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Patrick Welter

Weniger ist mehr!
Zukunftsperspektiven für den Internationalen Währungsfonds
1. Ein historischer Aufriß - Expansion durch neue Aufgaben 2. Zur Kritik am Internationalen Währungsfonds 2.1 Die politische Kritik: eine Anmaßung 2.2 Die wirtschaftliche Kritik 2.2.1 Zielverfehlungen, empirisch gesehen 2.2.2 Expansiv aus der Krise? 2.2.3 Von festen zu flexiblen Wechselkursen: Der späte Schwenk 2.2.4 Steuern rauf, Defizite beibehalten: Keynesianische Planspiele 2.3 Die polit-ökonomische Kritik 2.3.1 Der Fonds wächst 2.3.2 Der IWF als Katalysator von Finanzkrisen 3. IWF - Abschaffen oder refomieren? 3.1 Ex ante statt ex post 3.2 Ein Gläubiger der letzten Instanz? 3.3 Keine zweite Weltbank! 4.Auf altem Kurs 5. Der Autor

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„Centralized planning works no better on the global than on the national level.“ Milton Friedman1 Vor sechzig Jahren, im Juli 1944, trafen sich im amerikanischen Bretton Woods auf einer Konferenz der Vereinten Nationen Delegationen von 45 Staaten. Auf dem Programm stand die Währungs- und Wirtschaftsordnung der Nachkriegszeit. Dabei stand die Idee im Vordergrund, durch Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Organisationen der wirtschaftlichen Entwicklung Vorschub zu leisten. Die Erfahrung mit den Währungsabwertungen der Zwischenkriegszeit und den damit ausgelösten wirtschaftlichen Verwerfungen bestimmten das damalige Denken. Bretton Woods wurde zur Geburtsstunde des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank. Dem IWF wurde die Aufgabe gesetzt, das System fester Wechselkurse zu unterstützen und dessen Funktionsfähigkeit zu gewährleisten. Falls Länder kurzfristig Probleme hatten, ihre Einfuhren durch Ausfuhrerlöse zu bezahlen, sollte der Fonds Überbrückungskredite geben. Die Weltbank sollte dazu beitragen, daß genügend Kapital bereitstehen würde, um den Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg zu finanzieren. Sechzig Jahre später und erst recht nach der Reihe von Finanzkrisen in den neunziger Jahren steht der Fonds heute als Feuerwehr und Seelsorger da, der Brände im Weltfinanzsystem löschen und zugleich Krisenländer auf den Pfad der wirtschaftspolitischen Tugend führen soll. Die Ratio des Fonds liegt mittlerweile überwiegend darin, wirtschaftpolitische Anpassungen mittels Kreditvergabe zu erzwingen und so die Weltwirtschaft und das Weltfinanzsystem zu stabilisieren. Zugleich hat die Weltbank sich zu einer Weltentwicklungsorganisation entwickelt, die neben der rein humanitär motivierten Entwicklungshilfe zunehmend „weiche“ Ziele wie Umweltschutz, politische Partizipation und die Rechte der Frauen verfolgt. Die Rechtfertigung für die Existenz beider Organisationen liegt heute in der Annahme, daß die wirtschaftliche Entwicklung im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung der helfenden Hand staatlicher Bürokratien bedarf.

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Friedman (1998a).

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Mit der fortschreitenden Verflechtung der Weltwirtschaft, die allgemein als Globalisierung bezeichnet wird, ist vor allem der IWF in eine merkwürdige Position hineingerutscht. Die Organisation wird von zwei Seiten kritisiert. Da sind zum einen die Globalisierungskritiker, die dem Fonds vorwerfen, mit einer am Markt ausgerichteten Strategie zur Verarmung in den Entwicklungsländern beizutragen und die wirtschaftlichen Ungleichgewichte in der Welt zu zementieren, wenn nicht zu vergrößern. Auf der anderen Seite stehen Anhänger der Globalisierung. Diese, überwiegend der freiheitlichen Marktwirtschaft verpflichteten, Kritiker werfen dem Währungsfonds vor, sich in Überschätzung der eigenen Fähigkeiten in die Wirtschaftspolitik zahlreicher Länder einzumischen — häufig nicht zu deren Nutzen. Die ausufernde Kreditvergabe des Fonds stabilisiere die Weltwirtschaft nicht, sondern destabilisiere sie. Die Kritik von beiden Seiten hat Berührungspunkte. Doch weist sie nur scheinbar in dieselbe Richtung. Den Globalisierungskritikern geht es darum, das weltweite ökonomische Miteinander in die scheinbar geordneten Bahnen einer hochregulierten Wirtschaft zu lenken, in der Umweltschutz, soziale Anspruchsrechte und die Zielsetzungen von NichtRegierungsorganisationen wie Attac über der wirtschaftlichen Entwicklung stehen. Dagegen betonen die liberale Kritiker des IWF, daß der Fonds zu wenig Vertrauen in den Markt setze, daß er mit dem Dauerargument einer drohenden Weltfinanzkrise lenkend eingreife und so die marktlichen Lösungen internationaler Wirtschaftsprobleme behindere — auf dem Rücken der Menschen in den Entwicklungsländern. Aus dieser liberalen Sicht ist nicht nachzuvollziehen, warum staatliche Planung auf internationaler Ebene besser funktionieren soll als auf nationaler Ebene, wo sie in der Regel versagt. Um die Existenz des IWF zu rechtfertigen wäre überzeugend zu zeigen, daß er öffentliche Güter bereitstellt und Probleme löst, die der Markt nicht lösen kann. Dieses Unterfangen kann schwerlich gelingen. Denn der Währungsfonds wirft Probleme auf, die das angestrebte öffentliche Gut zumindest teilweise zum öffentlichen Übel werden lassen. Einiges spricht dafür, daß der IWF Teil des Problems ist, daß er zu lösen sucht. Nicht wenige Kritiker der Bretton-Woods-Institutionen fordern darum, den Währungsfonds abzuschaffen. Dem wird in dieser Ausarbeitung nicht gefolgt. Der Grund ist nicht die verführerische Kraft der Idee, sondern ihr utopischer Charakter. Der IWF bieten den Regierungen gerade der großen

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Mitgliedstaaten Einflußmöglichkeiten und Macht, politische Ziele auf internationaler Ebene durchzusetzen. Damit ist es auf absehbare Zeit nicht realistisch anzunehmen, daß er abgeschafft werden könnte. Eine Beschneidung und Korrektur seiner Aufgaben könnte jedoch immerhin helfen, die größten Probleme, die der IWF verursacht, besser in den Griff zu bekommen.

1. Ein historischer Aufriß — Expansion durch neue Aufgaben Schon vor dem Ende des Zweiten Weltkriegs gab es voneinander unabhängig in den Vereinigten Staaten und im Vereinigten Königreich Überlegungen, wie die Währungsordnung der Welt nach dem Krieg gestaltet werden sollte. Im Sommer 1944 in Bretton Woods in New Hampshire einigten sich 44 Staaten auf einen im Grundsatz amerikanisch-britischen Vorentwurf. Beschlossen wurde die Gründung des Internationalen Währungsfonds und der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD), die heute einen der fünf Zweige der Weltbankgruppe bildet. 1946 nahmen IWF und IBRD ihre Arbeit auf. Die Institutionen entstanden als Folge der Erfahrung der zwanziger und dreißiger Jahre. Die Weltwirtschaftskrise wurde damals auch auf protektionistische Abwertungswettläufe zurückgeführt, also auf die Versuche von Regierungen, ihrer heimischen Exportindustrie zu Lasten anderer Länder Vorteile zu verschaffen. Dieses Schreckensbild vor Augen suchten die Delegierten nach einer Lösung, eine gedeihliche Entfaltung des internationalen Handels und der Weltwirtschaft nach Ende des Krieges zu sichern. Dem IWF fiel im Bretton-WoodsSystem fester Wechselkurse und der zumindest in den ersten Jahren beschränkten Kapitalverkehrsfreiheit die Aufgabe zu, die internationale monetäre Kooperation im Interesse des Handels zu fördern. Der Fonds sollte Sorge dafür tragen, daß unvermeidbare Anpassungen von Wechselkursen möglichst glatt und geordnet verliefen.2 Im Fall von Zahlungsbilanzschwierigkeiten sollte der IWF zudem kurzfristige Anpassungskredite zur Verfügung stellen. In dem Fall, daß ein Land bei festem Wechselkurs temporär zu wenig

Das Bretton-Woods-System entwickelte sich schnell zu einem System, in dem Wechselkursanpassungen nur als letzte Lösung angesehen wurden.

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Devisen durch die Ausfuhr verdiente, um die Einfuhr zu finanzieren, sollte der Fonds hilfsweise mit Kredit einspringen. Der Weltbank hingegen wurde die Aufgabe zugeteilt, den Wiederaufbau in Europa finanziell zu unterstützen. Dahinter stand die Überlegung, daß private Kapitalgeber nicht oder nicht hinreichend Kapital in der politisch instabilen Region bereitstellen würden. Die von den Mitgliedstaaten finanzierte IBRD sollte privates Kapital am Markt aufnehmen, absichern und den Mitgliedstaaten für Aufbauprojekte ausleihen. Beide in Washington ansässigen Organisationen sind aus diesen Aufgaben schon lange herausgewachsen. Anfang der siebziger Jahre brach das Bretton-Woods-System fester und nur im Grundsatz anpassungsfähiger Wechselkurse zusammen. Die Vereinigten Staaten hatten das Goldfenster geschlossen; der Wert des amerikanischen Dollars war nicht mehr an das Gold gebunden. Mit dem Übergang zu mehr oder weniger flexiblen Wechselkursen entfiel die primäre Aufgabe des IWF, bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten einzuspringen.3 Denn bei flexiblen Wechselkursen stellt sich das Problem kurzfristiger Zahlungsbilanzschwierigkeiten nicht: Fragt ein Land mehr Einfuhrgüter und damit ausländische Devisen nach als Ausländer inländische Waren und damit inländische Währung verlangen, wird die heimische Währung abwerten und so die heimische Einfuhr dämpfen.4 Damit bestand für den Fonds eigentlich kein Bedarf mehr. Internationale Organisationen gehen aber nicht unter. Der IWF suchte eine neue Aufgabe und verlegte sich zunehmend auf die Rolle als Ratgeber für — überwiegend — Entwicklungsländer in Fragen gesamtwirtschaftlicher Anpassungen. Der Fonds verknüpfte seinen Rat mit Krediten, um die empfohlenen Strukturreformen und Anpassungen zu erleichtern. Das war eine Abkehr von der ursprünglichen Aufgabe insoweit, als nunmehr der Gedanke der Finanzierung der Kapitalbilanz und nicht mehr der Leistungsbilanz im

Mit dem Ende von Bretton Woods gaben die Industriestaaten ihre Wechselkurse gegenüber dem Dollar in der Regel frei, während viele Entwicklungsländer ihre Währungen weiter an den Dollar koppelten. Meistens geschah dies in der Form einer anpassungsfähigen Bindung („adjustable peg“). Die EU-Staaten starteten im März 1973 das System der “Schlange”, in dem die europäischen Währungen als Block gegenüber dem Dollar floateten und die EU-Staaten sich untereinander auf eine Bandbreite für die Wechselkurse von plus/minus 2,25 Prozent einigten.
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In dieser verkürzten Betrachtung ist die Kapitalbilanz nicht berücksichtigt.

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Mittelpunkt stand.5 Dem nach Aufgaben suchenden Fonds kam zu Hilfe, daß mit dem Ölschock 1973/74 und den resultierenden gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichten in den Entwicklungsländern sich fast auf der Stelle eine neue Ausrichtung ergab.6 In der Mitte der siebziger Jahre wurden die Aufgaben des Fonds weiter ausgedehnt, in dem die Überwachung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten inhaltlich ausgeweitet wurde (Artikel-IVKonsultationen). Auch die Summe der Ausleihungen stieg stark an. Nach Berechnungen von Roland Vaubel hat das Kreditvolumen sich zwischen 1970 und 1975 inflationsbereinigt mehr als verdoppelt und wuchs von 1975 bis 1982 um weitere 58 Prozent.7 Einmal mehr zeigte sich, wie erfinderisch internationale Organisationen und Bürokratien sind, wenn es gilt, ihren Tätigkeitsbereich zu vergrößern. In den achtziger Jahren weitete der Fonds seinen neuen Aufgaben abermals aus. 1982 erklärte Mexiko sich zahlungsunfähig und die Schuldenkrise in Lateinamerika begann. Der Fonds verlieh gegen Auflagen Kapital, damit die lateinamerikanischen Länder ihre Zinsen an den Fonds und an private Banken weiter zahlen konnten. So wurde die Lösung der „Schuldenkrise“ hinausgeschoben um den Preis, daß die Schulden der lateinamerikanischen Länder stiegen. Erst Ende der achtziger Jahre wurden Lösungen vereinbart, in denen die privaten Banken einen Teil ihrer Kredite verloren gaben und den Rest ordentlich umschuldeten (Brady-Bonds). In den neunziger Jahren wurde dem Fonds die Aufgabe zugeteilt, Kredite nach Osten zu geben, um die Transformation der ehemaligen sozialistischen Planwirtschaften in marktwirtschaftliche Demokratien zu fördern. Gerade Rußland erhielt große Kredite, obwohl das Land die daran geknüpften Auflagen nicht erfüllte und in der Transformation zu einer rechtsstaatlichen Marktwirtschaft kaum vorankam. Zugleich setzte der Fonds bis heute die in Lateinamerika begonnene Finanzierung der Kapitalbilanz nach — und teilweise auch vor — den Krisen fort. Angesichts der zunehmend liberalisierten Kapitalmärkte boten sich dazu zahlreiche Gelegenheiten. Mexiko wurde 1994/95 in der Peso-Krise auf amerikanischen

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Hierzu und zu der kurzen Geschichte des IWF siehe Meltzer (1998), S. 4 ff. Krueger (1998), S. 1986. Zitiert nach Schaefer, Heritage Studie, S. 46.

