Bab 5 Administrasi Pembangunan di Indonesia by mercy2beans123

VIEWS: 2,261 PAGES: 34

									                                               Bab 5
                Administrasi Pembangunan di Indonesia



Sistem Administrasi Negara Indonesia                                 Lembaga Tertinggi Negara, yaitu MPR
                                                             merupakan penyelenggaraan negara tertinggi sebagai
         Sistem pemerintahan atau administrasi negara di
                                                             pemegang kedaulatan rakyat dan sebagai penjelmaan
Indonesia mengikuti aturan dasar negara, yaitu UUD atau
                                                             seluruh rakyat Indonesia. Oleh karena MPR memegang
konsultasi. Pada waktu itu RI diproklamasikan,
                                                             kedaulatan negara, maka kekuasaanya tidak terbatas,
konsultasi negara adalah UUD 1945. Dalam perjalananya
                                                             MPR bahkan mempunyai kekuasaan untuk menetapkan
telah terjadi beberapa kali perubahan sistem politik, yang
                                                             UUD.
berarti juga perubahan dalam konstitusi, yaitu mulai dari
UUD 1945, konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS),              MPR bersidang sekali dalam 5 tahun, kecuali
hingga UUD sementara 1950, dan kemudian pada tahun           dalam keadaan istimewa, untuk:
1959 kembali lagi ke UUD 1945 termasuk falsafah
                                                             (1) menentukan GBHN, dan
kehidupan bangsa Indonesia, yakni Pancasila, serta
pokok-pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI.             (2) mengangkat Presiden dan Wakil Presiden
         Dalam rangka penyelenggaraan pembangunan                     MPR terdiri dari anggota-anggota DPR ditambah
nasional untuk mencapai tujuan pembangunan nasional          utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan. DPR
ditetapkan Wawasan Nusantara yang mencakup                   dipilih melalui pemilihan umum, kecuali untuk wakil-
perwujudan kepulauan nusantara sebagai satu kesatuan         wakil dari anggota Angkatan Bersenjata Republik
politik, satu kesatuan ekonomi, satu kesatuan ekonomi,       Indonesia (ABRI) yang tidak mempergunakan hak
satu kesatuan sosial dan budaya, dan satu kesatuan           pilihnya dalam pemilihan umum.
pertahanan dan keamanan. Wawasan nasional tersebut                  Lembaga-lembaga Tinggi Negara terdiri dari:
bersumber pada Pancasila dan berdasarkan UUD 1945
yang merupakan cara pandang dan sikap bangsa                 (1) Presiden.
Indonesia mengenai diri dan lingkungannya, dengan            (2) Dewan Perwakilan Agung.
mengutamakan persatuan dan kesatuan bangsa serta
kesatuan wilayah dalam penyelenggaraan kehidupan             (3) Dewan Perwakilan Rakyat.
bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.                     (4) Badan Pemeriksa Keuangan.
                                                             (5) Mahkamah Agung.
Struktur Organisasi Negara Republik Indonesia
        Dalam sistem pemerintahan negara berdasarkan
UUD 1945, kedaulatan berada di tangan rakyat, dan
fungsi-fungsi negara dilaksanakan oleh lembaga-lembaga
negara. Lembaga-lembaga negara dimaksud sesuai
Ketetapan (Tap) MPR RI No.6/MPR/1973, jo Tap MPR
No.3/MPR/1978 dapat dikelompokan ke dalam Lembaga
Tertinggi dan Lembaga Tinggi Negara.


