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Colegiacion Obligatoria no viola Convención Americana de Derechos Humanos

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Colegiacion Obligatoria no viola Convención Americana de Derechos Humanos Powered By Docstoc
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Sentencias Constitucionales
COLEGIATURA OBLIGATORIA

Exp. 1552-E-91


Sentencia Nº 5483-95

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a
las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos
noventa y cinco.-

Acción de inconstitucionalidad de EUGENIO MAY CANTILLANO, vecino de San
José, cédula 9-026-360, para que se declare que los artículos 4 y 5 de la Ley
Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y
Artes, Nº 4770 de 28 de octubre de 1972, son contrarios a los artículos 25 y 56 de
la Constitución Política; al artículo 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; a los artículos 20 inciso 2) y 23 inciso 17) de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; al artículo 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al artículo 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Intervienen la PROCURADURIA GENERAL
DE LA REPUBLICA, representada por Adrián Vargas Benavides, vecino de San
José, cédula 4-105-889, en su condición de Procurador General y el COLEGIO DE
LICENCIADOS Y PROFESORES EN LETRAS, FISICA, CIENCIAS Y ARTES,
representado por su Presidente, Porfirio Rojas Benavides, vecino de San José,
cédula 9-003-099. Figuran, además, como apoderados especiales judiciales del
accionante y del Colegio Profesional indicado, el Licenciado Huberth May
Cantillano y el Doctor Mauro Murillo Arias, ambos abogados, de este vecindario.-


RESULTANDO:

1 ).- La acción ha sido planteada para que en sentencia se declare que los
artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en
Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, Nº 4770 del 28 de octubre de 1972 es contraria
a los artículos 25 y 56 de la Constitución Política; al artículo 6 inciso 1) del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; a los artículos 20
inciso 2) y 23 inciso 1), de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; al
artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y al artículo 16
de la Convención Americana de Derechos Humanos. La pretensión de la acción
se fundamenta en los siguientes argumentos:
"Que la libertad de Asociación recogida en estos textos -se refiere a los numerales
25, 16, 20 inciso 1) y 22, que se citaron- tiene dos aspectos inescindibles: uno
positivo y otro negativo. La libertad de asociación en sentido positivo consiste en el
derecho de decidir si uno se asocia a un grupo. La libertad de asociación en
sentido negativo consiste en el derecho o facultad de no asociarse a un grupo. La
esencia del derecho de asociación, el principio básico que recoge, es el de la libre
voluntad del ciudadano para pertenecer o no a un grupo. Aquellos textos de los
mencionados que sólo recogen la formulación positiva deben interpretarse (de
acuerdo con las normas de interpretación referidas a Derechos Humanos) como
comprensiva de la libertad negativa de no asociarse. La libertad negativa de no
asociarse está claramente recogida en los arts 25 de la Constitución Política y art
20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Dicen estos textos. art. 25
"Los habitantes de la República tienen derecho a asociarse para fines lícitos.
Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna" (el subrayado es
nuestro). Art 20 de la Declaración Universal: "Toda persona tiene derecho a la
libertad de reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a
pertenecer a una asociación". (el subrayado es nuestro). A partir de estos artículos
es claro que la libertad de asociación comprende la libertad negativa de no
asociarse, o mejor aun, la imposibilidad de la asociación obligatoria. La norma que
imponga la asociación obligatoria es violatoria de los textos constitucionales e
instrumentos internacionales de derechos humanos que recogen dicha libertad. Es
ésta precisamente la situación en que se encuentra los arts 4 y 5 de la ley 4770"
(sic); que "El efecto concreto y real de estas disposiciones es hacer de la
asociación algo obligatorio, compulsivo y por tanto violatorio de la libertad negativa
de asociación"; que "El Colegio creado por ley 4770 es una forma específica de
asociación y como tal debe respetar el principio constitucional que posibilita su
creación. Se ha pretendido ver los términos asociación y colegio profesional como
instituciones de naturaleza jurídica diferente una de naturaleza privada y la otra
como ente corporativo de interés público justificando de esta manera la
obligatoriedad de la colegiatura" (sic); que "Como se ve el fin noble y plausible de
controlar el ejercicio de la actividad profesional no justifica pagar el precio de
violentar un derecho humano básico inherente a la persona humana como lo es el
de libertad de asociación. Y más aun los mismos colegios podrían controlar el
ejercicio ético de la profesión sin necesidad de estipular la colegiatura obligatoria,
dado que este punto no es objeto de controversia ni cuestionamiento en esta
acción"; que "... debe afirmarse que si los fines de un colegio profesional son
plausibles de cumplirse por asociaciones creadas por los individuos al amparo de
su libertad, la ley que obliga a filiarse a tal colegio es violatoria del principio de
libertad de asociación. Bajo esta tesis y al analizar los fines del colegio creado por
ley 4770 debemos concluir que dichos fines se pueden cumplir y de hecho se
cumplen por asociaciones creadas al amparo de la libertad individual y para
cumplirlos no se requiere de la colegiatura obligatoria" (sic); que "El contenido
esencial del derecho al trabajo contemplado en los arts citados -hace mención al
56, 23 inciso 1) y, 6 inciso 1), supracitados- se refiere esencialmente a: la libre
escogencia de la actividad laboral siendo que el Estado no puede intervenir en
esta escogencia ni en su modo de ejercicio"; que "... los arts 4 y 5 de la ley 4770
violentan el principio del libre ejercicio del trabajo. Ello porque supedita el ejercicio
de la actividad profesional (de naturaleza laboral como es el caso de la mayoría de
profesionales de la enseñanza) a la colegiatura obligatoria. La ley 4770 en sus arts
mencionados opera aquí como una coacción pues impide el ejercicio de una
actividad laboral determinada bajo la amenaza de sufrir las penas establecidas en
el Código Penal contempladas para el ejercicio ilegal de la profesión y produce
perjuicios económicos al no colegiado"; y que, "Del derecho al trabajo se derivan
un conjunto de derechos y garantías laborales establecidas en beneficio del
trabajador tanto en la Constitución Política como en leyes y tratados
internacionales de la O.I.T. La ley 4770 en sus arts 4 y 5 niega al no colegiado el
derecho a trabajar en aquella actividad que ha escogido libremente y para la cual
está capacitado" (sic).-

Solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

2 ).- La Procuraduría General de la República contestó negativamente la acción,
fundamentándose en los siguientes conceptos :

