguradora no divulga casi nada respecto a la amplitud del problema. Todos los datos pertinentes estan enterrados fuera del presupuesto formal. - Otro disastre financiero federal potencial a la vista es el "saneamiento" de las plantas de armamentos nucleares. El sistema actual de presupuesto no ayuda enfocar hacia una solución racional de dicho problema. - Unicamente fue posible lograr inversiones altamente productivas por el correo de los EEUU por convertirlo en empresa pública fuera del presupuesto del gobierno central. Ya que lo han revertido a entidad pública dentro del presupuesto, los gastos de capital se han reducido a 25% del nivel anterior. Debemos efectuar las inversiones de capital necesarias y mantener el correo dentro del presupuesto. - Muchos economistas tienen dudas que el método al contado de calcular el deficit presupuestario proporciona un buen indicador de la situación financiera del gobierno. (Aqui hay que reconocer el ingenio de este gladiador en usar los economistas para defender la posición de los contadores). - El sistema contable actual del "método al contado unificado" esta "unificado" unicamente en nombre debido a las muchas violaciones de la unificación.

En el periodo de debate posterior a las ponencias el gladiador presupuestario aceptó que el metodo acumulativo de contabilidad "del sector privado" podría ser aplicado para fines de proporcionar información

10 complementaria pero unicamente en los casos de entidades federales que operan sobre la base de la toma de decisiones de inversiones según la necesidad de recurrir al mercado libre para financiamiento. Su posición podría resumir en una vigorosa defensa del método contable al contado para todo el gobierno federal de los EEUU y el empleo del método acumulativo unicamente para divulgar "informacion complementaria" de las empresas públicas. Este es la postura de la Oficina de Presupuesto y Gestión. Algunos de los espectadores a esa pelea agregaron comentarios interesantes tales como los siguientes: - la ausencia de un lenguage comun es una causa principal de la falta de comunicación entre los sistemas de contabilidad y presupuesto; pero otro factor es la falta de voluntad. Se require un idioma común y el compromiso de hablar. - la integración del presupuesto y la contabilidad sí esta funcionando en el Instituto Nacional de la Salud. Este exito principalmente se debe al fenomeno de compartir la responsabilidad y uso de un sistema único de contabilidad en dicho instituto (en contraste al mantener un sistema independiente de "contabilidad presupuestaria"). - los respectivos funcionarios tienen diferentes valores. Los de presupuesto prefieren la flexibilidad, los contadores prefieren la consistencia y la disciplina. - los funcionarios financieros son víctimas de presiones políticas para aplicar diferentes criterios a transacciones a fin de reducir el deficit sin aumentar los impuestos ni disminuir los gastos. Es decir la guerra conviene a los políticos. Que importa si se mueran los gladiadores? (Ojala que Julio Cesar, donde sea, acepte nuestras disculpas). Finalmente, hubo una observación muy sabia en mi opinión que merece reconocer aqui y quisas incribir en una placa de bronze en nuestro capitolio: "Ni el presupuesto público, ni la contabilidad gubernamental actualmente esta contribuyendo a nuestro conocimiento del costo del gobierno. Esto es un fenomeno constante que ha sobrevivido a pesar de decadas de reformas financieras, contables y presupuestarias." Cornelius Tierney, CPA Arthur Young & Company Con esta observación tan veridica queda claro que ambos lados perdieron la guerra... o por lo menos la batalla del 14 de febrero. Por lo que antecede, es claro que la OMB insiste primordialmente en el registro de los ingresos y egresos siguiendo el mismo método al contado sobre el cual se haya preparado el presupuesto federal, aunque se reconozca la necesidad de usar el método acumulativo de contabilidad. Por lo tanto, en las entidades federales de los EE.UU. es necesario usar el método de compromisos para satisfacer a la OMB y el método acumulativo para satisfacer a la USGAO. Aunque la USGAO favorece los sistemas de contabilidad y presupuesto en base