www.ginandjar.com                                                                                                  39
         Presiden ialah penyelenggaraan pemerintah        adalah kekuasaan yang merdeka, artinya terlepas dari
negara yang tertiggi di bawah MPR. Dalam                  pengaruh kekuasaan pemerintah. Kekuasaan kehakiman
menjalankan pemerintahan negara, kekuasaan dan            dilakukan oleh Makamah Agung dan sistem peradilan
tanggung jawab ada di tangan Presiden. Sebagai            yang ditetapkan dengan UU.
penyelenggara pemerintahan negara, presiden selaku
                                                                   Indonesia adalah negara kesatuan, tidak ada
kepala pemerintahan berkewajiban melaksanakan tugas
                                                          negara di dalam negara Indonesia. Dengan demikian, di
pemerintah negara untuk mencapai tujuan nasional.
                                                          Indonesia hanya dikenal satu lembaga penyelenggara
Tugas tersebut meliputi kekuasaan eksekutif dan
                                                          pemerintahan, yaitu pemerintah RI. Kemudian,
legislatif, yaitu:
                                                          pemerintah daerah yang menunjukan tingakat
(1) Menyelenggarakan kekuasaan pemerintah negara          kewenangan dan jenjang kelembagaannya. Hal ini karena
    tertinggi.                                            UUD 1945 mengenali adanya pembagian atas daerah-
                                                          daerah otonom di samping daerah administratif. Daerah
(2) Bersama-sama dengan DPR membentuk UU
                                                          otonom tersebut adalah daerah propinsi atau daerah
    termasuk UU tentang APBN.
                                                          disebut Daerah Tingkat I (Dati I), dan propinsi terdiri dari
(3) Menetapkan Peraturan Pemerintah (PP) untuk            kabupaten/kotamadya yang disebut Daerah Tingkat II
    menjalankan UU sebagai mestinya.                      (Dati II), dan dibawahnya pemerintah desa. Kesemua itu
(4) Menetapkan PP sebagai Pengganti UU (dalam hal         diatur dalam UU.
    ikhwal kegentingan memaksa Presiden mempunyai                  Penyelenggara negara dan pembangunan
    hak tersebut).                                        dilaksanakan oleh aparatur negara, yaitu keseluruhan
        Di samping presiden menetapkan Keputusan          lembaga dan pejabat negara serta pemerintahan negara
Presiden (Kepres), Instruksi Presiden (Inpres) dan        yang meliputi aparatur kenegaraan dan aparatur
kebijakan lainnya yang tak berbentuk peraturan            pemerintah. Sebagai abdi negara dan abdi masyarakat,
perundangan, dalam rangka penyelenggara                   segenap aparatur pemerintah baik pusat maupun daerah
pemerintahan.                                             diharapkan mampu secara efisien dan efektif
                                                          melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya serta
         Selanjutnya, dalam menyelenggarakan              senantiasa mengabdi dan setia kepada kepentingan, nilai-
pemerintahan, Presiden membentuk kabinet untuk            nilai dan cita-cita perjuangan bangasa dan negara
melaksanakan tugas umum pemerintahan dan                  berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.
pembangunan. Penjabaran tugas pemerintah tersebut
secara melembaga dituangkan dalam program kerja
kabinet.                                                  Pemerintah Pusat
        Dewan Pertimbangan Agung (DPA) adalah                     Dalam sistem pemerintahan negara Indonesia,
lembaga tinggi negara yang berfungsi sebagai badan        Presiden adalah “mandataris” MPR dan harus
penasehat presiden/pemerintah. DPA berkewajiban           menjalankan GBHN dan segala hal lainnya yang
memberikan jawaban atas pertanyaan Presiden dan           ditetapkan oleh MPR. Presiden dibantu Mentri-Menteri
berhak mengajukan usul kepada pemerintah, baik            Negara yang memimpin departemen. Dalam
diminta atau tidak.                                       perkembangannya ada Menteri-Menteri Negara yang
        Dewa Perwakilan Rakyat (DPR) adalah lembaga       memimpin departemen, namun ada pula yang tdak.
tinggi negara yang berfungsi mengawasi pemerintah.        Menteri Negara yang tidak memimpin departemen
Presiden dan DPR tidak saling membawahi. Kedudukan        umumnya bertugas mengadakan koordinasi atas suatu
Presiden tidak tergantung kepada DPR, dan DPR tidak       bidang tertentu yang dinilai oleh Presiden penting untuk
dapat dibubarkan oleh Presiden. Presiden harus mendapat   ditangani secara khusus. Selain departemen ada pula
persetujuan DPR untuk membentuk UU, dan menetapkan        lembaga-lembaga pemerintahan bukan departemen.
APBN. DPR juga dapat mengambi prakarsa dalam              Sekretariat Negara sebagai suatu lembaga pusat
pembentukan UU. DPR mengawasi tindakan-tindakan           merupakan wadah administrasi dari lembaga-lembaga
Presiden. Jika DPR dapat mengundang MPR untuk             pemerintah tingkat pusat yang tidak termasuk salah satu
mengadakan persidangan istimewa guna meminta              departemen.
pertanggungjawaban kepada Presiden. Dengan demikian                Dalam rangka koordinasi atau pelaksanaan
kedudukan DPR menurut UUD 1945 sangat kuat.               kegiatan-kegiatan tertentu, Presiden dapat membentuk
        Untuk memeriksa tanggung jawab keuangan           lembaga-lembaga lain yang bersifat ekstra-struktural dan
negara diadakan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),           keanggotaanya terdiri dari para pejabat dari berbagai
yang hasil pemeriksaannya diberitahukan UUD 1945          instansi. Lembaga-lembaga ekstra struktural tersebut ada
                                                          yang bertanggung jawab kepada Presiden dan ada pula
www.ginandjar.com                                                                                                40
kepada Menteri. Sedangkan nomenklatur yang digunakan           pelaksanaan, maupun segi-segi pembiayaannya. Demikian
antara lain Dewan, Badan, Tim, dan sebagainya.                 juga perangkat pelaksanaanya adalah perangkat daerah itu
                                                               sendiri, yaitu Dinas-Dinas Daerah.
        Penataan organisasi departemen-departemen
didasarkan pada Keppres No.44 tahun 1974 tentang                        Oleh karena tidak semua urusan pemerintahan
pokok-pokok Organisasi Departemen dan Keppres No.45            dapat diserahkan kepada deerah menurut asas
tahun 1974 tentang susunan Organisasi Departemen yang          desentralisasi, maka penyelenggaraan berbagai urusan
menggantikan Keputusan Presidium Kabinet No.15 dan             pemerintahan di daerah dilaksanakan pula oleh perangkat
75 tahun 1966 yang kemudian disempurnakan lagi                 pemerintah di daerah berdasarkan asas dekonsentrasi.
dengan Keppres No.15 Tahun 1984. penataan juga                 Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh pemerintah kepada
dilakukan terhadap organisasi Lembaga Pemerintah Non           pejabat-pejabatnya di daerah menurut asas dekonsentrasi
Departemen (LPND), perwakilan RI diluar negeri,                ini tetap menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, baik
lembaga nonstruktural, dan Unit Pelaksana Teknis               mengenai perencanaan, pelaksanaan, maupun
(UPT). Upaya tersebut juga mengantisipasi dan                  pembiayaannya. Unsur pelaksanaannya adalah terutama
menampung tugas dan fungsi departemen yang makin               instansi-instansi vertikal, yang dikoordinasikan oleh
berkembang, mencegahd duplikasi, kekosongan,                   kepala daerah dalam kedudukannya sebagai perangkat
meningkatkan koordinasi dan ketetapan rentang kendali,         pemerintah pusat, tetapi kebijaksanaan terhadap
sehingga lebih dapat mendukung pelaksanaan tugas               pelaksanaan urusan dekonsentrasi tersebut sepenuhnya
pemerintahan umum dan pembangunan secara lebih                 ditentukan oleh pemerintah pusat.
rasional, efisien, dan efektif.
                                                                        Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan
                                                               daerah, ada beberapa prinsip yang pokok, di antarannya
                                                               negara Indonesia adalah negara kesatuan, dan oleh
Penyelenggaraan Pemerinah di Daerah
                                                               karenanya hubungan antara pemerintah pusat dan
        Pemerintah di daerah dibentuk berdasarkan UD           pemerintah di bawahnya (pemerintah daerah) sudah tentu
1945 pasal 18, yang menyatakan bahwa pembagian                 dalam rangka “negara kesatuan”, di mana presiden
daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan            merupakan pemegang tertinggi kekuasaan pemerintahan
bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan UU.           negara. Selanjutnya, otonomi daerah itu sendiri harusnya
Meskipun sejak awal kemerdekaan aparatur pemerintah            bukan tujuan akhir karena tujuan adanya daerah otonomi
daerah merupakan bagian dari sistem pemerintah negara,         adalah sama dengan tujuan negara, dan otonomi
namun pelaksanaannya mengalami pasang surut sejalan            merupakan cara untuk mencapai tujuan itu. dalam rangka
dengan perkembangan politik dan sistem pemerintahan.           itu, otonomi daerah harus menguntungkan masyarakat di
         Para pendiri Republik Indonesia sejak awal            daerah yang bersangkutan pada faktor primordial, sepert
sudah menyadari perlunya desentralisasi pemerintahan           ras, suku, agama, sedangkan penduduk daerah otonom
dalam rangka penyelenggaraan pemerintah yang baik dan          tidak perlu di bedakan antara asli dan pendatang. Semua
mampu menyerap aspriasi masyarakat di wilayah negara           warga negara harus dapat hidup di seluruh wilayah tanah
yang amat luas ini. Sejak Proklamasi 17 Agustus 1945           air tanpa ada perbedaan karena asal usul.
telah di tetapkan berbagai UU tentang pembentukan
daerah-daerah sebagai syarat yuridis yang mutlak harus
                                                               Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah
ada. Umpamanya saja UU No.1 Tahun 1945, UU No.22
tahun 1948, UU No.18 tahun 1965, dan terakhir UU                       Sistem hubungan kewenangan antara pemerintah
No.5 tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan.              pusat dan daerah pernah mengalami ketidakharmonisan di
                                                               karenakan situasi politik dan pergeseran-pergeseran
         UU No.5 tahun 1974 selain menentukan daerah
                                                               kebijaksanaan yang terjadi dari masa ke masa dalam
otonomi secara hiraki, terdiri dari Dati I dan Dati II, juga
                                                               perkembangan sejarah sistem pemerintahan Indonesia.
menetapkan bahwa asas pemerintahan di Indonesia
                                                               Sejarah mencatat sistem pemerintahanan nasional
terdiri atas dekonsentrasi (pendelegasian tugas
                                                               berganti-ganti, mulai dari sistem pemerintahan yang
pelaksanaan), desentralisasi (pendelegasian kewenangan
                                                               berdasarkan UUD 1945 ke sistem pemerintahan yang
pemerintahan kepada pemerintah daerah), dan fungsi
                                                               menganut falsafah liberal, kemudian kembali ke UUD
pembantuan atau medebewind. Urusan-urusan yang
                                                               1945 tetapi di terapkan sebagai sistem demokrasi
diserahkan kepada dearah dalam rangka pelaksanaan asas
                                                               terpimpin, akhirnya kembali lagi ke sistem yang
desentralisasi pada dasarnya menjadi dalam rangka
                                                               mengupayakan secara murni amanat UUD 1945.
pelaksanaan asas desentralisasi pada dasarnya menjadi
                                                               Pergeseran tersebt berpengaruh terhadap penyelenggaraan
wewenang dan tanggug jawab daerah sepenuhnya.
                                                               pemerintah daerah, misalnya perubahan dari prinsip
Dalam hal ini prakarsa sepenuhnya diserahkan kepada
                                                               otonomi materil, riil, dan seluas-luasnnya yang dianut
daerah, baik yang menyangkut penentuan kebijaksanaan,
www.ginandjar.com                                                                                                    41
oleh UU No.22 Tahun 1948 hingga menjadi prinsip            daya atau latar belakang historis menjadi makin miskin
otonomi yang nyata, dinamis, dan bertanggung jawab         dan tertinggal, sedangkan daerah yang kaya dan telah
sebagaimana dikehendaki oleh UU No.5 Tahun 1974.           lebih menuju menjadi makin kaya dan maju.
selanjutnya dalam PJP II, sesuai dengan amant GBHN
                                                                    Ketiga,diperlukan kelengkapan informasi
1993, dimantapkan berkembangnya otonomi daerah yang
                                                           mengenai keadaan daerah dan kemampuan komunikasi
nyata, dinamis, serasi, dan bertanggungjawab dengan
                                                           antara pusat dan daerah serta antar daerah yang akurat,
titik berat pada Dati II.
                                                           cepat, tepat, dan terbuka. Kelancaran komunikasi dan
         Pada bagian depan telah diuraikan bahwa           ketepatan informasi ini merupakan prasyarat bagi
otonomi daerah pada prinsipnya adalah penataan             terselenggaranyanya otonomi daerah yang efektif.
penyelenggaraan pemerintah negara berdasarkan hiraki
                                                                    Keempat,perlu dikembangkan proporsi yang tepat
dan kesatuan wilayah dalam rangka meningkatkan
                                                           antara pelbagi aktivitas pemerintahan dan pembangunan,
efisiensi dan efektivitas pelaksanaan tugas pemerintahan
                                                           sesuai dengan tingkat perkembangan dan kondisi daerah.
umum dan pembangunan dalam negara kesatuan RI.
                                                           misalnya, pemberian bantuan pemerintah pusat kepada
Otonomi itu sendiri mengandung arti pemberian
                                                           Dati II. Untuk Inpres Dati II kalau selama ini bantuan
kewenangan dalam mengambil keputusan dan
                                                           dilihat dari per kapita maka yang banyak menerima
pengelolaan berdasarkan peraturan perundang-undangan
                                                           bantuan adalah daerah di Pulau Jawa. Sedangkan daerah
yang berlaku. Subtansi apa yang dikelola dalam suatu
                                                           di luar Pulau Jawa yang jarang penduduknya hanya
daerah otonomi dan bagaimana mengelolanya sangat
                                                           mendapat bantuan yang kecil, padahal daeah di luar Pulau
ditentukan oleh sumber daya manusia, sumber daya
                                                           Jawa. Sedangkan daerah di luar Pulau Jawa jarang
alam, teknologi, kemampuan, teknis dan manajerial, tata
                                                           penduduknya hanya mendapat bantuan yang kecil,
nilai dan tradisi, serta kelembagaan yang mengakar dan
                                                           padahal daerah di luar Pulau Jawa wilayahnya lebih luas,
berkembang dalam suatu daerah, yang kondisinya tidak
                                                           sehingga biaya unuk menyelenggarakan pemerintahan dan
selalu sama dengan daerah lain. Dalam kaitan ini perlu
                                                           pembangunan menjadi lebih besar untuk menghasilkan
diingat, bahwa Indonesia merupakan negara kepulauan
                                                           kinerja yang sama. Oleh karena itu, kebijaksanaan alokasi
yang sangat luas, yang memiliki keragaman baik dalam
                                                           dana pembangunan di luar Pulau Jawa melihat pula luas
aspek-aspek geografis maupun kondisi sosial, ekonomi,
                                                           wilayah binaan, dan daerah yang mempunyai kepulauan
dan kebudayaannya. Kenyataan keanekaragaman ini
                                                           yang berpenduduk tetap mendapatkan bantuan khusus.
tentu akan terwujud pula dalam keanekaragaman
permasalahan, sehingga memerlukan pendekatan,                       Kelima,diperlukan struktur pengambilan
strategi, dan kebijaksanaan penangann yang berada di       keputusan yang tepat, cepat, terbuka, dan terjamin
antara satu daerah dan daerah lainnya. Oleh karena itu,    keabsahannya. Tanpa itu maka perbedaan yang sifatnya
dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan         instrumental akan terasa sebagai perbedaan yang
daerah diperlukan pendekatan yang disesuaikan dengan       fundamental sehingga dapat menimbulkan
kondisi dan permasalahan setiap daerah. Dengan             kesalahpahaman dalam komunikasi politik. Dalam
demikian, sekalipun dalam konsep otonomi daerah            hubungan ini, disatu pihak daerah harus penuh inisiatif
terkandung asas-asas dan prinsip-prinsip yang sama,        menyesuaikan diri dengan kebijaksanaan nasional; dan di
dalam pelaksanaanya tidak dengan sendirinya harus ada      lain pihak jajaran pemerintah daerah, harus senantiasa
keseragaman. Hal ini berarti bahwa kebijaksanaan           tanggap terhadap aspirasi rakyat di daerahnya.
pemerintahan pusat untuk setiap daerah tidaklah harus
semua.
                                                           Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah
        Konsekuensi dari pola pikir di atas adalah
sebagai berikut:                                                    UU Nomor 32 Tahun 1956 tentang Perimbangan
                                                           Keuangan antara Negara dan Daerah-daerah yang berhak
        Pertama, perlunya membangun wawasan dan            mengurus rumah tangganya sendiri, disusun dengan salah
sikap politik yang memahami bahwa pelaksanaan              satu pertimbangan yaitu “untuk melaksanakan otonomi
otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab harus      seluas-luasnya di daerah-daerah harus ada kesanggupan
mempertimbangkan kondisi dan tingkat perkembagan           keuangan yang seluas-luasnya pula”. Berdasarkan
daerah yang beragam, yang terwujud dalam pengaturan        pertimbangan tersebut, ditetapkan sumber penerimaan
kewenangan dan sikap hubungan organisasi pemerintah        daerah yang mencakup pajak, retribusi, dan hasil
di daerah sebagai instrumen dalam bermasyarakat dan        perusahaan daerah serta pendapatan negara yang
bernegara.                                                 diserahkan kepada daerah. khusus yang mengenai terakhir
       Kedua,otonomi daerah tidak boleh menyebabkan        ini, disebutkan persentase tertentu dari pendapatan negara
melebarnya kesenjangan antar daerah. artinya, daerah       (pajak peralihan, pajak upah, dan pajak materi bahkan
yang miskin dan tertinggal karena keterbatasan sumber      sudah ditetapkan minimal sebesar 75 persen dan
www.ginandjar.com                                                                                                  42
maksimum sebesar 90 persen, sedangkan yang lainnya        adanya beberapa komponen bantuan inpres yang
ditetapkan setiap tahun melalui PP.                       sebelumnya masih bersifat specifik grant menjadi
                                                          sepenuhnya block grant. Langkah ini dapat dilihat sebagai
         Pada praktiknya, hanya pajak kekayaan dan
                                                          upaya untuk mengembangkan otonomi daerah yang makin
Iuran Pembangunan Daerah (Ipeda), yang kemudian
                                                          nyata, serasi, dinamis, dan bertanggungjawab. Sejalan
diganti dengan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), yang
                                                          dengan upaya desentralisasi dan pengembangan otonomi
diserahkan kepada daerah dengan sistem presentase.
                                                          perlu diupayakan lebih lanjut agar di mana-mana sektoral
Dewasa ini seluruh penerimaan PBB, diserahkan kembali
                                                          (DIP) yang dikonversi menjadi dana bantuan
kepada daerah. Namun di samping bagian pemerintah
                                                          pembangunan daerah, terutama ke Dati II semakin
daerah yang berasal dari penerimaan PBB, dialokasikan
                                                          banyak, dan secara berangsur-angsur menjadi dana-dana
pula dana inpres. Dasar pertimbangan yang melandasi
                                                          yang bersifat bantuan umum (block grant), atau bantuan
perubahan tersebut adalah seperti yang tertuang dalam
                                                          umum sektoral (sectoral block grant). Penggunaanya
UU No.5 Tahun 1974, yaitu perinsip otonomi daerah
                                                          diserahkan kepada daerah sepenuh, sesuai dengan
yang dipakai bukan lagi “otonomi yang riil dan seluas-
                                                          permasalahan yang dihadapi serta potensi yang tersedia.
seluasnya tidak lagi digunakan karena dapat
                                                          Bantuan tersebut akan membantu daerah-daerah dengan
menimbulkan kecendrungan pemikiran yang
                                                          PAD rendah untuk dapat meningkatkan tumbuhnya
membahayakan keutuhan negara kesatuan dan tidak
                                                          kegiatan ekonomi masyarakat yang pada gilirannya akan
serasi dengan tujuan pemberian otonomi kepala daerah.
                                                          meningkatkan PAD. Pengalihan dana sektoral ke bantuan
        Kedua sumber dana tersebut merupakan bagian       daerah harus dipandang sebagai suatu injeksi atau
yang besar dari anggaran pembangunan dalam Anggaran       pemancing untuk mendorong peningkatan kegiatan
Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pada tahun          ekonomi rakyat di daerah dalam upaya mewujudkan
anggaran 1995-1996, dana Inpres dan PBB yang              kesejahteraan rakyat yang merata antardaerah secara
dikembalikan ke daerah merupakan lebih dari 38%           berkesinambungan.
anggaran pembangunan rupiah murni. Dalam APBN
                                                                  Pada akhirnya, sesuai dengan makna otonomi,
1996/97 persentase itu tetap dipertahankan. Apabila
                                                          kemampuan keuangan pemerintah daerah merupakan
ditambahkan subsidi daerah otonom dalam anggaran
                                                          indikator bagi kemandirian daerah. pemerintah daerah
rutin, maka jumlah tersebut menjadi lebih besar lagi.
                                                          harus mengenali potensi dan sumber daya yang ada di
        Dana Inpres dan dana yang bersumber dari PBB      daerah, disertai peluang-peluang dan kendala-kendala
merupakan komponen-komponen anggaran                      dalam pengembangannya. Kemampuan memanfaatkan
pembangunan penting bagi daerah, baik Dati I, Dati II,    potensi daerah sebagai sumber pembiayaan pembangunan
maupun desa. Kecuali propinsi-propinsi di Jawa dan        daerah amat penting dalam mengefektifkan desentralisasi
Sumatera, lebih dari seperempat APBD Dati I bersumber     bagi kepentingan daerah dan masyarakatnya.
dari dana-dana tersebut. Namun, patut dicatat bahwa
                                                                  Demikian garis besar administrasi negara di
ketergantungan itu cendrung menurun. Hal ini
                                                          Indonesia, baik di tingkat pusat maupun daerah.
menunjukan kemampuan daerah untuk memperoleh
                                                          Administrasi negara di daerah merupakan komponen yang
Pendapatan Asli Daerah (PAD) telah meningkat.
                                                          penting karena pada dasarnya semua kegiatan
        Dengan demikian, meskipun tidak ada UU            pembangunan berlangsung di daerah.
khusus yang mengatur keuangan pusat dan daerah, dalam
kenyataannya pembagian tersebut telah berjalan dan
diatur dengan UU karena setiap tahun dituangkan ke        Manajemen Pembangunan di Indonesia
dalam UU APBN.
                                                                   Administrasi negara adalah juga administrasi
         Mekanisme yang sekarang, seperti Inpres,         pembangunan. Pembangunan dilaksanakan oleh
terbukti sangat efektif dalam memeratakan                 pemerintah berdasarkan petunjuk MPR yang dituangkan
pembangunan, dengan perhatian khusus kepada               dalam GBHN. GBHN ini pelaksanaanya dirinci lebih
kepentingan-kepentingan tertentu misalnya kawasan         lanjut oleh Presiden selaku kepala pemerintah negara,
tertinggal dan terpencil serta rakyat miskin. Inpres ni   dituangkan dalam Repelita. Pembiayaan pelaksanaan
juga efektif karena keluwesannya dan dapat disesuaikan    rencana-rencana pembangunan itu setiap tahun dituangkan
setiap waktu sesuai dengan perkembangan, baik             dalam APBN dalam bentuk UU, dan karenanya
perkembangan kemampuan keuangan negara maupun             memerlukan persetujuan DPR. Setiap tahun Presiden
perkembangan di suatu daerah atau antar daerah.           melaporkan kepada DPR pelaksanaan pembanguanan
                                                          yang dijalankan oleh pemerintah, yakni setiap tanggal 16
       Untuk lebih memberikan kepercayaan kepada
                                                          Agustus. Pada akhir masa jabatannya Presiden
pemerintah daerah dalam pengelolaan dana
pembangunannya masing-masing, ditunjukkan pula oleh
www.ginandjar.com                                                                                               43
mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepada         Pemikir Siasat Ekonomi pada tahun 1974. panitia tersebut
MPR, yang akan menilai isi pertanggungjawaban              berhasil merumuskan rencana sementara yang berjudul
tersebut.                                                  Dasar Pokok daripada Plan Mengatur Ekonomi
                                                           Indonesia, meliputi tahun 1948, 1949, dan 1950.
         Di daerah, pelaksanaan pembangunan Dati I dan
                                                           pelaksanaan rencana tersebut terhambat oleh pertempuran
Dati II pada garis besarnya juga mengikuti pola
                                                           fisik pertama dan kedua.
demikian, di mana kepala daerah adalah juga
administrator pembangunan di daerahnya. Masing-                      Setelah pengakuan kedaulatan, perekonomian
masing daerah menyusun Repelita Daerah (Repelitada)-       mulai ditata dan diselenggarakan berdasarkan prinsip-
nya baik tingkat I maupun tingkat II.                      prinsip pengelolaan ekonomi. Namun berbagai gejolak
                                                           politik dan tidak adanya kesinambungan dalam
        Secara lebih rinci, manajemen pembangunan di
                                                           kebijaksanaan ekonomi karena kabinet yang jatuh bangun
Indonesia akan diuraikan di bawah ini menurut fungsi-
                                                           dalam sistem demokrasi parlementer, telah menyebabkan
fungsi utamanya, yakni perencanaan, penganggaran,
                                                           kondisi perekonomian tidak banyak menunjukan
pelaksanaan, dan pengawasan pembangunan. Untuk
                                                           kemajuan. Bahkan, perekonomian Indonesia ditandai oleh
memfokuskannya pembahasan manajemen
                                                           berbagai kemelut, seperti pertumbuhan ekonomi sangat
pembangunan, yang dibahas disini hanya yang berkenaan
                                                           rendah, inflasi sangat tinggi, defisit keuangan negara, dan
dengan kegiatan pembangunan langsung oleh
                                                           defisit transaksi berjalan membesar.
pemerintah. Pembahasan yang lebih luas harus meliputi
pula manajemen kegiatan pembangunan yang dilakukan                  Dalam keadaan demikian, pada tahun 1950-1951
oleh syarat termasuk BUMN.                                 telah diusahakan penyusunan rencana kesejahteraan
                                                           istimewa khusus untuk bidang pertanian (pangan), diusul
                                                           dengan rencana mendesak untuk pembangunan sektor
                                                           industri yaitu Rencana Urgensi untuk Perkembangan
                                                           Industri 1951-1952. Pelaksanaan rencana ini pun tidak
Perencanaan Pembangunan di Indonesia
                                                           berjalan dengan baik. Pada tahun 1952 dimulai kegiatan
Perkembangan Perencanaan Pembanguan di                     perencanaan yang lebih bersifat menyeluruh dengan
Indonesia                                                  dibentuknya sebuah Dewan Perancang Negara, dengan
         Perencanaan pembangunan di Indonesia telah        badan pelaksana yang dinamakan Biro Perancang Negara.
memiliki sejarah yang cukup panjang, hampir sepanjang      Lembaga ini berhasil menyusun Rencana Pembangunan
sejarah Indonesia merdeka (Kartasasmita, 1994).            Lima Tahun 1956-1960. Rencana tersebut akhirnya juga
Sekalipun demikian, praktik perencanaan pembangunan        tidak terlaksana dan digantikan oleh rencana baru yang
yang sebenarnya, yaitu sebagai usaha sistematis untuk      disusun oleh Dewan Perang Nasional (Depernas) yang
memilih alternatif yang dapat ditempuh guna mencapai       dibentuk pada tahun 1958. Lembaga ini berhasil
tujuan yang diinginkan berdasarkan pertimbangan-           menyusun Rencana Pembangunan Nasional Semesta
pertimbangan realistis dan rasional, baru dapat            Berencana 1961-1969. Rencana pembangunan yang
dilaksanakan dalam seperempat abad terakhir ini. Banyak    meliputi jangka waktu 8 tahun ini terbagi atas rencana 3
hal yang mempengaruhi keadaan dan “ketertinggalan”         tahun dan 5 tahun. Rencana ini pun tidak dapat
tersebut. Di samping situasi politik dan pengalaman yang   dilaksanakan sepenuhnya. Setelah mengalami beberapa
terbatas dalam penyelenggaraan negara dan                  kali penyempurnaan, Depernas dengan Penetapan
pembangunan – hal yang wajar dialami suatu negara          Presiden No.12 Tahun 1963 diubah menjadi Badan
yang baru merdeka setelah 3,5 abad tertindas penjajahan    Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas).
– juga disebabkan belum berkembangnya secara mantap                 Situasi ekonomi yang memburuk terus berlanjut
ilmu perencanaan dan ilmu-ilmu penunjangnya, di            dan mencapai puncaknya pada masa ekonomi terpimpin
samping perbandingan pengalaman penerapannya di            di mana pemerintah campur tangan secara langsung dalam
negara-negara yang tengah membangun.                       hampir seluruh aktivitas ekonomi. Keadaan tersebut
         Sebelum PD II Indonesia dikenal sebagai koloni    terjadi dalam situasi politik yang penuh gejolak, yang
Belanda yang kaya dan menduduki tempat pertama             mencapai puncaknya dengan pemberontakan Gerakan 30
dalam ekspor komoditas seperti karet, gula, dan berbagai   September/Partai Komunis Indonesia (G-30-S/PKI).
ekspor komoditas pertanian lainnya. Pada tahun-tahun       Dalam situasi yang demikian lahir Orde Baru yang segera
awal kemerdekaan, perekonomian Indonesia menjadi           menata kembali semua segi kehidupan. Dengan tekad
terbengkalai karena seluruh perhatian dicurahkan pada      menegakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan
perjuangan menegakan dan mempertahankan                    konsekuen, dimulai upaya membangun sistem
kemerdekaan. Meskipun demikian, upaya perencanaan          pemerintahan yang konstitusional, demokratis, dan
telah dilakukan, diawali dengan pembentukan Panitia        berdasarkan hukum. Langkah awal yang dilakukan adalah
www.ginandjar.com                                                                                                   44
melakukan stabilitasi dan rehabilitasi untuk               landasan bagi pembangunan tahap berikutnya menuju
mempersiapkan upaya pembangunan yang                       masyarakat adil dan makmur dalam negara kesatuan RI
berkesinambungan. Dibidang ekonomi, kebijaksanaan          berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.
yang ditempuh adalah mengupayakan agar roda
                                                                   Untuk mewujudkan tujuan tersebut, sasaran
perekonomian berjalan kembali secara bertahap menurut
                                                           umum PJP II adalah terciptanya kualitas manusia dan
prinsip-prinsip dasar ekonomi.
                                                           masyarakat Indonesia yang maju dan mandiri dalam
        Setelah keadaan menjadi lebih mantap, dimulai      suasana tentram dan sejahtera lahir batin, dalam tata
usaha pembangunan yang terencana, berjangka lima           kehidupan bangsa dan negara yang berdasarkan Pancasila,
tahun yang diawali dengan Repelita I pada tahun            dalam suasana kehidupan bangsa Indonesia yang serba
1969/70. Selanjutnya, upaya pembangunan Indonesia          berkesinambungan dan selaras dalam hubungan antara
dilandaskan pada petunjuk-petunjuk dalam GBHN              sesama manusia, manusia dengan masyarakat, manusia
pertama yang ditetapkan oleh MPR hasil pemilu tahun        dengan alam dan lingkungannya, manusia dengan Tuhan
1973. GBHN menetapkan falsafah, dasar-dasar dan            Yang Maha Esa. Untuk mencapai sasaran tersebut, titik
pedoman, arah dan sasaran pembangunan dalam tahapan        berat PJP II diletakan pada bidang ekonomi, yang
pembangunan jangka panjang pertama yang terdiri dari 5     merupakan penggerak utama pembangunan, seiring
Repelita. Setiap lima tahun sekali MPR bersidang dan       dengan kualitas sumber daya manusia dan didorong untuk
menetapkan GBHN yang menjadi landasan bagi Repeltia        saling memperkuat, saling terkait dan terpadu dengan
berikutnya. Secara bertahap pembangunan dilaksanakan       pembangunan bidang-bidang lainnya, yang dilaksanakan
makin meningkat, meluas, dan makin merata dalam            seirama, selaras, dan serasi dengan keberhasilan
kerangka Triologi Pembangunan yaitu perpaduan yang         pembangunan bidang ekonomi dalam rangka mencapai
serasi untuk mewujudkan pemerataan, mendorong              tujuan dan sasaran pembangunan nasional.
pertumbuhan ekonomi, dan menciptkan stabilitas
nasional yang dinamis.
                                                           Sistem Perencanaan Pembangunan di Indonesia
         PJP I dititik beratkan pada bidang ekonomi.
Pembangunan nasional dalam PJP I bukan saja                Perencanaan Menurut Jangkaun Jangka Waktu
menghasilkan pertumbuhan, tetapi juga telah                        Perencanaan menurut jangka waktu biasanya
menghasilkan kesejahteraan rakyat yang makin               dikenal sebagai perencanaan jangka panjang, jangka
meningkat dan merata. Kebutuhan pokok rakyat telah         menengah, atau jangka pendek. Ada pula yang
tersedia secara meluas dengan harga yang mantap dan        membaginya dengan jangka panjang dan jangka pendek
dalam jangkaun rakyat banyak. Upaya pemerataan             saja.
pembangunan ditempuh melalui strategi delapan jalur
pemerataan, antara lain, mekanisme Inpres. Pemerataan               Secara umum dan mendasar tidak pernah ada
diupayakan makin menjangkau seluruh lapisan                ketentuan yang berlaku tentang panjang jangka waktu
masyarakat termasuk di desa-desa yang paling terpencil     perencanaan. Disuatu negara, perencanaan mungkin saja
sekali pun.                                                disebut perencanaan jangka panjang meskipun untuk
                                                           jangka waktu 5 tahun, yang dinegara lain dikelompokan
        Hasil dan pengalaman pembangunan dalam PJP I       sebagai perencanaan jangka menengah. Bahkan, dinegara-
merupakan modal dan landasan bagi pembangunan tahap        negara tertentu mungkin saja tidak ada dokumen yang
berikutnya, yaitu PJP II. PJP II disusun berdasarkan       disebut sebagai rencana pembangunan. Tetapi negara itu,
GBHN 1993. GBHN 1993 mengamanatkan bahwa PJP II            seperti negara-negara lainnya, mempunyai dokumen yang
merupakan proses kelanjutan, peningkatan, perluasan,       serta dengan dokumen anggaran pendapatan dan belanja
dan pembahruan dari PJP I.                                 yang sedikit banyak menggambarkan arah dan kegiatan
         Dalam PJP II, bangsa Indonesia memasuki           pemerintah dan negara yang bersangkutan.
proses tinggal landas menuju terwujudnya masyarakat                Di Indonesia rencana menurut jangka waktu
yang maju, adil, makmur, dan mandiri berdasarkan           perencanaan dikelompokan dalam: (1) rencana jangka
Pancasila. PJP II merupakan masa kebangkitan nasional      panjang dengan jangka waktu 25 tahun; (2) rencana
kedua bagi bangsa Indonesia yang tumbuh dan                jangka menengah atau sedang dengan waktu 5 tahun; dan
berkembang dengan makin mengandalkan pada                  (3) rencana jangka pendek yaitu rencana tahunan. Di
kemmpuan dan kekuatan sendiri serta makin                  Indonesia rencana jangka panjang disebut rencana
menggeloranya semangat kebangsaan untuk membangun          Pembangunan Jangka Panjang yang disusun dalam
bangsa Indonesia dalam upaya mewujudkan kehidupan          GBHN. Indonesia telah menyelesaikan PJP I dan sejak
yang sejajar dan sederajat dengan bangsa lain yang telah   tahun anggaran 1994/95 telah memasuki PJP II yang
maju. Tujuan PJP II adalah mewujudkan bangsa yang          disusun berdasarkan GBHN 1993. GBHN 1993 memuat
maju dan mandiri serta sejahtera lahir dan batin sebagai
www.ginandjar.com                                                                                                45
dasar filosofi, arah, dan tujuan pembangunan Indonesia                  dilihat pada Gambar 1. Gambar 1 menunjukan perbedaan
dalam PJP II yang meliputi jangka waktu 25 tahun ke                     isi dan tingkat kedalaman/perincian dari masing-masing
depan sampai tahun 2018, yang terdiri dari rangkaian                    rencana. Bersamaan dengan itu digambarkan pula bahwa
pembangunan jangka menengah 5 tahun. PJP II diawali                     antara masing-masing tingkat rencana harus terdapat
dengan Repelita keenam, yang merupakan rencana                          “alur” dan “benang merah” yang jelas. Semakin pendek
jangka menengah pertama dalam rencana jangka panjang                    jangka waktu rencana, semakin rinci isi rencana tersebut.
kedua. Dalam rencana tersebut digambarkan upaya                         Semakin tepat pula perkiraan-perkiraan tujuan, sasaran,
pencapaian melalui atau dalam berbagai kebijaksanaan                    cara atau jalan untuk mencapai tujuan/sasaran, serta
dan kegiatan pemerintah yang didukung oleh APBN                         kemampuan dan kekuatan sumber daya yang tersedia dan
yang berlaku untuk satu tahun anggaran APBN beserta                     akan digunakan untuk melaksanakan cara atau jalan
nota keuangan dan kelengkapan lainnya yang merupakan                    yangakan dipilh untuk mencapai tujuan/sasaran tersebut.
rencana tahunan, sebagai bagian dari penjabaan rencana
jangka menengah tahunan, sebagai bagian dari
penjabaran rencana jangka menengah dan rencana jangka
panjang.
       Kaitan antara ketiga rencana tersebut serta
gambaran isi pokok dari masing-masing rencana dapat




