Otonomi Daerah dalam Perspektif Teori, Kebijakan, dan Praktek

Otonomi Daerah di Indonesia 1 2 3 Otonomi Daerah d l Ot iD h dalam P Perspektif ktif Teori, Kebijakan, dan Praktek Teori Teori Kebijakan Kebijakan Drs. H. Dadang Solihin, MA Teori Praktek 4 Praktek Praktek STIA-Kawula Indonesia (STIAKIN) Jakarta, 7 April 2007 Teori Kebijakan www.dadangsolihin.com Praktek 2 Pasal 18 UUD 1) N Negara K Kesatuan Republik I d t R blik Indonesia dib i atas i dibagi t daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap p p , y g p p provinsi, , kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang. 2) P Pemerintahan d i t h daerah provinsi, d h i i daerah k b h kabupaten, d t dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan p pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas g pembantuan. 3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota k t memiliki D iliki Dewan P Perwakilan R k t D kil Rakyat Daerah yang h anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. www.dadangsolihin.com 4 Amanat Konstitusi Pasal 18A UUD 4) G b Gubernur, B Bupati dan W lik t masing-masing sebagai ti d Walikota i i b i Kepala Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis. 5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluasluasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang undang undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. 6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. 7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang. www.dadangsolihin.com 5 1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi kabupaten dan kota atau provinsi, kabupaten, antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan Undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman d d k daerah. h 2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. d d www.dadangsolihin.com 6 Pasal 18B UUD Perspektif Teori 1) 2) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang undang Undang-undang. Negara mengakui dan menghormati kesatuankesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak hak hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. www.dadangsolihin.com 7 Alasan Dianutnya Desentralisasi Pemisahan dan Pembagian Kekuasaan Teori pemisahan kekuasaan ( T i i h k k (separation of ti f power) oleh Montesquieu. Kekuasaan negara dipisahkan secara horizontal melalui fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif. (The Liang Gie, 1968) Gie Dari sudut politik: • Untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang akhirnya dapat menimbulkan tirani; • Untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri p g dalam mempergunakan hak-hak demokrasi; Dari sudut teknis organisatoris pemerintahan: Efisiensi • Apa yang dianggap lebih utama untuk diurus oleh pemerintah p pengurusannya diserahkan kepada daerah. y p setempat, p g • Hal-hal yang lebih tepat di tangan pusat tetap diurus oleh pemerintah pusat. Dari sudut kultural: • Supaya perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkan kepada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarahnya; Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi: • Pemerintah daerah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut. tersebut 9 www.dadangsolihin.com 10 Konsep pembagian kekuasaan (distribution of power atau division of power). Kekuasaan negara dibagikan secara vertikal d l K k dib ik tik l dalam hubungan ‘atas-bawah’. Biasa digunakan dalam mekanisme p g pembagian g kekuasaan antara pemerintah federal dan negara bagian. www.dadangsolihin.com 14 Manfaat Otonomi Daerah (Shabbir Cheema dan Rondinelli, 1983) 1. 1 Perencanaan dapat dilakukan sesuai dengan kepentingan masyarakat di daerah yang bersifat heterogen. 2. Memotong jalur birokrasi yang rumit serta prosedur yang sangat terstruktur dari pemerintah pusat. 3. 