KAJIAN IMPLIKASI HUTANG PADA KINERJA PERUSAHAAN DAERAH AIR MINUM by mercy2beans125

VIEWS: 2,128 PAGES: 70

									                                            KAJIAN
IMPLIKASI HUTANG PADA KINERJA PERUSAHAAN
                       DAERAH AIR MINUM
                      (PDAM) DI INDONESIA,



                               STUDI KASUS
      PDAM KOTA SURABAYA, MALANG & MADIUN
                               JAWA TIMUR




             YAYASAN LEMBAGA KONSUMEN INDONESIA (YLKI)
                                 Jakarta, September 2004
                                Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




                                                     DAFTAR ISI

DAFTAR ISI....................................................................................................................... i
DAFTAR TABEL ...............................................................................................................iii
DAFTAR GAMBAR ........................................................................................................ iv
DAFTAR LAMPIRAN.......................................................................................................v
BAB 1. PENDAHULUAN...............................................................................................1

      1.1.Latar Belakang................................................................................................1

      1.2.Permasalahan PDAM.....................................................................................2

      1.3.Tujuan, Posisi dan Manfaat Kajian ...............................................................2

      1.4.Sistematika Penulisan.....................................................................................4
BAB 2. METODOLOGI DAN LINGKUP KAJIAN........................................................6

      2.1.Ruang Lingkup Kajian ....................................................................................6

      2.2.Metode Pengumpulan Data........................................................................6

      2.3.Jenis dan Sumber Data .................................................................................7

      2.4.Teknik Analisis dan Pengolahan Data.........................................................8

      2.5.Alur Pikir Studi...................................................................................................8
BAB 3. KONDISI PENYEDIAAN AIR BERSIH DI INDONESIA ....................................10

      3.1.Kebutuhan dan Ketersediaan Air Bersih di Indonesia ............................10

      3.2.Regulasi Penyediaan Air Bersih Di Indonesia . .........................................11

      3.3.Peranan PDAM dalam Penyediaan Kebutuhan Air Bersih. ...................13

      3.4.Kondisi Hutang dan Kinerja PDAM di Indonesia......................................15

      3.5.Seputar Privatisasi Air di Indonesia.............................................................17

      3.6.Posisi Pemerintah Kabupaten/ Kota dalam Pengelolaan PDAM.........19
BAB 4. ANALISIS KINERJA OPERASIONAL PDAM (STUDI KASUS PDAM KOTA
SURABAYA)..................................................................................................................22

      4.1.Ekonomi Sumber Daya Air di Kota Surabaya ..........................................22
      4.1.1.Peran Air dalam Ekonomi Kota Surabaya.............................................22
      4.1.2.Daya Beli Masyarakat Kota Surabaya...................................................24

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                          i
                               Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



      4.2.Kinerja Aspek Operasional..........................................................................26

      4.3.Dampak Air Hilang (Non Revenue Water – NRW) dan Rendahnya
                         Pemanfaatan Aset (Unutilized Asset) Terhadap Kinerja PDAM
                         ...........................................................................................................33
BAB 5. DAMPAK HUTANG PADA KINERJA PDAM (STUDI KASUS PDAM KOTA
SURABAYA)..................................................................................................................38

      5.1.Skema Umum Pemberian Hutang kepada PDAM .................................38

      5.2.Perbandingan Kondisi Hutang PDAM Kota Surabaya dan Kota
                         Malang.............................................................................................41

      5.3.Kinerja Pengelolaan Hutang ......................................................................42
      5.3.1.Debt Ratio ..................................................................................................42
      5.3.2.Tingkat Imbal Hasil Asset ( Return on Asset Ratio)................................43
      5.4.Beban Bunga karena Beban Hutang .......................................................45

      5.5.Kasus Pembayaran Hutang PDAM Kota Madiun....................................49
BAB 6. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI SERTA KETERBATASAN STUDI............53

      6.1.kesimpulan.....................................................................................................53

      6.2.Rekomendasi ................................................................................................54

      6.3.Keterbatasan Studi.......................................................................................56
LAMPIRAN....................................................................................................................60

      Lampiran 4.1. Kapasitas dan Produksi Per Instalasi PDAM Kota Surabaya
                         dan Kota Malang (1998 – 2004)...................................................60

      Lampiran 4.2. Jumlah dan Konsumsi Setiap Kelompok Pelanggan PDAM
                         Kota Surabaya dan Kota Malang Tahun 1998 – Juni 2004......62

      Lampiran 4.3. Cakupan Layanan dan Pertumbuhannya ...........................63

      Lampiran 5.1. Perbandingan Rasio Keuangan PDAM Kota Surabaya &
                         Kota Malang ...................................................................................64




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                            ii
                         Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



                                          DAFTAR TABEL

Tabel 3-1: Neraca Air Musim Kemarau Indonesia 2003 ......................................11

Tabel 3-2: Cakupan Layanan (Service Level) PDAM Tahun 2003 .....................15

Tabel 4-1: Peran PDAM Kota Surabaya dalam Pembentukan PAD
             Kota Surabaya ......................................................................................23

Tabel 4-2: Volume Konsumsi per Kapita Penduduk Kota Surabaya 5
             Tahun Terakhir .......................................................................................26

Tabel 4-3: Perkiraan Coverage AreaKarena Pemanfaatan Unutilized
          Assets dan Perbaikan Kebocoran Air di PDAM Kota
          Surabaya ...................................................................................................34

Tabel 4-4: Perkiraan Pendapatan Karena Pemanfaatan Unutilized
          Assets dan Perbaikan Kebocoran Air ...................................................35

Tabel 5-1: Besarnya Hutang Tahun 1999 – 2003 (Rp Juta)..................................41

Tabel 5-2: Beban Hutang dan Bunga per Meter Kubik Air yang
             Diproduksi...............................................................................................49




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                               iii
                         Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



                                        DAFTAR GAMBAR

Gambar 2-1: Alur Pikir Kajian Implikasi Hutang Pada Kinerja PDAM.................9

Gambar 4-1: Pertumbuhan Penduduk Kota Surabaya Tahun 1998 -
            2003.........................................................................................................24

Gambar 4-2: Pendapatan per Kapita Penduduk Kota Surabaya
            (1997 – 2003)..........................................................................................24

Gambar 4-3: Volume Produksi Air PDAM Kota Surabaya dan Kota
            Malang Tahun 1999 – 2003 (m3) ........................................................26

Gambar 4-4: Jumlah Pelanggan PDAM Kota Surabaya dan Kota
            Malang ...................................................................................................27

Gambar 4-5: Pertumbuhan Pelanggan PDAM Kota Surabaya .......................28

Gambar 4-6: Cakupan Layanan (Coverage Area) PDAM Kota
            Surabaya dan PDAM Kota Malang...................................................29

Gambar 4-7: Pertumbuhan Beberapa Aspek Operasional PDAM Kota
            Surabaya dan PDAM Kota Malang...................................................30

Gambar 4-8: Proporsi Kehilangan Air PDAM Kota Surabaya dan
            PDAM Kota Malang Tahun 1998 - 2003.............................................32

Gambar 5-1: Rata-rata Rasio Hutang Terhadap Modal dan Asset
            (Tahun 1999-2004).................................................................................43

Gambar 5-2: Rata-rata Rasio Tingkat Pengembalian Asset Dan Laba
            (1999-2004).............................................................................................44

Gambar 5-3: Rata-rata Kemampuan Membayar Bunga..................................45

Gambar 5-4: Perbandingan Biaya Bunga dengan Pos Laba Rugi
            PDAM Kota Surabaya ..........................................................................46

Gambar 5-5: Perbandingan Biaya Bunga dengan Pos Laba Rugi
            PDAM Kota Malang .............................................................................47

Gambar 5-6: Rata-rata Proporsi Setiap Komponen Biaya Langsung
            Usaha Selama 5 Tahun Terakhir..........................................................48




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                 iv
                      Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



                                  DAFTAR LAMPIRAN

    Lampiran 4.1. Kapasitas dan Produksi Per Instalasi PDAM Kota Surabaya
                 dan Kota Malang (1998 – 2004)...................................................60

    Lampiran 4.2. Jumlah dan Konsumsi Setiap Kelompok Pelanggan PDAM
                 Kota Surabaya dan Kota Malang Tahun 1998 – Juni 2004......62

    Lampiran 4.3. Cakupan Layanan dan Pertumbuhannya ...........................63

    Lampiran 5.1. Perbandingan Rasio Keuangan PDAM Kota Surabaya &
                 Kota Malang ...................................................................................64




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                        v
                       Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



BAB 1.         PENDAHULUAN


1.1.     Latar Belakang

         Selama tiga dekade yang lalu sejak pemerintahan Orde Baru sampai
sekarang penyediaan sebagian besar kebutuhan air bersih di Indonesia
dilakukan oleh Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM), yang terdapat di
setiap     provinsi,   kabupaten,        dan     kotamadya          di    seluruh     Indonesia.
Perusahaan-perusahaan daerah ini sebagian merupakan peralihan dari
Dinas     Pekerjaan     Umum       yang      dulunya       bertugas       membangun           dan
menyediakan prasarana publik. Status hukum perusahaan-perusahaan
daerah ini kebanyakan merupakan perusahaan milik pemerintah daerah,
yang     menerima      pelimpahan         aset    dari    pemerintah        pusat     (sekarang
Departemen Kimpraswil) dan menerima imbal hasil secara teratur. Hal ini
diatur dalam peraturan-peraturan daerah masing-masing.

         Sebagian besar sumber dana yang selama ini dipakai oleh sebagian
besar PDAM di Indonesia untuk membiayai investasinya adalah diperoleh
dari pinjaman (hutang). Melalui pemerintah pusat, dalam hal ini diwakili
Departemen Keuangan yang menyalurkan pinjaman dari Institusi-institusi
Keuangan Dunia misalnya World Bank, Asian Development Bank, OECD dan
lain-lain. Bukan rahasia umum lagi bahwa dalam berbagai skema pinjaman
tersebut melekat beberapa persyaratan yang harus dipenuhi pemerintah
Indonesia sebelum dana pinjaman dapat dicairkan. Baik persyaratan yang
bersifat teknis maupun persyaratan yang bersifat strategis yang terkadang
terasa sangat mencampuri urusan dalam negeri Indonesia.

   Pada saat ini kebanyakan PDAM-PDAM tersebut menderita kerugian
karena terbebani kewajiban membayar hutang yang besar dan tingginya
biaya      operasional      jika    dibandingkan          dengan         pendapatan          yang
diperolehnya. Dari populasi PDAM di Indonesia sekitar 300 perusahaan,
sebagian besar menderita kerugian sebagai akibat ketidakefisienan dalam
melakukan investasi yang dibiayai dengan hutang. Hal ini menyebabkan
PDAM tidak dapat melaksanakan tugasnya dalam memberikan pelayanan
publik yang baik.



Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                          1
                       Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



1.2.   Permasalahan PDAM
       Saat ini mayoritas PDAM di Indonesia, sebanyak kurang lebih 300
perusahaan, dibelit masalah hutang yang nilainya cukup besar, yaitu sekitar
Rp 5,3 triliun. Hutang-hutang tersebut sebagian besar diperoleh dari Institusi-
institusi keuangan dunia (World Bank, ADB, OECF) yang kemudian diteruskan
pemerintah/ departemen Keuangan kepada PDAM di seluruh Indonesia.

       Dalam perjalanannya, proses pengembalian hutang tidak berjalan
dengan baik karena sebagian besar tidak dapat membayar pokok hutang
serta bunga dan dendanya. Hanya sekitar 20% dari PDAM di Indonesia yang
sehat keuangannya dan dapat membayar cicilan pokok maupun bunga
dan biaya-biaya keuangan lain dengan baik dan lancar. Hutang yang
semula ditujukan untuk meningkatkan layanan PDAM terhadap masyarakat
melalui    peningkatan        jaringan      infrastruktur     baru      sebaliknya       menjadi
bumerang yang membebani keuangan dan oerasionalnya. Akibatnya,
kemampuan PDAM dalam melakukan tugas utama pelayanan publik
menjadi terganggu baik dalam hal kualitas air minum yang dihasilkan
maupun rendahnya cakupan layanan karena ketidakmampuan menambah
jaringan pipa baru untuk memenuhi kebutuhan pelanggan (penduduk).
Sedangkan disisi lain, jumlah dan kebutuhan penduduk akan air bersih
semakin bertambah setiap tahunnya.

       Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI) melakukan kajian ini
untuk mengetahui seberapa jauh dampak keberadaan hutang tersebut
pada      kinerja    keuangan       dan     operasional        PDAM.       Karena      berbagai
keterbatasan opersioanl dan sumberdaya yang ada, maka studi ini
merupakan studi kasus PDAM Surabaya, Kota Malang, dan kota Madiun.
Kajian di fokuskan pada aspek operasional dan keuangan terutama
keberadaan          hutang,    proses      perolehan,        perjanjian       hutang-piutang,
kedudukan peminjam dan pemberi hutang serta pemakaian hutang.


1.3.   Tujuan, Posisi dan Manfaat Kajian
       Tujuan dilakukannya kajian adalah untuk:
       o Menganalisis besarnya beban hutang merupakan salah satu
           penyebab terpuruknya kinerja keuangan dan operasional PDAM di
           Indonesia,

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                          2
                      Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



      o Memberikan gambaran kebijakan pemberian hutang kepada
          Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) dari institusi-institusi pemberi
          hutang dunia dengan tujuan structural reform PDAM yang tidak
          selalu mencapai sasaran,

      o Mengkaji        pelaksanaan         penerusan        hutang      oleh     Departemen
          Keuangan kepada Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) yang
          cenderung kurang memperhitungkan kepentingan publik.


      Posisi Kajian adalah sebagai berikut:
      o Kajian ini merupakan milik Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia
          dan akan digunakan sebagai bahan dalam pelaksanaan
          kebijakan dan operasional baik di Indonesia maupun internasional

      o Pemakaian kajian ini baik sebagai referensi maupun keperluan lain
          harus seijin YLKI secara tertulis.


      Manfaat Kajian:

      o Memberikan gambaran umum mengenai keadaan penyediaan air
          bersih di Indonesia saat ini, dilihat dari pihak pemerintah, operator,
          dan konsumen

      o Mengetahui implikasi besarnya beban hutang terhadap kinerja
          keuangan dan operasional Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM)

      o Memberikan analisis kebijakan pemberian hutang dari institusi-
          institusi   keuangan        dunia      melalui      pemerintah        serta     akibat
          pelaksanaannya dalam jangka panjang, peraturan perundangan
          yang ada, dan dampak yang ditimbulkan pada konsumen,
          sebagai bahan kajian pihak pihak terkait

      o Memberikan          rekomendasi         kepada       pemerintah,        industri,    dan
          konsumen mengenai penerapan kebijakan pemberian hutang
          yang melindungi hak-hak konsumen.

      o Memberi bahan-informasi bagi LSM (Yayasan Lembaga Konsumen
          Indonesia) dalam melakukan advokasi kepada stakeholders:
          masyarakat-konsumen, produsen-PDAM, dan principle agencies
          yang terlibatdalam formulasi dan implementasi kebijakan
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                         3
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




1.4.   Sistematika Penulisan

       Sistematika penulisan laporan ini terdiri dari 5 bab.

       Bab 1: Pendahuluan

             Bab ini menjelaskan tentang latar belakang dilakukannya studi
       ini, tujuan dan manfaat serta posisi kajian ini. Pada bagian terakhir
       menjelaskan tentang sistematika penulisan laporan studi.

       Bab 2: Metodologi Studi

       Bab ini menjelaskan tentang ruang lingkup studi, jenis dan sumber
       data, metode pengumpulan data, dan teknik pengolahan data




       Bab 3: Kondisi Penyediaan Air Bersih di Indonesia

             Bab     ini   menjelaskan         tentang       tingkat      kebutuhan         dan
       ketersediaan air bersih di Indonesia dan mengkaji peranan PDAM
       (Perusahaan Daerah Air Minum) dalam mensuplai/ menyediakan air
       bersih untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Selain itu juga
       memberikan gambaran kinerja PDAM di Indonesia ditinjau dari aspek
       keuangan dan teknik operasional. Selanjutnya secara lebih spesifik
       akan menjelaskan kondisi hutang PDAM di Indonesia, berbagai
       regulasi yang terkait dengan pengelolaan hutang, serta posisi dan
       peranan pemerintah kabupaten/ kota dalam pengelolaan PDAM.

       Bab 4: Analisis Kinerja Operasional PDAM (Studi Kasus PDAM Kota
       Surabaya)

             Bab ini dimulai dengan penjelasan tentang kondisi sosial
       ekonomi Kota Surabaya ditinjau dari aspek peranan ekonomi PDAM
       Kota Surabaya terhadap perekonomian Kota Surabaya, jumlah dan
       pertumbuhan penduduk, dan pendapatan per kapita penduduk Kota
       Surabaya. Selanjutnya akan menjelaskan gambaran umum kondisi
       PDAM Kota Surabaya dari aspek teknik operasional dan hasil analisis

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        4
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



      tentang kinerja PDAM Kota Surabaya dari aspek operasional serta
      perbandingan dengan kinerja PDAM Kota Malang.

      Bab 5: Dampak Hutang pada Kinerja PDAM (Studi Kasus PDAM Kota
      Surabaya)

             Pada bagian awal akan dijelaskan kondisi hutang PDAM Kota
      Surabaya dan perbandingannya dengan PDAM Kota Malang.
      Selanjutnya akan dijelaskan hasil analisis kinerja keuangan sehubungan
      dengan besarnya beban hutang yang pada akhirnya .                                     juga
      mempengaruhi kinerja operasional (layanan kepada konsumen).
      Selain itu, akan diuraikan hasil analisis dugaan adanya perbedaan
      kinerja keuangan pada aspek pengelolaan hutang antara PDAM Kota
      Surabaya yang belum privatisasi dengan PDAM DKI Jakarta yang
      sudah privatisasi. Sebagai tambahan kasus tentang hutang, akan
      diberikan gambaran contoh kasus pembayaran hutang PDAM Kota
      Madiun.

      Bab 6: Kesimpulan dan Rekomendasi Serta Keterbatasan Studi

             Bab ini memberikan berbagai kesimpulan uraian dan hasil
      analsisi serta rekomendasi untuk menyelesaikan persoalan hutang
      yang ada di PDAM berdasarkan hasil kajian dan analisis pada bab-
      bab sebelumnya, harapan terhadap peranan pemerintah untuk
      menyelesaikan persoalan tersebut, serta pelajaran yang bisa diambil
      untuk perencanaan masa mendatang dalam memperbaiki kinerja
      PDAM sebagai penyedia layanan air bersih kepada masyarakat.
      Bagian paling akhir akan menjelaskan beberapa keterbatasan studi ini
      dan kemungkinan dilakukan studi lebih jauh dan detail.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        5
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



BAB 2.        METODOLOGI DAN LINGKUP KAJIAN

2.1.   Ruang Lingkup Kajian

       Kajian dilaksanakan dengan ruang lingkup sebagai berikut:

       •   Memberikan gambaran secara umum tentang kebutuhan dan
           penyediaan air bersih di Indonesia saat ini.

       •   Mengkaji berbagai regulasi yang terkait dengan pengelolaan
           PDAM saat ini.

       •   Mengkaji secara mendalam kasus PDAM Kota Surabaya dan Kota
           Malang sehubungan dengan beban hutang dan implikasinya
           terhadap kinerja keuangan dan operasional.

       •   Menelaah keadaan hutang pada PDAM Kota Surabaya dan Kota
           Malang khususnya pada posisi masing-masing institusi baik pemberi
           pinjaman maupun peminjam, review keadaan dan prasyarat
           perjanjian   peminjaman          (term     dan      condition      of    the     loan
           agreement), pelaksanaan pemberian hutang dan monitoringnya.

       •   Memberikan analisis peranan skema pemberian hutang oleh institusi
           keuangan internasional kepada PDAM dalam usaha privatisasi
           sektor air bersih di Indonesia

       •   Menelaah kasus pembayaran hutang PDAM Madiun.




