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III Foro Sobre los Retos
del Ordenamiento Territorial
en Colombia
Universidad Nacional de Colombia
Universidad Nacional de Colombia Instituto de Estudios Ambientales -IDEA-
Rector General
Presentación ........................................2
MOISÉS WASSERMAN LERNER
Vicerrectora General Doctora Carmenza Castiblanco Rozo
BEATRIZ SÁNCHEZ HERRERA • Coordinadora Programa de Maestría en Medio
Vicerrectora Académico Ambiente y Desarrollo PMAD -IDEA- Universidad
NATALIA RUIZ RODGERS Nacional
Secretario General
JORGE ERNESTO DURÁN PINZÓN Memorias
Vicerrector Sede Bogotá Los Retos del Ordenamiento Territorial
FERNANDO MONTENEGRO LIZARRALDE Doctora Judith Salas Miranda ...................... 3
• Jefe de la división de ordenamiento territorial
Instituto de Estudios Ambientales IDEA-UN Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
TOMÁS ENRIQUE LEÓN SICARD •Ingeniera Geográfica, Universidad Jorge Tadeo
Director Lozano.
• Magister en Urban Survey And Human Settlement
Observatorio de Política Ambiental Analysis, International Institute For Aeroespace
CARMENZA CASTIBLANCO ROZO Survey And Earth Sciences, I.T.C, Holanda.
Directora
Biodiversidad y Ordenamiento
Comité Editorial Territorial a Escala Local
JAIRO SÁNCHEZ A. Doctor Brigitte Luis Guillermo Baptiste ......... 8
NOHRA LEÓN R. • Profesor Universidad Javeriana.
CARMENZA CASTIBLANCO R. •Biólogo, Universidad Javeriana.
•Magister en Latin American Studies Tropical
Colaboradores Conservation And D. University Of Florida, U.F,
ÁNGELA PAOLA LÓPEZ TRIANA Estados Unidos.
CHRISTIAN CAMILO RODRÍGUEZ
ANA DEL CARMEN MORENO MILLÁN Los Desafíos de los POMCA en el Contexto
NORMA PIEDAD SABOGAL FORERO
del Ordenamiento y el Desarrollo
JULIANA CEPEDA VALENCIA
OLIVIA TORRES
Ambiental y Territorial
DIANA TOVAR Doctor Normando Suárez ......................... 16
• Profesor Universidad Nacional de Colombia.
Diseño de Portada •Sociólogo, Universidad Nacional de Colombia.
EDGAR ENRIQUE RIVAS ORTÍZ •Master en Administración Pública Escuela Superior
de Administración Pública
Diseño y diagramación
OLGA CECILIA PARIAS L.
El Carácter Estratégico del
Ordenamiento Territorial
Impresión Doctor Jairo Sánchez Acosta..................... 23
IMAGENES IPD • Profesor Instituto de Asuntos Ambientales - UN.
• Economista. Universidad Nacional de Colombia Phd.
Todos los materiales son exclusivos del Instituto • Ph.D en el área Economía pública y Sociología,
de Estudios Ambientales. Pueden reproducirse con Universidad de Barcelona
autorización expresa.
Dificultades de la articulación entre la
planeación municipal y regional:
Universidad Nacional de Colombia perspectivas del ordenamiento territorial .... 28
Instituto de Estudios Ambientales –IDEA- Martha Cecilia Cardozo B.
Carrera 50 Nº. 27-70
Unidad Camilo Torres Bloque B2 • Economista. Universidad Nacional de Colombia
Teléfonos: 316 5085 - 3165000 ext. 18563 Bogotá Luis Leonardo García Guevara
Email: maema_bog@unal.edu.co • Arquitecto. Universidad Nacional de Colombia
Página web: www.unal.edu.co/idea • Magister en Urbanismo. Universidad Nacional de
Colombia
Junio 2007 - Número 3
III Foro sobre los Retos del PRESENTACIÓN
Ordenamiento Territorial
en Colombia
Carmenza Castiblanco Rozo
Después de aproximadamente quince años de inten- • La reducción de las transferencias y compensacio-
tar concretar un nuevo modelo de ordenamiento del nes y el aumento de la tributación como fuente
territorio en Colombia, se mantienen una serie de de progresivo autofinanciamiento.
contradicciones e incompatibilidades conceptuales,
jurídicas e institucionales que no permiten avanzar • El privilegio de la eficiencia económica como
en el propósito de establecer una política de Estado criterio de gestión frente a la equidad y el equi-
que promueva la planificación y gestión del territorio librio territorial.
con el fin último de brindar mejores condiciones de
vida para la población. Finalmente, el reto actual es la articulación de los
Planes de Ordenamiento Ambiental de Cuencas, POM-
Persiste una enorme dificultad teórica y práctica para CAS, al nuevo modelo de desarrollo y ordenamiento
integrar y articular las diferentes dimensiones del or- territorial, donde este instrumento se constituye
denamiento (las dimensiones político-administrativa, en la principal herramienta de planeación y gestión
económica, ambiental, cultural y étnica), sus pers- ambiental que debe ser articulada a los planes de
pectivas sectoriales (las perspectivas minero-ener- ordenamiento territorial. Esto implica importantes
gética, agropecuaria, industrial), en las diferentes cambios de enfoque y valoración de los ecosistemas
escalas geográficas (local, regional, departamental naturales y en general de la estructura ecológica de
y nacional), y en sus ámbitos rural y urbano. De otra soporte; implica también la necesidad de dar cabi-
parte, como la estrategia central del ordenamiento es da a las reglas de la sostenibilidad ambiental como
la planificación del uso y distribución de la tierra y de condición necesaria para determinar y redireccionar
toda la infraestructura de soporte de las actividades el desarrollo.
económicas y sociales, el ordenamiento afecta la
distribución del poder en todas sus manifestaciones. Estos y otros aspectos cruciales del OT son desarrolla-
Este hecho explica la enorme dificultad para llegar dos en este foro con el fin de plantear el debate y la
a consensos y permite entender que el problema del reflexión sobre un tema que tendría que constituirse
ordenamiento es eminentemente político y de la en una política de estado que oriente las políticas de
más alta jerarquía. Sin embargo, la exclusión de lo desarrollo del país.
político y el predominio de la técnica caracterizan a
los procesos de planeación en Colombia.
En la última propuesta de Ley Orgánica de Ordena-
miento Territorial, persisten varias ambigüedades:
• La concepción del territorio como proveedor de
recursos, especialmente ambientales, más que
como una construcción socio-cultural;
• La promulgación de leyes como las de agua y bos-
que al margen del ordenamiento del territorio.
• La relación entre el ordenamiento y la descen-
tralización
• La persistencia del predominio de los criterios
político-administrativos sobre los demás.
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Observatorio de Política Ambiental
Los Retos del MEMORIAS
Ordenamiento
Territorial en Colombia
Ponente Judith Salas Miranda
Jefe de la división de ordenamiento territorial
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)
La doctora Salas inicia su presentación, exponiendo Los objetivos del proceso de ordenamiento son
algunos aportes para despejar las dudas e inquietudes fundamentalmente, determinar los limitantes y las
que existen sobre lo que ha sido el proceso de ordena- potencialidades del territorio para su desarrollo, iden-
miento territorial, así como las iniciativas y las leyes tificar, evaluar y concertar alternativas de desarrollo
vigentes actualmente en materia de ordenamiento integral y convertir estas alternativas en un modelo
territorial y planes de ordenamiento ambiental de de ocupación y uso del territorio, que cumpla con los
cuencas. principios rectores antes mencionados.
En las guías metodológicas elaboradas por el Instituto
1. Proceso de Ordenamiento Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y en la implemen-
Territorial en Colombia tación que se ha llevado a cabo en varios planes, se
ha seguido de manera resumida la siguiente meto-
Para poder abordar los retos, que ha dejado el proce- dología:
so y los vacíos en ordenamiento territorial, primero
debo partir del concepto en el cual me baso cuando a. Identificar las actividades que de acuerdo con las
hablo de ordenamiento territorial. Básicamente es necesidades de la sociedad deben localizarse en
un enfoque de planificación y gestión del territorio, cada lugar.
donde lo que se busca es lograr mejores condiciones
b. Hacer que estas actividades sean compatibles con
de vida y desarrollo de la comunidad, cuyos ejes
las potencialidades y limitantes del territorio.
deben ser el ser humano, la persona y la sociedad.
Este desarrollo debe estar enmarcado en unos prin- c. Determinar de manera concertada cuál es la
cipios, que son: El desarrollo humano sostenible, la combinación de actividades adecuada, en qué
participación ciudadana (que debe cobrar más fuerza tiempos se llevarán a cabo dichas actividades en
porque es donde vemos que recae la esperanza de el municipio o en el departamento, para que todas
lo que falta por hacer para que el proceso de orde- ellas conformen una estrategia de desarrollo, la
namiento realmente avance), la diversidad étnica cual debe ser integral, no solamente ambiental o
y cultural y la eficiencia en el funcionamiento del solamente urbana, etc.
espacio geográfico (este último de gran importancia
porque es el que va a marcar una gran diferencia con
otros instrumentos).
2. Los retos en la consolidación del
proceso de ordenamiento territorial
Las principales estrategias del proceso de ordena- Los retos para la consolidación del proceso de orde-
miento territorial son: la planificación del uso de la namiento territorial parten de aceptar que este es un
tierra (involucrando también la infraestructura de proceso que debe ser permanente, es un proceso en
soporte para que puedan funcionar las actividades donde sus principales metas deben ser de mediano
económicas, sociales, etc.) y la definición de futuros y largo plazo, no podemos desilusionarnos y decir
concertados sobre lo que quiere ser el municipio o por ejemplo que en los últimos años no ha habido
el departamento. Aunque, existen otros cambios o avances. Los logros del ordenamiento territorial los
estrategias que se constituyen en retos, porque son veremos en un lapso de por lo menos 20 años, que
precisamente en los cuales no se ha logrado avanzar. es lo evaluado en otros países, incluso en países
Estos son los cambios en lo legislativo, en el desarrollo desarrollados que han llegado a tener cambios en
institucional, cambios en el enfoque de la educación lo legislativo, en lo cultural, en el desarrollo insti-
y hacer más investigación. tucional, cambios que después se ven reflejados en
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Junio 2007 - Número 3
que el ciudadano y la sociedad encuentran un mejor lógica, normalmente se va un poco atrás y se
nivel de vida y un mejor nivel de desarrollo. Estos aprende de lo que se ha hecho a través de la
cambios son de largo plazo porque como veíamos práctica; entonces existen algunos municipios,
necesitamos transformaciones fundamentales en instituciones, incluso ONGs y personas que han
varios campos, que son colaterales al ejercicio téc- aprendido metodologías y las han mejorado,
nico o de planificación en sí, pero que sin esas otras pero no tienen algo escrito que de cuenta
transformaciones y esos soportes, el proceso como de este proceso. El mismo IGAC ha llevado a
tal no se llevará a cabo. cabo un proceso de ajuste de metodologías,
pero está en deuda también en poner esto por
E El ordenamiento debe convertirse en una escrito. Parcialmente se ha estado haciendo,
política de Estado y para ello se necesita un precisamente con el Instituto Humboldt. Próxi-
concepto unificado, un concepto que trascien- mamente haremos una publicación conjunta en
da los enfoques ambientales o urbanísticos donde mejoraremos específicamente la incor-
que efectivamente hemos tenido hasta el poración de los criterios sobre biodiversidad
momento. Necesitamos que sea visto como en la realización de planes de ordenamiento
un enfoque de desarrollo, una planificación y territorial.
gestión del territorio para brindar las mejores
condiciones de vida a la población. Esa unidad E Otro gran reto es lograr la coordinación entre
de conceptos debe reflejarse en que se con- los sistemas en los que se enmarca la institu-
vierta en una política ampliamente difundida, cionalidad. Por un lado tenemos el sistema
que sea la base para la generación de las demás nacional de planeación con la Ley 152 que habla
estrategias, esa política debe marcar el camino del plan de desarrollo municipal, nacional y
para generar los cambios financieros, legales y departamental. Por otro lado, se encuentra el
educativos que se requieran. sistema de ciencia y tecnología, en donde se
ha enmarcado la producción de información y
E Otro reto es el reordenamiento de la base jurí- conocimiento, el cual es fundamental, porque
dica. Este reordenamiento implica todo lo que el ordenamiento territorial debe fundamen-
tiene ver con el uso y la administración de los tarse en un conocimiento del territorio. Infor-
usos del suelo, de la localización de la inver- tunadamente, las decisiones que tienen que
sión, de la utilización de los recursos naturales, ver con esto, se encuentran en otro sistema
obviamente que con la experiencia ya surtida diferente al sistema de planeación y al sistema
y teniendo una unidad de conceptos procede ambiental. El gran reto es que haya coordi-
que debemos hacer los ajustes jurídicos. Tanto nación entre estos sistemas y se fortalezca la
de la parte jurídica como de la parte metodo- creación y mantenimiento de bases de datos
de información espacial.
E Difundir el enfoque de la planificación y uso
sostenible de la tierra para la evaluación de
las alternativas a través de las metodologías
que ya existen, la zonificación ecológica, por
ejemplo.