                                                            GBHN
                       - Pola Dasar Pembangunan Nasional                                                                   Gambar 1
                       - Pola Umum Pembangunan Jangka Panjang
                       - Pola Umum Pembangunan Lima Tahun                                               SISTEM PERENCANAAN PEM


                                                     REPELITA
                                              (Rencana Jangka Menengah)
                       1. Rencana Utama dan Strategi Dasar Pembangunan
                       2. Kerangka Rencana/Kerangka Makro
                       3. Sasaran Nasional (Pertumbuhan Produk Domestik Bruto + Indikator Kesra)
                       4. Rencana Sektor dan Program
                       5. Rencana Daerah
                       6. Rencana Indikatif/Pembiayaan (Sistem APBN)




                                              Rencana Tahunan = APBN
                                                  (Rencana Jangka Pendek)
                       1.     Rencana Sektor, Sub Sektor dan Program (Satuan Dua)
                       2.     Satuan Tiga (Proyek)
                              − Daftar Usulan Proyek (DUP)
                              − Konsep Daftar Isian Proyek (DIP), Lembaran Kerja (LK), dan Petunjuk
                                 Operasionalisasi (PO)
                       3.     Penilaian, Pembahasan, dan Pengesahan Dokumen Anggaran:
                              • DIP, Anggaran Bantuan Pembangunan (SPABP), Surat Keputusan Otorisasi
                                 (SKO)




                            Perencanaan Operasional                 Perencanaan Operasional Daerah
                            Tahunan/APBN (Kebijaksanaan             (Perencanaan dari bawah)
                            Program dan Proyek)




www.ginandjar.com                                                                                                              46
                                                                         direncanakan, beberapa besar tabungan masyarakat dan
Perencanaan Menurut Dimensi Pendekatan dan
                                                                         pemerintah akan tumbuh, bagaimana proyeksinya, dan
Koordinasi
                                                                         hal-hal lainnya secara makro dan menyeluruh. Telaah ini
        Pengelompokan lain perencanaan pembangunan                       dilakukan untuk menetukan tujuan dan sasaran yang
adalah berdasarkan dimensi pendekatan dan koordinasi,                    mungkin dicapai dalam jangka waktu dan rencana, dengan
yang meliputi (1) perencanaan makro, (2) perencanaan                     memperhitungkan berbagai variasi ekonomi makro.
sektoral, (3) perencanaan regional, dan (4) perencanaa                   Perencanaan makro ini dilakukan dengan melihat dan
mikro.                                                                   memperhitungkan secara cermat keterkaitannya dengan
       Perencanaan pembangunan makro adalah                              perencanaan sektoral dan regional. Keterkaitan antara
perencanaan pembangunan nasional dalam skala mikro                       perencanaan makro, sektoral, regional, dan mikro dapat
atau menyeluruh. Dalam perencanaan makro ini ditelaah                    dilihat dalam Gambar 2.
beberapa pesat pertumbuhan ekonomi dapat dan akan

                                                         Gambar 2
                                                   Koordinasi Perencanaan


                                                    PERENCANAAN MAKRO


                                                                                        Sumber
                              Keperluan
                                                                                        Regional
                            Sektor-sektor

                                                     Kemungkinan        Keperluan
                                                     Sumber             Spasial

                                                           Aspek ruang/lokasi
                 Perencanaan Sektoral                                                 Perencanaan Regional
                    (Keterkaitan Regional)               Efsiensi dan efektivitas     (Keterkaitan Sektoral)
                                                           Di Wilayah/Daerah




                                                    PERENCANAAN MIKRO
                                             −   Kebijaksanaan Operasional
                                             −   Sasaran
                                             −   Proyek Kegiatan
                                             −   Lokasi/persebaran
                                             −   Anggaran



                                                                         pendekatan sektor karena berada dalam kelompok
        Di antara keempat perencanaan menurut dimensi
                                                                         kegiatan yang sama. Meskipun kegiatan ini menentukan
pendekatan di atas, perencanaan sektoral mungkin paling
                                                                         kegiatan apa, oleh instansi mana, dilokasi mana, factor
dikenal. Sektor adalah kelompok program yang bias
                                                                         lokasi pada dasarnya dipandang sebagai tempat atau
dihimpun sebagai suatu keluarga, yang merupakan wadah
                                                                         lokasi kegiatan saja. Pendekatan ini berada dengan
dari kegiatan-kegiatan yang menunjang pencapaian suatu
                                                                         pendekatan perencanaan lainnya yang terutama bertumpu
kelompok tujuan atau sasaran tertentu. Pendekatan
                                                                         pada lokasi kegiatan, yang akan dijelaskan berikut.
perencanaan sector adalah kegiatan atau kelompok
kegiatan, misalnya kegiatan dibidang pendidikan dan                              Perencanaan dengan dimensi pendekatan regional
pelatihan dihimpun dalam program pendidikan dan                          menitikberatkan pada aspek di mana kegiatan dilakukan.
pelatihan, yang merupakan unsur dari sektor aparatur                     Pemerintah daerah mempunyai kepentingan yang berbeda
negara dan pengawasan. Perencanaan kegiatan seperti itu                  dengan instansi-instansi di pusat dalam melihat aspek
dilokasi dan instansi mana pun dilakukan dengan                          ruang di suatu daerah. Departemen/lembaga pusat dengan
www.ginandjar.com                                                                                                             47
visi atau kepentinganyang bertitik berat sektoral melihat     pembangunan seyogyannya terlibat langsung sejak tahap
“lokasi untuk kegiatan” sedangkan pemerintah daerah           perencanaan, menjadi dasar pembenaran pendekatan
dengan titik berat pendekatan pembangunan regional            perencanaan dari bawah ke atas ini.
(wilayah/daerah) melihat “kegiatan untuk lokasi”. Kedua
                                                                       Perencanaan dari atas ke bawah adalah
pola pikir itu bias saja menghasilkan hal yang sama, namun
                                                              pendekatan perencanaan yang menerapkan cara
sangat mungkin menghasilkan usulan yang berbeda.
                                                              penjabaran rencana induk ke dalam rencana rinci.
Pemerintah daerah dalam merencanakan pembangunan
                                                              Rencana rinci yang berada “bawah” adalah penjabaran
daerah mengupayakan pendayagunaan ruang di daerahnya,
                                                              rencana induk yang berada di “atas”. Pendekatan
mengisinya dengan berbagai kegiatan (jadi sektoral)
                                                              perencanaan sektoral acap seringkali ditunjuk sebagai
sedemikian rupa sehingga menghasilkan alternatif
                                                              pendekatan perencanaan dari atas ke bawah, karena target
pembangunan yang terbaik bagi daerah tersebut. Pilih
                                                              yang ditentukan secara nasional dijabarkan ke dalam
daerah terhadap alternatif yang tersedia dapat
                                                              rencana kegiatan di berbagai daerah seluruh Indonesia
menghasilkan pertumbuhan yang tidak optimal dari sudut
                                                              yang mengacu kepada pencapian target nasional tersebut.
pandang sektor yang melihat kepentingan nasional secara
                                                              Pada tahap awal pembangunan, pendekatan perencanaan
sektoral. Sebagaimana tercermin dalam Gambar 2,
                                                              ini lebih dominan, terutama karena masih serba
berbagai pendekatan itu perlu dipadukan dalam
                                                              terbatasnya sumber daya pembangunan yang tersedia.
perencanaan pembangunan nasional, yang terdiri dari
pembangunan sektor-sektor di berbagai daerah, dan                      Di dalam praktiknya tidak terdapat lagi penerpan
pembangunan daerah/wilayah yang bertumpu pada sektor-         penuh pendekatan dari atas ke bawah. Beberapa
sektor.                                                       pertimbangan, misalnya ketersedian tabungan pemerintah
                                                              sebagai sumber pembiayaan pembangunan dan
         Perencanaan mikro adalah perencanaan skala rinci
                                                              kepentingan sektoral nasional, masih menuntut penerapan
dalam perencanaan tahunan, yang merupakan penjabaran
                                                              pendekatan dari atas ke bawah. Namun, kini pendekatan
rencana-rencana baik makro sektoral, maupun regional ke
                                                              tersebut tidak lagi sepenuhnya dijalankan karena proses
dalam susunan proyek-proyek dan kegiatan-kegiatan
                                                              perencanaan rinci menuntut peran serta masyarakat.
dengan berbagai dokumen perencanaan dan
                                                              Karenanya di upayakan untuk memadukan pendekatan
penganggarannya. Secara operasional perencanaan mikro
                                                              perencanaan dari atas ke bawah dengan perencanaan dari
ini antara lain tergambar dalam Daftar Isian Proyek (DIP),
                                                              bawah ke atas. Secara operasional pendekatan
Petunjuk Operasional (PO), dan rancangan kegiatan.
                                                              perencanaan tersebut ditempuh melalui mekanisme yang
Perencanaan ini merupakan unsure yang sangat pentin,
                                                              disebut Pedoman Penyusunan Perencanaan dan
karena pada dasarnya pencapaian tujuan dan sasaran
                                                              Pengendalian Pembangunan di Daerah (P5D) dengan
pembangunan, baik untuk PJP II maupun yang tertulis
                                                              memanfaatkan forum-forum Musyawarah Pembangunan
dalam Repelita VI. Seluruhnya diandalkan pada
                                                              (Rakorbang) Dati II, Rakorbang Dati I sepulau/kawasan,
implementasi dari rencana-rencana di tingkat mikro.
                                                              dan puncaknya terjadi pada Konsultasi Nasional
Efektivitas dan efisiensi yang menjadi masalah nasional
                                                              Pembangunan (Konasbang). Di setiap tingkat diupayakan
sehari-hari dapat diselusuri penangannya dalam
                                                              untuk mengadakan koordinasi perencanaan sektoral dan
perencanaan dan pelaksanaan rencana di tingkat mikro.
                                                              regional. Usulan atau masalah yang lintas wilayah atau
Rencana di tingkat mikro atau proyek ini, seperti dikatakan
                                                              lintas sektoral yang tidak dapat diselesaikan di suatu
Rondinelli (1993), memainkan peran dalam politik
                                                              tingkat dibawah ke tingkat diatasnya. Proses berjenjang
ekonomi di negara berkembang.
                                                              ini diharapkan dapat mempertajam analisis di berbagai
                                                              tingkat forum konsultasi perencanaan pembangunan
                                                              tersebut. Dengan demikian, perencanaan dari “atas ke
Perencanaan Menurut Proses/Hiraki Penyusunan
                                                              bawah” yang memberikan gambaran tentang perkiraan-
        Dilihat dari prosesnya dikenal: (1) perencanaan       perkiraan dan kemungkinan yang ada diinformasikan
dari bawah ke atas (bottom-up planning); dan (2)              secara berjenjang, sehingga proses perencanaan dari
perencanaan dari atas ke bawah (topdown planning).            “bawah ke atas” diharapkan sejalan dengan yang
        Perencanaan dari bawah ke atas dianggap sebagai       ditunjukan dari “atas ke bawah”.
pendekatan perencanaan pada kebutuhan nyata. Pandangan                Dalam Gambar 3 ditunjukan bagaimana
ini timbul karena perencanaan dari bawah ke atas ini          mekanisme yang menerapkan perencanaan dengan
dimulai proses dengan mengenali kebutuhan di tingakat         pendekatan dari bawah ke atas. Pemrosesan usulan
masyarakat yang secara langsung terkait dengan                kegiatan atau proyek dari instansi sektoral yaitu kantor
pelaksanaan dan mendapat dampak dari kegiatan                 Departemen/lembaga di Dati I dikonsultankan dalam
pembangunan yang direncanakan. Anggapan bahwa                 forum konsultasi pembangunan sehingga diharapkan visi
mereka yang memperoleh pengaruh atau dampak langsung
www.ginandjar.com                                                                                                    48
atau kepentingan daerah sudah terwakili dalam usulan     Dati I (RKPPMD I). Dengan demikian, forum Rakorbang
tersebut.                                                Dati I menjadi ajang pertemuan pembahasan antara ke
                                                         butuhan masyarakat, dunia usaha, dan perencanaan
         Sejak tahun 1996, upaya-upaya untuk
                                                         sektoral.
mengakomodasikan kebutuhan dunia usaha telah
diefektifkan dalam rapat koordinasi penanaman modal di




www.ginandjar.com                                                                                         49
                                                          Gambar 3
                                         KEGIATAN PERENCANAAN TAHUNAN


                               KANDEP
                                                           RAKORBANG DATI II

                              DUP
                          KANWIL/KANDEP
                                                           RAKORBANG DATI I

                            RAPAT TEKNIS
                            DEPARTEMEN/
                              LEMBAGA



                                DUP
                            DEPARTEMEN/                                         KONSULTASI
                             LEMBAGA                       DUP DAERAH            REGIONAL




                                                        KONSULTASI
                                                         NASIONAL




Pembiayaan Pembangunan
         Pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan pada dasarnya dilakukan melalui dua cara dengan berbagai
variasinya. Cara pertama adalah kebijaksanaan (policy). Kebijaksanaan pemerintah dirancang untuk mendorong
masyarakat dan dunia usaha/swasta untuk melakukan kegiatan pembangunan. Cara kedua melalui investasi pemerintah
sendiri. Investasi yang dilakukan langsung oleh pemerintah ditujukan untuk secara langsung ataupun tidak langsung
meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan rakyat. Investasi ini harus dilihat sebagai pelengkap investasi yang dilakukan
masyarakat. GBHN 1993 menyatakan bahwa masyarakat adalah pelaku utama pembangunan.


Pembiayaan Pembangunan Pemerintah Pusat: APBN
        Menurut pasal 23 ayat (1) UUD 1945, sumber utama pembiayaan pembangunan pemerintah adalah dana yang
dialokasikan dan dianggarkan melalui APBN, yang ditetapkan tiap-tiap tahun dengan UU.
         Sesuai dengan amanat GBHN 1993, penyusunan dan pelaksanaan diarahkan untuk mewujudkan prinsip
kemandirian dalam pembiayaan pembangunan. Keberhasilan pengelolaan anggaran berimbang yang dinamis ditentukan
oleh keberhasilan dalam menggali dan mengerahkan secara optimal berbagai potensi penerimaan negara serta alokasi
anggaran yang effisien, terarah, dan terkendali. Anggaran berimbang dan dinamis ini diterapkan untuk menetapkan
stabilitas ekonomi dan sekaligus menjamin kesinambungan pembangunan nasional.
         Secara ringkas APBN disarikan dalam sebuah table yang disebut T-Account (lihat Tabel I). Dalam Tabel 1 dapat
dilihat dua kelompok kolom. Kolom pertama, di sebelah kiri, adalah sisi penerimaan, sedangkan kolom kedua, di sebelah
kanan, adalah sisi pengeluaran.



www.ginandjar.com                                                                                                    50
                                                               Tabel 1
                                                         RAPBN 1997/98


                                Penerimaan                                         Pengeluaran
                       Uraian                     Rp. milyar                    Uraian                   Rp.
                                                                                                       Milyar
          A. Penerimaan Dalam Negeri                    88.060,7 A. Pengeluaran Rutin                  62.185,8
          I.. Penerimaan minyak bumi dan                14.871,1 I. Belanja Pegawai                    21.192,0
              gas alam (migas)
          1. Minyak bumi                                10.688,2 1.      Gaji/pensiun                  17.048,4
          2. Gas alam                                    4.182,9 2.      Tunjangan beras                1.309,5
                                                                 3.      Uang makan/lauk pauk           1.233,7
                                                                 4.      Lain2 belanja Pegawai, DN      1.009,9
                                                                 5.      Belanja pegawai LN               590,5

          II. Penerimaan di luar migas                  73.189,6   II. Belanja barang                   8.895,2
          1. Pajak penghasilan                          29.117,7   1. Belanja barang DN                 8.478,0
          2. Pajak pertambahan nilai                    24.601,4   2. Belanja barang LN                   417,2
          3. Bea masuk                                   3.321,7
          4. Cukai                                       4.436,3   III. Subsidi daerah otonom          11.535,8
          5. Pajak Ekspor                                  100,0   1. Belanja pegawai                  10.967,8
          6. Pajak bumi dan bangunan                     2.505,0   2. Belanja nonpegawai                  568,0
          7. Pajak lainnya                                 632,5
          8. Penerimaan bukan pajak                      8.225,8   IV. Bunga dan cicilan hutang        19.570,9
          9. Laba bersih minyak                            249,2   1. Hutang dalam negeri                 334,2
                                                                   2. Hutang luar negeri               19.236,7

                                                                 V. Pengeluaran rutin lainnya             964,9
                                                                 1. Subsidi BBM                               -
                                                                 2. Lain-lain                             964,9
          B. Penerimaan Pembangunan                     13.026,0 B. Pengeluaran Pembangunan            38.927,9
          I. Bantuan program                                   - I. Pembiayaan rupiah                  25.901,9
          II. Bantuan proyek                            13.026,0 II. Bantuan proyek                    13.026,0

                       Jumlah                         101.086,7                Jumlah                 107.086,7
          Sumber: Nota Keuangan dan RAPBN Tahun Anggaran 1997/98