3 Perumusan kebijaksanaan dari pemerintah akan lebih realistik. 4. Desentralisasi akan mengakibatkan terjadinya "penetrasi" yang lebih baik dari Pemerintah Pusat bagi Daerah-Daerah yang terpencil atau sangat jauh dari pusat, di mana seringkali rencana pemerintah tidak dipahami l h di h i oleh masyarakat setempat atau dih b t oleh k t t t t dihambat l h elite lokal, dan di mana dukungan terhadap program pemerintah sangat terbatas. www.dadangsolihin.com 11 5. 5 Representasi yang lebih luas dari berbagai kelompok politik, etnis, keagamaan di dalam perencanaan pembangunan yang kemudian dapat memperluas kesamaan dalam mengalokasikan sumber daya dan investasi pemerintah. 6. Peluang bagi pemerintahan serta lembaga privat dan masyarakat di Daerah untuk meningkatkan kapasitas teknis dan managerial. 7. Dapat meningkatkan efisiensi p p g pemerintahan di Pusat dengan tidak lagi pejabat puncak di Pusat menjalankan tugas rutin karena hal itu dapat diserahkan kepada p j pejabat Daerah. 8. Dapat menyediakan struktur di mana berbagai departemen di pusat dapat dikoordinasi secara efektif bersama dengan pejabat Daerah dan sejumlah NGOs di berbagai Daerah. Propinsi, Kabupaten, dan Kota dapat menyediakan basis wilayah koordinasi bagi program pemerintah. pemerintah www.dadangsolihin.com 12 Struktur pemerintahan y g didesentralisasikan p yang diperlukan guna melembagakan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan implementasi p g program. 10. Dapat meningkatkan pengawasan atas berbagai aktivitas yang dilakukan oleh elite lokal, yang seringkali tidak simpatik dengan program pembangunan nasional dan tidak sensitif terhadap kebutuhan kalangan miskin di pedesaan. 11. Administrasi 11 Ad i i t i pemerintahan menjadi mudah i t h j di d h disesuaikan, inovatif, dan kreatif. Kalau mereka berhasil maka dapat dicontoh oleh Daerah yang lainnya. l i 9. 12. 12 Memungkinkan pemimpin di Daerah menetapkan pelayanan dan fasilitas secara efektif, mengintegrasikan daerah-daerah yang terisolasi, memonitor dan melakukan evaluasi implementasi proyek pembangunan dengan lebih baik dari pada yang dilakukan oleh pejabat di Pusat. 13. 13 Memantapkan stabilitas politik dan kesatuan nasional dengan memberikan peluang kepada berbagai kelompok masyarakat di Daerah untuk berpartisipasi secara l langsung d l dalam pembuatan k bij k b t kebijaksanaan, sehingga dengan demikian akan meningkatkan kepentingan mereka di dalam memelihara sistem politik. litik 14. Meningkatkan penyediaan barang dan jasa di tingkat lokal dengan biaya y g lebih rendah, karena hal itu g y yang , tidak lagi menjadi beban pemerintah Pusat karena sudah diserahkan kepada Daerah. 13 www.dadangsolihin.com 14 www.dadangsolihin.com Mengapa Otonomi Daerah? 1. Indonesia masih belum memungkinkan 1 I d i ih b l ki k menganut federasi. Harus mempersiapkan UUD b H i k baru untuk sebuah t k b h Negara Federasi Indonesia Harus menetapkan mekanisme "Checks and Checks Balances" antara Legislatif, Eksekutif, dan Yudikatif yang mencakup Pemerintah Nasional serta Propinsi atau Negara B i t N Bagian. Setiap propinsi atau negara bagian harus memiliki semacam "Konstitusi Negara Bagian ". Konstitusi Dll. www.dadangsolihin.com 15 2. Pilihan otonomi luas merupakan pilihan yang sangat strategis dalam rangka memelihara nation state (negara bangsa) bangsa). Mengembalikan "Hak-Hak Dasar" masyarakat di Daerah dengan memberikan kewenangan y g g g yang utuh dalam rangka rekrutmen politik lokal. Memberikan supervisi agar Daerah tidak melakukan tindakan yang menyimpang dari kepentingan nasional. Daerah yang kuat di dalam membangun masyarakatnya, mereka dengan sendirinya akan k t k d di i k mendukung Negara Kesatuan, dan tidak ada alasan bagi mereka untuk mendukung gerakan separatisme. ti www.dadangsolihin.com 16 3. Sentralisasi telah terbukti gagal mengatasi krisis 3 S t li i t l h t b kti l t ik i i nasional. Tugas Pemerintah tidak lagi mengurus dan memikirkan masalah-masalah Daerah, diserahkan saja sepenuhnya kepada Daerah. Ketika K ik sumber d b daya k k kekuasaan sepenuhnya dik h dikontrol oleh l l h Presiden, ternyata sama sekali tidak mampu menghadapi krisis ekonomi yang dimulai pada tahun 1997 negara. 