E Hacen falta cambios en el sistema educativo,
de transferencia tecnológica y en la investiga-
ción, pues no tenemos información suficiente
para saber cómo se debe abordar el proceso de
ordenamiento en territorios que tienen parti-
cularidades, por ejemplo: En zonas costeras,
áreas comunitarias, terrenos colectivos de
comunidades indígenas y negras. Todos estos
son temas en los que se debe generar mucho
conocimiento, porque prácticamente se ha
trabajado en municipios tradicionales con
énfasis en la zona andina y en la región caribe,
pero hay regiones con muchas particularida-
des y el análisis requiere un conocimiento
Observatorio de Política Ambiental
más detallado. Necesitamos que a nivel de dad ambiental como el Plan de Gestión Ambiental
la educación básica se creen ciudadanos que Regional (PGAR) y el Plan de Acción Trianual (PAT),
conozcan el territorio, que sean ciudadanos sobre los cuales no hay tanta preocupación en el
conscientes del territorio en el que viven, así sentido en que la ley establece que cuando haya
como que conozcan sus derechos y deberes. un POMCA, estos se tendrán que adecuar a ese
POMCA, los planes de desarrollo departamental,
Este es el reto más esperanzador de todos, porque los planes de ordenamiento territorial departa-
hoy en día vemos que aunque tuviéramos un desarro- mental, los planes de desarrollo municipal y los
llo institucional, aplicáramos bien los instrumentos, planes de ordenamiento territorial municipal.
ajustáramos el marco jurídico, a la hora de llevar esto
a la práctica, quienes toman decisiones son los polí-
ticos, o sobretodo “los politiqueros” y los intereses
. El ordenamiento ambiental de
particulares terminan prevaleciendo. Así como esto no cuencas hidrográficas
se puede cambiar de un momento a otro, si nosotros La definición del ordenamiento ambiental de
vamos educando a nuestros niños, educando a nues- cuencas -tomada de la guía del IDEAM-, es básica-
tros jóvenes y vamos generando conciencia desde la mente un proceso de formulación y ejecución que
misma familia, ese tipo de cosas van a ir prosperando incluye el manejo de los recursos de una cuenca
en la medida en que todos conozcamos el territorio para la obtención de bienes y servicios, sin afectar
y sepamos qué no se puede tener allí y qué sí sería los recursos de suelo e hídrico, direccionando y
bueno hacer. Pero hoy en día este desconocimiento coordinando las acciones que los seres humanos
nos hace presa fácil para que otros que no tienen el realizan, evitando que afecten el sistema natural
poder del conocimiento sino el poder político sean formado por dicha cuenca y la dinámica del siste-
quienes finalmente hagan valer de pronto otros inte- ma. Como vemos si en el ordenamiento territorial
reses que no son de la sociedad en general. entendido como proceso debería ser la sociedad
el eje central, en esta definición el eje central
E Por último, fomentar y consolidar instancias es el sistema natural y los recursos naturales,
regionales de alta capacidad técnica, porque fundamentalmente.
la experiencia ha mostrado que la capacidad
técnica está centralizada en las principales Se plantea que el ordenamiento ambiental del
ciudades de Colombia, pero muchos municipios territorio, por ser esta su finalidad, es un compo-
no tienen el personal suficiente e idóneo para nente estructural del ordenamiento territorial, lo
llevar a cabo la formulación de instrumentos cual indica que el ordenamiento territorial es algo
como los Planes de Ordenamiento Territorial. más amplio e integral.
No podemos pensar que vamos a tener equipos
capacitados técnicamente para los más de mil . El Plan de Ordenamiento Territorial
municipios del país, así que definitivamente se municipal
debe fortalecer un componente intermedio,
El POT municipal como se ha venido aplicando y
que debe actuar de acuerdo con la diversidad
tal como está reglamentado en la Ley 388, plantea
cultural y geográfica del territorio. Pueden
una definición simple, dice: “Es un instrumento de
ser asociaciones de municipios, pueden ser las
planificación municipal, el cual reglamenta, sobre
provincias, o pueden ser los mismos departa-
un plano topográfico y mediante acuerdo del Con-
mentos en territorios como la Orinoquia y la
cejo, el uso actual y futuro del suelo. Esto incluye
Amazonia, en los que un plan de ordenamiento
el trazado aproximado de las vías estructurantes y
territorial departamental era más que sufi-
la ubicación del equipamiento urbano y rural que
ciente. El fortalecimiento de estas instancias
se requiere construir y/o ampliar en el municipio
puede solucionar problemas de manejo de la
en el presente y hasta el término de 12 años”.
información con calidad y nos va a dar una
mayor homogeneidad en cuanto a la integridad Esta tarea aparentemente simple debe tener en
de los planes de ordenamiento. cuenta en su elaboración una compleja proble-
mática para poder llegar a esa propuesta. Esta
3. Instrumentos de planeación problemática puede definir qué se hace y dónde,
entonces habría que conocer como están los eco-
Los instrumentos con los que contamos en el mo- sistemas, los recursos naturales, tener claro lo qué
mento para el ordenamiento del territorio son: los no debemos hacer, que no se quiere una subutili-
Planes de Ordenamiento Ambiental de Cuencas zación de terrenos de alta aptitud agropecuaria,
Hidrográficas (POMCA), los que encabeza la autori- debemos considerar el problema de los riesgos
Junio 2007 - Número 3
y las amenazas naturales. Si estamos enfocados
a que la sociedad tenga unas mejores formas de
vida, por tanto la infraestructura de servicios
públicos, sociales es fundamental, el espacio pú-
blico, la conectividad de las comunicaciones no
sólo en lo urbano, sino en lo rural-urbano y en lo
rural que nos permita transportar productos de la
agricultura, de la pesca, etc.
Es necesario asimismo un enfoque funcional del
espacio, no solamente sobre los recursos naturales
y de cómo no podemos irlos a sobreexplotar, sino
también cómo utilizamos ese espacio construido
que ya tenemos para sacar el mayor beneficio,
cómo hacemos que las actividades estén funcio-
nando y sigan siendo eficientes.
Los objetivos de esta propuesta (POT municipal) más amplio que el municipal, para que ese gran
consisten en la formulación de una política mu- acuerdo político de ordenación del territorio sea
nicipal de uso y ocupación del territorio bajo los asumido por los actores y se refleje en el cambio
principios de equidad, sostenibilidad y competiti- de la realidad y no se quede en el papel.
vidad; que regule los usos del suelo y localización
funcional de actividades e infraestructura, aprove- Otra conclusión fue que, la regionalización y di-
chando potencialidades, mitigando impactos am- visión espacial en cuencas es mucho más certera
bientales y logrando una distribución equilibrada desde el punto de vista biofísico como base para el
de la inversión pública en el territorio, según los desarrollo y articulación del territorio que el con-
requerimientos actuales y futuros en espacio pú- texto social y político del ordenamiento territorial.
blico, actividades productivas, vivienda, red vial, Efectivamente la cuenca es una unidad espacial y
equipamientos, cobertura de servicios públicos y cartográfica mucho más certera y adecuada para el
sociales básicos. análisis de los recursos naturales, pero el contexto
social y político debe dar los otros elementos para
Las fases metodológicas del POT son: el diagnós- poder hacer una planificación integral.
tico, en donde es fundamental tener los estudios
o el conocimiento necesario, a partir de este Los planes de ordenamiento territorial han sido
diagnóstico viene la evaluación de alternativas o esencialmente urbanos, pero no es porque el con-
distintas soluciones y la selección de un conjun- cepto de ordenamiento se plantee así, sino porque
to viable que represente el modelo territorial a esta ha sido la línea que se ha trabajado, tocando
adoptar. tangencialmente lo rural. Los POMCA pueden ser
el elemento orientador e integrador de los planes
6. Algunos puntos claves de desarrollo y los POT.
Basados en las definiciones de los POMCA y de los Las estrategias planteadas dentro de los instru-
POT, presentamos algunas conclusiones del taller mentos de planificación deben ser rodeadas y
sobre “Procesos de ordenación de las cuencas apoyadas por la institucionalidad en sus diversas
hidrográficas en Colombia”, los asistentes conclu- escalas y de acuerdo con sus respectivas compe-
yeron que uno de los problemas principales es que tencias. Sólo así, por medio de la articulación de
los diferentes planes no se articulan entre sí, lo los diferentes planes, se podrá llegar a soluciones
cual generaría problemas de inversión y de iden- concretas, que partan de diagnósticos reales y
tificación de prioridades a nivel local y regional que fundamenten los planes y los proyectos que
que terminan por dispersar los esfuerzos. de ellos se deriven.
Los participantes están de acuerdo en que, por
ser la cuenca un área de manejo especial son los 7. Comentarios finales
POMCA los que deben articular y orientar los Planes
de Ordenamiento del Territorio. La formulación 4 La delimitación de cuencas prioritarias, orien-
del POMCA es la oportunidad para desencadenar ta el manejo y uso del suelo. Efectivamente
un proceso participativo y de articulación de acto- los POT si adolecieron de tener un marco de
res, que estarían en este caso a un nivel espacial referencia regional y un marco de referencia
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Observatorio de Política Ambiental
nacional. Los planes de ordenación de cuen- 8. Reglamentación POMCAS
cas cuando los tengamos, pueden suplir esta
falla. En la reglamentación de los POMCA –que está en
proceso- se debe tener en cuenta la finalidad de
4 Los POMCA se constituyen en reglamentación de
estos, que consiste en “planificar el uso del mane-
mayor jerarquía. Es decir, tienen una jerarquía
jo de los recursos renovables y no renovables de la
más alta, pero no tan integral como los POT.
cuenca, manteniendo o estableciendo el equilibrio
4 Se requiere coordinación institucional para entre el aprovechamiento social y económico de
poder llevar a cabo esos instrumentos y que los mismos y la estructura biofísica de la cuenca,
sean en beneficio de la sociedad. con énfasis en agua, suelo y flora”.
Dentro de los principios se encuentra que la cuen-
4 El POT, tiene una frontera de tiempo determi- ca hidrográfica es la unidad fundamental para
nado de 12 años y el POMCA debe determinarla la planificación y administración de los recursos
de acuerdo con sus necesidades. No obstante naturales (agua, suelo y flora); que el POMCA es el
en la reglamentación que está en preparación instrumento fundamental de planificación y admi-
se está definiendo un escenario de tiempo de nistración de los recursos, marco para programas,
20 años. proyectos, permisos, concesiones, licencias de
carácter ambiental asociadas al aprovechamiento
4 Las políticas ambientales y las orientaciones y finalmente que el POMCA es el determinante
para el manejo de cuencas y ordenamiento ambiental de los POT.
territorial son coherentes y establecen direc-
trices que por lo menos en el papel parecen Aparte de esa articulación, se está avanzando
estar bien enfocadas, pero que requieren co- en la reglamentación y puntualización de estos
ordinación en su implementación. temas.
Junio 2007 - Número 3
“Biodiversidad y Ordenamiento MEMORIAS
Territorial a Escala Local”
Ponente Brigitte Luis Guillermo Baptiste
Departamento de Ecología y Territorio
Pontificia Universidad Javeriana
El doctor Baptiste, inicia su intervención agradecien- En segundo lugar, porque nos hemos dado cuenta a
do la invitación del Instituto de Estudios Ambientales partir de los avances en la teoría ecosistémica, de
(IDEA) y a los asistentes al foro sobre ordenamiento los modos sistémicos de integración, en donde los
territorial, presenta su exposición como complemen- sistemas vivientes funcionan y nos permiten aseverar
taria a la de la doctora Judith Salas, específicamente que existe una relación clara entre la dinámica de lo
en cuanto al refinamiento en los instrumentos del local y la dinámica de lo global.
ordenamiento territorial, refiriéndose al trabajo
realizado durante los últimos 15 meses dentro del En particular resaltaría el problema del cambio
Instituto Humboldt junto con el Instituto Geográfico climático, cómo nos muestra que los procesos de
Agustín Codazzi (IGAC) para generar una serie de cambio de uso del suelo, los procesos de innovación
lineamientos que buscan incluir el tema de biodiver- tecnológica tienen efectos mucho más allá de lo que
sidad en los planes de ordenamiento territorial. esperábamos hace 10 o 15 años y eventualmente
mucho más drásticos. En esa integración escalar del
“En primer lugar quisiera aclarar por qué el énfasis funcionamiento de los sistemas biológicos también
en biodiversidad, aunque tenemos un reconocimien- ha habido un énfasis en los procesos globales, como
to claro de la diversidad biológica como patrimonio por ejemplo, las denuncias sobre la extinción de las
natural de la nación, y Colombia se ufana en el ex- especies, la deforestación a escala global, la conta-
terior de esa riqueza, realmente los instrumentos y minación de los océanos, etc.
la política de biodiversidad son algo muy reciente,
derivado de la preocupación por la degradación Y en tercer lugar, porque en la medida en que vamos
ambiental, la extinción de especies, etc. Y tiende a desarrollando esa teoría sobre funcionamiento eco-
provenir del ámbito global antes que desde ámbitos sistémico y su relación con la sociedad humana, nos
locales, pero en síntesis la biodiversidad es probable- damos cuenta que nosotros dependemos totalmente
mente uno de los ejes estructurantes más importantes de esta funcionalidad ecosistémica que es la que nos
del ordenamiento. Además estamos hablando de la provee de lo que hoy reconocemos como servicios
biodiversidad no solamente en términos de la riqueza ambientales o servicios ecosistémicos en su versión
de especies sino en toda su expresión de niveles de más reciente. Es decir, la regulación de los ciclos hi-
organización biótica y por tanto realmente estamos drológicos, la regulación de los ciclos de nutrientes,
hablando de la gestión ecosistémica del país, de cómo las migraciones de especies que nos proveen de ma-
estamos rediseñando constantemente la estructura teria para la seguridad alimentaria, etc., realmente
y la funcionalidad de los ecosistemas nacionales. la humanidad está vinculada con la funcionalidad
Entonces, en ese sentido el proceso de ordenamiento de los ecosistemas y de ahí surge un concepto muy
territorial que se viene adelantando en los últimos 10 importante que es el de seguridad ecológica. Un
años a partir de la Ley 388, y antes en otras instancias, ecosistema que ha sido minado, que ha sido paulati-
nos permite abrir oportunidades interesantes para namente transformado va perdiendo la capacidad de
reconsiderar el tema de la biodiversidad. prestar esos servicios ambientales y eventualmente
una crisis ecológica se presenta y se transmite a todas
En particular, recuperar las visiones que se tienen las esferas de la sociedad, se manifiesta como crisis de
sobre este patrimonio natural a partir de las distin- seguridad alimentaria, crisis por desastres naturales,
tas condiciones culturales del país, porque la bio- epidemias, etc. Esta conciencia de cómo funcionan
diversidad está directamente relacionada con esta los vínculos entre los ecosistemas y la sociedad ha
variabilidad de procesos de apropiación de la tierra, ido creciendo recientemente.
de las tradiciones e historias de ocupación y uso de
los recursos. Entonces necesitamos volver a entender Nosotros consideramos que existen muchas formas de
cómo estamos valorando esa biodiversidad, si real- apreciar la biodiversidad, la literatura, dependiendo
mente estamos dándole importancia o no. de la fuente, le hace énfasis a unos o a otros, en el
8
Observatorio de Política Ambiental
informe sobre estadio nacional de la biodiversidad, en nuestra cultura o en cualquier cultura a partir de
publicado en 1997, realizado por el Instituto Humbol- mirar tipos de valor, ya sea utilitario, naturalista,
dt, hay una tabla que resume un poco esos enfoques simbólico, científico o ético y los efectos que tiene esa
para tratar de ver qué posición tiene la biodiversidad valoración, sobre todo en la toma de decisiones.