 "Esta tesitura del promovente de la cuestión de inconstitucionalidad sería de
recibo si se aplica a cualquier tipo de asociación que tuviese naturaleza privada,
tanto en su constitución como en los fines a perseguir. Pero no es de recibo para
el presente asunto, cuando lo que se discute es la colegiatura obligatoria a un
colegio profesional para poder desempeñarse profesionalmente ya como
agremiado a la entidad corporativa, pues las facultades que la ley les otorga
exorbitan de las que son propias de las asociaciones privadas"; que "... el ejemplo
típico de las corporaciones de derecho público lo constituyen los Colegios
Profesionales. Así, éstos son corporaciones de derecho público, de afiliación
obligatoria para quienes desean ejercer una determinada profesión. Hay un interés
público en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las funciones
que desempeñan y los fines que persiguen, señalados en su ley de creación; en
tanto no haya otra ley que permita al ente corporativo darse fines propios y
superiores a los señalados en su ley orgánica respectiva, rige íntegramente ésta
según la cual la misión fundamental del Colegio Profesional, por encima de
cualesquiera otras y la única que es su deber -y no solamente su derecho- el de
perseguir y alcanzar lo que su ley de creación señala. En tales condiciones, no
hay duda que el carácter sectorial de los fines del ente colegial, no le quita su
carácter público, desde el momento en que el legislador ha creado un ente para
lograrlos y lo ha obligado a esa misión, lo que significa claramente el interés
público que tiene, por reducido que sea el grupo de base de la corporación
colegial. Se entiende así que la misión del Colegio Profesional no se da sólo o no
tanto, en bien del agremiado como en bien de los usuarios de sus servicios
entendidos -como debe ser con toda profesión- como un servicio privado de
interés público, cuando no como una función pública en manos de particulares";
que "Se comprende bien que una profesión titulada es un servicio esencial a la
comunidad y que su buena prestación al público es igualmente importante, por lo
que público también debe ser la función reguladora y disciplinaria de esa profesión
y el ente que la lleva a cabo. De allí que los Colegios Profesionales están
sustraidos al "principio de libertad de formación y organización", propios del
principio asociativo puro. Por ello, la afiliación está sujeta a determinados
requisitos y los derechos que adquiere el incorporado están legalmente
establecidos"; que "La naturaleza jurídica del Colegio Profesional permite sostener
que el profesional que desee ejercer la profesión en que se capacitó, debe
necesariamente afiliarse al Colegio Profesional respectivo. En este orden de ideas,
el carácter asociativo de los Colegios existe especialmente respecto de la
formación de la voluntad interna de dichos entes, manifestada en los acuerdos de
su Asamblea General"; que "... aparte de la naturaleza jurídica de los Colegios
Profesionales existen razones jurídicas y de razonabilidad que justifican la
colegiatura obligatoria. Al respecto, la función principal del Colegio Profesional
como ente público no consiste exclusivamente en la defensa de los intereses
gremiales de sus agremiados. Estos entes poseen fines públicos que han sido
otorgados por el Estado. Para el cumplimiento de esos fines -que son estatales- el
Estado otorga a los Colegios funciones de regulación y de policía, que
normalmente sólo podrían ser desempeñadas por el Estado. Entre las funciones
de interés público que estos entes desempeñan tenemos la defensa contra el
ejercicio indebido de la profesión, el velar porque no exista competencia desleal,
procurar el progreso de determinadas disciplinas y funciones netamente
administrativas como son la fiscalización, el control respecto del correcto y
eficiente ejercicio de la profesión, lo que lleva implícito potestades disciplinarias
sobre sus miembros. En este sentido, los Colegios profesionales son titulares de
potestades de imperio respecto de sus afiliados, potestad que no poseerían si
fuesen asociaciones privadas. Así, existe un claro interés público en el correcto
desempeño de las profesiones, por ello el Estado otorga funciones públicas a los
Colegios y se impone la incorporación forzosa para quienes desean ejercer la
profesión. Respecto de la incorporación obligatoria tenemos que constituye un
medio de proporcionar seguridad a la comunidad, en cuanto le garantiza que el
profesional que no preste sus servicios conforme con las reglas de la ciencia o
técnica en que se especializó y en forma legal y eficiente puede ser sancionado
por el Colegio al que pertenece. La necesidad de controlar la prestación de los
servicios profesionales justifica la existencia del Colegio profesional"; que "...
cabría preguntarse qué situación se produciría si para el ejercicio de una profesión
no fuese necesaria la afiliación obligatoria al Colegio respectivo. Ese ente no
podría entonces, normalmente, ejercer control respecto de los profesionales no
afiliados, con los perjuicios consiguientes para la comunidad, la cual no tiene
mecanismos para protegerse contra el desempeño ineficiente e inescrupuloso de
los profesionales no colegiados. Dadas las funciones de fiscalización y las
potestades disciplinarias de los Colegios, cabe concluir que la incorporación
obligatoria es de interés público y de plena conformidad constitucional. Interesa
además resaltar que el derecho de ejercer una determinada profesión no
constituye un derecho de carácter absoluto. Para el ejercicio de la profesión se
requiere en primer término, una autorización dada esencialmente por el título
universitario. Una vez obtenida esa autorización, el profesional que desee prestar
sus servicios profesionales está sujeto a la serie de regulaciones emitidas tanto
por el Estado como por el Colegio profesional en el marco de su competencia.
Entre las regulaciones impuestas por el Estado encontramos la necesidad de
colegiarse para ejercer la profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las
potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el
interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional"; y
que, "Tampoco es de recibo la argumentación del promovente de esta acción
constitucional pues no se da violación alguna al derecho al trabajo que consagra el
numeral 56 de la Carta Magna, pues como norma programática que es no
consagra derechos individuales, a título subjetivo en la esfera jurídica del
ciudadano. Como norma programática que es, su contenido está dirigido a lograr
del Estado la realización de una serie de actividades y acciones legales y
administrativas que permitan al ciudadano el goce efectivo de un empleo o la libre
elección de un trabajo, pero sin que se derive de su predicado gramatical el
derecho subjetivo al empleo, como pretende argumentar el promovente de esta
acción. Así las cosas, la colegiación obligatoria para poder desempeñar la
profesión adquirida no lesiona este numeral en cuestión, pues no se le impide al
individuo desarrollar su perfil profesional; ese desarrollo lo puede lograr pero
agremiado al Colegio profesional respectivo por razones de interés público y en
ese tanto, hace posible su capacidad laboral".-


La Procuraduría General de la República concluye señalando que no existe la
violación alegada por el accionante, y pide que así se declare en sentencia.

3 ).- El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes,
también contestó negativamente la acción. Al respecto, señaló que:

"... esta Acción adolece del mismo defecto del Amparo que le sirve de caso previo
pendiente; como señaláramos, el actor en ningún momento consta que haya
siquiera solicitado la colegiatura o al menos algún puesto, por lo que todo este
asunto es un mero planteamiento teórico"; que "Por deducción lógica, el art. 25 de
la Constitución nada tiene que ver con el problema de los colegios profesionales.
Si el derecho positivo que contiene (parte primera) se refiere a la libertad de
constituir entes privados (que son los únicos que en nuestro Derecho pueden
constituir los particulares), y los Colegios son entes públicos, no nacidos por
voluntad de sus miembros, ergo la norma no se aplica a este caso. Y si la parte
segunda del artículo (derecho negativo, a no ser obligado a asociarse) sólo
lógicamente puede ser entendida en relación con la primera, o sea refiriéndose a
las mismas "asociaciones", pues tampoco entonces tiene relación con el problema
que nos ocupa. Es nuestro criterio entonces que no tiene sentido plantearse una
eventual contradicción con el derecho a no ser obligado a asociarse respecto de
las llamadas colegiaturas obligatorias, ni en general respecto de todos aquellos
casos en que la ley obligue a pertenecer, a afiliarse o a ser usuario permanente de
un ente público"; que "El derecho genérico al trabajo es obviamente un derecho
complejo, que en realidad implica una indefinida lista de derechos concretos.
Ciertamente no ofrece ninguna duda de que incluye el derecho a escoger o elegir
el trabajo. Este derecho concreto no se ve afectado directamente por la
colegiatura obligatoria, pues no es un sistema que imponga un determinado
trabajo, sino simplemente un sistema que obliga a cumplir un determinado
requisito para poder ejercer determinados trabajos, al igual que hay sinnúmero de
leyes que se ocupan de imponer requisitos para realizar determinados trabajos";
que "En nuestro criterio, entonces el problema de la obligatoriedad de afiliación a
los colegios profesionales, para ejercer profesiones, con lo que sí tiene que ver es
con la libertad de trabajo, concretamente con el derecho a trabajar en una
profesión, sin restricciones o perturbaciones que puedan afectar ese libre
ejercicio"; que "... se sabe que el trabajo está sujeto legalmente a innumerables
límites, y se sabe también que es usual limitar las libertades con causa en el orden
público, la moral o los derechos de terceros"; que "Propiamente, nadie duda de
que la misión (pública) de los colegios profesionales es dar esa seguridad a la
sociedad usuaria y que este es un interés social fundamental y no secundario. La
colegiación obligatoria, entonces, desde este ángulo, no violenta la libertad misma
de trabajo, pues no puede entenderse libre de toda restricción y más bien debe
entenderse compatibilizada con los intereses públicos fundamentales"; que " la
restricción de la colegiación obligatoria no es un límite que anule o perturbe
sustancialmente la libertad. Si se mira con cuidado, en realidad quienes se oponen
a la colegiación obligatoria simplemente lo que pretenden es que su libertad no
soporta restricción alguna, y quieren vivir sin el menor contratiempo. De hecho,
simplemente no quieren colegiarse, eso es todo"; que "Más bien, la afiliación al
Colegio lo convierte en parte de la base ("asociativa") del Colegio, y con ello lo
habilita para tener una serie de derechos consecuentes, que en lo principal
permiten hablar de un régimen democrático y de una función de protección
gremial, cosas que sólo favorecen al afiliado"; que "... el límite de la colegiación
obligatoria, respecto del ejercicio de profesiones universitarias, defiende un interés
público fundamental y por ende no violenta la libertad de trabajo. Además,
realmente no es perjudicial para el profesional y más bien lo beneficia; no es
entonces un límite relevante"; y que, "... salvo irracionalidad manifiesta, la
colegiación obligatoria no es incompatible ni siquiera con la libertad de asociación,
aunque sea nuestro criterio que de todos modos el tema no guarda relación con la
libertad de asociación del art. 25 constitucional. Una Constitución moderna como
la española ha demostrado la congruencia entre las libertades fundamentales y la
colegiación obligatoria. La colegiación obligatoria representa una vivencia de este
país de más de 50 años y hoy existen múltiples corporaciones de éstas. No es
posible entender que cuando se redactó la Constitución del 49 se estuviere
pensando en proscribir estas corporaciones públicas".-

4 ).- Los avisos de Ley fueron publicados en los números 204, 205 y 206 del
Boletín Judicial de los días 25, 28 y 29 de octubre de 1991.-

5 ).- La audiencia oral se celebró a las nueve horas quince minutos del veintiuno
de setiembre de mil novecientos noventa y cinco.

