Manual de Buenas Prácticas para Donaciones Políticas

Document Sample
Manual de Buenas Prácticas para Donaciones Políticas Powered By Docstoc
					                        C E N T R O                 D E         E S T U D I O S                 P U B L I C O S

   272
 Diciembre 2003         Puntos de Referencia
                        www.cepchile.cl


                   Manual de Buenas Prácticas para
                        Donaciones Políticas
                                           SALVADOR VALDÉS PRIETO

      Hasta hace poco, la ley chilena hacía virtualmente im-       vía siempre protegerá su imagen pública. Por eso,
      posible a las personas que deseaban apoyar de bue-           esta vía nos parece la más coherente con la respon-
      na fe a candidatos y partidos políticos, hacerlo por         sabilidad social empresarial.
      vías legales. Ello incentivaba el uso de vías informa-
                                                                   Un segunda vía “con publicidad del origen de los fon-
      les fuera de la contabilidad, o “negras”.
                                                                   dos” también tiene ventaja tributaria, pero presenta
      Las nuevas leyes que regulan el financiamiento de la         dos desventajas para el donante: primero, expone la
      política crean tres vías legales para donar que son          imagen pública del donante frente a segmentos de
      razonablemente operativas. Este trabajo las descri-          clientes, trabajadores y autoridades opuestos al can-
      be e indica los costos y beneficios de cada vía para         didato beneficiario. Segundo, disemina información
      diferentes tipos de donante.                                 que facilita que terceros extorsionen al donante en
                                                                   el futuro, entre otros la prensa amarilla y los candi-
      En la vía “reservada”, que cuenta con beneficio tri-
                                                                   datos rivales del beneficiario.
      butario, la donación es entregada primero al Servicio
      Electoral, a cambio de un certificado que sólo indica        Respecto de la vía informal, los antecedentes hacen
      el monto de la donación y la identidad del donante.          pensar que la fiscalización del Servicio de Impuestos
      En una segunda etapa, el representante legal del do-         Internos aumentará. La vía informal expone al donante
      nante “destina” el aporte a uno o más candidatos, a          a onerosas multas y a daños a su imagen pública en
      través de un acto separado y reservado frente al             caso de revelarse su uso.
      Servicio Electoral. Tercero, el Servicio suma las
                                                                   Esta nueva ley ofrece a las empresas la oportunidad
      donaciones destinadas por diversos donantes y en-
                                                                   de legitimar su contribución a la actividad política,
      trega el total al beneficiario, en forma pública, pero
                                                                   adoptando vías para donar que son viables en una
      sin revelar la identidad de ningún donante.
                                                                   democracia donde los medios de comunicación y los
      El espíritu de la vía “reservada” es que el candidato        jueces investigan con agudeza. Creemos que un éxito
      ni observadores externos puedan inferir la identidad         práctico de esta nueva ley y su legitimidad práctica
      de cada aportante. Cuando la motivación del donante          podrían prevenir intentos de adoptar otros modos mu-
      sea contribuir de buena fe al triunfo electoral del be-      cho más restrictivos de regular el financiamiento pri-
      neficiario, aunque éste no sepa quién le donó, esta          vado de la política.

              Salvador Valdés Prieto. Profesor del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile,
      Investigador del Centro de Estudios Públicos. Agradezco los comentarios de Harald Beyer, Arturo Fontaine, Gonzalo
      García, Lorena Recabarren y Lucas Sierra.



Puntos de Referencia es editado por el Centro de Estudios Públicos. Director responsable: Arturo Fontaine Talavera.
Dirección: Monseñor Sótero Sanz 175, Providencia, Santiago de Chile. Fono 231 5324 - Fax 233 5253.
Cada artículo es responsabilidad de su autor y no refleja necesariamente la opinión del CEP. Esta institución es una
fundación de derecho privado, sin fines de lucro, cuyo objetivo es el análisis y difusión de los valores, principios e
instituciones que sirven de base a una sociedad libre.
2        Puntos de Referencia                                                                                        www.cepchile.cl




                             Indice                                                           1. Introducción

                                                                                Hasta hace poco, la ley chilena hacía vir-
                                                                        tualmente imposible a las personas que desea-
1.   Introducción .............................................    1    ban apoyar de buena fe a candidatos y partidos
                                                                        políticos con recursos económicos, hacerlo por
2.   Catálogo de vías para donar a la                                   vías legales. Ello creaba fuertes incentivos a usar
     actividad política .....................................      2    vías informales fuera de la contabilidad, o “ne-
                                                                        gras”. Esa situación también afectaba a todos los
     a) Dinero en forma “anónima”,                                      políticos y partidos, pues todos ellos recibían
        dentro de la contabilidad ....................             2    esas donaciones. Esas prácticas no habrían so-
     b) Dinero “con publicidad” del origen .....                   4    brevivido en un contexto de alta competencia en-
     c) Dinero en forma “reservada” ..............                 5    tre medios de comunicación que buscan escán-
     d) En la forma de bienes, servicios                                dalos y están dispuestos a publicar denuncias de
        y patrocinios .........................................    7    cualquiera sin sujetarse a estándares estrictos de
                                                                        verificación. Como las nuevas leyes de financia-
                                                                                          1
3.   Tratamiento tributario .............................          7    miento político terminan con la situación legal
                                                                        descrita, y generan vías aceptables de donación,
     a) El donante persona jurídica ................               7    ellas son bienvenidas.
     b) El donante persona natural ................                8            Esas leyes contienen otras normas que no
     c) El donatario (candidatos                                        se analizan en este trabajo. Por ejemplo, la nueva
                                                                                                                     2
        y partidos) ............................................   8    ley que creó la Alta Dirección Pública reducirá, a
                                                                        lo largo de varios años, el cuoteo político en los
4.   Límites globales a la donación de                                  cargos ejecutivos del Estado central desde unos
     una persona en época de campaña .....                         8    3.500 a unos 1.900 cargos, avanzando en la re-
                                                                        ducción del financiamiento público asimétrico a
5. Las donaciones ocurridas fuera                                       favor del oficialismo que significa el clientelismo
                                                                                                3
     de períodos de campaña ....................... 10                  y el cuoteo político . Además, la nueva ley de fi-
                                                                        nanciamiento político otorga subsidios públicos a
     a) Dirigidas a Partidos ............................ 10            las campañas electorales y a los partidos políti-
     b) Dirigidas a Candidatos .......................             11   cos en épocas de campaña, lo cual tiene el efec-
                                                                        to positivo de contribuir a dotar de una autonomía
6.   La vía informal ........................................      11
                                                                                 1
                                                                                   Ley 19.884, “Sobre Transparencia, Límite y Con-
7.   Comparación entre vías de donación ... 14                          trol del Gasto Electoral”, y Ley 19.885 “Sobre el buen uso
                                                                        de donaciones”, Diario Oficial del 5 y 6 de agosto de
                                                                        2003.
                                                                                 2
     a) Tráfico de influencias .......................... 14                       Ley 19.882, publicada en el Diario Oficial el 23
                                                                        de junio de 2003. Su título VI se refiere a la Alta Dirección
     b) Contribución a un candidato
                                                                        Pública.
        o partido ............................................... 15             3
                                                                                   Véase Valdés, S. (2003) “Reforma del Estado:
                                                                        ¿Qué hacer ahora?”, Puntos de Referencia N° 271, no-
                                                                        viembre, Centro de Estudios Públicos (disponible en for-
                                                                        mato pdf en www.cepchile.cl).
www.cepchile.cl                                                                            Puntos de Referencia          3


