1
Socialinės apsaugos pokyčiai Lietuvoje ir Vakaruose Arvydas Guogis Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo katedros docentas Žvelgiant į Lietuvos socialinės apsaugos struktūros pokyčius per pastaruosius metus, iškyla daugybė ne tik teorinio, bet ir praktinio pobūdžio problemų. Kurlink žengia mūsų socialinė apsauga? Ar galima joje pastebėti naujų kokybinių elementų? Tradiciškai Lietuvoje per penkiolika nepriklausomybės metų susikūrė tokia valstybinė socialinės apsaugos struktūra, kurią sudaro valstybinio socialinio draudimo (Sodros) ir valstybinės socialinės paramos dalys. Socialiniam draudimui tenka 85% visų socialinei apsaugai skiriamų lėšų, socialinei paramai – apie 13% ir papildomoms, specialioms socialinėms išmokoms apie 2%. Valstybinė socialinio draudimo sistema apima draudimą nuo nedarbo, draudimą senatvės, neįgalumo, ligos ir nelaimingų atsitikimų darbe atvejais. Egzistuoja našlių ir našlaičių pensijos. Visos šios socialinės išmokos finansuojamos iš kelis milijardus litų sudarančio valstybinio socialinio draudimo fondo, kurį sudaro valdyba ir 48 teritoriniai skyriai. 2004–2005 m. Sodros reitingas pakildavo į trečią ketvirtą poziciją tarp didžiausių Lietuvos institucijų ir organizacijų, daugiausia dėl pagerėjusios darbo kokybės, retų skandalų ir kylančios darbuotojų kvalifikacijos. 2004–2005 m. Sodros sistemoje antrą kartą, dabar jau nedeklaratyviai pradėtas taikyti „vieno langelio“ principas, išmokų gavėjai dažniausiai aptarnaujami pagal geriausius privataus verslo organizavimo metodus . Nors Lietuvai ir toliau gresia gyventojų senėjimo ir emigracijos problemos, amžių sandūroje Sodros biudžetas tapo pertekliniu, šiek tiek buvo padidintos pensijos. Tačiau 2003–2004 m. Lietuvoje pradėta vykdyti pensijų reforma, kuri atitraukė dalį Sodros lėšų privačių pensijų fondų kūrimui ir jų egzistavimui. Pagal privačių pensijų fondų įstatymą 2,5% nuo Sodros įmokų tarifo (kiekvienais vėlesniais metais – 3,5;4,5 ir 5,5%) dirbantys asmenys turi teisę pervesti į privačius pensijų fondus ir taip papildomai draustis senatvei. 2004 m. pabaigoje privačių pensijų fondų sistemoje draudėsi apie pusę visų darbuotojų. Privačių pensijų fondų sistemą galima traktuoti kaip dalinį Sodros privatizavimą. Pensijų reformą Lietuvoje galima vertinti kaip tipišką globalizacijos pasekmę, kapitalo rinkos interesų sklaidą ir savotišką „Naujosios viešosios vadybos“ elementų įvedimą, kai atskiros socialinės paslaugos (šiuo atveju senatvės pensijų suteikimas) perduodamos į privačių subjektų rankas, tikintis, kad tai padidins būsimas senatvės pensijas dėl sėkmingų privačių investicijų grąžos ir sumažins naštą valstybinei socialinės apsaugos sistemai. Tačiau daugybė privačių fondų išlikimo ar galimo bankroto dėl nepalankios ekonominės konjunktūros ar išgrobstymo klausimų lieka neatsakyti nepaisant nemažos dalies ekonominių ir administracinių saugiklių, kurie buvo
2
įdiegti norint apsaugoti pensijų klientus nuo rizikos. Dideli privačių pensijų fondų administravimo kaštai, lyginant su Sodra, socialinio solidarumo paneigimas visuomenėje yra dideli privačių pensijų fondų reformos minusai. Taip pat aiškėja, kad daugelis privačių pensijų fondų investicijų tenka ne Lietuvai, kaip buvo propaguojama anksčiau, o tarptautinei, faktiškai užsienio kapitalo rinkai. Globalizacija ir naujoji viešoji vadyba plinta ir į socialinės paramos struktūrinę dalį, kurią sudaro ribotos socialinės pašalpos, nemokamas mokinių maitinimas ir stacionarios bei nestacionarios socialinės paslaugos. Senajam administraciniam modeliui buvo būdingos stacionarios paslaugos ir didelis stacionarias paslaugas gaunančiųjų skaičius. Lietuvoje stacionarių paslaugų plitimas buvo sustabdytas 1998 m., kai stacionarių paslaugų įstaigų skaičius stabilizavosi, o įvairių rėmimo projektų sumažėjo iki minimumo. Globalizacijai ir naujajai viešajai vadybai būdingesnė nestacionarių socialinių paslaugų sklaida, daugiausia dienos centrų ir paslaugų namuose būdu. Didelį postūmį nestacionarių socialinių paslaugų stiprėjimui suteikė 1999 m. priimtas Viešojo administravimo įstatymas, kuriame savivaldybių socialinės paramos skyrius buvo numatyta padalyti į socialines paslaugas organizuojančius ir socialines paslaugas teikiančius dalinius. Savivaldybės tai greitai ir įgyvendino. Taip susidarė savivaldybėms geresnės sąlygos vystyti socialines paslaugas programų, kontraktų ir nevyriausybinių bei privačių