Utilitario Explotación práctica y material de la naturaleza. Mantenimiento físico, seguridad
Recursos biológicos. Servicios ecosistémicos. básica y mejoramiento económico.
Naturalista Experiencia directa, exploración y disfrute de la Recreación, descubrimiento,
naturaleza inspiración y creatividad
Simbólico Uso de la naturaleza para la comunicación y Comunicación, categorización y
estructuración de sistemas de pensamiento significado
Científico Estudio sistemático de la estructura, función y Conocimiento, entendimiento y
relaciones en la naturaleza manejo de la naturaleza
Moral/ético Valoración espiritual y preocupación ética por la Conciencia del mundo
naturaleza
Fuente: Andrade (1997), a partir de Kellert (1996).
Junio 2007 - Número 3
De esa reflexión sobre la valoración de la biodiver- sino que son organismos, seres vivos que están en
sidad y el conocimiento que estamos adquiriendo contacto entre ellos, que están en contacto además
sobre la dinámica ecosistémica, pasamos casi in- con nosotros como otros agentes vivos, pero que
mediatamente y de manera muy obvia a tener que también están en contacto con agentes tecnológicos
reconocer que no podemos hablar de la biodiversidad cotidianamente y que precisamente es a partir de
como algo separado y objetivo que se va a manejar ese conjunto de interacciones entre lo abiótico, lo
sin una significación cultural, y aquí recojo una frase biológico, lo cultural y lo tecnológico, que estamos
de Arturo Escobar del año 2000 en donde dice que “la definiendo los patrones de asentamiento, el uso de
biodiversidad no existe sino como una unidad ecológi- los espacios y todas las prácticas del conjunto del
ca y cultural, un espacio laboriosamente construido a significado y el uso de los recursos.
través de prácticas cotidianas (culturales, económicas
y ecológicas) de las comunidades”. Es decir, la bio- Uno plantearía a partir de esa definición o de esa
diversidad es resultado de todas las decisiones que consideración de la biodiversidad, como un compo-
estamos tomando cotidianamente acerca del manejo nente estructurante del territorio por su connotación
de la flora y la fauna, del cambio de uso del suelo, del evolutiva y su expresión local, como un elemento fun-
aprovechamiento de un recurso y de nuestra experiencia damental de la gestión ambiental. En este momento
biológica constante. se podría decir que en el ordenamiento territorial
colombiano hemos avanzado bastante en muchas
dimensiones, en particular incluso al considerar que
Esto se evidencia al menos de tres el principio fundamental del ordenamiento es el
formas: ambiental, pero lo ambiental es más amplio que el
E Evidencia etnográfica: Hemos recogido una multi- concepto de la biodiversidad. Como la biodiversidad
plicidad de construcciones acerca de la naturale- es particularmente importante en Colombia creo
za, cada cultura evidencia una forma distinta de que uno de los retos o el reto más importante que
mirar el mundo y de sistematizarlo, organizarlo e tenemos ahora es cómo incorporar la biodiversidad
interpretarlo, de manera que lo que para nosotros en ese ordenamiento territorial. ¿Cómo se ha hecho?
es un ecosistema, para otra cultura no significa Realmente creemos que ha habido una visión bastante
lo mismo, en su modelo cognitivo es otra cosa y errática cuando menos, en la consideración sobre
por tanto tiene efectos distintos en las prácticas, biodiversidad, por lo menos desde el punto de vista de
en las formas de pensar y en los valores éticos y la planificación de la gestión occidental tradicional,
morales. no me voy a referir acá a las formas de gestión o de
ordenamiento del territorio de comunidades indígenas
E Modelos locales de naturaleza: Nos damos cuenta o afrodescendientes porque definitivamente son muy
de que cada cultura tiene una manera distinta de distintos en sus consideraciones sobre el tema.
relacionarse con la naturaleza o con esos elemen-
tos de la biodiversidad. La literatura es bastante Estado del arte
amplia al respecto y estamos aprendiendo mucho
de esa visión polivalente de la biodiversidad. 1. En particular en el ordenamiento territorial encon-
tramos que no existe consistencia real sobre cómo
E Esquemas de praxis, modos de identificación que clasificar por ejemplo, los ecosistemas, cómo
definen fronteras entre el yo y lo otro, modos de representarlos cartográficamente, cómo crear
relación y modos de clasificación. modelos territoriales ecológicos, y eso se debe a
que la teoría ecológica que nos permite hacer eso
Un corolario de estas afirmaciones es que si en lo es reciente y a que tenemos poca formación como
local no es posible separar naturaleza y cultura, en- ecólogos y ecólogas en nuestras universidades y
tonces la ecología parte del reconocimiento de una a que la literatura a la que accedemos también
continuidad cuerpo, mente y mundo, es decir, desde tiene sesgos importantes. De esa manera es muy
las personas que están físicamente en contacto con fácil encontrar modelos territoriales ecosistémicos
el resto de agentes que participan del ecosistema, basados en zonas de vida de Holdridge, basados en
desde donde se construye una visión de mundo y desde el mapa de ecosistemas del Instituto Humboldt,
donde tenemos que operar. basados en el mapa de bosques del IGAC, etc. Y
todos son manejados con bastante mas libertad
Eso lo traigo a colación porque realmente la biodi- de la que su marco conceptual permite.
versidad está por sus condiciones evolutivas y por
sus condiciones funcionales, atada a un territorio, 2. El otro problema, es el que ya señalaba Judith,
la biodiversidad no es una construcción abstracta, que es el énfasis urbano del ordenamiento, pero
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Observatorio de Política Ambiental
también nuestra construcción simbólica y nuestra húmeda tropical, es tremendamente frustrante
valoración de la biodiversidad como habitantes enfrentarse a un bosque monótono al cual no tiene
urbanos, en la cual debido a que hemos perdido acceso fácilmente, y que está lleno de bichos y
en muchos casos un contacto vital o dependiente alimañas que son el 90% de la biodiversidad.
de esa biodiversidad, la fuerza y la carga de esa
relación se va volviendo estética y pensamos que 4. En cuarto lugar podemos decir que si ha habido
el manejo de la biodiversidad es más importante una construcción de la biodiversidad como ele-
desde el punto de vista de la calidad del paisaje mento estructurante a escala nacional y a escala
o de las especies carismáticas. Y además ha ha- regional. Tenemos una evolución grande en la
bido un refuerzo muy grande de los medios de interpretación de la importancia de los páramos,
comunicación y de las ONGs internacionales para de los humedales de todo tipo, de los bosques
utilizar esta construcción de la biodiversidad como de montaña, incluso hay políticas para cada uno
mecanismo de conciencia ambiental y eso genera de estos ecosistemas por parte del Ministerio de
cuando menos ciertas dificultades y distorsiones Ambiente, pero esas políticas no siempre rela-
importantes en las decisiones que se toman sobre cionan todos los niveles de complejidad biótica
biodiversidad, y a quién benefician y a quién per- y no siempre es fácil establecer esas conexiones
judican. cotidianas y directas entre los elementos biológi-
cos y los elementos culturales en cada territorio
3. En la dimensión rural del ordenamiento nos encon- particular.
tramos afortunadamente con que sí se ha podido
construir una relación muy directa entre el tema 5. Y finalmente, en algunos casos hemos incorpora-
de la biodiversidad y la regulación de los ciclos do elementos del uso directo de ciertos recursos
hidrológicos, como fundamento por lo menos de la como pesca, extracción de madera – no muy a
supervivencia y de los sistemas productivos, pues menudo- y más bien prima la idea de que debemos
el agua es el eje sobre el cual se han articulado conservar la biodiversidad porque sí, porque es
gran parte de las políticas de ordenamiento espon- una función de auto mantenimiento del sistema
táneo o del ordenamiento formal que actualmente y todo el mundo habla de ello, hay que hacerlo,
se está dando. Sin embargo, no necesariamente adicionalmente hay un elemento de imposición
tenemos claridad respecto a cómo la variabilidad discursiva: ¿Cómo así que los países megadiversos
en la composición de los ecosistemas, es decir, la que tienen la responsabilidad de velar por la con-
riqueza de especies, la complejidad estructural servación no lo están haciendo?, así entonces el
realmente responde por la función de regulación primer mundo le dice al tercer mundo: conserve y
hidrológica, a veces sabemos que bosques de es- proteja; y define bajo los parámetros de la relación
pecies introducidas pueden prestar un servicio de asimétrica que sostenemos con ellos qué cosas se
regulación hidrológica similar o proporcionalmente hacen y a quién deben beneficiar, digamos que el
satisfactorio al de un bosque nativo. Entonces tam- viejo colonialismo ambiental todavía nos afecta
bién es peligroso amarrar toda la significación de muchísimo en términos de biodiversidad.
la biodiversidad, especialmente en ámbitos rurales
con la prestación de un solo servicio o de una sola
función por más importante que esta sea.
Perspectivas
Las perspectivas para hacer contrapeso al tema de
Y recientemente hemos hecho una valoración de los retos tienen que ver con la posibilidad de que el
la biodiversidad, en términos estéticos por el tema proceso de ordenamiento territorial en Colombia nos
de la demanda turística, recreativa y hablamos permita estructurar el sistema ecológico nacional de
mucho entonces de que la biodiversidad va a ser soporte desde lo local, es decir, que a medida que
el ámbito o el jardín de juegos de la civilización vamos reconociendo, reintegrando, revalorando la
urbana, lo cual tiene un potencial interesante biodiversidad en el territorio, vamos a poder generar
para el manejo de los sistemas vivientes, pero un movimiento de abajo hacia arriba y no de arriba
también tiene unos problemas respecto a las hacia abajo como se ha hecho en la conservación.
cosas que no son evidentes o no forman parte de
nuestros discursos cotidianos, y claramente en el Integrar y articular los esfuerzos locales y públicos
trópico es algo importante, porque por ejemplo las en relación con esos temas, porque probablemente
empresas de ecoturismo nos venden la amazonia muchos de ustedes participen de proyectos muy
como un destino interesantísimo en términos de interesantes, que obviamente tienen su asidero
biodiversidad y para una persona que en una o dos en lo local, que tienen que ver por ejemplo con la
semanas pretende ver la biodiversidad en una selva construcción de corredores ecológicos, programas
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Junio 2007 - Número 3
ecoturísticos, con programas de educación ambiental neo, el reciclaje de nitrógeno, etc., Robert Constanza
local, con los PRAES, con programas de saneamiento, señala más de 136 servicios ecosistémicos que son
de restauración, etc., y esas iniciativas tienen dimen- críticos y fundamentales para la economía global y
siones públicas, dimensiones privadas, financiación de los cuales realmente conocemos muy poco. Allí
de ONGs internacionales o participación de ONGs hablamos de procesos productivos críticos y de va-
locales, comunitarias. En fin, hay un conjunto de lores culturales fundamentales, no nos imaginamos
iniciativas muy grande que está desarrollándose en y es imposible una construcción de cultura sin un
todas partes y que realmente no está articulado y a referente biológico y sin un aterrizaje territorial. Pese
veces entra en contradicción un componente con otro, a los desplazamientos humanos a través del globo y
y por otra parte no los recogemos en los procesos de del territorio, siempre tendemos a construir algún
planificación. Entonces por ejemplo, la conservación tipo de vínculo o relación, así sea con el orangután
como iniciativa de la sociedad civil tiende a ir por un de la televisión, para darle sentido a nuestra visión
lado y como iniciativa de la defensa del patrimonio de mundo. En ese sentido la biodiversidad no puede
público va por otro lado. desaparecer así se idealice, es posible que volvamos
a tener sirenas, a tener centauros, a tener monstruos
Obviamente, necesitamos enfatizar el tema de la mitológicos instaurados en la visión de mundo, pero
seguridad ecológica, eso en Colombia sigue siendo eso tiene efecto en la toma de decisiones.
un tema crítico del ordenamiento, no podemos seguir
creando damnificados profesionales que están año
En el caso del municipio de Villanueva en Casanare,
tras año sujetos a la buena voluntad de las primeras
podemos ver el río Upía como un elemento estructu-
damas, necesitamos entender los riesgos epidemio-
rante del territorio, tenemos la mesa de San Pedro
lógicos que está generando la transformación de los
como un elemento de la geomorfología claramente
hábitats, para prevenir los impactos de epidemias
estructurante, pero ¿y dónde está la biodiversidad?
no solamente humanas, sino en el sector agrícola y
¿Cómo analizamos la cualidad estructurante de la bio-
pecuario, que es algo en lo que definitivamente no
diversidad? Podemos decir que está en todas partes,
estamos trabajando a fondo y que nos permitiría in-
ésta en los bosques riparios, en el caso urbano, en la
tegrar temas de política agropecuaria y de seguridad
quebrada que está en medio de los agroecosistemas e
agroalimentaria con el tema de conservación y mane-
incluso está presente en las plantaciones de palma de
jo de biodiversidad. Y finalmente, en un territorio que
aceite, porque la palma es una especie viviente que
reconocemos que está constantemente cambiando,
tiene unas especies asociadas, tiene unos procesos
necesitamos tener algún mecanismo de memoria
colectiva que nos permita evaluar qué es lo que es-
tamos haciendo y cómo esos cambios ecosistémicos
amenazan el futuro o generan oportunidades hacia
el futuro, así como la necesidad de tener sistemas
de monitoreo, bases de datos que nos provean infor-
mación oportuna y pertinente para tomar decisiones
de intervención ecosistémica.