2.2.   Metode Pengumpulan Data

              Data diperoleh dengan cara melakukan survey lapangan, studi
       pustaka, wawancara dan Focus Group Discussion.

           Survey lapangan dilakukan untuk memperoleh secara langsung
           data untuk melengkapi data skunder yang seringkali tidak mudah
           diperoleh dan diakses.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        6
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



          Studi pustaka (desk study) sebagai tahap awal dikerjakan untuk
          mempelajari data-data sekunder dan peraturan-peraturan yang
          berlaku. Dengan demikian akan diperoleh gambaran awal tentang
          kondisi teknis opersional, keuangan, dan berbagai kebijakan yang
          mengatur pengelolaan PDAM di Indonesia

          Wawancara dilakukan dengan beberapa instansi pemerintah pusat
          sebagai wakil regulator, beberapa operator, dan asosiasi operator
          (PERPAMSI). Dengan demikian akan diperoleh data dan informasi
          yang seimbang dari sumber-sumber yang terkait secara langsung
          dalam pengelolaan industri air minum di Indonesia.

          Focus Group Discussion diselenggarakan dengan para operator air
          minum, wakil pemerintah, dan anggota masyarakat, serta lembaga
          swadaya masyarakat pemerhati masalah penyediaan air minum.




2.3.   Jenis dan Sumber Data

             Data yang digunakan sebagai bahan penelitian adalah data
       sekunder, yaitu data-data sosial ekonomi Kota Surabaya, data teknis
       operasional dan data keuangan PDAM untuk periode 5 (lima) tahun
       terakhir. Data teknis operasional PDAM Kota Surabaya dan Kota
       Malang adalah data volume produksi, tingkat kehilangan air, cakupan
       layanan, jumlah pelanggan untuk setiap kelompok pelanggan,
       konsumsi setiap kelompok pelanggan, dan tarif yang berlaku saat ini,
       serta data teknis operasional pendukung lainnya. Sedangkan data
       keuangan diperoleh melalui laporan keuangan yang telah diaudit dan
       dokumen-dokumen           lain    yang      terkait,     seperti     dokumen         loan
       agreement. Sebagian besar sumber data-data tersebut adalah PDAM
       Kota Surabaya, Kota Malang dan Madiun, asosiasi perusahaan air
       minum di Indonesia (PERPAMSI), dan BPS Jawa Timur serta Surabaya.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        7
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



2.4.   Teknik Analisis dan Pengolahan Data

             Teknik analisis dalam studi ini menggunakan analisis deskriptif
       (kualitatif) dan pendekatan kuantitatif. Dengan menggunakan dua
       teknik tersebut, seluruh data yang diperoleh dapat dieksplorasi secara
       optimal.

          Analisis kuantitatif dan kualitatif secara terstruktur dari data makro
          maupun mikro yang tersedia saat laporan ditulis, beserta deduksi
          dari keadaan saat ini.

          Komparasi vertikal data-data selama 5 tahun terakhir dengan
          menggunakan rasio-rasio operasional dan keuangan seperti tingkat
          kebocoran air, cakupan layanan, rasio profitabilitas, rasio hutang,
          rasio produktivitas aset, dan rasio investasi keuangan yang lazim.

          Analisis industri dari data yang berasal dari Persatuan Perusahaan
          Air Minum Seluruh Indonesia (PERPAMSI) yang akan digunakan
          sebagai bahan pembanding kinerja perusahaan.




2.5.   Alur Pikir Studi




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        8
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



        Gambar 2-1: Alur Pikir Kajian Implikasi Hutang Pada Kinerja PDAM




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        9
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




BAB 3.       KONDISI PENYEDIAAN AIR BERSIH DI INDONESIA


3.1.   Kebutuhan dan Ketersediaan Air Bersih di Indonesia

       Indonesia memiliki curah hujan yang melimpah serta mempunyai
hampir 6% sumber daya air (fresh water ) dunia atau ekuivalen dengan 2.500
km3 sumber daya air terbarukan. Di pulau Jawa, rata-rata ketersediaan air
setiap tahun sekitar 1.750 m3 per kapita, namun sayangnya terdistribusi
secara tidak merata baik dari aspek tempat maupun waktunya. Salah satu
penyebab utamanya adalah faktor musim yang tidak menentu dan kondisi
geografis yang tandus seperti di daerah Gunung Kidul yang selalu
mengalami kekurangan (shortage)                   air bersih saat musim kemarau.
Diperkirakan sebagian besar sumber untuk mensuplai air bersih melalui pipa
(piped water) di Indonesia berasal dari air permukaan (surface water), yaitu
sekitar 60%, sedangkan sisanya sekitar 25% bersumber dari air sumber (springs
water), dan 15% bersumber dari air tanah (ground water). Jumlah air tanah
yang terbatas ini sebagian besar digunakan oleh industri.

       Permintaan terhadap sumber daya air di Indonesia terus mengalami
peningkatan seiring dengan implementasi program-pogram pembangunan,
terutama program yang berkaitan dengan irigasi, air minum yang aman
(safe drinking water), air untuk industri, energi, dan kebutuhan lainnya.
Wilayah Jawa-Bali mempunyai tingkat permintaan air permukaan yang
paling tinggi dibandingkan dengan wilayah lainnya., baik untuk kebutuhan
irigasi maupun kebutuhan domestic, municipal, dan industrial (DMI). Hal ini
sebagai konsekuensi besarnya proporsi penduduk di wilayah ini (62% dari
total populasi Indonesia) dan pembangunan industri yang terkonsentrasi di
wilayah Jawa. Sedangkan pada sisi lain, jumlah potensi sumber daya air di
wilayah ini sangat terbatas, yaitu hanya sebesar 6,14% dari total potensi air
nasional.

       Permintaan air, baik untuk keperluan irigasi maupun DMI, diperkirakan
akan terus meningkat sehingga pada tahun 2015 akan mencapai angka
3.293 m3/ dt.(s). Angka ini jauh lebih besar dari tahun 1990 yang hanya
sebesar 1.605 m3/dt.(s) dan 2.732 m3/dt.(s) pada tahun 2000. Dari jumlah
permintaan air tersebut, sebagian besar (lebih dari 50%) terjadi di wilayah

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      10
                          Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Jawa-Bali (Country Report for 3rd World Water Forum, 2003). Neraca air
Indonesia (lihat Tabel 3-1 ) menunjukkan bahwa terjadi ketidakseimbangan
kebutuhan dan ketersediaan air di 6 (enam) kelompok wilayah. Defisit
(kebutuhan lebih besar dari ketersediaan) terjadi di wilayah Jawa Bali dan
Nusa Tenggara. Bahkan untuk wilayah Jawa Bali potensi defisitnya sangat
besar, karena kebutuhan sebesar 238,4 miliar m3 (89,52% dari total
kebutuhan nasional) hanya dipenuhi oleh ketersediaan sebesar 25,3 miliar
m3 (7,91% dari total ketersediaan air nasional).
                    Tabel 3-1: Neraca Air Musim Kemarau Indonesia 2003
                               Kebutuhan                  Ketersediaan
            Pulau                                                                    Neraca
                          Miliar m3      %           Miliar m3        %
       Sumatera              11.6         4.36          96.5           30.18         Surplus
       Jawa Bali            238.4        89.52         25.3             7.91         Defisit
       Kalimantan            2.9         1.09           167            52.22         Surplus
       Nusa Tenggara         4.3          1.61          4.2             1.31         Defisit
       Sulawesi               9           3.38          14.4            4.50         Surplus
       Maluku                0.1          0.04          12.4            3.88         Surplus
       Jumlah               266.3         100          319.8            100
       Sumber: Majalah Bulanan PERPAMSI, Air Minum , Edisi 102, Maret 2004



3.2.     Regulasi Penyediaan Air Bersih Di Indonesia .

         Dalam UUD 45 pasal 33 disebutkan antara lain bahwa bumi, air, dan
kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara untuk
digunakan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Pasal ini merupakan
landasan filosofis untuk menentukan bagaimana pengelolaan sumber daya
alam, termasuk sumber daya air, dalam kehidupan bernegara. Hak utama
untuk menikmati manfaat dari sumber daya air adalah rakyat Indonesia. Hal
ini juga sesuai dengan deklarasi The United Nations Committee on Economic,
Cultural and Social Rights yang menyatakan bahwa air bukan semata-mata
komoditas ekonomi, tapi juga komoditas sosial dan budaya (social and
culture good) dan akses terhadap air adalah merupakan hak asasi manusia.

         Undang-Undang No. 22/ 99 tentang Otonomi Daerah dengan jelas
menyatakan secara implisit bahwa salah satu tugas pemerintah adalah
dalam bidang Penyediaan Air Bersih. Dalam Bab IV UU No. No. 22/ 99
tentang Kewenangan Pemerintah Daerah ada beberapa pasal yang
menyinggung tentang sumber daya alam:

Pasal 7 ayat 2:
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                           11
                      Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



   Kewenangan bidang lain, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi
   kebijakan       tentang      perencanaan             nasional      dan       pengendalian
   pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan,
   sistem administrasi negara dan lembagaan perekonomian negara,
   pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendaya
   gunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis,
   konservasi dan standardisasi nasional.




Pasal 10, ayat 1:

   Daerah berwenang mengelola sumber daya nasional yang tersedia di
   wilayahnya dan ber tanggung jawab memelihara kelestarian lingkungan
   sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Pasal 11, ayat 2:

   Bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh Daerah Kabupaten
   dan Daerah Kota meliputi pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan
   kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri                        dan perdagangan,
   penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi dan tenaga
   kerja.

        Salah satu Undang-undang yang terkait dengan sumber daya air
yang saat ini sedang ramai diperdebatkan adalah Undang-undang Sumber
Daya Air (UU SDA) yang disyahkan oleh DPR RI pada 19 Februari 2004 dan
ditandatangani presiden pada tanggal 18 Maret 2004. Banyak pihak
berpendapat bahwa undang-undang ini telah memberikan ruang dan
kesempatan yang lebih luas untuk terjadinya privatisasi pada pengelolaan
sumber      daya    air   di   Indonesia.      Selain    dari    beberapa         pasal     yang
memungkinkan privatisasi terjadi, kekuatiran tersebut juga beralasan apabila
melihat sejarah dan latar belakang terbentuknya UU SDA yang terkait erat
dengan intervensi World Bank untuk melakukan beberapa restrukturisasi
berbagai sektor di Indonesia.

      Pada awalnya, Bank Dunia lebih tertarik untuk mengatur sektor
kehutanan melalui program Forest Resources Sector Adjustment Loan,

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                       12
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



namun ditolak oleh Departemen Kehutanan. Kemudian Bank Dunia beralih
menawarkan program sejenis kepada sektor pertanian, namun mengalami
nasib yang sama sehingga akhirnya Bank Dunia melirik sektor air. Bersama
dengan BAPPENAS dan koordinasi lintas departemen, disepakati untuk
membentuk tim lintas departemen bekerjasama dengan staf Bank Dunia
menyusun program restrukturisasi sektor air yang salah satunya dalam bentuk
penyusunan Undang-undang Sumber Daya Air. Tentu saja tidak ada dana
gratis, sehingga Bank Dunia memberikan berbagai persyaratan sebelum
dana pinjaman sebesar US$ 300 juta dalam program Water Sector
Adjustment Loan (WATSAL) dapat dicairkan. Salah satu persyaratan tersebut
akhirnya dipenuhi dengan keluarnya Surat Keputusan Presiden (Keppres) No.
96 tahun 2000 yang menyatakan pengelolaan dan penyediaan air minum
boleh dikuasai asing sebesar 95%. Pencairan dana tersebut dilakukan dalam
3 (tiga) tahap dengan berbagai persyaratan yang harus dipenuhi pada
setiap tahap sebelum dana tersebut boleh dicairkan. Pencairan tahap ke
dua yang seharusnya dilakukan pada Desember 1999 sempat tertunda
karena pemerintah belum mampu memenuhi persyaratan yang telah
ditetapkan. Sedangkan pencairan tahap ke tiga sebesar US$ 150 juta akan
dilakukan jika segala inisiatif reformasi sektor air telah dilakukan sepenuhnya
melalui pengesahan Undang-undang Sumber Daya Air (UU SDA). Kasus yang
hampir serupa juga dilakukan World Bank di Paraguay, dimana World Bank
menunda pencairan US$ 46 juta pinjaman karena pemerintah Paraguay
masih menolak melakukan privatisasi pada sektor air di negara tersebut.




3.3.   Peranan PDAM dalam Penyediaan Kebutuhan Air Bersih.

       PDAM adalah salah satu produk yang dibentuk berdasarkan Undang-
undang No. 5 tahun 1962 tentang BUMD. Namun saat ini undang-undang
tersebut sedang direvisi sebagai salah satu kebijakan yang diambil untuk
program penyehatan PDAM. Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 14
tahun 1987 tentang desentralisasi tanggung jawab pemerintah pusat
disebutkan bahwa tanggung jawab untuk menyediakan suplai air bersih
adalah pada pemerintah daerah. PDAM merupakan perusahaan daerah
sebagai sarana penyedia air bersih yang diawasi dan dimonitor oleh aparat-
aparat eksekutif maupun legislatif daerah. PDAM sebagai perusahaan

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      13
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



daerah diberi tanggung jawab untuk mengembangkan dan mengelola
sistem penyediaan air bersih serta melayani semua kelompok konsumen
dengan      harga   yang      terjangkau.      PDAM       bertanggung          jawab      pada
operasional sehari-hari, perencanaan aktivitas, persiapan dan implementasi
proyek, serta bernegosiasi dengan pihak swasta untuk mengembangkan
layanan kepada masyarakat.

      Saat ini dari 41% populasi Indonesia yang hidup di wilayah urban,
sebanyak 51,7% (20% dari total populasi) telah terlayani oleh PDAM (piped
water service) dan sebagian besar (90%) menggunakannya untuk memenuhi
kebutuhan air domestik (rumah tangga). Sedangkan untuk rural area, hanya
8% penduduk yang sudah terlayani oleh piped water, baik oleh Unit
Pengelola      Sarana    (Utility   Management          Unit)    maupun        oleh     sebuah
Infrastructure Management Group. Pada tahun 2002, jumlah PDAM di
Indonesia adalah 293 unit, 5 unit diantaranya telah dikelola dengan
bekerjasama dengan investor asing dengan kontrak 25 tahun terhitung sejak
tahun 1998. Hal ini berarti hampir semua kabupaten/ kota di Indonesia telah
mempunyai piped water oleh PDAM. Rasio water pipe utilization (rasio antara
piped water yang terjual dengan total kapasitas pipa terpasang) adalah
sebesar 76% dari total kapasitas 2.998,4 juta m3/tahun. Namun sayangnya
sebagian besar operasional PDAM secara ekonomis mengalami kerugian.

      Selain    secara     operasional       sering    mengalami          kerugian,      jumlah
penduduk yang mampu dilayani oleh PDAM (service level) di masing-masing
wilayah juga sangat rendah. Berdasarkan data tahun 2003 yang dikeluarkan
oleh PERPAMSI, dari sebanyak 265 PDAM di Indonesia hanya 5 PDAM yang
mampu melayani lebih dari 80% populasi di daerah operasionalnya. Bahkan
sebanyak 173 PDAM hanya mampu melayani kurang dari 20% populasi di
wilayah operasionalnya. Secara lengkap dapat dilihat pada Tabel 3-2




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      14
                   Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



          Tabel 3-2: Cakupan Layanan (Service Level) PDAM Tahun 2003
                            Cakupan                     Jumlah
                      Layanan (% Pnddk)                  PDAM
                  Kurang dari 20                                    173
                  20-40                                              43
                  40-60                                              34
                  60-80                                              10
                  Lebih dari 80                                       5
                  Sumber: PERPAMSI Benchmarking Exercise, 2003



3.4.   Kondisi Hutang dan Kinerja PDAM di Indonesia

       Pemerintah Pusat melalui Departemen Keuangan menerima pinjaman-
pinjaman dari institusi-institusi dunia tersebut, kemudian menyalurkannya
kepada masing-masing perusahaan daerah yang membutuhkan dalam
bentuk pinjaman Rupiah melalui cabang-cabang bank Pemerintah di
daerah yang bersangkutan. Departemen Keuangan akan membebankan
biaya bunga yang biaya komitmen serta biaya pinjaman lain yang relevan
kepada perusahaan daerah tersebut. Tenggang waktu pembayaran (grace
period) juga akan diberikan sesuai dengan kebutuhan masing-masing
perusahaan.

       Sebelum pinjaman diberikan team konsultan yang ditunjuk calon
pemberi pinjaman dan pemerintah pusat akan datang terlebih dulu untuk
mengadakan penelitian serta membuat studi kelayakan proyek tersebut.
Dalam hal ini pemerintah daerah sebagai pemilik perusahaan daerah akan
memberikan persetujuan dan dukungan sepenuhnya. Karena adanya
kepentingan berbagai pihak yang terlibat maka biasanya hasil kajian akan
menunjukkan adanya kebutuhan konsultasi teknis dan pembelian barang
yang akan dilakukan dari negara pemberi pinjaman.

       Namun sejak krisis moneter yang berlanjut menjadi krisis ekonomi tahun
1997-1998, kondisi penyediaan air bersih di Indonesia mengalami stagnasi.
Diperkirakan sekitar 90% PDAM kondisi keuangannya tidak sehat karena
hutangnya menumpuk. Data tahun 2000 menunjukkan sebagian besar
PDAM (199) mempunyai pinjaman total sebesar Rp 4,03 triliun dengan
tunggakan pinjaman yang jatuh tempo sebesar Rp 1,41 triliun. Jumlah
tunggakan tersebut terdiri atas pokok pinjaman Rp 408 milyar, bunga Rp 838
milyar, commitment charge Rp 8,2 milyar, dan denda Rp 154 milyar.
Sedangkan pinjaman yang belum jatuh tempo sebsar Rp 2,6 triliun. Utang
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI            15
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



terbesar dinikmati oleh PDAM kategori kurang sehat (Rp 2,25 triliun) dan tidak
sehat (Rp 1,39 triliun). Berbagai penyebab tinggakan tersebut diantaranya
adalah terjadinya mismatch investasi, pelaksanaan pembangunan yang
tidak sesuai dengan studi kelayakan, keterlambatan kenaikan tarif dan
penambahan pelanggan sehingga pendapatan tidak mampu menutup
biaya operasi (Majalah Air Minum, Juli 2004)

      Sampai saat ini, total hutang PDAM seluruh Indonesia sekitar Rp 5,3
triliun. Besarnya jumlah hutang ini diduga menjadi salah satu faktor utama
yang menyebabkan kinerja keuangan PDAM cukup meprihatinkan. Sebuah
survey yang dilakukan oleh Association of Regional Water Utility Company
(PERPAMSI) pada tahun 2002 menunjukkan:

•   sebanyak 82% PDAM mengalami kerugian dalam operasionalnya
•   sebanyak 42% mempunyai pendapatan yang lebih rendah biaya
    operasional dan pemeliharaan
•   hanya 10% yang kondisi keuangannya sehat, dan
•   sebanyak 78% mempunyai permodalan yang positif

      Sebagai contoh adalah PDAM Kabupaten Lumajang dimana pada
tahun 2003 mempunyai pelanggan sebanyak 17.729 pelanggan dengan
besar pendapatan sekitar Rp 5,83 milyar. Dengan total biaya (tidak termasuk
biaya bunga dan penyusutan) sekitar Rp 4,36 milyar, maka laba yang
diperoleh sekitar Rp 1,47 milyar. Namun karena hutang PDAM Kabupaten
Lumajang kepada pemerintah pusat sangat besar apabila dibandingkan
dengan tingkat labanya, yaitu sekitar Rp 13,96 milyar, maka sampai saat ini
kinerja    keuangannya          masih        memprihatinkan            sehingga         sangat
mempengaruhi kinerja teknis-operasional. Sampai saat ini, kapasitas yang
tidak termanfaatkan (idle capacity) sekitar 15% dan cakupan layanan untuk
perkotaan hanya 39% dengan tingkat kehilangan air sekitar 40%. Selain itu,
beberapa PDAM berpotensi disita oleh Bank Dunia karena dililit utang,
misalnya Bekasi, Jawa Barat, dimana total hutangnya adalah 56,97 milyar
(Majalah Air Minum, Mei 2004). Oleh karena itu setiap stakeholders, terutama
regulator dan operator semestinya lebih bersifat kritits terhadap berbagai
bantuan asing yang seolah tidak mengikat. Jika disimak lebih jauh, berbagai
bantuan asing tersebut tampak mengandung suatu kerangka sistematis dari
setiap proses perjanjian dan pencairan dana hutang.

