REVITALISASI SEKTOR KELAUTAN DAN PERIKANAN SECARA BERKELANJUTAN by andesraya

VIEWS: 4,696 PAGES: 23

									REVITALISASI SEKTOR KELAUTAN DAN PERIKANAN SECARA BERKELANJUTAN

Prof. Dr. Tridoyo Kusumastanto Pusat Kajian Sumberdaya Pesisir dan Lautan Institut Pertanian Bogor 1. Latar Belakang Indonesia adalah negara kepulauan terbesar di dunia dengan garis pantai yang terpanjang nomor dua setelah Kanada yaitu 81.000 km. Luas wilayah teritorial Indonesia yang sebesar 7,1 juta km2 didominasi oleh wilayah laut yaitu kurang lebih 5,4 juta km2. Dengan potensi fisik sebesar ini, Indonesia dikaruniai pula dengan sumberdaya perikanan dan kelautan yang besar. Dari sisi keanekaragaman hayati, Indonesia dikenal sebagai negara dengan kekayaan hayati kelautan terbesar. Dalam hal ekosistem terumbu karang (coral reefs) misalnya, Indonesia dikenal sebagai salah satu penyumbang kekayaan hayati terumbu karang terbesar di dunia. Menurut data World Resources Institute (2002), dengan luas total sebesar 50.875 km2, maka 51 % terumbu karang di kawasan Asia Tenggara dan 18 % terumbu karang di dunia, berada di wilayah perairan Indonesia. Sumberdaya perikanan juga memiliki potensi yang besar hingga sering disebut bahwa sektor perikanan merupakan raksasa yang sedang tidur (the sleeping giant). Hasil riset Komisi Stok Ikan Nasional menyebutkan bahwa stok sumberdaya perikanan nasional diperkirakan sebesar 6,4 juta ton per tahun. Hal ini tentu estimasi kasar karena belum mencakup potensi ikan di perairan daratan (inland waters fisheries). Demikian juga dengan sumberdaya alam kelautan lainnya seperti sumberdaya minyak yang berkontribusi secara signifikan terhadap total produksi minyak dan gas (67 %), gas dan mineral laut lainnya, dan potensi material untuk bioteknologi yang diperkirakan mencapai kapitalisasi pasar triliunan rupiah (Dahuri, 2004). Total kontribusi sektor perikanan dan kelautan terhadap PDB nasional mencapai 25 % dan menyumbang lebih dari 15 % lapangan pekerjaan (Burke, et.al, 2002). Namun demikian, besarnya potensi sumberdaya alam perikanan dan kelautan ini

1

tidak semerta tanpa persoalan baik struktural maupun fungsional, khususnya pada era pemerintahan pasca-orde lama. Sebagai hasilnya, besarnya potensi yang ada tidak diimbangi dengan pemanfaatan optimal dengan tujuan untuk kemakmuran rakyat. Isu-isu kemiskinan nelayan, misalnya, telah menjadi isu struktural sejak lama bagi pengelolaan (governance) sektor perikanan dan kelautan. Pada saat yang sama, isu-isu rusaknya sumberdaya alam perikanan dan kelautan pun telah lama diketahui. Studi yang dilakukan oleh Burke, et.al (2002) misalnya menyebut bahwa kerusakan terumbu karang di Indonesia telah sampai pada tahap mengkhawatirkan. Hampir 51 % kawasan terumbu karang yang terancam di Asia Tenggara berada di Indonesia, disusul sebesar 20 % di Filipina. Paling tidak ada 3 hal yang menjadi penyebab ketidakseimbangan ini. Pertama, masih rendahnya muatan teknologi di sektor perikanan dan kelautan. Seperti yang telah jamak diketahui, sektor perikanan dan kelautan bergerak mulai dari level tradisional hingga industri. Dalam strukturnya, sektor tradisional masih mendominasi, misalnya di bidang perikanan tangkap yang mencapai 87 % (Dahuri, 2003). Sektor tradisional ini masih terbelit persoalan minimnya pengetahuan dan teknologi di bidang perikanan dan kelautan sehingga optimalisasi terhadap kinerja ini belum sesuai dengan potensi yang ada. Tanpa mengurangi betapa pentingnya variabel-variabel lokal seperti traditional knowledge, local wisdoms, dan sebagainya, peningkatan level kinerja dari sektor tradisional menuju sektor post-traditional memerlukan input teknologi yang sesuai dan tepat. Kedua, lemahnya pengelolaan. Dalam konteks ini, pengelolaan sumberdaya perikanan dan kelautan masih belum integratif dan komprehensif. Masih banyaknya benturan antar sektor dan kepentingan membuat pengelolaan terhadap sumberdaya perikanan dan kelautan belum optimal. Marjinalisasi sektor budidaya perikanan laut (mariculture) oleh sektor eksplorasi minyak lepas pantai misalnya telah lama menjadi isu utama ketidakseimbangan pengelolaan antar sektor. Demikian pula antara perikanan dengan wisata bahari, dan sebagainya. Oleh karena itu, perubahan paradigma (shifting paradigm) dari paradigma sektoral menjadi paradigma integrasi diperlukan sehingga segenap kegiatan ekonomi yang menjadi penyangga sektor perikanan dan kelautan dapat dikelola secara komprehensif. Terakhir, masih kurangnya dukungan ekonomi-politik. Dalam era pemerintahan sebelumnya, sektor perikanan dan kelautan banyak dimarjinalisasi secara politik

2

dengan menempatkan sektor ini ke dalam posisi kedua (second-best option) dari kebijakan pembangunan pertanian nasional. Dalam proses pemerintahan negara, kebijakan politik sangat mempengaruhi pengambilan keputusan terhadap suatu hal. Hal ini terkait pula dengan persoalan pengelolaan seperti yang telah dikupas sebelumya yaitu betapa pentingnya koordinasi antar sektor dan departemen yang memiliki domain kerja di atau terkait dengan bidang perikanan dan kelautan. Oleh karena itu perikanan dan kelautan sebagai salah satu kontributor ekonomi nasional memerlukan dukungan optimal secara ekonomi dan politik guna memanfaatkan potensi yang dimiliki melalui pendekatan komprehensif yang berkelanjutan. Tiga faktor ketidakseimbangan di atas bukan tanpa respon. Beberapa inisiatif untuk memberdayakan sektor perikanan dan kelautan secara ekonomi dan politik telah dilakukan, baik pada periode orde baru maupun pasca-orde baru. Puncaknya adalah terbentuknya institusi baru dalam struktur pemerintahan negara yaitu Departemen Kelautan dan Perikanan yang embrionya berdiri pada saat pemerintahan kabinet reformasi Abdurahman Wahid (1999-2001). Pentingnya sektor perikanan dan kelautan juga diapresiasi dengan baik oleh kabinet pemerintahan Megawati (2001-2004) melalui penajaman peran Departemen Kelautan dan Perikanan sebagai salah satu prime mover pembangunan ekonomi nasional pasca-krisis dan dilanjutkan oleh Kabinet Indonesia Bersatu-nya pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono. Dengan kata lain, revitalisasi perikanan sesungguhnya bukan barang baru. Dari sisi konsepsi, pendirian Departemen Kelautan dan Perikanan pada tahun 1999 dengan sektor perikanan sebagai lokomotifnya merupakan penemuan kembali titik awal kebangkitan perikanan yang sudah dirintis sejak masih bernaung di bawah Departemen Pertanian. Pembangunan perikanan dan kelautan nasional secara alamiah (by nature) memerlukan platform karena platform memiliki peran strategis sebagai “conceptual guidance” bagi operasionalisasi dan implementasi pembangunan sektor ini. Dengan demikian, by nature pula, platform pembangunan perikanan dan kelautan berisi faktor-faktor strategis yang bersifat makro kebijakan yang dapat digunakan sebagai petunjuk bagi proses pengambilan keputusan yang terkait dengan sektor perikanan dan kelautan.