   económica básica a los candidatos y partidos 4.               mos fiscalizadores son el Servicio Electoral y el
   Esta ley también impone límites al gasto total de             Servicio de Impuestos Internos (SII).
   cada campaña electoral, regulación que hemos                           Este trabajo describe las tres nuevas vías
                                   5
   criticado en otros trabajos . Las sanciones que               legales de donación a la política que abre esta
   contenía el proyecto de ley aprobado por el Con-              ley. Además describe dos conjuntos de límites a
   greso sobre gasto electoral fueron declaradas                 las donaciones que puede hacer un mismo do-
   inconstitucionales por el Tribunal Constitucional             nante, uno de los cuales afecta al total donado
   en sentencia del 17 de junio de 2003, y queda-                por las tres vías y el otro al uso de la vía reser-
                                                                      8
   ron eliminadas del texto que finalmente fue publi-            vada . Se describe el tratamiento tributario de
   cado como ley 19.884. Ninguna de esas normas                  cada vía de donación.
   y situaciones se analizan aquí.                                        Sostenemos que para cada empresa es
           La arquitectura global de la nueva legisla-           relevante el impacto que cada vía de donación
   ción es como sigue: La ley obliga a cada candi-               tiene sobre su imagen corporativa y reputación
   dato a nombrar un “Administrador Electoral” al                del uso de una determinada vía de donación. La
   momento de inscribir su candidatura, cuyas obli-              elección de la vía de donación puede afectar sus
   gaciones incluyen llevar contabilidad de ingresos             relaciones con la autoridad, el compromiso de
   y gastos (que se hará pública después de la                   los trabajadores y la fidelidad de los clientes. En
   elección), conservar la documentación relativa a              otras palabras, la responsabilidad social empre-
   los gastos electorales, relacionarse con el teso-             sarial debería ser una consideración cuando una
   rero del partido que inscribió al candidato, relacio-         empresa elija una vía de donación.
   narse con los fiscalizadores y mantener el regis-
   tro de todos los aportes que reciba la campaña                            2. Catálogo de vías para
   a su cargo6. Cada candidatura está obligada a                            donar a la actividad política
   presentar estados financieros al Servicio Electo-
   ral, quien debe retener el financiamiento público                      La nueva ley 19.884 indica que una perso-
                                            7
   hasta que conceda su aprobación . Los organis-                na natural o jurídica con fines de lucro podrá
                                                                 aportar dinero a partidos políticos y a candidatos
           4                                                     durante las campañas electorales por tres vías,
             Sin embargo, ese subsidio presenta también
   debilidades, como utilizar una fórmula que no brinda un
                                                                 reguladas en los arts. 16 a 23. Además la ley
   piso económico igualitario a los candidatos principales y
   generar algunas barreras a la entrada a la política. Véase    permite donar bienes y servicios, lo que tratare-
   la propuesta Regulación del Financiamiento de la Activi-      mos como una cuarta vía legal de donación.
   dad Política, Informe de la Comisión Asesora Presidencial
   presidida por don Luis Bates e integrada también por          Nuestra interpretación es que las cuatro vías ex-
   otras 10 personas, en Estudios Públicos N° 90, Otoño          puestas pueden ser usadas en forma simultá-
   2003, pp. 447-476 (disponible en formato pdf en
   www.cepchile.cl).                                             nea, a elección de cada donante.
           5
             Véase Parte V del Informe de la Comisión de
   Reforma del Estado del CEP, “Proposiciones sobre el Fi-
   nanciamiento de la Actividad Política”, en Valdés, S. (edi-
                                                                          a) Dinero en forma “anónima”, dentro de
   tor) Reforma del Estado Volumen I: Financiamiento Polí-       la contabilidad. Estas donaciones se asemejan
   tico, año 2000, en pp. 527-549.
           6                                                     a las informales que rigieron en la política chile-
             Véanse arts. 31 y 40 de la ley 19.884.
           7
             El Servicio Electoral pagará directamente a los
   proveedores de cada candidatura, pero no antes de 70                  8
                                                                           Existe un tercer conjunto de límites, aplicado al
   días después de la elección, y sólo en la medida que la       gasto total de cada campaña, que se menciona sólo tan-
   rendición sea aceptada.                                       gencialmente en este trabajo.
4       Puntos de Referencia                                                                              www.cepchile.cl




na en el pasado, en el sentido de que no están                       drá que distribuir un “cupo” entre sus do-
sujetas a obligaciones de publicidad ni de reser-                    nantes para el uso de esta vía.
va. Sólo el donante (y su personal) y el beneficia-           iii)   el donante no puede restar este gasto de
rio (y su personal) conocen el origen y monto de                     la base del impuesto de primera catego-
estas donaciones anónimas, excluyendo a la ciu-                      ría, cosa que sí se permite para las otras
dadanía de ese conocimiento. La novedad radi-                        dos vías.
ca en que las donaciones anónimas podrán ser                         La vía anónima parece estar diseñada para
registradas en la contabilidad del candidato o                       manejar la “caja chica” de las campañas.
partido y, por lo tanto, permitirán justificar parte de              Ello ocurrirá en la medida que su uso no
los gastos de la campaña. También darán origen                       sea ahogado por un excesivo número de
a recibos que pueden ingresarse a la contabili-                      trámites.
dad del donante. Las donaciones anónimas de-
berán ser entregadas directamente al Administra-                     b) Dinero “con publicidad” del origen. Es-
dor Electoral o depositadas en la cuenta corriente            tas donaciones deben constar por escrito, en do-
que para este objeto debe tener cada candidatu-               cumentos (recibo de dinero, boleta, factura, com-
ra. Sin embargo, la ley impone tres requisitos                probante de depósito en cuenta corriente u otro)
para usar esta vía, que resultan restrictivos:                que consignen la identidad del aportante. El Ser-
                                                              vicio Electoral no ha definido aún cómo se le
i)      cada donación individual debe ser inferior            asegurará que la identidad consignada para el
        a 20 UF ($ 340.000). Para una donación                donante sea correcta.
        grande, cumplir esto exige dividirse en mu-                  Esta vía exige indicar públicamente la iden-
        chas más pequeñas. La ley no impide que               tidad de la persona donante. La identidad del do-
        muchas de ellas sean realizadas por una               nante estará disponible en algún registro que se
        misma persona jurídica o natural, con un              hará público con la oportunidad y frecuencia que
        total que supere en mucho las 20 UF9. En              determine el Servicio Electoral10. En esas fechas
        todo caso, esa división presentaría costos            la identidad será accesible a cualquier interesado,
        administrativos. Además, la participación             incluyendo medios de comunicación y cualquiera
        de personal administrativo elevaría los ries-         que mantenga bases de datos. Según si esta pu-
        gos de denuncia y chantaje.                           blicidad ocurre durante la campaña o después de
ii)     el monto total acumulado de los fondos re-            la elección, las consecuencias serán diferentes.
        cibidos por esta vía por un mismo candi-                     Según la nueva ley, la modalidad “con pu-
        dato o partido no puede superar el 20% del            blicidad” es opcional, prohibida u obligatoria se-
        límite de gasto global que ese donatario              gún su monto, de acuerdo a la siguiente escala:
        debe cumplir en esa campaña. Este límite                                                     11
                                                              •      menos de 20 UF: opcional .
        es estrecho y representa una restricción
                                                              •      entre 20 UF y cierto techo máximo descrito
        significativa. En la práctica, el candidato ten-
                                                                     a continuación: prohibida12.
        9                                                     •      mayor que ese techo: obligatoria.
           En efecto, la exigencia de agregar las distintas
donaciones de una misma persona, contenida en el art. 20
inciso 2°, sólo se aplica para determinar si el conjunto de
donaciones debe ser público, lo cual ocurre cuando se                10
                                                                        Según dispone el art. 20, último inciso.
superan otros límites mucho mayores expuestos a conti-               11
                                                                        Véase art. 17, inciso 1, ley 19.884.
nuación. No se aplica a las 20 UF.                                   12
                                                                        Véase art. 18 de ley 19.884.
www.cepchile.cl                                                                               Puntos de Referencia          5