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      16
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



       Indonesia    telah    memberikan           komitmen      pada      forum      dunia     di
Johannesburg untuk meningkatkan cakupan layanan di daerah perkotaan
menjadi sekitar 80% dan di daerah pedesaan sekitar 60% pada tahun 2015.
Sejak tahun 1997, produksi seluruh PDAM di Indonesia tidak mengalami
perubahan signifikan, yaitu pada angka sekitar 97.000 liter/ detik. Apabila
ingin mencapai komitmen tersebut tepat pada waktunya, yaitu tahun 2015,
maka pada tahun 2004 ini seharusnya produksi seluruh PDAM di Indonesia
sebesar 380.000 liter/ detik. Dana investasi yang tersedia saat ini rata-rata
hanya sekitar Rp 250 milyar yang merupakan alokasi Menko Kesra untuk
Program Air Bersih Berbasis Masyarakat (Majalah Air Minum, Mei 2004).
Sedangkan untuk mencapai volume produksi tersebut dibutuhkan dana
sekitar Rp 5 triliun per tahun atau total Rp 50 triliun untuk 10 (sepuluh) tahun
(2004 - 2015). Kondisi tersebut menimbulkan keraguan dalam mencapai
target 2015 terutama mengingat besarnya jumlah hutang PDAM sebagian
besar cukup tinggi sehingga sekaligus mengurangi kemampuan investasi
infrastruktur. Oleh karena itu, sangat perlu untuk mencari terobosan baru
guna mendapatkan solusi persoalan tersebut




3.5.   Seputar Privatisasi Air di Indonesia

       Berbagai persolan besar yang dihadapi oleh pengelola sumber daya
air di Indonesia, terutama sejak krisis ekonomi tahun 1997, merupakan salah
satu alasan yang digunakan oleh berbagai lembaga keuangan internasional
(World Bank dan Asian Development Bank) untuk mendorong pemerintah
Indonesia melakukan restrukturisasi manajemen pengelolaan sumber daya
air. Pemerintah Indonesia akhirnya mempunyai kesepakatan dengan Bank
Dunia dan ADB untuk melakukan perubahan institusi dan legal formal pada
sektor air melalui program Water Resources Sectors Adjustment Loan
(WATSAL) . Sebenarnya kesepakatan ini adalah bagian dari persyaratan
pinjaman dalam Structural Adjusment Loan dari Bank Dunia dan International
Monetary Fund (IMF) untuk mengatasi krisis ekonomi tahun 1997. Sejak itu,
harus dilakukan berbagai perubahan mendasar dan struktural dalam
pengelolaan      sumber      daya      air   di    Indoensia,       termasuk       melakukan
amandemen berbagai perundangan, diantaranya adalah amandemen
Undang-Undang No. 11/1974 tentang Sumber Daya Air.

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      17
                    Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



       Beberapa prinsip-prinsip dasar perubahan struktural pengelolaan
sumber daya air di Indonesia yang disepakati adalah: 1) mengurangi peran
pemerintah      pusat   hanya      pada      fungsi     pengaturan         (regulatory);      2)
meningkatkan kerjasama antara sektor publik dan swasta ditingkat lokal dan
regional, yaitu propinsi dan kabupaten/ Kota; 3) membangun konsultasi
publik dan partisipasi stakeholders lainnya dengan menciptakan institusi yang
mampu menfasilitasi terjadinya dialog antar stakeholder; 4) membangun
pengelolaan sistem irigasi yang partisipatif yang memungkinkan pengelolaan
tersebut sampai kepada komunitas pengguna air.

       Salah satu respon regulasi dari penerapan prinsip-prinsip tersebut
adalah dikeluarkannya Surat Keputusan Presiden (Keppres) No. 96 tahun
2000 yang menyatakan pengelolaan dan penyediaan air minum boleh
dikuasai asing sebesar 95%. Selanjutnya, kesempatan komersialisasi dan
privatisasi   pengelolaan     sumber       daya      air   semakin       terbuka      dengan
disyahkannya UU SDA Februari 2004. Hal ini tampak nyata pada substansi
dalam pasal 7, 8, 9, dan 40-46.               Menurut beberapa LSM, beberapa
kelemahan UU SDA ini diantaranya: 1) tidak adanya perubahan substansi
pada pasal-pasal yang mendorong terjadinya komersialisasi dan privatisasi
padahal sudah dilakukan beberapa kali penundaan pembahasan; 2) tidak
ada substansi yang menjamin dan menguatkan hak masyarakat setempat,
masyarakat adat dalam hal menguasai air untuk kepentingan setempat dan
pertanian; 3) undang-undang ini memperlakukan air sebagai komoditas
ekonomi yang dapat diperjualbelikan, sebagaimana yang didorong oleh
World Bank di sejumlah negara berkembang; 4) tidak akan mampu
mencegah eksploitasi air oleh industri dan akan membuat kelompok semakin
jauh dari akses terhadap air; 5) komersialisasi dan privatisasi akan
memberatkan petani dan mengancam kedaulatan pangan Indonesia.
Dengan adanya komersialisasi dan privatisasi tersebut maka jaminan
pelayanan hak dasar bagi rakyat akan ditentukan oleh swasta dengan
mekanisme pasar “siapa ingin membeli dan siapa ingin menjual”.

       Bahkan     secara     internasional,      dalam       perjanjian       World      Trade
Organization (WTO) yang berkaitan dengan perdagangan jasa yang dikenal
dengan General Agreement on Trade Services (GATS) disebutkan bahwa
kepemilikan oleh badan milik publik dianggap sebagai hambatan non tarif.
GATS memasukkan layanan penyediaan air dan pengolahan air kotor dalam
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI            18
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



definisi kelompok jasa, sama dengan layanan kesehatan, pendidikan,
transportasi, dan jasa-jasa yang terkait dengan lingkungan, budaya, dan
sumber daya alam. Hal ini berarti bahwa segala hambatan dalam bentuk
apapun seperti penetapan bea masuk harus dihapus. Pemerintah dilarang
mengeluarkan peraturan yang menghambat perdagangan jasa secara
global. Dengan demikian, dalam kerangka GATS, perusahaan asing
penyedia layanan air bersih (transnational water companies) mempunyai
hak untuk beroperasi di Indonesia dan pemerintah tidak boleh untuk
membatasinya dalam bentuk apapun.

       Sebenarnya sudah banyak kasus kegagalan privatisasi di beberapa
negara berkembang. Penelitian yang dilakukan oleh PSI’s Research Unit,
University of Greenwich, London (2000) di Bolivia, Argentina, dan Pakistan
menunjukkan adanya kenaikan harga air setelah privatisasi dan bahkan
gagal melayani kelompok miskin. Di Cochabamba, Bolivia, setelah privatisasi
terjadi kenaikan harga air sebesar 300% atau 25% dari total pendapatan
kelompok miskin (Majalah Air Minum, Mei 2004). Di Ghana (2001), privatisasi
telah menaikkan harga air sebesar 95% dan memaksa penduduk miskin
mengurangi secara drastis volume konsumsinya sehingga meningkatkan
resiko kesehatannya. Begitu juga di Afrika Selatan, kanaikan harga air telah
menyebabkan penduduk di wilayah Kwagulu-Natal mengkonsumsi air sungai
yang terpolusi sehingga menimbulkan wabah cholera (Sudhirendar Sharma,
2002). Di Indonesia sendiri, privatisasi telah dilakukan PD PAM Jaya melalui
pengelolaan bersama dengan Thames Water International UK dan Lyonnaise
Prancis. Sejak itu telah terjadi kenaikan harga air sebanyak 3 (tiga) kali, yaitu
20% (1998), 35% (2001), dan 40% (2003). Untuk gambaran dan analisis kasus
privatisasi PAM Jaya ini akan diulas lebih jauh dalam bagian akhir laporan ini
(sub bab 5)




3.6.   Posisi Pemerintah Kabupaten/ Kota dalam Pengelolaan
       PDAM

       Pemerintah    Daerah       sebagai       pemilik    perusahaan         daerah       yang
mewarisi      PDAM    dari     Pemerintah         Pusat      (Departemen           Kimpraswil)
bertanggung     jawab        atas     pengarahan          kebijakan       dan      monitoring
pengelolaan PDAM. Fungsi ini selama ini terlihat belum dijalankan secara
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI              19
                  Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



maksimal.   Sebagai    perusahaan         daerah       maka      PDAM       berkewajiban
menyetorkan    55%    dari   keuntungan         bersihnya      kepada        kas    daerah.
Tergantung pada kebijakan masing-masing daerah, setoran tersebut ada
yang ditanamkan kembali untuk investasi sarana air minum tetapi ada juga
yang tidak. Pemerintah Daerah terkesan masih tidak peduli dengan kondisi
PDAM meskipun secara berkesinambungan menikmati setoran PDAM
tersebut. Seharusnya fungsi pemilik sebagai pengarah kebijakan dan
pengawas dijalankan dengan baik dan ada keinginan politik untuk
membantu PDAM mengingat fungsi PDAM yang strategis sebagai penyedia
air bersih. Dari kasus-kasus yang diteliti, hanya daerah yang menjalankan
fungsi ini dengan baik bahkan dalam bidang keuangan dengan adanya
inisiatif untuk membayar hutang PDAM. Selain itu kebijakan penentuan tarif
air minum juga sering digunakan sebagai alat politik sehingga penjualan air
minum sering berada pada tingkat di bawah biaya produksi.

     Bentuk usaha PDAM masih belum seragam, pada daerah-daerah
tertentu masih berbentuk unit kerja dibawah unit pekerjaan umum, dengan
konsekwensi bahwa kemampuan mereka untuk memperoleh pendanaan
menjadi terbatas kecuali pinjaman diberikan pemerintah daerah. Untuk
PDAM yang berbentuk perusahaan daerah maka kemampuannya untuk
mendapatkan pinjaman juga terbatas karena harus dijamin langsung oleh
pemerintah daerah yang bersangkutan dan tidak dapat menjaminkan
asetnya.

     Secara legal, apabila berpedoman pada azas kepatutan dalam
hukum, posisi Perusahaan Daerah, termasuk PDAM, adalah berbeda dengan
posisi Dinas-dinas dalam struktur pemerintahan daerah. Hal ini sangat logis
sejak peran dan fungsi serta karakter perusahaan daerah berbeda dengan
peran dan fungsi serta karakter sebuah dinas. Dinas adalah salah satu
lembaga daerah yang masuk dalam struktur birokratis kelembagaan
pemerintahan. Dalam Peraturan Pemerintah No.8 tahun 2003, dengan jelas
disebutkan tentang fungsi dan peranan sebuah dinas, diantaranya adalah
fungsi pengawasan, pembinaan dan penerbitan suatu ijin. Sedangkan disisi
lain, Perusahaan Daerah seperti PDAM tidak termasuk dalam struktur
kelembagaan daerah dan lebih bersifat enterprises atau merupakan suatu
business entity dengan tanpa melupakan fungsi sosialnya. Oleh karena itu,
fungsi dan peranan pemerintah kabupaten/ kota terhadap pengelolaan
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI        20
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



PDAM tentu harus dibedakan dengan fungsi dan peranannya terhadap
lembaga dinas serta hanya terbatas sebagai pengawas dan pembuat
kebijakan yang langsung terkait dengan kepentingan publik, seperti pada
penetapan tarif. Pemerintah kabupaten/ kota seyogyanya tidak melakukan
campur tangan pada aspek teknis manajerial. Alasan lain yang mendukung
pemikiran tersebut adalah sejak setiap keputusan operasional yang
memanfaatkan dana hanya dari sumber internal (PDAM sendiri), bukan
dana dari APBD, maka secara hukum administrasi negara tidak ada
kewajiban dari manajemen PDAM untuk menunggu persetujuan pemerintah
kabupaten/kota, apalagi jika keputusan tersebut bersifat strategis.

      Beberapa fakta bahwa dipelbagai daerah dikeluarkan perda yang
secara filisofis hukum menempatkan PDAM (dan perusahaan daerah
lainnya) sama dengan dinas adalah tidak tepat. Perda tersebut memberikan
kewenangan kepada pemerintah kabupaten/ kota untuk ikut terlibat dalam
setiap pengambilan keputusan aspek teknis manajerial. Apabila demikian
yang berlaku, maka lambatnya berbagai upaya peningkatan kinerja PDAM
diduga salah satu hambatannya adalah ketidaktertiban hukum administrasi
negara yang mengatur pengelolaan PDAM dan hubungannya dengan
berbagai lembaga daerah (pemerintah kabupaten/ kota). Alasan lainnya
adalah    sejak    PDAM      merupakan          business      entity,    maka       diperlukan
kemampuan         untuk   merespon        dengan        cepat      berbagai        perubahan
lingkungan usaha dan masyarakat. Kebutuhan ini sulit sekali atau bahkan
tidak akan pernah terpenuhi dengan optimal apabila PDAM diperlakukan
sebagai lembaga yang birokratis seperti dinas saat ini.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      21
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



BAB 4.       ANALISIS KINERJA OPERASIONAL PDAM (STUDI
             KASUS PDAM KOTA SURABAYA)


4.1.   Ekonomi Sumber Daya Air di Kota Surabaya
4.1.1. Peran Air dalam Ekonomi Kota Surabaya

       Air merupakan salah satu kebutuhan pokok (basic needs) yang
dikonsumsi masyarakat. Menganalisis peran air dalam ekonomi sebenarnya
juga harus mempertimbangkan posisinya yang tidak hanya merupakan
komoditas ekonomi, tetapi juga komoditas sosial dan budaya (UNESCO
2002). Namun, masalah yang sering dihadapi adalah minimnya data
kuantitatif tentang kedua komoditas terakhir tersebut. Sehingga akhirnya
sebagai indikator peran air bersih dalam ekonomi dinyatakan sebagai
sumbangan sektor tersebut dalam pembentukan produk domestik regional
suatu wilayah.

       Dalam kasus ekonomi Surabaya, data yang menunjukkan peran sektor
tersebut dalam pembentukan PDRB ditunjukkan oleh rasio nilai akhir produk
sektor air bersih terhadap total PDRB Surabaya. Sejak tahun 1993 sampai
dengan tahun 2002, sektor air           bersih menyumbang rata-rata sekitar 0.59
persen dalam PDRB Surabaya (BPS, 2003). Perkiraan peran air bersih dalam
ekonomi tersebut dapat pula dilakukan dengan pendekatan lain, yaitu
dengan cara mengestimasi nilai konsumsi air bersih masyarakat. Berdasarkan
hasil survei (YLKI 2004) diperkirakan konsumsi per kapita air bersih PDAM di
Surabaya adalah sekitar 0.3 meter-kubik/ hari. Dengan jumlah penduduk
Surabaya sekitar 2.6 juta orang dan tarif air PDAM rata-rata Rp 800/ meter
kubik (Kompas 4 September 2004), maka nilai ekonomis air berdasarkan
konsumsi tersebut adalah sekitar Rp 225 milyar per tahun atau sekitar 0,47
persen dari PDRB Surabaya. Jika digabung dengan konsumsi air non-PDAM
maka nilai tersebut menjadi sekitar Rp 325,7 milyar per tahun atau sekitar 0,68
persen dari PDRB Surabaya. Dengan demikian sub-sektor air menyumbang
antara 0,5 – 0,7 persen dalam pembentukan output Surabaya tahun 2004.

       Kecilnya sumbangan langsung sub-sektor produksi air bersih tersebut
tidak dapat diartikan pula sebagai kecilnya peran air dalam ekonomi
Surabaya. Jika diperhatikan pula keterkaitan antar berbagai sektor ekonomi

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      22
                             Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



dengan air bersih maka dapat dipahami peranan penting sektor ini dalam
ekonomi Surabaya. Sebagai illustrasi sederhana, kalau selama ini sangat
terasa betapa pentingnya energi listrik pada suatu perekonomian (Kota
Surabaya), maka dapat pula dibayangkan bagaimana jadinya ekonomi
Surabaya tanpa air bersih. Oleh sebab itu, untuk dapat menganalisis peran
air bersih dalam ekonomi dibutuhkan informasi lebih lanjut tentang peran
tidak langsung sektor tersebut dalam pembentukan produk regional suatu
wilayah. Jika mempertimbangkan pula air bersih sebagai komoditas sosial –
budaya seperti konsep UNESCO, maka akan semakin bertambah pula peran
dan fungsi air dalam masyarakat kota Surabaya.