6 ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.-


Redacta el Magistrado Sancho González; y,
CONSIDERANDO:

I ).- OBJETO DE LA ACCIÓN .-

En resumen, la presente acción se fundamenta en los siguientes argumentos: a)
que la libertad de asociación que se desarrolla en los artículos 25 y 56 de la
Constitución Política, 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; 20 inciso 2) y 23 inciso 1), de la Declaración Universal de
Derechos Humanos; 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y,
16 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tiene dos aspectos
inescindibles, uno positivo y el otro negativo. El primero consiste en el derecho de
decidir si se ingresa o no a un grupo determinado; el segundo, es el derecho o
facultad de no asociarse a alguno o a ningún grupo; b) la Ley número 4770 creó el
Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes como una
forma específica de asociación y en los artículos 4 y 5 se obliga a los graduados
en esas áreas del quehacer humano, a incorporarse a dicho organización para
poder laborar en el campo específico en el que han obtenido un título universitario;
es por lo anterior que dichas normas lesionan no sólo la libertad de asociación en
su aspecto negativo sino, también, el derecho fundamental de toda persona al
trabajo. Por su parte la Procuraduría General de la República afirma que los
argumentos del recurrente son improcedentes, porque los colegios profesionales
no son asociaciones puras y simples sino corporaciones de Derecho público. Que
por ello, la obligatoriedad de la colegiatura para el ejercicio de una determinada
profesión no puede considerarse lesiva a las normas que cita el recurrente. La
profesión titulada es un servicio esencial a la comunidad y su buena prestación al
público es igualmente importante, de ahí que los colegios profesionales están
sustraidos del principio de libertad de formación y organización propios del sistema
asociativo puro. Y el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física
Ciencias y Artes también se opone a los argumentos del accionante y señala que
por deducción lógica el artículo 25 de la Constitución Política se refiere a la
libertad de constituir entes privados -que son los únicos que pueden formar los
particulares-, y los colegios profesionales, en general, son entes públicos, no
nacidos por la voluntad de sus miembros, sino por disposición expresa del
legislador. En consecuencia, no tiene sentido plantearse una eventual
contradicción entre el aspecto negativo del derecho de asociación y la colegiatura
obligatoria de este tipo de entes públicos. Además, la colegiatura obligatoria no
afecta el derecho al trabajo, porque no impone al particular la obligación de
dedicarse a determinada actividad y se limita a establecer un requisito para
realizar determinado trabajo, que de todas formas, está sujeto a innumerables
límites, y que es usual limitar las libertades por razón del orden público, la moral o
los derechos de los terceros. En síntesis, en la acción se cuestiona la
constitucionalidad de la colegiatura obligatoria, por violación del derecho de libre
asociación, al exigirse, por ley, como requisito esencial para poder ejercer
profesiones liberales.
II ).- EL DERECHO DE ASOCIACIÓN RECONOCIDO POR EL ARTÍCULO 25
CONSTITUCIONAL.-

Como tesis de principio, el contenido esencial del derecho de asociación que
desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección
fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante
la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y
pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del
cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a
permanecer en ellas.- Esta norma constituye, en términos muy generales, el
derecho común, de general aplicación y de origen constitucional de todas las
asociaciones, salvo que atendiendo a razones especiales y a la peculiar
naturaleza de algunas actividades, por vía de ley se disponga lo contrario. Debe
tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no
son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal;
precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran
pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación. A partir de
estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas
características del derecho de asociación las siguientes : a) que deba surgir como
una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación
coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera
negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa
de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad
de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una
organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus
miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación
estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus
miembros. El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e
insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede
ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines
privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el
derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y
lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de
este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se
protege por el contenido explícito que dispone el párrafo segundo del artículo 28
constitucional. De lo dicho se tiene que el artículo 25 desarrolla un género que
podríamos llamar como "asociación pura" y que responde al más amplio
reconocimiento constitucional de la autonomía personal, razón por la que esa
libertad se ejerce con poder de autodeterminación, sin olvidar que en la parte final
de este artículo 25 se establece que nadie está obligado a formar parte de
asociación alguna. Sin embargo, este género no excluye la posibilidad jurídica de
que existan otras modalidades de asociacion y en la misma Constitución Política
existen otras manifestaciones de ese derecho con reconocimiento especial y con
regímenes jurídicos distintos, como por ejemplo, los partidos políticos (artículo 98),
los sindicatos de patronos y trabajadores (artículo 60) y el cooperativismo (artículo
64). Por ello es que se puede inferir que la Constitución Política ha previsto varias
opciones para expresar el derecho de asociación. En virtud de lo dicho, lo que
corresponde es analizar la naturaleza de la colegiatura obligatoria, para definir si la
institución corresponde a la "asociación pura" o si por el contrario, es un tipo de
organización de diversa naturaleza y si así fuera, determinar en qué medida es
constitucionalmente posible que el Estado pueda regular esas actividades; si se
trata del ejercicio de libertades de interés privado, o si por el contrario, del ejercicio
de competencias de interés público delegadas o para ejercer funciones públicas
de carácter administrativo; y desde luego, también definir el origen mismo de la
estructura de la institución de la colegiatura, confrontándola con la libre expresión
de la voluntad para formar o crear una asociación y determinar así el origen legal
de los colegios profesionales.

III ).- LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN LOS TEXTOS
CONSTITUCIONALES (DERECHO COMPARADO).-

Al emprender el estudio del Derecho Comparado, con el objeto de desentrañar la
naturaleza jurídica de los colegios profesionales, se repara que la tendencia
abrumadoramente mayoritaria es la de considerar que el tema no es materia
constitucionalizable y por ello la institución no suele aparecer en los textos
constitucionales, aunque en alguna legislación, como por ejemplo en la española
en cuya Constitución en su artículo 36, se hace una relación expresa a los
colegios profesionales y a las profesiones tituladas, remitiendo el tema por
completo a lo que disponga la ley ordinaria. Es por ello que no se puede hacer una
síntesis comparativa a los efectos de centrar el tema de análisis desde el punto de
vista del Derecho constitucional comparado. Pero sí resulta de interés resaltar lo
actuado por la Asamblea Nacional Constituyente; en la discusión del derecho de
asociación, hizo una breve intervención en el Acta Nº 111 el Diputado Arroyo,
expresando que "ya que en la práctica se ha presentado el absurdo de obligar a
los profesionales a formar parte de determinado colegio, que a veces no ha sabido
cumplir rectamente su misión". Con esta intervención, a juicio de la Sala, se
evidencian dos ideas pertinentes: ya al discutirse el derecho de asociación en el
seno de la constituyente, existían los colegios profesionales en Costa Rica y
tomados en cuenta a manera de ejemplo, no se consideró expresamente que su
funcionamiento fuera inconstitucional; y por otro lado, se calificó de absurda la
existencia de colegios que no cumplen los fines esperados por el legislador, lo que
atañe, sin duda, a la necesaria identidad que debe existir entre el colegio mismo y
el interés público. Esta es la única referencia a la colegiatura obligatoria en nuestra
constituyente y a juicio de la Sala, no es suficiente indicio histórico constitucional,
que conduzca a establecer la inconstitucionalidad de los colegios profesionales, ni
que se produjera en esa calificada discusión, aunque fuera indirectamente, la
conclusión que los colegios profesionales son asociaciones en los términos de ese
artículo 25.

IV ).- LA CUESTIÓN DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.-

Desde siempre se ha planteado el debate en torno a la naturaleza jurídica de los
Colegios Profesionales, discusión que no ha sido exclusiva del Derecho
costarricense y que conduce, invariablemente, al examen de las premisas de si
son asociaciones, corporaciones o establecimientos de interés público no
estatales. Se impone, en consecuencia, realizar el análisis correspondiente desde
tres puntos de vista : doctrinario, de la jurisprudencia patria y del Derecho
comparado. a) La Doctrina.- La discusión se presenta entre dos posiciones
claramente identificables : los que afirman que asociación y corporación son
conceptos jurídicos extraños entre sí, diferentes y regulados por normativas
distintas, y los que sostienen que los colegios profesionales son asociaciones
puras y por ello, es violatoria la obligatoriedad de pertenencia, como requisito para
ejercer determinada actividad. Ambas posiciones coinciden en que tanto las
asociaciones como las corporaciones, tienen una base asociativa, es decir, son
agrupaciones o colectividades de sujetos. La diversa naturaleza del acto
constitutivo, es una diferencia, se dice, entrambas : las asociaciones surgen como
manifestación de un acuerdo libre de voluntades y bajo la forma que regula una
ley general, que dispone todo lo concerniente al funcionamiento, organización,
capacidad y personería jurídicas, entre otros aspectos; en cambio las
corporaciones surgen por mandato de una ley específica (acto legislativo concreto)
y se conciben para ejercer funciones públicas, de manera que están regulados por
el interés público. En síntesis, del planteamiento del tema se extraen dos ideas
básicas : se afirma que el texto del artículo 25, al expresar que "Nadie podrá ser
obligado a forma parte de asociación alguna", no admite ninguna de las
reflexiones doctrinarias esbozadas; y por otro lado, que tampoco procede la tesis
de estimar que cuando está involucrado el interés público, mediante un
reconocimiento por ley se puede hacer surgir un colegio profesional que es distinto
a una asociación; ésta, por el contrario, para su ejercicio solo requiere de
emprender un fin lícito y conformarse con lo que disponga el marco jurídico
general (Ley de Asociaciones). b) La Jurisprudencia Nacional.- La Corte Suprema
de Justicia en resolución de Corte Plena, ejerciendo, entonces, la función de
contralor de constitucionalidad, en sesión de las catorce horas del veintiocho de
enero de mil novecientos ochenta y dos, por unanimidad, declaró improcedente el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Alfonso Meza Castro,
referente a los artículos 48 y 49 de la Ley General de Salud, al artículo 2 de la Ley
Nº 5784 de 19 de agosto de 1975 y al Decreto Ejecutivo Nº 10186 del 30 de junio
de 1979 y en el considerando VII, páginas 19 y siguientes expresó literalmente:

"VII.- La libertad de asociarse o no asociarse, que garantiza el artículo 25 de la
Constitución Política, no puede resultar infringida por el artículo 2 de la Ley
Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas (Nº 5784), ni por las demás normas
citadas que impiden el ejercicio profesional y la obtención del material
odontológico, pues el artículo 25, en cuanto dispone que "nadie podrá ser obligado
a forma parte de asociación alguna", se refiere a aquellas situaciones, regidas por
el principio de autonomía de la voluntad, en que sí queda al arbitrio de la persona
resolver lo que corresponda porque la decisión sólo interesa, en primer término, al
propio sujeto, en tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro
de determinados propósitos. Y si en el ordenamiento jurídico se favorece la
formación de esas asociaciones, ello es porque el Estado debe procurar el mayor
bien de los gobernados y porque, en tesis general, la unión de personas redunda
en beneficio de todo el grupo y de cada sujeto en particular. No es posible
confundir esos casos con la inscripción o incorporación obligatoria en los Colegios
profesionales, pues éstos tienen otra razón de ser y se organizan con una finalidad
que va más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la
persona individualmente considerada. Es verdad que esos Colegios también
actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte
de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación
obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan
"liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada,
también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por
la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza
que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de
interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto
ejercicio de la profesión. La antigua Sala de Casación de esta Corte, en sentencia
dictada a las quince horas del diecisiete de junio de mil novecientos setenta, al
resolver un asunto de injurias por la prensa, hizo las siguientes consideraciones:

"Los colegios profesionales no son simples asociaciones privadas ni de meros
intereses privados, sino que participan de otras características que los sitúan en
una zona fronteriza entre las entidades del Estado y las personas jurídicas
privadas. En la doctrina del Derecho Administrativo se considera que esos
colegios y otros entes de carácter corporativo pueden calificarse de "públicos"
aunque no formen parte de la administración estatal, según opinión del profesor
Fernando Garrido Falla (ver "La Descentralización Administrativa", edición de la
Universidad de Costa Rica, páginas 55 a 63); o bien, como lo dicen otros autores,
de establecimientos de interés público no estatales, que integran una tercera
categoría de personas jurídicas, intermedia entre las privadas y las del Estado (ver
Tratados de Derecho Administrativo de Enrique Sayaguéz Laso, Tomo I, páginas
164 y siguientes; Benjamín Villegas Basavilvaso, Tomo II, páginas 119 a 124; y
Manuel María Diez, Tomo II, páginas 94 a 103). Esa doctrina es perfectamente
aplicable en el derecho costarricense, pues aquí también los colegios
profesionales pertenecen a esa categoría intermedia, tanto por la forma en que
esos colegios se constituyen como por los fines de interés público que se han
tomado en cuenta para organizarlos, desde que al Estado interesa que el ejercicio
de las llamadas profesiones liberales se haga en forma eficiente, para garantía de
la comunidad entera. A los órganos de esos colegios se atribuye potestad
disciplinaria, para corregir las faltas de sus miembros, y de ese modo se delega en
dichos órganos una parte del poder de policía o de vigilancia que es atribución del
Estado".-

Esta sentencia recoge la jurisprudencia que se ha dado sobre esta materia en
forma reiterada, a partir de la resolución de Corte Plena de las catorce horas del
veinticinco de agosto de mil novecientos cincuenta y cinco (Caso de Juan Soto
Aguilar versus el Colegio de Contabilistas Privados) y que en general apunta a la
toma de posición que define a los colegios profesionales como entidades
corporativas de interés público y no como meras asociaciones. Y se complementa
la jurisprudencia patria con lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en la Opinión Consultiva Nº OC-5-85 del 13 de noviembre de 1985 (caso
Schmith), en el que declaró la incompatibilidad de la Ley 4420 del 22 de setiembre
de l969 con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
criterio luego reiterado también por esta Sala Constitucional. En la primera, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos expresó en relación con la
colegiatura obligatoria lo siguiente:

"68. La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en
colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye
un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la
actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el
sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el
funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema
coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del
ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden."

En relación con este pronunciamiento, la Sala, en la sentencia número 2313-95 de
las dieciséis horas con dieciocho minutos del nueve de mayo de mil novecientos
noventa y cinco expresó:

"Se hace más notorio que la Sala Constitucional no solamente declara violaciones
a derechos constitucionales, sino a todo el universo de derechos fundamentales
contenidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en
el país. Desde este punto de vista, el reconocimiento por la Sala Constitucional de
la normativa de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la forma en
que la interpretó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión
Consultiva OC-05-85, resulta natural y absolutamente consecuente con su amplia
competencia. De tal manera, sin necesidad de un pronunciamiento duplicado,
fundado en los mismos argumentos de esta opinión la Sala estima que es clara
para Costa Rica que la normativa de la Ley Nº 4420, en cuanto se refiere a lo aquí
discutido por el señor Róger Ajún Blanco, es ilegítima y atenta contra el derecho
de información, en el amplio sentido que lo desarrolla el artículo 13 del Pacto de
San José de Costa Rica, tanto como de los artículos 28 y 29 de la Constitución
Política."

De lo transcrito podemos concluir que tanto para la Corte Interamericana de
Derechos Humanos como para esta Sala, la colegiatura obligatoria puede ser un
medio para garantizar la moral, el orden público o los derechos de terceros, todo,
como una justa exigencia del bien común en una sociedad democrática. Ahora
bien, en el caso concreto del Colegio de Periodistas de Costa Rica se estimó que
el mismo concepto de orden público reclama que se garanticen, en un sistema
democrático, las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y
opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la
sociedad en su conjunto. En forma expresa, la Corte Interamericana indicó:

"71. Dentro de este contexto el periodismo es la manifestación primaria y principal
de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse
meramente como una prestación de un servicio al público a través de la aplicación
de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por
quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría
suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión
que es inherente a todo ser humano.


72. El argumento según el cual una ley de colegiación obligatoria de los
periodistas no difiere de la legislación similar, aplicable a otras profesiones, no
tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propósito de la
compatibilidad entre dicha ley y la Convención. El problema surge del hecho de
que el artículo 13 expresamente protege la libertad de "buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, ya sea ésta oralmente, por escrito o en
forma impresa..." La profesión de periodista -lo que hacen los periodistas- implica
precisamente el buscar, recibir, y por tanto requiere precisamente el buscar, recibir
y difundir información. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una
persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la
libertad de expresión garantizada en la Convención.

73. Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a
diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina -es decir, lo que
hacen los abogados o los médicos- no es una actividad específicamente
garantizada por la Convención."

Queda entonces claro que la declaratoria de inconstitucionalidad que pronunció la
Sala, sobre la libertad de pensamiento y de expresión y su vinculación con la
colegiatura obligatoria al Colegio de Periodistas, afecta un área sensible y
específica que corresponde a un derecho fundamental que tiene toda persona,
con toda nitidez definido por el artículo 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y por ello exclusiva a ese colegio profesional, de manera que
esa sentencia no prejuzga sobre la constitucionalidad de la colegiatura obligatoria
en general. c) Jurisprudencia en el Derecho Comparado.- En el mismo sentido se
ha expresado la más moderna jurisprudencia de tribunales constitucionales y del
Derecho comunitario, específicamente europeos, cuando han sostenido que los
colegios profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para
defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que
también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se
configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de
Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la
voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las
determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les
atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de la Administración o permite
a ésta última recabar la colaboración de los colegios mediante delegaciones
expresas de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo
la dependencia o tutela de la citada Administración titular de las funciones o
competencias ejercidas por aquéllos. La jurisprudencia europea se ha orientada a
considerar que las corporaciones de Derecho público representativas de intereses
económicos, son análogas a las Corporaciones profesionales y aunque éstas se
orientan primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los
miembros que las integran, tales Corporaciones participan de la naturaleza de las
Administraciones Públicas y, en este sentido, la constitución de sus órganos, así
como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones
administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas
Corporaciones dicte el Estado. Además, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos al decidir el caso "Le compte, Van Leuven y De Meyére", del 28 de junio
de 1981, analizó la compatibilidad de la Colegiatura obligatoria con el artículo 11
del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce el derecho de
asociación, en su vertiente positiva y negativa. El razonamiento del Tribunal sobre
este motivo se recoge en los apartes 62 a 66 de la sentencia y su lectura resulta
de importancia para los países que, como Costa Rica, tienen organizaciones
profesionales de esta naturaleza. El Tribunal señaló, al analizar la naturaleza
jurídica y la función de la Orden de Médicos Belgas, que la misma no tiene el
carácter de asociación en el sentido del artículo 11.1 de la Convención Europea de
Derechos Humanos. Para el Tribunal esta Orden es una institución de derecho
público fundada por el legislador y no por los particulares que persigue una
finalidad de interés general como lo es la protección de la salud; lo que asegura,
por mandato de la ley, un cierto control público en el ejercicio de la profesión
médica. Agrega que, la Orden, para cumplir estas tareas que le ha confiado el
Estado Belga, goza por ley de prerrogativas exorbitantes del derecho común, tanto
administrativas como normativas o disciplinarias, y utiliza, así, procedimientos de
poder público. Para el Tribunal, los diversos elementos considerados en su
conjunto, no permiten calificar a esta Orden como asociación en el sentido del
artículo 11 del cuerpo normativo citado. Llama la atención que el Tribunal exige,
para que no se vulnere la libertad de asociación, que la creación de este tipo de
personas jurídicas por parte de los Estados, no impida a los facultativos fundar
entre ellos asociaciones profesionales o afiliarse a otras. Es decir, para el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos es contrario a la Convención que lo rige, crear
organizaciones herméticas y exclusivas que sustituyan toda posibilidad de
organizarse profesionalmente de manera libre. Podemos resumir el razonamiento
del Tribunal en los siguientes aspectos: a) por su naturaleza jurídica pública y por
sus funciones públicas, los Colegios Profesionales no son una asociación; b) la
personalidad jurídica pública se deduce de una serie de aspectos que siempre
deben considerarse en su conjunto, como la creación por el legislador,
encuadramiento en las estructuras del Estado, fines públicos, prerrogativas
públicas (administrativas, normativas, disciplinarias); c) los procedimientos de
organización corporativos no deben impedir a los miembros la libertad de
asociación profesional, lo que debe entenderse como manifestación de la genérica
libertad de asociación, y de la específica libertad de sindicación.