            c) Dinero en forma “reservada”. Esta do-                       Es natural dudar de si la reserva será una
   nación se entrega primero al Servicio Electoral                 realidad, o será evadida. Creemos que una legis-
   (no al beneficiario), a cambio de un certificado                lación perfeccionada podría lograr que sea real,
   que sólo indica el monto de la donación y la iden-              pues se logró una meta similar cuando se dotó de
   tidad del donante, pero omite la identidad del                  secreto al voto, lo que permitió desmantelar las
   candidato o partido beneficiario. En la segunda                 antiguas redes de compra de votos15. Sin embar-
   etapa, el donante (su representante) “destina” su               go, la capacidad de esta ley de lograr reserva ten-
   aporte a uno o más candidatos o partidos, a tra-                drá que verse en la práctica. Es previsible que se
   vés de un acto separado y reservado frente al                   busquen vacíos, y que, al mismo tiempo, el Servi-
   Servicio Electoral. Tercero, el Servicio suma las               cio Electoral intente subsanar esos vacíos con cir-
   donaciones destinadas por diversos donantes en                  culares y reglamentos complementarios. El Tribu-
   una misma semana a un mismo beneficiario, y                     nal Calificador de Elecciones fue facultado para
   le entrega el total.                                            complementar las normas de procedimiento a que
           Esta vía está diseñada para impedir que                 se refiere la ley 19.884, respecto de los asuntos
   el donante pueda demostrar su donación ante el                  que se tramiten ante el Director del Servicio Electo-
                                                                                                        16
   candidato o partido beneficiario, o ante terceros,              ral, mediante autos acordados .
   pues permite “decir” al candidato que se le donó,                       Además, aquellos donantes que vulneren
   sin haberlo hecho. Este procedimiento aspira a                  la reserva y utilicen su ventaja tributaria arriesgan
   lograr una simetría de información: el candida-                 un conflicto con el SII, pues la nueva ley indica
   to o partido receptor tendría la misma incertidum-              que “Los contribuyentes... que, dolosamente y en
   bre que la ciudadanía y los medios de comuni-                   forma reiterada, deduzcan como gasto de la
   cación, respecto a quién le donó cuánto. Esa si-                base imponible de dicho impuesto donaciones
   metría protegería a la ciudadanía de acuerdos                   que las leyes no permiten rebajar, serán sancio-
   corruptos o extorsivos entre donantes y políticos,              nados con la pena de presidio menor en sus
   porque la reserva los impide.                                   grados medio a máximo”17. Este texto podría ser
           Los funcionarios del Servicio Electoral                 aplicable cuando una investigación demuestre
   quedaron obligados por la nueva ley a mantener                  que un donante maquinó para vulnerar la reser-
   el secreto13. Si bien se permite al SII solicitar di-           va en forma dolosa y reiterada (dos veces) .
                                                                                                                       18

   rectamente a dicho Servicio la información adicio-
   nal que requiera para fiscalizar el buen uso de                          15
                                                                               Usted puede decirle a un candidato que votó
   los beneficios tributarios, no podrá solicitar infor-           por él, pero no puede demostrarlo. Cuando conocer el
                                                     14            verdadero apoyo es muy importante para el candidato,
   mación sobre la identidad del donatario .                       por ejemplo, en el caso de compra de votos, el secreto del
                                                                   procedimiento de votación pasa a ser una restricción ac-
                                                                   tiva, que obliga al candidato a ser escéptico respecto a
                                                                   ese apoyo.
            13                                                              16
               El art. 19, inciso 2 dice: “Las normas sobre                    Véase art. 51 de la ley 19.884.
                                                                            17
   secreto bancario, contenidas en el artículo 154 de la Ley                   Véase el art. 12 de la nueva ley 19.885, que
   General de Bancos, les serán aplicables a los funciona-         modificó el art. 97 del Código Tributario para introducir un
   rios del Servicio Electoral”. La Ley Orgánica del Servicio      nuevo N° 24, que dispone lo indicado en el texto principal.
                                                                            18
   Electoral impone otras obligaciones de reserva a esos                       Notemos que el art. 8° de la ley 19.885, en su
   funcionarios.                                                   último inciso, establece que “sólo podrán hacer uso de
            14                                                     este beneficio aquellas donaciones a las que la ley otor-
               Véase el art. 8 N° 4 de la ley 19.885. Además, la
   información que se proporcione al SII se amparará en el         gue el carácter de públicas o reservadas”. Además, el
   secreto establecido en el artículo 35° del Código Tri-          art. 19 de la ley 19.884 exige que “dicho sistema deberá...
   butario.                                                        asegurar la reserva de la identidad del donante...”
6      Puntos de Referencia                                                                              www.cepchile.cl




       La ley veda el uso de la vía “reservada”                    Por “aporte” se entiende, para efectos de
cuando el monto es inferior a 20 UF y cuando es          estos límites, la suma de las donaciones de una
superior a los siguientes techos máximos, que            misma persona natural o jurídica a un mismo
llamaremos límites individuales a la donación            candidato o partido, durante una misma campa-
reservada (art. 18 de la ley 19.884):                    ña20. Es decir, un mismo donante no podrá do-
                                                         nar más en total fraccionando su aporte en va-
1)     candidatos a Presidente, Senador, Diputa-         rias cuotas. El espíritu del tope de 10% al apor-
       do, Alcalde y Concejal: El menor entre 10%        te de un mismo donante es garantizar que cada
       del límite de gasto de campaña para el            candidato no dependa de un mismo donante en
       candidato beneficiario, y 600 UF (unos $ 10       más de 10% de todos sus ingresos. Entre 10
               19
       millones ). Por ejemplo, para un candida-         donantes que usen la vía reservada puedan fi-
       to a diputado en un distrito de 100.000 elec-     nanciar toda una campaña, pero la reserva ase-
       tores, el 10% del límite de gasto de cam-         gura la simetría de información, según se expli-
       paña es 450 UF (unos $ 7,7 millones) y,           có antes.
       por lo tanto, este es el límite individual a la             Estos límites se aplican sólo a los apor-
       donación reservada. El monto de este lími-        tes de una misma persona jurídica tomada por
       te varía entre distritos, de una elección a       separado. El legislador fue cuidadoso en no uti-
       otra y según el cargo a elegir. En cada elec-     lizar, para definir estos límites, la figura de la
       ción de diputados habría al menos 60 lí-          “persona relacionada” que ha desarrollado la Ley
       mites diferentes. En una elección munici-         de Valores, donde la relación puede basarse en
       pal hay 342 distritos con dos tipos de car-       parentesco, propiedad o control. Por tanto, si un
       go en cada uno (alcalde y concejal). Cree-        grupo de personas relacionadas decide donar a
       mos que el Servicio Electoral se verá obli-       un candidato, el grupo puede usar la vía reserva-
       gado a publicar en su página web y por            da más allá de los límites individuales descritos,
       otros medios el listado de estos límites;         siempre que cada persona miembro del grupo
2)     partidos políticos: el menor entre 10% del        cumpla el límite individual. El uso de esta vía no
       límite de gasto de campaña para el parti-         está vedado para el grupo, aunque la donación
       do beneficiario y 3.000 UF ($ 51 millones).       total del grupo supere por mucho los límites re-
       El límite de gasto de campaña para cada           señados para una misma persona.
       partido está definido como un tercio de la                  La Comisión de Reforma del Estado del
       suma total de los gastos electorales per-         CEP, entidad transversal que reunió a 25 perso-
       mitidos a sus candidatos, incluidos los in-       nalidades de posiciones diversas, tampoco reco-
       dependientes que vayan en pacto o                 mendó que las donaciones de un grupo de per-
       subpacto con él.                                  sonas relacionadas fueran consideradas en con-
3)     el conjunto de los candidatos de un mis-          junto para efectos de un eventual límite a las
       mo partido político: el menor entre 10% del       donaciones individuales. Un motivo fue que si la
       conjunto de los límites de gasto de esos          vía “reservada” es efectivamente reservada, los lí-
       candidatos y 3.000 UF ($ 51 millones).            mites individuales a la donación reservada no