         Air    bersih       untuk       konsumsi     dihasilkan          oleh     beberapa            sumber,
diantaranya oleh PDAM, produsen air swasta, dan sumur-sumur penduduk.
Namun produsen terbesar, khususnya untuk masyarakat kota Surabaya
adalah perusahaan air minum daerah (PDAM). Hasil survei YLKI di Surabaya
dan       Jakarta         menunjukkan          bahwa            sekitar       80    persen        penduduk
berpendapatan menengah ke atas di kedua kota tersebut mengkonsumsi air
bersih yang diproduksi PDAM (YLKI, 2004).                              Dengan demikian sebagai
produsen terbesar air bersih, PDAM mempunyai peran besar pula dalam
ekonomi Surabaya. Selain sebagai produsen air terbesar di Surabaya, PDAM
secara khusus juga merupakan salah satu penyumbang pendapatan asli
daerah (PAD) bagi pemerintah kota Surabaya. Sebagai salah satu
perusahaan milik pemerintah daerah, PDAM diwajibkan untuk menyerahkan
sebagian hasil usahanya untuk PAD pemerintah kota Surabaya. Tabel 4-1
menunjukkan bahwa PDAM mempunyai peran yang cukup besar dalam
struktur PAD pemerintah kota Surabaya. Beberapa tahun terakhir ini PDAM
merupakan             penyumbang             terbesar       dalam             kelompok        perusahaan-
perusahaan daerah di Surabaya dalam pembentukan PAD, meskipun
semakin lama proporsinya mengalami penurunan dari tahun ke tahun.
Dengan demikian peran PDAM dalam ekonomi Surabaya, selain ditunjukkan
oleh nilai produksinya dalam pembentukan PDRB Surabaya, juga ditunjukkan
oleh sumbangannya terhadap pendapatan asli daerah Pemkot Surabaya.
   Tabel 4-1: Peran PDAM Kota Surabaya dalam Pembentukan PAD Kota Surabaya
Keterangan                                           1998         1999          2000       2001         2002
Laba PDAM untuk PAD (Rp Ribu)                       2,772,750     5,257,000    1,567,250   3,050,000    5,307,426
Laba PDAM untuk PAD (Konstan 1993,Rp Ribu)            703,542     1,457,982      478,374   1,028,959    1,960,160
Distribusi thdp Laba BUMN (%)                           91.57         80.15        43.63       50.65        46.59
Distribusi thdp Total (%)                                1.54          2.47         0.64        0.79         0.58
Sumber: Dinas Pendapatan Kota Surabaya

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                       23
                                                 Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



        Perkembangan penduduk Kota Surabaya, sebagaimana layaknya
kota metropolitan lainnya, sangat pesat. Hal ini karena selain pertumbuhan
yang disebabkan oleh kelahiran, juga karena adanya urbanisasi. Pada tahun
1998, pertumbuhan penduduk Kota Surabaya adalah sebesar 0,71%, namun
pada tahun 2000 mengalami pertumbuhan yang sangat tinggi, yaitu 8,01%.
Selengkapnya bisa dilihat pada Gambar 4-1. Kondisi ini disebabkan oleh
tingginya angka kelahiran pada tahun tersebut. Selain itu, sebagai salah satu
dampak krisis ekonomi, arus urbanisasi mengalami peningkatan yang cukup
tinggi. Secara teoritis, jumlah pengangguran yang semakin tinggi, terutama
di   wilayah                       pedesaan,                mendorong             masyarakat         di   wilayah   tersebut
menggantungkan harapannya pada ekonomi kota yang lebih menarik dan
dianggap lebih menjanjikan kesempatan kerja.
        Gambar 4-1: Pertumbuhan Penduduk Kota Surabaya Tahun 1998 - 2003
                              10

                                                                          8.06
                               8
            Pertumbuhan (%)




                               6


                               4
                                                                                              1.50
                               2
                                   0.71                         1.38                   0.75                0.05
                               0
                                          1998           1999          2000   Tahun 2001      2002        2003




     Sumber: BPS Jawa Timur, Surabaya dalam Angka, 2003, diolah

4.1.2. Daya Beli Masyarakat Kota Surabaya

        Sejak krisis ekonomi tahun 1997, daya beli masyarakat Kota Surabaya
terus melemah, walaupun secara nominal besaran tingkat pendapatan per
kapita mengalami kenaikan. Hal ini disebabkan oleh laju inflasi yang terjadi
lebih tinggi daripada kenaikan tingkat pendapatan, sehingga secara riil
pendapatan per kapita masyarakat Surabaya mengalami penurunan. Fakta
ini bisa dilihat pada Gambar 4-2.
      Gambar 4-2: Pendapatan per Kapita Penduduk Kota Surabaya (1997 – 2003)
                              (dalam ribuan rupiah)




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                  24
                               Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



               2,000
                              Constant          Current
               1,600


               1,200
      Rupiah




                                                                                                               1,688
                                                                                                 1,637
                                                                                   1,506
                800




                                                                     1,252
                                                       1,149
                                          781
                400
                             667


                                    556
                       524




                                                 453




                                                               452




                                                                             446




                                                                                           443




                                                                                                         438
                   -
                        1997         1998         1999          2000          2001          2002          2003
                                                               Tahun



        Sumber: BPS Jawa Timur, Surabaya dalam Angka, 2003, diolah


        Berdasarkan data BPS Jawa Timur (2003), PDRB per kapita atas dasar
harga berlaku terus mengalami peningkatan dari sekitar Rp 667.000/ bulan
pada tahun 1997 menjadi sekitar Rp 1.688.00/ bulan pada tahun 2003.
Namun pada periode waktu yang hampir sama, pendapatan (PDRB) per
kapita atas harga konstan tahun 1993, mengalami penurunan secara terus
menerus dari Rp 556,000 per bulan (1998) menjadi Rp 438,000 per bulan
(2003). Penurunan pendapatan riil ini menyebabkan penurunan daya beli
dan selanjutnya tentu mempengaruhi tingkat konsumsi masyarakat. Tetapi
karena air merupakan salah satu kebutuhan pokok dalam konsumsi
masyarakat maka permintaan akan air umumnya bersifat in-elastis. Hal ini
berarti penurunan pendapatan masyarakat tidak akan disertai dengan
penurunan permintaan secara proporsional terhadap air bersih.

        Tabel 4-2 menunjukkan tidak adanya korelasi yang teratur antara
perubahan tingkat pendapatan perkapita dengan perubahan volume
konsumsi air bersih dari tahun 1998 – 2003. Penurunan tingkat pendapatan
per kapita masyarakat tidak selalu disertai pula dengan penurunan volume
konsumsi akan air bersih. Dengan perkataan lain, meskipun terjadi
perubahan tingkat pendapatan masyarakat, karena volume konsumsi air
relatif tetap maka hal tersebut tidak mengubah konsumsi mereka. Sesuai
dengan standard kesehatan WHO (2002) menyatakan standard konsumsi
minimum (basic needs) per kapita adalah 20 – 50 liter safe water per hari.
Konsumsi di bawah batas tersebut sebenarnya menunjukkan penggunaan
yang kurang bagi alasan kesehatan. Dengan demikian meskipun harga air
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                               25
                                            Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



tersebut meningkat masyarakat tidak akan banyak mengubah pola
konsumsi air bersihnya.
 Tabel 4-2: Volume Konsumsi per Kapita Penduduk Kota Surabaya 5 Tahun Terakhir
 Tahun                                                                             1999       2000      2001      2002      2003
 Volume Konsumsi/tahun (ribu m3)                                                    77,645    83,103    87,235    94,835   101,244
 Penduduk terlayani (orang)                                                       1,160,050 1,564,855 1,650,920 1,709,910 1,768,610
 Vol Konsumsi/Kpt/tahun (m3)                                                        66,932    53,106    52,840    55,462    57,245
 Vol Konsumsi/Kpt/hari (ltr)                                                        183.38    145.50    144.77    151.95    156.84
 Sumber: PDAM Kota Surabaya, Data Operasional, diolah



4.2.    Kinerja Aspek Operasional

        Bagian ini akan mengkaji kinerja aspek operasional PDAM selama
periode 5 tahun terakhir berdasarkan data dari berbagai sumber, terutama
data-data dari PDAM Kota Surabaya. Selain mengkaji kinerja aspek
operasional PDAM Kota Surabaya, juga akan melihat kondisi operasional
PDAM Kota Malang. Namun posisinya dalam studi ini hanya sebagai
pembanding untuk memberikan ruang interpretasi yang lebih luas dan
mungkin juga untuk mempertajam analisis.

       Apabila dilihat dari aspek jumlah produksi, maka PDAM Kota Surabaya
mempunyai volume produksi yang jauh lebih tinggi daripada PDAM Kota
Malang. Rata-rata volume produksi PDAM Kota Surabaya selama 6 (enam)
tahun terakhir adalah 213.283 m3/ tahun, sedangkan PDAM Kota Malang
hanya memproduksi rata-rata sekitar 38.695 m3/ tahun. Volume produksi ini
terus mengalami peningkatan setiap tahun, baik untuk PDAM Kota Surabaya
maupun Kota Malang (lihat Gambar 4-3 dan Lampiran 4.1).
  Gambar 4-3: Volume Produksi Air PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang Tahun
                               1999 – 2003 (m3)
                                  250,000               Rata-rata                                  Kota Surabaya                   Kota Malang
                                                        Kota Surabaya : 213.283
                                                        Kota Malang : 38.695


                                  187,500
               Volume (Ribu M3)




                                                                                                                                                        233,983
                                                                                                                                     230,122




                                  125,000
                                                                                                                214,328
                                                                                         204,912
                                              198,920




                                                                      197,432




                                                                                                                          40,886




                                                                                                                                                                  39,573
                                                                                                   39,204




                                                                                                                                               38,953
                                                                                37,577
                                                           35,978




                                   62,500



                                       0
                                                    1998                   1999               2000                   2001                  2002               2003
                                                                                                            Tahun




       Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Data Operasional, 2004, diolah

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                                                                   26
                                   Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



      Selain jumlah volume produksi yag lebih banyak, jumlah pelanggan
PDAM Kota Surabaya juga lebih banyak daripada PDAM Kota Malang.
Jumlah pelanggan PDAM Kota Surabaya selama tahun 1999 sampai dengan
tahun 2003 berkisar antara 250.000 sampai 300.000. Sedangkan jumlah
pelanggan PDAM Kota Malang pada periode yang sama tidak pernah
melebihi angka 100.000. Selengkapnya tampak pada Gambar 4-4 dan
Lampiran 4.2.

       Gambar 4-4: Jumlah Pelanggan PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang
                         350,000
                                         Surabaya          Malang
                         300,000

                         250,000
             Pelanggan




                         200,000

                         150,000

                         100,000

                          50,000

                              0
                                       1999         2000            2001      2002      2003
                                                            Tahun

     Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Data Operasional, 2004, diolah


      Pertumbuhan pelanggan PDAM Kota Surabaya untuk periode 5 (lima)
tahun terakhir (1999 – 2003) sangat bervariasi untuk setiap kelompok
pelanggan. Rata-rata pertumbuhan tertinggi                                      terjadi pada kelompok
pelanggan                perumahan,            yaitu       sebesar         6,43%,    sedangkan      rata-rata
pertumbuhan terendah terjadi pada kelompok pelanggan sosial, yaitu
sebesar 1,78%. Setelah mengalami pertumbuhan negatif pada tahun 1999,
kelompok pelanggan usaha mengalami peningkatan pesat pada tahun
2000 dan meningkat terus sampai mencapai pertumbuhan 7,64% pada
tahun 2003. Sebaliknya untuk kelompok pelanggan perumahan, walaupun
tetap mengalami pertumbuhan, namun pertumbuhannya terus mengalami
penurunan. Setelah mengalami pertumbuhan yang cukup tinggi pada tahun
1999 (8,80%), kelompok pelanggan ini pertumbuhannya cenderung menurun
hingga hanya menjadi 4,54% pada tahun 2003. Sedangkan pertumbuhan
kelompok pelanggan sosial dan pemerintah mempunyai kecenderungan
yang berfluktuatif. Selengkapnya tampak pada Gambar 4-5




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                    27
                                      Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



                          Gambar 4-5: Pertumbuhan Pelanggan PDAM Kota Surabaya
                        28%
                              23.45%
                        24%                     Rata-rata:
                                                Perumahan : 6,43%
                                                Pemerintah : 5,91%                     Perumahan       Pemerintah
                        20%
                                                Usaha       : 4,89%                    Usaha           Sosial
                                                Sosial     : 1,78%
                        16%
      Pertumbuhan (%)




                        12%
                                      8.80%
                                                        7.10%         7.09%                    7.34%
                        8%                                                                                          7.64%
                              2.79%                          5.58%    6.88%                    4.61%
                        4%                                                                                          4.54%
                                                                                               2.43%
                                                                                                                    2.79%
                                                            1.17%     3.36%
                                                                                               2.54%                0.90%
                        0%
                                                 -0.58%                       -0.42%
                                1999                   2000           2001                     2002             2003
                        -4%            -3.02%

                                                                      Tahun
                        -8%



             Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Data Operasional, 2004, diolah


             Salah satu ukuran kinerja operasional yang sangat penting adalah
coverage area atau sering disebut cakupan layanan. Indikator ini
mencerminkan proporsi antara jumlah penduduk yang terlayani dengan
jumlah populasi pada wilayah operasional PDAM. Penduduk merupakan
salah satu kelompok pelanggan yang digolongkan dalam kelompok rumah
tangga. Kelompok pelanggan lainnya adalah perusahaan, pemerintah, dan
sosial. Bedasarkan Gambar 4-6 tampak bahwa rata-rata cakupan layanan
PDAM Kota Surabaya lebih rendah daripada PDAM Kota Malang dalam
waktu lima tahun terakhir (1999 – 2003). Perlu diketahui bahwa cakupan
layanan PDAM Kota Malang adalah termasuk penduduk Kota Batu yang
dilayani oleh PDAM Kota Malang. Secara lebih detail tentang cakupan
layanan ini dapat dilihat pada Lampiran 4.3.

             Pada tahun 2003, dari sekitar 2.6 juta penduduk Kota Surabaya belum
seluruhnya menikmati air bersih yang dihasilkan PDAM Kota Surabaya. Dari
jumlah tersebut hanya sekitar 1.7 juta yang menjadi pelanggan perusahaan
tersebut, yang ditunjukkan oleh besarnya rasio cakupan layanan sekitar 67%.
Apabila dibandingkan dengan rata-rata angka nasional, cakupan layanan
PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang relatif sudah cukup baik karena
angka nasional adalah hanya sebesar 18% (PERPAMSI, 2001).




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                    28
                                        Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



  Gambar 4-6: Cakupan Layanan (Coverage Area) PDAM Kota Surabaya dan PDAM
                                Kota Malang
                                          Rata-rata
                                          Kota Surabaya: 60,75%                          Kota Surabaya                  Kota Malang
                                  80%
                                          Kota Malang: 66,02%
                Cakupan Layanan
                                  60%




                                                                                                               67.39%




                                                                                                                                     67.25%
                                                                                                                            67.02%
                                  40%




                                                                      66.42%




                                                                                           65.65%



                                                                                                      65.12%
                                                    63.37%




                                                                                63.19%
                                                             60.19%
                                           48.22%


                                  20%


                                  0%
                                               1999              2000             2001                    2002                  2003
                                                                                 Tahun



           Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Data Operasional, 2004, diolah


       Kondisi pertumbuhan beberapa aspek operasional PDAM Kota
Surabaya selama 5 (lima) tahun terakhir dapat dilihat pada Gambar 4-7
Nampak bahwa baik aspek kapasitas produksi, volume produksi, air terjual,
dan tingkat kehilangan air mengalami pertumbuhan yang berfluktuatif.
Fluktuasi tertinggi terjadi pada tingkat kehilangan air dan mempunyai trend
(kecenderungan)                           pertumbuhan                          yang                 berlawanan                       dengan       trend
pertumbuhan air terjual. Hal ini logis sejak perhitungan jumlah air yang hilang
adalah merupakan selisih jumlah air yang diproduksi dengan jumlah air yang
terjual.   Berfluktuasinya                             perubahan                tingkat              kehilangan                      air      merupakan
indikator awal bahwa tingkat kehilangan air yang disebabkan oleh non
kebocoran pipa cukup tinggi, karena dengan asumsi bahwa apabila tidak
ada perbaikan yang signifikan pada pipa yang bocor, jumlah kebocoran air
seharusnya stabil atau malah semakin meningkat.

       Kasus yang sama juga terjadi di PDAM Kota Malang, bahkan dengan
tingkat fluktuasi pertumbuhan air terjual dan tingkat kehilangan air yang lebih
tinggi. Pada tahun 2003 terlihat bahwa walaupun produksinya mengalami
penurunan sekitar 4%, namun volume air terjual meningkat pada kisaran
angka yang hampir sama karena jumlah kehilangan air menurun tajam lebih
dari 15%. Fakta lain yang juga perlu mendapat perhatian serius adalah, baik
untuk kasus PDAM Kota Surabaya maupun Kota Malang, peningkatan
volume produksi air selalu diikuti oleh peningkatan volume kehilangan air,
bahkan dengan tingkat yang lebih besar dan begitu juga sebaliknya.

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                                             29
                                                                  Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Apabila pola ini menjadi suatu kondisi yang pasti atau tidak bisa dihindari
bagi PDAM, maka usaha peningkatan cakupan layanan (coverage area)
diperkirakan akan berjalan lambat dan membutuhkan biaya yang lebih
besar dari perkiraan. Pada aspek ini kondisi PDAM Kota Surabaya sedikit lebih
baik daripada PDAM Kota Malang, karena selisih besaran peningkatan atau
penurunan volume air yang hilang dengan volume produksi air di PDAM Kota
Surabaya relatif lebih kecil.
 Gambar 4-7: Pertumbuhan Beberapa Aspek Operasional PDAM Kota Surabaya dan
                            PDAM Kota Malang
                                                                      Pertumbuhan Beberapa Aspek Operasional PDAM Kota Surabaya
                                                         12%


                                                          8%
                               Tingkat Petumbuhan (%)




                                                          4%


                                                          0%
                                                                 1999                  2000                   2001                2002              2003
                                                                                                             Tahun
                                                         -4%


                                                         -8%
                                                                                    Produksi           Air Terjual        Kehilangan Air      Kpsts produksi

                                                        -12%

                                                                  Pertumbuhan Beberapa Aspek Operasional PDAM Kota Malang
                                                        15%


                                                        8%
        Tingkat Pertuambuhan (%)




                                                        0%
                                                               1998           1999                 2000              2001              2002          2003
                                                                                                             Tahun
                                                        -8%


                                            -15%
                                                                         Produksi              Air Terjual           Kehilangan Air

                                            -23%



     Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Data Operasional, 2004, diolah


      Berbagai fakta tersebut menjadi alasan utama bahwa sangat penting
untuk mengidentifikasi lebih jauh dan detail tentang masalah kebocoran air
atau non revenue water (NRW). Identifikasi ini tidak hanya dari penyebab
terjadinya tetapi juga kalkulasi yang tepat untuk besaran/ tingkat kebocoran
dari setiap point penyebab kebocoran tersebut. Sejak besaran volume
kebocoran air dari setiap penyebab tersebut tidak teridentifikasi dengan


Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                                                       30
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



benar, maka kebijakan peningkatan kinerja operasional yang berhubungan
dengan pengurangan NRW tidak akan pernah optimal.

       Menurut keterangan pihak PDAM Kota Surabaya, polemik besarnya
tingkat kebocoran air adalah disebabkan oleh “rimba” jaringan pipa dalam
tanah yang sangat ruwet. Diduga, selama ini pembangunan pipa-pipa
PDAM hanya bersifat tambal sulam dan asal nambah dan sambung.
Dengan kata lain, memang tidak ada perencanaan yang baik dalam
pembangunannya. Sebagai contoh untuk Kota Surabaya, banyak sekali
jaringan pipa PDAM yang tidak termanfaatkan dan sudah berusia lanjut
sehingga keropos dan bocor. Kondisi ini semakin parah karena hampir
semua pipa-pipa tersebut masih tersambung dengan jaringan pipa-pipa
baru yang dipasang PDAM. Jadi singkatnya, “ruwetnya” jaringan pipa PDAM
dalam tanah yang menyebabkan sulit sekali untuk mengurangi titik-titik
kebocoran.

       Khusus untuk mengidentifikasi besarnya proporsi volume kehilangan air,
baik terhadap volume produksi maupun volume air terjual, dapat dilihat
pada Gambar 4-8 (lihat Lampiran 4.1). Sangat logis bahwa proposi volume
kehilangan air (NRW) terhadap volume air terjual selalu lebih tinggi daripada
terhadap volume produksi karena volume air terjual selalu lebih rendah
daripada volume produksi. Namun yang menjadi persoalan serius adalah
besarnya volume NRW tersebut. Rata-rata kehilangan air PDAM Kota
Surabaya selama 6 (enam) tahun terakhir (1998-2003) lebih tinggi daripada
rata-rata kehilangan air PDAM Kota Malang, yaitu sekitar 40% (terhadap
produksi) dan 65% (terhadap air terjual), sedangkan untuk PDAM Kota
Malang adalah sekitar 35% (terhadap produksi) dan 62% (terhadap air
terjual).




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      31
                                             Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Gambar 4-8: Proporsi Kehilangan Air PDAM Kota Surabaya dan PDAM Kota Malang
                               Tahun 1998 - 2003
                  88%
                                                                     (% dr Produksi) Surabaya                          (% dr Produksi) Malang
                                                                     (% dr Air Terjual) Surabaya                       (% dr Air Terjual) Malang
                  70%


                  53%
       Proporsi




                  35%
                           42.11%




                                                                                                                             40.18%
                                                                                                     39.51%
                                                                           39.01%




                                                                                                              38.31%




                                                                                                                                                   38.19%
                                                   37.91%

                                                            36.79%




                                                                                    35.73%
                                    34.94%




                                                                                                                                      32.57%




                                                                                                                                                            31.69%
                  18%


                  0%
                               1998                   1999                    2000                      2001                    2002                  2003
                                                                                             Tahun



                        Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Data Operasional, 2004,
                        diolah


      Volume kehilangan air tertinggi untuk PDAM Kota Surabaya adalah
pada tahun 1998, yaitu sebesar 42,11% (terhadap produksi) dan 72,74%
(terhadap air terjual). Sedangkan untuk PDAM Kota Malang, volume non
revenue water tertinggi terjadi pada tahun 2001, yaitu sebesar 38,31%
(terhadap produksi) dan pada tahun 1998, yaitu 67,91% (terhadap volume
air terjual). Dengan demikian, baik PDAM Kota Surabaya maupun Kota
Malang mempunyai tingkat kehilangan air yang jauh lebih tinggi daripada
rata-rata nasional sebesar 32,20% (PERPAMSI, 2001).