5. Aspek keadilan Desentralisasi/otonomi daerah akan mencegah terjadinya kepincangan di dalam menguasai sumber daya yang di iliki d l d dimiliki dalam sebuah negara. b h Kebijakan desentralisasi/otonomi daerah diberlakukan t k dib l k k untuk menghentikan segala b t k h tik l bentuk kebijakan yang mengalienasikan kepentingan masyarakat setempat yang berkaitan dengan penguasaan sumber daya alam. 4. Untuk memantapkan kehidupan demokrasi di masa- masa yang akan datang Demokrasi tanpa ada penguatan politik lokal akan menjadi sangat rapuh. Politik tidak seharusnya menjadi dominasi orang-orang di Jakarta saja saja. www.dadangsolihin.com 17 www.dadangsolihin.com 18 Perspektif Kebijakan Tujuan Otonomi Daerah Mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Meningkatkan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, pemerataan keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem NKRI. Sumber: UU 32/2004 (Penjelasan Umum) www.dadangsolihin.com 20 Sasaran Otoda 1. Tercapainya sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan perundang undangan pusat dan daerah termasuk yang daerah, mengatur tentang otonomi khusus Provinsi Papua dan Provinsi NAD. 2. Meningkatnya kerjasama antar pemerintah d 2 M i k t k j t i t h daerah; h 3. Terbentuknya kelembagaan pemerintah daerah yang efektif, efisien, dan akuntabel; 4. Meningkatnya kapasitas pengelolaan sumberdaya aparatur pemerintah daerah yang profesional dan kompeten; 5. Terkelolanya sumber dana dan pembiayaan pembangunan secara transparan, akuntabel, dan profesional; d f i l dan 6. Tertatanya daerah otonom baru. Su be Sumber: RPJM 2004-2009 J 00 009 www.dadangsolihin.com 21 Pembagian Urusan Pemerintahan Urusan P U Pemerintah: i t h 1. 2. 2 3. 4. 5. 6. Politik luar negeri. Pertahanan. Pertahanan Keamanan. Yustisi. Moneter dan fiskal nasional. Agama. Urusan Pemerintahan Daerah: • menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur j l k t i l l t k t dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. www.dadangsolihin.com 22 Kriteria Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan Prinsip t P i i otonomi seluas-luasnya: i l l • daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan Pemerintah. 1. Kriteria eksternalitas Pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut tersebut. Apabila dampak yang ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/kota, apabila regional menjadi kewenangan provinsi, dan apabila nasional menjadi kewenangan Pemerintah. Asas otonomi: • pelaksanaan urusan pemerintahan secara langsung oleh pemerintahan daerah itu sendiri, Asas tugas pembantuan: • penugasan oleh p p g pemerintah p provinsi ke p pemerintah kabupaten/kota dan desa, • penugasan dari pemerintah kabupaten/kota ke desa. www.dadangsolihin.com 23 www.dadangsolihin.com 24 Hubungan antar Pemerintahan 2. Kriteria akuntabilitas Pertimbangan bahwa yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung/dekat dengan dampak/akibat dari urusan yang ditangani tersebut tersebut. Antara Pemerintah dan pemerintahan daerah Hubungan dalam bidang keuangan Hubungan dalam bidang pelayanan umum Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya 3. Kriteria efisiensi Pertimbangan t P ti b tersedianya sumber daya ( di b d (personil, il dana, dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian, kepastian dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan. www.dadangsolihin.com 25 Antarpemerintahan daerah Hubungan dalam bidang keuangan Hubungan dalam bidang pelayanan