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Druck geholfen, seinen Schuldenverpflichtungen weiter nachzukommen. Weiter ging es in Südostasien 1997 (Indonesien, Korea, Malaysia, Philippinen und Thailand), Rußland (1998), Brasilien (1998, 2002), Türkei (2001), Argentinien (2001). So wirkt der Fonds heute als Feuerwehr bei Finanzkrisen, hat sich mittelfristige Strukturanpassungen zur Förderung des Wachstums als Aufgabe auf die Fahnen geschrieben und neuerdings auch die Armutsbekämpfung. In diesen neuen Aufgaben überschneidet die Tätigkeit des Fonds sich mit derjenigen der Weltbank. Dem IWF gehören derzeit 184 Länder an. Der Fonds kann über rund 296 Milliarden Dollar Kapital verfügen, das die Mitgliedstaaten anteilig gemäß ihrer wirtschaftlichen Größe aufbringen. Das ist umgerechnet etwas weniger als der deutsche Bundeshaushalt 2003 oder rund 0,83 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aller IWF-Staaten. Zusätzlich kann der Fonds sich unter speziellen Abkommen insgesamt rund 47 Milliarden Dollar von 26 Mitgliedstaaten leihen.8 Der Fonds kann diese Mittel abrufen, wenn seine sonstigen Ressourcen nahezu ausgeschöpft sind.

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General Arrangements to Borrow (GAB) und die New General Arrangements to Borrow (NAB).

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2. Zur Kritik am Internationalen Währungsfonds Um die Rolle des IWF in der Weltwirtschaft und die damit verbundenen Probleme zu verstehen, hilft ein Vergleich.9 Stellen Sie sich vor, Sie leben über Ihre Verhältnisse und können Ihre Kreditkartenrechnung nicht mehr bezahlen. Sie gehen zur Bank und nehmen einen Kredit auf. Die Bank gibt Ihnen nur Geld, wenn Sie sich verpflichten, die Summe gemäß dem Tilgungsplan zurückzahlen. Ähnlich funktioniert es mit dem IWF. Leben Regierungen und Länder über ihre Verhältnisse auf Kredit, verlieren die Gläubiger irgendwann das Vertrauen. Sie ziehen ihr Kapital ab und es kommt zur Finanzkrise. In dieser Situation leiht die Regierung sich Geld beim IWF. Der Fonds leiht das Geld unter der Bedingung, daß die Regierung sich zu wirtschaftspolitischen Reformen verpflichtet. Wenn Sie Ihren Tilgungsplan nicht einhalten, wird die Bank gerichtlich gegen Sie vorgehen und Ihr Auto beschlagnahmen lassen, um Geld zu erhalten. Wenn aber die Regierung eines Krisenlandes ihren Verpflichtungen nicht nachkommt, zu wem geht der IWF? Es ist nicht bekannt, daß der Fonds in Rußland oder in Brasilien Autos beschlagnahmte. Im Zweifelsfall bekommen die Länder aber nach kurzer Zeit einen neuen Kredit. Die politisch bedingte mangelnde Durchsetzungskraft des IWF schwächt nicht nur die Reputation der Organisation. Sie verführt die Kreditnehmer zudem dazu, die Kreditauflagen des Fonds nicht allzu ernst zu nehmen. Damit verliert der Fonds das einzige wirklich greifbare Sanktionsmittel, das er zur Erlangung seiner Ziele besitzt. Es ist insoweit erklärlich und wünschenswert, daß die Kreditvergabe durch den Fonds in der Öffentlichkeit die meiste Aufmerksamkeit und Kritik auf sich zieht. Doch gehen seine Aufgaben weit darüber hinaus. In der Satzung des Fonds sind folgende Zwecke festgelegt10: die Förderung der internationalen Zusammenarbeit in Geldfragen, die Erleichterung eines ausgewogenen Wachstums des internationalen Handels, die Förderung der Stabilität von Wechselkursen, die Unterstützung bei der Errichtung eines multilateralen Zahlungssystems, die Schaffung von Vertrauen der Mitgliedstaaten dadurch, daß der Fonds zeitweise Kredite zur Verfügung stellt, damit Zahlungsbilanzschwierigkeiten ohne größere Schäden behoben werden können.

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Dieses Beispiel geht zurück auf Hoover Institution (1999). Artikel I des Statut.

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Konkreter und in den Worten des ehemaligen First Deputy Managing Director des IWF, Stanley Fischer, weiter gefasst erfüllt der Fonds vier Funktionen: Er überwacht die globale und nationale Wirtschaften. Er gibt den Mitgliedern technische Unterstützung durch Beratung. Er dient als Forum für Diskussion und Zusammenarbeit bei internationalen Problemen im Geldsektor. Er leiht seinen Mitgliedern Geld.11 Der Währungsfonds hat mittlerweile Widerstand aus allen politischen Lagern auf sich gezogen. Von linken Globalisierungsgegnern bis hin zu libertären Ökonomen reicht die Palette. Die Kritik richtet sich sowohl gegen die Aufgaben des Fonds als auch gegen die Art und Weise, in der die Bürokratie diese Aufgaben wahrnimmt. Vielfach gehen die Argumente durcheinander, und sie lassen sich gelegentlich auch nicht ganz voneinander trennen. Für die Zwecke der Diskussion ist es dennoch hilfreich, drei Spielarten der Kritik zu unterscheiden: Die politische Kritik am Fonds reibt sich daran, daß nicht gewählte IWF-Technokraten sich in die Politik von - nicht ausschließlich - demokratisch gewählten Regierungen einmischen. Die ökonomische Kritik am IWF bemängelt die wirtschaftspolitische Linie, die der Fonds als Berater und als Kreditgeber verfolgt. Die polit-ökonomische Kritik am IWF legt offen, wie der Fonds die Probleme schafft, die er doch eigentlich lösen sollte. 2.1 Die politische Kritik: eine Anmaßung Im Rahmen seiner Überwachungsfunktion analysiert der IWF in der Regel jährlich die Wirtschaften seiner 184 Mitgliedsländer und erstellt entsprechende Berichte (Artikel-IVKonsultationen). Diese werden mit den Verantwortlichen des Mitgliedslandes diskutiert (Regierung, Notenbank) und vom Direktorium des IWF abgesegnet. Die Berichte und die darin enthaltenden wirtschaftspolitischen Empfehlungen sind für die Mitgliedstaaten nicht bindend. Seit 1997 können die Mitgliedsländer den Bericht und/oder die Bewertung durch das IWF-Direktorium veröffentlichen. Das erzeugt einen gewissen öffentlichen Druck auf die Regierungen, so daß die IWF-Einschätzungen gerade in den entwickelten Staaten der westlichen Welt zunehmend die wirtschaftspolitische Diskussion befruchten. Gerade in diesen Ländern konkurriert der IWF freilich mit den Analysen der Organisation für

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Fischer (2003), S. 45.

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wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Nun hebt Wettbewerb im allgemeinen die Qualität auch von Beratungsleistungen. Warum die Steuerzahler in den OECD-Ländern für zwei Forschungsstellen auf internationaler Ebene aufkommen müssen, deren Ergebnisse vergleichsweise ähnlich sind und die zudem mit nationalen wissenschaftlichen Politikberatern konkurrieren, ist jedoch nicht zu erklären. Zugunsten des IWF ist anzuführen, daß sich aus den veröffentlichten IWF-Publikationen besser als aus den stärker politisch redigierten OECD-Länderberichten ablesen läßt, wo die Wirtschaftspolitik des entsprechenden Staates zu wünschen übrig läßt und wo es zwischen IWF und Regierung knirscht. Dazu trägt vor allem bei, daß die Berichte der IWF-Mitarbeiter (staff) veröffentlicht werden. Neben den wirtschaftspolitischen Analysen übt der Fonds einen weitaus größeren politischen Einfluß durch die Vergabe von Krediten aus. Der Fonds verleiht Geld nur gegen wirtschaftspolitische Auflagen (Konditionalität). Kredittranchen werden zumindest dem Grundsatz nach nur gegen die Erfüllung bestimmter Vorgaben ausgezahlt. Dahinter steht die Idee, daß ein kurzfristiger Kredit, der dem Ausgleich der Zahlungsbilanz dienen soll, nur dann Erfolg hat, wenn die Gründe für die wahrgenommenen Ungleichgewichte beseitigt werden. Konkret: Die Kapitalflucht aus einem Entwicklungsland läßt sich nur stoppen, wenn die Wirtschaftspolitik den Anlegern Vertrauen einflößt. Bloße Finanzspritzen helfen da gar nicht oder nur zeitweise. Andere Programme des Fonds zielen auf langfristige Strukturreformen ab. Die Auflagen wie des IWF reichen von Zielvorgaben für und gesamtwirtschaftliche Größen Wirtschaftswachstum, Inflationsraten

Leistungsbilanzüberschüsse über Auflagen für die Finanzpolitik wie Erhöhung von Steuern und Senkung des Haushaltsdefizits bis hin zu sehr detaillierten Vorschriften wie Privatisierung von Staatsunternehmen, Schließung von bankrotten Banken und Liberalisierung einzelner Märkte. Bisweilen hat der Fonds sogar konkrete Preise für einzelne Güter wie Erdöl vorgeschrieben, um staatliche Subventionen in den Griff zu bekommen. Beginnend mit der Amtszeit des mittlerweile ausgeschiedenen geschäftsführenden Direktor des Fonds, Horst Köhler, bemüht sich der IWF seit Herbst 2002, seine Auflagen für Kredite zu konzentrieren und zu verringern. Für eine Bewertung, inwieweit die Begrenzung der Auflagen (dauerhaft) gelingt, ist es bisher zu früh. Der im Frühjahr 2004 an die IWF-Spitze

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berufene Spanier Rodrigo Rato steht nach eigenen Aussagen zumindest für Kontinuität in den angestoßenen Reformbemühungen.12 Im Herbst 2003 hatte der IWF an 56 Länder insgesamt 107 Milliarden Dollar geliehen.13 Das sind rund 6 Prozent des gesamten Bruttoinlandsprodukts der Empfängerstaaten. Durch die Auflagen nehmen die etwa 2980 Bürokraten in Washington Einfluß auf die Wirtschaftspolitik und die Lebensbedingungen von rund 1,47 Milliarden Menschen oder von fast einem Viertel der Weltbevölkerung. Die dahinter stehende Anmaßung ist offensichtlich. Jeffrey Sachs von der Columbia-Universität hat 1998 sehr grob berechnet, daß auf jedes IWF-Mitgliedsland etwa sieben Fonds-Ökonomen kommen und dazu angemerkt, der Fonds sei „mit zuviel Macht ausgestattet: Keine einzige Agentur sollte die Verantwortung für die Wirtschaftspolitik für die Hälfte der Entwicklungsländer haben“.14 Die „Einmischung“ des kreditgebenden IWF in die Wirtschaftspolitik der Kreditnehmer wird in scharfem Ton auch deshalb kritisiert, weil so die Verantwortung für die Maßnahmen verwischt werde und die Entscheidungen nicht politisch legitimiert seien. Das gängige Klischee lautet: Unbekannte Technokraten im fernen Washington zwingen dem hilflosen indonesischen Reisbauer eine Wirtschaftspolitik auf, ohne daß dieser Einfluß nehmen kann. Im Kern ist diese Beschreibung zutreffend, doch muß man den IWF hier in Schutz nehmen. Die Entscheidungen über Kreditprogramme treffen im IWF letztlich die im Exekutivrat versammelten 24 Vertreter der Mitgliedstaaten.15 Insoweit ist die Verantwortung für die Entscheidungen des Fonds klar: Sie liegt bei der Gemeinschaft der Mitgliedstaaten selbst. Zudem gilt, daß kein Mitgliedstaat sich an den Fonds wenden muß. Die „Einmischung“ des

Köhler trat im März 2004 von seinem Amt zurück, nachdem er von den deutschen Unionsparteien zum Kandidaten für das Amt des Bundespräsidenten berufen worden war.
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Stand September 2003.

“First, the IMF is invested with too much power: No single agency should have responsibility for economic policy in half the developing world.” Sachs (1997). Acht Mitglieder des Exekutivrats vertreten direkt einzelne Staaten; 16 Mitglieder vertreten Gruppen von Ländern. Das Stimmgewicht bestimmt sich aus den Quoten, mit denen die Länder am Finanzpool des IWF partizipieren und damit letztlich durch ihr wirtschaftliches Gewicht. Nach Selbstauskunft des IWF wird im Exekutivrat in der Regel nicht abgestimmt, sondern es werden Entscheidungen im Konsens getroffen. Nur selten dringt nach draußen, daß es Widerstand einzelner Länder gegen Kreditprogramme gegeben hat.
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Fonds über Kreditbedingungen setzt voraus, daß die Länder freiwillig dem IWF beitreten und daß bedürftige Länder freiwillig den IWF um Kredite angehen. Damit verbundene Verpflichtungen zu kritisieren ist vergleichbar der Klage des Kleinkreditnehmers, der seiner Bank die Bedingungen diktieren möchte, zu denen er einen Überziehungskredit bekommt. Diesem Argument wird oft entgegengestellt, daß Entwicklungsländer nur dann privates Kapital an internationalen Kapitalmärkten aufnehmen könnten, wenn sie das Gütesiegel von IWF-Programmen besitzen. Damit bestehe ein Zwang für die Entwicklungsländer, sich den IWF-Auflagen zu unterwerfen. Insoweit diese These stimmt, legt sie offen, auf welch schwachem Fundament der Vorwurf der „Einmischung“ gründet. Gütesiegel erwirbt man im Eigeninteresse, indem man freiwillig bestimmte Auflagen erfüllt. Der Begriff „Zwang“ ist in diesem Zusammenhang fehl am Platze. Freilich müssen die Bedingungen des Kredits im Einklang mit der Aufgabe stehen. Wenn der IWF im Grundsatz temporäre Beistandskredite bei Zahlungsbilanzproblemen leisten soll, darf man schon fragen, ob und wie langfristig wirkende strukturpolitische Vorgaben wie Privatisierungen oder eine Liberalisierung am Arbeitsmarkt mit der Besserung der Zahlungsbilanz zusammenhängen. Zahlungsbilanzprobleme sind zunächst einmal Probleme auf makroökonomischer Ebene, Folgen zum Beispiel einer übermäßig defizitären Fiskalpolitik oder einer bewußt laxen Geldpolitik. Ein Zusammenhang mit mikroökonomischen Strukturproblemen wie überregulierten Märkten oder mangelnder Effizienz durch staatliche Planwirtschaft etwa an den Finanzmärkten läßt sich nicht immer und wenn, dann nur indirekt herstellen. Trotzdem hat der Fonds seine Kreditkonditionen zunehmend auf mikroökonomische Vorgaben ausgeweitet. Das hat die Organisation anfälliger gemacht für eine politisch-moralische Kritik, die die Frage nach dem angemessenen Umgang einer internationalen Organisation mit souveränen Staaten stellt. Der IWF entwickelt Programme, wenn ein Land ihn um Hilfe bittet. „Das Land ist dann der Kunde oder der Patient des IWF, nicht aber sein Mündel“, befindet Harvard-Ökonom Martin Feldstein. „Der verzweifelte Bedarf einer Nation für kurzfristige Finanzhilfe gibt dem IWF nicht das moralische Recht, mit seinen technischen Urteilen die Ergebnisse des politischen