      Besarnya volume NRW ini merupakan salah satu masalah serius dalam
pengelolaan PDAM. Berdasarkan Standar kebocoran menurut Instruksi
Menteri Dalam Negeri (Mendagri) Nomor 690.149 Tahun 1985, PDAM yang
baik adalah yang mempunyai tingkat kehilangan air maksimal 20% untuk
PDAM Kota dan 25% untuk PDAM Kabupaten. Mengacu pada ketentuan
tersebut, angka-angka kebocoran PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang
masih jauh dari harapan. Oleh karena itu, perlu melakukan langkah-langkah
serius dan strategis untuk mencapai standar tersebut.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                                                             32
                      Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



4.3.    Dampak Air Hilang (Non Revenue Water – NRW) dan
        Rendahnya Pemanfaatan Aset (Unutilized Asset) Terhadap
        Kinerja PDAM

        Aspek lain juga sangat penting untuk diperhatikan adalah besarnya
asset-asset yang belum termanfaatkan sampai saat ini. Berdasarkan data
yang diperoleh dari PDAM Kota Surabaya, besarnya asset yang belum
termanfaatkan dari 4 investasi yang dibiayai dengan pinjaman (loan)
terakhir diperkirakan sebesar Rp 164,4 milyar (2004). Angka ini cukup
mengejutkan untuk sebuah perusahaan yang hanya mempunyai total asset
sekitar Rp 559 milyar (Juni 2004), yang berarti total asset yang belum
termanfaatkan ini sekitar 30% dari total asset perusahaan. Ada beberapa
sebab belum termanfaatkannya asset-asset tersebut, diantaranya adalah:

1. Asset tersebut merupakan bagian dari perencanaan jangka panjang
   untuk meningkatkan coverage area, namun masih terhambat karena
   kendala-kendala non teknis yang tidak terduga, seperti hambatan
   pembebasan tanah.

2. Adanya      kesalahan      dalam       keputusan        investasi    (mismacth)        dalam
   penggunaan hutang. Hal ini diduga terjadi karena kecilnya peranan
   PDAM (tidak independen) dalam keputusan perolehan dan penggunaan
   hutang tersebut, sedangkan disisi lain PDAM lebih tahu akan kebutuhan
   dan     karakter    daerah      operasionalnya.         Bahkan       pemanfaatan          dan
   konsultan pelaksana proyek pembangunan biasanya juga ditentukan
   pemerintah pusat dan atau oleh kreditor.

3. Lemahnya kompetensi SDM PDAM dalam menyusun studi kelayakan
   sehingga berbagai asumsi dan perkiraan variabel-variabel ekonomi dan
   manajemen          yang    digunakan        dalam       menyusun         studi    kelayakan
   pembangunan infrastruktur tidak tepat yang berakibat pada tidak
   optimalnya utilitas aset-aset PDAM.

       Berdasarkan berbagai data operasional dan keuangan selama periode
5 (lima) tahun terakhir, dilakukan simulasi untuk memperkirakan peranan
volume kebocoran air dan unutilized assets terhadap kinerja keuangan
(besarnya pendapatan) dan kinerja operasional (coveage area). Perkiraan
ini didasarkan pada berbagai asumsi untuk mempermudah perhitungan.

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                       33
                            Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Dengan adanya asumsi tersebut tentu saja mengurangi keakuratan angka
hasil perhitungan, namun sudah cukup baik untuk memberikan gambaran
awal tentang dampak peranan non revenue water dan unutilized assets
terhadap kinerja keuangan dan operasional.

     Tabel 4-3 menunjukkan perkiraan besarnya coverage area yang
mungkin terjadi jika diasumsikan volume air yang hilang dan asset yang
belum termanfaatkan selama ini bisa sepenuhnya dimanfaatkan untuk
pelanggan. Dengan asumsi bahwa total kebutuhan investasi untuk produksi
1000 liter/ detik adalah sekitar Rp 200 milyar (PDAM Kota Surabaya, 2004),
rata-rata konsumsi per kapita penduduk Kota Surabaya adalah 154,43 liter/
hari (rata-rata konsumsi lima tahun terakhir), maka dapat diperkirakan
coverage area dari NRW dan unutilized asset. Jika diasumsikan dari data
unutilized assets sekitar Rp 164 milyar (PDAM Kota Surabaya, 2004), dapat
termanfaatkan 100%, maka proporsi jumlah penduduk yang bisa terlayani
adalah 16,77%, atau dengan kata lain terjadi peningkatan coverage area
sebesar angka tersebut. Sedangkan dari rata-rata non revenue water
selama 5 (lima) tahun terakhir, jumlah penduduk yang mungkin dapat
terlayani sekitar 19,94%. Dengan demikian, total perkiraan peningkatan
coverage area yang mungkin bisa terjadi adalah sekitar 36,71%.
    Tabel 4-3: Perkiraan Coverage AreaKarena Pemanfaatan Unutilized Assets dan
                 Perbaikan Kebocoran Air di PDAM Kota Surabaya
        Asumsi
      A Kapasitas Produksi (liter/s)                                                         1000
      B Kebutuhan Investasi (Rp Milyar)                                                       200
      C Konsumsi per kapita (liter/ hari)                                                  154.43
     Perkiraan Coverage Area dari Unutilized Assets
      D Jumlah Unutilized Assets (Rp Milyar)                                                  164
         Perkiraan Kapasitas Produksi dari Pemanfaatan Unutilized
      E                                                                   (D/BxA)             820
         Assets(liter/s)
      F Perkiraan Kapasitas Produksi dari unutilized assets(liter/hr)   (Ex24x60x60)   70,848,000
        Jumlah orang yang bisa terlayani dari Pemanfaatan Unutilized
      G                                                                     F/C           458,764
        Assets (orang)
      H Jumlah penduduk SBY (2003)                                                      2,735,915
        Proporsi jumlah penduduk yang bisa terlayani dari
      I                                                                     G/H            16.77%
        unutilized assets(%)
     Perkiraan Coverage Area dari Non Revenue Water (NRW)
      M Rata-rata kebocoran air (NRW) selama 4 tahun terakhir (m3)                     84,257,384
      N Perkiraan jumlah orang yang bisa terlayani dari NRW (orang)         M/C           545,594
      O Proporsi jumlah orangyang bisa terlayani dari NRW (%)               N/H            19.94%

          Perkiraan Total Peningkatan Coverage Area                         I+O            36.71%
     Sumber: PDAM Kota Surabaya, Data Operasional, 2004, Diolah




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                             34
                          Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



     Selain itu, dari data tersebut juga dapat diperkirakan besarnya tingkat
pendapatan jika diasumsikan semua unutilized assets dan non revenue water
dapat sepenuhnya dimanfaatkan untuk pelanggan. Dengan tingkat rata-
rata harga air terjual tahun 2003 dan 2004 masing-masing sebesar Rp 1.662
dan 1.426, maka perkiraan pendapatan yang hilang karena kebocoran air
adalah sekitar Rp 148 milyar atau 61,79% dari nilai penjualan air (2003).
Sedangkan untuk tahun 2004 (sampai Juni) diperkirakan sekitar Rp 47 milyar
atau 38,12% dari nilai penjualan air. Sedangkan perkiraan pendapatan dari
pemanfaatan sepenuhnya unutilized asset adalah sekitar Rp 117 milyar
(2003) dan Rp 50 milyar (2004, Juni). Jadi secara keseluruhan, total perkiraan
pendapatan yang bisa dihasilkan adalah sekitar Rp 266 milyar atau 110% dari
tingkat pendapatan tahun tersebut (2003) dan sekitar Rp 98 milyar atau 78%
dari tingkat pendapatan tahun tersebut (2004, Juni). Walaupun perkiraan ini
sangat kasar, namun bisa menjadi salah satu indikator awal betapa seriusnya
permasalahan NRW dan unutilized assets sebagai akibat kurang tepatnya
berbagai kebijakan keuangan dimasa lalu, khususnya pengelolaan hutang
yang selama ini lebih banyak bersifat top down.
Tabel 4-4: Perkiraan Pendapatan Karena Pemanfaatan Unutilized Assets dan Perbaikan
                                  Kebocoran Air
                             Keterangan                                        2003      2004*
       A   Penjualan Air (Rp juta)                                              240.362    125.865
       B   Volume air terjual (m3)                                          144.624.292 88.238.542
       C   Rata-rata harga jual air (Rp/m3)                         A/B          1.662      1.426
       D   Air yang hilang - NRW (m3)                                       89.359.168 33.639.838
           Perkiraan pendapatan yang hilang karena
       E                                                           CxD          148.513         47.984
           kebocoran (Rp juta)
       F   Proporsi terhadap penjualan air                          ExA           61,79%        38,12%
           Perkiraan jumlah air terjual dari unutilized
      G                                                                      70.848.000      35.424.000
           assets (m3)
           Perkiraan pendapatan yang hilang dari
       H                                                           GxC          117.748         50.529
           unutilized assets (Rp juta)

           Total perkiraaan pendapatan yang hilang dari
       I                                                           E+H          266.260         98.514
           kebocoran air dan unutilized assets (Rp juta)
       J   Proporsi terhadap penjualan air                          I/A         110,77%         78,27%
           Sumber: PDAM kota Surabaya, Data Operasional dan Laporan Keuangan, 2004, Diolah
           Ket *: tahun 2004 sampai bulan juni


      Salah satu tema atau kebijakan utama yang selalu ditekankan oleh
lembaga keuangan internasional (world Bank dan IMF) saat membahas
program penyehatan PDAM adalah tema atau kebijakan full cost recovery.
Oleh World Bank dan IMF, kebijakan ini dijadikan salah atu syarat dari

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                  35
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



berbagai pinjaman untuk restrukturisasi sektor air yang selama ini telah
diberikan kepada beberapa negara berkembang, termasuk Indonesia.
Menurut Sudhirendar Sharma (2002): ”Significantly, the full cost recovery
principle is a disguise to promote privatisation. Because it is easier to
manipulate poor economies to set the trend, IMF imposed conditions of full
cost recovery and/or privatisation in 12 of its 40 loans granted in 2000.
Dugaan ini juga sejalan dengan beberapa LSM dan Masyarakat serta
stakeholder lainnya yang mencurigai adanya skenario terstruktur untuk
mendorong privatisasi dalam mekanisme pinjaman sektor air dibeberapa
negara berkembang.

      Prinsip full cost recovery ini hanya akan terasa adil untuk diterapkan
jika proses bisnis penyediaan air bersih PDAM berjalan sesuai dengan standar
(ketentuan)     pengelolaan        perusahaan         yang      baik     (good      corporate
governance). Berbagai kelemahan dan ketidakberesan pengelolaan PDAM
selama ini (kebocoran yang tinggi, kinerja keuangan yang rendah,
pengelolaan hutang yang buruk, tingginya idle capacity) sudah ditekan
seminimal mungkin sehingga biaya operasional mencerminkan tingkat biaya
per satuan produksi yang “normal” atau wajar. Dengan kata lain, besarnya
biaya produksi tidak dibebani oleh biaya-biaya karena mismanagement
atau keputusan-keputusan investasi yang tidak tepat sehingga membebani
biaya operasional PDAM. Berbagai ketidakberesan tersebut bukanlah
kesalahan dan tanggung jawab konsumen, sehingga tidak adil jika
dibebankan kepada konsumen. Oleh karena itu, full cost recovery
mensyaratkan efektivitas dan efisiensi pengelolaan PDAM. Selama efektivitas
dan efisiensi pengelolaan PDAM masih sangat buruk, penerapan prinsip full
cost recovery, yang bertujuan untuk menyehatkan PDAM, hanya akan
membawa dampak ganda yang sangat merugikan PDAM itu sendiri dan
konsumen. PDAM yang tidak sehat akan berada pada status quo karena
selalu membebankan biaya ketidakefisienan manajerial dan operasional
kepada konsumen dengan cara menaikkan tarif, sedangkan bagi konsumen
akan selalu terbebani biaya yang bukan merupakan kesalahan dan
tanggung konsumen. Singkatnya, prinsip full cost recovery mensyaratkan
prinsip good corporate governance.

     Sejak dibawah manajemen yang baru dimulai pada akhir tahun 2003,
PDAM Kota Surabaya telah melakukan berbagai usaha yang serius untuk
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      36
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



memperbaiki kinerjanya. Salah satu diantaranya yang telah menunjukkan
hasil yang positif adalah mengurangi volume kebocoran air. Dari perbaikan
pipa yang bocor saja selama bulan Agustus 2004 telah dapat mengurangi
tingkat kebocoran air sekitar 2% dan menambah tekanan air sehingga
meningkatkan volume suplai kepada pelanggan (Kompas, 4 September
2004). Hasil yang lain adalah ditemukan indikasi awal adanya beberapa
pencurian air oleh delapan hotel, lima tempat hiburan dan beberapa pabrik
(Kompas, 1 September 2004). Apabila hal ini dilakukan dengan konsisten dan
terus menerus, maka bukan tidak mungkin akan menambah tingkat
pendapatan yang diperoleh PDAM Kota Surabaya. Oleh karena itu,
beberapa waktu yang lalu manajemen PDAM Kota Surabaya memberikan
pernyataan yang cukup berani, yaitu tidak akan menaikkan tarif sampai
tahun 2006. Mungkin keputusan yang “berani” tersebut didukung oleh data
empirik yang menunjukkan bahwa sejak kebocoran dan unutilized asset bisa
dimanfaatkan secara optimal (lihat Tabel 4-3 dan Tabel 4-4), maka potensi
pendapatan bisa ditingkatkan sehingga meningkatkan sumber dana internal
selain dari pendapatan melalui alternatif peningkatan tarif.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      37
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



BAB 5.        DAMPAK HUTANG PADA KINERJA PDAM (STUDI
              KASUS PDAM KOTA SURABAYA)

       Bagian ini akan menganalisis beberapa aspek kinerja keuangan PDAM
Kota Surabaya dan Kota Malang sehubungan dengan tingkat hutang
perusahaan. Data yang tersedia adalah untuk periode lima tahun terakhir,
yaitu tahun 1999 – 2003, sedangkan data tahun 2004 hanya tersedia sampai
bulan Juni.

       Sudah sejak lama telah diketahui bahwa kinerja keuangan sebagian
besar PDAM di Indonesia sangat buruk. Salah satu indikator adalah besarnya
tingkat hutang yang dimiliki oleh sebagian besar PDAM bila dibandingkan
dengan modal sendiri, sehingga pembayaran bunga dan cicilan hutang
pokok sangat membebani biaya operasional. Bahkan banyak diantaranya
yang berpotensi tidak mampu untuk membayar hutangnya.

       Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh LPM-UI (2001), akibat
campur tangan Pemerintah Pusat yang terlalu jauh dalam penentuan
kebijakan investasi PDAM didaerah, dimana dananya berasal dari pinjaman
(umumnya kebijakan bersifat top down), maka terdapat sebagian investasi
yang    kurang    tepat    sasaran      serta    kurang      produktif.     Pada      akhirnya
ketidaktepatan yang menyebabkan ketidakefisienan investasi ini sangat
mempengaruhi kinerja keuangan PDAM sehingga menambah beban bagi
PDAM tersebut. Lemahnya independensi PDAM untuk menentukan program
investasi dan mengelola usahanya secara perusahaan berakibat pada
banyaknya PDAM yang terlibat krisis keuangan. Pada tahun 2003, dari total
293 PDAM, sebanyak 201 memiliki utang dengan total nilai mencapai sekitar
Rp 4,2 triliun (BEPPENAS dan United Nation, 2004)




5.1.   Skema Umum Pemberian Hutang kepada PDAM

       Pemberian hutang kepada PDAM di Indonesia dimulai pada tahun
1980-an yang dilakukan oleh institusi-institusi keuangan dunia dalam rangka
”reformasi struktural”      yang di fasilitasi oleh pemerintah pusat melalui
Departemen Keuangan Direktorat Penerusan Pinjaman Luar Negeri. Siklus
pembiayaan investasi PDAM-PDAM di Indonesia adalah sebagai berikut:

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      38
                       Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



o Pemerintah Pusat memperoleh pinjaman lunak dari World Bank atau
   institusi keuangan lain untuk tujuan reformasi struktural, diantaranya
   digunakan untuk pembiayaan investasi pra sarana di daerah-daerah
   yang membutuhkan.

o Direrktorat Jendral Cipta Karya bersama PDAM membuat Studi Kelayakan
   perencanaan investasi untuk PDAM yang kemudian diajukan kepada
   BAPPENAS.

o BAPPENAS mengevaluasi studi kelayakan tersebut, bila memenuhi
   persyaratan cost recovery dan sesuai dengan kebutuhan daerah yang
   bersangkutan maka akan disetujui.

o Studi kelayakan yang telah disetujui BAPPENAS kemudian dilimpahkan
   kepada Departemen Keuangan Bagian Penerusan Pinjaman Luar Negeri
   untuk dikeluarkan dananya.

o Departemen Keuangan Direktorat Penerusan Pinjaman Luar Negeri
   mengadakan rapat pembahasan studi kelayakan tersebut bersama
   dengan BAPPENAS, Cipta karya, dan PDAM yang bersangkutan. Bila
   disetujui kemudian Perjanjian Penerusan Pinjaman (Sub Loan Agreement)
   ditanda tangani bersama.

      Dari penelaahan terhadap perjanjian peminjaman (loan agreement)
yang dimiliki PDAM Surabaya dengan Pemerintah pusat/ Departemen
Keuangan serta klarifikasi yang diperoleh dari Departemen Keuangan
diketahui bahwa perlakuan kepada peminjam, dalam hal ini PDAM, adalah
sesuai dengan kebijakan pemerintah yang diberlakukan terhadap Badan
Usaha Milik Negara (BUMN) yaitu:

o Pinjaman          yang   diberikan        bersifat    lunak,     artinya     jangka      waktu
   pembayaran kembali hutang pokok sangat panjang antara 20 tahun
   sampai      30    tahun.    Hal    ini   didasari     pada      asumsi     bahwa       tingkat
   pengembalian modal dan keuntungan perusahaan penyedia jasa publik
   adalah jauh di bawah tingkat usaha komersial. Biasanya diberikan grace
   period selama 5-6 tahun yang telah termasuk dalam jangka waktu
   tersebut.


Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                        39
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



o Tidak ada jaminan yang disyaratkan oleh pemberi pinjaman maupun
    pemerintah pusat.

o Adanya pembebanan biaya komitmen (commitment fee) sebesar 0.5%
    sampai dengan 0.75% untuk sisa plafon yang belum ditarik.

o Pinjaman diberikan dalam mata uang Rupiah kepada PDAM yang
    bersangkutan didasarkan pada konversi jumlah pencairan hutang dalam
    mata uang asing yang bersangkutan dikalikan dengan kurs jual Bank
    Indonesia pada saat pencairan pinjaman.

o Pembebanan bunga sekitar 9% -11,75% per tahun yang merupakan
    modifikasi dari tingkat bunga dari negara pemberi pinjaman ditambah
    margin sebesar 6 % - 7 %, yang digunakan sebagai cadangan selisih kurs
    karena pemerintah harus membayar kembali hutang tersebut dalam
    mata uang negara yang bersangkutan. Sebagian besar pinjaman yang
    diberikan pada kurun waktu tahun 1980-an mempunyai tingkat bunga
    tetap, sedangkan pinjaman setelah tahun 1990-an mempunyai tingkat
    bunga variable sesuai dengan rata-rata tingkat bunga Sertifikat Bank
    Indonesia selama 6 bulan terakhir dengan maksimum tingkat bunga
    sebesar 14%.

o Adanya pembebanan biaya sebesar 0.25% untuk bank pelaksana
    penerusan pinjaman di daerah yang bersangkutan (biasanya adalah
    bank pemerintah).

o   Adanya pembebanan denda sebesar tingkat bunga yang berlaku
    ditambah 2% per tahun untuk keterlambatan pembayaran bunga dan
    cicilan hutang yang telah jatuh tempo.

o Pembayaran hutang dilakukan secara 6 bulanan dengan sebagian besar
    cicilan berjumlah tetap. Besar cicilan ini yang dihitung berdasarkan
    anuitas dengan jumlah cicilan adalah tetap yang merupakan jumlah
    hutang pokok dan bunga. Pada tahap awal porsi jumlah bunga lebih
    besar dari porsi jumlah cicilan hutang pokok, namun seiring dengan
    turunnya nilai pokok hutang dari pembayaran maka semakin lama porsi
    cicilan pokok hutang akan makin besar sedangkan porsi bunga akan
    semakin mengecil.