V ).- EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL.-

Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora,
que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios
profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples
asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad
jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales
como manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", que es
aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas
representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el
Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis
definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de
particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos
fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los
miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas.
Adoptar esta posición no implica, desde luego, desconocer la crítica de quienes
asumen que asociación y corporación son sinónimos, en el sentido de que ambos
términos aluden a grupos de personas que se unen para perseguir fines comunes
y en consecuencia, subsumidos ambos conceptos en el contenido del artículo 25
constitucional. Es por ello que resulta de la mayor importancia, señalar las
diferencias jurídicas de ambas figuras. Un primer acercamiento, estrictamente
gramatical, nos conduce a entender por asociación todo conjunto de personas
para realizar un mismo fin, y en su caso, la persona jurídica por ella formada,
constituida para perseguir fines lícitos privados; y por corporación, la comunidad,
generalmente de interés público y reconocida por la autoridad. La asociación nos
conduciría al mundo del Derecho privado y la corporación al del Derecho público.
Parece más que evidente que los regímenes jurídicos que regulan cada grupo son
distintos : el derecho asociativo (artículo 25 constitucional) regula las actividades
privadas de las personas y por su medio se pretende la autorrealización de los
sujetos, ejerciendo actividades lícitas, mientras que la llamada "administración
corporativa" forma parte integral de la diversificación de entidades administrativas
(descentralización del Estado). Es por lo anterior que el complejo debate no se
ubica en señalar la existencia de un elemento común a ambas instituciones, como
lo es la base asociativa, sino en el ámbito de la definición de la tipología de los
entes públicos que hace el Derecho Administrativo. Ello porque si bien es cierto
que al decir que "toda agrupación de individuos que libremente busque, en forma
solidaria, duradera e independiente, la promoción y defensa de principios
propuestos lícitos que comparten", como lo afirma la doctrina nacional, es
asociación pura, entre otras cosas, por el hecho de tener base asociativa, ello no
conduce a sentar una regla general derivada de la premisa que toda agrupación,
sea asociación. La sentencia, si bien es válida para el ámbito del Derecho privado,
no lo es para el Derecho público. En éste, al considerar la distinción de las
personas jurídicas, el esquema que se ha mantenido es la distinción entre
corporaciones e instituciones, para afirmar que entre las primeras existen las
corporaciones territoriales genuinas que son las locales (municipios) y las
llamadas sectoriales de base privada, que a su vez pueden ser de Derecho
público o privado. Se trata de grupos sectoriales asociados alrededor de alguna
finalidad específica y la cualidad de miembros determinada por una condición
objetiva que hace relación al fin corporativo específico; corporaciones de Derecho
público, como por ejemplo en el caso de los colegios profesionales y de Derecho
privado, como en las sociedades mercantiles, discriminando entre ellas en razón
de su origen : las primeras creadas directamente por acto legislativo (por ley) en el
que se configura el fin específico y las funciones a desarrollar y las segundas
parten de un pacto asociativo previo, configurado libremente por sus miembros.
Pero debe advertirse que no toda corporación de Derecho público forma parte de
la Administración Pública. Sólo en campos muy específicos, como se verá más
adelante, las actuaciones de las corporaciones sectoriales de base privada,
estarán reguladas o serán actividad administrativa. La doctrina más calificada del
Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios
profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada
profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una
colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo
constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo
propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es
defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun
procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias
desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la
cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia
social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.-
Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad
de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las
profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que
no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha solido justificar su
inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor
de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento
jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que
normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la
técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden
administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios
profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de
ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe
duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como
causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o
colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración
(descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas
funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo
la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público
constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina,
integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio
gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la
corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en
Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto
implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean
corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas
esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a)
la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de
una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al
grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y
derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por
ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con
personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos,
cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza
diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo
de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido
resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus
decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo
colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del
ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la
que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma
continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del
colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo
administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su
voluntad.

VI.- LA COLEGIATURA OBLIGATORIA.-

Adoptada la posición anterior por la Sala, que en realidad obedece a la tradición
jurídica del país y que se fundamenta en la mayoría de la doctrina del Derecho
Constitucional y Público, en el sentido de la naturaleza pública de los Colegios
profesionales, se impone la necesidad de delimitar, en términos generales, el
ámbito del funcionamiento y los límites que encuadran a estos entes. En el
Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica
pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de
corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son
creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad
pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala,
invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la
organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria
al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias
administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan
fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las
corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo
en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que
en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a
sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en
todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa
de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su
conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia
organización interna (funcionamiento de los órganos superiores : asambleas
generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que
aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional.
Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la
actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria,
honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios,
competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión
del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de
honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la
vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la
atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria
sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al
régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar
las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias
correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional. Todo lo anterior,
desde luego, se refiere a los Colegios de profesiones tituladas que es el objeto de
la acción, advirtiéndose, eso sí, que la Sala no prejuzga sobre la posibilidad
jurídica de las otras categorías diferentes que, aunque enmarcadas en el Derecho
corporativo y aunque compartan las notas esenciales señaladas, tienen sus
propias características y especialidades, como por ejemplo, las cámaras de
productores o industriales (caña de azúcar y café) y cualesquiera otras
actividades, empleos, facultades, oficios o profesiones no tituladas. Igualmente es
relevante señalar que no toda colegiatura puede y debe ser obligatoria; se
requiere para que ello sea posible, que la actividad de que se trate, sea en algún
grado de importancia, el ejercicio de funciones públicas y de profesiones muy
cualificadas por su incidencia social y en general, en los campos en que es
imprescindible proteger valores sociales o cuando la colegiatura sea necesaria
para la consecución de fines públicos. En otras palabras, el elemento teleológico
de un Colegio profesional no es la defensa de los intereses de sus agremiados,
sino la defensa de la colectividad. La repercusión que puede tener en la sociedad
la actuación de los profesionales, hace que el Estado haga suyo el interés de
mantener la cohesión del grupo y ejercer un poder frente a los miembros del
Colegio. Sin embargo, conviene precisar que sólo en la medida en que se
persigan fines públicos los Colegios profesionales utilizan y ostentan prerrogativas
de poder público.

VII ).- EL COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES EN LETRAS,
FILOSOFIA, CIENCIAS Y ARTES. SU CREACION.-

La Asamblea Legislativa creó el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras,
Filosofía, Ciencias y Artes por el decreto legislativo Nº 4770 de 13 de octubre de
1972, y el Poder Ejecutivo lo vetó por razones de incostitucionalidad, que al final,
no fueron aceptadas por la Asamblea Legislativa. El conflicto fue resuelto de
conformidad con el ordenamiento aplicable (artículo 128 constitucional) por la
Corte Suprema de Justicia, la que consideró que las disposiciones de ese cuerpo
normativo no tenían vicios de constitucionalidad que se acusaban;
consecuentemente, el decreto legislativo se convirtió en Ley de la República. Por
la importancia que este antecedente tiene para la presente acción, resulta del
mayor interés recordar las objeciones de constitucionalidad en las que fundamentó
el Poder Ejecutivo su veto. Se consideró que como el Colegio estaría integrado,
necesariamente, por profesores de enseñanza media, se produciría un conflicto de
potestades con la Administración Pública en la esfera disciplinaria; para el
Ejecutivo la existencia de un colegio profesional de empleados o funcionarios
públicos suponía la pérdida de sus potestades jerárquicas. Se argumentó,
también, que el Colegio atentaría contra los artículos 79 y 80 de la Constitución
Política que garantizan la libertad de enseñanza y obligan al Estado a estimular la
enseñanza privada. Se expresó que "...la colegiación obligatoria de todo el que
quiera enseñar en enseñanza media o superior viola el artículo 79 porque impone
la carga de incorporarse al sector público, mediante el ingreso a un colegio
profesional de ese mismo sector, para ejercer la iniciativa privada de educar o de
gestionar empresas de educación, creando simultáneamente un monopolio de tal
iniciativa en beneficio exclusivo de los miembros del colegio, y sujetando a éstos,
desde el ingreso mismo, a potestades administrativas de regulación, disciplina y
vigilancia que exceden con mucha la mera inspección (del Estado) a que dicha
norma constitucional se refiere". La Corte Plena al resolver el conflicto entre
Poderes, declaró la constitucionalidad de la ley. Para ello, sostuvo, en síntesis, lo
siguiente: a) que la facultad estatal de remoción de funcionarios en torno a
servicios, etc., se refiere a situaciones de campos deslindados que tienen órbitas y
fines independientes del propiamente educativo; b) que el proyecto de Ley
consultado no quebranta los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, pues ni la
libertad de enseñanza, ni la iniciativa privada en materia docente, sufren eclipse
con la creación del Colegio. Para la Corte Plena la libertad de enseñanza no es
tan amplia como se pretende, pues el Estado tiene potestades para ejercer una
vigilancia adecuada sobre los establecimientos que se dediquen a actividades
docentes, por ser éstas de interés público. Agregó, que en este caso el Estado -
por delegación- ejerce vigilancia en lo que concierne a la conducta de los
profesores que impartirán lecciones en los centros privados, de tal suerte que la
colegiación obligatoria no es más que una forma, doctrinariamente reconocida, por
medio de la que el Poder Público interviene para cuidar que ciertos servicios se
presten eficientemente. El tema, que retomaremos luego, resulta de interés, ya
que como se puede observar, no es la primera vez que los Tribunales
competentes deben pronunciarse sobre el objeto de esta acción.