La biodiversidad entonces se conforma como un
sistema estructurante, así lo reconoce la ley, como
un componente de lo ambiental, en donde hay unos
elementos formales que son el relieve, la red hídrica
y la biodiversidad, los dos primeros muy fáciles de
entender, la biodiversidad mas dispersa y mas móvil,
porque evoluciona bajo las leyes de la selección
natural y lo que creemos que conocemos sobre estos
mecanismos evolutivos.
Y por otro lado tiene unos elementos estratégicos,
que son unas propiedades emergentes del ecosistema
que nos proveen servicios ecosistémicos. Nadie lo
ha previsto así, pero la polinización de cultivos por
ejemplo, proviene en muchos casos de especies que
han sido acogidas o que han evolucionado dentro de
ecosistemas silvestres, el control biológico espontá-
12
Observatorio de Política Ambiental
biológicos y pese a ser una plantación homogénea o nes que están interactuando, es una visión desde la
un monocultivo de gran escala, tiene una funcionali- complejidad que implica que todo ecosistema está
dad ecosistémica. Entonces, esa biodiversidad, que constantemente en proceso de adaptación, que no
se expresa desde microorganismos del suelo hasta las está regulado por relaciones lineales a su interior,
manadas de chigüiros que visitan o viven dentro de y que posee una gran cantidad de componentes en
estas plantaciones es supremamente importante. permanente ajuste.
Además tenemos también una historia de la cual de- Implicaciones de la concepción de
bemos beber para entender cuál es ese papel estruc- biodiversidad en el territorio
turante de la biodiversidad y para ello por ejemplo,
la ecología del paisaje nos ha servido mucho, pero Las implicaciones de la concepción de biodiversidad
necesitamos otras visiones, digamos macroecológicas en el territorio tienen que ver con el choque a los
que nos permitan integrar los fenómenos de un pre- mitos que poseemos o poseíamos muchas personas,
dio o una localidad, con lo que sucede en distintas sobre la naturaleza de la naturaleza y sobre la no-
escalas. Esto afortunadamente cada día es más fácil ción de qué es lo que hay que conservar, cómo hay
a medida que tenemos sensores remotos de mejor que conservar, qué es lo que hay que proteger, qué
calidad, acceso a información sistematizada, siste- es lo que hay que cuidar, y que tiene que ver con
mas de información geográfica como el sistema de la destrucción de los esencialismos, no existe una
información en biodiversidad que cada día está más naturaleza permanente, nada que no esté en cons-
disponible al público en general. Sin embargo, existe tante proceso de adaptación. Por tanto, nuestras
una historia larga del siglo XIX al XX, tratando de decisiones de manejo ecosistémico están tomadas en
entender cuál es el papel de la diversidad biológica un campo de gran incertidumbre y donde la misma
en el mantenimiento de las condiciones productivas complejidad del sistema nos obliga a manejar un
y en el mantenimiento de los procesos evolutivos proceso constante adaptativo, eso es lo que se llama
del mundo. el enfoque ecosistémico. Uno no puede planificar un
ecosistema, tratar de controlarlo, debido a que es tan
Dentro de algunos de los aportes recientes voy a men- complejo que normalmente los resultados tienden a
cionar a Germán Márquez, con su planteamiento de ser contradictorios.
los ecosistemas estratégicos, que marcó un momento
muy particular y un movimiento de la planificación en Esto teóricamente ha sido bastante desarrollado,
el país; y el concepto de ecosistema estratégico sigue pero también es optimista en el sentido de que nos
siendo muy importante en distintas escalas. Tomás permite decir que las intervenciones y modificaciones
Van Der Hammen en 1998 al empezar a trabajar el que hacemos a los ecosistema, no son necesariamente
ordenamiento de la sabana de Bogotá por la consi- deletéreas, destructivas, ni permanentes; que tene-
deración constitucional de ecosistema o de área de mos la posibilidad de hacer un manejo “plástico” de
interés nacional, habla de la necesidad de repensar aprovechar esa resiliencia ecológica y por ejemplo,
la estructura ecológica y de ahí surge esa noción en las condiciones de nuestros ecosistemas tropicales
de estructura ecológica principal y la propuesta de nos daría un margen de experimentación muy inte-
construir estructuras ecológicas municipales como resante, que aunque lo hemos hecho siempre, no de
mecanismos de planificación de la biodiversidad. una manera formal, es decir, estamos aquí presentes
porque nuestros ecosistemas no han colapsado, por
El tema de la estructura ecológica desde el punto de lo menos no en todas partes, y no lo hemos hecho de
vista teórico es uno de los componentes del análisis una manera deliberada, así que lo que tenemos es
ecosistémico, uno estudia la estructura biológica de que aprender de este proceso adaptativo.
los ecosistemas, la estructura orgánica en distintas
escalas y sus implicaciones en la funcionalidad de Esto genera la noción de fusible ecológico, si logramos
esos ecosistemas de manera indisoluble, hablamos entender los elementos fundamentales y reguladores
de morfología de las comunidades biológicas, de de la dinámica de ciertos ecosistemas, qué cosas
paisajes evolucionarios, de mosaicos de hábitats. se pueden sustituir por cuáles, cuál es el papel por
En general reconocemos que la estructura misma es ejemplo de la agricultura dentro del funcionamiento
el resultado de un proceso adaptativo permanente ecosistémico, o el papel de la biodiversidad urbana,
que es evolutivo y que depende como dicen Ayres podemos diseñar ecosistemas y eso es a lo que nos
y Simonis (1994) “de los tipos de comportamiento vemos abocados en este momento de crecimiento
presentes en un espacio de probabilidades”, hablo demográfico y de transición rural-urbana, y que pro-
del comportamiento de los organismos y de los ge- bablemente con un péndulo que en 100 o 200 años
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Junio 2007 - Número 3
se devuelva, tenemos que rediseñar los ecosistemas cuales tenemos que diseñar planes de monitoreo, in-
en el mundo y en particular en los municipios co- dicadores particulares y aprender en este proceso.
lombianos para garantizar seguridad ecosistémica,
capacidad de adaptación, etc. El país es privilegiado si se considera que por lo menos
el 60% del territorio nacional puede ser considerado
En ese sentido nos encontramos con un conjunto de como estructura ecológica en la medida en que
fuentes de la literatura y de la investigación que ha- tenemos una gran cantidad de territorio protegido,
cen que la ecología se pueda reunir con la ingeniería más de la mitad del país mantiene condiciones de
y con el urbanismo, y es allí donde la interdisciplina- ecosistemas silvestres, obviamente que muy dese-
riedad realmente va cogiendo fuerza práctica, porque quilibrada la distribución, casi todo concentrado en
en ese diseño ecosistémico estamos tomando decisio- la Amazonia, Orinoquia y costa Pacífica, aunque te-
nes sobre los componentes biológicos del territorio nemos movilidad, lo cual es importante en la noción
en un ambiente de incertidumbre y con fuerzas muy de equilibrio territorial que se consigna en la ley de
contradictorias. ordenamiento territorial.
Eso es lo que llamamos estructura ecológica principal, Propuesta
debemos tratar de diseñar conjuntos ecológicos que
cumplan la función o las funciones que esperamos, La propuesta es construir dentro del proceso de
de mantenimiento de la vida en ese territorio, que ajuste a los planes de ordenamiento territorial, una
presten servicios ambientales, y de acuerdo con el estructura ecológica, construirla como instrumento
concepto que consignan Van Der Hammen y Andrade gestión con base en la información disponible desde
en el documento del IDEAM (2003), se puede expresar el punto de vista técnico-científico y mediante pro-
como el “conjunto de áreas requerido para garantizar cesos participativos de resolución de conflictos y que
la funcionalidad ambiental de un territorio”. Pero nos permita operar en el territorio en el componente
¿qué es la funcionalidad ambiental? Tendría que ver bio–ecológico. Entonces queremos ajustar ese orde-
con polinización, restauración, la capacidad interna namiento territorial, fortalecer la capacidad institu-
del sistema de mantenerse a sí mismo y de prestar cional de asistencia a los municipios en el tema de
servicios a otros sistemas y de dar una definición biodiversidad, eso no lo pueden hacer solos, tenemos
taxativa de cómo se expresaría topológicamente esa que generar un acompañamiento institucional y esto
estructura ecológica principal. hace parte de la misión del Instituto Humboldt en
conjunto con el sistema nacional ambiental y fortale-
Como corolario de lo anterior, uno diría que si hay cer las bases locales del SINA. El SINA no es algo que
una estructura ecológica principal, quiere decir que va de arriba para abajo, sino algo que se construye
hay otros elementos que no son tan importantes y de abajo hacia arriba, pero en una democracia im-
pueden transformarse, es decir, que son manipulables perfecta como la nuestra eso toma su tiempo y es un
y es ahí en donde podemos entrar nosotros a trabajar proceso que va a requerir mucho trabajo.
en lo que llamamos estados estables alternativos. Un
ecosistema de un municipio puede tomar distintas for- Como prueba piloto en algunos municipios del país, se
mas en distintos momentos de su historia, de acuerdo está realizando un trabajo que parte de una revisión,
con las relaciones con sus vecinos y de acuerdo con una relectura de los planes de ordenamiento o de los
sus procesos internos. Eso permite decir, que habrá esquemas de ordenamiento y sus documentos de base,
municipios donde la biodiversidad es baja, donde para definir que tanto sabemos de la biodiversidad
tenemos una concentración de sistemas productivos en la escala local, cómo está siendo considerada y
agrícolas en monocultivo bajo ciertas tecnologías que para qué sirve. En los ejercicios que hemos hecho
tradicionalmente podrían ser consideradas destruc- hasta el momento no está, entonces debemos hacer
tivas o por lo menos no deseables, pero depende de un proceso de reconocimiento y recuperación del
en qué contexto se presente ese diseño ecológico y conocimiento en biodiversidad, y de repatriación del
qué tipo de controles estén regulando o sosteniendo conocimiento externo, sabemos que las universida-
esa funcionalidad, entonces es un principio de susti- des, centros de investigación y demás tenemos una
tuibilidad importante. deuda con las comunidades locales de donde sacamos
información pero raras veces lo devolvemos, a veces
La estructura ecológica principal no es una definición lo hacemos protocolariamente pero no con sentido
ecológica sino una definición de gestión, si vamos a de que sirva para algo.
construir estructuras ecológicas, son simplemente ins-
trumentos de gestión que debemos seguir evaluando, Hay algunas metodologías que se plantean para ha-
son experimentos de escala macro ecológica para los cer eso, incluidas las jornadas de campo, el tema
1
Observatorio de Política Ambiental
de re-correr el territorio, volver a vivir el territorio, gestión no tiene pretensión de ser perfecta e incluir
eso tiene relación con el sistema educativo nacio- todos los elementos ambientales del municipio, sino
nal. Y a partir de eso preparar unos documentos de de que sea un mínimo común denominador a partir del
síntesis que hacen parte del expediente municipal, cual trabajemos en conjunto; es decir, más o menos lo
un instrumento que aún no ha sido completamente que buscan las evaluaciones multicriterio en la eco-
implementado y que da razón y es una memoria del nomía ecológica y a partir de eso desarrollar planes
proceso de ordenamiento, donde realmente tengamos y proyectos que se reincorporen o que se expresen
que aprender de esas transformaciones ecosistémi- en el plan de desarrollo municipal y así incorporamos
cas, ese es el material de fondo, y con base en este esos nuevos ajustes al plan de ordenamiento y dentro
proceso, sentarnos en algún momento que puede de tres, cuatro, cinco, diez o veinte años seguiremos
ser muy corto o muy largo, con los distintos actores trabajando, esa es la idea, este procedimiento va a
del municipio a construir una estructura ecológica estar publicado en un documento que el IGAC está
municipal. Una estructura que como instrumento de produciendo junto con el Instituto Humboldt.