       19                                                          20
          En este trabajo se usa un valor de la UF de                   Según exige el art. 20, inciso segundo de la ley
$ 17.000°°.                                              19.884.
www.cepchile.cl                                                                          Puntos de Referencia         7


   serían necesarios, ya que igual el candidato no              tas “casa a casa”, deba publicar su origen y su
   sabría quién le donó cuánto y tendría autonomía              valor monetario estimado. Fiscalizar esta norma
   respecto a sus donantes.                                     de publicidad sería carísimo.


           d) En la forma de bienes, servicios y pa-                        3. Tratamiento tributario
   trocinios. Según el art. 8 de la nueva ley, es finan-
   ciamiento privado de campaña electoral toda                  a) El donante persona jurídica
   contribución “estimable en dinero”. Este es el
   caso de la mayoría de las donaciones de bienes,                     Si el donante tributa en primera categoría
                             21
   servicios y patrocinios .                                    y declara su renta efectiva sobre la base de con-
           Los aportes en bienes y servicios no pue-            tabilidad completa, podrá deducir las donaciones
   den usar la vía anónima ni la reservada. El art.             por las vías (b) y (c) (con publicidad y reserva-
   17 de la nueva ley exige que los aportes “anóni-             das) de la renta líquida imponible. En otras pa-
   mos” sean en dinero. Los aportes “reservados”                labras, puede ahorrar al menos el 17% de la do-
   deben ser en dinero por el hecho de ser depo-                nación (tasa del impuesto de 1ª categoría desde
   sitados en una cuenta. En este contexto, el artí-                                                    23
                                                                el año 2004), y posiblemente más .
   culo 20 expresa que “los aportes que no tengan                      La ley 19.885 crea un tope a esta franqui-
   el carácter de anónimos o reservados serán pú-               cia: la suma de las donaciones realizadas a la
   blicos”. Luego, el donatario debe identificar en             política debe ser inferior al 1% de la renta líqui-
   forma pública la identidad del donante y el mon-             da imponible del ejercicio en el cual se efectúa
   to estimado del valor de cada aporte de bienes               la donación (utilidad del año), una vez deducidas
                22
   o servicios .                                                las donaciones a la política. Las donaciones que
           Dudamos de la factibilidad práctica de ha-           excedan de esta cifra son gasto rechazado y, por
   cer cumplir este aspecto de la ley. Las campañas             tanto, deben pagar 35% en el caso de las Socie-
   son actividades que involucran a cientos de per-             dades Anónimas o la tasa del Impuesto Global
   sonas, donde reina un ambiente informal y de                 Complementario o la tasa del Impuesto Adicional
   confianza y muchos participan en forma indirec-              que se aplique a cada socio en el caso de otras
   ta. Sería ridículo exigir que una donación modes-            sociedades.
   ta de bienes y servicios, como una invitación a                     Conviene observar que la base de cálcu-
   almorzar a un grupo de jóvenes que realiza visi-             lo del límite de 1% es una utilidad incierta, pues
                                                                el ejercicio en el cual se efectúa la donación no
                                                                ha terminado cuando ésta se realiza. Además, la
           21
               “Donar un patrocinio” es una práctica según la   utilidad anual está sujeta a fuertes fluctuaciones
   cual una organización o persona presta apoyo público,
   endosando su imagen pública o reputación a un evento         debidas al ciclo económico y puede ser negativa,
   (“lo patrocina”) donde el candidato ejerce alguna acción     en cuyo caso el límite es nulo. Así, un error de
   atractora de votos, o donde los invitados hacen aportes
   en bienes o dinero a un candidato. Se supone que el
                                                                predicción de la utilidad líquida del año podría
   apoyo de patrocinador tiene un efecto positivo en cuanto
   a atraer más votos, o a atraer más donaciones de dinero
   o bienes.
            22                                                           23
               El art. 22 indica además que la identidad del                El ahorro es mayor que 17% si la mejor manera
   donante de todos los aportes en la forma de bienes, ser-     de retirar fondos de la empresa origina un ingreso a los
   vicios y patrocinios, si es que se registran dentro de la    dueños que queda sujeto al impuesto Global Complemen-
   contabilidad, deberá constar por escrito.                    tario o al impuesto Adicional.
8        Puntos de Referencia                                                                                www.cepchile.cl




forzar al donante a incurrir impuestos sobre el                  dito para reducir el impuesto global complemen-
        24
exceso .                                                         tario. Respecto al trámite de insinuación y del
        Este es un límite separado del límite glo-               impuesto a las donaciones, la ley orgánica cons-
bal de 4,5% para las donaciones no políticas                     titucional de partidos políticos sólo libera a aque-
que estableció la misma ley. Esta separación                     llas donaciones menores a 30 UTM para un par-
beneficia a las actividades permanentes financia-                tido político.
das con donaciones no políticas, pues de no
existir una separación, éstas sufrirían una reduc-               c) El donatario (candidatos y partidos)
ción fuerte en las épocas de campaña electoral.
        Queda el impuesto a las Herencias y Do-                          Las donaciones recibidas por las nuevas
naciones de la ley 16.271, y la obligación de rea-               vías legales son ahora una fuente aceptada de
lizar el trámite de insinuación que establece el                 ingresos para las candidaturas, y no están afec-
art. 1.401 del Código Civil. Este trámite es suma-               tas al impuesto a la renta del candidato28.
                     25
mente engorroso . La nueva ley libera a las do-
naciones en dinero que utilicen las vías (b) y                         4. Límites globales a la donación de
(c) del trámite de la insinuación y las exime                           una persona en época de campaña
del impuesto, sin límite de monto26. Las donacio-
nes de bienes y servicios también se acogen a                            El art. 9 de la nueva ley 19.884 crea lími-
estas franquicias, pero bajo la condición de que                 tes a los aportes originados en una misma per-
la identidad del aportante se haga pública. La                   sona (natural o jurídica, residente o no en Chile),
ley orgánica constitucional de partidos políticos li-            que se aplican a la suma de los aportes que
bera también a los aportes inferiores a 30 UTM                   usen todas las vías legales ya descritas. Los lí-
($ 892.200) que utilicen la vía anónima, pero exi-               mites globales son:
                                                        27
ge que el beneficiario sea un partido político .
                                                                 1)      a cada candidato, 1.000 UF ($ 17 millones).
b) El donante persona natural                                            Sin embargo, si se trata del aporte de un
                                                                         candidato a su propia campaña, el límite
        Las nuevas leyes no innovan aquí. Las                            global aumenta y es el 100% del gasto to-
donaciones de personas naturales no tienen cré-                          tal máximo autorizado a esa campaña.
                                                                 2)      a cualquier conjunto de candidatos, 10.000
          24
                                                                         UF ($ 170 millones).
             Por esto, una futura reforma debería sustituir la
base de cálculo del límite, adoptando quizá el promedio de       3)      a un mismo partido político, 10.000 UF
las utilidades líquidas de los tres ejercicios anteriores a              ($ 170 millones).
aquel en el cual se realiza la donación, o un porcentaje del
patrimonio de la empresa.
          25
             Consiste en solicitar autorización a un juez para           Como los límites globales son bastante
realizar la donación, quien a su vez solicita un informe (y
si es un bien o servicio, una tasación) al SII. Una vez          más amplios que los límites particulares para
emitido el informe, se debe recurrir nuevamente al juez
para que resuelva en definitiva si autoriza la donación.
          26                                                             28
             Véase el art. 8, N° 3 de 19.885.                               El art. 11 de la ley 19.884 establece que las
          27                                                     donaciones de origen privado que usen las vías legales
             Véase ley 18.603, en su art. 36. La tasa del
impuesto a las donaciones no es importante, pues es ape-         no serán consideradas renta para el beneficiario “para
nas de 1,4% para cifras inferiores a 80 UTA (unos $ 28,5         todos los efectos legales”. En el caso de los partidos ello
millones).                                                       se deduce de que no están sujetos al impuesto a la renta.
www.cepchile.cl                                                                              Puntos de Referencia   9