11 de los costos (lo que ha sido requerido legalmente por muchos años sin lograrse ningún éxito) declara que: "...el método en base de compromisos es esencial para el monitoreo del grado de compromiso que adquieren las entidades para pagos futuros. El método de contabilidad al contado es esencial para el manejo de las políticas fiscales, crediticias y de endeudamiento. Y el método acumulativo de contabilidad es esencial para medir y administrar los costos unitarios de los servicios prestados." (USGAO, Vol. II, p. 17). Esto es lo que nosotros llamamos "contabilidad por métodos múltiples" para los propósitos del Trabajo Interamericano sobre el tema en la XVII Conferencia Interamericana, y que parece ser la única solución viable a largo plazo al problema de la integración del presupuesto y la contabilidad en el sector público. Este método es factible, utilizando microcomputadoras en sistemas integrados de gestión financiera. También se puede lograr manualmente mediante ajustes periódicos de registros mantenidos sobre un método de contabilidad, a objeto de reflejar la información como si aquellos se hubieran mantenido sobre otro método o métodos deseados. Está demás decir que este ajuste resulta costoso y requiere una considerable pericia contable. Hace pocos años, muchos países en desarrollo y muchas entidades públicas de tamaño mediano y pequeño no tenían los recursos económicos ni tampoco la pericia necesaria para implantar la "contabilidad por métodos múltiples". Sin embargo, hoy en día con los avances de los redes LAN/WAN en sistemas de arquitectura abierta y los prcios más ecónomicos del equipo, debería dársele consideración. Con optimismo, se espera que pronto "paquetes" de programación de la "contabilidad por métodos múltiples" estén al alcance de un mayor número de gobiernos.

LA INTEGRACION "Los sistemas presupuestarios y contables deben establecerse, preferentemente, bajo el mismo método. Esto facilita la comparación de las metas y objetivos presupuestarios con los resultados reales, incluso ingresos y gastos devengados, y la toma de acción respecto a las variaciones. Un sistema integrado de contabilidad y presupuesto, en base de los costos, mejora la planificación financiera el control y la toma de decisiones." (Enthoven, p. 14).

Durante los últimos años, la Contraloría General de los Estados Unidos de Norteamérica (USGAO) ha dedicado una considerable atención al estudio de los problemas de la administración financiera gubernamental. En aquel país, el Contralor General ha expresado lo siguiente: "Se necesitan acciones armonizadas que desarrollen más la integración de los sistemas de contabilidad y presupuesto de las entidades. Una función clave de los sistemas contables es proporcionar informes completos y confiables sobre el gasto de los fondos públicos y los resultados financieros de cada período, para uso de los

12 administradores, incluso de los funionarios del presupuesto. Si no se usan los datos del sistema contable en los análisis e informes presupuestarios, se producen lagunas de datos que van en desmedro de la certeza de las decisiones sobre el presupuesto" (Bowsher, p. 16) La USGAO ha recomendado al Congreso Norteamericano que el presupuesto y la contabilidad se lleven sobre la misma base, de manera que los resultados reales puedan ser evaluados en relación a los planes. Sin embargo, ha sido muy dificil tomar tales medidas. (USGAO, Vol. 1, pg.4). La USGAO ha declarado que un sistema integrado de presupuesto y contabilidad que enfocara sobre los costos podría producir informes de costos respecto a las responsabilidades de la administración en lo relacionado a las operaciones, organizaciones o entidades, programas o misiones, y proyectos. Esto es esencial para comparar los costos estimados y los reales. Puede permitir también la comparación de actividades similares, llevadas a cabo por diferentes entidades gubernamentales y el resumen de los costos totales del gobierno en actividades semejantes. A nivel estatal, se llevó a cabo un estudio de investigación por parte del Consejo de los Gobiernos de los Estados de los EE.UU. (Council of State Governments, p. 132) en el cual se llegó a la conclusión que: "Al no integrarse la información contable dentro del proceso presupuestario se priva a las autoridades con poder de decisión, de poder disponer de datos esenciales para la consideración de alternativas para asignar los recursos. Aún más, el carecer de esta información contable, virtualmente imposibilita efectuar comparaciones entre los resultados y los planes." Obviamente, esta misma necesidad existe en todos los países. Desafortunadamente, pocos países del Hemisferio Occidental han hecho intentos serios para realizar la integración de la contabilidad con el presupuesto. La mayoría de los países se hallan en situaciones similares a la de los EE.UU, donde la USGAO ha señalado: "Los sistemas de presupuesto, contabilidad e información gerencial, a menudo producen datos poco confiables, inconsistentes, y con demasiada frecuencia, no pertinentes." (USGAO, Vol. I, p.1).