1
Junio 2007 - Número 3
“Los desafíos de los MEMORIAS
POMCA1 en el contexto del
ordenamiento y el Desarrollo
Ambiental y Territorial”
Ponente
Normando Suárez
Profesor Universidad Nacional de Colombia
En el marco del Foro Los retos del ordenamiento te- De acuerdo con el IDEAM, existen en Colombia 39
rritorial en Colombia organizado por la Maestría en cuencas y 343 subcuencas sujetas a ordenación y
Medio Ambiente del IDEA de la Universidad Nacional elegibles para la formulación de sus respectivos
de Colombia en noviembre pasado, se presentó la POMCAs.5
ponencia Los desafios de los POMCA en el contexto
del Ordenamiento y el Desarrollo Ambiental y Terri- 2. ¿Cuál es el contexto del ordenamiento
torial. En ella se recoge la primera experiencia co- y el desarrollo territorial en el cuál se
lombiana de formulación de ordenamiento y manejo ubican los POMCAs?
de la cuenca del río Garagoa que adelantó el IDEA
durante el 2004 y 2005 por solicitud de la Comisión La Asamblea Nacional Constituyente partió de con-
Conjunta de CORPOCHIVOR, CAR y CORPOBOYACA en siderar el agotamiento del modelo de ordenamiento
aplicación del decreto 1729 de 2002. Se complemen- territorial y pactó el diseño de una nueva forma
ta la presentación con los avances del POMCA de la de distribución del poder entre la Nación y las en-
cuenca alta del río Chicamocha en la jurisdicción de tidades territoriales. La expresión constitucional
CORPOBOYACA. del nuevo paradigma se concretó en el reparto de
responsabilidades y los correspondientes recursos
La ponencia está estructurada a partir de la definición para municipios, distritos y departamentos, así
legal de la ordenación de cuencas, el contexto de como la transformación de los resguardos indígenas
ordenamiento y desarrollo territorial, la metodología en entidades territoriales con total y plena autono-
propuesta y una relación de desafíos de los POMCAs mía, y el reconocimiento histórico de las provincias
que se debe completar con otras experiencias para con la opción de constituirse en entidad territorial
validar la guía técnico-científica formulada por el supramunicipal y/o subdepartamental. Dejó abierto
IDEAM para la ordenación y manejo de cuencas hi- el espacio en los artículos 306 y 307 para un proceso
drográficas en Colombia. gradual de regionalización de forma que se crearan
primero regiones administrativas y de planificación
-RAP tomando como referencia la experiencia de
1. Ordenación de cuencas2 los CORPES, y luego madurada la experiencia de las
La ordenación constituye el marco para planificar el RAP, se pudieran transforma en regiones con toda
uso sostenible de la cuenca y la ejecución de pro- la plenitud de una entidad territorial de carácter
gramas y proyectos específicos dirigidos a conservar, subnacional.
preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o res-
Todas las anteriores formas de organización territorial
taurar las cuencas hidrográficas.3
pactadas y constitucionalizadas se fundamenta en el
Es responsabilidad de las autoridades ambientales (34 reconocimiento de lo definido de manera contunden-
Corporaciones Autónomas Regionales –CARs) o de la te en el artículo 1° de la Carta Política: las entidades
Comisión Conjunta4 , según sea el caso, declarar en territoriales son autónomas y descentralizadas.
ordenación las cuencas de su jurisdicción y proceder Sin embargo, han pasado quince años (1991-2006)
a formular el POMCA directamente y/o con el apoyo y no ha sido posible concretar el nuevo modelo de
técnico parcial o total externo. ordenamiento del territorio. Se han presentado 16
16
Observatorio de Política Ambiental
proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial y no para la solidaridad y la disminución de los
sin que hasta la fecha se pueda desarrollar el artículo desequilibrios socioespaciales. La Nación se des-
288 de la Constitución Nacional. entiende y se substrae de sus responsabilidades
cuando termina por colocarle énfasis a los esque-
La última propuesta de Ley Orgánica de Ordena- mas asociativos públicos privados.
miento Territorial (PLOOT)6 está prevista para que
su aprobación sea el 2010 y presenta las siguientes De otra parte, en cumplimiento de la Ley 388 de 1997
características y contradicciones: (de Desarrollo Territorial), 1063 de 1098 municipios
han adoptado sus Planes de Ordenamiento Territorial
E El territorio es concebido como una condición en donde los determinantes ambientales son funda-
necesaria de localización y proveedor de recursos mentales para ordenar los espacios locales. La valo-
(especialmente, los ambientales) para generar ración que hace el MAVDT de los POTs se resume en
ventajas comparativas y no como una territoria- inconsistencia en materia de asignación de recursos,
lidad que se construye socialmente. cumplimiento de metas y cambios de directrices.
Afirma la Dirección de Desarrollo Territorial del MA-
E Se pervierte la relación teleológica de medio a fin. VDT que es baja la aplicación de los instrumentos de
El Ordenamiento territorial se concibe como medio gestión y financiamiento que establece la norma en
para el fin que es la descentralización, cuando la referencia.7
relación es inversa. Así lo establece el artículo 1º
de la Constitución Nacional: la autonomía de las Como se puede inferir de los anteriores planteamien-
entidades territoriales se canaliza mediante la pro- tos, no están armonizados ni sincronizados los instru-
fundización del proceso de descentralización. mentos del ordenamiento y el desarrollo territorial.
E Se privilegia el concepto de asociatividad a partir El decreto 1729 de 2002 en su artículo 17 pretende
de la entidad territorial Departamento, y no de triangular los POMCAs con los POTs y la distribución
provincias y regiones como potenciales formas de de competencias y recursos en la organización terri-
organización y reparto del poder en los territorios torial. Ese es su principal desafío.
y cuencas históricamente reconocidos.
3. Metodología para la ordenación y
E Se propone descentralizar sectores como el agrí- manejo de las cuencas
cola (ambiental), vías, educación técnica a grupos
vulnerables. No hay claridad de la transferencia La norma y la guía para ordenación definen las siguien-
de los recursos suficientes para asumir estas tes fases y resultados del proceso para la formulación
competencias por parte de municipios, distritos de los POMCAs.
y Departamentos.
E Reduce las transferencias y compensaciones terri-
toriales.
E Aumenta la tributación para el progre- -Preparación de condiciones
sivo autofinanciamiento de las com- APRESTAMIENTO -Conformación de equipos de trabajo
petencias ambientales que les corres- -Definición plan operativo
ponden a las entidades territoriales. -Recolección de información disponible
La cuarta parte de la base tributaria DIAGNÓSTICA -Situación actual
general debe provenir de municipios,
distritos y departamentos. -Situación ideal posible
PROSPECTIVA -Escenario de ordenación y uso
E Antes que acciones y recursos orienta-
dos a una mayor equidad y equilibrio -Objetivos y metas
FORMULACIÓN
territorial se privilegia la eficiencia de -Programas, proyectos y estrategias
la gestión.
-Plan operativo
EJECUCIÓN -Realización de proyectos
E La propuesta gubernamental de Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial
- LOOT privilegia un enfoque asociati- SEGUIMIENTO -Indicadores de gestión
vo y “flexible” para la competitividad -Indicadores ambientales
1
Junio 2007 - Número 3
La propuesta del IDEA para la formulación de los POMCAs se sintetiza en el siguiente gráfico:
Se reconocen los cuatro subsistemas de las cuencas en 4.2. Contribuir a la aprobación y puesta en eje-
término de diagnóstico y prospectiva. La zonificación cución en el corto plazo de la LOOT que reconozca
ambiental es el resultado del ejercicio que parte de los espacios de poder (competencias, recursos e
la estructura ecológica actual y la ideal posible de la institucionalidad sostenible) para la ordenación
cuenca objeto de ordenación. La formulación respon- y manejos de las cuencas del territorio colombia-
de a las preguntas de qué y cómo se ordena la cuenca, no. El reordenamiento territorial derivado del
y aporta los elementos para el plan operativo (fase pacto político legitimado y legalizado debe tener
de ejecución) y los indicadores para el seguimiento la capacidad real y efectiva de instrumentalizar la
y la evaluación del POMCA. conservación, preservación, protección y/o preven-
ción del deterioro y/o restauración de las cuencas
hidrográficas del país.
. Desafíos de los POMCA
4.3. Articular los POMCAs al nuevo modelo del
Con relación al ordenamiento y el desarrollo Ordenamiento y Desarrollo Territorial. La propuesta
territorial debe tener la capacidad de redistribuir el poder del
Estado en los territorios de las cuencas; reconocer
4.1. Armonizar los POMCAs con la Constitución históricamente las formas de organización del
Política. En particular, con los contenido de los espacio contenido en las cuencas hidrográficas;
artículos 1º (Autonomía y descentralización); 101º recuperar lo público para la sociedad civil de las
(Límites), 285º (Otras formas de organización te- cuencas; garantizar el ejercicio pleno de la auto-
rritorial), 286º (Entidades territoriales), 288º (Ley nomía de las entidades territoriales; mantener el
Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT), equilibrio entre las competencias y recursos para
306º (Regiones Administrativas y de Planeación la ejecución de los POMCAs, mejorar los niveles
– RAP), 307º (Región Entidad Territorial – RET), 329º de gobernabilidad de municipios, distritos y De-
(Entidad Territorial Indígena – ETIS), 356º y 357º partamentos y de las autoridades ambientales;
(Distribución de Recursos). legitimar y hacer sostenible la institucionalidad
18
Observatorio de Política Ambiental
META SITUACIÓN ACTUAL SITUACIÓN 2010 SITUACIÓN 201 SITUACIÓN 201
1. Alcanzar tasas pro- 15.777 ha reforestadas 30.000 has reforestadas Meta Universal Meta 40.000 has reforestadas
medio de reforestación anualmente anualmente. Nacional: 30.000 anualmente.
protectora-productora has reforestadas
de 40.000 ha anuales. anualmente.
2. Incrementar 145.000 has de plantaciones 400.000 has de plantaciones 165.000 nuevas has 1.200.000 has
la oferta forestal forestales en 2000. Dificultades forestales productivas. Áreas protegidas SPNN y de plantaciones
productiva y apoyar institucionales del sector. Implementación del 100% planes de manejo forestales productivas.
la conformación de programa de apoyo. concertado. Implementación del
empresas forestales. programa de apoyo.
3. Diseñar y ejecutar 5% de esas cuencas tienen Las cuencas que abastecen POMCA- Planes de Las cuencas que
planes de manejo planes de manejo y planes a 50% de esas poblaciones Ordenamiento y Manejo abastecen al 100% de
y ordenamiento de de ordenamiento (POMCA) en tienen planes (POMCA) en Ambiental con 75% esas poblaciones tienen
cuencas, páramos y implementación. implementación. implementado. planes (POMCA) en
ecosistemas acuáti- implementación.
cos que abastecen a
poblaciones de más de
50.000 habs.
4. Implementar Se superan los límites de PST Se observan descensos en los Eliminar 100% sustancias En todas las ciudades
inventarios, control (partículas suspendidas totales) niveles de contaminación en agotadora capa de Ozono principales se cumplen
y seguimiento de y PM10 (material particulado las principales ciudades. (SÃO). Línea de base las normas y estándares.
emisiones, acciones de con un tamaño inferior a diez 2003: Consumo de 1000
prevención y control micras) en Bogotá, Medellín, toneladas.
para fuentes fijas y Cali y otras ciudades.
móviles y calidad de
aire.
5. Aumento de la Línea de base 2003: Meta Universal: Acueducto: 100% (U)
Acueducto: 98.5% (U) y 75.1 % y 82,2 % (R)
cobertura Acueducto: Acueducto: 97,4% (U) y 66.% Reducir a 50% acceso
(R) Alcantarillado: 94.5% (U) Alcantarillado: 100% (U)
100% (U) y 82,2 % (R) (R) Alcantarillado: 90,2% (U) y APSB Acueducto: 99,
S.Básico: 65.5.2%. S.Básico: 75.2% .
Alcantarillado: 100% (U) Saneamiento básico: 90,2% (U) 4% (U) y 81.61% (R)
S.Básico: 75.2%. y 57,9% (R). Alcantarillado: 97.6% (U)
Alcantarillado: 97.6%
S.Básico: 70.9%.
6. Meta Universal: Déficit cualitativo: 10% y cuanti- Déficit cualitativo: 6% y cuan- Déficit cuantitativo:
Meta Nacional 2020: tativo 19.4% Línea de base 2003: Reducir al 15% Déficit cualitativo: 0%
titativo 19% Línea de base
Reducir 4% hogares 1.346 hog (16%). los hogares en Déficit cualitativo: 12.3%
2003: 1.346 hog (16%).
en asentamientos asentamientos precarios. (3.9 millones de viviendas
precarios.
territorial–ambiental y facilitar el tránsito al post- para la armonización del sistema de planeación y
conflicto en las cuencas en ordenación. gestión ambiental.
4.6. Coordinar los POMCAs con el sistema de
4.4. Convertirse en factor determinante de orde- planeación y gestión ambiental territorial (Planes
namiento del espacio y alternativa de organización de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial – POT),
del desarrollo territorial profundizando el proceso regional (Planes de Gestión Ambiental Regional
de descentralización ambiental. – PEGAR y Planes de Acción Trienal – PAT) y nacional
(Planes de Desarrollo, Agenda Interna, Colombia
Con relación al sistema de planeación y gestión 2019 y Metas del Milenio) aplicando los principios
ambiental de concurrencia, complementación y subsidiariedad
4.5.Constituirse en el principal instrumento para el ejercicio de competencias.
1
Junio 2007 - Número 3
4.7. Cumplir con las metas, especialmente interdisciplinario para su formulación y ejecución
la tres, tanto de Colombia 2019: II Bicentenario así como el enfoque de desarrollo sostenible.
como las del Milenio en los escenarios 2010 – 2015
y 2019.
Con relación a los actores, proceso e instrumentos
Con relación a principios, enfoques y alcance
4.11. Garantizar la participación de los actores
4.8. Incorporar y aplicar los principios para la (autoridades e instancias) que tienen arte y parte
ordenación de cuencas enumerados en el decreto en cada etapa del proceso para construir y mate-
1729/2002 y definidos en la Guía Técnico-Científica rializar los POMCAs, y de esta forma, cumplir el
para la Ordenación y Manejo de Cuencas Hidro- principio de corresponsabilidad en la conservación
gráficas en Colombia elaborada por el IDEAM, en de las cuencas hidrográficas.
especial, los de enfoque, visión, corresponsabili-
dad, equidad social, armonización, convivencia y 4.12. Asegurar el cumplimiento del método de
proceso. ciclos crecientes en el proceso de ordenación de
4.9. Asumir el enfoque de gestión integral de cuencas visualizadas como un sistema interactivo,
las cuencas hidrográficas en cumplimiento de los con vinculaciones e interacciones complejas, diná-
numerales 4, 5, 7, 10 y 12 del artículo 1º de la ley 99 micas y de niveles múltiples.
de 1993 superando la visión sectorial de ordenación
4.13. Articular en forma coherente y consistente
y manejo de las mismas.
todas las fases del proceso que deben contener los
4.10. Privilegiar la concepción holística y sisté- POMCAs, en especial, la ejecución, seguimiento y
mica de los POMCAs, el rigor teórico y el carácter evaluación de los mismos.