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Prozesses der Nation zu substituieren.“16 Die Reformen, die der IWF in den Anpassungsprogrammen verlangt, mögen auf lange Sicht für die wirtschaftliche Entwicklung des kreditnehmenden Landes hilfreich und unentbehrlich sein. Aus liberaler Sicht gibt es dennoch kein Recht, solche Bedingungen den Staaten aufzuzwingen, wenn diese allein um einen kurzfristigen Überbrückungskredit nachsuchen. „Der IWF hat das Kanonenboot ersetzt“, kommentiert der Ökonom Alan Walters.17 Dabei geht es vor allem um das amerikanische Kanonenboot. Denn den größten Einfluß im IWF haben die Hauptfinanziers, weil sie auch die meisten Stimmrechte in den Entscheidungsgremien besitzen. Gemäß den Quoten sind das die Vereinigten Staaten (mit einem Anteil von rund 17,5 Prozent) und Staaten wie Japan und Deutschland (rund 6 Prozent). Weil wichtige Entscheidungen mit 85 Prozent Mehrheit gefällt werden müssen, besitzen die Vereinigten Staaten - als einziges Land - eine Sperrminorität. Der amerikanische Ökonom Alan Meltzer mutmaßt zudem, daß die Ansiedlung des IWF und der Weltbank in Washington den amerikanischen Einfluß auf die Institutionen verstärkte und greift damit eine Sorge von John Maynard Keynes auf, die dieser schon in Bretton Woods äußerte.18 Der große Einfluß der Exekutive der Vereinigten Staaten auf den IWF erlaubt ihr, unerwünschten innenpolitischen Widerstand in der Außenpolitik zu umgehen. So hat die Administration des amerikanischen Präsidenten William Clinton 1995 einen amerikanischen Spezialfonds, der direkt der Regierung untersteht (Exchange Stabilization Fonds, ESF), und den IWF genutzt, um Mexiko mit einem Paket von insgesamt 37,6 Milliarden Dollar zur Hilfe zu kommen (17,6 Milliarden gehen auf das IWF-Konto, hinzu kamen weitere Kredite anderer Institutionen). Nicht zuletzt auf Drängen der Vereinigten Staaten mußte der IWF in den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts auch wiederholt Milliardenkredite an Rußland geben, die mehr politisch als ökonomisch begründet waren. Der IWF wurde für den Versuch genutzt oder mißbraucht, die junge russische Demokratie und die damit verbundene Korruption zu stabilisieren. Die russische Regierung verstand es bis zur Rubelkrise 1998, mit

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Feldstein (1998), S. 27. Walters (1994), S. 16.

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der internationalen Sorge um Rußland und dessen Atomwaffen stets neue Kreditlinien zu erlangen, ohne die IWF-Bedingungen im Kern einzuhalten. Der große Einfluß der Vereinigten Staaten und der Staaten der Siebenergruppe auf den IWF hat zu einer Politisierung der Fondsarbeit geführt, die dessen Zielen nicht hilfreich war. Aus politischer Sicht zu bemängeln ist aus Sicht vor allem des amerikanischen Bürgers auch, daß es jeglicher demokratischer Legitimation widerspricht, wenn die Regierung über den IWF in außenpolitischen Fragen am Parlament vorbei regiert. Der Wirtschaftsnobelpreisträger Milton Friedman kritisierte den IWF mit den Worten: „Wir würden mit unserem Geld nie das machen, was IWF und Weltbank getan haben.“19 Doch war es etwa in den Fällen Mexiko und Rußland gerade die amerikanische Regierung, die das Geld mit ausgegeben hat. Die Politisierung des Fonds wurde über lange Jahre dadurch erleichtert, daß der IWF eine äußerst verschlossene Institution war, die wenig über ihre Arbeit publizierte. Das hat den Eindruck einer mangelnden demokratischen Legitimation des Fonds verstärkt. Erst in den vergangenen Jahren hat die Kritik an der fehlenden Transparenz dazu geführt, daß der IWF sich verstärkt um Öffentlichkeit bemüht. Dabei hängt der Fonds auch von den Entscheidungen seiner Mitgliedstaaten ab, in deren jeweiligen Ermessen es steht, was veröffentlicht wird. Mittlerweile wird der Großteil der Berichte und Bewertungen der regelmäßigen Artikel-IV-Konsultationen publiziert. Auch die „Letter of Intent“, die die IWFProgramme und Konditionen im Kreditfall beschreiben, werden mittlerweile von den meisten Kreditnehmern publiziert. Rund die Hälfte der dazugehörenden Berichte der IWF-Mitarbeiter wurde seit 2001 veröffentlicht.20 „Sensible“ Angaben sind dabei jedoch ausgenommen; sie werden aus den Berichten herausredigiert. Doch trifft das Urteil von Stanley Fischer zu, daß die neue Offenheit für den IWF wohl einer „Revolution“ gleichkommt.21

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Meltzer (1998), S. 23f. “We would never do with our money what the IMF and the World Bank have done.”, Friedman (1998b). Fischer, 2002, S. 22. Ebenda.

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2.2 Die wirtschaftliche Kritik Die Kritik an den konkreten wirtschaftspolitischen Empfehlungen und Bedingungen des IWF ist so vielfältig wie die allgemeine wirtschaftspolitische Diskussion. Von linken Globalisierungskritikern, denen der Fonds zu viel Marktwirtschaft predigt, bis hin zu libertären Amerikanern, denen der Fonds zu wenig Marktwirtschaft verficht, reicht die Palette. Dabei treffen sich die Argumente vielfach in Details: So bemängeln Globalisierungskritiker wie auch einige Libertäre, daß der Fonds mit einer harschen Politik der fiskalischen und der monetären Disziplin zur Verarmung der Menschen in den Entwicklungsländern beitrage. Es ist nicht zuletzt die Reaktion auf solche Kritik, die 1999 dazu führte, daß die ehemalige Strukturanpassungsfazilität des Fonds (ESAF) zur „Fazilität für Armutsbekämpfung und für Wachstum“ (GPRF) umgewidmet wurde und den Fonds weiter von seinen Wurzeln wegführte. 2.2.1 Zielverfehlungen, empirisch gesehen Mal mehr, mal weniger pauschal kommt die Kritik daher, daß die Anpassungsprogramme des IWF ihre Ziele häufig verfehlten. Wahrscheinlich ist das richtig. Vielfach wird versucht, die Auswirkungen der Anpassungsprogramme auf makroökonomische Größen wie das Wirtschaftswachstum, die Inflationsrate oder den Saldo der Leistungsbilanz empirisch zu erfassen. Diese Studien zeigen ein sehr gemischtes Bild. Sebastian Edwards resümiert eine eigene Untersuchung des Fonds von 1989 dergestalt, daß die Programme einen statistisch nicht-signifikanten Einfluß auf die Zahlungsbilanz, einen nicht-signifikanten Einfluß auf die Inflation, einen signifikant positiven Einfluß auf die Leistungsbilanz und einen signifikant negativen Einfluß auf die Wirtschaftsleistung hatten.22 In den Worten von Allan Meltzer führt der Fonds die Leistungsbilanz also näher an ein Gleichgewicht, indem er Wirtschaftsleistung, Einkommen und Einfuhr schmälert.23 Das gilt gemäß der Studie auf kurze Sicht von einem

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Zitiert nach Meltzer (1998), S. 8. Ebenda.

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16 auf das

Jahr.

Auf

mittelfristige

Sicht
24

sind

die

Ergebnisse

auch

mit

Blick

Wirtschaftswachstum positiver.

Der Erfolg der mittel- bis langfristigen Strukturprogramme des IWF ist jedenfalls unsicher. Laut einer Studie der amerikanischen Heritage Foundation, dem konservativen Think tank, wuchs das Pro-Kopf-Einkommen zwischen 1986 und 1997 in den Ländern, die an den Programmen teilnahmen, um durchschnittlich vier Prozent. In den Entwicklungsländern, die auf die IWF-Hilfe verzichteten, wuchsen die Pro-Kopf-Einkommen um durchschnittlich 24,1 Prozent.25 Andere Studien kommen zu ähnlichen Ergebnissen. So eindrucksvoll diese Daten sind, so unsicher sind die Schlüsse, die sie erlauben. Eine adäquate Analyse der Auswirkungen von Fonds-Programmen etwa auf das Wirtschaftswachstum in einem Land setzt einen Vergleichsmaßstab voraus. Man muß wissen, wie sich die Wirtschaft ohne das Programm entwickelt hätte. Das abzuschätzen ist schon im Normalfall nur unter großen Vorbehalten und nur sehr näherungsweise möglich. Es ist in den Krisenländern noch schwieriger: Es gälte, die Entwicklung einer Wirtschaftskrise in einem bestimmten Land entgegen der tatsächlichen Entwicklung so zu beschreiben, daß prüfbare Aussagen über ein hypothetisches Wirtschaftswachstum ohne Eingriffe des Fonds gewonnen werden könnten. Diese Aufgabe ist nahezu unmöglich. Einfache Ländervergleiche wie derjenige der Heritage Foundation reichen jedenfalls nicht aus, um die Erfolge der IWFProgramme zu bestimmen. „Die Länder, die nicht an Fondsprogrammen teilnehmen, sind mit Sicherheit keine angemessene Kontrollgruppe“, schrieb die Ökonomin Anne O. Krueger, als sie noch nicht IWF-Vize (First Managing Deputy Director) war.26 Hinzu kommt, daß die hier zitierten Studien mangels Informationen nicht berücksichtigen, ob und inwieweit die Programme des Fonds überhaupt umgesetzt wurden.27 So ist nicht ersichtlich, ob schlechte wirtschaftliche Entwicklungen auf die Vorgaben des IWF

24 25 26 27

Krueger (1989), S. 1994. Siehe auch Khan (1999), S. 51. Schaefer (o.J.), S. 54. Krueger (1998), S. 1990. Vgl. Krueger (1998), S. 1994.

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zurückgeführt werden können oder gerade auf die Nicht-Umsetzung derselben. Bekannt ist, daß die Auflagen des Fonds oft nicht eingehalten werden. 1983 beispielsweise startete der Fonds sein Programm zur Erleichterung der Schuldenkrise in Lateinamerika. Edwards hat für die damals aufgelegten 34 Länderprogramme gezeigt, daß in deutlich weniger als der Hälfte der Fälle das Haushaltsdefizit gemäß den Vorgaben reduziert wurde und daß die Erfüllungsquote niedriger lag als bei Programmen in den siebziger Jahren.28 Mehr Aussagekraft über die Qualität der Fonds-Politiken hat vor diesem Hintergrund eine andere Zahl: die Zahl der Länder, die zu Dauer- oder Langzeitklienten des IWF geworden sind. Sie gibt zumindest eine Idee, ob die Fondspolitiken langfristig die Krisenresistenz eines Landes stärken. Eine Statistik aus dem Jahr 2000 zeigt, daß 95 von insgesamt 124 Ländern zehn Jahre oder länger Kredite des IWF erhielten (siehe Tabelle 1). Die Untersuchung bezieht sich auf den Zeitraum 1949 bis 1999. Vier Länder wurden in diesen 50 Jahren sogar 40 Jahre lang oder länger vom IWF mit Krediten unterstützt.

28

Edwards (1999), S. 75 - 77.

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Tabelle 1 Zahl der Jahre mit Schulden beim IWF Weniger als 10 Zahl Länder Zeitraum von 1949 bis 1999, Quelle: International Financial Institution Advisory Commission (2000) und IWF. Diese Statistik weist zum einen darauf hin, wie sehr der Fonds sich mit seinen Strukturprogrammen zum langfristigen Kreditgeber entwickelt hat. Sie legt zum anderen aber den Schluß nahe, daß die Fonds-Politiken nicht sonderlich geholfen haben, Länder krisenfest zu machen. Die Erfahrung, einen IWF-Kredit erhalten zu haben, erhöht die Wahrscheinlichkeit, in der Zukunft wieder einen Kredit aufzunehmen. Dreher/Vaubel sprechen von einer „Abhängigkeitsfalle“.29 Darauf deuten auch Einzelfälle hin. So haben die Vereinigten Staaten und der IWF Mexiko von 1976 an vier Mal mit Krediten ausgeholfen und immer nach Wahlen in dem Land. Peru hat von 1971 bis 1977 insgesamt 17 verschiedene Vereinbarungen mit dem IWF getroffen und erhält weiter Geld. Ed Feulner nimmt dies als Beleg dafür, daß der IWF es nicht schafft, seine Auflagen durchzusetzen, und den Ländern erneut Kredit gibt, die seine Auflagen nicht erfüllten.30 Auch das ist ein Zeichen dafür, daß die Fondspolitik versagt. 2.2.2 Expansiv aus der Krise? Unabhängig von den Versuchen, die Leistung des Fonds anhand wirtschaftlicher Größen zu bestimmen, werden seine wirtschaftspolitischen Empfehlungen häufig generell als falsch kritisiert. Bemängelt wird, daß der Fonds in der Regel eine Reduzierung des Haushaltsdefizits, fiskalpolitische Zurückhaltung sowie eine straffe Geldpolitik predige, verbunden oft mit der Empfehlung der kontrollierten Abwertung der Währung. So würden der 29 10 bis 19 25 20 bis 29 46 30 bis 39 20 40 bis 49 4

29 30

Dreher/Vaubel (2001), S. 2. Die Beispiele stammen aus Feulner (1998), S. 7.