   las donaciones reservadas [vía (c)] y anónimas                  privadas, lo que puede interpretarse como un lí-
                                                                                              30
   [vía (a)], se deduce que los primeros serán poco                mite global a su aporte :
   restrictivos en la práctica. Más importante parece
   que, a diferencia de los límites particulares, los              a)    las empresas “donde el Estado, sus em-
   globales no pueden ser eludidos por la vía de                         presas, sociedades e instituciones tengan
   personas interpuestas, es decir, con “palos blan-                     participación”. No está claro cómo hará el
   cos” que reciban el dinero y lo aporten en su pro-                    Servicio Electoral para que esta norma sea
   pio nombre. En efecto, el art. 9 indica que: “para                    justa, pues ello requiere distinguir aquellas
   los efectos de este artículo, se presumirá que el                     participaciones estables de las transitorias.
   pago... efectuado directa o indirectamente a través             b)    personas jurídicas que reciban aportes o
   de terceras personas, constituye aporte de cam-                       subvenciones del Estado, cuando aquellos
   paña electoral sujeto a las mismas restricciones                      aportes superen el 15% de sus ingresos
   señaladas en los incisos precedentes”. En los                         en cualquiera de los dos últimos años ca-
   demás artículos la falta análoga debe probarse y                      lendario. Esto incluye universidades, es-
   no puede presumirse.                                                  cuelas, establecimientos de salud y ONG.
           En el caso de los candidatos a alcalde y                c)    personas jurídicas que contraten con el
   concejal, existe un segundo límite global a la do-                    Estado o sus órganos la provisión de bie-
   nación de una persona, que está implícito en el                       nes, la prestación de servicios o la realiza-
   límite al gasto para esas candidaturas. Para los                      ción de obras, cuando los montos de los
   candidatos a alcalde, el límite al gasto de cam-                      contratos respectivos representen más del
   paña es de 120 UF más 0,03 UF por el número                           40% de su facturación anual en el año de
   de inscritos en los registros electorales de la co-                   la elección o en alguno de los dos años
   muna. Como esto es menor que 1.000 UF para                            precedentes.
   municipios con menos de 29.333 inscritos,                       d)    personas jurídicas que durante la campa-
   se deduce que una persona no puede donar                              ña electoral se encuentren postulando a
   1.000 UF a los candidatos a alcalde en munici-                        licitaciones públicas o privadas con algu-
   pios de tamaño menor a ese. Para los candida-                         no de los organismos “a que se refieren
   tos a concejal, el límite al gasto de campaña es                      los incisos precedentes”, cuando el monto
   menor que 1.000 UF para municipios con menos                          de la licitación supere el 40% de la factu-
   de 62.667 inscritos. En cambio para candidatos                        ración anual en cualquiera de los dos años
   a diputado, senador y presidente, el límite al                        precedentes. Es posible que esta expre-
                                               29
   gasto siempre supera las 1.000 UF .                                   sión incluya los postulantes a las licita-
           Además, la ley prohibió a los candidatos y                    ciones realizadas por las personas jurídi-
   partidos recibir donaciones de ciertas entidades                      cas privadas indicados en las letras a), b)
                                                                         y c), pero ello dependerá de la interpreta-
                                                                         ción del Servicio Electoral.
           29
              Quizá existe un tercer límite global a la donación   e)    instituciones que reciban donaciones de
   privada de una persona a un candidato, que se aplica
                                                                         aquellas que de acuerdo a la ley otorgan
   cuando el candidato gasta muy poco, y en particular gas-
   ta menos que la suma de los aportes recibidos. Si ello                beneficios tributarios al donante. Según el
   ocurriera, el administrador electoral debe devolver el ex-
   ceso a los aportantes que pueda identificar. Este evento
                                                                         30
   está normado en el art. 12 de la ley 19.884.                               Véase art. 25 ley 19.884.
10 Puntos de Referencia                                                                            www.cepchile.cl




        art. 14 de la ley 19.885, estas instituciones        i)    dinero, bienes, servicios y patrocinios “con
        no podrán efectuar donaciones a candida-                   publicidad del origen”. Según el art. 21 de la
        tos y partidos.                                            ley 19.884, será obligatorio dar publicidad a
 f)     La nueva ley también prohíbe donar a las                   la identidad de la persona natural o jurídica
        personas jurídicas privadas sin fines de lu-               que realice aportes (de todo tipo) a un parti-
        cro, aunque no reciban subvenciones ni                     do político que excedan de 100 UF ($ 1,7
                                                31
        donaciones con ventaja tributaria . Esto                   millones) en un mes determinado. El gra-
        implica que se prohibió donar a una even-                  vamen que esta publicidad significa para el
        tual asociación de agricultores remo-                      donante es atenuado por la entrega de una
        lacheros y a un eventual sindicato de tra-                 franquicia, cual es el derecho a considerar-
        bajadores de la remolacha, pero se permi-                  lo gasto para efectos del impuesto de pri-
        tió hacerlo a empresas con fines de lucro                  mera categoría. El límite de 100 UF se apli-
                       32
        como IANSA .                                               ca a cada mes por separado, permitiendo
                                                                   1.200 UF al año ($ 20,4 millones). Si un gru-
        Posiblemente lo más importante es que el                   po de personas relacionadas deseara do-
 art. 25 prohibió a los partidos y candidatos reci-                nar más que 1.200 UF al año sin publicitar
 bir fondos por parte de las empresas del Estado                   su identidad, tendría que dividir la donación
 y los órganos de la Administración del Estado,                    entre las personas naturales y jurídicas que
 directa e indirectamente. Además, el art. 25 pro-                 integren ese grupo.
 híbe a los funcionarios públicos una serie de ac-
 tos que conviene denominar como “financiamien-              ii)   dineros “anónimos” dentro de la contabili-
 to político asimétrico” (a favor de la coalición de               dad. Pensamos que esta vía está mencio-
 gobierno). Su efectividad está por verse.                         nada por defecto en el art. 21 de la ley
                                                                   19.884. Suponemos que en este caso la
      5. Las donaciones ocurridas fuera de                         identidad del donante sólo será conocida
              períodos de campaña                                  por las personas del partido que determi-
                                                                   nen sus dirigentes, y no por la ciudadanía.
 a) Dirigidas a Partidos                                           Esta vía no tiene más requisito que el apor-
                                                                   te de una misma persona no exceda de
        En épocas fuera de campaña electoral, la                   100 UF en cada mes por separado, y que
 nueva ley no permite donar a los partidos por la                  sea estimable en dinero. Sin embargo, las
 vía “reservada”. Esta vía sólo se abre en épocas                  donaciones recibidas por esta vía no dan
 de campaña. Por eso, sólo existen dos vías lega-                  origen a la franquicia tributaria a favor del
 les para los aportes a los partidos fuera de épo-                 donante, pues el art. 8 de la ley 19.885 la
 cas de campaña:                                                   restringe a aquellas que la ley otorgue el
                                                                   carácter de pública o reservada.