VIII ).- EL CASO DEL COLEGIO CUESTIONADO EN LA ACCION.-

El recurrente cuestiona, en concreto, la constitucionalidad de los artículos 4 y 5 de
la Ley 4770. Es importante transcribir las normas para su examen, incluyendo el
artículo 3, que no se cuestiona en la acción, para mejor comprensión del tema.

"Artículo 3.- El Colegio está integrado por :

a) Los doctores graduados en las especialidades que se indican en el inciso c) por
la Universidad de Costa Rica o por universidades extranjeras, con títulos
reconocidos por aquélla;

b) Los licenciados en Filosofía, Historia, Geografía, Lenguas Modernas, Filología,
Ciencias, Bellas Artes y Educación, graduados por la Universidad de Costa Rica;

c) Los licenciados en Letras y Filosofía de la antigua Facultad de Filosofía y Letras
de la Universidad de Costa Rica ;
d) Los graduados por instituciones extranjeras en las especialidades y rango
académico indicados en el inciso b), con títulos reconocidos por la Universidad de
Costa Rica;

e) Los profesores de enseñanza media y de enseñanza superior, graduados por la
Universidad de Costa Rica, la Escuela Normal Superior u otras instituciones
nacionales formadoras de profesionales docentes para ese nivel o graduados en
universidades extranjeras con títulos reconocidos por la Universidad de Costa
Rica;

f) Los bachilleres en las especialidades indicadas, con estudios pedagógicos
graduados por la Universidad de Costa Rica;

g) Los profesores de Estado, con títulos emitidos por el Ministerio de Educación
Pública;

h) Los doctores, licenciados y profesores graduados por la Universidad de Costa
Rica, la Escuela Normal Superior de Costa Rica u otras instituciones formadoras
de profesionales docentes en las especialidades del plan de estudio de la
enseñanza media o de la enseñanza superior, así como aquellos que en iguales
circunstancias han sido graduados en instituciones extranjeras con títulos
reconocidos por la Universidad de Costa Rica; e,

i) Los miembros del Colegio incluidos en los incisos anteriores que se hayan
acogido a una jubilación o pensión".

"Artículo 4.- Solamente los miembros del Colegio tendrán derecho a ocupar cargos
en la Administración Pública, las instituciones autónomas o las entidades privadas
relacionadas con la enseñanza cuando para ejercer dichos cargos sea necesario
poseer alguno de los títulos a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 5.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo precedente, en el Manual
Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, leyes o reglamentos especiales, se
requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los siguientes cargos :

a) Profesor de Enseñanza Media en cualquier especialidad;

b) Director o profesor de un establecimiento de enseñanza superior, siempre que
no se trate de miembros de otro colegio profesional legalmente constituido;

c)Director de un establecimiento de enseñanza media. Cuando se trate de una
institución privada y el director no sea colegiado, debe nombrarse un miembro del
colegio al mismo nivel, en calidad de asesor;

d) Jefes de Departamentos Administrativos del Ministerio de Educación Pública,
en enseñanza media y superior, cualquiera que sea su nombre;
e) Asesor del Ministerio de Educación Pública, en enseñanza media, en relación a
la materia específica;

f) Director General de Artes y Letras; y,

g) Directores de Bibliotecas Públicas, excepto las de la Universidad de Costa Rica.

En todos los casos y en igualdad de condiciones se preferirá al profesional con
título más elevado."

La Sala ha sostenido en los considerandos anteriores, que los Colegios
profesionales son corporaciones de derecho público y no meras asociaciones
reguladas por el artículo 25 constitucional. También se ha afirmado que es posible
para el legislador, crear este tipo de corporaciones en atención al interés público
de las funciones que realizan sus miembros, lo que es, a su vez, manifestación del
principio de la Carta Fundamental de la búsqueda del "bien común" y todo ello
dentro del proceso de descentralización de las funciones del Estado. Pero para la
Sala no es posible crear la colegiatura obligatoria, cuando se trata de regular
derechos fundamentales así definidos por la Constitución Política o alguno de los
instrumentos internacionales vigentes en el país, como sucede, por ejemplo, -
según lo ha indicado la Sala y la Corte Interamericana de Derechos Humanos- con
la libertad de expresión y el Colegio de Periodistas. Tampoco es posible para el
legislador intervenir y controlar diversos sectores de la vida social, a través de las
corporaciones de derecho público, si ello no se justifica en razones de la especial
protección que se debe a la moral, el orden público o la necesidad de proteger a
terceros (artículo 28 constitucional). En el caso que se analiza, se impone
cuestionar si la Constitución Política o los instrumentos internacionales que cita el
recurrente, le garantizan el ejercicio libre de la profesión en la que ha obtenido el
título de bachiller, como lo es la enseñanza de la educación técnica con énfasis en
artes industriales. Las normas de la Ley Nº 4770 que han sido cuestionadas y que
se han transcrito en párrafos anteriores, exigen -independientemente de la
especialidad- que para ocupar cargos, tanto en la Administración Pública como en
casas de enseñanza privadas, se deba estar incorporado al Colegio respectivo.
Debemos entonces dar respuesta a dos interrogantes de trascendental
importancia: A) ¿garantiza la Constitución Política el libre ejercicio de la
enseñanza o del trabajo relacionado con aspectos administrativos y educativos,
sin contar para ello con una habilitación especial ? y B) ¿se ajusta la colegiatura
obligatoria que nos ocupa a las normas y principios constitucionales?.

IX ).- LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA
CONSTITUCIONAL:

La Sala se ocupó de este tema en su sentencia número 3550 de las dieciséis
horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos,
expresando, entre otros conceptos, los siguientes:
"V.- No cabe duda de que el Derecho de la Constitución, tanto directamente, por
texto mismo constitucional, cuanto mediante la incorporación de los derechos
fundamentales consagrados por el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (art. 48, recogido, además, por los 1?, 2? inciso a) y 29.1 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional), reconoce como un principio básico de su régimen de
educación y de cultura la existencia de un derecho fundamental -o garantía, en el
lenguaje constitucional- a la libertad de enseñanza, incluso reforzándolo con el
deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el campo de la educación...

"VI.- La libertad de enseñanza se bifurca, a su vez, como ocurre con todas las
libertades que suponen una relación de "alteridad" -entre quienes la ejercen,
activamente, y quienes las reciben, pasivamente-, en dos sentidos o direcciones
correlativos o solidarios, en cuanto que no sería posible atentar contra uno de ellos
sin dañar el otro;

"IX.- La libertad de aprender se complementa, a su vez, con el derecho de
enseñar, consagrado en la Constitución y en los instrumentos internacionales, así,
el artículo 13 del Pacto Internacional citado, luego de establecer el derecho de los
padres y tutores a escoger escuelas diferentes a las creadas por el Estado,
estipula en su párrafo cuarto :

"4. Nada de los dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de
la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de
enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo
1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas
mínimas que prescriba el Estado".

El derecho de las personas a escoger la enseñanza que deseen no podría
garantizarse si no hubiera libertad para crear y organizar instituciones de
enseñanza con capacidad para decidir libremente su actividad académica y
docente, administrativa y financiera, cultural y espiritual, sometidas tan solo a la
intervención necesaria de las autoridades públicas, apenas para garantizar los
derechos de los educandos y los valores fundamentales del orden social; de otro
modo, la libertad de elegir se vería seriamente lesionada, pues la única opción
disponible sería la del Estado o la impuesta por él.

"D C La Libertad de Enseñanza es un Derecho Fundamental:

"X C El hecho de que la enseñanza sea, precisamente, un Aderecho de libertad@
implica, entre otras cosas: a) Que se trata, por su naturaleza, por su ubicación y
contenido constitucionales y por su posición en el Derecho de los Derechos
Humanos Ctanto interno como internacionalC, de un verdadero derecho
fundamental, por ende derivado de la Aintrínseca dignidad del ser humano@ Cen
la expresa definición de la Declaración UniversalC, no de la voluntad del Estado ni
de ninguna autoridad política o social, los cuales tienen el deber Cy solamente el
deber, no el derecho ni la opciónC de reconocerlo como tal derecho fundamental,
a favor de todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación
alguna; de respetarlo ellos mismos, sin violarlo, ni manipularlo, ni escamotearlo
por medios directos o indirectos, desnudos o encubiertos; y de garantizarlo frente
a todo y frente a todos, poniendo a su disposición los mecanismos jurídicos y las
condiciones materiales necesarios para que esté al alcance de todos y por todos
pueda ser gozado efectivamente; b) Que, por ser precisamente un derecho
humano fundamental, quien lo actúe lo hace a nombre propio, en ejercicio de una
actividad de la que es titular y no de una concesión o permiso del poder público, el
cual puede, a lo sumo, y siempre que lo haga por los órganos competentes y
mediante el ejercicio de simples poderes de tutela, Ainspeccionarlo@, valga decir,
vigilar su ejercicio para garantizar, precisa y únicamente, el equilibrio armónico
entre la libertad de educación del que la ofrece CeducadorC y la libertad de
educación del que la recibe CeducandoC, así como fiscalizar su cumplimiento y
eventualmente sancionar su incumplimiento; c) Que el mismo equilibrio armónico
entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de
rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los
establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de
curricullum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus
matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los
cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos
fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para
que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero,
eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo
razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y
docente Crecuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertadC; d) Que
por ser, a su vez, una Alibertad@ Cun Aderecho de libertad@C le convienen las
condiciones, atributos, efectos y garantías de la libertad en general, la cual,
entendida como ausencia de coacción arbitraria, es uno de los derechos humanos
fundamentales Co más fundamentalesC, como que se asienta en la base misma
de todo el sistema democráticoBconstitucionalC. Ella significa, desde el punto de
vista jurídico, que existen actos de los particulares que el Estado no puede
suprimir, alterar, restringir ni controlar, aun mediante o con fundamento en una ley.
Estos actos son, en primer lugar, los aludidos por la Constitución como Aacciones
privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a
tercero@.