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      40
                         Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



o Tidak ada Exit Clause yang memungkinkan peminjam untuk membayar
   hutang lebih dulu atau lebih cepat dari waktu yang telah ditentukan.




5.2.   Perbandingan Kondisi Hutang PDAM Kota Surabaya dan
       Kota Malang
       Jumlah hutang PDAM Surabaya jauh lebih besar daripada Kota
Malang, hal ini kemungkinan disebabkan oleh perbedaan besarnya
kebutuhan investasi untuk memnuhi tingkat kebutuhan penduduk pada
wilayah     operasional         masing-masing.           Seperti      dijelaskan         pada       bagian
sebelumnya, perbedaan besarnya jumlah penduduk yang harus dilayani
dan penduduk yang telah terlayani (cakupan layanan) antara Kota
Surabaya dan Kota Malang yang mengakibatkan perbedaan jumlah
investasi yang signifikan, yang sebagian besar sumber dananya dari hutang
jangka panjang. Besarnya hutang PDAM Kota Surabaya berkisar antara Rp
271 milyar sampai Rp 326 milyar, sedangkan besarnya hutang PDAM Kota
Malang hanya berkisar antara Rp 6 milyar sampai dengan Rp 10 milyar.
Namun keduanya menunjukkan kecenderungan yang hampir sama selama
periode 5 (lima) tahun terakhir, yaitu jumlah hutang cenderung semakin
menurun.       Selengkapnya           dapat        dilihat    pada       Tabel         5-1.   Persyaratan
penerusan pinjaman yang di berikan oleh pemerintah pusat terhadap PDAM
Surabaya pada prinsipnya tidak berbeda dengan PDAM Malang sesuai
dengan pemaparan diatas.


                 Tabel 5-1: Besarnya Hutang Tahun 1999 – 2003 (Rp Juta)
       Nama PDAM                          1999         2000        2001        2002            2003
       Kota Surabaya                     293,298      326,179     313,356     273,337         271,077
       Kota Malang                        10,632        9,510       8,367       7,202           6,012
       Sumber: Laporan Keuangan dan Data Produksi PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang


       Walaupun tingkat bunga hutang World Bank dan OECF dari
pemerintah Jepang melalui pemerintah Indonesia lebih rendah dari tingkat
bunga pinjaman bank-bank domestik, namun PDAM Kota Malang selama ini
merasa ada beberapa persyaratan dalam loan agreement yang dianggap
memberatkan. Beberapa hal yang dianggap memberatkan tersebut
diantaranya adalah lamanya waktu pencairan dana karena berbagai
alasan administratif dan teknis, disyaratkan menggunakan konsultan yang
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                41
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



ditunjuk oleh pusat atau kreditor, dan tingkat denda yang dianggap
memberatkan serta lamanya waktu pengembalian pinjaman. Berdasarkan
berbagai pengalaman tersebut, manajemen PDAM Kota Malang mencari
alternatif sumber dana eksternal dengan meminjam dari Bank domestik,
yaitu Bank BNI dan Bank Jatim, dengan jaminan Pemerintah Kota Malang.
Walaupun tingkat bunganya lebih tinggi, namun manajemen PDAM Kota
Malang berpendapat bahwa pinjaman tersebut dapat digunakan sesuai
kebutuhan baik dari aspek waktu maupun pemanfaatannya. Meskipun
demikian PDAM Kota Malang tetap melakukan kewajibannya membayar
cicilan hutang dengan baik.




5.3.   Kinerja Pengelolaan Hutang
5.3.1. Debt Ratio

       Secara teoritis ada perbedaan definisi konseptual antara Liabilities
dengan Debt. Liabilitis adalah jumlah semua hutang dalam tahun yang
bersangkutan, jadi tidak hanya hutang jangka panjang, tetapi termasuk
hutang jangka pendek. Sedangkan debt dihitung berdasarkan jumlah
hutang jangka panjang saja. Perhitungan dan analisis kinerja pengelolaan
hutang dalam studi ini berpedoman pada definisi tersebut.

       Besar kecilnya hutang bukan ukuran satu-satunya untuk melihat
kualitas hutang tersebut. Ukuran lain yang lebih mencerminkan kualitas
adalah dengan melihat berbagai rasio keuangan yang terkait dengan
hutang. Gambar 5-1 menunjukkan bahwa ada indikasi besarnya hutang
PDAM Kota Surabaya jauh lebih besar daripada besarnya moal perusahaan.
Angka-angka rasio perbandingan liabilities dan debt terhadap equity selalu
lebih besar 1 (satu) dan lebih tinggi daripada Kota Malang. Hal ini
menunjukkan, seperti halnya sebagian besar PDAM di Indonesia, bahwa
manajemen PDAM Surabaya lebih banyak menggunakan sumber dana
eksternal (hutang) daripada modal sendiri untuk membiayai investasinya
dalam pengembangan infrastruktur. Lebih jauh, rata-rata angka Debt to
Equity Ratio PDAM Kota Surabaya selama 6 tahun terakhir (tahun 2004
adalah estimasi) sebesar 2,00. Angka ini jauh lebih tinggi daripada angka


Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      42
                            Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



group mean data benchmarking yang dikeluarkan PERPAMSI sebesar 0,37
(PERPAMSI, Benchmarking Data, 2003).

      Apabila dibandingkan dengan total aset yang dimiliki, tampak bahwa
rata-rata angka rasio liabilities to asset dan debt to asset masih diatas 0.5. Hal
ini berarti lebih dari 50% asset PDAM Kota Surabaya dibiayai dari hutang.
Dilain pihak, rata-rata rasio ini untuk PDAM Kota Malang nilainya di bawah
0,5 sehingga relatif lebih baik daripada PDAM Kota Surabaya. Alasan
masing-masing manajemen dalam mengambil keputusan prnggunaan
hutang sebagai salah satu sumber dana investasi tidak dibahas disini karena
kejadian sudah terlalu lama. Feasibility study sebagai dasar keputusan
pengambilan hutang tersebut sebagian besar tidak dapat ditelusuri lagi dan
manajemen saat ini hanya meneruskan kewajiban pembayaran hutang-
hutang lama tersebut.
 Gambar 5-1: Rata-rata Rasio Hutang Terhadap Modal dan Asset (Tahun 1999-2004)
                  3.00
                                                                              PDAM Kota Surabaya
                                                                              PDAM Kota Malang
                  2.40



                  1.80
           Kali




                            2.51




                  1.20
                                                     2.00
                                       1.39




                  0.60
                                                                           0.76




                                                                                                  0.60
                                                              0.54




                                                                                     0.48




                                                                                                            0.19




                  0.00
                         Liabilities to Equity   Debt to Equity Ratio   Liabilities to Asset   Debt to Asset Ratio
                                  Ratio                                         Ratio

              Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Laporan Keuangan




5.3.2. Tingkat Imbal Hasil Asset ( Return on Asset Ratio)

      Besarnya tingkat hutang dan lemahnya pengelolaan menyebabkan
biaya hutang semakin tinggi. Hal ini semakin parah apabila keputusan
investasi dari sumber dana hutang tidak melalui proses pertimbangan dan
studi kelayakan yang benar-benar akurat. Pada akhirnya asset-asset hasil
keputusan investasi tersebut tidak akan menghasilkan output yang optimal.
Indikator tentang hal ini dapat dilihat pada Gambar 5-2. Selama 5 (lima)
tahun terakhir, rata-rata tingkat pengembalian modal dan cadangan (ROE),

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                             43
                                  Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



tingkat pengembalian asset (ROA), dan tingkat pengembalian total equity
(ROS) PDAM Kota Surabaya masih di bawah 10% dan jauh di bawah rata-
rata angka rasio PDAM Kota Malang. Bahkan untuk rasio return on assets
hanya sebesar 2,93%.
   Gambar 5-2: Rata-rata Rasio Tingkat Pengembalian Asset Dan Laba (1999-2004)
             40%

                                                                         PDAM Kota Surabaya
             32%
                                                                         PDAM Kota Malang

             24%
    Persen




                                     37.42%




                                                                                                26.87%
                          9.51%




             16%




                                                                                        8.25%
                                                                13.41%
                                                        2.93%
             8%


             0%
                      ROE (Return on Eq -         ROA (Return On Assets)          ROS (Net Profit Margin)
                       Keuntungan Total)

                   Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Malang, Laporan Keuangan

             Dalam studi ini sangat mudah untuk diduga bahwa sebagian besar
sumber dana investasi PDAM adalah dari hutang karena bukan rahasia lagi
hampir seluruh PDAM mempunyai kinerja keuangan yang buruk yang tentu
saja kemampuan investasi dari sumber dana internal sangat rendah. Dengan
demikian, peranan manajemen pengelolaan hutang sangat penting untuk
mendapatkan tingkat pengembalian investasi yang optimal. Namun dengan
lemahnya manajemen pengelolaan hutang, baik karena faktor internal
yaitu: kemampuan perolehan pelanggan, kenaikan harga penjualan air,
volume penjualan, penagihan piutang dan pendapatan maupun faktor
eksternal antara lain tingkat pertumbuhan ekonomi dan kemampuan
pelanggan dalam membeli air maka pada akhirnya menyebabkan tingkat
pengembalian aset sangat rendah.

             Secara lebih spesifik, berdasarkan Gambar 5-3 dapat diketahui rata-
rata kemampuan PDAM Kota Surabaya dalam membayar beban bunga
selama 5 (lima) tahun terakhir. Kemampuan PDAM Kota Surabaya tidak
sebaik PDAM Kota Malang dalam membayar beban bunganya. Kondisi ini
terlihat dari kemampuan untuk membayar beban bunga dari kas bersih
yang diperoleh dari aktivitas operasi atau besarnya laba bersih yang
diperoleh perusahaan sebelum pajak dan bunga. Hal ini merupakan indikasi
bahwa beban bunga PDAM Kota Surabaya telah menjadi beban
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                    44
                            Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



operasional dan mempengaruhi kemampuan investasinya. Secara lengkap
rasio-rasio keuangan PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang dapat dilihat
pada Lampiran 5.1.
                    Gambar 5-3: Rata-rata Kemampuan Membayar Bunga
                    25.00
                                                                     PDAM Kota Surabaya
                                                                     PDAM Kota Malang
                    20.00


                    15.00




                                                    24.72
             Kali




                    10.00




                                                                                       16.31
                                     2.69




                     5.00




                                                                       1.45
                     0.00
                               Interest Coverage - Cash Basis   Interest Coverage - Earning Basis

                    Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Laporan Keuangan



5.4.   Beban Bunga karena Beban Hutang

       Salah satu dampak nyata dari besarnya tingkat hutang adalah
besarnya tingkat bunga yang membebani operasional PDAM. Adalah logis
jika semakin besar hutang, semakin besar pula tingkat bunga (termasuk
pokok hutang) yang harus dibayar. Namun beban bunga tersebut akan
menjadi persoalan dan menghambat kinerja PDAM, baik kinerja keuangan
maupun operasional, jika ternyata proporsinya terhadap total biaya
operasional adalah cukup besar dibandingkan dengan proporsi biaya-biaya
operasional lainnya. Kondisi demikian terjadi pada PDAM Kota Surabaya,
apalagi jika dibandingkan dengan PDAM Kota Malang. Gambar 5-4 dan
Gambar 5-5 menunjukkan situasi tersebut. Untuk angka tahun 2004 adalah
estimasi berdasarkan data yang tersedia, yaitu data sampai bulan Juni 2004.

       Selama 6 (enam) tahun terakhir (tahun 2004 adalah angka estimasi),
biaya bunga PDAM Kota Surabaya nilainya hampir sama dengan biaya
administrasi dan umum serta hampir separuh dari biaya langsung usaha.
Bahkan pada tahun 2002, biaya bunga sekitar Rp 52 milyar adalah lebih
tinggi dari biaya umum administrasi yang nilainya sekitar Rp 46 milyar. Kondisi
sebaliknya terjadi pada PDAM Kota Malang dimana biaya bunganya
selama 6 (enam) tahun terakhir (tahun 2004 adalah angka estimasi) relatif

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                             45
                        Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



jauh lebih rendah, baik dalam besaran nominal maupun proporsinya
terhadap biaya administrasi dan umum. Biaya bunga PDAM Kota Malang
berkisar pada angka ratusan juta rupiah dengan nilai tertinggi sekitar Rp 868
juta pada tahun 1999 (lihat Gambar 5-4). Secara proporsional angka ini juga
jauh lebih kecil daripada biaya administrasi dan umum yang pernah
mencapai angka tertinggi pada tahun 2003 sekitar Rp 17.6 milyar.
Sedangkan        rata-rata      proporsinya         hanya     sekitar     2%      dari    rata-rata
pendapatan, jauh lebih rendah daripada rata-rata proporsi biaya bunga
PDAM Kota Surabaya, yaitu sekitar 19%.



Gambar 5-4: Perbandingan Biaya Bunga dengan Pos Laba Rugi PDAM Kota Surabaya

                        Grafik L     ugi DAM Surabaya 1999-2004 (R
                                aba R P                           p.Jt)


                      300,000
                      250,000
                      200,000
                                        ugi DAM Surabaya 1999-2004 (%)
                           Grafik Laba R P
         Nilai




                       110%
                      150,000
                      100,000
                        85%
                       50,000
                        60%
                        Tahun
                           0
         Nilai




                                 1999      2000       2001       2002      2003      st
                                                                                    E 2004
        Laba Bersih     35%     10,142     11,164    13,377     13,818    16,166     43,884
         P
        Ph                       5,930     5,691      5,370     4,471      5,730     18,802
        Biaya Bunga
                        10%     35,456     41,106    37,505     52,126    50,180     44,746
        Biaya Umum & Admin      35,967     40,169    47,897     46,257    59,592     50,016
                       -15%
        Biaya Langsung Usaha    77,363
                                 1999     103,237 120,694
                                           2000    2001        124,862
                                                                2002      136,386 E 2004
                                                                           2003   126,908
                                                                                   st
        Laba Bersih               6%        6%         6%        6%         6%           15%
         P
        Ph                        4%        3%         2%        2%         2%           7%
        Biaya Bunga              22%        20%       17%        22%       19%           16%
        Biaya Umum & Admin       22%        20%       21%        19%       22%           18%
        Biaya Langsung Usaha     47%        51%       54%        52%       51%           45%

        Sumber: PDAM Kota Surabaya, Laporan Keuangan



      Biaya langsung usaha PDAM Kota Surabaya juga merupakan beban
tersendiri karena angkanya sangat besar, yaitu sekitar 50% dari pendapatan.
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                         46
                         Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Bersama dengan tingginya beban bunga, kodisi ini semakin memperparah
kinerja keuangan PDAM Kota Surabaya, terutama pada aspek profitabilitas.
Selama 6 tahun terakhir, rata-rata profit margin PDAM Kota Surabaya hanya
sekitar 6%. Angka ini jauh di bawah angka rata-rata profit margin PDAM Kota
Malang yang besarnya sekitar                  19%.     Bahkan pada tahun 2003, biaya
langsung usaha PDAM Kota Surabaya mencapai sekitar Rp 136 milyar atau
sekitar 52% dari pendapatan usaha tahun tersebut. Sedangkan PDAM Kota
Malang pada tahun tersebut mempunyai beban biaya langsung usaha
hanya sekitar Rp 16 milyar atau sekitar 38% dari pendapatan usahanya.
Apabila diidentifikasi lebih jauh, salah satu penyebab tingginya biaya
langsung usaha PDAM Kota Surabaya adalah tingginya biaya untuk
mengolah bahan baku air dari sungai Kalimas yang sudah tergolong kualitas
C.


 Gambar 5-5: Perbandingan Biaya Bunga dengan Pos Laba Rugi PDAM Kota Malang

                                 Grafik L     ugi DAM K Malang 1999-2004 (R t)
                                         aba R P       ota                 p.J
                       60,000

                       50,000

                       40,000

                            Grafik L     ugi DAM K Malang 1999-2004 (R t)
                                    aba R P       ota                 p.J
              Nilai




                       30,000
                        120%
                       20,000
                        100%
                       10,000
                          80%
                         Tahun
                            0
              Nilai




                          60%     1999     2000      2001      2002      2003     Est 2004
         Laba Bersih              5,979    4,359     8,582     4,689     6,372     10,114
                         40%
          P
         Ph                       2,868    2,321     1,978     3,504     2,560     5,464
         Biaya Bunga     20%       868      790       708       626       577       478
         Biaya Umum & Admin       8,844    10,271    13,144    15,141    17,641    17,914
                          0%
         Biaya Langsung Usaha     8,986
                                   1999    11,539
                                            2000     12,224
                                                      2001     14,421
                                                                2002     16,615
                                                                          2003    17,804
                                                                                   st
                                                                                  E 2004
         Laba Bersih               22%      15%       23%       12%       15%       20%
          P
         Ph                        10%       8%       5%        9%        6%        11%
         Biaya Bunga               3%        3%       2%        2%        1%        1%
         Biaya Umum & Admin        32%      35%       36%       39%       40%       35%
         Biaya Langsung Usaha      33%      39%       33%       38%       38%       34%


      Sumber: PDAM Kota Malang, Laporan Keuangan

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                          47
                            Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



        Proporsi berbagai komponen pembentuk biaya langsung usaha dapat
dilihat pada Gambar 5-6. Rendahnya kualitas air baku dari sungai Kalimas
menyebabkan biaya pengolahan mempunyai proporsi sekitar 68%, dari total
biaya langsung usaha. Sedangkan sisanya adalah biaya transmisi dan
distribusi (29%) dan biaya sumber (3%). Di pihak lain, kualitas sumber air PDAM
Kota Malang relatif lebih baik sehingga biaya pengolahan air jauh lebih
rendah, yaitu hanya sebesar 27% dari total biaya langsug usaha. Namun
biaya sumber PDAM Kota Malang sedikit lebih tinggi karena beberapa
sumber air utama PDAM Kota Malang secara administratif berlokasi di
wilayah Kabupaten Malang sehingga harus membayar retribusi penggunaan
sumber air tersebut kepada Kabupaten Malang.
 Gambar 5-6: Rata-rata Proporsi Setiap Komponen Biaya Langsung Usaha Selama 5
                                 Tahun Terakhir
                 Biaya      PDAM Kota Surabaya        PDAM Kota Malang    Biaya
               Pengolahan                                                                  Biaya
                                                                         Sumber
                  68%                                                                    Pemompaan
                                                                           9%
                                                                                            24%




                                                       Biaya
                                          Biaya      Transmisi                                Biaya
                                        Transmisi       dan                                 Pengolahan
    Biaya                                  dan       Distribusi                                 Air
   Sumber                               Distribusi     40%                                     27%
     3%                                   29%


  Sumber: PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang, Laporan Keuangan