                                                                   Estas dos vías de donación dan origen a
        31
           Véase art. 26 ley 19.884.                         recibos válidos para la contabilidad del donante,
        32
           Esta prohibición no fue apoyada por la Comisión   emitidos directamente por el partido donatario o
 de Reforma del Estado del CEP, porque restringe el dere-
 cho de asociación política en forma inequitativa.           por una entidad recaudadora que forme para ese
www.cepchile.cl                                                                       Puntos de Referencia 11


   efecto, desde formularios de recibos timbrados           v)      el art. 8 de la ley 19.885 priva de ventaja
   por el Servicio Electoral.                                       tributaria a aquellas donaciones que se
                                                                    efectúen fuera del período que corre des-
   b) Dirigidas a Candidatos                                        de el día en que venza el plazo para decla-
                                                                    rar candidaturas hasta el día de la elec-
          La ley no prevé vías especiales para do-                  ción.
   nar a candidatos fuera de los períodos de cam-           vi)     En el caso de los candidatos que son par-
   paña. Sin embargo, una persona que planea ins-                   lamentarios, resulta que ellos son funcio-
   cribirse como candidato, pero aún no lo ha he-                   narios públicos y, por tanto, están sujetos
   cho, podría iniciar su recolección de donaciones,                a la ley de probidad de 1999, que reformó
   sea en dinero o en bienes y servicios tales como                 la ley 18.575 (Bases de la Administración
   encuestas, varios meses antes del inicio oficial                 del Estado). Ella impide recibir donaciones
   de la campaña. También podría solicitar créditos                 de terceros, cuando pueden interpretarse
   pagaderos después de la elección. La inscrip-                    como parte de un tráfico de influencias.
   ción como candidato ocurre apenas 90 días an-                    En suma, los candidatos sólo pueden re-
   tes de las elecciones.                                           cibir aportes fuera del período de campa-
          Al respecto, la ley establece las siguientes              ña por dos vías legales: (a) por intermedio
   trabas:                                                          de un partido político, si es que pertenece
                                                                    a alguno, y (b) por medio de una donación
   i)     el art. 3° de la nueva ley 19.884 dice que se             que cumpla el trámite de insinuación.
          considerarán gastos electorales los “efec-
          tuados” en el período anterior al inicio ofi-                      6. La vía informal
          cial de la campaña, independientemente de
          la fecha de contratación o pago efectivo de               La vía informal o “negra” de donación a la
          dicho gasto, y “aun cuando se encuentren          política tiene las siguientes propiedades:
          pendientes de pago” (créditos de campa-
          ña, a pagarse después de su término).             a)      Ilegalidad. Se trata de dinero entregado
   ii)    prohíbe a los candidatos realizar gastos                  fuera de la contabilidad del donante, en vio-
          electorales “de propaganda y publicidad di-               lación de la ley tributaria y de herencias y
          rigida directamente a promover el voto” an-               donaciones, lo cual explica el calificativo de
          tes del plazo que esta ley establece.                     “negra”. La ilegalidad, unida a la fiscaliza-
   iii)   subsisten las prohibiciones a la propagan-                ción, dan origen al peligro de detección, lo
          da electoral fuera del período de campaña                 cual trae consigo multas y costos judicia-
          que ya establecía la ley orgánica constitu-               les para donantes y donatarios.
          cional de partidos políticos (ley 18.603).        b)      Ilegitimidad. Desde la creación de las tres
   iv)    la ley de herencias y donaciones afecta a                 vías legales ya descritas, su uso es ilegíti-
          los fondos recolectados antes de inscribir-               mo. En efecto, no cabe ya aducir la falta de
          se como candidato33.
                                                            nes, por lo que sólo puede ser legal si cumple con los
                                                            engorrosos trámites ya mencionados. Desde luego, do-
           33
              El perdón de créditos impagos están también   nante y donatario también están sujetos a la fiscalización
   cubiertos por la ley 16.271 sobre Herencias y Donacio-   del SII.
12 Puntos de Referencia                                                                               www.cepchile.cl




        vías legales para donar de buena fe, como        coalición gobernante34. Por otra parte, si el SII
        excusa para usar la vía negra. En caso de        hubiera fiscalizado por igual a todos los candida-
        detección, la publicidad de la falta unida a     tos y donantes, habría develado la informalidad
        la ilegitimidad de la conducta, trae pérdidas    de la propia coalición de gobierno al financiar sus
        en la imagen corporativa y reputación de la      campañas. Eso podría haber significado la remo-
        empresa donante.                                 ción del Director del SII por el Presidente de la
 c)     Ilimitada. Su uso no está sujeto a límites       República.
        de cantidad de dinero, como ocurre con las               Es probable que aumente la fiscalización
        vías reservada y anónima. Su uso tampo-          del SII en el futuro. Las nuevas leyes de financia-
        co está sujeto a los períodos de campaña,        miento político otorgan más legitimidad a esta
        pues puede utilizarse para donar a partidos,     fiscalización, pues crean los canales legales
        líderes de partidos, funcionarios públicos,      descritos en la sección 2. Esto permitiría al SII
        y parlamentarios en períodos fuera de cam-       hacer cumplir la ley con un menor riesgo de afec-
        paña. Por último, no está sujeto a límites       tar injustamente a donantes y candidatos que
        de forma, admitiendo tanto las donaciones        actúan de buena fe. Además, el fuerte perfil téc-
        en dinero como aquellas en bienes, servi-        nico de los directores del SII en las últimas dé-
        cios y patrocinios.                              cadas sugiere que también intentarán aplicar
 d)     “Exención” tributaria de hecho. Si bien la vía   esta nueva ley en forma imparcial.
        “negra” no da origen a rebajas al impues-                Conviene mencionar también el caso don-
        to de 1ª categoría, en la práctica una factu-    de el donante hace su aporte por vía indirecta,
        ra inflada se muestra como gasto en la           pidiendo a uno de sus proveedores que aumen-
        contabilidad y también da origen a una re-       te el monto de una boleta o factura, y que trans-
        baja equivalente.                                fiera al candidato bienes y servicios de campaña
 e)     Anónima. Esta situación se define, porque        (elaboración de publicidad, contratación de espa-
        el donatario sabe quién le donó cuánto, y        cios de radio, préstamo de camionetas, pintado
        porque además la ciudadanía no tiene esa         de muros, encuestas, préstamo de sedes, etc.).
        información. Es decir, exhibe una asimetría      Ese aumento en el monto de la boleta o factura
        de información entre el donatario y la ciu-      es considerado gasto para el donante principal y,
        dadanía.                                         por tanto, reduce su utilidad tributable en igual
                                                         monto que una donación registrada y legal. Así,
      El costo material de la ilegalidad para el do-     el donante principal obtiene un documento con-
 nante depende de la fiscalización efectiva. Tradi-      table para respaldar su donación, lo que permi-
 cionalmente el SII se había abstenido de fiscali-       te cargarla a gastos.
 zar estas donaciones, por lo que el costo mate-
 rial de la ilegalidad había sido de menor cuantía.
 Una razón para que el SII actuara de ese modo                   34
                                                                    A su vez, la sospecha de parcialidad estaba
 era que no existían vías legales para la donación       fundada en que el Director del SII era (y será) designado
 privada que fueran operativas. Otra razón era que       libremente por el Presidente de la República. Y es conoci-
                                                         do que el Director del SII cuenta con numerosas herra-
 los inspectores, al fiscalizar a un donante, queda-     mientas para dirigir a sus funcionarios a fiscalizar a deter-
 ban vulnerables a la acusación de parcialidad           minados donantes y políticos con mayor o menor severi-
                                                         dad. Luego, la acusación de parcialidad partidista recae-
 partidista, lo que podía reducir los votos de la        ría sobre el Presidente de la República y su coalición.
www.cepchile.cl                                                                    Puntos de Referencia 13