3

2. Perikanan dan Kelautan Sebagai Sebuah Sistem Satu hal yang banyak menimbulkan salah persepsi (flawing perceptions) di kalangan publik bahkan dari kalangan akademisi adalah bahwa perikanan dan kelautan dianggap sebagai komoditas semata. Hal ini tidak terlepas dari pandangan klasik tentang struktur produksi ekonomi yang menempatkan perikanan, pertanian, kehutanan, dan peternakan sebagai primary sector yang berkonotasi pada produksi “komoditas” belaka. Padahal sejarah membuktikan bahwa perikanan merupakan kegiatan ekonomi yang memiliki banyak keterkaitan langsung (direct inter-linkages) antar faktor penyusunnya yaitu ekosistem, ekonomi, dan komunitas serta institusi yang terkait dengannya. Keempat dimensi dengan segenap dinamikanya tersebut tidak dapat dipisahkan dalam semua pembicaraan tentang perikanan dan kelautan (Hanna, 1999). Dalam bukunya yang komprehensif berjudul “Sustainable Fisheries System”, Charles (2001) menguraikan pentingnya pendekatan sistem bagi pengelolaan perikanan dan kelautan. Sementara itu, Hall and Day (1977) menganggap bahwa : “any phenomenon, either structural or functional, having at least two separable components and some interactions between these components” dapat dianggap sebagai sebuah sistem. Dalam konteks ini, perikanan, by nature, adalah sebuah sistem karena banyak faktor dan fenomena yang terkait secara bersama-sama dan saling bergantung (inter-dependencies) di dalamnya (Gambar 1). Seperti yang dikatakan pula oleh Walters (1980: p.167) : “....most fisheries problems are complex and contain human as well as biological dimensions. Too frequently we see the consequences of trying to deal with complexity in a fragmentary or narrow way. Management plan based on the soundest of biological information fail when it is discovered that fishing pressure cannot be controlled because of unforeseen political or economic constraints. Economic policies fail when unforeseen biological limits are exceeded. In short, fisheries represent dynamic (time varying) systems with interacting components....”.

4

NATURAL ECOSYSTEM

MANAGEMENT SYSTEM

Policy

Management

fish population
HUMAN SYSTEM Development Research

aquatic environment Harvesters external forces (e.g. climate changes) Comm. Post Harvest external forces (e.g. macroeconomics policy) external forces (e.g. government downizing)

Gambar 1. Perikanan Sebagai Sebuah Sistem (diadopsi dari Charles (2001)) Sementara itu, Charles (2001) menegaskan bahwa sistem perikanan merupakan sebuah kesatuan dari 3 komponen utama yaitu (1) sistem alam (natural system) yang mencakup ekosistem, ikan dan lingkungan biofisik; (2) sistem manusia (human system) yang terdiri dari unsur nelayan atau petani ikan, pelaku pasar dan konsumen, rumah tangga perikanan dan komunitas pesisir serta lingkungan sosial, ekonomi dan budaya yang terkait dengan sistem ini; (3) sistem pengelolaan perikanan (fishery management system) yang mencakup unsur-unsur kebijakan dan perencanaan perikanan, pembangunan perikanan, rejim pengelolaan perikanan, dan riset perikanan. Dalam konteks ini maka dapat dikatakan bahwa sistem perikanan adalah sistem yang kompleks. Dengan menggunakan perspektif informal, sistem dikatakan kompleks apabila struktur dan fungsi dari sistem tersebut tidak diketahui dengan baik sebagaimana terjadi untuk sistem perikanan. Selain itu, definisi kompleks adalah apabila sistem tersebut memiliki sejumlah unsur yang terkait satu sama lain secara dinamik maupun statis. Semakin banyak jumlah unsur dalam struktur sebuah sistem

5

maka semakin kompleks sistem tersebut (Charles, 2001). Kekompleksan sistem perikanan dapat didekati dari perspektif keragaman (diversity) di mana paling tidak ada empat jenis keragaman dalam sistem ini, yaitu : keragaman species (species diversity), keragaman genetik (genetic diversity), keragaman fungsi, dan keragaman sosial ekonomi (de Young, et.al, 1999). Dalam prakteknya, keragaman sistem perikanan bersumber dari beberapa hal yang dengan baik digambarkan oleh Charles (2001) sebagai “the sources of complexity in fishery systems” yaitu (1) banyaknya tujuan dan seringkali menimbulkan konflik antar tujuan; (2) banyaknya spesies dan interaksi antar spesies dalam konteks level tropik; (3) banyaknya kelompok nelayan beserta interaksinya dengan sektor rumah tangga dan komunitas; (4) banyaknya jenis alat tangkap dan interaksi teknologi antar mereka; (5) struktur sosial dan pengaruhnya terhadap perikanan; (6) dinamika informasi perikanan dan diseminasi; (7) dinamika interaksi antara sumberdaya perikanan, nelayan dan lingkungan; (8) ketidakpastian dalam masing-masing komponen sistem perikanan; dan lain-lain. Dari uraian di atas, menganggap perikanan hanya sebatas komoditas akan sangat mengurangi arti penting sektor ini sebagai sebuah sistem yang kompleks dan dinamis dan memiliki peran penting sebagai salah satu penjaga suplai pangan bagi manusia.

3. Pembangunan Perikanan dan Kelautan Berkelanjutan “The Need of Sustainability Science” Sebagai Dasar Platform Dalam artikelnya yang bertajuk “Sustainability Science : The Emerging Research Program” dan dimuat di Jurnal PNAS 8 Juli 2003, 2 ilmuwan Harvard University, William C. Clark dan Nancy M. Dickson memberikan argumen bahwa walaupun isu-isu pembangunan berkelanjutan (sustainable development) yang terkait dengan ilmu dan teknologi yang sesuai telah muncul sejak lama, namun kenyataan empiris membuktikan bahwa masih banyak hal yang harus dilakukan khususnya pentingnya integrasi keilmuan dan riset guna mewujudkan konsep operasional pembangunan berkelanjutan (Clark and Dickson, 2003). Dalam konteks ini, definisi pembangunan berkelanjutan menjadi sangat penting. Definisi yang banyak diketahui adalah versi dokumen Burtland, Our Common Future, yaitu pembangunan yang dapat memenuhi kebutuhan generasi sekarang tanpa mengurangi kemampuan generasi mendatang