20
Observatorio de Política Ambiental
4.14. Agotar la fase de Aprestamiento en término de fuentes y usos, el escenario financiero factible,
de garantizar los recursos para la formulación y los presupuestos plurianuales respectivos y los
ejecución de los POMCAs una vez se decida quién mecanismos de ejecución respectivos aplicando el
(es) asume las fases del proceso de ordenación: las marco lógico del plan financiero y de inversiones de
CARs y/o con el apoyo de la consultoría y asistencia los corresponsables en la ejecución del plan.
técnica externa. Entre los recursos, es de capital
importancia asegurar los comunitarios, políticos e 4.23. Concertar y validar la formulación del
institucionales. POMCA con el respectivo Consejo de Cuenca.
4.15. Validar el diagnóstico o línea de base in- 4.24. Atraer, canalizar y concentar, por la CAR
tegral estructurado en términos del marco lógico o la Comisión Conjunta, la voluntad política de los
que identifique y ordene los principales problemas actores de la cuenca para asumir el POMCA y com-
y permita plantear las alternativas de solución más prometerse con recursos para su ejecución.
viables y factibles en un marco interdisciplinario
para las cuencas hidrográficas de Colombia. 4.25. Desarrollar la parte operativa del marco
lógico para la gestión integral del POMCA.
4.16. Precisar el alcance y límite de la fase
diagnóstica con relación a los otros momentos de 4.26. Estructurar y concertar el plan operativo
proceso de los POMCAs de forma que este sea un para la fase de ejecución del POMCA en cabeza de
insumo y no la etapa más relevante de la investi- la CAR o de la Comisión Conjunta con los avales y
gación para la ordenación de las cuencas. compromisos certificados de disponibilidad de los
recursos de los terceros responsables (entidades te-
4.17. Indentificar y priorizar las variables, rritoriales e instituciones) e integrarlos a los instru-
indicadores e índices con el mayor grado de perti- mentos financieros (PAT – POAI – Presupuestos – PAC)
nencia y validez para la formulación de la zonifi- de los responsables de los programas y proyectos
cación ambiental más ajustada a la problemática de la cuenca ordenada. El inicial plan de acción
y potencialidades de las cuencas en término de su anual debe precisar los valores de los convenios de
sostenibilidad. concurrencia, complementación y subsidiariedad en
donde se reflejen los compromisos de aportes de
4.18. Diseñar y concertar, en la fase prospectiva, recursos y/o fondos que deban constituirse para la
el escenario posible de las cuencas en ordenación ejecución del plan operativo.
privilegiando su viabilidad, factibilidad, institu-
cionalidad y sostenibilidad a partir del enfoque 4.27. Acordar la forma de organización adminis-
de Estructura Ecológica (Infraestructura Ecológica trativa y financiera más eficaz y eficiente para la
Ideas-Actual-Posible). ejecución del POMCA.
4.19. Delimitar la cobertura y alcance de las pro-
4.28. Seguir y evaluar el POMCA con los me-
puestas de la fase de formulación en las unidades de
canismos e instrumentos de gestión diseñados y
trabajo, subcuencas o microcuencas con relación
concertados por los que tienen responsabilidad en
a las metas, estrategias, programas y proyectos
la ordenación y manejo de la cuenca.
de conservación, restauración, recuperación y uso
sostenible de la totalidad de la cuenca objeto de 4.29. Aplicar, de acuerdo con la resolución 643
ordenación. de 2004 del MAVDT, los indicadores ambientales y
4.20. Priorizar los proyectos por subcuencas y de gestión así como los derivados de los perfiles de
categorizar las unidades de trabajo para monitorear proyectos incluidos en el plan operativo, los del
el estado de la cuenca a partir de las variables, PEGAR y PAT, metas del Milenio, 2019, Plan Nacio-
indicadores e índices seleccionados en la zonifica- nal de Desarrollo 2006-2010 para el seguimiento y
ción ambiental. evaluación del POMCA.
4.21. Presentar y sistematizar los proyectos del 4.30. Monitorear y controlar el cumplimiento
POMCA en forma de perfil básico de manera que del artículo 17 del decreto 1729/2002 en el sentido
se pueda homologar a formatos diversos de fuentes de hacer efectivo la revisión y ajuste de los POT a
de financiación probables. partir de lo propuesto en los POMCAs.
4.22. Confirmar la viabilidad financiera del 4.31. Valorar la capacidad administrativa de las
POMCA en términos de construcción de una tabla CAR para garantizar la sostenibilidad institucional
21
Junio 2007 - Número 3
de las autoridades ambientales que tienen la res- subsidiariedad de competencias y recursos para
ponsabilidad de ejecutar los POMCAs. la conservación de las cuencas.
E El diseño, concertación y ejecución de las fases de
De todos los desafíos de los POMCAS enumerados los
seguimiento, evaluación y control de los POMCAs y
de mayor exigencia e impacto son:
la corresponsabilidad de las autoridades, instan-
cias, entidades territoriales, terceros responsables
E La articulación de los POMCAs al nuevo modelo del
y comunidad con los programas de ordenación de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial y constituir-
las cuencas hidrográficas.
se en el principal instrumento para la armonización
del sistema de planeación y gestión ambiental E La viabilidad financiera y sostenibilidad institucio-
aplicando la concurrencia, complementación y nal de los POMCAs.
1
Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas.
2
Definición de cuenca. Entiéndese por cuenca u hoya hidrográfica el área de aguas superficiales o subterráneas, que vierten a una red natural con uno
o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río principal, en
un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar. Decreto 1729/2002. Art. 1°.
3
Decreto 1729/2002. Art. 4°.
4
Ibidem. Artículo 19.
5
IDEAM. Zonificación y codificación de cuencas hidrográficas en Colombia. Bogotá, 2004. Página 6.
6
Presidencia de la República. 2019 Colombia: II Centenario. Bogotá, DNP, Agosto de 2005. Escenario 19.
7
MAVDT-DNP. Ciudades amables. 2019 Visión Colombia II Centenario. Bogotá, 2006. Página 15-16.
22
Observatorio de Política Ambiental
El carácter estratégico del
Ordenamiento Territorial
Jairo Sánchez Acosta1
Hace un poco más de tres lustros, el artículo transi- éticas, estéticas y económicas, el acceso y uso de los
torio 38 de la reciente Constitución Política de 1991, recursos naturales, los derechos de propiedad, el ur-
estableció la Comisión de Ordenamiento Territorial banismo, las relaciones urbano-rurales, los sistemas y
con el fin de formular, en un lapso de tres años, redes de transporte, la localización de las actividades
“…recomendaciones (…) para acomodar la división productivas y la construcción del tejido social, para
territorial del país a las disposiciones de la Constitu- mencionar apenas algunos.
ción”. Hasta el presente se han elaborado cerca de
una docena de propuestas para cumplir esta dispo- Pero al lado de la extrema variedad y complejidad
sición. Todas han fracasado. De hecho, la noción de involucradas en problemáticas como las mencionadas,
ordenamiento territorial (OT) a la que hace referencia el OT afecta un aspecto muy sensible de la sociedad,
esta iniciativa constitucional se circunscribe a la di- que en ocasiones no es suficientemente tenido en
mensión político - administrativa del territorio. Por cuenta: la distribución del poder en todas sus ma-
tratarse de una constitución eminentemente social, nifestaciones, políticas, económicas y sociales. Este
cuyo objetivo central explícito es la búsqueda del elemento indudablemente explica buena parte de la
bienestar de la sociedad, la creación de la Comisión enorme dificultad de llegar a consensos en cualquier
respondía a la necesidad de adecuar la organización materia relacionada con ordenamiento territorial.
y gestión del Estado a dicho propósito. Pero al lado Así, el OT debe considerarse esencialmente como un
del intento de racionalización territorial de la gestión problema eminentemente político de la más elevada
pública, tempranamente emergieron nuevas dimen- jerarquía.
siones e intereses que concurrían o se traslapaban
con dicho objetivo, como las implicaciones sobre las
jurisdicciones electorales y por tanto sobre el mapa
político del país, o la coherencia de dicha raciona-
lización sobre los anclajes histórico culturales de la
población.
Lo anterior sirve solamente para ilustrar inicialmente,
las enormes dificultades conceptuales y operativas
involucradas en cualquier noción de ordenamiento
territorial. Ciertamente, al lado de la dimensión po-
lítico administrativa del OT necesariamente aparecen
otras dimensiones como la económica, la geográfica,
la ambiental y la histórico cultural, que condicionan
los propósitos, orientaciones y metodologías del OT,
pero también son impactadas significativamente por
los mismos. De tal manera, cualquier ejercicio me-
todológico o disposición legal concreta en materia
de OT, en cualquier nivel, ya sea en el más general
asociado con la organización político administrativa
territorial del Estado, o en uno más específico como
la reglamentación de usos del suelo, involucra y
afecta múltiples problemáticas e intereses en prác-
ticamente todas las dimensiones del mundo natural
y social: la organización de las decisiones políticas,
la estabilidad e integridad ecosistémica, la conser-
vación de la biodiversidad en todas sus dimensiones
1
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
23
Junio 2007 - Número 3
Pese a la constatación anterior, no se puede descono- no”. Pero, aunque la materialización más general de
cer que persisten dificultades conceptuales, técnicas la ‘planeación del desarrollo’ se consigna en los pla-
y por supuesto institucionales que afectan el avance nes nacionales de cada gobierno, este ejercicio está
del ordenamiento territorial en un sentido integral. limitado a una noción de corto o mediano plazo (su
vigencia corresponde a los períodos de gobierno de
cuatro años), y constituye un instrumento de gestión
La responsabilidad de la Academia básicamente económico (plan de inversiones) con
Una primera y obvia dificultad tiene que ver con la escasos referentes territoriales.
enorme complejidad del tema y el hecho de que
obligadamente involucra una parte importante de Para obviar el escaso alcance temporal han apare-
las disciplinas del conocimiento, o de sus ciencias cido recientemente ejercicios de planeación con
naturales y sociales. Como es bien sabido, la ciencia horizontes más largos como los que corresponden
moderna, y la universidad como institución encar- al documento para el segundo centenario de la in-
gada de la creación, acumulación y administración dependencia (visión 2019) o las denominadas Metas
del conocimiento, han basado buena parte de su del Milenio. Por su parte, en desarrollo del mismo
éxito en la especialización creciente. Este fenómeno mandato constitucional, la Ley 152, regula el Siste-
extraordinariamente fructífero en muchos sentidos, ma Nacional de Planeación que trata de armonizar
especialmente en la aceleración de la tecnología y la planeación nacional con la correspondiente a los
sus aplicaciones productivas y sectoriales, se logra, períodos de gobierno de las entidades territoriales,
desafortunadamente en muchas ocasiones, en detri- o sea departamentos y municipios. Como es obvio,
mento de la comprensión de las interrelaciones entre en estos planes al lado del direccionamiento de las
los diferentes fenómenos de la realidad, dificultando inversiones emerge necesariamente alguna considera-
por tanto la visión y el estudio integral de fenómenos ción más significativa del territorio. Pese a lo anterior,
de alta complejidad. y aunque la norma general obliga a la incorporación
de la dimensión ambiental en todos los planes de
Más allá de las frecuentes invocaciones genéricas desarrollo, al lado de los aspectos económico y social,
por una mayor interdisciplina, poco es lo que se ha estos últimos tienen un carácter dominante en todos
logrado en dicho propósito. El tratamiento de temas estos ejercicios.
como el OT que requiere, como se señaló, el con-
curso y esfuerzo organizado de múltiples disciplinas, Así, la planeación territorial, y en una buena medida
termina siendo un damnificado de la hiperespecia- la ambiental, que no puede concebirse estructu-
lización. Así, la ausencia de un discurso organizado ralmente sin la primera, tiende a realizarse como
y consistente sobre el OT en la misma Academia, un conjunto de ejercicios paralelos a los planes de
termina dificultando su discusión y tratamiento en las desarrollo correspondientes a los diferentes niveles
esferas sociales y políticas más amplias que lo deben de gobierno, con alcances temporales y espaciales
materializar. Es posible, y seguramente deseable, por no necesariamente coincidentes. El más importante
tanto, que las denominadas ciencias ambientales que y conocido es seguramente el que corresponde a los
discurren precisamente en la vía contraria a la espe- Planes de Ordenamiento Territorial -POT- municipales,
cialización y tienen como objeto central el estudio regulados por la Ley 388 de 1997 con una duración de
de las relaciones entre la sociedad y la naturaleza, doce años. Pese a que su deficiencia fundamental es el
contribuyan eficazmente a acercar a las diversas dis- excesivo énfasis en el espacio urbano en detrimento
ciplinas involucradas y a construir la visión integral del rural, es indudable que constituyó una revolución
que requiere el OT. en la materia. Sus bondades, errores e insuficiencias
irán apareciendo necesariamente en el transcurso
del tiempo, y constituirán seguramente una muy
La Planeación del Desarrollo importante fuente de acumulación de experiencias.