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Einkommen und Nachfrage reduziert und die Krisenländer direkt in die Armut gestoßen. Jeffrey Sachs kritisierte den Fonds Ende der neunziger Jahre als „Typhus-Maria der emerging markets, die die Rezession von Land zu Land trage“. Der IWF versuche, mit hohen Zinsen die Wechselkurse zu stabilisieren, „töte“ damit die Volkswirtschaften und untergrabe das Vertrauen in die krisengeschüttelten Länder nur weiter.31 Geboten sei dagegen eine expansive Nachfragestimulierung durch Geld- und Finanzpolitik, um die Wirtschaft anzukurbeln. Diese Kritik ist aus ökonomischer Sicht nicht zu halten. Die Krisen, in Folge derer Länder zum Fonds kommen, haben unterschiedliche Ursachen. In den achtziger Jahren in Lateinamerika waren es vor allem überbordende Staatsschulden: Die Regierungen lebten mit geliehenem Geld über ihre Verhältnisse. Das mußte schief gehen, als sie die Zinslast nicht mehr tragen wollten oder konnten und als ausländische Kapitalgeber nicht mehr bereit waren, mehr Geld in die Länder zu investieren. Auch im Fall Mexiko 1994/95 und Rußland 1998 ging es um eine hohe Staatsverschuldung. Wie in Asien und vor allem in Südkorea 1997 wurde die Lage in Rußland und Mexiko aber zusätzlich dadurch verschärft, daß viel Kapital in ausländischer Währung auf kurzfristiger Basis aufgenommen worden war. Das vergrößerte das Risiko einer abrupten Kapitalflucht. Im Gegensatz zu Lateinamerika und Mexiko lag das Schuldenproblem in den Ländern Südostasiens weniger bei den Regierungen, sondern bei privaten Banken und Unternehmen, die sich im Ausland verschuldet oder dort Kapital aufgenommen hatten. Meistens verfolgten die Länder eine Wechselkurspolitik des „adjustable peg“, das heißt die Währung war im Regelfall an den Dollar gebunden, der Wechselkurs konnte aber angepaßt werden. In allen genannten Fällen kam es zur Krise, als das Kapital aus den Ländern floh. In solchen Kapitalflucht-Krisen ist es zuvörderst Pflicht, das Vertrauen der Kapitalanleger wieder herzustellen. Bewährtes Mittel dazu ist, Haushaltsdefizite abzubauen und/oder die Fiskalpolitik zu straffen, die staatlichen Ausgaben zurückzuführen und die Geldpolitik zu härten, damit ein höherer Zins die Kapitalanleger im Lande hält.32 Das hat der Fonds regelmäßig empfohlen und dafür ist er nicht zu schelten. Eine Abwertung der -

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Sachs (1998).

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überbewerteten - Währung ist in der Regel geboten und unvermeidlich, um eine allfällig zu hohe Binnennachfrage zu bremsen und das nicht mehr tragbare Leistungsbilanzdefizit zu verringern. Der Fonds verlangte eine Abwertung (Thailand) oder konnte sie nicht verhindern (Rußland), um dann in einem zweiten Schritt mit harter Geldpolitik die Wechselkurse zu stabilisieren. Dies wird zum einen kritisiert, weil eine Abwertung die Schuldenlast in ausländischer Währung (Dollar) erhöht und damit die Finanzlage des Staates und/oder der Unternehmen zusätzlich belastet.33 Auch gebe eine Abwertung erst recht den Investoren Signale, ihr Kapital abzuziehen, und verschärfe so die Krise. Freilich erzwingen Finanzmärkte in Krisenfällen wie den genannten die Abwertung in der Regel von allein. Abwertungen lassen sich auch nicht vermeiden, wenn die fundamentalen Wirtschaftsdaten im Land den Investoren kein Vertrauen geben. Die pauschale Kritik, der Fonds stoße mit seinen harten Politikempfehlungen nicht das Wachstum an, sondern die Bevölkerung in die Armut, ist insoweit wohlfeil und populär, aber nicht gut begründet. Ernster zu nehmen sind die Überlegungen, in der Asienkrise habe der IWF grundsätzlich die falschen Rezepte aus der Schublade gezogen. Im Gegensatz zu Lateinamerika in den achtziger Jahren hätten die Staaten Südostasiens weniger unter Überkonsum als unter einer Überinvestitionskrise gelitten. Daran hat sich unter Ökonomen zum einen eine Diskussion entzündet, ob der Fonds in Asien eine zu rigide gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitik empfohlen hat. Harvard-Ökonom Martin Feldstein sieht das zumindest für Südkorea, wo die Probleme aus der kurzfristigen Verschuldung hergerührt hätten, nicht aber aus einer überbewerteten Währung oder aus einem übertriebenen Leistungsbilanzdefizit.34 Der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung kritisierte 1998 allgemein, daß die makroökonomischen Programme des Fonds in Asien nicht glaubwürdig waren und am Kern der Krise, der finanziellen Schieflage der Banken, vorbeigingen.35

32 33 34 35

Dornbusch (1999), S. 28. Wall Street Journal (1998). Feldstein (1998), S. 24. Sachverständigenrat (1998), S. 351.

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Der Ökonom Rüdiger Dornbusch verteidigte dagegen auch für Südostasien die Linie des IWF, weil es zunächst darum gegangen sei, den Verfall der Währungen aufzuhalten und angesichts der großen Kredite des Fonds zumindest ein „Schimmer fiskalischen Konservativismus“ habe gezeigt werden müssen.36 Tatsache ist, daß der Fonds in Asien seine makroökonomischen Programme und gerade die finanzpolitischen Vorgaben nach einigen Monaten lockerte - ob als Reaktion auf die Kritik oder ob als sinnvoller zweiter Schritt des Stabilisierungsprogramms nach ersten Erfolgen der Vertrauensbildung, ist offen. Tatsache ist aber auch, daß die südostasiatischen Länder, die den Rezepten des Fonds gefolgt sind, sich schneller von der Krise erholt haben als Indonesien, das die Medikamente des IWF nicht schlucken wollte. 2.2.3 Von festen zu flexiblen Wechselkursen: Der späte Schwenk „Wären die Wechselkurse flexibel gewesen, hätte es die meisten der bekannten Krisen des vergangenen Jahrzehnts nicht gegeben oder sie wären anders abgelaufen.“ Diese bemerkenswerte Aussage des früheren IWF-Vize Stanley Fischer stammt von Oktober 2002.37 Sie steht stellvertretend dafür, daß der Fonds sehr lange gebraucht hat, um zu lernen, daß flexible Wechselkurse etwas Gutes sein können. In der Tradition des Bretton-Woods-System hat der IWF, dessen Aufgabe satzungsgemäß auch die Stabilisierung der Wechselkurse ist, nach den frühen siebziger Jahren allzu oft Länder darin unterstützt, mittels anpassungsfähiger Festkurse („adjustable peg“) den Außenwert ihrer Währung zu steuern. Der Abschied vom Bretton-Woods-System fester Wechselkurse wollte dem Fonds offensichtlich nicht so recht gelingen. Dahinter steht die Idee, daß ein wenig schwankender Wechselkurs der Volkswirtschaft eine gewisse Stabilität und potentiellen Investoren Sicherheit gibt, daß das Land es nicht zu Abwertungsspiralen kommen lassen will. Freilich wurden die Wechselkurse dann eben doch immer wieder angepaßt, in der Regel abgewertet, weil die Geldpolitik sich zwischenzeitlich wieder an nationalen Zielen orientierte. In diesem Inflationsspielraum liegt die Attraktivität nur zeitweise quasi-fester Wechselkurse für Regierungen von Entwicklungsoder

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Dornbusch (1999), S. 28.

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Schwellenländern. Der Fonds hat solche Politiken unterstützt und geduldet, zumal die erneute Fixierung des Kurses oft Nebenbedingung für ein Programm zur Inflationsbekämpfung war. Vor dem Hintergrund dieser Erfahrung haben manche Länder ihre Währung mittels eines „currency board“ ganz fest etwa an den Dollar gebunden. Damit signalisieren solche Länder den Investoren, daß sie es ernst meinen. Musterbeispiel für einen solche Bindung war Argentinien, das Anfang der neunziger Jahre den Peso an den amerikanischen Dollar koppelte und sich innerhalb kurzer Zeit einer bemerkenswerten gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung und eines kräftigen Wirtschaftswachstums erfreute. Der IWF hat diese Politik seines „Musterschülers“ unterstützt. Feste Wechselkurse stellen für Regierungen ein Dilemma dar, das als die „unmögliche Dreifaltigkeit“ beschrieben wird: Feste Wechselkurse, ein unbeschränkter Kapitalverkehr und eine eigenständige Geldpolitik sind zusammen nicht möglich. Will man den Kapitalverkehr nicht begrenzen, um Anleger nicht zu verschrecken, muß die Geldpolitik sich unter diesen Bedingungen alleinig am Wechselkurs orientieren. Das kann hilfreich sein für eine kurze Zeit, um Inflationserwartungen zu brechen. Eine Wechselkursanbindung erhöht aber das Risiko, daß die Währung Opfer von spekulativen Attacken der Finanzmärkte wird. Solche Attacken sind wahrscheinlicher, je mehr Zweifel an dem Kurs der Regierung aufkommen und an dem Willen, an der Wechselkursbindung festzuhalten. Nicht nur die Geldpolitik, auch andere Politiken nimmt ein fester Wechselkurs deshalb in die Pflicht. „Anpassungsfähige Festkurse lassen keinen Raum für wirtschaftspolitische Fehler“, formulierte der damalige IWF-Chef Köhler im Januar 2001. Das gilt indes für alle Festkurssysteme, auch für „currency boards“. Argentinien mußte die Bindung des Peso an den Dollar 2001 aufgegeben, weil die ausufernde Finanzpolitik und Staatsverschuldung das Kapital aus dem Land fliehen ließ. Der IWF hat lange gezögert, die Kredite für Argentinien einzustellen und damit die Krise hinausgezögert. Letztlich aber hat die Einsicht gesiegt, daß feste Wechselkurse und selbst ein „currency board“ nur dann zu halten sind, wenn die Regierung mitspielt. Eine ähnliche Lehre hat der IWF im Fall der Türkei schmerzhaft erfahren. Eingedenk des Risikos fester Wechselkurse hatte der Fonds im Disinflationsprogramm von 1999 zwar akzeptiert, daß der Außenwert der Lira an einen Dollar-Euro-Korb gebunden wurde. Zugleich

37

Fischer (2002), S. 43.

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aber wurde eine monatliche Abwertung der Lira und eine allmähliche Spreizung der zulässigen Bandbreite vereinbart. Damit hatte der IWF ein Exit-Szenario vorbereitet, um zu verhindern, daß die Währungsbindung im erzwungenen und desaströsen Aus ende. Die Realität der Märkte war indes eine andere. Der Bankenkrise im November 2000 und einer Regierungskrise folgte im Februar 2001 die Freigabe des Lira-Wechselkurses, dann auch auf Druck des IWF. Der Fonds hat bis in die neunziger Jahre hinein gebraucht, um offen zuzugestehen, daß flexible Wechselkurse das Risiko spekulativer Attacken auf den Wechselkurs per se minimieren. Sie schließen Finanzierungskrisen jedoch nicht ganz aus, wie der Fall Brasiliens im Jahr 2002 zeigte. Zweifel der Märkte an der Nachhaltigkeit der dortigen Finanzpolitik reichten, um das Kapital in die Flucht zu treiben und den Real abstürzen zu lassen. Doch ist der Trend des vergangenen Jahrzehnts, in dem sich zunehmend mehr Entwicklungs- und Schwellenländern den flexiblen Wechselkursen verschrieben haben, positiv zu sehen. Die Risiken von Währungskrisen sind geringer geworden; die Zahl anpassungsfähiger Festkurssysteme, die Milton Friedman als „Zeitbomben“ beschreibt, nimmt ab. Flexible Wechselkurse erziehen unwillige Regierungen zu Reformen. Flexible Wechselkurse erlauben ein permanentes Votum der Devisenmärkte über die Regierung und erhöhen den Druck, auf wirtschaftspolitische Experimente zu verzichten, um so die Stabilität der Währung zu vergrößern. Die Vorgabe von IWF-Chef Köhler, daß der Fonds unrealistische Wechselkurse nicht mehr mit Krediten stützen solle, hat den Trend weg von Festkursen gefestigt. Das kann trotz der größeren Flexibilität der Wechselkurse der Welt größere wirtschaftliche Stabilität geben. Offen bleibt die Frage, warum der IWF Jahrzehnte brauchte, um sich zu einer Politik der größeren Wechselkursflexibilität zu bekennen. Plausibel, aber nicht belegt, ist die Vermutung von Milton Friedman, daß die Anhänglichkeit des Fonds an „anpassungsfähige Festkurssysteme“ vor allem darin gründete, dem Fonds eine Zukunft zu sichern. „Man braucht ein System, in dem man gebraucht wird.“38 Bei flexiblen Wechselkursen ist das nicht der Fall.

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Friedman, zitiert nach Schaefer (o.J.), S. 50.

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2.2.4 Steuern rauf, Defizite beibehalten — Keynesianische Planspiele Der Internationale Währungsfonds wird vor allem von Globalisierungsgegnern kritisiert, weil er sich der Liberalisierung der Wirtschaft verschrieben habe. Diese Kritik ist mehr als erstaunlich und in ihrer Plattheit falsch. Es ist zwar richtig, daß der Fonds in seinen Strukturprogrammen darauf drängt, der dynamischen Wachstumskraft internationaler Märkte mehr Spielraum zu geben und sich insoweit gegen Anti-Globalisierungstendenzen stellt. Richtig ist aber auch, daß dem Fonds schon seit seiner Gründung eine planerische Ausrichtung eigen ist, die der Idee freier Märkte im Grundsatz widerspricht. Der Versuch, mittels kurzfristiger Kreditvergabe zur Stabilisierung der Währungsmärkte beizutragen, zeugt per se von dem Gedanken, daß die Wirtschaft insgesamt reguliert werden müsse. Dieses Denken zielt auf die Kontrolle makroökonomischer Aggregate ab, wie etwa die Leistungsbilanz oder die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Ein solcher Blickwinkel, der seine Hochzeit mit dem Keynesianismus in den sechziger und siebziger Jahren erlebte, gerät schnell zur mechanischen Übung und vernachlässigt leicht und oft unversehens die Bedingungen, unter denen Wirtschaftswachstum entstehen kann. Einer auf ordnungspolitischen und liberalen Grundsätzen beruhenden Wirtschaftspolitik ist dieses Denken fremd. Eine solche fokussiert eher auf den gesetzlichen Rahmen, innerhalb dessen die einzelnen Menschen frei wirtschaften können sollten. Nun steckt der Fonds insoweit in einem Dilemma. Konzentriert er sich in seinen Strukturprogrammen auf solche Rahmenbedingungen einer freien Wirtschaft, wird ihm politische Einmischung vorgeworfen und der Wille, seine Aufgaben über Gebühr auszudehnen. Vernachlässigt er die institutionellen Nebenbedingungen, ist dies zugleich Anlaß für Kritik. Das ist richtig; es darf aber nicht davon ablenken, daß das Kernziel des Fonds eben die kurzfristige Kontrolle gesamtwirtschaftlicher Aggregate ist. Diese Kontrollfunktion ist kritikwürdig und führt oft zu keynesianisch anmutenden Politikempfehlungen des Fonds, die aus liberaler Sicht rundheraus abzulehnen sind. Deutlich wird dies an drei Beispielen. Irland reifte in den achtziger und neunziger Jahren vor allem dank einer Niedrigsteuerpolitik zum Wirtschaftswachstumsstar in der Europäischen Union heran. Mit jährlichen Zuwachsraten des Bruttoinlandsprodukts von zehn Prozent und mehr holte das frühere „Armenhaus“ deutlich auf und überholte - gemessen am Pro-Kopf-