          Sin embargo, esta vía presenta costos           Complementario. Suponiendo que el costo de
   materiales: la prestación de servicios o la trans-     una campaña de diputado es cercano a 7.500
   ferencia de bienes por parte del proveedor al          UF, la actual escala de impuestos implica que el
   candidato ocurre a título gratuito y, por tanto, es    impuesto a enterar alcanzaría al menos a 2.400
   una donación informal o “negra”. Por ello, de ser      UF ($ 40,8 millones)35.
   detectada será objetada por el SII como gasto                 Otra cuestión es si es preferible no utilizar
   rechazado de la entidad proveedora, aplicándose        la cuarta vía legal (bienes y servicios), sino trans-
   la tasa de impuesto personal de los socios de          formar todas las donaciones a dinero, para utili-
   ese proveedor más las multas respectivas. Ade-         zar las vías reservada y anónima. En efecto, esto
   más, el proveedor debe pagar el impuesto de            permite que el candidato o partido haga las com-
   Herencias y Donaciones y está obligado a reali-        pras por su cuenta, lo cual tiene tres ventajas:
   zar el trámite de insinuación. Así, la vía indirecta
   traslada al proveedor los problemas legales y tri-     a)     reduce los costos de transacción que sig-
   butarios que sufría el donante, sin eliminarlos.              nifica coordinar a los donantes de bienes
   Por eso, en un contexto de mayor fiscalización es             y servicios con las necesidades de la cam-
   previsible que muchos proveedores rechazarían                 paña y sus proveedores.
   una eventual solicitud del donante último de asu-      b)     evita el gravamen de publicitar el nombre
   mir esos costos legales.                                      del donante, exigido por la ley para que una
          Además, esta vía presenta riesgos para la              donación de bienes y servicios sea regis-
   imagen corporativa del donante: un proveedor y                trada en la contabilidad.
   su contador adquieren la información de que la         c)     los bienes, servicios y patrocinios deben
   entidad donante final está violando las leyes y               ser tasados. Ello expone a la campaña a
   además está favoreciendo a determinado candi-                 la discrecionalidad de los inspectores del
   dato o partido. Esta información puede ser filtra-            SII, respecto a las tasaciones de los can-
   da por el contador u otro empleado del proveedor              didatos, incluso para crear un escándalo
   a algún periodista investigador, creando oportuni-            que los desprestigie (caso de candidatos
   dades para la extorsión.                                      presidenciales).
          Otro costo material directo de las donacio-
   nes “negras” es provocar problemas tributarios al             Sin embargo, para donantes dispuestos a
   candidato o partido receptor. La ley 18.903, entre     actuar en forma ilegítima e ilegal, existe otra con-
   otras, establece sanciones personales al presi-        sideración que podría revertir esa conclusión.
   dente y directivos de los partidos que reciban do-     Como las candidaturas y partidos no venden ser-
   naciones negras. Los aportes negros tampoco            vicios sujetos al IVA, son “consumidores finales”
   sirven para justificar gastos de campaña que son       para efectos de la ley del IVA. Es decir, si la cam-
   notorios, como aquellos avisos callejeros y otros      paña recibe dinero y realiza las compras por sí
   gastos que el Servicio Electoral y el SII pueden       misma, no podrá descontar el IVA pagado en
   comprobar con fotografías, testigos y encuestas.       esas compras. En cambio, un donante que es
   Por otro lado, es natural interpretar que el candi-
   dato recibe la donación negra en su patrimonio                 35
                                                                     El cálculo estimativo es el siguiente: para un
   personal, lo cual lo obliga a reportarla como in-      ingreso anual imponible de 7.500 UF (127,5 millones), la
                                                          tasa marginal es 40%, el monto a rebajar es $ 846.846 al
   greso en su declaración del impuesto Global            mes (600 UF al año) y el impuesto es 2.400 UF.
14 Puntos de Referencia                                                                        www.cepchile.cl




 empresa productiva sí puede descontar el IVA           nados. Se define como extorsión a las donacio-
 pagado en sus compras. Por esto, cuando es el          nes que son pagos de protección, exigidos por
 donante quien adquiere los bienes y servicios          un político o un partido político a un donante,
 que requiere una campaña y que están sujetos           quien participa forzado por una amenaza de re-
 al IVA, para aportarlos luego a la campaña, la         presalias. Los pagos de protección tienden a ser
 pareja donante-donatario se ahorra el 19% del          impuestos con mayor frecuencia a las empresas
 precio de esos bienes y servicios (esta es la          reguladas, a las empresas que requieren de
 tasa del IVA para el año 2004).                        permisos medioambientales y a los contratistas
        Sin embargo, la ley del IVA es clara en         del Estado y de las empresas públicas. La co-
 que el donante no puede descontar el IVA en las        rrupción se define como una situación de comer-
 compras que no sean necesarias para producir           cio voluntario de beneficio mutuo, donde un do-
 la renta, por lo que obtener la ventaja indicada       nante entregaría dinero o beneficios privados a
 exige cometer una irregularidad, con los riesgos       un funcionario público (hipotéticamente podría in-
 que ello significa. Además, en el caso de los bie-     cluir a un parlamentario, SEREMI, asesor de Mi-
 nes físicos –no así en los servicios como aque-        nistro, etc.) o a una red de ellos, a cambio de
 llos brindados por agencias de publicidad– el SII      beneficios regulatorios, legislativos o de informa-
 fiscaliza los inventarios para determinar si el uso    ción para ganar contratos.
 de insumos asociado a las ventas declaradas de                Para el donante corrupto y para el donan-
 productos corresponde con la variación efectiva        te extorsionado, las vías “anónima” (legal) y “ne-
 de los inventarios, pudiendo dictaminar que el         gra” no ponen traba alguna a la verificación por
 exceso de merma es un gasto rechazado, equi-           parte de ambos que el donante cumplió su par-
 valente a un retiro de fondos hacia los socios.        te en el acuerdo. Sin embargo, usar la vía “anó-
        Concluimos que, dependiendo de las mo-          nima” (legal) para una donación grande presen-
 tivaciones del donante y de la intensidad con que      ta riesgos y costos de chantajes por parte de los
 el SII fiscalice el IVA pagado en las compras de       intermediarios que serían necesarios para dis-
 los donantes a la política, algún donante podría       persar la donación en muchas más pequeñas,
 preferir donar bienes y servicios en forma infor-      inferiores a la cifra de 20 UF ($ 340.000). Por eso,
 mal o “negra”, por sobre la donación en dinero         creemos que el donante corrupto y el extorsiona-
 por vías legales.                                      do no querrán usar la vía “anónima”, a menos
                                                        que se trate de extorsión en pequeña escala,
           7. Comparación entre vías                    como la que podría afectar a empleados públicos

                 de donación                            y a contratistas en pequeña escala.
                                                               Según la experiencia internacional, la vía