6

untuk memenuhi kebutuhannya (WCED, 1987). Lebih lanjut, keberlanjutan ini membutuhkan pemahaman yang luas (wide recognition) dalam sebuah bentuk integrasi yang mencakup aspek ekologi, sosial, ekonomi dan institusi (Rees, 1988; Charles, 2001). Oleh karena itu, Clark dan Dickson (2003) menegaskan pentingnya “sustainability science” sebagai ilmu yang memfokuskan pada interaksi dinamis antara alam dan manusia. Dalam konteks ini, pendekatan sistem dan teori keberlanjutan perikanan menjadi sangat tepat sebagai dasar platform pembangunan perikanan dan kelautan. Evolusi keberlanjutan perikanan Dalam sejarahnya, wacana keberlanjutan perikanan diawali dengan munculnya paradigma konservasi (conservation paradigm) yang dipelopori sejak lama oleh para ilmuwan biologi. Dalam paradigma ini, keberlanjutan perikanan diartikan sebagai konservasi jangka panjang (long-term conservation) sehingga sebuah kegiatan perikanan akan disebut “berkelanjutan” apabila mampu melindungi SDP dari kepunahan. Konsep ini memberikan sedikit perhatian pada tujuan manusia dalam melakukan kegiatan perikanan tersebut. Kemudian pada tahun 1950-an, dominasi paradigma konservasi ini mendapat tantangan dari paradigma lain yang disebut sebagai paradigma rasionalitas (rationalization paradigm). Paradigma ini memfokuskan pada keberlanjutan perikanan yang rasional secara ekonomi (economically rational or efficient fishery) dan mendasarkan argumentasinya pada konsep pencapaian keuntungan maksimal dari SDP bagi pemilik sumberdaya Anthony Charles dalam bukunya yang komprehensif bertajuk Sustainable Fishery System (Blackwell Science, 2001) mengkritisi secara sistematik konsep keberlanjutan perikanan konvensional yang selama ini hanya bergantung pada konsep keberlanjutan secara biologi-ekologi lewat ikon MSY (maximum sustainable yield) dan keberlanjutan ekonomi lewat ikon MEY (maximum economic yield) dan OSY (optimum sustainable yield). Ikon pertama pada dasarnya merupakan representasi dari paradigma konservasi dan dua ikon berikutnya mewakili paradigma rasionalitas yang telah lama mendominasi konsep keberlanjutn perikanan. Dalam bukunya itu, Charles menambahkan wacana baru tentang perlunya paradigma sosial dan komunitas (community paradigm).

7

Dalam paradigma baru ini, keberlanjutan perikanan dicapai melalui pendekatan “kemasyarakatan”. Artinya, keberlanjutan perikanan diupayakan dengan memberi perhatian utama pada aspek keberlanjutan masyarakat perikanan sebagai sebuah sistem komunitas. Konsep-konsep traditional fisheries yang terbukti mampu melakukan self-control terhadap hasil tangkap, penggunaan teknologi yang sesuai, tingkat kolektivitas yang tinggi antara anggota komunitas perikanan, dan adanya traditional knowledge yang mencerminkan upaya ketahanan perikanan dalam jangka jangka panjang (long-term resilience) menjadi variabel yang penting dalam paradigma ini. Dengan demikian, perikanan yang berkelanjutan bukan semata-mata ditujukan untuk kepentingan kelestarian ikan itu sendiri (as fish) atau keuntungan ekonomi semata (as rents) tapi lebih dari itu adalah untuk keberlanjutan komunitas perikanan (sustainable community) yang ditunjang oleh keberlanjutan institusi (institutional sustainability) yang mencakup kualitas keberlanjutan dari perangkat regulasi, kebijakan dan organisasi untuk mendukung tercapainya keberlanjutan ekologi, ekonomi dan komunitas perikanan (Gambar 2).

ecological sustainability

Institutional sustainability

economic sustainability

community sustainability

8

Gambar 2. Segitiga Keberlanjutan Sistem Perikanan (diadopsi dari Charles, 2001)

4. Memperkuat Kerangka Pengelolaan Perikanan dan Kelautan Tantangan ekonomi-politik pasca pemilu 2004 masih tetap pada isu-isu pemulihan ekonomi nasional, khususnya sektor riel. Dengan pertumbuhan ekonomi yang diprediksi mampu mencapai angka 4,1%, Bank Dunia memuji keberhasilan Indonesia dalam penguatan pondasi ekonomi nasional. Namun demikian, beberapa isu pengelolaan (governance) ekonomi dan politik masih menjadi pekerjaan rumah bagi pemerintahan baru pasca Pemilu 2004. Pertumbuhan ekonomi yang ditopang oleh sektor konsumsi dianggap tidak mencerminkan pertumbuhan riel ekonomi. Sementara itu, kinerja sektor investasi yang secara teoritis mampu mendongkrak pertumbuhan ekonomi riel masih belum seperti yang diharapkan. Data terakhir menunjukkan bahwa jumlah persetujuan Penanaman Modal Asing (PMA) yang pada tahun 2000 mencapai 1.542 proyek dengan total nilai US$ 16,1 miliar, turun menjadi hanya 1.047 proyek dengan nilai US$ 13,6 miliar pada tahun 2003. Kondisi yang sama terjadi untuk Penamanam Modal Dalam Negeri (PMDN) yang turun dari 392 proyek (Rp 98 triliun) pada tahun 2000 menjadi hanya 196 proyek dengan nilai Rp. 50,1 triliun pada tahun 2003 (BKPM, 2004). Dengan kondisi ini, disinyalir Indonesia akan menjadi hanya tujuan pasar daripada tujuan investasi. Dengan kondisi ekonomi makro seperti tersebut di atas maka isu pemulihan ekonomi yang terkait dengan pemulihan iklim investasi dan peningkatan kesempatan kerja menjadi salah satu agenda utama pemerintahan pasca-Pemilu 2004. Dalam konteks ini, sektor perikanan dan kelautan kemudian menjadi salah satu sektor yang diharapkan dapat memberikan kontribusi terhadap upaya pemulihan tersebut (Dahuri, 2004). Tugas ini tentu tidak ringan, tapi juga bukan hal yang mustahil. Paling tidak ada 5 alasan yang mendasari optimisme sektor ini. Selain faktor kekayaan sumberdaya alam (natural resources endowment) yang dimiliki, menjadikan sektor perikanan dan kelautan sebagai penggerak utama (prime mover) ekonomi nasional juga didasari oleh kenyataan bahwa, pertama, dengan semakin meningkatnya jumlah penduduk dunia dan kesadaran akan pentingnya kualitas gizi pangan maka permintaan produk perikanan diperkirakan akan semakin tinggi. Kedua, terkait dengan peningkatan permintaan ini, maka sektor perikanan dan keluatan mampu menghasilkan backward and inward linkages economies dalam struktur