                                                                 Penerimaan di luar migas adalah penerimaan dalam negeri
Penerimaan
                                                                 yang berasal dari pajak (termasuk bea dan cukai) dan
         Penerimaan terdiri dari dua jenis yaitu penerimaan      penerimaan bukan pajak. Selain penerimaan dari berbagai
dalam negeri dan penerimaan pembangunan. Penerimaan              sumber pajak dan bukan pajak terdapat pula penerimaan
dalam negeri adalah penerimaan pemerintah yang                   yang berasal dari Laba Bersih Minyak (LBM). LBM ini
bersumber dari seluruh sumber penerimaan di dalam                adalah nilai kebalikan dari subsidi, yaitu selisih harga
negeri, sedangkan penerimaan pembangunan adalah                  penjualan minyak bumi di dalam negeri dengan biaya
penerimaan yang bersumber dari hibah atau pinjaman luar          produksi minyak tersebut. Karena harga jual minyak
negeri.                                                          diatas biaya produksi, maka diperoleh LBM yang menjadi
        Dalam Tabel 1, penerimaan dalam negeri terdiri           sumber penerimaan dalam negeri. Apabila yang terjadi
dari penerimaan minyak bumi dan gas alam (migas) dan             sebaliknya, maka tidak ada nilai LBM pada sisi
penerimaan di luar migas. Penerimaan migas meliputi              penerimaan tetapi muncul nilai subsidi Bahan Bakar
penerimaan dari minyak bumi dan dari gas alam.                   Minyak (BBM) pada sisi pengeluaran. Penerimaan ini

www.ginandjar.com                                                                                                     51
dibedakan dari penerimaan migas yang berasal dari pajak     menjadi 50%. Kebijaksanaan ini dimaksudkan untuk
yang dibebankan terhadap komoditi migas.                    meningkatkan unsure keadilan di dalam perpajakan.
         Sebagaimana diamanatkan oleh GBHN, dana yang               Kebijaksanaan-kebijaksanaan tersebut berkait
diperlukan untuk pembiayaan pembangunan terutama            berubahnya komposisi penerimaan dalam negeri. Namun
digali dari sumber daya dalam negeri, meskipun sumber       sesuai dengan fungsi anggaran dalam alokasi, distribusi,
dana luar negeri masih diperlukan sebagai pelengkap.        dan stabilitasi, kebijaksanaan tersebut diharapkan akan
Untuk itu, memasuki PJP II sector perpajakan diupayakan     mendorong kegiatan pembangunan secara lokal, regional,
menjadi tulang punggung pembiayaan pembangunan              maupun secara nasional. Sebagai contoh, kebijaksanaan
nasional.                                                   pengurangan PBB di kawasan Timur Indonesia. Meskipun
                                                            dalam jangka pendek akan menurunkan potensi
        Upaya penyempurnaan kebijaksanaan di bidang
                                                            penerimaan PBB, namun diharapkan akan meningkatkan
perpajakan diarahkan pada intensifikasi pemungutan dan
                                                            investasi dunia usaha disana.contoh lain, dengan
ekstensifikasi jumlah wajib pajak. Intensifikasi
                                                            penurunan tariff pajak, kegiatan ekonomi dan investasi
pemungutan pajak dilakukan melalui pengelolaan potensi
                                                            diharapkan meningkat dan jumlah wajib pajak bertambah,
pajak yang telah dapat dibina dengan berkesinambungan,
                                                            sehingga perolehan pajak akan tetap meningkat.
serta upaya peningkatan kepatuhan wajib pajak. Sedangkan
ekstensifikasi jumlah wajib pajak dilakukan dengan upaya            Sejalan dengan upaya peningkatan penerimaan
meningkatkan jumlah wajib pajak yang selama ini belum       dalam negeri, terutama di luar migas, penerimaan negara
dapat dijangkau.                                            bukan pajak-yang terdiri atas bagian pemerintah dari laba
                                                            BUMN dan berbagai jenis penerimaan
        PBB misalnya, setelah tahun 1986, setelah melalui
                                                            departemen/lembaga pemerintah – diupayakan
penyempurnaan kebijaksanaan dari Ipeda menjadi PBB
                                                            memberikan sumbagan yang lebih berarti bagi
tahun 1986, sangat menunjang peningkatan penerimaan
                                                            penerimaan dalam negeri. Penerimaan
pemerintah dari sector perpajakan. Hal ini sekaligus
                                                            departemen/lembaga pemerintah – dan fungsional yang
menunjukan semakin besarnya partisipasi masyarakat
                                                            merupakan imbalan yang diperoleh dalam menjalankan
dalam menunjang pembangunan di daerah pada khususnya,
                                                            fungsi pelayanan kepada masyarakat atau instansi lain.
dan pembangunan nasional pada umumnya. Berdasarkan
                                                            Contoh yang bersifat umum adalah pendapatan dari sewa
PP Nomor 47 Tahun 1985, pembagian penerimaan PBB
                                                            rumah dinas, pendapatan dari hasil penghapusan barang
adalah 10% untuk pemerintah pusat, sisanya 16,2% untuk
                                                            inventaris, seperti kendaraan, meja, kursi, dan lain
pemerintah Dati I 64,8% untuk Dati II, dan 9% untuk upah
                                                            sebagainya. Sedangkan yang bersifat fungsional adalah
pungut. Mulai Repelita VI bagian penerimaan pemerintah
                                                            penerimaan pendidikan, penerimaan peradilan,
pusat sebesar 10% dibagikan kembali kepada seluruh Dati
                                                            penerimaan hasil pembuatan sertifikat, dan lain
II. Dengan demikian besarnya penerimaan daerah secara
                                                            sebagainya.
rasional di luar upah pungut meningkatkan menjadi 91%.
                                                                    Kegiatan pembangunan membutuhkan dana
        Selain itu, untuk lebih mendorong investasi di
                                                            dalam jumlah yang lebih besar daripada dana yang dapat
kawasan timur Indonesia, pemerintah mengeluarkan
                                                            disediakan oleh tabungan pemerintah. Untuk itu, proyek-
kebijaksanaan pengurangan PBB khususnya bagi investasi
                                                            proyek yang banyak membutuhkan biaya dan dana dalam
baru dan perluasan usaha minimal 30% di kawasan
                                                            mata uang asing yang besar, didukung dengan dana yang
tersebut. Dalam rangka mengurangi beban golongan
                                                            bersumber dari bantuan luar negeri. Sumber dana luar
masyarakat berpenghasilan rendah, telah pula dilakukan
                                                            negeri ini dalam APBN disebut penerimaan
penyesuain terhadap batas nilai jual bangunan tidak kena
                                                            pembangunan, yang terdiri dari hibah dan pinjaman.
pajak.
                                                            Penerimaan pembangunan ini seluruhnya dialokasikan
         Pada tahun 1994 dilakukan pula penyempurnaan       untuk pengeluaran pembangunan, sehingga disebut
atas UU Pajak Penghasilan (PPh), UU Pajak Pertambahan       penerimaan pembangunan.
Nilai (PPn) dan Pajak Penjualan atas Barang dan Mewah
(PPn BM). Melalui UU Nomor 10 Tahun 1994, lapisan
tariff pajak diturunkan masing-masing dari 15%, 25%, dan    Pengeluaran
35% menjadi 10%, 15%, dan 30%. Langkah ini ditempuh
                                                                    Pengeluaran atau belanja pemerintah teridiri dari
untuk mendorong kegiatan usaha masyarakat yang pada
                                                            pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan.
gilirannya akan meningkatkan potensi pajak yang makin
                                                            Pengeluaran rutin ditunjukan untuk membiayai kebutuhan
besar dalam jangka panjang. Selanjutnya, melalui UU
                                                            biaya rutin, yaitu pengeluaran yang terkait dengan
Nomor 11 Tahun 1994, ditetapkan peningkatan tariff
                                                            pelaksanaan tugas umum pemerintah. Pengeluaran
maksimal PPn BM yang lebih tinggi, yaitu dari 35%
                                                            pembangunan adalah pengeluaran yang secara khusus
                                                            dialokasikan untuk pembangunan guna mencapai sasaran-
www.ginandjar.com                                                                                                   52
sasaran dalam Repelita. Pencapaian tujuan dan sasaran                 Sejak tahun 1994/95, yang merupakan tahunan
Repelita memang tidak seluruhnya membutuhkan                 pertama Repelita VI, program Inpres meliputi enam jenis
dukungan dana pembangunan. Namun, bagi kegiatan-             (1) Inpers Desa, (2) Inpres Desa Tertinggal, (3) Inpers
kegiatan untuk mencapai sasaran-sasaran yang secara          Dati II, (4) Inpres Dati I, (5) Inpres Sekolah Dasar, dan (6)
khusus membutuhkan dukungan dana investasi pemerintah,       Inpres Sarana Kesehatan. Bagian terbesar alokasi Inpres
digunakan anggaran pembangunan.                              terdapat di dalam sector pembangunan daerah dan
                                                             transmigrasi, yaitu Inpres Desa, Inpres Dati II, Inpres Dati
        Pengeluaran rutin terdiri dari lima kelompok
                                                             I, dan Inpres Desa Tertinggal.
pengeluaran yaitu (1) belanja pegawai, (2) belanja barang,
(3) Subsidi Daerah Otonom (SDO); (4) pembayaran bunga                 Inpres Desa disalurkan langsung ke desa,
dan cicilan hutang; dan (5) pengeluaran rutin lainnya.       sedangkan melalui Inpres Desa Tertinggal disediakan
Berbagai pengeluaran rutin tersebut, kecuali SDO,            dana bantuan usaha yang langsung diberikan dan dikelola
digunakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah di          secara bergulir oleh kelompok masyarakat miskin di desa
tingkat pusat. SDO dialokasikan untuk membantu daerah-       tertinggal. Melalui Inpres Dati II dan Inpres Dati I
daerah otonom agar mampu membiayai kepeluan                  diberikan bantuan bangunan yang bersifat umum secara
pengeluaran rutinnya, khususnya untuk belanja pegawai di     block, yang penggunaannya diserahkan kepada daerah
daerah.                                                      tetapi penggunaannya tidak boleh keluar dari program
                                                             yang ditentukan. Dengan bantuan ini, kepentingan
        Pengeluaran pembangunan adalah seluruh
                                                             pencapaian tujuan program secara nasional dapat terjamin.
pengeluaran untuk membiayai kegiatan pembangunan,
                                                             Bantuan jenis ini dalam APBN 1997/98 adalah bantuan
yang dilaksanakan atau dikelola langsung oleh aparatur
                                                             pemugaran/pembangunan pasar kecamatan, penghijauan,
pemerintah melalui APBN. Pengeluaran tersebut
                                                             rehabilitas Sekolah Dasar dan Madrasah Ibtidiyah,
disalurkan sesuai dengan susunan sector/subsektor/program
                                                             peningkatan jalan Dati II, perencanaan, pemantauan dan
karena diarahkan untuk mencapai tujuan dan sasaran
                                                             pengawasan pembangunan Dati II, rehabilitasi Pusat
Repelita.
                                                             Kesehatan Masyarakat (Puskesmas) dalam Inpres Dati II,
        Pengalaman pembangunan dapat dikelompokan            dan perencanaan, pemantauan, dan pengawasan
dalam (1) investasi langsung dan (2) pengeluaran transfer.   pembangunan Dati I, reboisasi, peningkatan jalan Dati I,
Investasi langsung adalah pengeluaran pembangunan yang       dan bantuan Operasi dan pemeliharaan (O&P) pengairan
ditujukan untuk membiayai kegiatan-kegiatan yang secara      dalan Inpres Dati I.
langsung mendukung pencapaian tujuan dan sasaran
                                                                      Jenis bantuan lainnya adalah bantuan khusus yang
Repelita. Pengeluaran transfer adalah pengeluaran-
                                                             tidak dimasukkan ke dalam Inpres Dati II dan Inpres Dati
pengeluaran yang bersifat alih buku, yang terdiri dari
                                                             I yaitu Inpres Sekolah Dasar dan Inpres Sarana Kesehatan.
bantuan pembangunan daerah (Instruksi Presiden),
                                                             Inpres Sekolah Dasar dialokasikan melalui program
pernyataan modal pemerintah, dan subsidi atau urunan
                                                             pendidikan dasar, sedangkan Inpres Kesehatan melalui
pembiayaan (cost sharing), misalnya subsidi pupuk dan
                                                             program pendidikan dasar, sedangkan Inpres Kesehatan
pembiayaan pembangunan prasarana kota atau
                                                             melalui program pelayanan kesehatan masyarakat,
pembangunan wilayah yang dibiayai oleh pemerintah
                                                             program penyehatan lingkungan pemukiman, dan
daerah dengan bantuan pemerintah pusat.
                                                             program penyediaan dan pengelolaan air bersih.
        Sumber utama dana pemerintah untuk membiayai
                                                                      Alokasi dana Inpres dimasukkan ke dalam
pembangunan adalah tabungan pemerintah, yaitu
                                                             dokumen anggaran daerah yaitu APBD Tingkat II atau
penerimaan dalam negeri pemerintah dikurangi dengan
                                                             APBD Tingkat I baik secara langsung (murni) maupun
pengeluaran rutin. Pengeluaran pembangunan yang
                                                             secara transisto. Pemasukan ke dalam APBD secara murni
dibiayai dengan sumber dana tersebut disebut pembiayaan
                                                             dilaksanakan dengan memperlakukannya seperti
rupiah dalam pengeluaran pembangunan. Melalui APBN,
                                                             penerimaan dan pengeluarann asli daerah. Artinya,
pengeluaran pembangunan dialokasikan menurut sector,
                                                             penerimaan dialokasikan dan disalurkan melalui dokumen
sub-sektor, dan program pembangunan yang ada pada
                                                             anggaran DIP Daerah. Pemasukan secara transisto untuk
tahun 1997/98 seluruhnya meliputi 20 sektor, 53 subsektor,
                                                             bantuan khusus adalah pemasukan dana bantuan hanya
dan 146 program pembangunan.
                                                             dalam bentuk pencatatan, karena dokumen anggaran yang
        Dalam beberapa sector, selain pengeluaran yang       digunakan tidak dalam bentuk dokumen daerah.
dialokasikan bagi instansi pemerintah pusat dan kantor-      Bagaimana pun bentuk bantuan dan tata cara
kantornya di daerah, dialokasikan dana bagi pemerintah       penganggarannya, alokasi dana Inpres merupakan sumber
daerah. Alokasi tersebut dikenal dengan nama bantuan         pembiayaan pembangunan daerah.
pembangunan daerah atau program Inpres.