Pero al lado de los POT, han aparecido otros dos ins-
Una segunda dificultad se origina en la también obvia trumentos de planificación territorial de no menor
y estrecha relación entre el OT y la Planeación en sus importancia: los Planes Ambientales Regionales a
múltiples expresiones. La misma Constitución de 1991 cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales
en su artículo 339, dispuso que en el Plan Nacional de y los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
Desarrollo “…se señalarán los propósitos y objetivos Hidrográficas POMCAs con diferentes referentes es-
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de paciales y temporales.
la acción estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la política económica, Es indudable que la integración, coherencia y opera-
social y ambiental que serán adoptadas por el gobier- cionalización de todo este abanico de instrumentos de
2
Observatorio de Política Ambiental
planificación plantean problemas, dificultades y desa- ficidad de su territorio, y su influencia sobre la vida
fíos que deben ser abordados en el próximo futuro con económica del país.
la mayor claridad, idoneidad y creatividad posibles.
Pero para hacerlo, inicialmente es conveniente clarifi- El primer párrafo del capítulo I del texto mencionado,
car lo mejor posible las relaciones entre la economía, titulado “El País y el Pueblo” se inicia así: “La eco-
la técnica y la política, que cruzan transversalmente nomía colombiana es una de las más interesantes del
las relaciones entre planeación y territorio. mundo. La peculiar topografía del país junto con su
posición cercana a la línea ecuatorial le permiten una
diversidad de producción agrícola que generalmente
La preocupación por el territorio se encuentra sólo en países que ocupan la mayor parte
de un continente. (...) Sin embargo, la topografía y
Para la primera mitad del siglo XX, se encuentran el clima que constituyen los elementos principales
indicios que permiten establecer la existencia de de la fortaleza económica de Colombia, son al mismo
una preocupación por relacionar el conocimiento tiempo, la causa del principal problema económico
del territorio con el análisis económico. Los trabajos del país: los transportes” (Currie L., 1951, 3.)
de Luis López de Mesa “De cómo se ha formado la
Nación Colombiana” o de Antonio García “Geografía Como un caso excepcional entre los economistas,
Económica de Caldas”, publicado en 1937, parecen más recientemente, J. A. Ocampo, quien ocupó los
confirmar esta apreciación. cargos de jefe de Planeación Nacional y Ministro de
Hacienda una década atrás, afirmaba en uno de sus
En 1948, el mismo García publica su famosa “Bases
ensayos académicos previos a su desempeño como
de la Economía Contemporánea - Elementos para
alto funcionario del Estado, lo siguiente: “Sin duda,
una economía de la Defensa” considerada como una
para su tamaño, Colombia es una de las naciones
de las obras pioneras del pensamiento económico
regionalmente más complejas de América Latina y
moderno en Colombia. Al introducir el estudio de los
quizás del mundo. Este hecho ha tenido, como es
sistemas económicos, y en un intento por dar cuenta
obvio, un impacto profundo sobre el desarrollo eco-
de las relaciones entre tiempo y espacio, o en sus
nómico y político nacional” (Ocampo J. A., 1992).
términos de “sistemas históricos y geoculturales”,
Pero, lo anterior, que parece “obvio” para dicho
García plantea que la comprensión de un sistema
autor, no ha sido adecuadamente comprendido ni fue
económico exige la articulación de los principios
tenido suficientemente en cuenta por la mayor parte
económicos abstractos (modos de producción) y los
de planificadores, técnicos y políticos en la segunda
grandes tipos sociológicos (relaciones de producción)
mitad del siglo XX.
con “el principio de la diferenciación de los sistemas
en cada medio o ámbito geocultural”. Sus “concep-
tos geoculturales” son definidos como “los que tiene La deformación economicista en la
que ver, específicamente, con las relaciones vivas planeación
de medio espacial, y posibilidades culturales de los
pueblos, en un cierto grado de evolución”. A su vez, Pese a que entre mediados de la década de los se-
“posibilidad cultural” es definida “como suma de senta y los primeros años de los setenta, se alcanzó a
medios de dominio y aprovechamiento de las cosas, vislumbrar una cierta confluencia entre la planeación
de las energías naturales y las personas, con una di- económica y la territorial, en el último cuarto de siglo
rección social cualquiera” (García, 1948, 77). se evidenció una creciente disociación entre ellas.
La planeación económica y social se concentró en
Unos pocos años más tarde, en 1951, el Gobierno la manipulación de las variables macroeconómicas
de Colombia, bajo auspicio del Banco Internacional y algunos indicadores sociales dentro de un ámbito
de Reconstrucción y Fomento produjo el documento esencialmente nacional y prácticamente abstracto, en
“Bases de un Programa de Fomento para Colombia”, la medida en que dejaba fuera de toda consideración
bajo la dirección del famoso economista Lauchin las características biofísicas del territorio y las rela-
Currie, que constituyó uno de los primeros ensayos ciones espaciales de la población y los recursos. Por su
de planificación en el país y prácticamente inauguró parte la planeación territorial fuertemente seducida
la planificación moderna que se ha mantenido hasta por las representaciones espaciales, ha privilegiado
nuestros días. Aunque Currie era básicamente ex- los elementos descriptivos y la fijación de límites y
perto en teoría, política y planeación económica, a prescripciones dentro de criterios fuertemente nor-
diferencia de la mayoría de los nuevos economistas mativos y funcionalistas. Estos están soportados, en
convencionales, tuvo la agudeza para, recién llegado muchas ocasiones, en un cierto determinismo geográ-
a Colombia, constatar la importancia de la especi- fico, aplicado a ámbitos locales o a lo sumo regionales,
2
Junio 2007 - Número 3
y con insuficiente consideración de los condicionantes han constituido avances significativos en el ordena-
económicos, políticos y sociales. miento del territorio en nuestro país y en sus procesos
de planificación. A través de estos ejercicios se han
Refiriéndose a los fundamentos de la teoría de la ido aclarando problemas y nociones importantes. Hoy
planificación Carlos Matus señala que “El planifica- en día nadie duda que el ordenamiento del territorio
dor tradicional asume que acción es sinónimo de es necesariamente ambiental ni que este debe tener
comportamiento, y por ello piensa que la teoría del como soporte la conservación de la Estructura Ecoló-
comportamiento social es la base de la teoría de la gica Principal de los diversos espacios territoriales y
planificación. Esta es una deformación ‘economicista’ de sus ecosistemas estratégicos. Existe una progresiva
que proviene de la forma especial y artificial en que conciencia sobre la necesidad de retribuir económica-
está construida la teoría económica (...) [esta] sigue mente los servicios ambientales. También se acepta
leyes; no existen procesos creativos” (Matus C., 1987, que el territorio es una construcción social realizada
157.) No hay que olvidar que fue precisamente sobre históricamente sobre características y restricciones
esta deformación que se construyeron las primeras naturales. Igualmente es cada vez más claro que las
técnicas de planeación basadas en las proyecciones cuencas hidrográficas constituyen la unidad espacial
lineales para prever el futuro, todavía usadas en básica y estructurante para la planificación ambien-
buena parte de los ejercicios econométricos. tal, para el ordenamiento territorial en general, y
para la administración de recursos naturales, espe-
Pero mas allá de la criticable deformación economi- cialmente el agua, el suelo y la flora. Finalmente, es
cista que ha dominado en buena medida la planifi- claro que la planificación territorial debe realizarse en
cación moderna, esta comparte con buena parte de horizontes temporales más amplios que la planeación
los enfoques de ordenamiento territorial no solo el del desarrollo y condicionar por tanto los planes de
reduccionismo, ya sea este económico o geográfico, desarrollo de los gobiernos en los diferentes niveles
sino también un carácter fuertemente normativo, territoriales.
técnico y pretendidamente neutro. Como bien agrega
Matus, “la planificación normativa (...) considera las Pero subsisten aún insuficiencias y dificultades. Por
relaciones de poder político como algo exógeno a su ejemplo, cómo coordinar adecuadamente los dis-
método y define la planificación como un problema de tintos instrumentos o planes existentes, y hacerlos
diseño y cálculo técnico”. Dentro de esta perspectiva, operativos definiendo claramente las competencias y
como bien concluye este autor, “ la explicación de la garantizando los recursos financieros necesarios para
realidad es objetiva y sólo una verdad científica es su ejecución; cómo avanzar en la investigación y el
posible” (Ibid., 159-160). conocimiento de la naturaleza y de sus recursos, en
la educación y los sistemas de información geográfi-
Aunque la exclusión de lo político, y el imperialismo cos y ambientales requeridos. Estos y muchos otros
de la técnica se han constituido en características son desafíos del OT en el futuro próximo. Propuestas
dominantes de la planeación, en el caso colombiano legislativas recientes como el proyecto de ley del
han adquirido connotaciones particularmente críticas. agua deben obligadamente enmarcarse dentro del OT.
Colombia no solo es un país muy peculiar en términos Indudablemente uno de los problemas más sensibles
territoriales frente al resto de naciones del mundo, de la reciente Ley Forestal es su falta de articulación
sino que también su historia ha estado marcada por con el OT. No es concebible una política forestal, una
una cadena continua de conflictos de diverso orden política de aguas o cualquier otra política ambiental
no resueltos satisfactoriamente por las instituciones estratégica, que esté por fuera de una planeación y
económicas, políticas y sociales. Por tanto una com- ordenamiento territorial articulada en sus diferentes
prensión más integral y creativa sobre las relaciones niveles e instrumentos.
entre economía y territorio es imperativa para que
los ejercicios de planificación puedan conducir al país Por su parte, la planeación de las áreas urbanas y
a unas mejores condiciones de bienestar colectivo y rurales debe atender sus respectivas especificidades y
superación de sus agudos conflictos. conjugarse armónica y equilibradamente en el OT. En
este sentido, la preocupación expresada por muchos
ambientalistas sobre el debilitamiento de la política
Los retos del futuro ambiental en el actual gobierno, a raíz de la rees-
Pese a que la deformación economicista y la incom- tructuración del Ministerio del Ambiente para incluir
prensión y desconocimiento del territorio en Colombia en su competencia los temas de vivienda y desarrollo
siguen siendo frecuentes, no cabe duda de que los territorial, podría verse con menos prevenciones. Un
Planes Ambientales Regionales, los POTs y los POMCAs asunto es que ideológica y políticamente el gobierno
26
Observatorio de Política Ambiental
actual tenga una percepción y una orientación política de, por ejemplo, la posesión de la tierra, el dominio
del tema ambiental, insuficiente e incluso equivo- territorial y el poder político, el usufructo por parte
cada, a juicio de muchos ambientalistas, y otro que de grupos individuales de riquezas naturales (...) la
necesariamente sea negativa la incorporación de la obtención de rentas fruto de la posición privilegiada
vivienda y el territorio en la política ambiental. Tal en la estructura económica y política, principalmente
vez hubiese sido preferible, para el gusto de muchos, de grupos poderosos y no por su contribución a la
reemplazar ‘vivienda’ por ‘urbanismo’ y ‘desarrollo’ creación de riqueza»(Garay, L.J., 1999, 14).
por ‘ordenamiento’ territorial. Pero más allá de los
énfasis semánticos, la integración de estos temas
Como se colige de lo anterior, no cabe duda que el OT
parece conveniente.
es un problema esencialmente político e incluso está
La propiedad privada sobre el territorio da lugar a íntimamente ligado al conflicto secular que ha vivido
rentas y plusvalias significativas que no deben dar Colombia. Las decisiones que la sociedad adopte so-
lugar a una apropiación exclusivamente privada sino bre el territorio generan necesariamente ganadores
constituirse en una fuente de fortalecimiento de y perdedores. Por ello el proceso de ordenamiento
los impuestos prediales y por tanto de los recursos debe ser gradual, ampliamente participativo y con-
financieros requeridos por el OT. Algunos pocos pero sensuado política y comunitariamente. Debe lograr
calificados analistas han insistido en el carácter hacer prevalecer el interés público y propiciar un
marcadamente rentista de la economía colombiana. equilibrio adecuado en las metas económicas sociales
Sin negar sus destellos modernizantes y el ímpetu y ambientales. Un equilibrio entre el hombre y la na-
productivo de muchos empresarios colombianos, el turaleza. En suma, el Ordenamiento Territorial debe
rentismo constituye una característica subyacente ser el elemento estructurante de la política ambien-
y esencial de nuestro sistema económico. «La men- tal, pero también el soporte o punto de partida para
talidad rentística se desarrolló en el país alrededor la planeación del desarrollo económico y social.
Bibliografía citada
Currie L., (1951), Bases de un Programa de Fomento para Colombia, Banco de la República, Bogotá.
García, A., (1948), Bases de Economía Contemporánea, Elementos para una Economía de la Defensa, Plaza y Janes, Bogotá, 1984.
Garay L.J., (1999), Construcción de una Nueva Sociedad, TM Editores, Bogotá.
Ocampo, J.A., (1992), Reforma del Estado y Desarrollo Económico y Social en Colombia, en Análisis Político, No 17, IEPRI-UN.
Matus C., (1987), Adiós Señor Presidente, Po
2
Junio 2007 - Número 3
Dificultades de la articulación entre
la planeación municipal y regional:
perspectivas del ordenamiento
territorial
Martha Cecilia Cardozo B.