9

perekonomian nasional. Ketiga, dengan berbasis pada sumberdaya alam terbarukan (renewable resources), maka basis pembangunan berkelanjutan dapat diwujudkan. Keempat, pengembangan sektor perikanan dan kelautan termasuk pulau-pulau kecil dapat membantu mengatasi persoalan perbatasan dan revitalisasi fungsi ekonomi, ekologis, budaya dan hankam dari pulau-pulau kecil dan atau pulau terpencil (remote islands) serta menciptakan distribusi kesejahteraan antar wilayah. Terakhir, fokus ke laut menjadikan Indonesia kembali sadar (reinventions) bahwa secara budaya, masyarakat Indonesia tidak dapat dilepaskan dari wilayah pesisir dan laut (Dahuri, 2004). Perikanan sebagai Indikator Kelautan Perikanan bukan satu-satunya manfaat yang dapat diperoleh dari pengelolaan laut nasional. Laut juga memiliki fungsi penyedia produksi dan jasa bagi sektor-sektor transportasi, pertambangan mineral, pariwisata, pertahanan dan keamana, serta produksi energi. Namun demikian, sebagai sebuah sistem, perikanan dapat dijadikan indikator yang baik bagi pengelolaan laut (Hanna, 1999). Hal ini terkait dengan premise bahwa perikanan merupakan sistem yang kompleks dan dinamik di mana dalam tataran empiris melakukan sharing dengan sumberdaya lain dalam konteks ruang (space) dan karakteristik. Dengan demikian, pengelolaan perikanan secara langsung maupun tidak akan mencakup keterkaitan dengan sumberdaya lain. Persoalan yang muncul dalam pengelolaan perikanan menjadi tanda (signals) bagi kesalahan kebijakan kelautan yang bisa berlaku baik di level lokal, regional maupun nasional (Hanna, 1999). Namun demikian, pendekatan pengelolaan perikanan dan kelautan secara komprehensif tetap diperlukan dalam konteks bahwa seluruh manfaat laut memiliki keterkaitan ke dalam maupun ke luar antar sumberdaya alam yang terkandung di dalamnya. Ini berarti pendekatan kebijakan kelautan (marine policy) menjadi salah satu prasyarat di mana, dalam konteks platform ini, perikanan menjadi salah satu indikator utamanya.

10

Dekonstruksi Pengelolaan Perikanan Pengelolaan yang besar. pengelolaan pengelolaan pengelolaan perikanan, khususnya pada era post-EEZ,. menghadapi tantangan Seperti yang ditegaskan oleh Hanna (1999), sejarah dan evolusi perikanan global menunjukkan bahwa secara empiris trend hasil-hasil ternyata tidak sesuai dengan karakteristik yang diharapkan. Jangkauan perikanan (management scope) ternyata bersifat dinamik dan variatif,

bukan statis. Sementara itu, struktur pengelolaan perikanan pun bersifat kaku (sluggish) dan bukan bersifat adaptif (adaptable). Konsekuensi dari lemahnya pengelolaan perikanan ini adalah produksi perikanan yang terus menurun, kehilangan nilai produktivitas ekonomi, biaya pengelolaan yang tinggi, dan ketidakadilan distribusi kesejahteraan dari sektor ini. Tantangan seperti ini lah yang menjadi landasan bagi platform pembangunan perikanan nasional pasca-Pemilu 2004. Keluaran yang diharapkan tentu bersifat linier dengan indikator kesuksesan pengelolaan yaitu terwujudnya pembangunan perikanan dan kelautan yang berkelanjutan. Dalam konteks ini dekonstruksi dan penguatan sekaligus dari pengelolaan perikanan menjadi prasyarat penting. Secara teoritis, pengelolaan perikanan (fisheries governance) memiliki paling tidak 3 unsur yang perlu diperhatikan yaitu (1) jangkauan pengelolaan (scope), (2) struktur pengelolaan; (3) persoalan biaya transaksi. Dalam konteks jangkauan, pengelolaan perikanan terkait dengan kenyataan bahwa perikanan memiliki multi-fungsi mulai dari fungsi ekologi, ekonomi, sosial hingga kelembagaan. Hal ini tentu menimbulkan tantangan apakah jangakuan pengelolaan perikanan hanya mencakup satu atau dua fungsi tersebut, atau secara komprehensif mencakup seluruh fungsi yang ada. Walaupun secara teoritis pengelolaan perikanan mampu dilakukan dengan jangkauan komprehensif, namun dalam tataran empiris diperlukan kerja keras dengan visi keberlanjutan perikanan yang kuat dalam penyusunan strategi pengelolaan perikanan di segala level. Sementara itu, dalam hal struktur pengelolaan, Hanna (1999) mengindentifikasi bahwa tidak ada bentuk terbaik dari struktur pengelolaan perikanan. Selalu ada kesenjangan (tradeoffs) antara stabilitas dan fleksibilitas, antara otoritas dan keterwakilan, antara sosial dan individu, dan lain sebagainya. Dalam teori kebijakan, fungsi utama dari struktur pengelolaan perikanan adalah adanya stabilitas dan konsistensi dari pengambilan keputusan ketika sistem atau kondisi senatiasa harus

11

adaptif terhadap perubahan (Nohra and Gulati, 1994). Dalam konteks ini maka struktur yang baik bagi pengelolaan perikanan adalah struktur yang stabil dalam konteks representasi, distribusi autoritas pengambilan keputusan dan informasi serta mampu memberikan batas yang jelas antara advisory roles dan decision roles. Dalam konteks biaya transaksi, penguatan pengeloaan perikanan perlu memperhatikan ex-ante and ex-post cost dillema. Setiap pengelolaan memerlukan biaya transaksi untuk menjalankan pengelolaan tersebut. Tantangan setiap kebijakan publik adalah bagaimana meminimumkan biaya transaksi ini. Dalam rejim yang menempatkan otoritas sebagai kendaraan utama, ex-ante cost bisa jadi rendah namun tinggi di ex-post cost-nya. Demikian juga sebaliknya. Sistem perikanan yang kompleks dengan interaksi sistem alam dan manusia yang dinamis memerlukan kebijakan pengelolaan yang mampu mengoptimalkan biaya transaksi yaitu mengurangi besaran biaya transaksi dan pada saat yang sama mampu menjaga keadilan dalam distribusi biaya. Ketiga faktor ini lah yang diharapkan dapat menjadi landasan bagi platform penguatan dan dekonstruksi bagi pengelolaan perikanan dan kelautan saat ini dan masa depan. 5. Beberapa Strategi Penting Dalam Revitalisasi Kelautan dan Perikanan Kebijakan Makro Nasional Pembangunan Berbasis Sumberdaya Alam tidak akan terwujud apabila tidak didukung kebijakan makro nasional yang berpihak pada pengembangan perekonomian domestik, peningkatan kesejahteraan rakyat kecil maupun kelestarian sumberdaya alam dalam kerangka pembangunan berkelanjutan. Dengan demikian maka kebijakan pembangunan ekonomi harus berbasis pada penguatan ekonomi nasional melalui kebijakan fiskal dan moneter yang berbasis pada kepentingan nasional apalagi laut memiliki peran geopolitik dan geostrategis yang sangat vital sebagai pemersatu wilayah, politik dan ekonomi nasional. Selain itu khususnya untuk pembangunan perikanan dan kelautan harus ditempatkan dalam kerangka kebijakan kelautan nasional (National Ocean Policy) yang komprehensif dan terkait dengan multi sektor seperti pariwisata bahari, pertambangan laut,