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Einkommen - die ehedem vergleichsweise reichen EU-Staaten. Der Erfolg zeigte sich auch an den hohen Überschüssen im Staatshaushalt. Mit dem Einstieg in die Europäische Währungsunion 1999 und der Angleichung der Zinssätze auf niedrigem Niveau wurde das irische Wachstum zusätzlich stimuliert. Der unvermeidbare Preis des Aufholprozesses war eine hohe Inflationsrate. Ende der neunziger Jahre plante die irische Regierung weitere Steuersenkungen, weil sie letztlich nicht wußte, wohin mit all den Steuereinnahmen. Dieser Schritt war vernünftig, weil eine Steuersenkung den Bürgern mehr Freiheit über das von ihnen Erarbeitete gibt und damit das Potential für Wirtschaftswachstum stärkt. Doch lehnten die anderen europäischen Finanzministern und auch der IWF die Maßnahme ab. Das Nein der europäischen Kollegen war für Irland eine bittere Erfahrung, aber nachvollziehbar: Gerade in Kontinentaleuropa schauten die Regierungen neidisch auf Irland und fürchteten im Steuerwettbewerb um ihre Pfründe. Das Nein des IWF und anderer internationaler Organisationen zeugt indes von einer Verwirrung im Denken. Aus Sorge, die irische Wirtschaft könnte überhitzen, forderte der Fonds eine restriktive Finanzpolitik, sprich Steuererhöhungen, um das Wachstum zu bremsen. Eine Überhitzung der irischen Wirtschaft war indes solange unwahrscheinlich, wie Irland die Einfuhr von Kapital und die Immigration von Menschen zuließ. Ohnehin ist unklar, warum eine Wirtschaft überhitzen sollte, wenn die Bedingungen für mehr Wachstum gelegt werden. Dies nicht zu sehen zeugt von einem planerischen Denken, in dem den Veränderungsraten gesamtwirtschaftlicher Größen mehr Bedeutung zugemessen wird als den tatsächlichen Bedingungen der Wirtschaft. Es zeugt von einem anmaßenden Willen, sich die Wirtschaftswelt in rechenbaren Größen zurechtzulegen, die es zu kontrollieren gelte. Ein zweites Beispiel ist der Umgang mit dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt, zu dem der IWF ein gespaltenes Verhältnis pflegt. Auf der einen Seite rügt der IWF, daß die großen Euro-Staaten in den vergangenen Jahren die Selbstverpflichtung, das Haushaltsdefizit unter 3 Prozent des BIP zu halten, durchbrochen haben, und er mahnt eine weitere Konsolidierung der Staatshaushalte an. Das steht im Einklang mit der IWF-Philosophie, daß hohe staatliche Defizite das Wachstum belasten. Auf der anderen Seite warnt der IWF davor, die Anstrengungen um eine Rückführung der Staatsdefizite in schlechten Zeiten zu rigide fortzusetzen. Selbst der damalige IWF-Chef Köhler hielt es im November 2003 für zulässig, die 3-Prozent-Grenze für ein weiteres Jahr zu überschreiten, wenn dies mit strukturellen

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Reformen in Deutschland einherginge.39 Hier schlägt eine kurzfristig orientierte, keynesianische Sicht der Dinge durch, nach der ein Abbau des Staatsdefizits einen Nachfrageausfall nach sich zieht, der die wirtschaftliche Erholung gefährde. In den vergangenen Jahren hat die Wissenschaft indes eine andere Sicht der Dinge entwickelt, nach der unter den Bedingungen einer lähmend hohen Staatsschuld erst ein radikaler Ausgabenund Defizitabbau des Staates die Wachstumskräfte der privaten Wirtschaft wieder belebt. Dieses Denken ist im IWF offensichtlich noch nicht recht angekommen. Ein drittes Beispiel für verquere IWF-Analysen sind die steten Warnungen aus Washington, das hohe Leistungsbilanzdefizit der Vereinigten Staaten könne kollabieren, den amerikanischen Dollar stark abwerten lassen und damit zu einer Weltwirtschaftskrise führen. Diese Warnungen stößt der IWF in schöner Regelmäßigkeit seit dem Ende der neunziger Jahre aus, und sie sind seither noch nicht eingetreten. Der Dollar hat zwar seit 2001 deutlich abgewertet, das Leistungsbilanzdefizit aber wurde noch größer. Das kann nicht verwundern, wird das Defizit in der Leistungsbilanz, also ein Überschuß der Einfuhr von Waren und Dienstleistungen über die entsprechende Ausfuhr, doch dadurch bestimmt, ob und wieviel Kapital Anleger und Investoren in den USA netto anlegen wollen. Der Kapitalimport in die USA hängt davon ab, wie Anleger die dortigen Wirtschaftsaussichten - verglichen mit anderen Wirtschaftsräumen der Welt - einschätzen und wie sie die dortigen Zinsperspektiven sehen. Auch wenn in den vergangenen Jahren zum großen Teil asiatische Notenbanken den Kapitalzustrom in die USA gestärkt haben, ist doch offensichtlich, daß die Vereinigten Staaten für Anleger immer noch attraktiver als die meisten anderen Wirtschaftsräume der Welt sind. Wie sinnvoll ist es deshalb, wie der IWF allein von der Existenz des hohen Leistungsbilanzdefizits darauf zu schließen, daß es zu einem Kollaps kommen müsse? Die Historie lehrt, daß ein hoher Kapitalzustrom und damit hohe Leistungsbilanzdefizite über lange Jahre ohne Probleme aufrechterhalten werden können. Und was wäre es für ein Problem, wenn der Kapitalzustrom in die Vereinigten Staaten nachlassen würde? Keines. Der Dollar würde abwerten und so der amerikanische Export angeregt, und die Antriebskraft der Wirtschaft von der Binnennachfrage auf ausländische Nachfrage umgelenkt. Dies ist ein ganz normaler wirtschaftlicher Vorgang, vergleichbar der Situation, daß ein privater Schuldner eine Zeitlang mehr arbeitet, um seine Schulden abzuzahlen. Es besteht kein Zweifel, daß die

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Köhler (2003).

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flexible amerikanische Wirtschaft eine solche spontane Umstrukturierung und Anpassung in kurzer Zeit verkraften würde. Für den IWF aber stellt das große Leistungsbilanzdefizit allein deshalb ein Problem dar, weil es da ist und weil es groß ist. Das ist eine wahrhaft unökonomische Sicht der Dinge, erklärbar allein aus einer Fixierung auf gesamtwirtschaftliche Größen. Mehr noch als die politische Kritik am IWF fällt die wirtschaftliche Kritik verheerend aus. Dies gilt nicht, weil der Fonds in der Regel eine strenge und in der Regel wünschenswerte Austeritätspolitik predigt, sondern weil der Erfolg der Fondsprogramme mit großer Wahrscheinlichkeit nicht vorhanden, zumindest aber nicht adäquat meßbar ist. Gesichert aber ist, daß der Fonds viele Länder in einer Abhängigkeit von Hilfsprogrammen hält – nicht, weil dies die Intention der Fondsökonomen ist, sondern weil diese trotz aller Bekenntnisse zu freien Märkten einem gesamtwirtschaftlich planerischen Ansatz anhängen. Die Vorteile einer freien Wechselkursbildung hat der Fonds erst nach Jahrzehnten anerkannt, doch die wirtschaftspolitischen Empfehlungen zeugen immer noch von dem Bewußtsein, daß die Wirtschaft per se gesamtwirtschaftlich gesteuert werden müsse. Deutlich wird dies an den Beispielen Irland, Stabilitätspakt und Leistungsbilanzdefizit, die beliebig fortgeführt werden könnten. Diese planerische Sicht der Dinge führt nicht nur zu Irritationen über die Empfehlungen des Fonds, der auf der einen Seite grundsätzlich für freie Märkte ist, auf der anderen Seite aber steten Interventionsbedarf wittert, wenn freie Märkte frei arbeiten. Schlimmer noch ist, daß diese planerische Attitüde im Regelfall schädlich ist. Das gilt zum einen, weil der IWF gelegentlich kontraproduktive Lösungen für Probleme vorschlägt, die keine sind. Das gilt zum anderen noch mehr, weil der IWF durch diese Grundhaltung sich stets neue Aufgabenfelder schafft. Dies leitet über zur polit-ökonomischen Kritik am IWF.

2.3 Die polit-ökonomische Kritik 2.3.1 Der Fonds wächst Der internationale Währungsfonds hat sich, gemessen an seiner Größe, seit seiner Gründung gut entwickelt. Den Bedeutungsverlust nach dem Zusammenbruch des Bretton-WoodsFestkurssystems hat die Institution verkraftet, sie hat mit der 1977 ausgebauten Überwachung der Wirtschaftspolitik der Fondsmitgliedstaaten in den jährlichen Artikel-IV-Konsultationen

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ihren Einfluß vergrößert. Ein Großteil der Arbeitsstunden im IWF geht auf das Konto dieser Tätigkeit. Der Fonds hat ferner neue Aufgaben in der Bewältigung von Finanzkrisen und in ihrer Vermeidung an sich gezogen oder sie wurden ihm von der Politik übertragen. Dieser Bedeutungszuwachs wird in der Regel damit begründet, daß in der wirtschaftlich stärker zusammenwachsenden Welt für die internationalen Organisationen notwendigerweise mehr Aufgaben anfielen. Gegen diese Behauptung steht die These, daß der IWF sich als Bürokratie im Eigeninteresse neue Aufgaben suche. Damit wäre das Wachstum des IWF nicht Zeichen für die bedeutender werdende Notwendigkeit seiner Tätigkeit, sondern eher Zeichen einer mehr oder weniger unkontrollierten Wucherung. Für diese These gibt es einige Indizien. Der IWF hatte zum Jahresende 2002 exakt 2978 Mitarbeiter (1950: 444), darunter 297 Angestellte mit befristetem Arbeitsvertrag. Das Einkommen von IWF-Mitarbeitern nach Steuern ist mindestens 50 Prozent höher
40

als

das

Einkommen

vergleichbarer

Regierungsangestellter in den Mitgliedstaaten. Die Mitarbeiterzahl stieg von 1950 bis 2001 jahresdurchschnittlich um 3,8 Prozent; nach dem Zusammenbruch des Bretton-WoodsSystem 1973 wuchs die Mitarbeiterzahl langsamer als zuvor. Die Zahl der Mitgliedstaaten im IWF ist seit 1950 nur um jahresdurchschnittlich 2,7 Prozent gestiegen. Das Mißverhältnis zwischen der Entwicklung der Mitarbeiterzahl und der Zahl der Mitgliedstaaten muß nicht zwingend auf Verschwendung in dem Sinne hindeuten, daß sich hier eine Bürokratie verselbständigt hat und die Kontrollen der Anteilseigner (Regierungen) nicht mehr hinreichend greifen. Der stärkere Personalzuwachs kann beispielsweise auch Zeichen sein für neue und mehr Aufgaben des Fonds oder für größere Reibungsverluste in einer größer werdenden Behörde. Andererseits sollte das Fondspersonal unterproportional wachsen, wenn im Laufe der Jahre immer mehr kleine Mitgliedstaaten beitreten und wenn die Heterogenität der Mitgliedstaaten zunimmt, die es erschwert, sich auf neue gemeinsame Aufgaben zu einigen. Der Mannheimer Ökonom Vaubel hat diese Zusammenhänge ökonometrisch untersucht und kommt zu folgenden Ergebnissen.41

40 41

Dieser Abschnitt basiert auf Vaubel, Dreher, Soylu ( 2003). Vgl. Vaubel (1996) und Vaubel, Dreher, Soylu (2003).

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1. Die Zahl der Fondsmitarbeiter hängt signifikant davon ab, wie groß der Kapitalanteil der größten Mitgliedstaaten ist. Je größer der Anteil, desto größer ist der Anreiz dieser Staaten, eine wirksame Kontrolle über den IWF auszuüben. 2. Die Entwicklung der Mitarbeiterzahl des Fonds hängt nicht am „Bedarf“ für Fondsaktivitäten, mißt man diesen an Zahlungsbilanzproblemen von Mitgliedstaaten mit niedrigen Währungsreserven. Die Entwicklung der Mitarbeiterzahl ist unabhängig von den Personalkosten, mißt man diese mittels der relativen Lohnkosten von IWFMitarbeitern. 3. Der IWF vergibt mehr Kredite, wenn eine Quotenrevision näherrückt. Das kann ein Indiz dafür sein, daß der Fonds vor einer möglichen Quotenerhöhung demonstrieren will, wie dringend er auf eine Aufstockung seiner Mittel angewiesen ist. Zusammengenommen deuten die Ergebnisse darauf hin, daß das Wachstum des IWF anderen Größen unterliegt als einem zunehmenden Bedarf an Fondsaktivitäten in einer enger zusammenfindenden Wirtschaftswelt. Einiges spricht dafür, daß der Fonds als Bürokratie ein Eigenleben entwickelt hat. Deklarationen aus dem IWF, die Weltwirtschaft und das Weltfinanzsystem bedürften einer stärkeren Überwachung, Krisenprävention oder anderen Tätigkeiten des Fonds, sind demnach mit großer Vorsicht zu genießen und auf ihren Gehalt zu überprüfen.