www.ginandjar.com                                                                                                      53
Perubahan dan Perhitungan APBN                                 Pembiayaan Pembangunan Pemerintah Daerah APBD
        Secara mendasar, kata anggaran dalam APBN                       Sebagai daerah otonom, Dati I dan Dati II
mengandung pengertian rencana atau perkiraan. Isi APBN         memiliki APBD sebagai dokumen rencana kegiatan dan
memang merupakan hasil perhitungan dan keputusan               pembiayaan dalam penyelenggaraan tugas-tugas
tentang perkiraan pendapatan dan belanja negara. APBN          pemerintah dan pembangunan setiap tahunnya. Di Dati I
merupakan pedoman yang harus diikuti oleh pemerintah           dokumen anggaran ini disebut APBD Tingkat I dan di
dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya. Meskipun           Dati II disebut APBD Tingkat II. APBD sebagai salah
angka-angka dalam APBN adalah angka perkiraan, namun           satu dokumen anggaran negara, mencerminkan kinerja
perkiraan tersebut dihitung secermat mungkin berdasarkan       dan kemampuan pemerintah daerah dalam membiaya dan
kemungkinan-kemungkinan yang dapat diperhitungkan,             mengelola penyelenggaraan pemerintahan dan
kebijaksanaan yang akan ditempuh, dan upaya yang akan          pelaksanaan pembangunan di daerahnya. Apabila
dilaksanakan. Keputusan tentang berbagai hal tersebut          dilingkungan pusat ada Bappenas, di daerah baik di Dati I
diambil oleh pemerintah dengan persetujuan DPR. Oleh           maupun di Dati II, ada lembaga yang bertanggung jawab
karena itu, pemerintah harus sungguh-sungguh                   menyusun perencanaan pembangunan daerah, yaitu Badan
melaksanakannya dengan mengikuti ketentuan yang tertera        Perencanaan Pembangunan Daerah atau Bappeda.
dalam APBN tersebut, terutama angka-angka penerimaan
                                                                        Dalam system negara kesatuan, pemerintah
dan pengeluaran.
                                                               daerah merupakan bagian tak terpisahkan dari pemrintah
         Sebagai sebuah rencana, APBN diputuskan               pusat, sehingga pembangunan daerah merupakan bagian
berdasarkan perkiraan yang dapat disusun sesuai dengan         integral dari pembangunan nasional. Dengan demikian,
kapasitas atau kemampuan perencanaan. Dalam                    antara keuangan negara dan keuangan daerah juga
petikannya, APBN tidak saja dipengaruhi oleh dinamika          terdapat hubungan yang sangat erat dalam lingkup
perekonomian di dalam negeri, tetapi juga oleh                 pembangunan nasional dan daerah.
perkembangan situasi dan kondisi seluruh dunia, terlebih-
                                                                       GBHN 1993 mengamanatkan bahwa untuk
lebih dalam era global seperti sekarang ini. Sistem, metode,
                                                               memperkokoh negara kesatuan dan memperlancar
dan teknik yang ada untuk menyusun perkiraan belum
                                                               penyelenggaraan pembangunan nasional, pelaksanaan
mampu memasukkan seluruh variable yang akan
                                                               pembangunan daerah harus didasarkan pada otonomi
mempengaruhi situasi dan kondisi yang akan dihadapi
                                                               daerah yang nyata, dinamis, serasi, dan
dalam kaitannya dengan APBN. Penerimaan pajak sangat
                                                               bertanggungjawab. Pelaksanaan otonomi daerah
dipengaruhi oleh kegairahan atau kelesuan ekonomi, baik
                                                               diharapkan dapat mendorong peningkatan partisipasi,
local, nasional, maupun internasional. Penerimaan dari
                                                               prakarsa, dan kreativitas masyarakat dalam pembangunan
migas sangat ditentukan oleh harga minyak dan gas bumi
                                                               serta mendorong daerah untuk mengembangkan dan
di dunia, dan bias naik mendadak atau merosot karena
                                                               memobilisasi sumber sumber keuangannya. Hal ini pada
terjadi perang atau krisis internasional lainnya.
                                                               gilirannya akan mendorong pemerataan pembangunan di
        Perkembangan yang dihadapi diatas mengharuskan         seluruh daerah melalui pemanfaatan sumber daya dan
adanya sistem yang dapat menyesuaikan APBN dengan              potensi masing-masing daerah.
kondisi nyata yang dihadapi. Penyesuaian tersebut
                                                                       Untuk mengembangkan dan memobilisasi sumber
dibolehkan, dan disebut perubahan APBN. Seperti halnya
                                                               keuangan daerah, pemerintah daerah diberi peluang
penetapan APBN, perubahan APBN dalam tahun anggaran
                                                               menggali sumber-sumber pendapatan yang cukup
juga harus mendapat persetujuan DPR, dan ditetapkan
                                                               pontensial, termasuk pinjaman dari Rekening
dengan UU. UU ini disebut UU Tambahan dan
                                                               Pembangunan Daerah (RPD).
Pengurangan (T/P) APBN.
                                                                        Sumber-sumber keuangan pemerintah daerah
         Selanjutnya, meskipun telah diadakan
                                                               yang ada dalam struktur APBD pada tahun anggaran
penyesuaian-penyesuaian, pada dasarnya juga masih
                                                               1995/1996 adalah (1) PAD, yang terdiri atas pajak,
merupakan hasil perkiraan-perkiraan. Setelah tahun
                                                               retribusi, laba perusahaan daerah, penerimaan dinas, dan
anggaran selesai, biasanya dalam tahun kedua setelah tahun
                                                               lain-lain (sewa rumah, angsuran, pinjaman, dan
anggaran yang bersangkutan, dilakukan perhitungan
                                                               sebagainya), (2) bagi hasil pajak dan bukan pajak yang
realisasi pelaksanaan APBN, dan ditelaah bagaimana
                                                               terdiri dari PBB dan bagi hasil bukan pajak seperti Iuran
kaitannya dengan UU APBN dan T/P APBN bagi APBN
                                                               Hasil Hutan (IHH), Iuran Hak Pengusahaan Hutan
tersebut. Tahap ini disebut dengan perhitungan Anggaran
                                                               (IHPH), dan hak atas tanah pemerintah (3) sumbangan
Negara (PAN), yang setelah disetujui DPR di tetapkan dan
                                                               dan bantuan yang terdiri atas SDO dan berbagai bantuan
disahkan dalam bentuk UU.
                                                               pembangunan daerah (Inpres), dan (4) pinjaman
                                                               pemerintah daerah yang merupakan alternatif sumber
www.ginandjar.com                                                                                                      54
dana yang dapat dimanfaatkan untuk menutup kekurangan           dasar peraturan yang berlaku. Batas kewenangan pusat
kebutuhan dana pembangunan daerah.                              dan daerah sering kali tidak tegas dan jelas, akibatnya
                                                                pemerintah daerah banyak melakukan kegiatan retribusi
        Belanja daerah dalam APBD adalah rencana
                                                                dan pungutan yang dianggap bertentangan dengan
pengeluaran daerah selama tahun anggaran yang
                                                                peraturan perundangan yang berlaku secara nasional.
bersangkutan. Belanja daerah terdiri atas belanja rutin dan
                                                                Dengan demikian dianggap membebani perekonomian
belanja pembangunan. Belanja rutin adalah pengeluaran
                                                                dan menyebabkan biaya tinggi bagi dunia usaha
untuk membiayai kegiatan pemerintah daerah yang bersifat
                                                                (Kartasasmita, 1996a).
administrative dan pelayanan pemerintahan umum. Rincian
belanja rutin antara lain belanja pegawai, belanja barang,               Penyelesaian maslah ini terkait erat dengan upaya
belanja lain-lain, belanja pemeliharaan, ganjaran/subsidi       deregulasi dan debirokratisasi yang telah jauh dijalankan
daerah bawahan, pengeluaran tidak masuk bagian lain,            di tingkat nasional, namun di tingkat daerah belum
belanja perjalanan dinas, angsuran, pinjaman dan bunga,         mencapai tahap yang mendorong berkembangnya
pengeluaran tak terduga, serta pensiun dan bantuan.             kegairahan dan kegiatan ekonomi serta meningkatkan
Sedangkan belanja pembangunan dalam struktur APBD               daya saing yang dihasilkan oleh system yang efisien dan
dikelompokan dalam 22 sektor pembangunan.                       sedikit hambatan.
         Selain dana yang berasal dari sumber penerimaan
tradisional seperti diuraikan di atas, salah satu sumber dana
                                                                Peningkatan Daya Guna Dana Pembangunan
pembangunan daerah adalah pinjaman, di antaranya berasal
dari RPD. RPD digunakan terutama untuk proyek-proyek                     Seluruh pembiayaan pembangunan yang
yang bersifat pemulihan biaya. Dana yang bersumber dari         dialokasikan melalui berbagai tingkat pengangguran
pinjaman tersebut dapat pula digunakan untuk penyertaan         diupayakan untuk dikelola secara optimal agar secara
modal Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), seperti                  terkait satu sama lain dapat menghasilkan efektivitas dan
penyertaan pada Bank Pembangunan Daerah (BPD),                  efisiensi yang tinggi. Dengan pemanduan penggunaan
Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM), dan perusahaan              seluruh ber daya di harapkan kendala keterbatasan sumber
daerah lainnya, dengan tujuan meningkatkan perekonomian         daya dapat di atasi. Pemanduan prencanaan sektoral dan
daerah. Sumber pinjaman daerah ini dapat berupa pinjaman        regional diharapkan dapat memadukan kepentingan sector
luar negeri yang dipinjam melalui pemerintah pusat              dan daerah dalam rangka mencapai tujuan dan sasaran
(penerusan pinjamann/Subsidiary Loan Agreement) atau            pembangunan nasional.
dana dari pemerintah sendiri.                                            Salah satu upaya untuk meningkatkan daya guna
        Rencana APBD yang telah disusun oleh                    sumber-sumber pembiayaan, antara lain ditempuh melalui
pemerintah daerah diajukan kepada Dewan Perwakilan              mekanisme Sasaran Replita Tahunan (Sarlita). Tujuannya
Rakyat Daerah (DPRD) untuk ditetapkan sebagai Peraturan         untuk menerjemahkan pencapaian sasaran Repelita. Selain
Daerah (Perda) Dati I. Perda ini kemudian diajukan kepada       itu juga melalui pendayagunaan proses pemanduan
Menteri Dalam Negeri sebagai pejabat yang berwenang             perencanaan dari bawah ke atas dan dari atas ke bawah,
untuk mendapatkan pengesahan. APBD yang telah                   dan peningkatan peran serta masyarakat, termasuk dunia
disahkan oleh Menteri Dalam Negeri di sebut APBD                usaha.
murni. Jika APBD Tingkat II dilakukan oleh Gubernur                     Bantuan kepada daerah dan masyarakat diarahkan
Kepala Dati I.                                                  untuk memberdayakan pemerintah daerah dan masyarakat
        Perubahan dan perhitungan APBD mengikuti pola           sehingga mampu meningkatkan peran nyata dalam
perubahan dan perhitungan APBN di tingkat pusat, kecuali        melaksanakan pembangunan. Upaya mengkombinasikan
dalam hal pihak atau para pelaku yang terkait dalam             kebijaksanaan dan pengeluaran pembangunan yang
pelaksanaan serta tata waktu pelaksanaanya.                     berlandaskan pada pendayagunaan investasi pemerintah,
                                                                pemerintah daerah, masyarakat, dan dunia usaha,
       Dalam pelaksanaanya APBD baik tingkat I
                                                                diharapkan dapat memberikan hasil yang lebih optimal
maupun tingkat II masih sangat tergantung kepada bantuan
                                                                bagi pertumbuhan ekonomi dan peningkatan
langsung atau tidak langsung dari pemerintah pusat.
                                                                kesejahteraan rakyat.
Keadaan ini tidak seuai dengan prinsip otonomi, dan
karenanya diupayakan untuk makin meningkatkan PAD
yang dimungkinkan atas dasar berbagai peraturan
                                                                Pelaksanaan Proyek Pembangunan
perundangan.
                                                                       Sebagaimana disebutkan diatas, kegiatan-kegiatan
        Namun, dalam peraktiknya telah timbul maslah            pembangunan diorganisasikan dalam sector, subsektor,
karena terjadi kerancuan dalam menafsirkan apa saja yang        dan program. Program pada dasarnya adalah kumpulan
dimungkinkan menjadi sumber pendapatan daerah atas
www.ginandjar.com                                                                                                         55
kegiatan yang dapat dihimpun dalam suatu kelompok yang       masing dalam departemen/lembaga yang bersangkutan.
sama secara sendiri-sendiri atau bersama-sama untuk          Masing-masing proyek diberi kode anggaran yang
mencapai tujuan dan sasaran yang sama. Kegiatan-kegiatan     menyatakan bahwa proyek yang bersangkutan masuk
tersebut biasanya dilakukan melalui upaya sistematis yang    dalam kelompok sektor, subsektor, program, unit
diorganisasikan dalam unit yang disebut proyek. Proyek       organisasi departemen, dan lokasi (propinsi) tertentu.
dapat didefinisikan sebagai suatu kegiatan investasi yang    Satuan 3A menjelaskan tentang sasaran-sasaran program
menggunakan factor-faktor produksi untuk mengahasilkan       yang akan dicapai dengan sejumlah biaya yang tersedia.
barang dan jasa yang diharapkan dapat memperoleh             Satuan 2,3, dan 3A adalah persetujuan (komitmen)
keuntungan (manfaat) dalam suatu periode tertentu            pemerintah, jika Rancangan APBN yang merupakan
(Gittiner, 1972).                                            induk dari dokumen yang diajukan ke DPR disetujui DPR
                                                             serta diundangkan menjadi APBN, guna mendukung
          Berbagai definisi lain diajukan dalam berbagai
                                                             proyek dengan nama dan pagu biaya seperti tercantum
tulisan, namun pada prinsipnya semuanya memberikan
                                                             dalam dokumen tersebut. Mulai tahun 1995/96, dalam
cirri-ciri bahwa proyek: (1) mempunyai tujuan, yaitu
                                                             satuan 2,3, dan 3A sudah mulai dicantumkan jumlah
menghasilkan baran dan/atau jasa, (2) membutuhkan
                                                             Bantuan Luar Negeri (BLN) yang akan dialokasikan
masukan (input) berupa sumber daya yang langka seperti
                                                             dalam tingkat program, agar dapat diketahui dan dicatat
modal, tenaga kerja, lahan, keahlian, (3) mempunyai titik
                                                             pula alokasi dana BLN di tingkat proyek. Sebelumnya
awal dan titik akhir atau mempunyai jangka waktu tertentu,
                                                             dana BLN hanya dicantumkan sampai dengan Sektor dan
dan (4) setelah proyek selesai akan menghasilkan manfaat.
                                                             Sub Sektor dalam Nota Keuangan. Sedangkan satuan 2,3
Dalam sistem pembangunan di Indonesia, proyek-proyek
                                                             dan 3A hanya mencantumkan dana yang bersumber dari
pembangunan yang dibiayai pemerintah disusun dan
                                                             rupiah murni.
diadakan sebagai alat untuk mencapai tujuan pembangunan
seperti tercantum dalam Repelita.                                    Suatu kegiatan pembangunan akan dibiayai
                                                             dengan dana APBN jika kegiatan tersebut diyakini
        Penyusunan proyek yang merupakan fungsi
                                                             mendukung pencapaian tujuan dan sasaran Repelita.
penetapan kebijaksanaan dan prosedur untuk mencapai
                                                             Masalahnya, bagaimana bias diketahui bahwa apa yang
sasaran dimulai dengan indentifikasi masalah yang
                                                             akan dilaksanakan melalui proyek merupakan kegiatan
dihadapi, tujuan dan sasaran, serta perkiraan tentang cara
                                                             atau input.yang tepat untuk mencapai tujuan dan sasaran
pemecahan masalah dan upaya mencapai tujuan dan
                                                             Repelita. Jika dilihat isi DUP dan dibandingkan dengan
sasaran tersebut. Selanjutnya dilakukan studi kelayakan
                                                             Repelita maka terdapat perbedaan yang nyata antara
untuk menelaah kelayakan proyek pada tahap awal. Jika
                                                             keduanya. “Bahasa” DUP dan Repelita berbeda karena
proyek yang dirancang mempunyai kelayakan yang besar,
                                                             Repelita menuliskan tujuan dan sasaran pembangunan
maka dilakukan formulasi proyek. Proses tersebut dikenal
                                                             dalam format “kondisi” yang akan dicapai. Misalnya,
sebagai tahapan studi kelayakan dan penilaian. Dalam
                                                             angka kematian bayi akan turun dari 58 menjadi 50 per
tahap tersebut ditelaah kelayakan proyek berdasarkan
                                                             1.000 kelahiran hidup dalam Repelita VI. Sedangkan
evaluasi teknis, finansial, ekonomis, dan lingkungan. Jika
                                                             DUP mencantumkan informasi dalam bentuk kegiatan
berdasarkan hasil studi kelayakan proyek dianggap layak
                                                             yang pada dasarnya merupakan input dalam
dan biaya dapat disediakan, maka proyek tersebut
                                                             pembangunan. Proyek pembangunan memang mengolah
kemudian dilengkapi dengan desain teknis dan rencana
                                                             input menjadi output agar menghasilkan outcome atau
operasionalnya.
                                                             hasil yang diharapkan yang menjadi tujuan dan sasaran
        Dalam system APBN, prosedur administrasi yang        sewaktu proyek disusun dan diformulasikan.
harus dilalui oleh sebuah proyek sejak tahap penyiapan
                                                                      Oleh karena itu, mulai Repelita VI, untuk
sampai pelaksanaan adalah sebagai berikut: (1) penyusunan
                                                             menelaah kaitan antara DUP dan Repelita diperlukan
dan pengajuan Daftar Usulan Proyek (DUP) oleh Instansi
                                                             sebuah jembatan yang disusun dan dikembangkan dalam
pemerintah pengusul sesuai dengan fungsi, tugas dan
                                                             konsep mekanisme atau dokumen yang disebut Sarlita.
tanggungjawabnya, (2) penilaian DUP di Bappenas, (3)
                                                             Sarlita adalah sebuah dokumen operasional yang
penyediaan anggaran, dan (4) pelaksanaan proyek sesuai
                                                             menjembatani sasaran Repelita dengan perencanaan
dengan ketentuan yang berlaku oleh instansi pusat maupun
                                                             tahunan berupa proyek-proyek, baik yang dibiayai dana
daerah yang bertanggug jawab atas proyek tersebut.
                                                             APBN dari dana masyarakat. Dokumen ini berisi rencana
Sepertinya terlihat pada Gambar 4, DUP dapat diajukan
                                                             tentang jenis kegiatan, volume, persebaran waktu/jadwal,
oleh instansi sektoral maupun pemerintah daerah.
                                                             lokasi, pelaksanaan, nama program dalam APBN, sumber
        Dalam dokumen anggaran, proyek-proyek yang           pembiayaan, dan besarnya biaya yang diperlukan. Pada
disetujui untuk dibiayai dicantumkan dalam satuan 2,         dasarnya jiwa yang terkandung dalam Sarlita adalah
satuan 3, 3A. Satuan 2 adalah dokumen yang menyatakan        “Koordinasi dan efisiensi”. Karena pada hakikatnya untuk
nama sector, program, dan proyek, serta biaya masing-
www.ginandjar.com                                                                                                  56
mencapai sasaran program Repelita, suatu proyek tidak         di dukung pembiayaannya. Perubahan prioritas, yang
dapat berdiri sendiri. Sedangkan pencapaian sasaran           berarti penyesuaian, hanya dibolehkan jika didukung
Repelita tidak hanya dapat dicapai oleh instansi pemerintah   pembiayaannya. Perubahan prioritas, yang berarti
tetapi juga melalui kegiatan yang dilakukan oleh              penyesuaian, hanya dibolehkan jika didukung oleh
masyarakat.                                                   ketersediaan dana atau keputusan perubahan yang
                                                              ditetapkan oleh para pengambil keputusan.
        Koordinasi antar proyek dan pembiayaan tersebut
harus dirancang sejak dini, yaitu sejak selesainya                    Dengan tersusunnya Sarlita, kegiatan investasi
penyusunan Repelita. Sarlita dirinci menurut kegiatan-        pemerintah dan masyarakat akan menjadi lebih
kegiatan tahunan selama lima tahun yang di dalamnya telah     transparan, sehingga anggaran pembangunan dapat
mencakup rencana pembiayaan, lokasi, dan jadwal               disiapkan dengan lebih tepat sesuai dengan kebutuhan
waktunya. Sarlita terdiri dari Sarlita Sektoral, Sarlita      pembangunan, baik pemerintah maupun masyarakat. Di
Regional, dan Sarlita Nasional. Mengingat proyek dan          samping itu, informasi yang dimuat dalam Sarlita dapat
kegiatan yang disusun dalam Sarlita Sektoral dan Sarlita      dimanfaatkan untuk kepentingan: (1) acuan pemantauan,
Regional berolakasi di wilayah yang sama, yaitu wilayah       pengawasan, dan pengendalian pelaksanaan
Indonesia, maka Sarlita Sektoral dan Sarlita Regional         pembangunan; (2) bahan untuk penyusunan kebijaksanaan
diibaratkan sebagai dua sisi yang sama pada sekeping mata     dalam rangka pencapaian sasaran program Repelita; dan
uang. Perbedaan yang pokok terletak pada sudut pandang        (3) bahan untuk untuk menjalankan koordinasi kegiatan
kepentingan perencanaan sektoral dan perencanaan              pembangunan antar sector/program, antarinstansi, dan
regional. Walaupun demikian tidak berarti Sarlita Regional    antardaerah.
dan Sarlita Sektoral tidak dapat dipadukan. Perpaduannya
                                                                     Secara skematis proses penilaian usulan proyek
tersusun dalam Sarlita Nasional yang telah menyamakan
                                                              tampak seperti pada Gambar 4.
kepentingan-kepentingan sektoral dan regional. Sarlita
Sektoral disusun dengan mengacu pada sasaran-sasaran                   Satuan 2, Satuan 3, san satuan 3A merupakan
sektoral Repelita (Buku I sampai dengan IV Repelita VI),      dasar bagi departemen / lembaga untuk memproses
sedangkan Sarlita Regional disusunnn dengan mengacu           pengangguran proyek dengan menjabarkan DUP ke dalam
pada sasaran regional Repelita (Buku V dan VI Repelita        Lembaran Keja (LK) dan konsep DIP. LK adalah
VI) atau Repelitada.                                          dokumen alat Bantu penganggaran yang diperlukan dalam
                                                              rangka menyusun DIP. Sedangkan DIP adalah dokumen
         Dengan adanya Sarlita diharapkan pelaksanaan
                                                              anggaran yang menjadi dasar pembiayaan proyek. LK
seluruh kegiatan perencanaan tahunan dapat dilakukan
                                                              disusun oleh departemen / lembaga, dan diajukan kepada
secara lebih efisien. Peningkatan efisiensi ini diakibatkan
                                                              Bappenas dan Departemen Keuangan untuk dibahas dan
oleh:
                                                              dinilai dalam rangka penyusunan DIP. DIP disahkan oleh
a. Penyusunan proyek/kegiatan selama jangka waktu lima        Bappenas dan Departemen Keuangan, dan dokumen
   tahun sudah dimulai sejak dini, yaitu sejak selesainya     finalnya ditandatangani oleh pimpinan departemen /
   penyusunan Repelita.                                       lembaga.
b. Proyek/kegiatan sudah pasti dan jelas prioritasnya,                Sebagian proyek dibiayai dengan BLN. Setelah
   baik dilihat dari kepentingan sektor dan daerah            didahului proses studi penyiapan, penelaahan, dan
   maupun kepentingan nasional.                               penilaian, proyek yang diusulkan untuk dibiayai dengan
                                                              BLN dimasukkan ke dalam dokumen proyek – proyek
c. Proyek/kegiatan telah memperhitungkan besaran (size),
                                                              ber-BLN yang prioritas, yang dikenal dengan nama Buku
   lokasi penjadualan, dan besarnya biaya. Dengan
                                                              Biru. Buku Biru merupakan “prospectus” proyek – proyek
   demikian diharapkan tidak akan terjadi pembangunan
                                                              yang akan dipilih oleh pemberi hibah dan pinjaman untuk
   proyek yang terlalu besar dibandingkan dengan
                                                              dimasukkan ke dalam program hibah atau pinjamannya.
   kebutuhan, atau pemilihan lokasi yang salah sehingga
                                                              Usulan yang menarik minat calon pemberi bantuan akan
   mengakibatkan biaya operasional yang lebih besar
                                                              melakukan telaah dan penilaian (appraisal) yang akan
   dikemudian hari.
                                                              menjadi dasar negosiasi dan pengambilan keputusan
d. Penyusunan DUP-DUP baik oleh departemen maupun             pemberian bantuan. Jika suatu proyek sudah disetujui
   daerah tidak memerlukan usaha yang terlalu sulit           untuk memperoleh pembiayaan dari pihak donor, karena
   karena telah ada dokumen Sarlita yang dipergunakan         proyek BLN selain dibiayai dana valuta asing juga harus
   sebagai acuan.                                             dibiayai dana pendamping rupiah, maka proyek BLN
        Sarlita adalah cara untuk mencapai tujuan dan         dikaitkan dengan DIP. Alokasi dan penyaluran dana proek
sasaran Repelita secara optimal. Kegiatan-kegiatan yang       BLN dilakukan dengan menggunakan dokumen anggaran
tercantum di dalamnya merupakan kegiatan prioritas untuk      DIP.

www.ginandjar.com                                                                                                     57
www.ginandjar.com   58
                                                   Gambar 4
                                            PROSES PENILAIAN HIDUP


                                                            GBHN


                                                        REPELITA IV                           DUP Dati II
             DUP Kandep/Kanwil



                                       Indentifikasi                  Indetifikasi
                                     Sasaran Sektoral              Sasaran Regional
                    DUP                                                                       DUP Dati II
             Departemen/Lembaga


                                                     SASARAN LIMA
                                                        TAHUN


                                                     SASARAN LIMA
                                                        TAHUN


                                               EVALUASI DUP SEKTORAL
                                                   DAN REGIONAL

                                                                                  Koordinas
                                                                                  Integrasi
                                                            KONAS                 Sinkronisa
                                                                                  Simplikasi



                            Biro                     Deputi Pembiayaan                     Biro
                          Sektoral                       Bappenas                         Regional