12

transportasi laut, industri maritim, bangunan kelautan dan jasa kelautan ( Kusumastanto, 2003 ). Hal ini disebabkan adanya interaksi yang kuat antar sektor kelautan dan sektor perikanan merupakan penentu keberlanjutan pembangunan kelautan karena merupakan sumberdaya pulih (renewable resource) yang apabila dikelola secara lestari dapat memberikan kontribusi ekonomi secara terus menerus bagi bangsa Indonesia Penataan Sistem Pengelolaan Wilayah Pesisir, Pulau-Pulau Kecil dan Laut Sebagai bagian dari resources-based industry, sektor perikanan tidak dapat dilepaskan dari ekosistem sebagai media utama penghasil sumberdaya perikanan dan kelautan. Dalam konteks ini, revitalisasi pengelolaan wilayah pesisir dan laut secara terpadu (Integrated Coastal and Ocean Management) menjadi salah satu isu utama. Tanpa ekosistem yang sehat, maka keberlanjutan ekologis perikanan akan terancam yang pada akhirnya akan mengancam keberlanjutan perikanan secara keseluruhan. Selain itu, revitalisasi pengelolaan pesisir dan laut secara terpadu tetap harus mempertimbangkan persyaratan-persyaratan berikut, yaitu (a) adanya keharmonisan spasial di wilayah pesisir, (b) melaksanakan pemanfaatan sumberdaya pesisir secara optimal dan berkelanjutan, (c) mendayagunakan potensi sumberdaya pesisir sesuai daya dukung lingkungan, dan (4) design and contruction with the nature. Sementara itu, revitalisasi pengelolaan pesisir dan laut secara terpadu selain mempertimbangkan aspek ekologis, pemberian bobot perhatian terhadap aspek sosial ekonomi dan kelembagaan menjadi prasyarat yang tidak dapat dipisahkan dari konsepsi pengelolaan pesisir dan laut secara terpadu. Seperti yang dikemukakan oleh Cicin-Sain and Knecht (1998), keterpaduan dalam konteks ICOM mencakup paling tidak 5 aspek yaitu (1) keterpaduan antar sektor; (2) keterpaduan spasial; (3) keterpaduan pengelolaan berbasis pengetahuan; (4) keterpaduan kelembagaan; dan (5) keterpaduan internasional. Secara empiris, revitalisasi pengelolaan pesisir dan lautan. Kelima aspek keterpaduan ini menjadi penting mengingat ekosistem pesisir dan laut tidak hanya menyediakan produk dan jasa bagi sektor perikanan namun apabila kerusakan terjadi maka sektor yang paling rentan terhadap dampak dari kerusakan tersebut adalah sektor perikanan.

13

Revitalisasi Tata Kelola Perikanan (Fisheries Governance Revitalization) : Perubahan Rejim Perikanan dari Quasi Open Access ke Limited Entry Dimulai dari adagium “the Freedoom of the Sea” yang diinisiasi oleh Grotius (1609), rejim pemanfaatan sumberdaya laut dikenal sebagai rejim open acces di mana hampir tidak ada batasan untuk melakukan akses terhadap sumberdaya perikanan di laut. Dalam konteks hukum laut, adagium ini merupakan awal dari perdebatan konsep pengelolaan laut antara penganut mazhab laut terbuka/bebas (mare liberum) yang dipelopori oleh Grotius dan mazhab laut tertutup (mare clausum) yang di antaranya diiniasi oleh sekelompok pemikir Inggris seperti Welwood dan Selden. Seperti yang telah diidentifikasi oleh Charles (2001), paling tidak ada dua makna dalam rejim open access ini, yaitu pertama, bahwa sumberdaya perikanan yang tidak tak terbatas ini diakses oleh hampir kapal yang tidak terbatas (laissez-faire) yang diyakini akan menghasilkan kerusakan sumberdaya dan masalah ekonomi. Makna kedua adalah bahwa tidak ada kontrol terhadap akses kapal namun terdapat pengaturan terhadap hasil tangkapan. Hal ini diyakini menjadi salah satu kontributor dari overkapitalisasi terhadap kapal yang didorong oleh pemahaman rush for the fish; siapa yang kuat dia yang menang. Indonesia, melalui penataan hukum yang menyangkut kegiatan perikanan maupun pengelolaan laut pada umumnya, memang menyebut adanya pembatasan akses terhadap wilayah penangkapan ikan. Namun demikian, pengaturan ini tidak diikuti dengan pembatasan jumlah kapal sehingga yang terjadi adalah quasi open access atau open access dalam makna kedua menurut Charles (2001) seperti yang telah diuraikan di atas. Selain itu, lemahnya penegakan hukum di laut menjadi kontributor utama dari belum berhasilnya rejim tata kelola (governance) perikanan kita. Dalam konteks ini revitalisasi tata kelola (governance revitalization) menjadi salah satu prasyarat utama sebagai bagian dari sebuah konsepsi negara kelautan terbesar (ocean state) di dunia. Salah satu titik awal dari revitalisasi tata kelola perikanan adalah secara gradual mengubah rejim quasi open acces menjadi limited entry atau paling tidak controlled-open acces. Rejim ini menitikberatkan pada pengelolaan sumberdaya perikanan baik dari sisi input maupun output melalui mekanisme pengaturan use rights. Tata pemerintahan yang baik (good governance) menjadi prasyarat dari penerapan rejim ini karena menyangkut mekanisme pemberian ijin yang adil,

14

transparan dan efisien. Charles (2001) memperingatkan bahwa rejim pengelolaan limited entry tidak dapat digunakan secara sendirian, namun harus dilakukan dalam skema management portofolio dimana melibatkan tool lain seperti quantitative allocation of inputs atau allowable catches yang dipayungi oleh sebuah kerangka peraturan (legal endorsment) yang sesuai. Konsepsi limited entry ini akan semakin bermanfaat dalam konteks perikanan budidaya. Tidak jarang kegiatan budidaya yang sudah established harus kolaps karena tidak adanya kepastian hukum, ekonomi dan politik terhadap unsur spasialnya. Konsepsi limited entry ini dapat pula menjadi titik awal bagi pemberian hak yang jelas kepada nelayan perikanan pantai untuk melakukan aktifitasnya melalui mekanisme fishing right. Dalam konteks ini, pemberian hak penangkapan ikan (fishing right) harus mempertimbangkan ”kepada siapa hak tersebut diberikan”. Oleh karena itu, definisi nelayan perlu pula direvitalisasi sehingga menghasilkan nelayan yang profesional bukan sekedar free raiders yang menjadi ciri utama pelaku perikanan dalam rejim open access. ”Fit and proper test” terhadap nelayan tidak berorientasi hanya kepada pertimbangan ekonomi saja, namun yang lebih penting adalah pertimbangan komunitas sehingga menjamin keberlanjutan perikanan dari sisi komunitas seperti yang telah diuraikan sebelumnya. Kebijakan Total Allowable Effort : Jumlah Nelayan Berdasarkan karakteristik human system dalam tipologi fishery system seperti yang disa mpaikan oleh Charles (2001), terdapat beberapa karakteristik umum dari nelayan (fishers) yaitu bahwa pertama, nelayan berbeda menurut latar belakang sosial seperti tingkat umur, pendidikan, status sosial dan tingkat kohesitas dalam komunitas mikro (antar nelayan dalam satu grup) atau dalam komunitas makro (nelayan dengan anggota masyarakat pesisir lainnya). Kedua, dalam komunitas nelayan komersial, nelayan dapat bervariasi menurut occupational commitment-nya seperti nelayan penuh, nelayan sambilan utama dan nelayan sambilan, atau menurut occupational pluralism-nya seperti nelayan dengan spesialisasi tertentu, nelayan dengan sumber pendapatan beragam, dan lain sebagainya. Ketiga, nelayan dapat bervariasi menurut motivasi dan perilaku di mana dalam hal ini terdiri dari dua kelompok yaitu nelayan dengan karakteristik profit-maximizers yaitu nelayan yang aktif menangkap ikan untuk mendapatkan keuntungan yang sebesar-besarnya dan cenderung berperilaku seperti layaknya ”perusahaan”, dan kelompok nelayan satisficers atau nelayan yang aktif menangkap ikan untuk mendapatkan penghasilan yang cukup.