"XVI C La libertad de enseñanza, garantizada por el artículo 79 de la Constitución,
se relaciona, pues, esencialmente, con el 28 ídem, que consagra el principio y
derecho general de libertad, con sus consecuencias, también generales; las
cuales, por cierto, ya han sido expuestas y recalcadas en otras oportunidades por
esta Sala, incluso remitiéndose a antecedentes de la Corte Plena en función de
tribunal constitucional (por ejemplo, según sesión extraordinaria #51 de 13:30 hs.
del 26 de agosto de 1982), en términos como los siguientes:

"...el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del
Estado de Derecho costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma
positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no
prohíba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la
manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el
principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y
libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en sentido formal y
material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el
sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la
moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero
estan fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía
implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o
derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones
privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 21, el cual crea,
así, una verdadera Areserva constitucional@ en favor del individuo, a quien
garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder
público. La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o
competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral
o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; sin
embargo, como ya lo había dicho la Corte Plena en el fallo citado, no es cualquier
tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de
las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas
con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los Adecretos@ o Adecretos
reglamentarios@ dictados por el Poder Ejecutivo, y los Areglamentos
autónomos@, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades
descentralizadas para la autoregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo
que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía@ (ver voto de esta
Sala#1635-90 de 17:00hs. 14 de noviembre de 1990).

"F C Las Limitaciones Legítimas de la Libertad:

"XVII C Desde luego, los derechos y libertades fundamentales están sujetos a
determinadas restricciones, las necesarias, pero nada más que las necesarias a la
vigencia de los valores democráticos y constitucionales. No obstante, como han
dicho el Tribunal Europeo (caso The Sunday Times, pgr. 59) y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (OCB5/85, pgr. 46), para que una
restricción sea "necesaria" no es suficiente que sea "útil", "razonable" u "oportuna",
sino que debe implicar la "existencia de una necesidad social imperiosa" que
sustente la restricción. Por ello, para que las restricciones a la libertad sean lícitas
constitucional e internacionalmente,

"deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias
opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en
menor escala el derecho protegido... la restricción Cpor otra parteC debe ser
proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese
legítimo objetivo@ (Corte Interam., OCB5/85, id.).

"XVIII C Ello implica, por una parte, que la restricción debe ser imperiosa
socialmente y, por ende, excepcional, como tal de interpretación restrictiva, de
manera que en caso de duda debe preferirse siempre la libertad; por la otra, que la
misma interpretación del Abien común@ ha de hacerse en el contexto del orden
constitucional como un todo, de conformidad con su sistema de valores
fundamentales Cen Costa Rica, en resumen, los de la democracia, el Estado de
derecho, la dignidad esencial del ser humano y el Asistema de la libertad".C

En los términos de esta jurisprudencia, entiende la Sala la libertad de enseñanza y
en consecuencia, lo que procede es el análisis de los principios derivados de esa
sentencia, a la luz de los argumentos que se han desarrollado en esta acción.

X.- LOS PRINCIPIOS DERIVADOS DE LA JURISPRUDENCIA.-

De los términos de la sentencia que se ha transcrito parcialmente, se concluye : a)
que el derecho a enseñar, expresión activa de la libertad de educación, es un
derecho fundamental o de garantía y por ende, derivado de la intrínseca dignidad
de todo ser humano (considerandos V y X); b) el derecho a la educación envuelve
la libertad de crear, organizar y operar instituciones de enseñanza con capacidad
para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y
financiera, cultural y espiritual (considerando IX); c) por ser un derecho
fundamental, quien lo ejerce lo hace a nombre propio, en ejercicio de una actividad
de la que se es titular y no de una concesión o permiso del poder público
(considerando X); d) el Estado solo puede ejercer sobre tal derecho poderes de
tutela, para inspeccionar su ejercicio (vigilarlo), para garantizar el equilibrio
armónico entre el educador y el educando, así como fiscalizar su cumplimiento y
eventualmente sancionar su incumplimiento (considerando X); e) la intervención
del Estado debe ser apenas la estrictamente necesaria para garantizar los
derechos de los educandos y los valores fundamentales del orden social
(considerando IX) y las restricciones, deben ser las necesarias para la vigencia de
los valores democráticos y constitucionales, sustentadas en necesidades sociales
imperiosas, es decir, estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo
(considerando XVII); f) para definir el "bien común" de la restricción, en el orden
constitucional, ha de hacerse en el contexto de los valores fundamentales : los de
la democracia, el Estado de derecho, la dignidad esencial del ser humano y el
sistema de libertad (considerando XVIII). A la luz de lo dicho, se debe examinar el
caso concreto, para determinar si la creación de la colegiatura obligatoria que se
analiza, responde a esos principios.

XI.- EL EXAMEN DEL CASO CONCRETO.-

De la aplicación de la doctrina expuesta, la jurisprudencia nacional incluyendo la
de esta Sala, la jurisprudencia extranjera y de los principios concretados en los
considerandos anteriores, la Sala Constitucional llega a las siguientes
conclusiones para el caso concreto:

a) El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, es
un ente corporativo y como tal, no se encasilla en la naturaleza del derecho de
asociación que prevé el artículo 25 constitucional;
b) Independientemente de otros fines que persiga el Colegio, en lo que atañe a la
colegiatura obligatoria, está concebido para que únicamente sus agremiados,
puedan desempeñar los cargos relacionados con el proceso de enseñanza media
oficial y superior; es decir, de la enseñanza que tiene como objeto final, la entrega
de un título reconocido por el Estado y además, para el desempeño de otros
cargos en la Administración Pública relacionados con la misma materia;

c) De lo expresado en el punto anterior y las conclusiones expuestas por el
Colegio y la Procuraduría General de la República en la audiencia oral (vista)
celebrada el jueves veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, se
concluye en que no se requiere la colegiatura obligatoria para que cualquier
persona puede ejercer su derecho a educar, en cualesquiera materias y
modalidades, graduar a los educandos y entregarles los títulos correspondientes,
con la limitación que tales títulos y grados académicos serán privados y por ello,
pueden no ser reconocidos por el Estado;

d) Consecuentemente, la colegiatura obligatoria a este Colegio, bajo la modalidad
que se ha expuesto, no resulta contraria al derecho fundamental a la educación, ni
en su ejercicio activo ni pasivo;

e) En el proceso formal de la educación media y superior, el ejercicio de la libertad
de educación corresponde a toda persona que crea, dirige y administra un centro
de educación, libertad que no puede ser limitada sino en los términos de la
jurisprudencia de esta Sala;

f) El ejercicio de la libertad de enseñanza no se lesiona con la colegiatura
obligatoria, requisito que se exige para educar en los procesos oficiales y que no
resulta aplicable a todos los demás; y,

g) El ejercicio de la profesión en forma de colegiatura obligatoria, no resulta
desproporcionado, ni irrazonable, cuando se trata de autorizar el ejercicio
profesional, regular la profesión, dictar códigos y normas de ética, y ejercer el
poder de fiscalización sobre los agremiados, cuando se trata de actividades
comprendidas dentro del proceso oficial de educación.

XII.- EFECTOS DE LA COLEGIATURA OBLIGATORIA EXAMINADA.-

El régimen jurídico que se crea en el Colegio de Licenciados y Profesores en
Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, tiene, desde luego, sus características
especiales, entre otras las siguientes:

a) En primer término, debemos admitir que la fiscalización que hace el Colegio de
Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes sobre los titulados
que desean dedicarse a la enseñanza, está dirigida a proteger a los terceros que
reciben esa misma enseñanza. Y es que, si como lo ha indicado la Sala existe una
relación de "alteridad" entre el derecho de enseñar y de aprender, hay que concluir
que la fiscalización que realiza el Colegio -por delegación del Estado- de las
condiciones morales, éticas y académicas de los que trabajan en la enseñanza
tiene como norte fundamental la protección de la otra parte de la relación, es decir,
los educandos, o lo que es lo mismo en el lenguaje constitucional, "los terceros"
cuya protección, dada la naturaleza de la actividad, es de interés público.

b) La Constitución Política garantiza el derecho a enseñar; empero ese derecho no
se ve afectado por la colegiación que se examina en la acción, porque las
limitaciones que se puedan derivar de tal requisito formal, no están dirigidas a
vedar el ejercicio profesional, sino a crear una condición para hacerlo, en el caso
que la actividad esté comprendida dentro de los presupuestos de las normas
cuestionadas.

c) En realidad y partiendo del análisis de la Ley del Colegio, se concluye que la
colegiatura que se exige, lo es para desempeñar cargos en el proceso formal e
integral de la educación pública y de la privada reconocida por el Estado; no así
para el ejercicio de la profesión o de la garantía de educar, cuando la actividad
que se desplega es ajena al proceso indicado; es decir, cuando se ejerce en forma
privada y no tiene como objetivo final la obtención de un título reconocido por el
Estado, en cuyo caso ni se requiere la colegiación, ni de ninguna autorización o
licencia.

d) La Sala estima que las facultades de "inspección", que al tenor del artículo 79
de la Constitución Política, realizan algunos órganos del Estado como el Ministerio
de Educación Pública o el Consejo Superior de Educación, por ejemplo, está
dirigida al control de la responsabilidad del servidor público en los términos que se
describen en los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración
Pública y al control, también, derivado de la relación de servicio (régimen
sancionatorio), competencias que son distintas al control que ejerce el Colegio en
la vigilancia de las reglas de la ética profesional y de todo acto que implique
quebrantos al desdoro para la profesión o cargos contra la moral y las buenas
costumbres, que cometan los agremiados en el ejercicio de la profesión. Al ser
diversos los regímenes, son diversas también las consecuencias. Es por ello que
la función del Colegio profesional, en este campo, adquiere relevancia primordial y
de manera alguna -interpreta la Sala- puede considerarse lesiva a derecho
fundamental alguno. Aún cuando en esta materia no es posible establecer reglas
absolutas, la Sala estima, en términos generales, que el hecho de laborar para el
sector público -y estar por ende sometido a la facultad sancionatoria del "Estado
patrono"- no excluye la colegiatura obligatoria.