                                                        APBN SATUAN
                                                           2,3,3A




                                                              secara administrative menjadi tempat kedudukan induk
        DIP selanjutnya berlaku sebagai Surat Keputusan
                                                              proyek, PO berisi rencana pelaksanaan proyek yang relatif
Otorisasi (SKO) anggaran pembangunan. Agar berlaku
                                                              rinci, lengkap dengan jadwal dan rencana pencairan dana
sebagai dokumen anggaran yang efektif. DIP harus disertai
                                                              sepanjang waktu pelaksanaan proyek.
dokumen yang disebut PO yang ditandatangani oleh
penanggung jawab proyek, yaitu pejabat eselon I yang
www.ginandjar.com                                                                                                   59
        Untuk mencairkan dana Program Inpres tidak           Pemimpin proyek bertanggung jawab atas pelaksanaan
ditempuh prosedur DIP tetapi dipergunakan dokumen yang       proyek, baik secara fisik maupun keuangan, serta tercapai
disebut Surat Pengesahan Anggaran Bantuan Pembangunan        tidaknya sasaran dan tujuan proyek yang bersangkutan.
(SPABP). Dokumen ini dikeluarkan oleh Menteri                Sedangkan bendaharawan proyek berkewajiban
Keuangan dan dipergunakan sebagai dasar penerbitan           menyelenggarakan administrasi keuangan proyek.
SKO, untuk kemudian dana tersebut disalurkan melalui
                                                                       Perubahan keadaan lingkungan ekonomi, iklim,
mekanisme perbankan.
                                                             bencana alam, gejolak harga, serta kekurangan informasi
         Program dan Proyek pembangunan yang                 dan kelemahan administrasi proyek, sering menyebabkan
pembiayaannya bersumber dari APBN, termasuk dana             pelaksanaan proyek dan jumlah anggaran yang
yang bersumber dari pinjaman luar negeri, tata cara          diperkirakan tidak sepenuhnya dapat dilakukan sesuai
penggunaannya diatur dalam Keppres tentang Pelaksanaan       dengan rencana kegiatan dan alokasi anggaran yang
APBN. Sejak Repelita I sampai sekarang, Keppres tersebut     tertuang dalam DIP. Disiplin anggaran dan tertib
telah mengalami 14 kali penyempurnaan. Keppres terakhir      administrasi keuangan yang ditetapkan dalam system
adalah tahun 1994, yaitu Keppres No. 16 tahun 1994, yang     pelaksanaan APBN mengharuskan hal tersebut dikoreksi
telah diperbaiki lagi dengan Keppres No. 24 tahun 1995.      melalui mekanisme revisi DIP sehingga berbagai
Upaya penyempurnaan tersebut dimaksudkan untuk               penyesuaian yang diperlukan dapat
meningkatkan pendayagunaan system pelaksanaan                dipertanggungjawabkan. Secara administrative,
anggaran belanja negara, lebih mendelegasikan                permintaan revisi DIP diajukan oleh departemen /
kewenangan penetapan lelang, serta meningkatkan              lembaga yang bersangkutan kepada Bappenas dan
profesionalisme pelaksanaan proyek. Dalam Keppres            Departemen Keuangan. Sampai jumlah tertentu
tersebut terdapat ketentuan mengenai pengadaan barang        kewenangan revisi DIP telah didelegasikan. Dalam batas
dan jasa, persyaratan dan tugas pemimpin dan                 – batas tertentu, sepanjang tidak akan berakibat pergantian
bendaharawan proyek, revisi DIP, pembayaran dan              target, tidak meningkatkan keperluan tambahan dana,
pencairan anggaran, serta pemantauan dan pelaporan           tidak menambah biaya untuk gaji / upah, honorarium dan
pelaksanaan proyek. Di samping itu, dalam Keppres            perjalanan dinas, tidak mengakibatkan kenaikan standar /
terdapat pula ketentuan untuk memberikan perhatian           norma / tariff menurut peraturan yang berlaku, atau
kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, peningkatan         menurut ketentuannya harus dengan persetujuan menteri
peran serta dunia usaha di tingkat local, dan pengutamaan    atau pejabat yang ditetapkan, kewenangan revisi DIP telah
penggunaan hasil produksi dalam negeri. Selain itu,          didelegasikan kepada pemimpin proyek, kepada kepala
terdapat pula ketentuan yang menetapkan batas waktu          Kanwil Direktorat Jenderal (Ditjen) Anggaran bersama –
penggunaan Sisa Anggaran Pembangunan (SIAP) serta            sama dengan kepala Kanwil Direktorat Jenderal (Ditjen)
yang mengatur kekayaan negara.                               Anggaran bersama – sama dengan kepala kantor instansi
                                                             teknis dan Ketua Bappeda Tingkat I, atau kepada menteri
        Pelaksanaan proyek dilakukan melalui pengadaan
                                                             / ketua lembaga.
barang dan jasa yang dapat dilakukan dengan cara
pelelangan umum, pelelangan terbatas, penunjukan                     Pemantauan pelaksanaan proyek – proyek
langsung, dan pengadaan langsung oleh aparat pemerintah      pembangunan dikembangkan sebagai bagian dari system
(departemen / lembaga) yang membawahi proyek tersebut.       perencanaan dan pengendalian yang secara fungsional
Agar dapat dicapai efisiensi dan efektivitas yang optimal,   dilaksanakan oleh departemen / lembaga sesuai sector /
proses pengadaan tersebut harus memenuhi dan mengikuti       subsektor yang menjadi tanggung jawabnya, berdasarkan
persyaratan dan prosedur tertentu serta dikelola menurut     mekanisme dan mengikuti format yang telah ditetapkan.
system manajemen proyek yang baik. Cara pengadaan
barang dan jasa tersebut membuka secara luas peran serta
dunia usaha. Satuan harga untuk setiap barang dan jasa       Sistem Pemantauan dan Evaluasi Kinerja
yang diperlukan pada dasarnya berpedoman pada satuan                  Pada bab 3 telah diuraikan perlunya pemantauan
harga yang telah ditetapkan oleh instansi yang berwenang.    perkembangan pelaksanaan dan evaluasi kinerja proyek
Agar sesuai dengan perkembangan harga yang berlaku,          pembangunan. Pemantauan dan evaluasi kinerja dapat
pedoman satuan harga tersebut ditinjau ulang setiap tahun.   memberikan informasi tidak hanya mengenai
Dalam Keppres No. 16 tahun 1994 diharuskan adanya apa        perkembangan inputs dan outputs pelaksanaan proyek,
yang disebut owner’s estimate.                               tetapi juga meliputi hasil, manfaat, dan dampaknya. Pada
        Pemimpin proyek bertanggung jawab untuk              bab ini diuraikan system pemantauan pelaksanaan dan
menyampaikan laporan pelaksanaan secara berkala              evaluasi kinerja proyek pembangunan yang diterapkan di
berdasarkan system pemantauan yang telah ditetapkan          Indonesia.
sesuai dengan jenis proyek dan sumber pembiayaannya.
www.ginandjar.com                                                                                                    60
       Sistem pemantauan dan evaluasi kinerja                 Kep.120/KET/7/1994 tentang Sistem Pemantauan dan
mempunyai peranan penting dalam menyediakan informasi         Pelaporan Pelaksanaan Proyek – proyek Pembangunan,
mengenai perkembangan pelaksanaan proyek, baik dalam          yang dikembangkan berdasarkan pasal 73 Keppres No. 16
pengendalian pelaksanaan proyek (on going project)            tahun 1994 tentang Pelaksanaan APBN.
maupun dalam perencanaan berikutnya. Oleh karena itu
                                                                      Sasaran system pemantauan adalah semua proyek
pemantauan dan evaluasi kinerja proyek pembangunan
                                                              pembangunan yang dibiayai dana APBN, baik yang
merupakan salah satu tugas pokok yang perlu dipraktikkan
                                                              berasal dari rupiah murni maupun dari bantuan luar
dalam perencanaan dan manajemen pembangunan.
                                                              negeri.
         Sebagaimana system lainnya, system pemantauan
                                                                      Dalam system ini pejabat yang berkewajiban
dan evaluasi kinerja pada pokoknya meliputi struktur,
                                                              menyampaikan laporan pelaksanaan proyek pembangunan
mekanisme, termasuk tata cara pelaksanaannya, yang
                                                              adalah pemimpin proyek, Sekretaris Jenderal Departemen
terkait dengan berbagai instansi. Tujuannya untuk
                                                              / Pejabat setara pada lembaga dan Ketua Bappeda Tingkat
mendapatkan informasi yang diperlukan mengenai kinerja
                                                              I.
proyek, baik proyek yang sedang berjalan, selesai dibangun
ataupun yang telah beberapa tahun berfungsi. Pemantauan                Pelaporan pelaksanaan proyek – proyek
meliputi kegiatan pencatatan perkembangan, pelaporan dan      pembangunan, baik yang dibuat pemimpin proyek
penilaian kinerja pelaksanaan proyek pembangunan. Untuk       maupun Sekretaris Jenderal Departemen / Pejabat setara
itu, pemantauan dilengkapi informasi berkenaan dengan         pada lembaga, dan Ketua Bappeda Tingkat I, dilakukan
status perkembangan proyek. Sedangkan evaluasi kinerja        secara triwulan.
lebih ditekankan pada penelaahan dan / atau pengkajian                Untuk keseragaman pelaporan, dikembangkan
terhadap hasil, manfaat dan dampak proyek pembangunan.        beberapa macam formulir, yaitu (a) formulir laporan
Evaluasi juga dapat dan perlu dilakukan terhadap hasil        triwulan pelaksanaan proyek pembangunan yang diisi dan
pemantauan dan pelaporan pelaksanaan proyek, dengan           disampaikan oleh pemimpin proyek dan pemimpin bagian
tujuan untuk mengetahui sejauh mana tingkat kemajuan          proyek, (b) formulir laporan konsolidasi triwulanan
pelaksanaan suatu proyek telah dicapai. Melalui evaluasi      pelaksanaan proyek pembangunan departemen / lembaga
dalam rangka system pemantauan ini dapat pula diketahui       yang diisi dan disampaikan oleh Sekretaris Jenderal
tingkat pencapaian realisasi pelaksanaan fisik dan            Departemen / Pejabat setara pada lembagam dan (c)
penyerapan dana disbanding dengan sasaran rencana fisik       formulir laporan konsolidasi triwulan pelaksanaan proyek
dan pembiayaan yang telah ditetapkan.                         pembangunan yang ada di daerah, yang diisi dan
                                                              disampaikan oleh Ketua Bappeda Tingkat I, termasuk
                                                              laporan konsolidasi triwulanan pelaksanaan proyek –
Sistem Pemantauan
                                                              proyek bantuan pembangunan (Program Inpres).
         Dalam system pemantauan pelaksanaan proyek –
                                                                      Formulir pelaporan tersebut diatas, disampaikan
proyek pembangunan yang berlaku dewasa ini, terdapat
                                                              masing – masing sebagai berikut. Untuk butir (a) kepada
unsure – unsure sebagai berikut : (1) proyek – proyek
                                                              menteri / Ketua Lembaga yang bersangkutan, Menneg
pembangunan yang dipantau, (2) pejabat yang
                                                              PPN / Ketua Bappenas, Menteri Sekretaris Negara up.
menyampaikan laporan, (3) periode pelaporan, (4) bentuk –
                                                              Sekretaris Pengendalian Operasional Pembangunan,
bentuk formulir pelaporan, dan (5) mekanisme pelaporan.
                                                              Gubernur Kepala Daerah Tingkat I up. Ketua Bappeda
Ketentuan – ketentuan yang menyangkut berbagai unsure
                                                              Tingkat I dan Bupati / Walikotamadya Dati II up. Ketua
system pemantauan tersebut, berlaku bagi seluruh
                                                              Bappeda Tingkat II, Kanwil Departemen / lembaga yang
departemen / lembaga. Untuk lebih meningkatkan peran
                                                              bersangkutan, dengan tembusan kepada Menteri
pemerintah Dati I dalam pemantauan proyek, Bappeda
                                                              Keuangan up. Direktur Jenderal Anggaran, dalam waktu
tingkat I diminta pula untuk menyampaikan laporan
                                                              selambat – lambatnya 2 (dua) minggu setelah berakhirnya
pelaksanaan proyek yang ada di wilayahnya sebagai
                                                              triwulan yang bersangkutan.
pengecekan silang atas laporan pemimpin proyek. Karena
itu, system ini dilengkapi dengan Daftar Klasifikasi dan              Untuk mempermudah pengisian formulir
Kode Masalah (DKKM), serta Daftar Nama dan Nomor              pelaporan, dibuat DKKM mengenai berbagai hambatan
Kode Dati I dan Dati II. Selain itu, digunakan juga Laporan   dan kendala yang dihadapi di lapangan. Adanya Daftar
Realisasi Keuangan berdasarkan Surat Perintah Membayar        Nama dan Nomor Kode Dati I dan Dati II dimaksudkan
(SPM) yang dikeluarkan oleh Pusat Pengolahan Data dan         untuk mempermudah pengisian formulir menurut lokasi
Informasi Anggaran, Departemen Keuangan. Gambaran ini         proyek. Pada formulir – formulir tersebut terdapat pula
lebih jauh mengenai system pemantauan dan pelaporan           informasi tentang tingkat pencapaian pelaksanaan fisik
proyek – proyek pembangunan dapat dipelajari dalam            dari proyek – proyek pembangunan yang bersangkutan.
Keputusan Menneg PPN/Ketua Bappenas Nomor                     Dalam pada itu, laporan realisasi keuangan (SPM)
www.ginandjar.com                                                                                                       61
memberikan informasi mengenai tingkat penyerapan dan         dilaksanakan hingga akhir anggaran 1996/97 masih
realisasi dana yang actual.                                  terbatas pada pemantauan perkembangan pelaksanaan
                                                             proyek yang sedang berjalan dan mengacu pada
         Dengan demikian, pemantauan pelaksanaan proyek
                                                             Keputusan Menneg PPN/Ketua Bappenas Nomor: KEP.
dilaksanakan secara periodic dan sistematis. Berdasarkan
                                                             120/Ket/7/1994, Tentang Sistem Pemantauan dan
hasil pemantauan tersebut diperoleh keterangan mengenai
                                                             Pelaporan Pelaksanaan Proyek-proyek Pembangunan
penyerapan dana, realisasi fisik, dan permasalaan dalam
                                                             indicator-indikator kinerja masih terbatas pada masukan
pelaksanaan proyek. Sehingga dapat diidentifikasi posisi
                                                             (inputs) dan keperluan (outputs) pelaksanaan proyek
perkembangan pelaksanaan proyek, apakah proyek berjalan
                                                             pembangunan.
sesuai dengan rencana dan menurut ketentuan yang
berlaku, atau tidak. Dengan demikian akan diketahui bila              Evaluasi kinerja terhadap proyek yang sudah
terjadi keterlambatan, penyimpangan, atau kesalahan dalam    selesai dibangun (Terminal evaluation) dan proyek yang
pelaksanaan proyek.                                          sudah beberapa tahun berfungsi (ex-post evaluation) pada
                                                             umumnya baru dilakukan untuk proyek-proyek bantuan
         Hasil pemantauan dan pelaporan pelaksanaan
                                                             luar negeri bersama-sama dengan pihak pemberi bantuan,
proyek dianalisis untuk menentukan sejauh mana tingkat
                                                             seperti Bank Dunia (World Bank), Bank Pembangunan
kemajuan pelaksanaan proyek telah dicapai. Melalui
                                                             Asia (Asian Development Bank), atau pemberi bantuan
analisis ini juga dapat diketahui, apakah pencapaian
                                                             bilateral, seperti Jepang dan Amerika serikat. Ada pula
realisasi pelaksanaan fisik dan penyerapan dananya sesuai
                                                             evaluasi kinerja yang telah dilakukan oleh beberapa
dengan table tolok ukur yang telah ditetapkan dalam DIP.
                                                             proyek besar lainnya, namun belum terlalu meluas. Masih
Apabila sasaran fisik dan pembiayaan tidak tercapai sesuai
                                                             terbatasnya evaluasi kinerja yang dilakukan antara lain
rencana, dikemukakan factor penyebabnya sehingga dapat
                                                             disebabkan masih kurang informasi mengenai indicator
segera disiapkan koreksi atau penyelesaian masalah yang
                                                             kinerja yang dikembangkan pada tahap pengusulan
perlu dilakukan dalam rangka pengendalian proyek.
                                                             proyek sehingga data yang diperlukan untuk dianalis
         Khusus untuk proyek-proyek yang pendanaanya         dalam evaluasi kinerja kinerja tidak cukup tersedia. Tidak
sebagai atau seluruhnya dibiayai dari bantuan luar negeri,   tersedia dan kurang baiknya data serta lemahnya
pemantauannya di dasarkan pada informasi yang diperoleh      informasi mengenai indicator kinerja proyek,
dari laporan-laporan pemimpin proyek, Departemen             menyebabkan evaluasi kinerja sulit dilaksanakan, baik
Keuangan Bank Indonesia, dan laporan pemberi                 terhadap proyek yang telah selesai dibangun maupun yang
pinjaman/hibah luar negeri. Selain itu, pemantauan juga      telah selesai dibangun maupun yang telah berfungsi.
dilaksanakan melalui koordinasi pemantauan yang diikuti      Selain itu, memang ada keterbatasan sumber daya
oleh unsure-unsur anggota Tim Pendayagunaan                  manusia yang memiliki kemampuan yang memadai untuk
Pelaksanaan Proyek Pembangunan Dengan Dana Luar              melaksanakan pekerjaan ini. Juga masih terbatas
Negeri (TP4LDN), instansi pelaksana proyek dan instansi      perangkat-perangkat analisis, baik perangkat keras
terkait lainnya, serta perwakilan negara-negara/lembaga-     maupun lunak.
lembaga pemberi pinjaman yang bersangkutan. Koordinasi
                                                                      Dewasa ini system evaluasi kinerja proyek
dimaksudkan untuk menyepakati (i) penetapan sasaran
                                                             pembangunan telah dikembangkan dengan
tahunan penyerapan dana pinjaman untuk masing-masing
                                                             dikeluarkannya Keputusan Menneg PPN/Ketua Bappenas
proyek dan (ii) pembahasan permasalahan-permasalahan
                                                             Nomor: KEP. 195/Ket/12/1996. Tentang Evaluasi.
yang dihadapai proyek termasuk pelaksanaan pencapaian
                                                             Kinerja Proyek Pembangunan. Tujuannya untuk
sasaran-sasaran yang telah disepakati, (iii) pembahasan
                                                             mendapatkan gambaran dan menarik pelajaran dari
upaya penyelesaian masalah yang dihadapi. Melalui
                                                             pengalaman mengenai hasil, manfaat, dan mengenai hasil,
TP4LDN selanjutnya diupayakan pemecahan masalah-
                                                             manfaat, dan dampak dari proyek pembangunan yang
masalah dan hambatan pelaksanaan yang dijumpai di
                                                             telah selesai dilaksanakan dan/atau yang telah berfungsi,
lapangan. Ketentuan-ketentuan mengenai TP4LDN
                                                             sehingga diketahui tingkat keberhasilan atau kegiatan
tersebut dituangkan dalam Keppres Nomor 10 Tahun 1988
                                                             proyek pembangunan. Pada dasarnya dalam
yang diperbahrui dengan Keppres No.74 Tahun 1993.
                                                             pengembangan system evaluasi kinerja dipergunakan
                                                             pendekatan kerangka kerja logis (logical framework atau
                                                             result spectrum) yang memberikan informasi mengenai
Sistem Evaluasi Kinerja
                                                             indicator kinerja dan sasaran kinerja. Indicator kinerja
        Evaluasi kinerja merupakan salah satu kegiatan       adalah factor atau variable yang dapat diukur untuk
perencanaan dan manajemen pembangunan yang tidak             menggambarkan kinerja proyek. Sasaran kinerja adalah
kalah penting dibanding kegiatan lainnya. Namun, kegiatan    kinerja yang ingin dicapai oleh proyek sebagaimana
ini masih belum banyak dilakukan secara komprehensif,        ditetapkan dalam rencana yang menyangkut masukan,
sistematis, mandiri dan melembaga. Evaluasi kinerja yang
www.ginandjar.com                                                                                                   62
keluaran, hasil dan manfaat (benefit) serta dampak
(impacts) dari proyek. Dari segi dampak dapat dibedakan
adanya dampak positif dan atau negatif. Dengan demikian,
untuk masing-masing unsure dalam kerangka tersebut
ditetapkan indicator dan sasaran kinerja sebagaimana dapat
dilihat pada Table 2.




www.ginandjar.com                                            63
                                                          Tabel 2
                                   Desain Informasi Sistem Pemantauan dan Evaluasi
                                     Serta Contoh Indikator dan Sasaran Kinerja

                                                   Indikator dan Sasaran Kinerja 1)
                    Masukan            Keluaran/Hasil            Tujuan                 Dampak (Impacts)
  Kegiatan          (Inputs)             (Outputs)        Langsung/Manfaat Dampak Positif Dampak Negatif2)
                                                              (Outcomes)
Pembangunan      Dana yang           Bangunan Saluran Ketersediaan suplai     Meningkatnya      Kerusakan
                                                               1
Irigasi          diperlukan (Rp.)    (KM)                air (m /dt).         kesejahteraan     lingkungan
                                                         Ketetapan waktu      petani (%)
                 Waktu               Bangunan Ukur       suplau air.          Swasembada        Menurunnya rasa
                 pelaksanaan         (buah)                                   pangan (%)        memiliki terhadap
                 (Bln)                                                                          irigasi yang pada
                                     Bangunan pintu air Kenaikan tingkat      Efisiensi sumber awalnya dikelola
                 Jasa Kontraktor     (buah)              produksi (Kg/Ha).    air (%)           masyarakat.