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2.3.2 Moral Hazard: Der IWF als Katalysator von Finanzkrisen Die Mitgliedschaft im Internationalen Währungsfonds kommt für Regierungen einer Versicherung gleich, daß ihnen bei Währungs- oder Zahlungsbilanzkrisen eine internationale Institution zur Seite steht und mit Krediten hilft. Wie bei allen Versicherungen stellt sich damit das Problem des „moral hazard“, des moralischen Risikos. Ökonomen sprechen davon, wenn der Abschluß eines Versicherungsvertrages das Verhalten des Versicherungsnehmers so ändert, daß der Eintritt des Versicherungsfalls wahrscheinlicher wird. So darf man vermuten, daß der Abschluß einer Vollkaskoversicherung ohne Selbstbehalt dazu führt, daß der Versicherte mit seinem Auto weniger sorgfältig umgeht als zuvor. In einem gewissen Ausmaß kann das sinnvoll sein, weil die Versicherungslösung billiger sein kann als private Vorsorge. Die Anreize können aber zu Fehlanreizen werden und einen übermäßig sorglosen oder auch bewußt nachlässigen Umgang mit dem Fahrzeug hervorrufen. Einen analogen Zusammenhang vermuten Ökonomen durch das massive Eingreifen des IWF in den Währungskrisen der neunziger Jahre. Weil der Fonds demonstriert habe, daß er gegebenenfalls mit großen Kreditprogrammen aus der Klemme helfe und Gläubiger herauspauke („bail out“), setze er Regierungen und Anlegern die falschen Anreize für ein leichtsinnigeres Verhalten. Das gelte zumal, weil der IWF im Vergleich zum Marktzins subventionierte Kredite bereitstellt. Damit trage der Fonds zu den Finanzkrisen bei, die er doch eigentlich verhindern oder zumindest eindämmen solle. Das ist ein bemerkenswertes Argument, daß den Kern jeder Kritik am Fonds bildet, weil es die mittlerweile übliche Begründung für IWF-Aktivitäten umdreht. Allgemein wird die Existenz des Fonds überwiegend damit gerechtfertigt, daß die internationalen Finanzmärkte inhärent instabil sind und immer wieder Krisen generieren. Trifft jedoch das Argument des moral hazard zu, dann verzerrt das Eingreifen des Fonds die Korrekturmechanismen der Finanzmärkte und verschlimmert so die Lage. Das Argument des „moral hazard“ kommt mit Blick auf den IWF in zwei Spielarten daher. Zum einen richtet sich der Vorwurf gegen Regierungen, die durch eine expansive Geld- oder Finanzpolitik eine Währungskrise ja immer erzeugen können. Sie würden weniger stark auf Stabilität achten und sich im Eigeninteresse größere wirtschaftspolitische Experimente erlauben, wenn sie den Fonds als Absicherung hinter sich wissen, lautet der Gedankengang.

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Zum anderen ist da der schwerwiegende Verdacht, daß die Hilfsprogramme des Fonds wie etwa im Fall Brasiliens und Rußlands 1998 den Absturz der Währung nur hinauszögern und nicht verhindern. So werde den privaten Anlegern Zeit gegeben, ihr Kapital noch zu einem guten Wechselkurs aus dem Krisenland zu schaffen. Das Wissen über solche Absicherung verleite Anleger dazu, risikoreichere, etwa auch kurzfristigere Auslandsanlagen einzugehen, und erhöhe so die Instabilität der Weltfinanzmärkte. Es ist unter Ökonomen sehr umstritten, ob diese Vermutungen zutreffen. Sorge hat erregt, daß der Umfang der Kreditzusagen in den neunziger Jahren deutlich größer als zuvor war. Mexiko erhielt 1995 vom IWF eine Kreditzusage in Höhe von 6,2 Prozent des nationalen Bruttoinlandprodukts, Korea 1997 von 4,7 Prozent, Indonesien 1997 über 5,1 Prozent und Rußland 1998 über 5,5 Prozent des BIP.42 Diese Größen liegen deutlich über den Kreditvolumina, die der Fonds früher gewährte. Der Kieler Ökonom Siebert spricht von einem exponentiellen Wachstum.43 Darin gründet der Verdacht, daß sich Anleger und Regierungen zunehmend abgesichert fühlen und ihr Verhalten ändern. „Moral-hazard“-Verhalten ist indes schwer nachzuweisen. Mit Blick auf Regierungshandeln betonen IWF-Offizielle gerne, daß die Kreditverhandlungen mit dem Fonds in einer Krisensituation unangenehm und hart genug seien, um Regierungen davor zurückschrecken zu lassen. Damit bestünde kein Fehlanreiz, die Finanz- und Geldpolitik aus dem Ruder laufen zu lassen. Freilich steht dem entgegen, daß der Zeithorizont von Regierungen sehr kurz sein kann.44 Der Anreiz, etwa vor Wahlen eine expansive Geldpolitik einzuschlagen, deren negative Folgen wie eine Abwertung der Währung erst nach den Wahlen zu sehen ist, kann groß sein. Dreher/Vaubel45 finden in einer ökonometrischen Untersuchung Hinweise dafür, daß Regierungen ihr Staatsdefizit vergrößern und die Geldmenge schneller wachsen lassen, je

Diese Angaben berücksichtigen nur Kreditzusagen des IWF. Rechnet man zugleich die von der Weltbank und anderen gewährten Kredite dazu, steigen die Angaben auf 18 Prozent des BIP für Mexiko, 19,7 Prozent für Indonesien, 13,2 Prozent für Südkorea und 8,2 Prozent für Rußland. Siehe Siebert (1999), S. 14f.
43 44 45

42

Siebert (1999), S. 8. So etwa Krueger, (1998), S. 2014. Dreher/Vaubel (2001).

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weniger ihr Kreditkontingent beim IWF ausgeschöpft ist und je mehr Neukredite sie netto in den vergangenen Jahren vom IWF bekamen. Das deutet auf das Vorliegen von „moral hazard“ und Fehlanreizen für die Regierungen hin, zumal die IWF-Kredite ja subventioniert sind. Umstritten ist gleichfalls, ob die privaten Kreditgeber in Entwicklungsund

Schwellenländern sich durch den IWF-Schutz zu einem übermäßigen Engagement verleiten lassen und die damit verbundenen Risiken nicht hinreichend prüfen. Manche Ökonomen verweisen darauf, daß die IWF-Kredite insgesamt zu klein seien, um Investoren in Entwicklungs- und Schwellenländern herauszupauken. Damit könne gar kein Gefühl der Sicherheit aufkommen.46 Der Kieler Ökonom Nunnenkamp argumentiert zudem, daß die Anlagegelder in den Entwicklungsländern nach der Mexiko-Krise überwiegend als Eigenkapital-Investitionen flossen, nicht aber mittels Bankkrediten. Letzteres aber wäre zu vermuten gewesen, wenn die Banken im Gefolge des Mexiko-bail-outs in ihrer Kreditvergabe unvorsichtiger geworden wären. Auch sei es nach 1995 nicht zu einem Kreditboom weder in den Entwicklungsländern insgesamt noch speziell in Südostasien gekommen, wo die nächsten Krisen folgten.47 Der Verdacht des „moral hazard“ läßt sich auch anderweitig prüfen. Falls der Verdacht zutrifft, dann müßten die Handelnden an den Finanzmärkten etwa Anleihen von Entwicklungsländern weniger risikoreich einschätzen, wenn der IWF mehr Geld erhält oder wenn er gerade bewiesen hat, daß er manchen Regierungen großzügig zu Hilfe kommt. In diesen Fällen sollten die Risikoaufschläge in der Verzinsung, die Anleihen von Schwellenländern erbringen müssen, sinken. Die IWF-Ökonomen Lane/Phillips haben genau diesen keinen Zusammenhang systematisch analysiert. nachweisbaren Sie zeigen, daß auf IWF-Entscheidungen die Marktverzinsung und von Bekanntmachungen etwa über Kreditvergaben im Falle Mexikos, Südostasiens und Rußlands Einfluß Entwicklungsländeranleihen hatten. Nur in zwei Fällen, die Zustimmung des amerikanischen

46 47

Vgl .etwa Nunnenkamp (2000), S. 25, oder Lane/Phillips (2000), S. 24ff. Nunnenkamp (1999), S. 2.

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Kongresses zur Kapitalaufstockung des IWF im Oktober 1998 und der russische Default im August 1998, gibt die Zinsentwicklung - unklare - Hinweise auf „moral hazard“.48 Geben all diese Indizien nun genügend Hinweise, um die These des IWF-bedingten „moral hazard“ beiseitezulegen? Nein. Falsche Verhaltensanreize durch Fehler im institutionellen Gefüge von Volkswirtschaften zeigen sich kaum in direkt meßbaren Kalkülen, sie wirken bei den handelnden Menschen im Hinterkopf, analysiert Siebert.49 Das Wissen über eine mögliche IWF-Hilfe beeinflusse als Nebenbedingung Entscheidungen implizit. Die schädlichen Folgen zeigten sich erst auf lange Sicht und seien in den kurzfristigen Wirtschaftsdaten kaum zu sehen. So spricht vieles dafür, den IWF an den Fehlanreizen zu bewerten, die seine Politiken auslösen - auch wenn sich Ökonomen schwertun, die theoretisch klar ableitbaren Fehlanreize in Zahlen eindeutig zu erfassen.

48 49

Lane/Phillips (2000), S. 24. Siebert (1999), S. 6.

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3. IWF - Abschaffen oder refomieren? Der Internationale Währungsfonds hat sich in den vergangenen Jahrzehnten zu einem wichtigen Spieler in der Weltwirtschaft entwickelt und seine Aufgaben immer weiter ausgedehnt. Nach den spektakulären Finanzkrisen in der zweiten Hälfte der neunziger Jahren, in denen der Fonds - freundlich gesagt - unglücklich agierte, ist die Kritik am IWF lauter geworden. Renommierte Ökonomen plädieren dafür, den Fonds abzuschaffen. Dafür spricht, daß der IWF schon seit Beginn der siebziger Jahre seine ursprüngliche Aufgabe verloren hat und daß der Trend hin zu flexiblen Wechselkursen Zahlungsbilanzkrisen per Definition unwahrscheinlicher werden läßt. Für eine Abschaffung des Fonds spricht auch, daß damit das „moral-hazard“-Problem ein für allemal aus der Welt wäre und der Druck auf die Regierungen in Entwicklungs- und Schwellenländern gestärkt würde, eigenständig eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik zu betreiben. Ohne IWF-generierte Verzerrungen können die Korrektur- und Vorsorgemechanismen der Finanzmärkte besser wirken und Krisen vermeiden. Der Verzicht auf üppige Fondskredite mag in Einzelfällen und zeitweise Härten mit sich bringen, würde aber auf mittlere Sicht den Wohlstand der Menschen in diesen Ländern dauerhafter heben als das Herumlavieren von einer Krise zur nächsten. Eine Abschaffung des IWF erscheint für absehbare Zeit utopisch. Viele negative Effekte der Fondsarbeit ließen sich indes auch durch eine grundlegende Reform der Institution und ihrer Aufgaben vermeiden. Dazu ist es zunächst sinnvoll, sich über den Zweck klar zu werden, den der Fonds heute noch haben kann. 3.1 Ex ante statt ex post Behauptet, aber nie klar belegt wird vielfach, daß es in einer globalisierten Wirtschaftswelt per se unabdingbar sei, die Währungsmärkte zu überwachen und zu kontrollieren, um Krisen im Weltfinanzsystem zu verhindern. Dahinter steht ein grundsätzliches Mißtrauen gegenüber freien Märkten und dem freien internationalen Kapitalverkehr sowie die Sorge vor einer Instabilität von Märkten. Eine nüchterne Analyse gebietet demgegenüber zu fragen, welche öffentlichen Güter der Fonds und nur der Fonds bereitstellen kann. Dabei stehen zwei Aufgaben im Mittelpunkt: die wirtschaftspolitische Beratung und die Krisenprävention und bekämpfung.

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Hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Beratung ist es unbestritten, daß der Währungsfonds viele gute Ökonomen an sich gezogen hat und zieht, auch wenn man nicht mit allen ihren Ratschlägen übereinstimmen mag. Die IWF-Forschungsabteilung hat zudem wichtige Erkenntnisse im Bereich der ehemalige IWF-Ökonomen Schwellenländern übernommen Währungs- und Finanzbeziehungen erarbeitet.50 Viele haben und politische damit Aufgaben über in Entwicklungsfür und eine Wissen Bedingungen

marktwirtschaftliche Entwicklung „transferiert“. All das ist im Grundsatz begrüßenswert. Trotz der Qualität und des Quantität der „Denkfabrik“ IWF ist es jedoch nicht ersichtlich, daß der Fonds im Bereich der wirtschaftspolitischen Beratung ein öffentliches Gut bereitstellt, das ohne öffentliche Finanzierung nicht bereitgestellt werden könnte. Der Markt für wirtschaftspolitische Beratung ist groß und er ist hinreichend entwickelt, so daß Regierungen jederzeit bei privaten Anbietern fündig werden könnten. Insoweit ist dem Fonds hier aus theoretischer Sicht schwerlich eine besondere Aufgabe zuzuweisen, die seine Existenz rechtfertigen könnte. Ungeachtet dessen wird die Forschungs- und Beratungstätigkeit des IWF nicht grundsätzlich kritisiert, sondern überwiegend ihre Verknüpfung mit der Kreditvergabe. Weil der Fonds Kredite an wirtschaftspolitische Auflagen bindet, werden seine verpflichtenden Ratschläge abgelehnt. Neben der Beratungstätigkeit wird die Aufgabe des IWF mittlerweile allgemein in der Vermeidung und Bekämpfung von Finanzkrisen gesehen. Angesichts der zunehmend offenen und immer stärker integrierten internationalen Kapitalmärkte solle der Fonds Brände löschen, bevor sie sich ausbreiteten. Das war die Ratio hinter dem Eingreifen des Fonds in den Finanzkrisen seit den achtziger Jahren und erst recht seit Mitte der neunziger Jahre. Dieses Argument hat einiges für sich; es stellt dem IWF aber keinen Freibrief für immer größere Kreditpakete aus. Finanzkrisen in einem Land sind zuallererst der nationalen Wirtschaftspolitik geschuldet. Das heißt im Gegenzug, daß die Verantwortlichkeit für die Krisenvermeidung und Bekämpfung auch zuallererst bei den nationalen Regierungen liegen muß. Wird diese Regel durch großzügige Kreditzusagen nicht beachtet, kommt es zu „moral hazard“ und das Risiko für weitere Finanzkrisen steigt. Der Fonds gerät dann in die Gefahr,

50

Vgl. für eine Bewertung Krueger (1986), S. 1994 ff.