Luis Leonardo García Guevara
El ordenamiento del territorio es un tema de gran pequeñas unidades (municipios) genera un proceso
relevancia en el escenario de la globalización porque de fragmentación en la ordenación del territorio y
obliga a los gobiernos a mirar y repensar el territorio en la concertación y acuerdos de carácter regional
en la perspectiva del crecimiento y del desarrollo como lo demuestra la experiencia de la formulación
sostenible integral. Es decir, pensar en la armoniza- y ejecución de planes de ordenamiento y desarrollo
ción y articulación entre el territorio, la población desarticulados que imponen serias dificultades y
y los recursos naturales. Las unidades político admi- conflictos al desarrollo coherente del territorio en
nistrativas (entidades territoriales) son las llamadas la perspectiva regional.
a regular técnica, administrativa, jurídica, política
y espacialmente dichos elementos. Por lo tanto, Las dificultades para lograr articular y armonizar los
las regiones y los municipios se configuran como los procesos de planeación desde distintas escalas (desde
elementos básicos del ordenamiento y a cada uno lo nacional hacia lo regional y de lo regional con el
se le asigna un papel determinante en la planeación ámbito local) no es sólo un problema de la norma
y desarrollo del territorio. Sin embargo, en el caso (Ley de ordenamiento y de planeación), sino también
colombiano, la “definición” de la región como entidad de la forma tradicional de hacer la planeación en el
territorial no se ha logrado y en parte se debe no sólo país y que se puede caracterizar por tres elementos:
a las dificultades en el manejo de las características
geográficas, sino a los diferentes conflictos e intere-
ses que se anteponen a la legislación y jurisdicción
del territorio en cuanto a la autonomía, niveles de
descentralización y disponibilidad de recursos que
conlleva, además, la reorganización y/o desapari-
ción de algunos departamentos y municipios. Estos
aspectos han incidido de manera significativa en los
actos fallidos en la promulgación de la Ley Orgánica
de Ordenamiento y en las limitaciones que se encuen-
tran en la Ley 388 de 1997: “Ley de Ordenamiento
Territorial”.
Una de las limitaciones de la Ley de Ordenamiento
Territorial es la delimitación del municipio como
núcleo de la planeación sin tener en cuenta que los
procesos poblacionales, económicos, sociales y cul-
turales superan los límites político-administrativos
de ésta entidad territorial y que alcanza la dinámica
regional. Es así como la figura de la planeación en
1
Autonomía en función de los ingresos propios de las entidades territoriales.
2
El plan de desarrollo de Carlos Lleras Restrepo (1969 – 1972) es tal vez el iniciador de la política de ordenamiento territorial a partir de la ciudad
como centro del desarrollo regional. En efecto, el modelo planteado apuntaba a conformar cuatro regiones principales de desarrollo económico que
tienen como eje principal una metrópoli o ciudad principal que es denominada “polo de desarrollo” a saber, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. El
modelo ciertamente generó un marcado desarrollo de las ciudades pero no de las regiones, tendencia que luego fue imposible reversar a pesar que la
política de asentamientos de los siguientes gobiernos hasta los años 90 apuntaba principalmente a mantener una paridad relativa entre la denominada
“metrópoli nacional” (Bogotá) y las tres ciudades restantes, situación que no se pudo concretar.
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Observatorio de Política Ambiental
planeación física sectorial y centrada en el nivel mu- intereses de las comunidades y entidades territoriales
nicipal, lentitud en los procesos de descentralización en detrimento del ordenamiento, uso y destinación
fiscal y administrativa y la ausencia de instrumentos de los recursos naturales y económicos. Situación que
de planeación, gestión y descentralización regional. contribuye a que se amplíe la brecha entre municipios
desarrollados y menos desarrollados por la disputa de
Descentralización y planeamiento los poderes locales.
Si bien una de las intenciones de la política nacional, A nivel regional existen una serie de instituciones e
desde mediados del siglo XX, ha sido la de lograr la instancias gubernamentales (las corporaciones autó-
planeación y autonomía1 del desarrollo de las re- nomas regionales, la asociación de municipios y los
giones, el modelo territorial y de descentralización consejos regionales de planificación) que se supone
impuesto (centralización de la actividad económica deberían direccionar la planeación regional en arti-
en algunas ciudades2 ), acentuó las desigualdades e culación y concertación con las entidades locales y
inequidades regionales porque estos procesos han sido nacionales. Sin embargo, su función ha estado centra-
profundamente centralistas y restrictivos frente a las da más a la aplicación de normas y no en los procesos
posibilidades de participación y definición autónoma de planeación regional. Esto se debe a que tampoco
del desarrollo regional en función de las necesidades, se han definido las competencias y responsabilidades
particularidades y dinámica endógenas regionales en de dichas entidades e instancias en el ámbito regional
armonía con el uso y ordenamiento de los recursos y además no disponen de los recursos e instrumentos
disponibles. Es decir, “…la descentralización no se ha para hacerlo.
pensado desde la perspectiva del desarrollo regional”
(González:2004,p.24). No ha sido un proceso de des- Se infiere entonces que la desarticulación del planea-
centralización espacial donde se piense y prioricen los miento y ordenamiento regional y local es “normal”
fenómenos económicos, fiscales y administrativos que en la medida en que los procesos de descentraliza-
se dan al interior de las regiones y que determinan las ción espacial no se han podido concretar, pese a que
problemáticas y soluciones del desarrollo regional. éste propósito ha figurado en las agendas y planes de
desarrollo de todos los gobiernos de turno, en por lo
menos los últimos 20 años.
Desde esta perspectiva las regiones se constituyen en
la forma esencial de la organización y ordenamiento
del territorio y los usos del suelo. Es a partir de dicha Desencuentro entre la planeación
“entidad territorial” que se deben formular los proce- económica y la planeación física
sos de planeación y asignación de los recursos y pro-
mover el desarrollo local. Así, el diseño y formulación
En Colombia la tradición en materia de planeación
de las políticas puede ser integral, complementaria y
ha estado marcada por dos aspectos que se han de-
articulada entre las diferentes entidades territoriales:
sarrollado en forma paralela y desarticulada: la pla-
regiones, provincias y localidades.
neación económica y la planeación física territorial.
La primera se identifica con los procesos productivos
Sin embargo, el reconocimiento e importancia de y el sector rural y la segunda ligada a los procesos
la configuración de las regiones en el ordenamiento urbanos y de infraestructura con énfasis en cobertura
territorial no se ha reflejado en la legislación (Ley 9 y equipamientos en servicios sociales (salud, educa-
de 1989, Ley 388 de 1997), ni en la formulación de ción, vivienda) y en el desarrollo vial.
las políticas donde el concepto de región es todavía
precario, por no decir ausente. Omisión que dificulta
la articulación y armonización de todos los procesos La planeación física no ha sido producto de una pla-
de planeación entre las entidades territoriales. Esto neación estratégica integral sino la respuesta a la
se manifiesta en que procesos de planeación y ordena- aplicación de las normas, principalmente urbanas, de
miento de algunas localidades van en detrimento del regulación de alturas, índices de ocupación y edifica-
desarrollo y sostenibilidad de otras. Al no existir las bilidad y que, además, no ha estado acompañada de
competencias, responsabilidades y recursos financie- un proceso de planeación que involucre los servicios
ros regionales, se interponen o entran en conflicto los básicos3 . No son pocas las ciudades donde el desarrollo
3
El caso de Bogotá es representativo de esta situación. Tanto el acuerdo 7 de 1979 como el acuerdo 6 de 1990 se limitaron en conjunto a establecer
los lineamientos jurídicos para la construcción de la ciudad, (normativa de usos, alturas e índices de edificabilidad) pero en ellos no se encuentra una
estrategia o acciones de planificación territorial, marcando la desaparición de los procesos de planificación hacia la anarquía total en la producción del
espacio y la estructura urbana, merced de la “norma urbanística” que en todo sentido representa el abandono de la ciudad al mercado inmobiliario y la
pérdida de la presencia del Estado en la orientación del desarrollo urbano.
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Junio 2007 - Número 3
o crecimiento se ha dado de manera recíproca a la es un proceso relativamente nuevo en el país, pero
estructura e infraestructura de los servicios públicos que ya muestra suficientes experiencias, resultados
y de saneamiento que requiere. Por ejemplo Barran- y elementos que ayudan a encaminar la formulación
quilla, Villavicencio, Cartagena, entre otras ciudades la Ley Orgánica de Ordenamiento y a disminuir los
intermedias, aunque se reconocen como ciudades efectos del excesivo centralismo en la formulación
en constante crecimiento y desarrollo todavía no de las políticas y normativas de ordenamiento y
disponen de los servicios básicos domiciliarios y de planeación territorial en el país, e ir promoviendo la
armonización y articulación del desarrollo asociado
saneamiento adecuados.
a la idea de territorio desde la perspectiva regional.
En cuanto a la planeación económica la situación es Pero las buenas intenciones no son suficientes si no se
similar. El ordenamiento y regulación del uso del suelo cuenta con los instrumentos adecuados que viabilicen
para actividades económicas no siempre ha conside- las metas y objetivos en función de la definición de
rado procesos de planeación complementarios que modelos físicos y de ordenamiento territorial que
son fundamentales para el desarrollo y crecimiento vinculen las dimensiones locales y regionales.
sostenible e integral de los territorios como la infraes-
tructura vial secundaria, de servicios productivos y el Primero la ciudad y luego la región
sistema de transporte y comercialización (planeación
física). La planeación estratégica de estos aspectos En Colombia, la apuesta territorial ha estado ligada al
está asociada directamente al uso, aprovechamiento, desarrollo y concreción del sistema urbano. La ciudad
conservación y reserva de los recursos naturales. es concebida como centro de control del territorio.
El proceso urbano en Colombia se ha caracterizado
Este desencuentro entre la planeación física y econó- por una red de ciudades con cierto equilibrio entre
mica (productiva y de servicios) ayudan a explicar la población y crecimiento económico. El modelo de
desarticulación entre los procesos de ordenamiento y ordenamiento de ciudad sin región ha profundizado
planificación local y regional. Además, de profundizar los desequilibrios territoriales. “Las formas de uso
las desigualdades regionales y urbanas. No es fácil y ocupación del territorio nacional presentan pro-
armonizar las políticas y decisiones de ordenamiento, fundas desigualdades económicas y sociales tanto
sino existe un proceso mínimo de planeación estra- a nivel regional como urbano. El desarrollo del
tégica (urbana y rural) que integre las necesidades país en términos generales, está centralizado en
e intereses regionales y locales. Es decir, un proceso las grandes ciudades y en sus zonas de influencia lo
y unas prácticas de corresponsabilidad territorial en cuál no excluye que en su interior se ubiquen grupos
aspectos socioeconómicos, ambientales, culturales, sociales caracterizados por niveles significativos de
jurídicos, políticos y normativos. Sin embargo, no se pobreza” (Barco: 1987, Cáp. Políticas de desarrollo
olvida que la ordenación y planeación del territorio territorial P.1).
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Observatorio de Política Ambiental
En este sentido, la principal motivación de la actual
Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997)
está encaminada a resolver el “caos urbano” en medio
de las dificultades propias e históricas de los modelos
de planeación implementados hasta hoy como la or-
denación del espacio urbano, usos y destinación del
suelo. Sin embargo, la Ley no logra superar el énfasis
en el ordenamiento físico urbano si se tiene en cuenta
que, a pesar de que la norma establece la configura-
ción de tres componentes (general, urbano y rural),
no determina las relaciones y la armonización intra y
entre los componentes mencionados y el eje articu-
lador gira en torno al componente urbano (en torno
a las ciudades y centros poblados), más cuando en el
componente general no se dimensionan las relaciones
regionales. Es decir, el ordenamiento territorial sigue
restringido al ámbito urbano municipal.
Sumado a lo anterior, en la norma se establece que los
POT deben cumplir una serie de requisitos e instan- reconocimiento y análisis objetivo de los procesos
cias de concertación entre el gobierno municipal, los aplicados y de un profundo conocimiento de las di-
consejos, las corporaciones regionales, entre otros, námicas socioeconómicas, sociales, culturales, am-
para su aprobación. Este largo periplo ha dilatado y bientales y políticas que se presentan en el territorio
obstaculizado el proceso de aprobación del ordena- nacional y reglamentar su ordenación en función de
miento municipal al punto que hoy los municipios no la consolidación y fortalecimiento de las regiones
han terminado de definir ni de orientar sus políticas que lo integran.
al respecto y, en muchos casos, no se han levantado
los acuerdos municipales que los reglamente. La ma- Sólo así, nos aproximamos a procesos reales de pla-
yor dificultad en el transcurso de aprobación es que neación y articulación entre las distintas entidades
los llamados a concertar y reglamentar no siempre territoriales atendiendo sus necesidades particulares.
participan en la formulación del plan (no está regla- Pero para ello es urgente no solo una reforma que dé
mentado, además puede ser contratado). Por lo tanto los instrumentos y recursos necesarios para garantizar
el desconocimiento y la falta de participación en su la autonomía administrativa, fiscal y política de las
diseño entorpece las decisiones, alarga el debate y entidades territoriales, sino también aquella que re-
entran en conflicto las competencias territoriales, los conozca y viabilice la configuración de la región como
intereses políticos e individuales. Y, aunque la regla- una entidad territorial intermedia, con competencias,
mentación en la participación y concertación del plan responsabilidades y recursos propios. Con autonomía
es amplia no se tiene una visión de ordenamiento re- técnica, política y financiera para formular planes,
gional, es decir que supere los límites municipales. No políticas y programas que integren los niveles nacio-
existen tampoco los instrumentos para su articulación nal, regional y local.
en lo económico y político, fundamentalmente.
Sin embargo, aunque es un tema complejo, también
es urgente la promulgación de la Ley Orgánica de
La región como eje del ordenamiento Ordenamiento Territorial, que por ser de orden su-
territorial perior (nacional) ayudará a estructurar e integrar los
planes de ordenamiento municipales y, en el futuro,
Formular una ley de ordenamiento, por los conflic- los regionales. La región es el puente entre el ámbito
tos e inequidades que puede generar, requiere del nacional y el local.
Bibliografía:
Becker, Alejandro y otros (comp). (2004) “Desarrollo de las regiones y autonomía territorial”. GTZ – Fescol. Bogotá.
Barco Virgilio, Plan Nacional de desarrollo (1987) “Plan de economía social”. Departamento Nacional de Planeación Bogotá
Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
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