                                     Cetak sawah (Ha)       Meningkatkan                                   Meningkatnya
                                                            Intensitas tanam (%)                           ketergantungan
                                     Areal yang diairi                                                     petani terhadap
                                     (Ha)                                                                  aparat pemerintah.
Pengadaan        Dana yang           Bangunan               Meningkatnya             Peningkatan           Pengeluaran
Listrik          diperlukan (Rp.)    Pembangkit Listrik     jumlah desa yang         usaha rakyat di       konsumtif rumah
Perdesaan                            (M/W).                 dilistriki (desa)        perdesaan (%)         tangga meningkat
                 Waktu
                 pelaksanaan         Bangunan jaringan      Jumlah rumah tangga      Peningkatan           Meningkatnya
                 (Bln)               tegangan               di desa yang             penyerapan            arus informasi
                                     menengah (KMs).        mendapat aliran          tenaga kerja          yang tidak sesuai
                                                            listrik meningkat        (orang)               dengan nilai
                                                            (rumah tangga)                                 budaya bangsa.
                 Jasa kontraktor     Bangunan jaringan      Meningkatnya rasio       Peningkatan
                                     tegangan rendah        efektifitas desa (%)     pendapatan
                                     (KMs)                                           masyarakat (%)

                 Teknologi, dll      Bangunan gardu
                                     distribusi (MWA)
Sumber:          Keputusan Menteri Negara PPN/Ketua Bappenas Nomor: KEP.195/KET/12/1996 Tentang Evaluasi Kinerja
Catatan:         1) Dinyatakan secara kuantatif. Dalam hal sullit untuk dinyatakan secara kuantatif dapat diberikan pula secara
                    kualitatifKondisional (asumtif)
                 2) Kondisional (asumtif)


                                                                 efektivitas pelaksanaan proyek pembangunan serta tingkat
        Dari segi pendekatan, penelitian kinerja proyek
                                                                 pencapaian sasaran dan tujuan pembangunan.
pembangunan dilakukan antara lain dengan
membandingkan sasaran kinerja dengan realisasi kinerja                    Peralatan analisis lain yang diterapkan dalam
yang dicapai pada tahap proyek selesai dibangun atau pada        evaluasi kinerja pada dasarnya sama dengan teknik
tahap proyek selesai dibangun atau pada tahap proyek telah       analisis pada tahap ex-anie (perencanaan), seperti studi
berfungsi. Perbandingan antara indicator kinerja dan             kelayakan (feasibility study), penilaian rencana proyek
sasaran kinerja yang direncanakan dengan realisasi               (project appraisal), di mana digunakan pula antara lain
tersebut, akan dapat mengungkapkan tingkat efisiensi dan         perhitungan cost benefit analysis.


www.ginandjar.com                                                                                                           64
         Informasi mengenai indicator kinerja dan sasaran        lainnya. Perencanaan, betapapun baiknya disusun, tidak
kinerja tersebut dipergunakan dalam pemantauan                   ada artinya jika tidak dapat dilaksanakan. Demikian pula
perkembangan pelaksanaan proyek dan dapat pula                   setiap pelaksanaan dari suatu kegiatan tidak mungkin
digunakan dalam pelaksanaan studi evaluasi. Studi evaluasi       dapat berjalan lancar bila tidak didasarkan kepada
dimaksudkan untuk mendapatkan gambaran yang                      perencanaan yang baik. Pengawasan sangat diperlukan,
komprehensif mengenai hasil, manfaat, dan dampak proyek          baik untuk perencanaan maupun dan apalagi untuk
pembangunan. Melalui studi ini akan diperoleh gambaran           pelaksanaanya. Tanpa pengawasan (dan pengendalian),
tingkat keberhasilan atau kegagalan pembangunan yang             apa yang direncanakan dan dilaksanakan dapat berjalan
diperlukan dalam rangka perencanaan dan pelaksanaan              menuju arah yang bertentangan dengan tujuan yang telah
pembangunan tehap berikutnya. Di samping itu, melaluli           digariskan. Gambar 5 memperlihatkan hubungan yang
studi evaluasi tersebut dapat pula dikembangkan Indikator        erat antara perencana, pelaksanaan, dan pengawasan.
kinerja lainnya yang relevan.
                                                                         Uraian berikut akan mencoba menggambarkan
                                                                 bagaimana system pengawasan pembangunan
                                                                 dilaksanakan di Indonesia. System pengawasan
Pengawasan Pembangunan
                                                                 pembagunan dapat dilihat dari berbagai segi. Yang amat
        Untuk mengamankan pembangunan dalam                      dikenal adalah pengawasan fungsional, terdiri dari
mencapai sasaran dan tujuannya secara efisien dan efektif.       pengawasan internal dan pengawasan eksternal. Selain itu,
Dikembangkan system pengawasan. Kegiatan-kegiatan                dikenal juga bentuk pengawasan lain yaitu pengawasan
perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan merupakan               melekat dan pengawasan oleh masyarakat.
bagian, dari fungsi manajemen. Kegiatan sangat
                                                                          Secara singkat bentuk-bentuk pengawasan formal
berhubungan erat, tidak dapat dipisahkan antara satu
                                                                 itu adalah sebagai berikut.
dengan lainnya. Dengan perkataan lain, ketiganya
merupakan kesatuan utuh, saling melengkapi dan masing-
masing memberi umpan baik (feedback) kepada yang


                                                       Gambar 5
                        Hubungan Pengawasan dalam Tahap Perencanaan dan Pelaksanaan




                              Perencanaan                    Perencanaan              Perencanaan




                    Penjelasan:
                                     Garis Pengawasan
                                     Garis Umpan Balik


                                                               pengawasan Lembaga LPND/instansi pemerintah lainnya.
Pengawasan Fungsional
                                                               Inspektorat Wilayah (Itwil) kabupaten/kotamadya, dan
        Aparatur pengawasan pembangunan terdiri dari           inspektorat Jenderal Pembangunan (Itjenbang). Sedang
aparat pengawasan intern pemerintah, yang disebut juga         APEP meliputi kegiatan-kegiatan pengawasan yang
Aparat Pengawasan Fungsional Pemerintah (APFP), dan            dilakukan oleh BPK, DPR, Mahkamah Agung dan
Aparat Pengawasan Ekstern Pemerintah (APEP). APEP              Masyarakat.
meliputi kegiatan-kegiatan pengawasan yang dilakukan
                                                                      Secara garis besar, struktur dan mekanisme
oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
                                                               pengawasan yang berlaku di Indonesia saat ini dapat
(BPKP), Inspektorat Jenderal (Itjen) departemen, aparat
                                                               dikemukakan secara hirakis sebagai berikut:
www.ginandjar.com                                                                                                       65
a. Inspektur Wilayah (Irwil) propinsi/kabupaten/kota               memberitahukan hasil pemeriksaannya kepada DPR
   madya merupakan aparat pengawasan di daerah                     sehingga saat ini dilakukan setahun sekali dalam bentuk
   masing-masing yang mengawasi kegiatan sejauh                    Buku Hasil Pemeriksaan Tahunan (Haptah). BPK juga
   wewenang pengawasan dan menyampaikan hasil-hasil                memberitahukan hasil pemeriksaannya kepada
   kepada instansi yang lebih tinggi (Dati II ke Dati I dan        pemerintah.
   Dati I ke Departemen Dalam Negeri).
                                                              i.   DPR sebagai lembaga perwakilan melakukan
b. Inspektur Jenderal (Irjen) departemen melaksanakan              pengawasan terhadap pelaksanaan tugas-tugas
   pengawasan sesuai dengan ruang lingkup                          pemerintah secara konstitusional DPR berkewajiban
   kewenangannya dan melaporkan hasilnya kepada                    mengawasi jalannya pemerintahan dan pembangunan.
   menteri dari departemen yang bersangkutan dan                   Hal ini dilakukan antara lain melalui pembahasan dan
   tembusannya disampaikan kepada BPKP.                            persetujuan Rancangan Undang-Undang (RUU),
                                                                   termasuk RUU APBN yang diajukan pemerintah, rapat-
c. BPKP/Perwakilan BPKP di daerah, melakukan
                                                                   rapat kerja dan dengar pendapat Komisi komisi DPR
   koordinasi teknis pengawasan yang dilakukan oleh
                                                                   dengan instansi pemerintah terkait kunjungan kerja ke
   aparat pengawasan di pusat dan daerah, di samping
                                                                   daerah-daerah, dan sebagainya.
   melakukan pengawasan sendiri sesuai dengan ruang
   lingkup kewenangan BPKP di samping kepada                  j.   Mahkamah Agung melakukan pengawasan atas jalan
   Presiden dan Wakil Presiden serta Menteri Negara                peradilan untuk diambil tindakan perbaikan/penertiban.
   Koordinator Bidang Ekonomi, Keuangan, dan                       Selain itu, lembaga peradilan juga turut serta dalam
   Pengawasan Pembangunan (Menko Ekku dan                          pengawasan, meskipun tidak secara langsung, antara
   Wasbang).                                                       lain melalui peradilan tata usaha negara.
d. Menteri menerima laporan Irjen departemen untuk                    Butir-butir (a) sampai dengan (g) termasuk ke
   pertimbangan kebijaksanaan lebih lanjut serta sebagai      dalam golongan pengawasan intern, sedangkan butir (h)
   bahan konsultatif bagi persidangan antar menteri.          sampai dengan (j) termasuk pengawasan ekstern (di luar
                                                              masyarakat). Seperti dapat disimak dari uraian diatas,
e. Menteri Ekku dan Wasbang mengkoordinasikan para
                                                              pengawasan intern meupakan pengawasan yang dilakukan
   menteri/pimpinan LPND sepanjang menyangkut
                                                              oleh subyek pengawasan (yaitu pengawasan) yang berada di
   bidang pengawasan. Bilamana dari hasil evaluasi
                                                              dalam wadah organisasi yang sama dengan obyek yang
   dijumpai penyimpangan-penyimpangan. Yang
                                                              diawasi.s edangkan pengawasan ekstern adalah pengawasan
   menyangkut organisasi diteruskan kepada Menteri
                                                              yang dilakukan oleh subyek pengawasan yang berada /
   Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (Menpan),
                                                              berkedudukan di luar tubuh organisasi dari obyek yang
   tata kerja diteruskan kepada menteri yang
                                                              diawasi.
   bersangkutan. Pindahkan personil diberlakukan PP
   No.30/1980, dan ICW (Indiscbe Compatibilities Wet)                  Kaitan posisi pengawasan intern dengan
   melalui menteri yang bersangkutan; sedangkan yang          pengawasan ekstern dijelaskan pada gambar 6, yang setara
   menyangkut pidana diteruskan kepada Kejaksaan              terbatas hanya menggambarkan hubungan fungsional antara
   Agung dan Menteri yang bersangkutan.                       Itjen departemen, BPKP, dan BPK, sesuai dengan
                                                              kedudukan, kewenangan dan tanggung jawab masing –
f.   Wakil Presiden mendapat tugas khusus dari Presiden
                                                              masing sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-
     untuk mengkoordinasikan seluruh aparat pengawasan
                                                              undangan yang berlaku. Sedangkan Gambar 7 menjelaskan
     pemerintah dan kegiatannya. Wakil Presiden juga
                                                              struktur pengawasan fungsional yang memperlihatkan
     menampung informasi dari masyarakat.
                                                              kegiatan dan mekanisme pengawasan negara dan
g. Presiden melakukan pembinaan pengawasan yang               pemerintah, termasuk pemerintah daerah.
   dilakukan aparat pengawas, yang dalam
                                                                 Untuk menghindarkan pengawasan yang tumpang
   pelaksanaannya dibantu oleh Irjenbang selaku staf
                                                         tindih dan meciptakan pengawasan yang efisien dan efektif,
   pembantu Presiden. Inspektur Jendral Pembangunan
                                                         dilakukan koordinasi pengawasan mulai saat perumusan
   (Irjenbang) melakukan petunjuk Presiden, untuk secara
                                                         kebijaksanaan dan perencanaan, sampai pada pelaksanaan
   langsung dilaporkan kepada Presiden.
                                                         teknis pengawasan. Sejak tahun 1998 pelaksanaan
h. BPK mempunyai tugas memeriksa tanggungjawab           pengawasan antara aparat pengawasan fungsional
   pemerintah tentang keuangan dan kekayaan negara       dikoordinasikan dalam berbagai tingkatan. Di tingkat
   serta semua pelaksanaan APBN, APBD, dan Anggaran nasional dilakukan rapat koordinasi pengawasan, yang
   BUMN/BUMD berdasarkan ketentuan UU, dan               dipimpin oleh Wakil Presiden. Selanjutnya Menko Ekku
   berkewajiban untuk memberitahukan hasil               dan Wasbang melakukan koordinasi yang bersangkutan
   pemeriksaannya kepada DPR. Kewajiban BPK untuk        dengan kebijaksanaan pelaksanaan pengawasan. Sementara
www.ginandjar.com                                                                                                       66
itu, kepala BPKP juga melakukan koordinasi yang             perwakilan BPKP di daerah-daerah mengkoordinasikan
berkaitan dengan pelaksanaan teknis operasional             program pengawasan di daerahnya, di bawah koordinasi
pengawasan. Sedangkan di tingkat daerah, kepala             kepala wilayah setempat.


                                                       Gambar 6
                                           Hubungan Fungsional Pengawasan


                                                                   Negara

                                                                Pemerintah

                                                           Departemen/Lembaga

                    BPK     BPK            Itjen/SPI                        Komponen-komponen




               PENJELASAN:
               Itjen : merupakan aparat pengawasan intern departemen dan melakukan pengawasan intern
                       dalam lingkungan departemen
               BPKP: merupakan aparat pengawasan intern pemerintah yang merupakan pengawasan ekstern
                       terhadap semua aparatur pemerintah (termasuk departemen)
               SPI : Satuan pengawasan intern dalam lingkungan BUMN




                                                       Gambar 7
                                  STRUKTUR PENGAWASAN FUNGSIONAL


                                                          MPR

                                     (1)
                            DPR            BPK          PRESIDEN            DPA       MA
                               (2)             (3)                                      (4)



                                       Irjenbang       MENTERI/PIMPI                   BPKP
                                                        NAN LPND
                                                                                       Perwakilan
                                                                                         BPKP

                                                        ESELON I       Itjen/SPI
                                                                         LPND