        Para elegir entre las vías de donación          “con publicidad” no impide la corrupción ni la ex-

 descritas, incluyendo la “negra”, influye decisiva-    torsión, pues el donante puede justificar su aporte

 mente la motivación del donante. A continuación        ante la opinión pública aduciendo que tiene sim-

 mencionamos dos motivaciones extremas, entre           patía por el candidato o partido a quién dona.

 muchas otras posibilidades:                            Desde luego, es difícil probar lo contrario. Por su
                                                        parte, el candidato donatario podría agradecer

        a) Tráfico de influencias. Se incluye en esta   públicamente el apoyo que esa donación signifi-

 motivación a los pagos corruptos y a los extorsio-     ca para las causas que él promueve, imposibili-
www.cepchile.cl                                                                   Puntos de Referencia 15


   tando averiguar si el verdadero motivo de la do-       el caso donde el donante cree que las acciones
   nación es ese o el tráfico de influencias.             futuras del candidato, desarrolladas en forma le-
          Los obstáculos mayores que presenta la          gítima y abierta, lo beneficiarán, y el caso donde
   vía “con publicidad” para donantes motivados por       el donante aspira a evitar el triunfo del candida-
   la corrupción o la extorsión son distintos: prime-     to rival.
   ro, atrae a otros extorsionadores a exigir pagos               Para estos donantes descartamos la vía
   de protección adicionales, lo cual eleva tanto los     “con publicidad”, porque la publicidad de su ex-
   costos materiales como el peligro de daño para         presión política puede generar daños a su ima-
   el donante. Segundo, la imagen pública de ese          gen corporativa. Además, un donante que desea
   donante sufrirá frente a audiencias opuestas al        contribuir al éxito de un candidato desearía evitar
   beneficiario, como clientes, trabajadores provee-      exponer la imagen pública de ese candidato fren-
   dores y autoridades. A ello debe agregarse, en el      te a segmentos del electorado que tienen animo-
   caso de donantes que son sociedad anónima, la          sidad contra el mismo donante. Por último, en el
   oposición que algún accionista podrá manifestar        caso de donantes que son sociedad anónima,
   cuando se haga pública la donación. Así, descar-       debe tomarse en cuenta la oposición que algún
   tamos la vía “con publicidad”.                         accionista podrá manifestar.
          Respecto a la vía “reservada”, su uso por               También descartamos donar dinero por la
   el donante corrupto y el extorsionado depende de       vía “negra”, porque origina los costos materiales
   la capacidad real de lograr reserva que alcance        directos ya descritos, y porque pone en riesgo la
   el Servicio Electoral. Parecen existir entonces dos    imagen corporativa y la reputación del donante
   escenarios polares. Si la vía “reservada” cumple       ante grupos de clientes, trabajadores, autoridades
   con lograr reserva efectiva, entonces las donacio-     y de la comunidad.
   nes motivadas por el tráfico de influencias prefe-             Concluimos que para este grupo de do-
   rirán usar la vía “negra” para donar dinero. En        nantes, las mejores opciones son las vías “re-
   cambio, si la vía “reservada” resulta tener vacíos,    servada” y “anónima”. Entre esas dos, la vía “re-
   sea por administración inadecuada o por otras          servada” resulta superior a la vía “anónima” por
   razones, entonces estos donantes la preferirán         cuatro razones:
   por sobre la vía “negra”, pues además de evitar
   los costos de esa vía, obtendrán los beneficios        1)      Sólo la vía reservada tiene acceso a
   tributarios concedidos a las donaciones que                    las ventajas tributarias descritas en la sec-
   usan esa vía. Este segundo escenario sería con-                ción 3. La vía “anónima” no tiene ventaja
   tradictorio con los objetivos de las nuevas leyes              tributaria, debe cumplir el trámite de la in-
   de financiamiento, pues la vía “reservada” habría              sinuación y debe pagar el impuesto a las
   facilitado en vez de obstaculizado el tráfico de in-           herencias y donaciones.
   fluencias.                                             2)      Usar la vía “anónima” para una donación
                                                                  grande exige dividirla en muchas partes in-
          b) Contribución a un candidato o partido.               feriores a 20 UF, lo cual presenta algunos
   Muchos donantes están motivados por el deseo                   costos adicionales.
   de contribuir verdaderamente a que un candida-         3)      Para usar la vía “anónima”, el donante debe
   to o partido logre éxito electoral. Esto incluye el            conseguir espacio en el cupo de dona-
   caso de la genuina simpatía personal o política,               ciones que usen esta vía, de 20% del lími-
16 Puntos de Referencia                                                                            www.cepchile.cl




       te de gasto. Este cupo podría tender a es-               En cambio, el art. 10 de la nueva ley
       tar reservado para donaciones menores de         19.884 modificó tácitamente el art. 54 citado res-
       simpatizantes.                                   pecto a las donaciones “reservadas”, pues prote-
 4)    En el caso de las donaciones políticas que       ge su privacidad en forma expresa. Ello ocurre
       hagan las sociedades anónimas abiertas,          en dos niveles: primero, los libros de la sociedad
       el art. 54 de la Ley de Sociedades Anóni-        sólo incluyen el certificado de donación, que ex-
       mas autoriza a cualquier accionista a revi-      cluye de su texto la identidad del o los donatarios.
       sar el balance, inventario, actas y libros de    Segundo, el art. 10 citado prohíbe que las actas
       la sociedad durante los 15 días anteriores       del directorio contengan la identidad del o los do-
                                                                 36
       a la Junta de Accionistas. Si la sociedad uti-   natarios .
       liza la vía “anónima”, su directorio deberá              Concluimos que la vía “reservada” es
       registrar en acta la identidad del partido o     siempre la más conveniente para los donantes
       candidato que la recibió, y esta información     motivados por el deseo de contribuir al éxito
       podrá ser averiguada por un periodista.          electoral de un candidato o partido, pues es la
                                                        que mejor concilia su interés en proteger su
       O sea, para una sociedad anónima abier-          imagen corporativa con el interés de sus socios
 ta, la vía “anónima” es equivalente a la vía “con      en expresarse políticamente. Esta conclusión
 publicidad”, aunque la publicidad ocurre con re-       mantiene su validez, aunque la reserva que pro-
 zago. Esta publicidad puede poner en peligro la        mete esta vía no se materialice en la práctica, es
 imagen corporativa y la reputación del donante         decir, es independiente de vacíos no cubiertos
 ante ciertas audiencias.                               por el Servicio Electoral.




                                                                36
                                                                   Este tema se analiza con mayor profundidad en
                                                        un próximo artículo del mismo autor en la revista Estudios
                                                        Públicos. Una pregunta relevante es si el controlador de
                                                        una sociedad anónima abierta preferirá realizar una do-
                                                        nación política por medio de esa sociedad anónima, o por
                                                        medio de una de sus empresas holding donde tiene el
                                                        100% de la propiedad, pero está sujeto a menos vigilancia
                                                        por parte de sus socios.