PORQUE NO EXISTE LA INTEGRACION Probablemente son muchas las causas del fracaso en lograr la integración entre la contabilidad y el presupuesto, y pueden diferir de país a país. Presentamos algunas posibles razones en nuestro Trabajo Interamericano sobre este tema discutido en la XVII Conferencia Interamericana de Contabilidad en Quito en 1987 (Wesberry, pp. 4 y 5): o fallas en la comunicación - Las personas responsables de la contabilidad y del presupuesto no establecen una comunicación mutua, y esto a menudo se complica por actitudes competitivas que alientan indebidamente el disimulo o la tendencia a guardar en secreto lo que debería ser compartido en relación a datos y metodologías. El uso de términos técnicos diferentes para los mismos rubros también entorpece la comunicación

13 o uso de bases diferentes - Se trata del uso de un método para el reconocimiento de eventos para los propósitos presupuestarios y otro método para finalidades contables. Comúnmente, el presupuesto se prepara en base a compromisos o gravámenes, mientras que la contabilidad se lleva sobre el método de "al contado" (sistema de caja), o bien bajo el método de devengamiento (completo o modificado) uso de diferentes clasificaciones - La clasificación del presupuesto se efectúa de acuerdo a un esquema, mientras que la contabilización de su ejecución se hace en base a otra clasificación. Esto imposibilita la comparación, anulando así, obviamente, el propósito del control prespuestario duplicaciones de registros de datos - Es decir, el registro de datos sobre la ejecución presupuestaria, ajeno al sistema contable, debido a la falta de datos contables oportunos o al uso de diferentes métodos o clasificaciones. Frecuentemente, la unidad del presupuesto mantiene registros de los ingresos y gastos, en vez de utilizar los datos provenientes de la contabilidad ya que estos últimos no están disponibles o no son comparables el hecho de no seguir los principios de contabilidad generalmente aceptados (PCGA) al formular el presupuesto, así como al registrar su ejecución. Los sistemas contables tienen que apegarse a los PCGA. Cuando se formulan presupuestos utilizando otras bases no se puede hacer comparaciones entre ambos. Este es un tema clave de debate que será discutido más adelante enfoque diferente hacia el ente - Con mucha frecuencia los sistemas presupuestarios se proyectan con un enfoque de la organización de la entidad, que es diferente al enfoque que utilizan los sistemas contables. Naturalmente, los presupuestos ponen su énfasis primordial en las apropiaciones y asignaciones, mientras la contabilidad generalmente informa sobre proyectos, programas, unidades o entidades que podrían cubrir varias apropiaciones no reconocer la importancia - en muchos casos los funcionarios responsables no reconocen la importancia de la integración entre los sistemas contables y presupuestarios. Esto quizás se deba al empleo de personas no idóneas en una o ambas funciones, o a que se otorga baja prioridad a una de las funciones, generalmente a la función contable. Probablemente, una combinación de los factores arriba mencionados, más algunos otros, son las causas de que prevalezca la falta de integración entre los sistemas de contabilidad y presupuesto. Lamentablemente, la importancia de la integración apenas se reconoce, hasta que se produce una crisis financiera,que surge repentinamente, y que no pudo preveerse debido al pobre diseño del sistema de información.