umum Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya www.dadangsolihin.com 26 Kewenangan yang Tumpang Tindih • Perspektif Praktek • • Pelaksanaan otonomi daerah masih kental di arnai oleh diwarnai kewenangan yang tumpang tindih antar intitusi pemerintahan dan aturan yang berlaku, baik antara aturan yang lebih tinggi atau aturan yang lebih rendah. Anggaran Dalam otonomi daerah, paradigma anggaran telah bergeser ke arah daerah apa yang disebut dengan anggaran partisipatif. Dalam prakteknya, keinginan masyarakat akan selalu bertabrakan dengan kepentingan elit sehingga dalam penetapan anggaran elit, belanja daerah, lebih cenderung mencerminkan kepentingan elit daripada keinginan masyarakat. Elit Lokal • Otonomi daerah diwarnai oleh kepentingan elit lokal yang mencoba memanfaatkan otonomi daerah sebagai momentum untuk mencapai kepentingan politiknya, dengan cara memobilisasi massa dan mengembangkan sentimen kedaerahan, seperti “putra daerah” dalam pemilihan kepala daerah. www.dadangsolihin.com 28 Politik Id tit Di i P litik Identitas Diri • • Menguatnya politik identitas diri selama pelaksanaan otonomi daerah yang mendorong satu daerah berusaha melepaskan diri dari induknya yang sebelumnya menyatu menyatu. Otonomi daerah dibayang-bayangi oleh potensi konflik horisontal yang bernuansa etnis. Dimana Posisi Otoda? Orientasi Kekuasaan • • • Otonomi daerah masih menjadi isu pergeseran kekuasaan di kalangan elit d i d i untuk melayani masyarakat secara l bih k l lit daripada isu t k l i k t lebih efektif. Langkah-langkah desentralisasi belumlah dirasakan langsung manfaatnya oleh masyarakat. masyarakat Pemilihan Kepala Daerah Langsung yang diharapkan menjadi pintu masuk bagi demokratisasi politik, sosial dan ekonomi di tingkat lokal, lokal mengandung banyak peluang bagi proses peminggiran kepentingan rakyat dan menguntungkan kepentingan elit lokal. Visi Otoda Strategi Otoda Kinerja Otoda www.dadangsolihin.com 29 www.dadangsolihin.com 30 Dimana Posisi Otoda? Permasalahan Otonomi Daerah 1. Penyelenggaraan otonomi daerah oleh Pemerintah Pusat selama ini cenderung tidak dianggap sebagai amanat konstitusi sehingga proses desentralisasi menjadi tersumbat. 2. 2 Kuatnya kebijakan sentralisasi membuat semakin tingginya ketergantungan daerah-daerah kepada pusat yang nyaris mematikan kreatifitas masyarakat beserta seluruh perangkat pemerintahan di daerah daerah. 3. Adanya kesenjangan yang lebar antara daerah dan pusat dan antar-daerah sendiri dalam kepemilikan sumber daya alam, sumber daya budaya, infrastruktur ekonomi, dan tingkat kualitas sumber daya manusia. 4. 4 Adanya kepentingan melekat pada berbagai pihak yang menghambat penyelenggaraan otonomi daerah. Sumber: Tap MPR No. IV/MPR/2000 Sasaran Otoda Strategi Otoda Kinerja Otoda j www.dadangsolihin.com 31 www.dadangsolihin.com 32 Permasalahan Otonomi Daerah . . . 1. Belum Jelasnya Pembagian Kewenangan Antara Pemerintah P P i t h Pusat Dan D t D Daerah. h 2. Berbedanya Persepsi Para Pelaku Pembangunan Terhadap Kebijakan Desentralisasi Dan Otonomi p j Daerah. 3. Masih Rendahnya Kerjasama Antar Pemerintah Daerah. 4. 4 Belum Terbentuknya Kelembagaan Pemerintah Daerah Yang Efektif Dan Efisien. 5. Terbatasnya Dan Rendahnya Kapasitas Aparatur y y p p Pemerintah Daerah. 6. Masih Terbatasnya Kapasitas Keuangan Daerah. 7. 