15

Tipologi nelayan seperti yang telah dijelaskan tersebut di atas dapat digunakan sebagai benchmark bagi penentuan pola-pola relokasi nelayan antar wilayah pengelolaan perikanan (WPP). Hal ini terkait dengan pertanyaan-pertanyaan seperti kelompok nelayan yang mana yang akan direlokasi, dan lain sebagainya. Lebih lanjut, informasi tentang dinamika sosial ekonomi masyarakat nelayan baik yang akan direlokasi maupun yang akan menjadi tujuan relokasi harus diketahui dengan baik untuk menghindari kemungkinan distorsi dari tujuan relokasi seperti potensi terjadinya konflik baik konflik vertikal maupun horisontal. Salah satu key factor dalam dinamika sosial ekonomi nelayan adalah informasi dan pengetahuan tentang hak (rights) karena pola relokasi nelayan tetap harus mempertimbangkan konsep perikanan berbasis hak (right-based fisheries) untuk menjamin keadilan dan keberlanjutan komunitas nelayan sebelum dan sesudah relokasi. Menurut Ostrom and Schlager (1996), paling tidak ada dua tipe hak yang penting dalam konteks pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya alam termasuk sumberdaya perikanan yaitu (1) use (operational-level) rights, dan (2) collective-choice rights. Tipe hak yang pertama mengacu pada hak yang melekat pada operasionalisasi perikanan atau dalam konteks perikanan tangkap adalah yang terkait dengan proses dan dinamika penangkapan ikan. Dalam tipe ini, beberapa hak penting antara lain adalah hak akses (access rights) yaitu hak untuk masuk (entry) ke dalam usaha perikanan tangkap baik dalam konteks daerah penangkapan (fishing ground) atau dalam salah satu struktur usaha perikanan seperti penyediaan bahan baku, pengolahan perikanan, dan lain sebagainya. Masih dalam tipe hak yang pertama (use rights), hak untuk menangkap ikan dalam jumlah tertentu (harvest rights) juga merupakan jenis hak yang penting. Walaupun secara kontekstual berbeda, kepemilikan kedua hak (access and harvest rights) secara bersama-sama merupakan unsur penting dalam keberlanjutan komunitas perikanan. Tanpa pemberian hak tersebut, maka tujuan relokasi nelayan ke tempat yang baru tidak akan tercapai sesuai harapan. Tipe hak kedua (collective-choice rights) lebih menitikberatkan pada hak pengelolaan perikanan (fisheries governance) yang biasanya diberikan kepada otoritas tertentu di luar masyarakat nelayan (supra-community). Otoritas ini biasanya adalah pemerintah lokal yang dalam konteks otonomi daerah sesuai dengan UU No. 32/2004 pasal 18 memegang peran yang penting dalam pengelolaan perikanan.

16

Dalam konteks relokasi nelayan, tipe hak kedua ini menjadi sangat penting karena hak ini terkait dengan unsur ”siapa yang mengatur” sebagai pelengkap dari konsep hak yang terkait dengan ”siapa yang diatur” seperti yang telah dijelaskan dalam tipe hak pertama (use rights). Selain hak pengelolaan, beberapa jenis hak penting yang masuk dalam ketegori collective-choice rights adalah hak eksklusi (exclusion right) yaitu hak otoritas untuk menentukan kualifikasi bagi pihak-pihak yang ingin mendapatkan hak akses (access right) maupun panen (harvest right) dan hak alienasi (alienation right) yaitu hak untuk mentransfer dan menjual hak pengelolaan. Berdasarkan uraian tentang dua unsur penting dalam masyarakat nelayan yaitu tipologi nelayan dan hak tersebut di atas, maka pola relokasi nelayan yang harus diterapkan dalam konteks pengembangan perikanan tangkap adalah pola-pola yang mampu menjamin keberlanjutan komunitas perikanan di tempat yang baru. Khususnya yang terkait dengan distribusi hak yang adil antara nelayan pendatang (yang direlokasi) dan nelayan lokal (yang menerima relokasi nelayan). Tanpa skema ini maka konflik akan sangat mudah terjadi dan pada akhirnya akan memicu timbulnya biaya sosial (social cost) yang cukup besar. Dalam konteks revitalisasi perikanan, pemberlakuan kebijakan relokasi nelayan harus pula memperhatikan lokasi wilayah pengelolaan perikanan (WPP) sehingga relokasi nelayan dapat dilakukan dengan prinsip cost effectiveness. Sebagai contoh, kelebihan nelayan di WPP 1 (Selat Malaka) mungkin akan lebih tepat apabila dialihkan ke WPP terdekat yaitu WPP 2 (Laut China Selatan) yang notabene masih relatif dekat dan secara sosial tidak terlalu berbeda. Selain itu, termasuk dalam strategi ini adalah kebijakan transformasi nelayan. Kebijakan ini pada intinya bertujuan untuk memindahkan (transform) mata pencaharian nelayan baik secara vertikal misalnya dari nelayan menjadi pembudidaya ikan, pedagang perikanan atau pengolah ikan, jadi masih tetap dalam koridor sistem perikanan, atau dilakukan secara horisontal yaitu mengalihkan profesi nelayan menjadi kegiatan lain di luar sistem perikanan. Secara teoritis, transformasi vertikal lebih dipilih sebagai salah satu alternatif kebijakan mengingat bahwa karakteristik komunitas perikanan pada umumnya bersifat artisanal sehingga tidak jarang kegiatan perikanan merupakan satu-satunya pilihan hidup bagi masyarakat nelayan. Dengan memindahkan mata pencaharian