www.ginandjar.com                                                                                                  67
                                                            dapat tumbuh jika ada harapan bahwa keikutsertaan itu
        Pelaksanaan pengawasan dimulai dengan Program
                                                            akan ada hasilnya. Dibukanya Trombol Pos 5000 pada
Kerja Pengawasan Tahun (PKPT) yang meliputi obyek-
                                                            kantor Wakil Presiden pada tahun 1998 adalah untuk
obyek pemeriksaan masing-masing APFP. Pengaturan
                                                            merangsang dan menampung partisipasi masyarakat,
pelaksanaannya dilakukan oleh BPKP setelah disahkan
                                                            khususnya dalam turut mengawasi jalannya pemerintahan
oleh Menko Ekku dan Wasbang.
                                                            dan pembangunan. Berbagai instansi, BUMN, dan
                                                            pemerintah daerah juga telah membuka kotak pos sendiri
Pengawasan                                                  untuk menampung keluhan masyarakat terhadap
                                                            lembaganya.
         Pengawasan melekat (Waskat) adalah yang secara
structural melekat pada setiap dan seluruh hiraki jabatan            Pengawasan masyarakat lebih luas dari pada
pimpinan organisasi dan merupakan fungsi inhernya.          hanya kotak-kotak pos tersebut. Pengawasan masyarakat
Dengan demikian, Waskat merupakan bagian dari siklus        disalurkan pula melalui lembaga-lembaga perwakilan,
kegiatan pemantauan, pemeriksaan, pelaporan, penilaian,     lembaga-lembaga peradilan, organisasi-organisi politik,
dan tindakan koreksi. Melalui Waskat, merupakan bagian      organisasi kemasyarakatan, dan Lembaga Swadaya
dari siklus kegiatan pemantauan, pemeriksaan, pelaporan,    Masyarakat (LSM). Pengawasan masyarakat yang sangat
dan tindakan koreksi. Melalui waskat, pimpinan organisasi   efektif adalah melalui media massa.
memperoleh masukan yang setelah diteliti dapat
dipergunakan untuk menilai jajaran yang dipimpinnya,
                                                            Tindakan Lanjut Pengawasan
apakah telah diberprilaku dan melaksanakan tugas dan
fungsinya dengan sebaik-baiknya sesuai dengan peraturan             Pengawasan tidak ada gunanya untuk perbaikan
perundang-undang yang berlaku dan prinsip-prinsip           tanpa langkah-langkah lanjutan. Tindak lanjut hasil
professional yang diperlukan.                               pengawasan terdiri atas dua kelompok utama, yaitu: (1)
                                                            tindak bersifat preventif, berupa penyempurnaan unsur
         Pada dasarnya Waskat dimaksudkan untuk
                                                            aparatur di bidang kelembagaan, ketelaksanaan, dan
menjamin keterpaduan, ketetapan, keberhasilan (tanpa
                                                            kepegawaian, dan (2) tindak lanjut bersifat represif,
penyelewengan, pungutan liar, korupsi, atau perbuatan
                                                            berupa penindakan terhadap perbuatan korupsi,
tercele lainnya), kelancaran, disiplin, dan kegairahan
                                                            penyelewengan lainnya. Penindakan tersebut dilakukan
pelaksanaan tugas supaya tercapai tingkat efisiensi,
                                                            dalam bentuk (a) tindakan administrative terhadap
efektivitas, dan produktivitas kerja secara optimal dari
                                                            pegawai, (b) tindakan atau perdata kepada pegawai
kegiatan setiap dan seluruh staf serta satuan organisasi,
                                                            dan/atau pihak ketiga melalui Kejaksaan Agung dan
dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
                                                            Kepolisian.
        Waskat sesungguhnya merupakan bentuk
pengawasan yang paling strategis dibandingkan dengan
bentuk-bentuk pengawasan lainnya. Bila waskat benar-        Administrasi dan Peran Serta Masyarakat dalam
benar dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang berlaku,    Pembangunan
maka berbagai bentuk kebocoran dan penyimpangan dapat
                                                                    Bab ini akan ditutup dengan sebuah uraian
ditekan seminimal mungkin.
                                                            mengenai peranan administrasi dalam pembangunan di
                                                            mana peran masyarakat telah tumbuh menjadi lebih besar.
                                                            Seperti dikemukakan di atas, pembangunan tidak hanya
Pengawasan Masyarakat
                                                            dilaksanakan oleh pemerintah tetapi juga oleh masyarakat.
        Pengawasan masyarakat (Wasmas) merupakan            Kiranya, peran pemerintah dalam pembangunan tidak
bentuk partisipasi masyarakat atas penyelenggara            hanya melalui investasi langsung pemerintah, tetapi juga,
pemerintah dan pembangunan. Partisipasi masyarakat          bahkan makin penting dan besar peranannya, melalui
tersebut bukan tampil dengan sendirinya, tetapi harus       kebijaksanaan pembangunan yang mendorong
didahului oleh terbentuknya sikap peduli dan motivasi.      berkembangnya kegiatan pembangunan yang dilakukan
Namun, sikap peduli dan sikap peduli dan motivasi hanya     oleh masyarakat.
www.ginandjar.com                                                                                                 68
        Perkembangan ini dipengaruhi oleh perubahan         secara evolusioner, gelombang demi gelombang. Dengan
fundemental yang sedang berlangsung dan mempengarui         sendirinya hal ini bukan masalah yang mudah.
oleh perkembangan dan perjalanan pembangunan bangsa
                                                                    Wujud peranan aparatur negara dalam PJP II
Indonesia. Kehidupan modern yang makin kompleks
                                                            sebenarnya telah di tunjukan oleh GBHN 1993. GBHN
membuat birokrasi negara, yang sejak akhir abad ke-19
                                                            1993 menggariskan bahwa “pembangunan nasional
sampai pertengahan abad ke-20 berperan besar, telah tidak
                                                            dilaksanakan bersama oleh masyarakat dan pemerintah.
lagi mampu menjalankan segenap peran yang diharapkan
                                                            Masyarakat adalah pelaku utama pembangunan dan
darinya, terutama dalam memajukan kesejahteraan
                                                            pemerintah berkewajiban untuk mengarahkan,
masyarakat yang menjadi tujuan negara di mana saja dan
                                                            membimbing, serta menciptakan suasana yang
dalam system apa saja.
                                                            menunjang, saling mengisi, dan saling melengkapi dalam
        David Obsorne dan Ted Gaebler (1992) mengutip       satu kesatuan langkah menuju tercapainya tujuan
E.S. Savas yang mengatakan bahawa tugas pemerintah          pembangunan nasional”. Itulah hakikat peran administrasi
dalam mengemudi, dan bukan pengayuh kapal. Oleh             negara dalam pembangunan di Indonesia.
karena itu, di dunia Barat ada kesepakatan yang
                                                                     Tersirat dalam pesan itu bahwa peranan
menyatakan bahwa pemerintah yang baik adalah yang
                                                            administrasi negara tidak harus senantiasa berada di garis
paling sedikit memerintah. Maksim ini juga sudah tidak
                                                            paling depan. Memang dalam dunia yang makin
berlaku lagi. Di negara-negara Barat pergolakan-
                                                            kompleks, dengan masyarakat yang makin canggih dan
pergolakan social mendorong negara beberapa makin
                                                            dunia usaha yang makin maju dan besar peranannya,
besar. Di Amerika Serikat, F.D. Roosevelt membuat
                                                            peran administrasi negara seperti digambarkan oleh para
pembahruan besar dalam keterlibatan pemerintah dengan
                                                            pakar di atas harus disesuaikan. Dalam falsafah
new Deal-nya pada tahun 1930-an. Namun, perdebatan
                                                            kepemimpinan dan manajemen asli bangsa Indonesia
mengenai peranan pemerintah terus berjalan. Namun,
                                                            dikenal prinsip-prinsip ing ngarso sung tulodo, ing madyo
perdebatan mengenai peranan pemerintah terus berjalan.
                                                            mangun karso dan tut wuri bandayani. Prinsip-prinsip itu
Menjadi concerm para ahli ilmu administrasi untuk
                                                            tepat sekali mencerminkan amanat GBHN dan proses
mencari bentuk-bentuk kelembagaan pemerintah yang tepat
                                                            penyesuaian peran administrasi negara terhadap proses
dan dapat berperan sesuai tantangan-tantangan yang
                                                            perkembangan dan perubahan yang sekarang sedang
dihadapi dalam dunia yang makin cepat berubah.
                                                            terjadi.
         Upaya mencari bentuk birokrasi yang tepat untuk
                                                                    Ada saatnya aparatur negara masih harus berperan
masa depan sekarang masih berlangsung. Seperti biasa,
                                                            ing ngarso sung tulodo, terutama dalam hal tuntunan dan
administrasi pemerintahan acap kali ketinggalan
                                                            kelaporan masih dibutuhkan. Dengan masyarakat yang
dibandingkan dengan kemajuan ekonomi dan teknologi,
                                                            makin maju, peran ing madyo mangun karso akan makin
yang melahirkan teori-teori dan pemikiran-pemikiran baru
                                                            bertambah besar. Dengan kemajuan yang lebih pesat lagi,
dalam manajemen bisnis. Seperti di waktu-waktu yang lalu,
                                                            aparatur negara akan makin berfungsi tut wuri bandayani.
penulisan mengenai pembahruan dan administrasi negara
                                                            Namun, dalam keadaan yang bagaimana pun, ketiga asas
sering kali mengikuti perkembangan dan pengalaman dunia
                                                            tersebut melekat dalam jiwa, semangat, dan system
bisnis, yang sekarang sudah banyak berkembang menjadi
                                                            pemerintahan di Indonesia. Penerapannya saja berbeda,
birokrasi sendiri, dan tidak kalah rumitnya dengan
                                                            sesuai dengan kebutuhan dan keadaan.
administrasi negara.
                                                                     Padangan yang kuat berkembang berpendapat
         Osborne dan Gaebler menyimpulkan institusi-
                                                            bahwa administrasi negera ditantang untuk menjadi
institusi yang konspenya berkembang mengikuti kelahiran
                                                            administrasi bagi masyarakat yang berubah cepat. Para
revolusi industri sudah tidak cocok lagi dengan masa
                                                            pakar dan teoritis administrasi banyak berbicara mengenai
sekarang dan masa depan. Berbagai pokok pikiran di atas,
                                                            peranan administrasi negara yang harus makin
memang dikembangkan untuk system birokrasi
                                                            terfokuskan untuk menghasilkan high quality public
(pemerintah maupun swasta) di negara-negara maju yang
                                                            goods and services. Untuk itu, diperlukan birokrasi yang
sudah akan meninggalkan abad industri memasuki abad
                                                            memiliki semangat kewirausahaan, seperti Osborne dan
informasi. Oleh karena dunia sudah makin menyatu, negara
                                                            Gaebler (1992). Drucker (1998) bahkan menyatakan,
berkembang pun tidak bias melepaskan diri dari proses
                                                            dalam mengahadapi keadaan yang sedang berubah itu
perubahan yang terjadi secara global. Bagi negara-negara
                                                            yang diperlukan bukan administrasi negara yang lemah,
maju, proses itu berjalan secara alamiah, dari satu babak
                                                            tetapi justru a vigorous, and a strong and a very active
peradaban ke babak lain. Namun, bagi bangsa yang baru
                                                            government. Pandangan-pandangan itu berkembang oleh
berkembang, proses itu merupakan lompatan-lompatan,
                                                            karena pemerintah dalam memberikan public goods
atau percepatan dari proses yang di negara maju berjalan
                                                            services dianggap gagal atau berprestasi sesuai harapan
                                                            atau biaya yang dikeluarkan. Dengan sendirinya sebagai
www.ginandjar.com                                                                                                    69
perbandingan sering diberikan contoh kemajuan-kemajuan      kebijaksanaan makro, sektoral, dan regional, yang
dalam sector bisnis, di mana administrasi niaga dalam       memberikan pengarahan, bimbingan, dan dukungan pada
beberapa desawarsa terakhir ini telah sangat maju karena    kegiatan ekonomi masyarakat. Kegiatan ekonomi
kemampuannya dalam memanfaatkan metode analisis dari        masyarakat dapat makin digairahkan bila hambatan-
ilmu-ilmu eksakta, misalnya matematika, di samping          hambatan dikurangi. Itulah dasar langkah-langkah
metode ilmu-ilmu perilaku (bebavioral services).            deregulasi. Jadi tidak berarti tidak ada lagi regulasi,
                                                            karena kebijaksanaan juga dapat diartikan regulasi dan
        Administrasi negara-negara di Indonesia sebagai
                                                            aturan main tetep diperlukan, terutama dalam kehidupan
administrasi pembangunan juga harus dapat mengikuti arus
                                                            masyarakat yang makin kompleks. Namun, regulasi yang
perubahan dalam falsafah dan pola pikir disiplin
                                                            diperlukan adalah yang meningkatkan (enbance) dan
administrasi, agar seiring dengan alirn perkembangan yang
                                                            mendorong (motivate) kegiatan masyarakat serta
sedang berlangsung. Konsep-konsep mengenai birokrasi
                                                            memajukan pemerataan social (social equity).
pada khususnya dan administrasi negara pada umumnya
harus direvitalisasi, agar menyambung dengan proses                  Dalam Repelita VI investasi masyarakat di
perkembangan yang sedang berlangsung.                       rencanakan tiga kali lebih besar daripada investasi
                                                            pemerintah, sehingga keberhasilan dalam mencapai
         Yang dipermasalahkan adalah bahwa birokrat,
                                                            sasaran-sasaran pembangunan amat tergantung pada
yang pernah menjadi institusi pendorong kemajuan dan
                                                            kemampuan untuk merealisasikan investasi masyarakat
pembahruan, misalnya dalam masa transisi dari system
                                                            itu. Pembangunan administrasi dengan demikian harus
feodal ke demokrasi, atau dari ekonomi bebas ke arah
                                                            berarti pula penyempurnaan kelembagaan dan pranata
ekonomi kesejahteraan, sekarnag sudah ketinggalan. Pada
                                                            ekonomi dalam suatu system yang merangsang mobilisasi
saat dunia di sekitarnya berkembang, birokrasi terbenam
                                                            dan pertumbuhan sumber dana dalam negeri. Menarik
dalam kemerdekaan, dan tidak mengutamakan pelayanan
                                                            sumber dana dari luar negeri, juga penting dan harus
masyarkat, melainkan pelayanan dirinya sendiri (self-
                                                            ditunjang melalui kebijaksanaan-kebijaksanaan yang
serving). Di Indonesia, seperti di negara-negara
                                                            tepat, baik di sektor moneter maupun sektor-sektor riil.
berkembang lainnya, masalah yang dihadapi tidak hanya
                                                            Perumusan dan penetapan kebijaksanaan-kebijaksanaan
seperti negara-negara maju seperti digambarkan Drucker di
                                                            ini, sebagai publik policies, seperti telah diutarakan di
atas, tetapi masalah yang masih lebih mendasar daripada
                                                            atas, juga menjadi bidang yang berhimpitan antara disiplin
itu.
                                                            administrasi negara dan ekonomi.
        Penyelenggaraan administrasi negara di Indonesia
                                                                     Dana-dana pembangunan itu tentunya harus
masih belum mampan. Selagi administrasi negara sedang
                                                            diarahkan pada kegiatan produktif, dan bukan kegiatan-
dalam proses membangun bentuk, sekarang sudah
                                                            kegiatan konsumtif dan spekulatif. Ukurannya adalah
dihadapkan pada tuntutan untuk mengikuti perubahan yang
                                                            pencapaian sasaran yang harus dilakukan dengan cara
didorong oleh perkembangan lingkungan eksternal yang
                                                            seefisien mungkin. Disini kembali penting peranan
luas. Sebenarnya, tanpa proses globalisasi pun sudah
                                                            administrasi dalam mengarahkan penggunaan dana-dana
dihadapi tantangan yang berat untuk membangun
                                                            pembangunan agar tepat menuju ke arah yang
administrasi negara di Indonesia. Dengan globalisasi,
                                                            dikehendaki. Dalam ekonomi yang makin terbuka dan
tantangan itu tentunya menjadi makin berat.
                                                            berorientasi pasar sesungguhnya peranan pemerintah yang
         Administrasi negara sebagai administrasi           lebih besar makin dituntut untuk lebih dicurahkan pada
pembangunan harus mampu mendukung proses                    upaya pemerataan. Terlebih lagi tujuan bernegara adalah
pembangunan yang menghasilkan pertumbuhan pada              mewujudkan suatu keadilan social bagi seluruh rakyat
tingkat yang memadai secara berkelanjutan. Dalam teori      Indonesia. Ekonomi yang dicita-citakan adalah yang
ekonomi, pertumbuhan dihasilkan oleh investasi. Investasi   mengutamakan kemakmuran masyarakat dan bukan
ini diperoleh dari tabungan nasional, yaitu tabungan        kemakmuran orang seorang. Itu adalah dasar-dasar yang
pemerintah dan masyarakat. Dengan demikian, peran           sudah diterima (given), dan harus dipedomani
administrasi pembangunan adalah menghasilkan dari           administrasi negara Indonesia. Artinya administrasi
penerimaan dalam negeri dikurangi pengeluaran rutin.        negara tidak boleh netral dan harus berpihak kalau
Untuk memperoleh tabungan pemerintah yang optimal ada       berhadapan dengan masalah keadilan social dan
dua sisi yang ditempuh, yaitu mengefisienkan pengeluaran    kepentingan rakyat banyak.
rutin dan meningkatkan penerimaan.
                                                                     Dalam era globalisai pemilihan ini menjadi lebih
       Administrasi pembangunan juga harus merangsang       sulit, karena acap kali memerlukan interventsi pemerintah.
tabungan masyarakat, yang diperoleh dari kegiatan           Meskipun ekonomi harus makin diarahkan kepada
ekonomi masyarakat. Merangsang kegiatan ekonomi             ekonomi pasar, dan untuk itu diperlukan apa yang disebut
masyarakat dapat dilakukan melalui kebijaksanaan-           a level playing field, namun administrasi negara harus
www.ginandjar.com                                                                                                  70
menjamin persaingan berjalan seimbang. Dan kamu belum        usaha serta mampu menciptakan kesempatan usaha dan
seimbang harus menambah bobot pada yang kurang kuat          lapangan kerja sehingga meningkatkan pendapatan rakyat.
agar dapat menjadi seimbang.
                                                                     Bagaiamana mengatasi masalah kesenjangan itu
          Kemampuan ekonomi masyarakat telah                 menjadi tantangan besar bagai administrasi pembangunan
berkembang dengan pesat dan telah memberikan                 di Indonesia.
sumbangan nyata bagi pembangunan nasional,
                                                                      Demikian secara ringkas gambaran tantangan
pertumbuhan dan perubahan sturuktur ekonomi,
                                                             yang dihadapi oleh administrasi negara dalam
menciptakan lapangan kerja, penerimaan devisa, dan
                                                             pembangunan atau administrasi pembangunan di
penerimaan negara. Namun, kinerja tersebut tidak
                                                             Indonesia. Dengan atau tanpa adanya kecendrungan
didukung oleh struktur yang mantap. Dalam tatanan
                                                             globalisasi, tantangan-tantangan itu sudah ada. Proses
perekonomian Indonesia, ada masalah yang bersifat
                                                             globalisasi, sebagai suatu proses perubahan yang
structural yang dituj\njukan oleh adanya lapisan usaha
                                                             berlangsung cepat, dengan sendirinya menambah
besar yang relatif sedikit jumlahnya, namun menguasai
                                                             intensitas dan beban tantangan-tantangan tersebut.
bagian terbesar asset produktif. Sedangkan lapisan usaha
                                                             Terutama dengan peranan masyarakat yang makin besar
kecil sebagai dasar perekonomian rakyat dan merupakan
                                                             dalam pembangunan dan dengan peningkatan
bagian terbesar adalah dunia usaha, kurang andal dan
                                                             kesejahteraan, kualitas administrasi negara dituntut agar
hanya menguasai sebagian kecil asset nasional. Sementara
                                                             lebih baik lagi.
itu, lapisan usaha menengah yang seharusnya merupakan
tulang punggung pengembangan dunia usaha, ternyata                    Salah satu jawabannya adalah membangun
kurang tangguh dan jumlahnya juga tidak memadai,             administrasi negara melalui sumber daya manusia
sehingga menimbulkan keadaan bollow middle                   administrasi yang professional dan memiliki kompetensi
(kekosongan tengah). Kesenjangan itu merupakan akibat        yang tinggi. Profesionalisme mencerminkan sikap
dari tidak meratanya pemilikan sumber daya produksi dan      seseorang terhadap profesi yang ditekuninya,
produktivitas, serta system distribusi dan pasar di antara   kesungguhan hati untuk mendalami, menguasai,
para pelaku ekonomi. Kelompok masyarakat dengan              menerapkan, dan menjunjung tinggi etika profesi. Secara
pemilikan factor produksi terbatas dan produktivitas         sederhana profesionalisme dapat diartikan sebagai
rendah yang menghasilkan tingkat kesejahteraan rendah        perilaku, cara, atau kualitas yang menjadi cirri suatu
dihadapkan pada kelompok pelaku ekonomi maju,                profesi atau orang yang professional. Seorang dikatakan
berkembang dan kuat. Sehingga kesenjangan pun terjadi        professional apabila pekerjaannya mempunyai cirri atau
dan berlanjut selama beberapa waktu.                         memiliki standar teknis atau etika profesi. Sedangkan
                                                             profesi adalah suatu aktivitas yang memerlukan
        Kesenjangan itu telah menyebabkan terjadinya
                                                             pengetahuan khusus (specialized knowledge) yang sering
dikotomi, yaitu antara pelaku ekonomi kuat dan pelaku
                                                             memerlukan waktu dan persiapan akademis yang panjang
ekonomi lemah, serta menumbuhkan rasa ketidakadilan.
                                                             intensif. Seorang yang mendalami bidang tertentu dengan
Dualisme dalam perekonomian Indonesia itu tak mudah
                                                             setengah-setengah, misalnya, sukar untuk disebut
untuk dihilangkan karena menyangkut masalah penguasaan
                                                             profesional.
teknologi, pemilikan modal, akses pasar, dan sumberdaya
manusia. Kenyataannya ini menyebabkan pula                           Kompetensi merupakan suatu konsep yang erat
perekonomia Indonesia sulit untuk tinggal landas secara      kaitannya dengan profesionalisme. Kompetensi merujuk
serempak di seluruh wilayah negara. Terutama bagi            pada suatu keadaan di mana seorang dapat dipercaya
kelompok masyarakat yang tinggal di daerah perdesaan dan     berdasarkan kemampuannya. Dengan demikian,
pedalaman yang jumlahnya lebih besar dan masih               kompetensi merupakan konsep keandalan suatu organisasi
menghadapi tantangan berat untuk dapat mengabaikan           atau seorang individu yang diperoleh melalui profesi yang
kegiatan ekonomi mereka dengan system perekonomian           digelutinya. Kompetensi juga menunjukan kadar
modern yang sangat menekankan penting efisiensi dan          penguasaan suatu profesi atau bidang tanggung jawab.
produktivitas.                                               Seorang yang tidak menguasai suatu profesi, atau rendah
                                                             kadar penguasaan, pengetahuan, dan tanggung jawabnya
         Kesenjangan structural ini tercermin baik dalam
                                                             terhadap profesi itu, tidak dapat dikatakan kompeten
kegiatan produksi, distribusi, maupun permodalan. Dengan
                                                             untuk bidang yang bersangkutan.
struktur dunia usaha yang seperti itu, perekonomian
nasional menjadi kurang kukuh dan demokrasi ekonomi                  Kompetensi profesionalisme merupakan produk
seperti dikehendaki oleh UUD 1945 tidak mudah                dari suatu system social budaya. Dengan demikian, jalan
diwujudkan. Padahal, usaha menengah dan kecil, termasuk      yang ditempuh haruslah dimulai dengan memperbahrui
koperasi serta usaha informal dan tradisional, memiliki      segi budayanya. Mengenai budaya administrasi sudah
potensi yang besar dalam memperkukuh struktur dunia          banyak yang mempelajari, sejak diketengahkan
www.ginandjar.com                                                                                                    71
keberadaannya sampai betapa penting peranannya,               Pengetahuan akademis dan keterampilan teknis jelas
sebagaimana dikemukakan oleh para ilmuwan administrasi,       merupakan syarat utama. Namun, itu saja tidak cukup,
seperti Chester Barnad, kemudian Philip Selznick, dan         yang penting, selain latar belakang akademis dan
seterusnya. Di dalam bisnis juga dikenal corporate culture.   pengetahuan, adalah semangat. Dalam profesionalisme
Pembahruan dalam administrasi negara tidak mungkin            adanya etika, dan ini harus menyemangati sikap seorang
berlangsung lancar tanpa pembahruan dalam budayanya,          professional. Oleh karena itu sungguh penting sekali,
karena seperti dikatakan Wilson culture is to an              bukan hanya pengetahuan tetapi juga penghayatan
organization what personality is to an individual. Ia akan    terhadap nilai-nilai moral harus menjadi pegangan bagi
dihasilkan oleh suatu sistem pendidikan yang memang           administrator pembangunan.
dirancang untuk menghasilkan SDM yang demikian.




www.ginandjar.com                                                                                                  72

								
To top