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14 LOS PCGA Y la PROFESION CONTABLE "Una debilidad principal del sistema de administración financiera federal es que los procesos presupuestarios y contables no han sido integrados ni desarrollados hasta un punto donde ambos sean plenamente útiles para el control administrativo y los propósitos de planeamiento. Las prácticas actuales del presupuesto producen, como resultado, que se efectúen asignaciones de recursos en base a datos económicos incompletos. La medición de los resultados de las operaciones del gobierno está limitada por las inconsistencias entre los datos contables y los presupuestarios." (USGAO, Vol. II, p. 16).

La mayor parte de los países del Hemisferio Occidental (y del mundo, en realidad), formulan los presupuestos públicos estrictamente bajo el método del contado. La mayoría de los que no lo hacen, utilizan la base de compromisos o la de gravámenes. Evidentemente, estos métodos están en contraposición con los PCGA. Para ilustrar la tendencia hacia la presupuestación y contabilización en base de los PCGA, un funcionario del Banco Mundial hace algunos años comentó ante un grupo de ejecutivos presupuestarios de nivel internacional que "si hubiera una buena administración para el manejo de los ingresos, gastos, activos y pasivos, sería necesaria la preparación, presentación y control del presupuesto con base en principios sólidos de contabilidad. Estos, a su vez, deben avanzar mucho más de los simplistas sistemas de contabilidad sobre el método del al contado, actualmente en uso". (Jones, David A., p. 3) En las Américas, pocos países han establecido PCGA aplicables al sector público. Los que lo han hecho, a mi conocer, son Ecuador, Bolivia, Canadá y los Estados Unidos de America. Hace pocos años el Instituto Canadiense de Contadores Públicos procuró establecer PCGA aplicables en el gobierno de Canadá, apoyada por el dictamen con fuertes salvedades del Auditor General del Canadá, sobre los estados financieros de ese gobierno, en base a lo que él consideró como políticas contables "inapropiadas", formuladas y observadas por el Gobierno de ese país. Actualmente su dictamen es sin salvedades. Hasta que no se establezcan PCGA gubernamentales dentro de un país, para los propósitos contables y para los informes financieros, será ciertamente difícil hablar de sistemas presupuestarios basados sobre los PCGA en tal país. Tal medida facilitaría la verdadera integración del presupuesto y la contabilidad. Mientras tanto, los métodos presupuestarios que no observen los PCGA seguirán arraigándose cada vez más. En verdad, las organizaciones de contadores públicos profesionales, en los países en donde no existan PCGA aplicables al gobierno, deberían gestionar que se desarrollen y promulguen, ya sea a través del gobierno mismo o a través de las organizaciones de contadores. Desafortunadamente, muchas organizaciones de contadores públicos no poseen los recursos financieros para la investigación necesaria, y tendrán que esperar las promulgaciones del Comité del Sector Público del IFAC con la esperanza de su utilización, como una base para formular PCGA nacionales aplicables en el sector público. Dicho comité ha sido algo lento en poder presentar pronunciamientos oficiales. pero receintemete ha estado más activo.

15 Se ha llegado a un acuerdo con el Comité de Normas Internacionales sobre la Contabilidad (IASC) que se incluye con cada una de sus pronunciamientos, cuando apropiado, una "perspectiva sobre el sector público, asimismo disponiendo guías para los contadores gubernamentales sobre la aplicabilidad de las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC) en el Sector Público. Aunque los grupos profesionales nacionales estén en condiciones de desarrollar PCGA para el sector público e implementarlos para fines de la contabilidad e información financiera, el gran problema consistirá en convencer a los que no son contadores de la aplicación de los PCGA en el proceso presupuestario. Esto aún no se ha logrado a nivel nacional en los EE.UU. de Norteamérica, ni en Canadá. Parece ser que en los países en desarrollo ésto es algo tan remoto, que se debería buscar una alternativa que facilite la integración entre el presupuesto y la contabilidad, tan pronto como sea posible, aunque no sea una solución tan ideal como basar los procesos presupuesto/contabilidad/información sobre los PCGA.