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eine internationale Agentur zu werden, die Fehler nationaler Regierungen korrigieren soll.51 Die Aufgabe des Fonds als Feuerwehr muß sich deshalb aus theoretischer Sicht darauf beschränken, nur dann einzugreifen, wenn eine Krise in einem Land droht, andere Länder anzustecken und das Weltfinanzsystem mit in den Abgrund zu reißen („systemisches Risiko“). Nur insoweit läßt sich die Existenz des Fonds mit der Theorie der öffentlichen Güter rechtfertigen. Ein systemisches Risiko ist schwer zu identifizieren. So ist es selbst im Nachhinein nicht klar zu bestimmen, ob etwa die Mexikokrise 1994/95 oder die Südostasienkrise 1997/98 ohne Eingreifen des Fonds zu einem Zusammenbruch des weltweiten Finanzsystems geführt hätten, wie es damals befürchtet wurde. Die Aufgabe wird nicht einfacher dadurch, daß der Fonds von den Regierungen gerade der Siebenergruppe bedrängt und benutzt wird, um scheinbare Systemkrisen im Keim zu ersticken. Dieser politische Druck läßt den Fonds der Tendenz nach häufiger eingreifen, als es sich aus der volkswirtschaftlichen Theorie heraus ableiten ließe. Eine Reform des Fonds sollte deshalb klare Regeln setzen, mittels derer die Eingriffe und Kreditvergaben auf ein gesundes Maß zurückgeführt werden. Diesen grundsätzlichen Überlegungen wird entgegengehalten, daß die Regierungen von Entwicklungs- und Schwellenländern den internationalen Finanzmärkten schutzlos ausgeliefert seien. Das vagabundierende Kapital gehe mal hierhin und mal dorthin. Rasch und irrational zögen Anleger Kapital aus einem Entwicklungsland ab, der Wechselkurs stürze ins Bodenlose und die Bevölkerung verarme. In dieser Sicht der Dinge ist der Fonds keine Feuerwehr, sondern eine Verteidigungsmacht, die unschuldige Regierungen und Ländern vor bösen Kapitalanlegern schützen muß. Diese Sicht hat freilich wenig für sich. Die Regierungen von Entwicklungs- und Schwellenländern haben alle Instrumente in der Hand, um die Wahrscheinlichkeit spekulativer Attacken auf ihre Währungen und um die Anfälligkeit für Finanzkrisen zu minimieren. Die Regierungen können von anfälligen Festkurssystemen lassen und die Wechselkurse freigeben. Sie können die nationale Geldpolitik an der Preisstabilität ausrichten, um das Land durch eine stabile Wirtschaft attraktiv für langfristig denkende Investoren zu machen. Sie können ihre Währungsreserven aufstocken. Sie können auf eine übermäßige Staatsverschuldung verzichten, weil diese

51

Siebert (1999), S. 6.

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Investoren eher abschreckt oder fliehen läßt. Und sie können das nationale Finanzsystem durch Wettbewerb und geeignete Regulierung stärken. Währungs- und Finanzkrisen entstehen in der Regel, wenn kurzfristig denkende und handelnde Regierungen diese Grundregeln verletzen. Der IWF als Feuerwehr muß dafür Sorge tragen, daß solches Verhalten nicht nachträglich belohnt wird. „Moral-hazard“Verhalten läßt sich dadurch vermeiden, daß die Regierungen ex ante, also schon vor einer möglichen Krise, Bedingungen erfüllen müssen, wenn sie im Krisenfall Anspruch auf Kredite haben wollen.52 Und es läßt sich dadurch vermeiden, daß die Laufzeit der Kredite strikt begrenzt wird.53 Weniger „moral hazard“ setzt zudem voraus, daß die Kredite des IWF mindestens zu Marktzinssätzen der jeweiligen Länder, besser noch mit einem Aufschlag und auf jeden Fall nicht mehr subventioniert vergeben werden. Eine Reform des IWF muß deshalb als entscheidendes Element mit sich bringen, daß bei der Kreditvergabe von der Ex-Post-Konditionalität auf eine Ex-Ante-Konditionalität umgestellt wird.54 Der IWF sollte bekanntgeben, welche Bedingungen er setzt, und dann im Krisenfall halb-automatisch einen Überbrückungskredit geben. Diesen Vorschlag hat unter anderem die Meltzer-Kommission in den Vereinigten Staaten ausgearbeitet.55 Ein solcher Wandel brächte viele Vorteile mit sich. Regierungen werden dazu angehalten, mehr auf die Auswirkungen ihrer Politik auf die Finanzmärkte zu achten. Das stabilisiert das Weltfinanzsystem und die Weltwirtschaft. Private Anleger und Banken werden lernen, daß Kapitalanlagen in Ländern, die die Bedingungen nicht erfüllen, nicht mehr durch Kreditprogramme des Fonds abgesichert sind. Das erhöht die Aufmerksamkeit und das Risikobewußtsein der Privaten; die Risikoaufschläge für Länder mit nicht-stabilisierungsfreundlichen Regierungen werden

52 53 54 55

Vgl. Vaubel (1991). Vaubel (1983). Vgl. unter anderem Siebert (1999).

Die International Financial Institution Advisory Commission (2000), die für den amerikanischen Kongreß einen Bericht zur Reform der Internationalen Finanzinstitutionen erarbeitete, ist nach ihrem Vorsitzenden Allan Meltzer benannt.

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steigen. Auch diese Differenzierung erhöht den Anreiz für eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik. Der Schwenk zur Ex-Ante-Konditionalität und der Verzicht auf Ex-Post-Konditionalität bringen weitere Vorteile mit sich. Die Kreditvergabe kann schneller erfolgen, weil auf langwierige und monatelange Verhandlungen über Konditionen verzichtet werden kann. Das hilft erstens den Ländern in der Krise und zweitens ermöglicht es dem Fonds, sich wieder seiner ursprünglichen Aufgabe zu nähern, kurzfristige Überbrückungskredite zu geben, ohne sich in die Wirtschaftspolitik einzumischen. Ex-Ante-Konditionalität bringt es zudem mit sich, daß Regierungen selbst entscheiden, ob sie bestimmte Reformen in Gang setzen wollen oder nicht. Bestimmte Politiken werden dann aus dem Land heraus getragen, und es kann nicht mehr der Eindruck entstehen, daß der Fonds die Regierungen zu bestimmten Maßnahmen zwingt. Das verhindert Mißverständnisse und stärkt die Akzeptanz einer stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitik. Gegen den Verzicht auf die Ex-Post-Konditionalität wird angeführt, daß der Fonds Kredite als Druckmittel brauche, damit seine wirtschaftspolitischen Vorschläge Gehör fänden. Dieses Argument führt freilich in die Irre: Erstens würde der Fonds auch nach der Reform Kredite ja gerade nur dann geben, wenn die Länder vorab ihre Hausaufgaben gemacht haben, und zweitens ist es nicht Aufgabe des Fonds, Regierungen mit Krediten zu bestechen, um sie zur Umsetzung wirtschaftspolitischer Ideen zu bewegen. Welche Bedingungen sollte der Fonds seinen Mitgliedern setzen, damit sie Anspruch auf kurzfristige Überbrückungskredite erhalten? Die Länder sollten dauerhaft solche Politiken einhalten, die helfen, Währungs- und Finanzkrisen zu vermeiden. Dazu gehört etwa, den Wechselkurs floaten zu lassen.56 Vaubel schlägt zudem Grenzen für die monetäre Expansion und für die Haushaltsdefizite der Regierungen vor.57 Die Meltzer-Kommission nennt die Verpflichtung, die Finanzmärkte der Staaten für ausländische Banken und Anbieter zu öffnen. Die Einbindung in die globalen Finanzmärkte und der damit verbundene Wettbewerb

Siebert (1999, S. 7) und auch Meltzer (2001, S. 5) empfehlen, keine Kredite an Länder zu geben, die ihren Wechselkurs nicht vollständig fixiert (currency board) oder nicht frei floaten lassen.
57

56

Dreher/Vaubel (2001), S. 13.

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stärke das Finanzsystem in Entwicklungs- und Schwellenländern und mache sie weniger krisenanfällig. Zudem schlägt die Meltzer-Kommission eine angemessene Regulierung und damit einhergehend eine Verpflichtung zur angemessenen Kapitalisierung der Finanzinstitute vor. Die Kommission plädiert ferner für eine zeitnahe, detaillierte und korrekte Offenlegung aller Auslandsverbindlichkeiten eines Landes und für eine Bindung der Finanzpolitik, um zu verhindern, daß IWF-Kredite zur Finanzierung einer unsoliden Haushaltspolitik eingesetzt werden. Die vorgeschlagene Reform würde ermöglichen, die Kreditvergabe des Fonds weitgehend von dessen wirtschaftspolitischer Beratung zu trennen. Diese könnte der Fonds fortführen. Eine weitere Aufgabe des Fonds bliebe auch, seine Mitgliedstaaten zur Veröffentlichung von Daten über ihre Verschuldung und Finanzmärkte anzuhalten und dies durch Standardsetzung zu unterstützen. Dies erhöht die Transparenz an den Finanzmärkten über die Lage in einem Land und beugt so mittels Aufklärung der Marktteilnehmer krisenhaften Zuspitzungen vor. Hier ist in den vergangenen Jahren schon einiges geschehen. Ein solches Reformprogramm setzt darauf, daß Länder nicht per se gegen „die Finanzmärkte“ verteidigt werden müssen, sondern daß die Märkte mittels der Sanktionierung einer schlechten Regierungspolitik helfen, Finanzkrisen zu vermeiden. Damit die Marktsanktionen wirken können, ist es unerläßlich, daß der Fonds Kredite nur übergangsweise und strikt zeitlich limitiert gibt. Ebenso wichtig ist es, daß der Fonds Ländern, die die genannten Bedingungen ex ante nicht erfüllt haben, tatsächlich nicht hilft. Nur so kann sich der Druck aufbauen, unter dem Entwicklungs- und Schwellenländer wirklich zu einer sachgerechten Wirtschaftspolitik finden. Dieser Reformkurs erfordert Beharrungsvermögen seitens der IWF-Offiziellen, und er erfordert die Bereitschaft der IWF-Mitgliedstaaten und dabei vor allem der Siebenergruppe, überstürzten Rettungsaktionen wie in Mexiko 1994/95 oder ständigen Kreditvergaben wie an Rußland zu entsagen. Wenn Regierungen davon nicht lassen können, sollten sie solche Aktionen außerhalb des IWF-Rahmens durchführen, um dessen Integrität und die Glaubwürdigkeit seines Handelns nicht zu beschädigen. Der Fonds hatte von 1999 an eine vorbeugende Kreditlinie zur Stärkung der Abwehrkräfte der Mitgliedstaaten gegen Finanzkrisen eingeführt. Diese Contingent Credit Line (CCL) galt

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als ein erster Schritt in Richtung einer Ex-Ante-Konditionalität. Mitgliedsstaaten, deren Solidität der Fonds vorab geprüft hatte, sollten auf die Kreditfazilität im Fall einer drohenden Ansteckung durch andere Krisenländer schnell zurückgreifen können. Die Fazilität war ein Mißerfolg auf der ganzen Linie; sie wurde nie in Anspruch genommen und man ließ sie im November 2003 ohne großes Aufheben auslaufen. Der Mißerfolg lag daran, daß der Fonds die konkrete Inanspruchnahme von Krediten unter der CCL letztlich doch an Auflagen knüpfen wollte. Der Mißerfolg gründete auch darin, daß die CCL mit anderen Kreditfazilitäten des Fonds konkurrierte und insoweit eben nur ein sehr kleiner Schritt in Richtung Ex-Ante-Konditionalität war. Die Entwicklungsländer fürchteten wohl auch, daß die Finanzmärkte schon die Anmeldung zur CCL als Signal einer künftigen Krisenanfälligkeit interpretiert hätten. Angesichts dieser Besonderheiten spricht der Mißerfolg der CCL nicht gegen die hier vorgeschlagene Reform aller IWF-Kreditprogramme. 3.2 Ein Gläubiger der letzten Instanz? Die pragmatische Beschränkung der IWF-Kreditvergabe auf kurzfristige Ausleihungen unter der Vorgabe der Ex-Ante-Konditionalität würde die Häufigkeit und das Volumen der IWFKredite deutlich reduzieren. Denn je mehr Länder sich auf eine Stabilitätspolitik einließen, desto unwahrscheinlicher würden Währungs- und Finanzkrisen. Damit ist nicht gesagt, daß es solche Krisen gar nicht mehr gäbe. Damit ist auch noch nicht das Problem geklärt, ob und wie der Fonds eingreifen solle, wenn dem Weltfinanzsystem ein systemisches Risiko droht. Die Frage ist, ob der Währungsfonds zum „Gläubiger der letzten Instanz“ werden soll. Die Diskussion darüber geht vielfach durcheinander, weil der Begriff Gläubiger der letzten Instanz unterschiedlich verstanden wird.58 Dem einen ist es die Aufgabe, gegebenenfalls durch Geldschöpfung dafür Sorge zu tragen, daß im Fall einer Vertrauenskrise genügend Liquidität bereitsteht, damit an sich solvente Finanzinstitute und Länder nicht in den Abgrund gezogen werden. Dem anderen ist der Gläubiger der letzten Instanz eher die Beschränkung der IWF-Kredite allein auf kurzfristige Liquiditätshilfen. Beide Interpretationen bedeuten für die künftige Fondspolitik unterschiedliches. Im zweiten Verständnis des Begriffes geht es

Ursprünglich geht der Begriff auf Bagehot (1873) zurück. Bagehot argumentierte, daß in einer Liquiditätskrise der Gläubiger der letzten Instanz Geld verleihen sollte, gegen einen Strafzins und gegen gute Sicherheiten.

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darum, der Expansion der IWF-Aufgaben ein Ende zu setzen. In diese Kategorie fällt etwa der Vorschlag der Meltzer-Kommission für eine Bindung der Fondskredite an eine Ex-AnteKonditionalität. Die Kommission beschreibt die Rolle des Fonds nach einer solchen Reform als die eines „Quasi-Gläubigers der letzten Instanz“, der nur an solvente Staaten Kredite zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen gibt. Dieser Vorschlag ist im Kern zu begrüßen. Die erste Interpretation des „Gläubigers der letzten Instanz“ geht indes darüber weit hinaus. Hier geht es um eine aktivistische Rolle des IWF in der Kontrolle der Finanzmärkte. Der ehemalige IWF-Vize Fischer hat sich 1999 vehement für eine solche Lösung eingesetzt. Fischer begründet die Notwendigkeit eines internationalen Gläubigers der letzten Instanz mit den extremen Schwankungen der internationalen Kapitalbewegungen, die klassische Zeichen einer finanziellen Panik zeigten. Fischer befindet, daß ein internationaler Gläubiger der letzten Instanz helfen könne, die Auswirkungen dieser Instabilität zu lindern und vielleicht sogar die Instabilität selbst lindern könne.59 Der IWF erfülle diese Aufgabe schon und müsse sie weiter und umso mehr ausüben, damit die - für Wachstum und Wohlstand wünschenswerte Kapitalverkehrsfreiheit gewahrt bliebe, argumentiert Fischer. Gegebenenfalls müsse der IWF seine Sonderziehungsrechte aufstocken, also neues internationales Geld schaffen, um hinreichend Liquidität bereitstellen zu können. Krugman bläst in dasselbe Horn, wenn er aus Sorge vor sich selbst verstärkenden Vertrauenskrisen an den Finanzmärkten schreibt, der IWF sei trotz aller seiner Fehler „alles, was wir haben, und er sei besser, als gar nichts“.60 Die weitreichende Neuinterpretation der künftigen IWF-Rolle ist zu recht auf deutliche Kritik gestoßen und offensichtlich vorerst abgewendet. Fischer übernimmt die klassische Interpretation des Gläubigers der letzten Instanz, nach der dieser letztlich unbegrenzt über Liquidität verfügen muß, um Krisen zu beenden. Diese Aufgabe wird auf nationaler Ebene in der Regel den Notenbanken zugeschrieben, weil allein diese Geld drucken und damit Liquidität herstellen können. Diese Aufgabe und Macht indirekt dem Fonds zu geben liefe darauf heraus, dessen schädlichen Einfluß auf die Weltwirtschaft fortzuschreiben. Der

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Fischer (1999).