17

mereka yang masih masuk dalam sistem perikanan, diharapkan tidak banyak terjadi gejolak sosial ekonomi yang timbul. Sama dengan dalam konteks relokasi nelayan, faktor hak-hak sosial ekonomi masyarakat nelayan yang ditransformasi harus diperhatikan sehingga keberlanjutan masyarakat ini tetap dapat dijaga. Kebijakan Local Fisheries Management Organization Kebijakan ini merupakan adopsi dari salah satu bentuk pengelolaan sumberdaya perikanan yang disarankan oleh FAO melalui Code of Conduct for Responsible Fisheries (FAO, 1985) yaitu bentuk Regional Fisheries Management Organazation (RFMO). Pada dasarnya, kebijakan ini menitikberatkan pada kerjasama regional (level negara) dalam pemanfaatan sumberdaya perikanan lintas batas seperti untuk kawasan perairan luas (large marine ecosystem) seperti Samudera Pasifik atau Samudera Hindia. Mengingat karakteristik sumberdaya perikanan Indonesia didominasi oleh

sumberdaya perikanan pelagis dan pada umumnya –khususnya ikan pelagis besarmemiliki karakteristik sebagai transboundary species, maka kerjasama perikanan di tingkat lokal (antar kabupaten/kota atau antar propinsi) menemukan relevansinya. Dalam konteks ini pengelolaan perikanan berbasis ekosistem (ecosystem-based fisheries management) menjadi sangat penting dan dapat diimplementasikan sebagai Local Fisheries Management Organization (LFMO). Kerjasama ini bisa digunakan untuk menentukan alokasi nelayan antar daerah, transformasi nelayan maupun kerjasama-kerjasama mutual lainnya seperti kerjasama teknologi perikanan baik dalam konteks eksplorasi, eksploitasi maupun pengolahan hasil perikanan. Skema LFMO dapat mengadopsi pola RFMO yang dikembangkan oleh FAO. Sebagai contoh pola-pola kerjasama antara daerah berbasis joint-fee untuk mengelola sumberdaya perikanan milik bersama dapat dilakukan dengan semangat bahwa sumberdaya perikanan harus dimanfaatkan dan dikelola secara berkelanjutan. Salah satu kendala yang mungkin masih belum menjadikan skema ini sebagai konsep yang operasional adalah bahwa skema ini memerlukan rejim pengelolaan yang tegas (modified limited entry) dengan definisi nelayan dan fishing right yang transparan dan berkeadilan. Definisi nelayan menjadi faktor penting karena pemerintah (baik pusat maupun

18

daerah) masih memegang hak pengelolaan di mana salah satu implementasinya adalah menentukan persyaratan bagi pihak-pihak yang akan mendapatkan hak akses dan hak pemanfaatan sumberdaya perikanan. Seperti yang kita ketahui, rejim perikanan di Indonesia masih bersifat quasi open access sehingga membuat profesi nelayan dianggap sebagai the last resort for employment. Dengan pendefinisian nelayan yang tegas, maka profesi nelayan dapat terjaga kemurniannya dengan tentu saja harus disesuaikan dengan karakteristik nelayan Indonesia. Dalam konteks global, Jepang adalah negara yang membatasi jumlah nelayan melalui pemberlakuan definisi nelayan seperti yang tercantum dalam UU Koperasi Perikanan-nya. Menurut UU ini, nelayan didefinisikan sebagai orang yang aktif menangkap ikan minimal 92 hari per tahun. Dengan demikian, pengelolaan sumberdaya perikanan dapat lebih optimal dengan kejelasan profesi nelayan sebagai ujung tombak pengelolaan sumberdaya perikanan itu sendiri. Apabila proses capacity building di tingkat komunitas nelayan ini dapat berjalan dengan baik, maka berikutnya pengaturan rejim pengelolaan LFMO dapat dilakukan dengan basis community-centered fisheries co-management (Berkes, et.al., 2001). Optimalisasi Distant Waters Fishing Salah satu peluang pengembangan perikanan yang dapat dijadikan benchmark bagi revitalisasi perikanan nasional adalah pengembangan armada Distant Waters Fishing (DWF). Hal ini sejalan dengan kecenderungan kebijakan perikanan global khususnya tentang regional fisheries management organization yang mencakup perairan trans-nasional untuk komoditas perikanan yang ekonomis penting dan bersifat trans-boundary seperti tuna dan cakalang. Dengan menjadi anggota RFMO maka secara otomatis hak penangkapan ikan akan diperoleh yang artinya membuka peluang bagi pengembangan DWF. Strategi yang dapat dilakukan adalah mendorong industri perikanan besar untuk terlibat aktif dalam kebijakan DWF, dan membiarkan perikanan rakyat mendominasi perikanan domestik. Strategi ini diperlukan agar optimasi kapasitas perikanan nasional dapat dicapai tanpa harus memberikan biaya korbanan (oppportunity costs) yang besar kepada persoalan konflik ruang dan sumberdaya.

19

Penutup Revitalisasi kelautan dan perikaan harus didekati secara komprehensive dan tidak semata hanya terkait dengan kepentingan keragaan sebuah birokrasi departemen melainkan sebuah kebijakan negara untuk mensejahterakan rakyat sehingga program-program yang disusun harus memperhatikan keterkaitan antar sektor, antar lembaga dan wilayah dengan tujuan utama adalah mensejahterakan nelayan dan pembudidaya ikan. Dukungan kebijakan makro nasional dan keberpihakan pemerintah serta pendekatan program secara berkelanjutan dengan mempertimbangkan ekologi, ekonomi, sosial serta kelembagaan akan sangat menentukan keberhasilan revitalisasi kelautan dan perikanan di negeri bahari. Referensi Terpilih Charles, A.T. 2001. Sustainable Fishery Systems. Blackwell Sciences. London, UK. Cicin-Sain, B and R. Knecth. 1998. Integrated Coastal and Ocean Management. Island Press. Hanna, S. 1999. Strengthening Governance of Ocean Fishery Resources. Ecological Economics Vol. 31 : pp. 275-286. Kusumastanto, T. 2003. Ocean Policy dalam Membangun Negeri Bahari di Era Otonomi Daerah. PT. Gramedia Pustaka Utama. Jakarta. Nohria, N and Gulati, R. 1994. Firms and Their Environments. In : Smelser, N.J. and Swedberg, R. (Eds). The Handbook of Economic Sociology. Princeton University Press. Pricenton, NJ. pp. 529-599.