CONCLUSIONES A manera de concluir creo que vale la pena reproducir parte de las conclusiones del Trabajo Interamericano ya citado que lastimosamente es tan larga que ha sido poco conocido: "Ante todo, la integración de los sistemas de contabilidad y el presupuesto debería ser uno de los objetivos más importantes del sistema de administración financiera gubernamental y de la profesión de contaduría en cada país, así como de la AIC y la IFAC. La razón principal es que los sistemas de contabilidad no pueden ser del todo útiles al proceso de formulación y control del presupuesto, a menos que se logre esa integración. Si no se produce información operativa confiable de los sistemas contables, respecto a los ingresos y gastos, y se dispone de aquella en forma oportuna, según las necesidades del sistema presupuestario, éste no funcionará apropiadamente. Los funcionarios presupuestarios usarán datos pobres, o no dispondrán de dato alguno, o podrían hasta usurpar la función contable al recolectar los datos. De esto se deduce que el sistema presupuestario es un cliente principal del sistema contable, al que se debe servir bien. Otros sistemas son también clientes del sistema contable (la administración de caja y deuda, adquisiciones, administración de personal, etc.), pero normalmente ninguno de ellos es tan poderoso como la función presupuestaria. Los principios de contabilidad generalmente aceptados (PCGA) aplicables en el gobierno deberían desarrollarse para servir las necesidades especiales de cada país o región, en base a la adaptación de los PCGA del sector privado, ajustando éstos a las necesidades y realidades del sector público, como han recomendado ya varias de las Conferencias Interamericanas de Contabilidad (CIC)... Una vez que un país haya establecido los PCGA para el sector público, es obvio que éstos deberán proveer el marco de referencia para todos los sistemas de contabilidad

16 gubernamental en el país. Sin embargo, ésto no ayuda a la integración, y probablemente la complique, ya que es improbable que los legisladores y funcionarios presupuestarios acepten las recomendaciones de los contadores sobre la preparación del presupuesto según los PCGA. En tal caso, los sistemas de contabilidad gubernamental deberán tener la capacidad de proveer información basada en los PCGA gubernamentales y también según el método sobre el cual se ha preparado el presupuesto. Si el sistema de contabilidad del gobierno es solamente capaz de producir información sobre los ingresos y egresos reales, utilizando un solo método, entonces no hay otra alternativa que usar el mismo método para el sistema presupuestario, o usar el método de PCGA, efectuando ajustes periódicos al método presupuestario y preparando reconciliaciones entre los dos métodos. Si el gobierno elige mantener el sistema contable sobre la base del presupuesto, tendrá que hacer reajustes periódicos para la finalidad de producir informes, preparando del mismo modo las correspondientes reconciliaciones. Puesto que los períodos para los informes financieros según los PCGA podrían ser menos frecuentes que los del proceso presupuestario (generalmente mensuales), esta última alternativa puede demandar menos trabajo y puede ser más apropiada para los países en desarrollo y las entidades gubernamentales más pequeñas. Otros pasos importantes que deben darse para lograr la integración de los sistemas contables y presupuestarios son los siguientes: asegurar el uso uniforme y consistente de las clasificaciones, codificaciones y terminologías por los contadores y los funcionarios presupuestarios evitar la duplicación o superposición de datos producidos por sistemas ad hoc o sistemas suplementarios autorizados estimular el reconocimiento, por parte de los funcionarios públicos, de que los sistemas contables y presupuestarios están estrechamente ligados y que los fracasos en el sistema contable conducirán al fracaso inevitable del sistema presupuestario. orientar a los administradores y a los departamentos de personal sobre la necesidad de que el personal de contabilidad y de presupuesto tienen que ser profesionales idóneos en sus respectivos campos ofrecer programas de capacitación, seminarios, talleres, etc., en los cuales participe el personal de contabilidad y presupuesto, en forma conjunta, de manera que cada uno pueda apreciar el rol del otro y todos entiendan los objetivos de ambos sistemas proveer un mecanismo institucionalizado que asegure la continua atención en el futuro a las áreas vinculada con la integración (por ejemplo, cuando se actualicen o revisen los manuales), y un medio permanente de comunicación.