        Fakta lain yang menonjol adalah beban hutang dan bunga untuk
setiap meter kubik air bersih yang diproduksi juga menunjukkan bahwa
PDAM Kota Surabaya harus menanggung beban hutang dan biaya bunga
per meter kubik yang jauh lebih tinggi daripada PDAM Kota Malang (lihat
Tabel       5-2).   Karena       semua        biaya         operasional     pada   akhirnya      harus
dibebankan kepada konsumen, maka beban hutang dan bunga per meter
kubik ini juga secara otomatis menjadi beban konsumen. Selama tahun 1999
– 2003, rata-rata beban hutang per m3 air yang diproduksi PDAM Kota
Surabaya adalah Rp 1.377/ m3, jauh di atas rata-rata beban yang harus
ditanggung PDAM Kota Malang yang hanya Rp 213/ m3. Beban tertinggi
adalah pada tahun 2000 dimana per meter kubik air yang diproduksi oleh
PDAM Kota Surabaya harus menanggung hutang sebesar Rp 1.592. Kondisi
ini tentu saja sangat berpengaruh terhadap beban bunga per m3. Rata-rata

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                 48
                          Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



beban bunga yang harus ditanggung per m3 air yang diproduksi PDAM Kota
Surabaya adalah sebesar Rp 199, sedangkan untuk PDAM Kota Malang
hanya sebesar Rp 18.               Selain itu, berdasarkan informasi dari manajemen
PDAM Kota Surabaya diketahui bahwa sampai saat ini total denda yang
harus     dibayar       oleh      PDAM         Kota      Surabaya         karena     keterlambatan
pembayaran cicilan dan bunga adalah sebesar Rp 12,5 milyar. Angka
sebesar ini berasal dari denda untuk hutang OECF IP 400 sebesar Rp 2,8
milyar (sampai Juli 2004) dan denda untuk hutang IBRD 3726 sebesar Rp 9,7
milyar (sampai Agustus 2004). Walaupun demikian, kondisi yang agak
menggembirakan adalah selama periode tersebut beban hutang dan
bunga per meter kubik air yang diproduksi, baik untuk PDAM Kota Surabaya
maupun Kota Malang menunjukkan kecenderungan yang semakin menurun.
        Tabel 5-2: Beban Hutang dan Bunga per Meter Kubik Air yang Diproduksi
 Beban Hutang per m3 (Rp)
 Nama PDAM                           1999        2000        2001         2002      2003    Rata-rata
 Kota Surabaya                        1,486       1,592       1,462        1,188     1,159     1,377
 Kota Malang                             283         243         205          185       152      213
 Beban Bunga per m3 (Rp)
                                     1999        2000        2001         2002      2003    Rata-rata
 Kota Surabaya                          180         201         175          227       214       199
 Kota Malang                              23          20          17           16        15       18
 Sumber: Laporan Keuangan dan Data Produksi PDAM Kota Surabaya dan Kota Malang




5.5.    Kasus Pembayaran Hutang PDAM Kota Madiun
        PDAM Kota Madiun sebagaimana PDAM-PDAM lain di Indonesia,
memperoleh 2 (dua) macam bantuan pinjaman untuk investasi dari
Departemen Keuangan RI, yaitu RPD No. RDA-210/DP3/1994 dan SLA
No.:1114/DP3/1999 tanggal 31 Maret 1999. Karena ketidakmampuan
membayar hutang tersebut, maka pada akhir bulan Feburari 2002 jumlah
hutang termasuk denda dan bunga menjadi sekitar Rp 5,969 juta dengan
rincian: pokok hutang sebesar Rp 5,942 juta dan bunga sebesar Rp 27,35juta.

        Pada tahun 2001 Bapak Subiyantoro diangkat sebagai Direktur Utama
PDAM Kota Madiun dengan mewarisi keadaan yang sangat terpuruk, baik
dari segi operasional maupun keuangan. Meskipun demikian walikota
Madiun saat itu,             Drs. H Achmad Ali dengan penjelasan dari Bapak
Subiyantoro sadar sepenuhnya bahwa keadaan PDAM ini apabila tidak
dibantu maka akan menjadi bangkrut total dan pelayanan kepada

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                            49
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



masyarakat Kota Madiun akan sangat sulit. Oleh karena itu, pada tanggal 25
September 2001 diberikan dana talangan sebesar Rp 5,969,273,000 kepada
Manajemen PDAM Kota Madiun untuk digunakan sebagai dana pelunasan
pinjaman. Surat penegasan bantuan tersebut dikeluarkan oleh Walikota
Madiun (Drs. Achmad Ali) pada tanggal 31 Mei 2001. Surat penegasan
tersebut berisi kesanggupan untuk menjaga kelanjutan hidup PDAM Kota
Madiun dengan:

o Senantiasa membantu penyelesaian hutang RPD, IBRD (SLA).

o Akan melakukan penyesuaian terhadap tarip air minum.

o Akan mengupayakan kelebihan setor PAD yang sudah diserahkan ke
   Pemerintah Kota Madiun sebagai sumber dana perbaikan likuiditas PDAM
   Kota Madiun.

Surat penegasan tersebut kemudian dikukuhkan menjadi Surat Keputusan
Walikota (SK Walikota) dengan persetujuan DPRD Kota Madiun pada
tanggal 1 Maret 2002 dan dianggap sebagai bantuan modal.

      Sebelumnya PDAM Kota Madiun juga telah membayar cicilan hutang
dan bunganya pada tanggal 31 Maret 2001 sebesar Rp 219,751,709 dan
pada tanggal 12 April 2001 sebesar Rp 250,000,000. Berdasarkan hal tersebut
maka pada tanggal 30 Juli 2001 PDAM Kota Madiun mengirimkan surat
kepada      Departemen       Keuangan         RI,   Direktorat      Penerusan        Pinjaman
mengenai keinginan untuk membayar kembali hutang-hutang tersebut.
Surat tersebut tidak ditanggapi secara tertulis oleh DepKeu, tetapi justru
kemudian direspon oleh DepKeu dengan mengirimkan seorang konsultan
Bank Dunia untuk mendapatkan kejelasan maksud PDAM Kota Madiun
tersebut.   Konsultan     tersebut      kemudian        mempelajari          berbagai      data
keuangan PDAM yang ada dan kembali ke Jakarta tanpa ada kelanjutan
kabarnya.

      Pada tanggal 7 September 2001, PDAM Kota Madiun kembali
mengirimkan     surat   kepada        DepKeu        dan    tetap     tidak    mendapatkan
tanggapan yang diharapkan. Kemudian PDAM Kota Madiun memutuskan
untuk membayar dengan jalan mentransfer ke rekening DepKeu sesuai
dengan jumlah hutangnya. Pelaksanaan transfer tersebut dilakukan secara
berturut-turut pada tanggal 25 Sepetember 2001 sebesar Rp 5,850,000,000,-,


Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      50
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



tanggal 10 Oktober 2001 sebesar Rp 91,921,049,- dan tanggal 19 Nopember
2001 sebesar Rp 200,000,000,-

      Semua      pembayaran         tersebut      kemudian        diberitahukan        kepada
Menteri Keuangan melalui surat tertanggal 23 Nopember 2001 dengan
permohonan agar dapat diberikan berita acara pelunasan. Kemudian
diadakan rekonsiliasi pada tanggal 14 bulan Februari 2002 mengenai jumlah
hutang dan pelunasan yang telah dilakukan dan diperoleh persetujuan
bahwa pinjaman PDAM Kota Madiun telah dibayar lunas seluruhnya.
Selanjutnya    pada     tanggal       19    Maret      2002     Departemen          Keuangan
mengeluarkan surat Penutupan Perjanjian Pinjaman No. RDA-210/DP3/1994.

Dari kronologis peristiwa diatas dapat ditarik kesimpulan bahwa:

1. Pembayaran lebih dulu atas hutang yang ada tidak direspon secara
   wajar oleh DepKeu sehingga tidak diberikan tanggapan yang sesuai.
   Selain itu juga tidak terdapat klausul ”Pembayaran Dipercepat” sehingga
   kasus yang terjadi pada PDAM Kota Madiun tersebut tidak dapat
   diantisipasi dengan baik meskipun telah dikirimkan surat pemberitahuan
   resmi.

2. Pemerintah Kota Madiun sangat sadar tentang peran penting PDAM
   sebagai perusahaan publik yang menyediakan layanan air bersih kepada
   masyarakat sehingga tidak bisa dibiarkan mati begitu saja. Oleh karena
   itu, Pemerintah Kota Madiun bersedia membantu sepenuhnya untuk
   memberikan tambahan modal. Hal ini merupakan contoh yang sangat
   baik bagi Pemerintah Kabupaten/ Kota lainnya, dimana pemerintah
   Kabupaten/ Kota benar-benar melakukan tugasnya sebagai pemegang
   saham yang bertanggung jawab yang tidak hanya membebani PDAM
   dengan      target   pendapatan           untuk     menambah           pundi-pundi        pos
   Pendapatan Asli Daerah (PAD).

      Adanya keinginan PDAM Kota Madiun untuk bekerja dengan baik dan
profesional yang diwujudkan dengan kemauan membayar hutang agar
kinerja keuangan dapat membaik. Disini terlihat bahwa manajemen PDAM
Kota Madiun sangat memahami kendala yang ada dan dapat mengusulkan
program penyelamatan dan ditanggapi dengan positif oleh Pemerintah
Kota Madiun. Oleh karena itu, kerjasama yang baik antara PDAM dengan



Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      51
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Pemerintah Kabupaten/ Kota setempat adalah salah satu faktor kunci
dalam keberhasilan program penyehatan PDAM di Indonesia saat ini.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      52
                   Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




BAB 6.      KESIMPULAN DAN REKOMENDASI SERTA
            KETERBATASAN STUDI


6.1.   kesimpulan


       Secara umum, kinerja PDAM di Indonesia masih jauh dari harapan.
Selain secara operasional sering mengalami kerugian, jumlah penduduk
yang mampu dilayani oleh PDAM (service level) di masing-masing wilayah
juga sangat rendah. Salah satu penyebabnya adalah besarnya beban
hutang yang pada tahun 2003 secara total mencapai Rp 5,3 triliun.

       Studi kasus PDAM Kota Surabaya menunjukkan besarnya hutang telah
menjadi beban operasional sehingga kinerja keuangan dan operasionalnya
lebih rendah jika dibandingkan dengan kinerja PDAM Kota Malang. Sebagai
contoh, biaya bunga dan beban hutang per meter kubik air yang diproduksi
PDAM     Kota   Surabaya     lebih     tinggi    daripada       PDAM       Kota      Malang.
Kemampuan asset dan modal PDAM Kota Surabaya dalam menjamin
hutang jangka panjangnya serta tingkat imbal hasilnya lebih rendah
daripada PDAM Kota Malang dan data benchmarking PERPAMSI. Hal ini
salah satunya karena jumlah biaya usaha PDAM Kota Surabaya, yaitu biaya
bunga dan biaya pengolahan air lebih tinggi daripada PDAM Kota Malang.
Hal ini menyebabkan rata-rata margin usaha PDAM Kota Surabaya selama 5
(lima) tahun terakhir jauh lebih rendah daripada PDAM Kota Malang
sehingga    pengembangan           investasi      PDAM        Kota      Surabaya         guna
meningkatkan pelayanan yang dibiayai dengan dana sendiri cukup lemah.
Dampaknya adalah PDAM Kota Surabaya mengalami kesulitan dalam
meningkatkan cakupan layanan.

       Tujuan pemberian hutang melalui Structural Reform ternyata belum
mencapai sasaran. Meskipun saat pemberian pinjaman telah dibuat studi
kelayakan yang ditelaah dan disetujui oleh Bappenas, Kimpraswil dan PDAM
tetapi dalam perjalanannya asumsi-asumsinya banyak yang tidak terpenuhi
sehingga mengakibatkan sebagian besar PDAM berada dalam status
default. Biaya proyek dengan tingkat ketidakefisienan yang tinggi tersebut
pada akhirnya dibebankan kepada konsumen dalam bentuk kenaikan tarip
dengan alasan full cost recovery dan tidak diimbangi dengan peningkatan
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI             53
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



kualitas   pelayanan.     Tingkat      kebutuhan        investasi     yang      tinggi    untuk
meningkatkan cakupan layanan dan rendahnya kinerja keuangan PDAM
memberikan peringatan yang jelas bahwa target Millenium Development
Goal tahun 2015 dipastikan tidak akan tercapai tanpa terobosan-terobosan
baru dalam pengelolaan PDAM.

       Kasus pembayaran hutang PDAM Kota Madiun merupakan indikasi
kurangnya perhatian pemerintah terhadap kepentingan publik yang terkait
dengan masalah hutang PDAM, bahkan cenderung mempersulit. Hal ini juga
terlihat dari tidak tersedia opsi untuk melaksanakan pembayaran lebih cepat
(exit clause) bagi PDAM yang mampu, seperti yang terjadi pada kasus PDAM
Madiun.

       Sejak besarnya tingkat kebocoran air dan unutilized assets dampkanya
cukup besar terhadap kinerja operasional dan keuangan PDAM, maka
penerapan prinsip full cost recovery dengan cara menaikkan tarip adalah
sangat tidak adil bagi konsumen karena hal ini berarti konsumen
menangung beban (biaya) dari kesalahan manajemen atau karena tidak
dipenuhinya prinsip good corporate governance dalam pengelolaan PDAM.

       Peranan pemerintah daerah dan pusat terhadap pengelolaan PDAM
masih menimbulkan berbagai kendala operasional. Sampai saat ini
independensi PDAM sebagai suatu business entity masih sangat rendah.
Selain itu, Pemerintah Daerah sebagai pemilik PDAM belum berkerja sama
dengan pemerintah pusat dengan optimal. Hal ini terlihat dari minimnya
partisipasi   mereka    dalam      membantu          PDAM       menyelesaikan         masalah
besarnya beban hutang, bahkan sebagian besar terkesan hanya mau
mengutip pendapatan PDAM (dalam bentuk PAD) tanpa mau membantu
PDAM baik dalam manajemen maupun keuangannya. Status PDAM yang
merupakan Perusahaan Daerah atau Unit Kerja Daerah membuatnya tidak
fleksibel dalam berusaha terutama dalam kapasitas mencari pendanaan.



6.2.   Rekomendasi
       Berdasarkan hasil analisis dan kesimpulan yang di jelaskan sebelumnya,
maka rekomendasi umum dalam hal keberadaan hutang pada PDAM di
Indonesia:


Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      54
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



o Berdasarkan fakta terpurukya sebagian besar kinerja PDAM, baik aspek
   operasional     maupun       keuangan,        maka       diduga      persoalan       hutang
   hanyalah sebagian persoalan atau dampak dari sebuah kompleksitas
   persoalan manajemen pengelolaan dan kelembagaan PDAM. Oleh
   karena itu, perlu membuat perencanaan strategi penyehatan PDAM
   yang lebih komprehensif secara nasional (national action plan).

o Sebagai      pemilik,   Pemerintah        Kota     Surabaya        perlu    meningkatkan
   komitmennya terhadap upaya perbaikan kinerja PDAM Kota Surabaya
   misalnya, membantu upaya penyelesaian hutang dan membantu
   mencari dana segar untuk investasi infrastruktur baru. Hal ini bisa dilakukan
   dengan cara memberikan jaminan kepada kreditor (Bank Nasional/
   Lokal) yang bersedia memberikan pinjaman kepada PDAM Kota
   Surabaya sebagai alternatif sumber dana eksternal selain dari lembaga
   keuangan internasional yang selama ini syarat-syaratnya dirasakan
   memberatkan dan kental dengan skenario privatisasi.

o Pemerintah pusat hendaknya tidak dengan mudah memberikan atau
   meneruskan hutang kepada PDAM tanpa didahului dengan analisis studi
   kelayakan yang baik. Dalam melakukan analisis tersebut sebaiknya
   dibantu oleh konsultan independen yang dipilih berdasarkan tender oleh
   tim PDAM, Pemda, dan Bappenas.

o Pemerintah pusat melalui departemen keuangan hendaknya tidak hanya
   menilai kinerja hutang PDAM dari kemampuan mengembalikan hutang
   tersebut, tetapi juga dari efektivitas dan efisiensi penggunaanya
   (investasi). Oleh karena itu, perlu membuat mekanisme kontrol yang
   mampu mengevaluasi penggunaan hutang tersebut secara berkala
   sehingga resiko macetnya hutang seperti yang saat ini terjadi dapat
   diminimalisasi.

o Hak penduduk untuk memperoleh tambahan pelayanan PDAM sebagian
   besar belum dapat dipenuhi karena rendahnya kemampuan investasi
   infrastruktur sebagai dampak besarnya kebutuhan untuk membayar
   hutang dan bunga. Oleh karena itu Pemerintah Kabupaten/ Kota
   sebagai pemilik PDAM perlu untuk membela kepentingan publik sekaligus
   menyehatkan operasi PDAM dengan lebih meningkatkan pelaksanaan
   fungsinya sebagai pengawas sehingga dapat dicapai tata kelola usaha
   yang baik (good corporate governance).
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      55
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



o Penerapan        prinsip    full   cost      recovery       hendaknya          benar-benar
   berpedoman pada tata kelola usaha yang baik (good corporate
   governance) sehingga setiap biaya operasional yang dibebankan
   kepada konsumen (masyarakat) melalui tarip adalah biaya yang “wajar”.

o Sosialisasi   serta   transparansi        mengenai        keadaan         PDAM       sebagai
   perusahaan penyedia layanan publik (air minum) harus dilakukan agar
   terbentuk pemahaman yang benar pada masyarakat sadar tentang
   kenaikan tarip yang terjadang memang tidak dapat dihindari bila masih
   menginginkan adanya pelayanan PDAM.

6.3.   Keterbatasan Studi
o Sudi ini hanya mengambil 3 contoh kasus di Indonesia dari sekitar 300
   PDAM yang ada sehingga generalisasi hasil studi ini masih membutuhkan
   pengujian lebih lanjut dengan sampel yang lebih besar.

o Berbagai keterbatasan data dan informasi yang bisa disediakan oleh
   targeted groups (terutama PDAM dan DEPKEU) saat studi ini dilakukan
   menyebabkan analisis pada beberapa aspek masih perlu dipertajam
   dengan melakukan studi yang lebih spesifik dan data yang lebih lengkap




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      56
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



o DAFTAR PUSTAKA


1. Buku, Jurnal/ Majalah, dan Kertas Kerja

Air Minum (Majalah Bulanan PERPAMSI), 2004, Kontroversi Seputar Privatisasi
    Air di Indonesia: Peran LKI di Indonesia, Edisi 104, Mei, hlm. 12-13, Jakarta

____________, 2004, Menyikapi Peran Bantuan Asing: Peta Bisnis Air Skala
   Global, Edisi 104, Mei, hlm. 8-11, Jakarta.

____________, 2004, Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan (GN-RHL)
   sebagai Upaya Konservasi Sumber Air, Edisi 102, Maret, hlm. 9-12, Jakarta.

____________, 2004, RUU SDA Akhirnya Disetujui untuk Disahkan, Edisi 102,
   Maret, hlm. 43-45, Jakarta.

____________, 2004, Persediaan Air Lumajang Tinggal 50 Persen, Edisi 103, April,
   hlm. 27-29, Jakarta.

____________, 2004, Realitas Kondisi PDAM, Edisi 106, Juli, hlm. 9-10, Jakarta.

____________, 2001, Hasil Penelitian Restrukturisasi Hutang PDAM oleh LPM UI,
   No. 91/Th.XXII Januari, hlm. 57-58, Jakarta.

Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Perwakilan Jawa
  Timur, 2004, Laporan Auditor Independen, 16 Juni, Jawa Timur.

Bank Indonesia, 1980, Dokumen: Amandemen Perjanjian Pembiayaan Proyek
  PDAM Kota Surabaya, No. 12/040/IBRD/ PP, 22 Februari, Jakarta.

____________ , 1975, Dokumen: Perjanjian antara Pemerintah Pusat dan
   Perusahaan Daerah Air Minum Kotamadya Malang untuk Pembiayaan
   Proyek Investasi Air Minum, Jakarta.

BAPPENAS dan United Nation, 2004, Indonesia: Laporan Perkembangan
  Pencapaian Tujuan Pembangunan Millenium (Millenium Development
  Goals), Februari, Jakarta.