20

”Overfishing” dan Revitalisasi Rezim Perikanan

Oleh Suhana

Permasalahan overfishing terjadi karena kurangnya pemahaman terhadap karakteristik sumber daya ikan. Sumber daya ikan (SDI) merupakan sumber daya yang bersifat renewable. Namun, kalau tidak dikelola secara baik dan benar, sumber daya tersebut dapat mengalami kepunahan. Artinya bahwa apabila dieksploitasi terus-menerus, sumber daya ikan dapat berkurang bahkan punah sehingga generasi mendatang tidak dapat menikmati sumber daya ikan seperti halnya kita sekarang. Permintaan ikan dan produk perikanan dunia pada tahun-tahun ke depan diproyeksikan mengalami peningkatan. Data FAO (2004) menunjukkan bahwa total permintaan ikan dan produk perikanan dunia diproyeksikan meningkat hampir 50 juta ton, dari 133 juta ton tahun 1999/2001 menjadi 183 juta ton pada tahun 2015. Oleh sebab itu, diperlukan berbagai strategi dalam melakukan pembangunan sumber daya ikan secara bertanggung jawab. Dalam pada itu, sepuluh tahun terakhir dilaporkan bahwa produksi ikan tangkap di dunia cenderung menurun. Di beberapa kawasan, keadaan overfishing tersebut telah ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya kebijakan pengurangan jumlah armada tangkap, misalnya yang terjadi di kawasan Perairan Uni Eropa. Pada tahun 2003 Komisi Uni Eropa menerbitkan kebijakan yang menghentikan pengoperasian 7.680 unit (50%) kapal ikan berkapasitas minimal 300 GT di kawasan tersebut. Kebijakan tersebut dikeluarkan sebagai upaya pemulihan kondisi sumber daya ikan. Pada akhir 2005, Komisi Uni Eropa kembali mengeluarkan kebijakan pengurangan jumlah tangkap yang diperbolehkan (Total Allowable Catches/TACs) untuk tahun 2006 sebesar 15 persen dari TACs tahun 2005.

Kondisi di Indonesia Kondisi overfishing di Perairan Indonesia relatif sama dengan kondisi sumber daya ikan di perairan dunia. Data menunjukkan bahwa pemanfaatan sumber daya ikan di dua Wilayah Pengelolaan Perikanan (WPP), yaitu WPP I (Selat Malaka) dan WPP III (Laut Jawa) lebih dari 100%. Pemerintah telah melihat kondisi tersebut sebagai ancaman bagi keberlanjutan

21

sumber daya ikan saat ini dan masa yang akan datang. Wujud dari keprihatinan pemerintah dibuktikan dengan penerbitan kebijakan untuk mengatasi hal tersebut. Namun, implementasi kebijakan pemerintah belum menunjukkan hasil yang optimal. Secara de facto penyebab overfishing adalah “rezim open access” yang berlaku di semua armada penangkapan ikan. Di mana pengelolaan sumber daya ikan tidak mengenal hak milik (rel nullius). Setiap individu memiliki hak istimewa dan hak yang berkenaan dengan penggunaan dan pemeliharaan sumber daya. Hal ini adalah suatu situasi dari perlakuan khusus timbal balik; tidak ada pengguna mempunyai hak untuk menghalangi penggunaan yang lain. Ketika stok ikan mengalami overfishing, pekerjaan menangkap ikan yang tersisa menjadi lebih sukar. Setelah persediaan ikan menyusut, kesukaran menemukan ikan sisa berfungsi sebagai penangkal untuk mencegah kepunahan ikan. Tetapi di sini harus dijelaskan bahwa penangkal ini tidak terjamin sama sekali. Kalau permintaan atas hasil tangkapan meningkat, dan konsumen mau membayar harga yang lebih tinggi, nelayan akan mendapat dorongan untuk meningkatkan upayanya dan akan terjadi tambahan tekanan pada persediaan sumber daya ikan. Bisa juga bahwa alat-alat penangkap ikan yang lebih efisien akan berkembang, dan dengan demikian biaya penangkapan ikan akan menurun. Ini juga akan mendorong upaya yang akan berperan menyusutkan populasi ikan lebih jauh lagi. Dalam upaya mengatasi masalah overfishing di perairan Indonesia, pengelolaan sumber daya ikan laut ke depan harus memiliki strategi yang matang dengan tetap memperhatikan kelestarian sumber daya ikan dan perekonomian sumber daya ikan. Hasil studi Pusat Kajian Sumber daya Pesisir dan Lautan (PKSPL, 2005) menyatakan bahwa salah satu cara untuk mengatasi rezim open access adalah melalui Revitalisasi Tata Kelola Perikanan, yaitu melalui perubahan Rejim Perikanan dari Quasi Open Access ke Limited Entry.

Pembatasan Akses Rejim pemanfaatan sumber daya laut dikenal sebagai rejim open acces di mana hampir tidak ada batasan untuk melakukan akses terhadap sumber daya perikanan di laut. Dalam konteks hukum laut, adagium ini merupakan awal dari perdebatan konsep pengelolaan laut antara penganut mazhab laut terbuka/bebas (mare liberum) yang dipelopori oleh Grotius dan mazhab laut tertutup (mare clausum) yang di antaranya diiniasi oleh sekelompok pemikir Inggris seperti Welwood dan Selden. Seperti yang telah diidentifikasi oleh Charles (2001), paling tidak ada dua makna dalam rejim open access ini, yaitu pertama, bahwa sumber daya perikanan yang tidak tak terbatas ini

22

diakses oleh hampir kapal yang tidak terbatas (laissez-faire) yang diyakini akan menghasilkan kerusakan sumber daya dan masalah ekonomi. Makna kedua adalah bahwa tidak ada kontrol terhadap akses kapal namun terdapat pengaturan terhadap hasil tangkapan. Hal ini diyakini menjadi salah satu kontributor dari overkapitalisasi terhadap kapal yang didorong oleh pemahaman rush for the fish; siapa yang kuat dia yang menang. Indonesia, melalui penataan hukum yang menyangkut kegiatan perikanan maupun pengelolaan laut pada umumnya, memang menyebut adanya pembatasan akses terhadap wilayah penangkapan ikan. Namun, pengaturan ini tidak diikuti dengan pembatasan jumlah kapal sehingga yang terjadi adalah quasi open access atau open access dalam makna kedua menurut Charles (2001) seperti yang telah diuraikan di atas. Selain itu, lemahnya penegakan hukum di laut menjadi kontributor utama dari belum berhasilnya rejim tata kelola (governance) perikanan kita. Dalam konteks ini revitalisasi tata kelola menjadi salah satu prasyarat utama sebagai bagian dari sebuah konsepsi negara kelautan terbesar (ocean state) di dunia. Salah satu titik awal dari revitalisasi tata kelola perikanan adalah secara gradual mengubah rejim quasi open acces menjadi limited entry atau paling tidak open acces yang terkendali. Rejim ini menitikberatkan pada pengelolaan sumber daya ikan baik dari sisi input maupun output melalui mekanisme pengaturan use rights. Tata pemerintahan yang baik (good governance) menjadi prasyarat dari penerapan rezim ini karena menyangkut mekanisme pemberian ijin yang adil, transparan dan efisien. Konsepsi limited entry ini akan semakin bermanfaat dalam konteks perikanan budi daya. Tidak jarang kegiatan budidaya yang sudah mapan harus ambruk karena tidak adanya kepastian hukum, ekonomi dan politik terhadap unsur spasialnya. Konsepsi ini dapat pula menjadi titik awal bagi pemberian hak yang jelas kepada nelayan perikanan pantai untuk melakukan aktifitasnya melalui mekanisme fishing right. Dalam konteks ini, pemberian hak penangkapan ikan itu harus mempertimbangkan ”kepada siapa hak tersebut diberikan”.

Penulis adalah peneliti pada Pusat Kajian Sumber daya Pesisir dan Lautan (PKSPL-IPB)

Copyright © Sinar Harapan 2003

23


								
To top