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El aspecto final y más importante de la integración consiste en la provisión rápida de la información sobre los ingresos y egresos reales a las personas que están

17 involucradas en la formulación, ejecución y control del presupuesto, quienes necesitan esos datos de forma inmediata. Esta es una responsabilidad innegable del sistema contable."

18 BIBLIOGRAFIA AABPA-American Association for Budget & Program Analisis, "Accounting and Budgeting Marriage: Understanding Source and Conflict", Newsletter, March, 1989. Bowsher, Charles A., "Governmental Finance Management at the Crossroads, Public Budgeting and Finance, Summer, 1985, Vol. 5, No. 2. Caiden, Naomi and Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in Poor Countries, New Brunswick, N.J., 1974. CGE/ILACIF-Contraloría General del Estado de Ecuador e Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras, Seminario Internacional de Sistema Integrado de Contabilidad, Presupuesto y Costos Gubernamentales, Quito, Ecuador, Julio 28-Agosto 1986. Documentos presentados: No. 3 - Mora Yerovi, Guillermo, "Sistema Integrado de Información: Presupuesto, Contabilidad y Costos Gubernamentales". No. 4 - Coronel, Julio, "Modelo de Ejercicio Práctico Sobre Contabilidad Gubernamental". No. 8 - López, Néstor, "La Aplicación del Sistema de Contabilidad Gubernamental en Ecuador". Enthoven, Adolf J.H., "The Future of International Standards in Government Accounting," a paper presented at the American Accounting Association's International Conference on Government Accounting and Auditing, New York City, August, 1986. GASB-Governmental Accounting Standards Board, Proposed Statement of Government Accounting Concepts, Exposure Draft No. 028, October 30, 1986. ILACIF-Latin American Institute of Auditing Sciences, Analysis of Financial Management and Auditing in the Public Sector in Latin America, Quito, Ecuador, 1977. Jones, David A., "The Use of Accounting for Governmental Management Purposes", a paper presented at the National Budgeting Seminar offered by The International Law Institute, the International Consortium on Governmental Financial Management and Georgetown University, Washington, December, 1986. MFOA-Municipal Finance Officers Association of the United States and Canada, Governmemtal Accounting, Auditing, and Financial Reporting, Chicago, 1980. OAG/GAO-Office of the Auditor General of Canada and United States General Accounting Office, Federal Government Reporting Study, Detailed Report,

19 (GAO/AFMD-86-30B), 1986. OMB-Office of Management and Budget (USA), Financial Management and Accounting Objectives, March, 1985. OMB-Office of Management and Budget (USA), Financial Management Systems, Circular No. A-127, December 19, 1984. Joint Financial Management Improvement Program, Framework for Federal Financial Management Systems, January, 1995 República de Ecuador, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Decreto No. 1429 (Organic Law of Financial Management and Control), 1977 (published in Spanish and English). Sánchez González, Leonardo, Fundamento Operacional del Sistema de Contabilidad General de la Nación, Contraloría General de la República de Chile, Santiago de Chile, 1986. The Council of State Governments, Preferred Accounting Practices for State Governments, Lexington, Kentucky, 1983. United Nations, Government Auditing and Internal Management Control Systems in Developing Countries, Report of the Sixth UN/INTOSAI Interregional Seminar on Government Auditing, Vienna, Austria, 1984. USGAO-United States General Accounting Office, Managing the Cost of Government: Building and Effective Financial Management Structure, Vols. I and 2, 1985. Wesberry, James P., Jr., Integración de los Sistemas Contables y Presupuestarias, Trabajo Interamericano presentado en la XVIIa. Conferencia Interamericana de Contabilidad, Quito, Ecuador, 1987.