organizacijų samdymo socialinėms paslaugoms teikti būdu. Tai tipiškas naujosios viešosios vadybos devoliucijos, decentralizacijos ir dekoncentracijos pavyzdys, kuris atitinka globalizacijos epochos fragmentacijos ir pliuralizmo siekius. Galima paminėti tą faktą, kad kai kuriose užsienio šalyse (pvz., Norvegijoje, Švedijoje, Didžiojoje Britanijoje) ne tik savivaldybių lygiu, bet ir labiau centralizuotose valdymo institucijose kartais iš reikalo, kartais iš mados siekiama decentralizacijos. Taip Norvegijos Socialinės apsaugos ir darbo ministerijoje egzistuoja jau ne du – A (politinio pasitikėjimo) ir B (viduriniosios administravimo grandies), bet ir C padalinys, kuris skiriamas netipiškiems klientų poreikiams tenkinti. Tai savotiška „greitoji pagalba“ ir alternatyva sustabarėjusiam tradiciniam administravimo modeliui, kuris žinomas kaip labai reglamentuotas vėberinis hierarchinis modelis. Naujoji viešoji vadyba susiaurina politinį bei teisinį aspektus ir iškelia vadybinį bei ekonominį aspektus. Akivaizdu, kad anglosaksiškose šalyse, kur vadybinė ir ekonominė paradigma dominuoja, įgyvendinti naujosios viešosios vadybos metodus yra lengviau nei kur dominuoja administracinė teisė kontinentinėje Vakarų Europoje, o ypač Prancūzijoje ir Vokietijoje, tačiau nuneigti pastarųjų šalių indėlį į socialinių programų vystymą neišmintinga. Akivaizdu, kad kontinentinės Europos šalys, o ypač Šiaurės Europa, nepaisant mažesnių Naujosios viešosios vadybos pasiekimų, ir toliau pirmauja tarp
3
anglosaksiškųjų šalių, todėl iškelti vieną modelį kito modelio atžvilgiu galima tik konkrečiai apibrėžtu klausimu. Atskirai aptarti reikia anachronišką specialių papildomų socialinių išmokų sistemos egzistavimą Lietuvoje. Jos egzistavimas yra visiškai atgyvenęs ir jokiais argumentais nepateisinamas reiškinys globalizacijos ir naujosios viešosios vadybos sąlygomis. Specialios papildomos išmokos Lietuvoje skiriamos nusipelniusiems asmenims, įvairių jėgos struktūrų atstovams, mokslininkams, teisėjams ir pan. Beveik kiekvienais metais ši sistema dar išsiplečia (paskutinis atvejis – paskiriant signatarų rentas). Ši protekcionistinė klientalistinė sistema nesiremia jokiu draudiminiu principu ir atitinka jeigu ne sovietinės nomenklatūros tradicijas, tai yra panaši į atskirų Pietų Europos (Graikijos) ar Lotynų Amerikos šalių nomenklatūrines pensijas. Niekur išsivysčiusiose Vakarų šalyse tokios sistemos nėra ir ji yra ydinga tiek dėl savo finansinių įsipareigojimų, tiek dėl vertybinių bei moralinių priežasčių. Tačiau bėga metai, ir ši sistema yra ne siaurinama, o atvirkščiai – plečiama. Kaip matyti iš pateiktų pavyzdžių, socialinėje srityje veikia daug skirtingų veikėjų ir pasireiškia viena kitai prieštaringos tendencijos. Globalizacijos skatinami nauji elementai persipina su istoriniais, atgyvenusiais elementais. Tačiau kai kurie “senoviniai” reiškiniai ir sprendimo būdai yra aktualūs ir šiomis dienomis. Nepaisant didesnio nevyriausybinių ir privačių organizacijų vaidmens organizuojant ir teikiant socialines paslaugas bei labdarą, valstybinės socialinės apsaugos institucijos ir jų funkcijos tebelieka svarbiausios. Tačiau naujosios viešosios vadybos sąlygomis keičiasi vietomis akcentai. Jeigu pripažinsime, kad viešasis administravimas atlieka 5 funkcijas – paskirstymo, perskirstymo, reguliavimo, institucijų kūrimo ir paslaugų, tai naujosios viešosios vadybos sąlygomis akcentuojama penktoji – paslaugų – funkcija, kai viešojo (socialinio) administravimo klientai traktuojami kaip socialinių paslaugų „vartotojai“, o paslaugų suteikimo greitis ir kokybė tampa lemiamais kriterijais įvertinant socialinės apsaugos efektyvumą. Ne visada tokioje situacijoje globalizacija fragmentuoja ir skaido. Kartais jai reikalingi ir nacionaliniai ar labiau centralizuoti sprendimai, tuo labiau kad Europos Sąjunga socialinę apsaugą palieka nacionalinei jurisdikcijai ir kompetencijai. Europos struktūrinių fondų – Europos socialinio fondo ir Europos regioninės plėtros fondo parama remiant socialinius sprendimus Lietuvoje irgi pasižymi tam tikromis centralizuojančiomis, reguliuojančiomis ir nukreipiančiomis tendencijomis. Vietiniame lygyje socialinėje srityje irgi įmanomi įvairūs vienijantys, „jungiantys“ sprendimai ir projektai. Taip, esant lėšų pertekliui, sekant Norvegijos pavyzdžiu, visų socialinių paslaugų teikimą įmanoma „sujungti po vienu stogu“, kad klientui būtų patogiau.