7 Pembentukan Daerah Otonom Baru (Pemekaran Wilayah) Yang Masih Belum Sesuai Dengan Tujuannya. Sumber: RPJM 2004-2009 www.dadangsolihin.com 33 Urusan Pemerintahan Terjadi tumpang ti dih antar ti k t pemerintahan T j di t tindih t tingkatan i t h dalam pelaksanaan urusan pemerintahan, karena belum sinkronnya antara UU Otoda dengan UU Sektor. y g Terjadi tarik menarik urusan, khususnya urusan yang mempunyai potensi pendapatan (revenue). Adanya gejala keengganan dari Departemen/LPND untuk mendesentralisasikan urusan secara penuh karena kekhawatiran daerah belum mampu melaksanakan urusan tsb secara optimal. www.dadangsolihin.com 34 Kelembagaan Daerah Adanya k Ad kecenderungan d d daerah untuk menerapkan h t k k struktur gemuk akibat tekanan birokrasi dan politisi Adanya nomenklatur struktur yang berbeda-beda sehingga menyulitkan kordinasi dan pembinaan Struktur yg g gemuk membutuhkan PNS yg banyak y sehingga untuk gaji dan insentif PNS menelan sebagian besar alokasi APBD dibandingkan untuk pelayanan publik. publik Struktur organisasi yang ada belum sepenuhnya mengakomodasikan fungsi p y g g pelayanan p publik y yaitu penyediaan pelayanan dasar dan pengembangan potensi unggulan daerah. www.dadangsolihin.com 35 Kepegawaian Banyak Pemda mengalami k l bih PNS d B kP d l i kelebihan dengan kompetensi rendah dan kekurangan PNS dengan kompetensi yg memadai. Adanya gejala pengedepanan “P t Ad j l d “Putera A li D Asli Daerah” untuk h” t k menduduki jabatan-jabatan strategis dengan mengabaikan kompetensi/profesionalisme. Adanya gejala politisasi PNS (t t Ad j l liti i (terutama dalam event Pilkada). d l t Pilk d ) Tidak terdapat kejelasan dalam career planning dan career development akibat tidak adanya manpower planning di daerah. Penilaian kinerja yang sudah obselete (out of date); tidak ada reward atau punishment terkait dengan kinerja. p g j Kesejahteraan yg belum memadai sehingga PNS cenderung mencari penghasilan tambahan dan tidak fokus pada tugas p pokok. www.dadangsolihin.com 36 Keuangan Daerah 1. 2. 2 3. 4. 5. 5 6. Keuangan daerah yang kurang mencukupi (Financial Insufficiency). Overhead cost pemda yang tinggi tinggi. Kurangnya transparansi dan akuntabilitas dalam penyusunan APBD. Kurangnya kejelasan sistem pembiayaan melalui dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Kurangnya manajemen aset Pemda Pemda. Masih lemahnya kebijakan investasi di daerah 1. 2. 3. 4. 4 5. 5 Perwakilan Ekses dari meningkatnya kewenangan DPRD. Kurang terserapnya aspirasi masyarakat oleh DPRD. Campur tangan DPRD dalam penentuan penunjukan pejabat karir. Masih kurangnya pemahaman DPRD t h d M ih k h terhadap peraturan perundangan. Kurangnya kompetensi anggota DPRD dan lemahnya networking. www.dadangsolihin.com 37 www.dadangsolihin.com 38 Pelayanan Publik Terima 1. 2. 3. 4. 4 Masih rendahnya kualitas pelayanan Masih besarnya peranan Pemda dalam penyediaan pelayanan. l Tidak jelasnya standar pelayanan. Rendahnya akuntabilitas pelayanan. R d h k t bilit l Kasih www.dadangsolihin.com 39 Dadang Solihin’s Profile Dadang holds a MA degree ( g g (Economics), University of ) y Colorado, USA. His previous post is Head, Center for Research Data and Information at DPD Secretariat General as well as Deputy Director for Information of Spatial Planning and Land Use Management at Indonesian National Development Planning Agency (Bappenas). Beside working as Assistant Professor at Graduate School of AsiaAsia Pacific Studies, Waseda University, Tokyo, Japan, he also active as Associate Professor at University of Darma Persada, Jakarta, Indonesia. He got various training around the globe included Advanced International globe, Training Programme of Information Technology Management, at Karlstad City, Sweden (2005); the Training Seminar on Land Use and Management, Taiwan (2004); Developing Multimedia Applications for Managers Kuala Managers, Lumpur, Malaysia (2003); Applied Policy Development Training, Vancouver, Canada (2002); Local Government Administration Training Course, os a, Japa (2001); and eg o a e e op e and a g a g Hiroshima, Japan ( 00 ); a d Regional Development a d Planning Training Course, Sapporo, Japan (1999). He published more than five books regarding local autonomous. You can reach Dadang Solihin by email at dadangsol@yahoo.com or by his mobile at +62812 932 2202 www.dadangsolihin.com 41