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Spielraum für die Vereinigten Staaten und der Siebenergruppe, Kredite des Fonds für Machtpolitik zu nutzen, würde ebenso vergrößert wie die Fehlanreize als Folge von Fondskrediten ausgeweitet. Davon kann man nur abraten. Die Ökonomin Anna Schwartz weist zudem darauf hin, daß der IWF angesichts der politischen Abstimmungsnotwendigkeiten im Exekutivrat gar nicht schnell genug reagieren könnte, um eventuelle Finanzpaniken einzudämmen. Wo der Fonds selbst unter dem nach der Mexiko-Krise eingeführten „Emergency Financing Mechanism“ Wochen oder Monaten für eine Entscheidung brauche, können Notenbanken innerhalb von Stunden oder Tagen reagieren.61 Notenbanken sind zudem im Idealfall unabhängig von Regierungen, so daß sie die notwendige Liquiditätseinschüsse in Krisenzeiten besser beurteilen können als der hoch politisierte Währungsfonds. Gegen eine IWF-Rolle als ausdrücklicher Gläubiger der letzten Instanz spricht zudem, daß die Abgrenzung seiner Aufgaben schwer zu klären wäre.62 Wenn Fondsmitgliedsländer eine klassische Finanzpanik erleiden, also einen Run auf die Banken, dann sind die nationalen Notenbanken - eventuell in Absprache untereinander - gefragt, Liquidität bereitzustellen. Für den Fonds bleibt hier nichts zu tun. Geht es dagegen um eine Finanzkrise etwa als Folge einer laxen Geld- oder Finanzpolitik, sind die Regierungen der Krisenländer gefragt, für Abhilfe zu sorgen. Kann eine Regierung oder können Private ihre Schulden nicht mehr begleichen, müssen sie Lösungen mit den Gläubigern aushandeln. Werden Banken oder Finanzinstitute insolvent, muß die Regierung einschreiten und für eine geordnete Abwicklung sorgen. Eine Aufgabe für den IWF ist auch hier nicht zu sehen; er kann dem Land die schmerzhaften und langwierigen Folgen einer Finanzkrise nicht abnehmen. Allenfalls könne der IWF in solchen Fällen Überbrückungskredite bereitstellen, befindet Schwartz, die aber schon nicht mehr zur klassischen Aufgabe des Gläubigers der letzten Instanz gehören.63

60 61 62 63

Krugman (1998). Schwartz (1999), S. 3. Vgl. zu diesem Abschnitt Schwartz (1999), S. 3f. Schwartz (1998), S. 9.

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Es bleibt die Möglichkeit, daß der Fonds als Gläubiger der letzten Instanz eingreifen solle, um mögliche Ansteckungseffekte einer Finanzpanik oder Finanzkrise einzudämmen, die sich zu einer systemischen Krise ausweiten könnten. Dieses Argument kam als „Tequila-Effekt“ nach der Mexiko-Krise 1994/95 und als „asiatischer Schnupfen“ nach der Asien-Krise 1997/98 auf. Die theoretische Begründung der Ansteckungsängste liegt zum einen darin, daß Anleger auch in anderen Ländern genauer hinschauen, wenn in einzelnen Ländern Finanzkrisen ausbrechen. Insoweit verweist die Ansteckungsgefahr wieder darauf, daß die Hauptaufgabe in den einzelnen Ländern selbst zu suchen ist. „Nicht die Ansteckung macht Länder anfällig für Finanzkrisen. Sie sind anfällig als Folge ihrer hausgemachten wirtschaftlichen Probleme“, schreibt Schwartz.64 Die Beschränkung allfälliger IWF-Kredite auf die Bedingung der Ex-Ante-Konditionalität setzt hier die richtigen Anreize. Die theoretische Begründung für Ansteckungsgefahren liegt zum anderen aber auch darin, daß der Zusammenbruch eines oder mehrerer großer Schuldner etwa in Asien massive Rückwirkungen auf die Bilanzen der internationalen Gläubiger haben kann. Diese müssen notwendigerweise getragen werden; mögliche und notwendige Bereinigungen können nie anders als zwischen Schuldnern und Gläubigern ausgehandelt werden. Kommt es angesichts von Kreditausfällen zu Liquiditätsengpässen, sind wieder die nationalen Notenbanken gefragt. Wie man es dreht und wendet, ist es schwierig, eine spezifische Rolle für den IWF zu finden, in der er sich als Gläubiger der letzten Instanz profilieren könnte - und sollte. Es mag sein, daß die Bereitschaft, im Krisenfall Kredite zu geben, Vertrauen schafft und Panikstimmungen an den Finanzmärkten beruhigen kann. Der Preis dafür aber ist, daß wie in der Vergangenheit private Anleger herausgepaukt und Fehlanreize gesetzt werden. Wie immer man die Rolle des IWF im Krisenfall damit definieren möchte, erscheint es sinnvoll, von der Ex-Post- auf die Ex-Ante-Konditionalität umzuschwenken, um die Fehlanreize, die Krisen begünstigen, zu minimieren. 3.3 Keine zweite Weltbank!

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Schwartz (1998), S. 9.

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In der Diskussion um den Fonds als Retter im Krisenfall an den Finanzmärkten gerät etwas ins Abseits, daß der IWF dabei ist, sich auch an anderer Stelle neu zu erfinden. Als Reaktion wohl auch auf die Kritik an seiner angeblich zu harschen und „ökonomistischen“ Politik hat der Fonds im Herbst 1999 die bisherigen Strukturanpassungskredite durch eine neue Fazilität zur Armutsbekämpfung und zur Förderung des Wirtschaftswachstums ersetzt.65 Unter dieser Fazilität können arme IWF-Mitgliedstaaten mehrjährige Kredite zu stark subventionierten Zinssätzen erhalten. Mit den Krediten sollen Programme zur Armutsbekämpfung gefördert werden, welche die Länder unter der Aufsicht von Weltbank und IWF selbst erarbeiten sollen. Damit soll die „Teilhabe der Länder“ gestärkt werden und die von Globalisierungskritikern monierte Distanz zwischen IWF und Entwicklungsländern verringert werden. Die meisten der Fondskredite werden mittlerweile unter dieser Fazilität vergeben, wenn auch das Volumen anderer Ausleihungen deutlich größer ist. Mit der Armutsfazilität hat der Fonds die Überschneidung der Aufgaben mit der Weltbank, die sich seit den achtziger Jahren herausgebildet hatte, nicht abgeschafft, sondern sie letztlich in einer engen Form der Kooperation institutionalisiert. Das führt den Fonds weiter von seinen ursprünglichen Aufgaben weg, verwischt die Zuständigkeiten und eröffnet weiteren Spielraum für bürokratische Expansion. Diese Entwicklung ist um so bedenklicher, als die Erfolge der früheren Strukturanpassungsprogramme als sehr gemischt beurteilt werden.66 Die Expertise, die der Währungsfonds besitzt, liegt vor allem in Fragen der Währungen und der Finanzmärkte. Es spricht vieles dafür, daß der Fonds seine komparativen Vorteilen in diesen Bereichen ausspielen und die direkte Armutsbekämpfung der Weltbank überlassen sollte. Mehr als alles andere kann der Fonds für die Bekämpfung von Armut in der Welt tun, wenn er sich auf seine Kernaufgabe konzentriert, die Funktionsfähigkeit von Finanzmärkten zu unterstützen. Die damit verbundene Stabilisierung der weltwirtschaftlichen Entwicklung ist der beste Beitrag des IWF für die Entwicklungsländer.

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Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Vgl. Thiele/Wiebelt (2002).

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4. Auf altem Kurs Die Diskussion um die Reform des IWF hat sich in den vergangenen Jahren beruhigt. Dies liegt zum einen daran, daß die Welt zuletzt nicht durch große Finanzkrisen erschüttert wurde. Dies liegt aber auch daran, daß der Fonds einige der Kritikpunkte aufgegriffen hat. Der Fonds ist offener und transparenter geworden, er erlaubt sich zudem mehr Selbstkritik. Der IWF hält stärker als früher die Erkenntnis in Ehren, daß flexible Wechselkurse ein probates Mittel gegen Währungskrisen sind. Er hat die Bedingungen für die Kreditvergabe reduziert und die Zahl der Kreditfazilitäten gestrafft. Der Fonds hat die 1997 eingeführte neue Kreditfazilität für Hilfe in akuten Kapitalverlustkrisen mit Strafzinsen versehen, die eine Subventionierung indes immer noch nicht ausschließen. Der Fonds hat ferner durch Standardsetzung dazu beigetragen, daß die Mitgliedstaaten Daten über die wirtschaftliche und Finanzmarktentwicklung schneller und in besserer Qualität veröffentlichen. Das stärkt die Markttransparenz und hilft Anlegern, treffendere Risikoabwägungen treffen zu können. Der Fonds hat durch die Schaffung einer neuen Finanzmarktabteilung seine Aufmerksamkeit für finanzielle Risiken geschärft; sichtbarer Ausdruck ist das Programm zur Bewertung der Stabilität der Finanzsektoren in den Mitgliedstaaten. Nicht alle Projekte, die der Währungsfonds in Gang gesetzt hat, wurden zum Erfolg. Dies gilt vor allem für die vorbeugende Kreditlinie zur Stärkung der Abwehrkräfte der Mitgliedstaaten gegen Finanzkrisen. Gescheitert ist der Fonds nicht nur am Widerstand der Vereinigten Staaten auch mit dem ambitionierten Vorschlag, eine Insolvenzordnung für Staaten einzuführen, um die Kosten für Umschuldungen im Krisenfall zu verringern und die Umstrukturierung zu beschleunigen. Dabei wäre dem Fonds letztlich die Rolle des Insolvenzrichters oder -verwalters zugefallen. Eine solche Vorstellung ist nicht akzeptabel, bedenkt man die Macht, die sich hinter einer solchen Aufgabe verbirgt. Das gilt völlig ungeachtet sonstiger Vor- und Nachteile einer Insolvenzordnung für Staaten. Das zugleich verfolgte und von Amerika unterstützte Projekt, in Anleihen von Entwicklungsländern mehr Klauseln für kollektives Handeln einzufügen, scheint dagegen verstärkt Anklang zu finden. Solche „Collective Action Clauses“ sind eine bewußte Beschränkung der Eigentumsrechte an Anleihepapieren in dem Sinne, daß bei Umschuldungsverhandlungen in einem gewissen Rahmen Mehrheitsentscheidungen der Gläubiger möglich sind. Das erleichtert die

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Bereinigung von Finanzkrisen und hat im Gegensatz zu einer Insolvenzordnung für Staaten den Vorteil, daß es eine dezentrale Lösung ist, auf die sich Regierungen und Gläubiger einlassen können, aber nicht einlassen müssen. Hinsichtlich seiner konkreten Kreditpolitik schien der Fonds 2001 ein Zeichen zu setzen, in dem er eine fällige Kreditauszahlung an Argentinien wegen des Unwillens der dortigen Regierung, die wirtschaftspolitischen Probleme ernsthaft anzugehen, aussetzte. Das war der neue Fonds, wie ihn sich viele gewünscht hatten. Doch hielt der scheinbare Wandel hin zu einer größeren Bescheidenheit nur kurze Zeit an. 2002 war dann das Jahr neuer Milliardenkredite an die Türkei und an Brasilien; auch Argentinien hat mittlerweile wieder neue finanzielle Unterstützung erhalten, ohne daß entscheidende Schritte aus der Krise zu sehen sind. In dieses unklare Bild passen die ersten Bemerkungen, die der neue geschäftsführende Direktor des IWF, Rodrigo de Rato, zur künftigen Ausrichtung des Fonds gemacht hat.67 Rato erkennt zwar grundsätzlich an, daß die fortschreitende Integration der Kapitalmärkte es Ländern erlaubt, sich mit einem geringeren Rückgriff auf offizielle Hilfsgelder an externe Schocks anzupassen. Krisen in dynamischen Marktwirtschaften seien aber unvermeidbar, der Fonds müsse deshalb gelegentlich mit substanziellen Finanzpaketen zur Rettung eilen. In seltenen Fällen könne es zur Eindämmung von Risiken für das internationale Finanzsystem auch notwendig sein, mit außergewöhnlich großen Finanzpaketen einzugreifen. Das klingt nach einem elegant verpackten „Weiter so“. Hoffnung auf eine Reform der Kreditvergabe weckt Rato immerhin, weil er den IWF öfter und in einer transparenteren Art und Weise „Nein“ sagen lassen will zu Kreditwünschen von Regierungen. Auch regt Rato an, zu prüfen, ob die Kreditvergabe an die Erfüllung von ex-ante-Konditionen geknüpft werden könne. Wie eine Drohung klingen dagegen die Worte, die er zur Rolle des Fonds in der Armutsbekämpfung findet: „Wir haben da gerade erst begonnen.“ Trotz mancher positiver Entwicklungen in jüngster Zeit ist daher der Schluß gerechtfertigt, daß der Fonds sich weiter auf altem Kurs bewegt. Neue Aufgaben sucht und findet der IWF in der Armutsbekämpfung; die Konzentration auf Aufgaben im Bereich der Finanzmärkte
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De Rato (2004).

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geht mit Reformvorschlägen einher, die das Gewicht des Fonds in der Weltwirtschaft weiter stärken. Die unerwünschte Politisierung der IWF-Kreditvergabe unter anderem durch die Siebenergruppe hält an. Die Forderung nach einem schlanken Währungsfonds, der mehr auf die Märkte vertraut und weniger auf seine höhere planerische Einsicht, bleibt aktuell.

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Der Autor Patrick Welter ist Wirtschaftsredakteur der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Der DiplomVolkswirt arbeitete und forschte an der Universität zu Köln und an der George-MasonUniversity in Fairfax/VA. Seit neun Jahren arbeitet er als Wirtschaftsredakteur, seit 2002 für die F.A.Z.


				
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