4
Bet kokiu atveju socialinės apsaugos kritikai netektų argumentų, jeigu valstybinės socialinės apsaugos organizatoriai ir teikėjai plačiau naudotųsi įvairiais privačiame versle taikytais metodais. Vienas jų galėtų būti benčmarkingo, t. y. geriausios praktikos siekimo ir sekimo metodas, dar kitaip vadinamas sugretinimo metodu. Taip tarp įvairių struktūrinių valdymo lygio, šakos ar organizacijos dalių „atrandama“ geriausia praktika (ar praktikos), kuria rekomenduojama (arba privaloma) sekti labiau atsilikusiems. „Sugretinimo“ metodas, kai siekiama skatinti atsiliekančiuosius, skatina konkurenciją socialiniame administravime ir leidžia efektyviau dirbti. „Sugretinimo“ metodas teoriškai ir praktiškai susišaukia su ES socialinėje politikoje priimtu atviro koordinavimo metodu, kuris skatina aktyviai mokytis vieniems iš kitų. 2004 m. Mykolo Romerio universiteto ir Lietuvos savivaldybių asociacijos tyrėjams atlikus „sugretinimo“ tyrimą „Socialinių paslaugų tobulinimas Lietuvos savivaldybėse“, išaiškėjo, kad, organizuojant ir teikiant socialines paslaugas Lietuvoje, susiformavo trys – geriausiai, vidutiniškai ir blogiausiai dirbančios miestų ir rajonų savivaldybių – grupės. 2004 m. atliktas „Ekonominių svertų Lietuvos savivaldybėse“ tyrimas parodė tam tikrus organizacinius nesklandumus organizuojant socialines paslaugas ir įvertinant jų normatyvus. Tačiau 2004 m. atliktos socialinių paslaugų namuose klientų apklausos neparodė paslaugų vartotojų nusivylimo paslaugų kokybe – didžioji dauguma klientų buvo patenkinti suteikiamų paslaugų namuose kokybe. Tarp žinomesnių naujosios viešosios vadybos metodų būtina išskirti ISO 9000 standartų taikymą, Visuotinę kokybės vadybą, prioritetinį planavimą ir „globalaus biudžeto“ sudarymą. Sekant naująja viešąja vadyba sutaupytos tais metais viešosios organizacijos lėšos gali būti perkeltos į kitų metų biudžetą – priešingai senojo administracinio modelio nuostatai, kad sutaupytos lėšos yra nepanaudotos lėšos, ir jų pagrindu turi būti sumažintas kitų metų biudžetas. Prioritetinis planavimas, plačiai taikomas Šveicarijos vokiškuose kantonuose, turi išlyginamąjį poveikį, kai atsilikusios tais metais veiklos sritys kitų metų plane perkeliamos į pirmas pozicijas tam, kad būtų įveiktas atsilikimas. Taip, sakysime, penkios planinės dalys kasmet keičiasi, o atsiliekančios sritys pasiveja pirmaujančias. Socialiniam administravimui prioritetinis planavimas ypač aktualus, kadangi atskiri regionai arba gyventojų grupės nuolat arba retkarčiais atsiduria socialinėje atskirtyje. Kiti būdai gerinant socialinį administravimą naujosios viešosios vadybos šviesoje Lietuvoje turėtų būti iš socialinių tyrimų srities, bet tai jau kito straipsnio tema.