James P. Wesberry, Jr., C.P.A.
En el Banco Mundial Jim Wesberry actualmente desempeña el cargo de Asesor Principal sobre Contabilidad y Auditoría para America Latina y el Caribe. Es responsable del contenido técnico global de los proyectos para mejorar la gestión financiera y la auditoría inclusive la capacitación relacionada y para el control de la calidad del cumplimiento con los contratos de prestamo en respecto a la administración financiera y auditoría de los proyects financiados por el Banco Mundial en la región. Wesberry posee cuarenta años de experiencia en la profesión de la contaduría pública. Durante los últimos veintiocho años ha estado dedicado a desarrollar actividades internacionales en la mayoría de los países del hemisferio occidental. Residió y trabajó en América Latina durante once años. Domina el idioma español. Otros cargos desempeñados incluyen: Presidente del Instituto de Administración Pública de Nueva York, Asesor Principal en Gerencia Financiera de la Agencia para el Desarrollo Internacional - USAID, Oficina para Latinoamérica y el Caribe, Director de Operaciones Internacionales, Región de las Américas, Price Waterhouse, Asesor Principal en Asuntos Internacionales al Contralor General de los Estados Unidos, Consultor al Banco Mundial, Jefe de Auditoría de la Organización de Estados Americanos Director de Sistemas, Normas y Procedimientos de la empresa hotelera Days Inns of America, Inc., Presidente del Instituto Internacional de Desarrollo Profesional, Asesor a los Contralores Generales de las Repúblicas de Perú y Ecuador, Consultor/Instructor, Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras - ILACIF, Consultor Principal del Instituto de Administración Pública de Nueva York, Vicepresidente de Finanzas y Administración de la empresa Computer Technology/South, Inc., ejercicio profesional como Contador Público y Consultor de Negocios en Atlanta, Georgia, Estados Unidos, y Senador Estatal, Estado de Georgia, Estados Unidos. Sus titulos universitarios y especialidades profesionales abarcan Magister en Administración Pública, The American University, Bachillerato en Administración de Negocios, Georgia State University, Doctor en Derecho, Atlanta Law School, (Honoris causa), Contador Público Certificado, Auditor Interno Certificado en el Instituto de Auditores Internos, y Examinador de Fraudes Certificado. Jim Wesberry representa el Instituto Norteamericano de Contadores Públicos (AICPA) ante la Asociación Interamericana de Contabilidad como Director Titular y es miembro del Comité Ejecutivo y de la su Comisión Técnica Permanente del Sector Gubernamental. Ha sido autor y coautor de varios "Trabajos Interamericanos" y "Nacionales" presentados en sus conferencias bianuales y ha sido expositor en má de la mitad de los Seminarios Regionales Interamericanos de Contabilidad durante los últimos 18 años. En su cargo de Presidente del Consorcio Internacional sobre la Gerencia Financiera Gubernamental por el períodoo 1985-1987 y como uno de los directores fundadores de dicho organismo Jim Wesberry ha sido responsable del desarrollo del Consorcio en una organización mundial que comprende todo grupo que tiene interés en efectuar mejoras en la administración financiera en el sector público. Algunos de los honores conferidos al Jim Wesberry son: premio de "Logros Sobresalientes sobre su Carera" de la USAID, su segundo más alto honor, "En reconocimiento de sus invaluables contribuciones durante toda su vida para mejorar los sistemas de gestión financiera y la lucha contra la corrupción en América Latina"; premio "Bradford Cadmus" de 1989, más alta designación del Instituto de Auditores Internos para "honrar a los individuos que han hecho la más grande contribución al avance de la profesión"; miembro honorario del Colegio de Contadores Públicos de Lima, Peru; Director Vitalicio del Instituto de Auditores Internos de Quito, Ecuador, listado de Quién es Quién en el Mundo desde 1976 y en Quien es Quien en América desde 1990; condecorado por el gobierno peruano en 1972, elegido senador estatal de Georgia 1962, 1964 y 1966, listado en Quien es Quien en la Política Américana de 1967-68; designado uno de los cinco hombres jóvenes sobresalientes del estado de Georgia de 1963; dos premios de autor del mejor artículo técnico de la Asociación de Contadores Gubernamentales de 1981-1982 y de 1988-89; y premio del Instituto de Auditores Internos de Autor Sobresaliente en la revista El Auditor Interno en 1990.


				
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