Departemen Keuangan Republik Indonesia, 1994, Dokumen: Perjanjian
  Penerusan Pinjaman antara Pemerintah Republik Indonesia dan PDAM
  Daerah Tingkat II Kotamadya Surabaya, No. SLA-740/ DP3/ 1994, 9
  Februari, Jakarta.

____________ , 1991, Dokumen: Perjanjian Pinjaman antara Pemerintah
   Republik Indonesia dan PDAM Kodya Dati II Malang, No. RDA-60/ DDI/
   1991, 1 Mei, Jakarta.
Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      57
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




George E. Ruth, 1990, Commercial Lending, Second Edition, American
  Bankers Association

Kompas, 2004, PDAM Baru Mampu Tekan Kebocoran 2 Persen, Edisi Jawa
   Timur, Sabtu, 4 September, hlm. B, Surabaya.
____________, 2004, PDAM Mulai “Sweeping” Perusahaan Besar, Edisi Jawa
   Timur, Rabu, 1 September, hlm. C

Ministry of Settlements and Regional Infrastructure, Directorate General of
   Water Resources, Republic Of Indonesia, 2003, Water Resources
   Management Towards Enhancement Of Effective Water Governance In
   Indonesia, Country Report For the 3rd World Water Forum, Kyoto, Japan,
   March 2003, Published by World Water Council, February.

News & Notices for World Bank and IMF Watchers, IMF and World Bank Pushes
  Water Privatization and Full Cost Recovery on Poor Countries.

Palepu, Bernard, and Healy, 1996, Business Analysis and Valuation, South
   Western Publishing Co.

Shofiani, Nur Endah, 2003, Reconstruction Of Indonesia’s Drinking Water
   Utilities: Assessment and Stakeholders’ Perspectives of Private Sector
   Participation in the Capital Province of Jakarta, TRITA-LWR Master Thesis,
   Department of Land and Resources Engineering Royal Institute of
   Technology, Stockholm, Swedia.

Sudhirendar Sharma, 2002, Water Markets Exclude The Poor, The Ecological
   Foundation, THE HINDU group of publications, August 23, New Delhi.

Public Service International Research Unit (PSIRU), 2000, Distorted
  Competition.      London,       UK,     [WWW     document]    URL
  http://www.psiru.org/reports/2003-03-W-Hcomp.doc

Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI), 2004, Studi Identifikasi
  Konsumsi Air Bersih dalam Rumah Tangga, YLKI, Jakarta.


2. Sumber Data

Badan Pusat Statistik - Jawa Timur (BPS-Jatim), 2003, PDRB Menurut
  Kabupaten/ Kota di Jawa Timur, BPS-Jatim, Surabaya, berbagai seri
  penerbitan.

__________, 2003, Surabaya dalam Angka BPS-Jatim, Surabaya, berbagai seri
   penerbitan.

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      58
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia



Dinas Pendapatan Kota Surabaya, 2002, Realisasi dan Distribusi Pendapatan
   Asli Daerah dan PBB, Surabaya.

Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan, Direktorat Pengelolaan Penerusan
   Pinjaman, 2004, Realisasi Penarikan, Perhitungan Kewajiban dan Realisasi
   Pembayaran PDAM Kota Surabaya, Jakarta

Ministry of Finance the Republic of Indonesia, Directorate General of Budget,
   Regional Office XI Directorate General of Budget, Special Treasury State
   Office Jakarta VI, 2004, Request for Disbursement, January 8, Jakarta.


PERPAMSI, 2003, Bechmarking Data, Jakarta

Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota Surabaya, 2004, Laporan
   Keuangan, Surabaya, berbagai tahun Laporan.

__________, 2004, Data Teknis Operasional PDAM Kota Surabaya Periode
1999-2004, Surabaya.

__________, 2004, Laporan Rekapitulasi Pinjaman Jangka Panjang Desember
1999 sampai dengan Juni 2003, Surabaya.

__________, 2004, Rincian Biaya Umum dan Administrasi 1999 – 2004, Surabaya

__________, 2004, Rekapitulasi Daftar Aktiva Tetap dan Penyusutan 1999 –
   2004, Surabaya.

Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota Malang, Laporan Keuangan,
   Malang, berbagai tahun Laporan.

__________, 2004, Data Teknis Operasional PDAM Kota Malang Periode 1999 -
2003, Malang

__________, 2004, Rincian Biaya Umum dan Administrasi 1999 – 2004, Malang

__________, 2004, Rekapitulasi Daftar Aktiva Tetap dan Penyusutan 1999 –
   2004, Malang.

Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota Madiun, 1999, Data Pelunasan
   Pinjaman RPD dan SLA, RPD No. RDA-210/DP3/1994 dan SLA No.
   1114/DP3/1999, 32 Maret, Madiun.




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      59
                                   Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




LAMPIRAN
Lampiran 4.1. Kapasitas dan Produksi Per Instalasi PDAM Kota Surabaya dan
Kota Malang (1998 – 2004).
PDAM Kota Surabaya
Kapasitas Produksi (liter/ detik)
 No      Instalasi           1998                1999               2000           2001                2002             2003         2004 sd juni
 1    kayoon                        108.04          78.65              44.17          34.61              146.38           116.41          136.96
 2    sumber air                    319.34         321.59             318.04         318.04              314.06           316.85          329.22
 3    ngagel I                    1,693.11       1,478.82           1,444.88       1,402.37            1,466.23         1,449.91        1,528.66
 4    ngagel II                     922.82         795.23             836.13         941.88              879.21           887.49          907.75
 5    ngagel III                  1,549.35       1,350.38           1,314.96       1,277.74            1,318.74         1,400.41        1,443.56
 6    karangpilang I              1,209.23       1,066.98           1,119.16       1,039.96            1,112.30         1,116.01        1,165.30
 7    karangpilang II               620.29       1,168.89           1,401.68       1,781.70            2,060.19         2,132.48        2,239.26
      Jumlah                      6,422.18       6,260.54           6,479.02       6,796.30            7,297.11         7,419.56        7,750.71

Kapasitas Produksi (m3/ tahun)
 No      Instalasi
 1    kayoon                     3,407,149     2,480,306        1,392,945        1,091,461          4,616,240       3,671,106          4,319,171
 2    sumber air                10,070,706    10,141,662       10,029,709       10,029,709          9,904,196       9,992,182         10,382,282
 3    ngagel I                  53,393,917    46,636,068       45,565,736       44,225,140         46,239,029      45,724,362         48,207,822
 4    ngagel II                 29,102,052    25,078,373       26,368,196       29,703,128         27,726,767      27,987,885         28,626,804
 5    ngagel III                48,860,302    42,585,584       41,468,579       40,294,809         41,587,785      44,163,330         45,524,108
 6    karangpilang I            38,134,277    33,648,281       35,293,830       32,796,179         35,077,493      35,194,491         36,748,901
 7    karangpilang II           19,561,465    36,862,115       44,203,380       56,187,691         64,970,152      67,249,889         70,617,303
      Jumlah                   202,529,868   197,432,389      204,322,375      214,328,117        230,121,661     233,983,244        244,426,391

Produksi Air per Instalasi (m3) PDAM Kota Surabaya
No         Instalasi              1998           1999               2000           2001                2002             2003         2004 sd juni
 1    kayoon                    3,435,260      2,480,385         1,396,745        1,091,316         4,616,082       3,671,165           2,153,714
 2    sumber air                9,973,512     10,141,664        10,086,968       10,029,815         9,904,068       9,992,275           5,176,867
 3    ngagel I                 52,947,457     46,636,058        45,690,464       44,225,065        46,239,156      45,724,272          24,037,850
 4    ngagel II                30,216,958     25,078,528        26,440,479       29,703,095        27,726,905      27,987,978          14,274,265
 5    ngagel III               49,357,551     42,585,574        41,582,250       40,294,847        41,587,930      44,163,374          22,699,675
 6    karangpilang I           38,021,157     33,648,173        35,390,653       32,796,112        35,077,485      35,194,517          18,324,145
 7    karangpilang II          14,968,421     36,862,082        44,324,422       56,187,724        64,970,094      67,249,879          35,211,864
      Jumlah                   198,920,316   197,432,464       204,911,981      214,327,974       230,121,720     233,983,460         121,878,380
                                                                                                                                      243,756,760
Air Terjual (m3)
                               115,159,123   122,590,900       124,984,726      129,642,042       137,648,717     144,624,292          88,238,542

Kehilangan Air
           m3         83,761,193              74,841,564       79,927,255       84,685,932         92,473,003         89,359,168      33,639,838
     % thdp produksi   42.11%                  37.91%           39.01%           39.51%             40.18%             38.19%          27.60%
Sumber: PDAM Kota Surabaya, 2004


PDAM Kota Malang Tahun 1997 - 2003
No                 Instalasi                  1997           1998           1999           2000           2001           2002           2003

 1   Binangun Pipa Lama                       2,767,985      2,753,943      2,801,934      2,995,488      2,806,978      2,796,660      2,733,937
 2   Binangun pipa baru                       4,478,424      4,236,261      4,627,276      4,571,518      4,425,913      4,170,323      4,185,291
 3   Karangan                                 1,235,293      1,016,015      1,190,302      1,246,933      1,116,360      1,134,854      1,161,235
 4   Sumbersari                                 986,718        910,997        655,882        717,278        680,074        494,984        434,409
 5   Wendit I                                14,569,426     14,587,412     14,614,705     14,623,160     14,681,322     13,352,621     12,962,782
 6   Wendit II                                8,996,500      7,131,878      8,641,200     10,349,789     12,597,602     12,452,698     13,560,220
 7   Ngesong                                  4,404,864      4,567,792      4,288,608      4,103,636      4,092,428      1,138,447      1,138,447
 8   Banyuning                                                                                                           2,953,976      2,953,980
 9   Badut I                                   242,856        271,044         272,255        142,064         96,509         85,983         83,397
10   Badut II                                  286,776        502,372         485,262        454,026        389,190        372,387        359,388
     Jumlah                                  37,968,842     35,977,714     37,577,424     39,203,892     40,886,376     38,952,933     39,573,086
Kembali ke Bab



Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                                  60
                                Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia


 B   Kehilangan Air                      1997         1998         1999         2000         2001         2002         2003

 1   Pipa Transmisi                        56,954       53,966        56,366       58,806      102,216       97,382       98,933
 2   Pipa Distribusi                    1,841,489    1,744,921     1,822,505    1,901,391    1,942,105    1,850,264    1,879,722

     Jumlah                              1,898,443    1,798,887    1,878,871    1,960,197    2,044,321    1,947,646    1,978,655

 C   Air Didistribusikan
     Jumlah                             36,070,399   34,178,827   35,698,553   37,243,695   38,842,055   37,005,287   37,594,431

 E   Air yang Hilang
                                        14,588,893   12,570,341   13,826,503   14,006,611   15,662,957   12,687,578   12,541,796

 F   Total Kehilangan Air               16,487,336   14,369,228   15,705,374   15,966,808   17,707,278   14,635,224   14,520,451

 G   % Kehilangan thdp Produksi         43.42%       34.94%       36.79%       35.73%       38.31%       32.57%       31.69%

 H   % Kehilangan thdp Distribusi       40.45%       36.78%       38.73%       37.61%       40.32%       34.29%       33.36%

 I Efektivitas (Air terpakai) (%)       56.58%       60.06%       58.21%       59.27%       56.69%       62.43%       63.31%
Sumber: PDAM Kota Malang, 2004



Kembali ke Bab




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                      61
                                      Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




Lampiran 4.2. Jumlah dan Konsumsi Setiap Kelompok Pelanggan PDAM Kota
Surabaya dan Kota Malang Tahun 1998 – Juni 2004

Jumlah Pelanggan PDAM Kota Surabaya
                                                                                                                                    2004
No        Kelompok Pelanggan                1998          1999            2000          2001          2002          2003
                                                                                                                                    Juni

 1   Perumahan                              213,254          232,010       248,491       266,104       278,382         291,022      299,122
 2   Pemerintah                                 759              937           948           944           968             995        1,008
 3   Perdagangan                             17,261           16,898        17,825        19,083        20,545          22,167       23,187
 4   Industri                                   937              750           808           833           833             845          849
 5   Sosial umum                              4,846            4,937         5,036         5,177         5,284           5,372        5,132
 6   Sosial khusus                            1,028            1,101           967         1,028         1,072           1,041        1,072
 7   Pelabuhan                                    3                4             4             4             4               4            4
     Total                                   238,088         256,637       274,079       293,173       307,088         321,446      330,374

Volume Konsumsi per Jenis Pelanggan (m3)
 1 Perumahan                     73,484,607             77,644,692      83,103,192    87,235,166    94,834,578   101,244,073     62,279,427
 2 Pemerintah                     7,138,636              7,254,166       7,584,654     7,162,886     6,884,423     6,720,038      3,711,164
 3 Perdagangan                   12,174,935             11,592,643      10,434,125    10,674,842    11,619,881    12,812,992      8,011,853
 4 Industri                       4,047,820              4,292,804       4,727,714     5,390,053     5,349,668     5,307,461      3,129,112
 5 Sosial umum                    7,420,061              7,040,889       7,099,244     7,022,659     7,369,038     7,623,036      4,353,173
 6 Sosial khusus                 10,008,749             10,253,060       9,986,826     9,773,223     9,989,889     9,741,454      5,877,383
 7 Pelabuhan                        408,662                561,456         621,834       717,041       748,302       770,727        510,566
    Total                       114,683,470            118,639,710     123,557,589   127,975,870   136,795,779   144,219,781     87,872,678
     Penjualan Air Tangki                   135,119        135,199         111,982       148,438       243,677        404,511    232,497
     Distribusi Barat                       283,582      1,812,200         584,409       867,272       249,853      1,148,766    403,370
     Distribusi Timur                        56,952      2,003,791          730746       470,462       357,156        683,560    155,219
     PMK                                                                                                 2,252          2,108    133,367
     Total Kehilangan Air diketahui                                                                                 1,834,434    558,589
     Total Air Terjual            115,159,123          122,590,900     124,984,726   129,462,042   137,648,717   144,624,292 88,105,175
     Sumber: PDAM Kota Surabaya, 2004


Jumlah Pelanggan PDAM Kota Malang
No        Kelompok Pelanggan                    1999               2000                2001             2002                2003

 1    Sosial Umum                                     271                 272               251                 260                 273
 2    Sosial Khusus                                 1,280               1,357             1,416               1,445               1,508
 3    Rumah Tangga                                 63,111              66,872            71,063              73,525              76,482
 4    Instansi                                        356                 389               353                 363                 394
 5    Niaga Kecil                                     369                 422               509                 981                 899
 6    Niaga Sedang                                    589                 604               664                 842                 843
 7    Niaga Besar                                   1,051               1,045               998                 985               1,053
 8    Industri Kecil                                   24                  23                26                  26                  26
 9    Industri Besar                                   28                  28                22                  22                  22
      Jumlah                                        67,079              71,012            75,302              78,449              81,500
Volume Konsumsi (m3)
 1 Sosial Umum                1,164,464                           1,470,582             932,567           981,826            890,058
 2 Sosial Khusus              1,536,540                           1,607,979           1,627,705         1,602,070          1,315,403
 3 Rumah Tangga              15,786,409                          16,973,145          18,161,821        19,038,552         19,929,851
 4 Instansi                   2,632,316                           2,367,415           1,648,840         1,346,677          1,469,774
 5 Niaga Kecil                   87,414                             107,275             124,975           326,561            433,802
 6 Niaga Sedang                 158,549                             159,675             163,255           363,942            364,261
 7 Niaga Besar                  478,971                             523,798             485,202           609,481            605,544
 8 Industri Kecil                10,900                              12,284              12,916            20,012             16,482
 9 Industri Besar                16,487                              14,931              21,817            28,588             27,460
    Jumlah                   21,872,050                          23,237,084          23,179,098       24,317,709         25,052,635
Sumber: PDAM Kota Malang, 2004
Kembali ke Bab

Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                                                             62
                       Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




Lampiran 4.3. Cakupan Layanan dan Pertumbuhannya

PDAM Kota Surabaya
No            Uraian                  1998        1999       2000         2001        2002        2003

Penambahan pelanggan                  15,086       18,549    17,442    19,094    13,915    14,358
Jumlah penduduk                    2,373,282    2,405,946 2,599,796 2,612,799 2,625,867 2,639,001
Penduduk terlayani                 1,396,470    1,160,050 1,564,855 1,650,920 1,709,910 1,768,610
Cakupan layanan                        58.84        48.22     60.19     63.19     65.12     67.02
Konsumsi/ Kpt/hr/pelnggn PDAM         144.17      183.38     145.50       144.77       151.95     156.84

Growth (%)
Penambahan pelanggan                               7.79%      6.80%        6.97%        4.75%      4.68%
Jumlah penduduk                                    1.38%      8.06%        0.50%        0.50%      0.50%
Penduduk terlayani                               -16.93%     34.90%        5.50%        3.57%      3.43%
Cakupan layanan                                  -18.06%     24.84%        4.97%        3.06%      2.92%
Sumber: PDAM Kota Surabaya, 2004


PDAM Kota Malang
No           Uraian                1999         2000          2001           2002               2003

Penambahan pelanggan                 2,999         3,933         4,290             3,147           3,051
Jumlah penduduk                    740,991       748,401       802,890           814,933         827,157
Penduduk terlayani                 469,566       497,088       527,097           549,183         556,263
Cakupan layanan                    63.37%        66.42%        65.65%            67.39%          67.25%
Growth (%)
Penambahan pelanggan                  2,999         3,933         4,290             3,147          3,051
Jumlah penduduk                                    1.00%         7.28%             1.50%          1.50%
Penduduk terlayani                                 5.86%         6.04%             4.19%          1.29%
Cakupan layanan                                    4.81%        -1.16%             2.65%         -0.21%
Sumber: PDAM Kota Malang, 2004

Kembali ke Bab




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                           63
                     Implikasi Hutang pada Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia




Lampiran 5.1. Perbandingan Rasio Keuangan PDAM Kota Surabaya & Kota
Malang

                                                         Rata-
                                                                   Rata-rata
                        RATIO                             rata                    Selisih
                                                                   Surabaya
                                                        Malang
     ROE (Return on Eq - Keuntungan Total)                37%          10%          28%
     ROA (Return On Assets)                               13%           3%         10%
     Fin Leverage (Asset/ Shareholder's Eq.)             262%          3.60        -98%
     Pre Interest ROA
     ROS (Net Profit Margin)                        27%                 8%          19%
     Asset Turn Over                                77%                42%          36%
     Gross Profit Margin                            64%                54%          10%
     INVESTMENT MANAGEMENT
     Decomposing Assets Turn Over
     Working Capital Management
        Current Assets Turn Over                    3.70               2.69        1.01
        Working Capital Turn Over                   8.17             -44.81       52.98
        Account Receivable Turn Over                6.55               8.24        -1.69
        Inventory Turn Over                       2,290.61            12.58      2278.03
        Account Payable Turn Over                   2.61               1.83        0.78
        Days Receivables                           61.03             55.01         6.02
                                Average Sales/day  91.61             611.72      -520.11
        Days Inventory                              0.59              72.62       -72.03
                                Average CGS/day    33.19             311.83      -278.64
        Days Payables                              158.25            242.92       -84.67
                            Average Payables/day   33.19             311.83      -278.64
        PPE Turnover                                1.18               0.00         1.18
     FINANCIAL MANAGEMENT
        Current Ratio                               1.98               1.64         0.34
        Quick Ratio                                 1.98               1.31        0.67
        Cash Ratio                                  0.36               0.59        -0.23
        Operating Cash Flow Ratio                   2.49               0.99         1.50
     DEBT & LONG-TERM SOLVENCY
        Liabilities to Equity Ratio                 1.67               2.51        -0.85
        Debt to Equity Ratio                        1.29               2.09        -0.80

      Kembali ke Bab




Dampak Hutang Terhadap Kinerja PDAM (Final Report), YLKI                                      64

								
To top