En síntesis, para la Sala la colegiatura obligatoria es procedente en el sector
público cuando los destinatarios inmediatos del acto profesional bajo control, sean
el personal al servicio de la administración o los ciudadanos en general.

XIII ).- EL DERECHO AL TRABAJO:

El accionante plantea que la colegiación obligatoria lesiona su derecho
fundamental al trabajo, en el tanto, le exige este requisito para desempeñarse en
una función para la cual recibió un título universitario. El aspecto, tiene estrecha
relación con todo lo que se ha expuesto en los considerandos anteriores y resulta
de importancia agregar que, como ya lo ha indicado la Sala en su reiterada
jurisprudencia, ningún derecho individual es absoluto y si bien es cierto la
colegiación obligatoria supone una limitación al derecho al trabajo, esa limitación
resulta justificada en la propia Carta Fundamental -artículo 28- pues tiene como
finalidad el reconocimiento y respeto de los derechos de terceros, y en general
busca una clara contribución al interés general. En su Sentencia Nº 789-94, de las
quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y
cuatro, literalmente dijo:

"I.- El trabajo es un derecho del individuo y una obligación de éste con la sociedad,
y el Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil. La libre
elección de una ocupación significa que no puede forzarse a un ciudadano a
desempeñar labores que no desee realizar, a tenor de lo preceptuado por el
artículo 56 de la Carta Magna. Sin embargo, no significa que se trate de un
derecho absoluto, pues no es posible por razones obvias. Hay restricciones lícitas,
originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece
los límites a las libertades, al consignar que "...Las acciones privadas que no
dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del
dominio de la ley".

"En el derecho al trabajo no existe limitación alguna, pero sí existen ciertos
requisitos que deben cumplirse necesariamente para ejercer determinada función,
a fin de que la profesión se ejerza de acuerdo con las reglas del arte. En tal
sentido, esta Sala en sentencia número 3173-93 de las catorce horas con
cincuenta minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, estableció
que:

"I.- Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no
son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de
que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia
social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites que se
refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la
Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la Ley para su
definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la
libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino
únicamente precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión.
Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir,
implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo
ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen
las fronteras del derecho, más allá de las cuales no se está ante el legítimo
ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos
fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto,
la misma debe autorizar al legislador para imponerlas en determinadas
condiciones.
II.- Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y
cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la
convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos
derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las
otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de
coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única
fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral" concebida
como el conjunto de principios y creencias fundamentales vigentes en la sociedad,
cuya violación ofende gravemente a la generalidad de sus miembros y "orden
público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los
derechos fundamentales..."

II.- Las limitaciones que se establecen legalmente para permitir a determinadas
personas, que cumplan con ciertos requisitos, el desempeño de algunas
profesiones, tampoco violan el principio constitucional de igualdad jurídica
consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política. En Sentencia N1 138-93,
de las quince horas y cincuenta y cinco minutos del doce de enero del año
pasado, de esta Sala se definió:

"...Deben recibir igual tratamiento quienes en igual situación se encuentran, como
la regla no es absoluta, ha de entenderse como mandato de tratar igual a todos los
que sean parte de una determinada categoría. Tradúcese así el problema de que
las categorías no deben ser arbitrarias y que tampoco deben serlo los criterios
para formar parte de ellas o ser excluidas de ellas".

De manera que, es entonces válido para evitar el caos por seguridad jurídica, que
ciertas funciones, deben ser desempeñadas por determinadas personas, porque
tienen idoneidad, y cumplen con requisitos que han sido previstos, para garantizar
de la mejor manera el desarrollo del cuerpo social, lo cual sucede en el contexto
de la norma penal cuestionada. El Artículo 313 del Código Penal, expresamente
dispone:

"EJERCICIO ILEGAL DE LA PROFESION. Artículo 313: Será reprimido con
prisión de tres meses a dos años, el que ejerciere una profesión para la que se
requiere una habilitación especial sin haber obtenido la autorización
correspondiente".

En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la ley Orgánica de cada Colegio, la
colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa
que no basta con tener un título, sino que además es necesario formar parte de un
Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En
este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder
fiscalizador que posee el Estado en aras del bien común, el cual podría ser
ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en
forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues
intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un
control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por
constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares.
Así, debe examinarse con sumo cuidado el uso que se hace de tal potestad, ya
que el daño que podría, eventualmente, derivarse para los agremiados por las
actuaciones del Colegio Profesional, dada la obligatoriedad de la inscripción, no se
debe a la colegiatura en sí, sino al uso que de ella se haga. Es por ello que las
obligaciones que se imponen por el Colegio, atendiendo a un interés tanto de los
colegiados como de la comunidad en general -que aquél interpreta-, no podrían
dejarse al arbitrio de quienes ejercen liberalmente determinada profesión, pues
aún cuando es una actitud loable que esas obligaciones se acaten
voluntariamente por quienes se dedican a una profesión en particular, en cuyo
ejercicio haya inmerso un interés público, lo cierto es que de no imponerse
forzosamente, la competencia profesional llevaría a que aquellas obligaciones
fueran difícilmente cumplidas por los profesionales, con evidente perjuicio para el
interés de los administrados en general. Así, existen razones de interés público -
por ejemplo, garantizar la responsabilidad de los profesionales- que justifican que
los Poderes Públicos autoricen a los colegios profesionales la exigencia de dichas
obligaciones. En síntesis, se estima que la colegiatura obligatoria, que sigue
nuestro sistema jurídico, es aplicada con el fin de que los profesionales ejerzan su
profesión conforme a las leyes y disposiciones respectivas, de manera tal que con
la creación de estos Colegios, aquéllos puedan ser supervisados en su función.
Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el
Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de
regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por
el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los
citados Colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y
eficiente ejercicio profesional, lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre
los Colegios, en donde la imposición de sanciones debe realizarse respetando el
principio del debido proceso, garantizando al agremiado su derecho de defensa,
de ser oído y de producir las pruebas que entienda pertinentes, en apego al
artículo 39 constitucional. Por ello se dice que estos Colegios son titulares de
potestades de imperio respecto de sus miembros, los cuales entran en una
relación jurídica administrativa de sujeción especial como destinatarios de los
actos administrativos, en ejercicio de aquella potestad disciplinaria, expresiva de la
función administrativa que desarrolla y que dicta el Colegio profesional...".-

Esta jurisprudencia, que la Sala ratifica en esta sentencia, complementándola con
los conceptos que se han expuesto, examinó el tema, como ha quedado dicho. Y
en la Sentencia se dijo, además, que:

"En cuanto al propio Artículo 56 de nuestra Carta Política, este Tribunal
Constitucional ha dicho: "...los Colegios Profesionales son Corporaciones de
Derecho Público que por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad
velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los
afiliados y corregirlos disciplinariamente..." (sentencia número 1386-90 de las
16:42 horas del 24 de octubre de mil novecientos noventa).
De tal forma que la exigencia del "deber estar habilitado" no impide ejercitar el
derecho al trabajo o libertad de escogerlo, lo que persigue es establecer un
mecanismo para hacer exigible la obligación de garantizar a la colectividad el
ejercicio de las profesiones liberales. Así la norma cuestionada, no resulta
contraria, al derecho constitucional, a la libre elección al trabajo, que en tal rango,
por lo expuesto supra, admite sus limitaciones, en aras del interés público, de la
propia colectividad, razón por lo que la acción debe declararse sin lugar".

En consecuencia, a criterio de la Sala, tampoco se viola el derecho al trabajo, en
los términos que se hace el reproche en la acción.

XIV.- CONCLUSIÓN Y DECLARATORIA FINAL.-

De acuerdo con lo expresado la Sala estima que la colegiación obligatoria que
impone la ley número 4770 a los Profesores y Licenciados en Ciencias, Artes y
Filosofía no lesiona el orden constitucional, ni las normas de derecho internacional
y comunitario que se han invocado y por ello esta acción debe declararse, sin
lugar, como en efecto se dispone.


POR TANTO

Se declara sin lugar la acción.

Luis Paulino Mora M.
Presidente

Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.
Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R.
Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

				
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