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Revista Procuraduria Gestion Publica

Document Sample
Revista Procuraduria Gestion Publica Powered By Docstoc
					Gesti n Pública
    Edición Nº 6, junio 2009


                                     Revista de la Procuraduría de la
                                 Administración de la República de Panamá



                               Víctor Martín Fiorino


               en esta edición
                                                                     5
                               Gustavo García de Paredes             8
                               Eduardo Morgan Jr.                   14
                               José Javier Rivera                   21
                               Vilma de Luca                        26
                               Yolanda G. Real S.                   29
                               Nuria Cunill Grau                    32
                               Rafael E. Ostau de la Font Pianeta   35
Gesti n Pública
PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN


 Presentación                          3
 Ética en la Administración Pública
 Víctor Martín Fiorino                 5
 El papel de la Universidad de
 Panamá en la coyuntura actual
 Gustavo García de Paredes             8
 Economía y Derecho en el Contexto
 de la Globalización
 Eduardo Morgan Jr.                14
 El CAIR: Antecedentes, El Por Qué del
 Impuesto, Comportamiento y algunas
 Reflexiones sobre su Vigencia
 José Javier Rivera                    21
 La Autoridad Nacional de Aduanas
 Vilma de Luca                        26
 La Transparencia en el Mercado de
 Valores
 Yolanda G. Real S.                   29
 La Gestión para Resultados de
 Desarrollo (GPRD) : ¿Cómo Avanzar
 en Iberoamérica
 Nuria Cunill Grau                 32
 El Arreglo Directo como Mecanismo
 Alternativo para la Solución de
 Conflictos en la Contratación Estatal
 Colombiana
 Rafael E. Ostau de la font Pianeta 35
 Portada:
 Patio de contenedores Aduanas.
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      PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN


                OSCAR CEVILLE
        PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN

              NELSON ROJAS ÁVILA
              SECRETARIO GENERAL

           ALINA VERGARA de CHÉRIGO
            SUB SECRETARIA GENERAL

                EDITH ESQUIVEL
     DIRECTORA DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS

         ERNESTINA TORRES de CASTILLO
          DIRECTORA DE INVESTIGACIÓN
          Y CAPACITACIÓN, ENCARGADA



     EDICIÓN DE LA REVISTA GESTIÓN PÚBLICA



               CÉSAR IVÁN CASTILLO
    JEFE DE INFORMACIÓN Y RELACIONES PÚBLICAS

            JULIO BERMÚDEZ VALDÉS
                    EDITOR

                  FOTOGRAFÍA
                GUIDO BLANDÓN

              DISEÑO E IMPRESIÓN
             EDITORA SIBAUSTE, S.A.
                                          P R E S E N TA C I Ó N




Temas de coyuntura con proyecciones a corto, mediano y largo plazo con-
forman la presente edición de Gestión Pública, desde retos y dilemas para
el sector gubernamental hasta enfoques que en el sector privado ayudan a
reconocer las incertidumbres y los nuevos propósitos planteados por una de
las coyunturas histórico-mundiales más decisivas que haya vivido nuestro
país y la propia humanidad.

En el último lustro, por ejemplo, la Procuraduría de la Administración ha otor-
gado a la ética en la gestión pública esfuerzos reconocidos en distintos sec-
tores. Y lo ha hecho a partir de la convicción de que en la medida en que
ésta predomine, los usuarios podrán disponer de servicios efectivos, fluidos,
solidarios y menos costosos, y el Estado será más eficiente.

Tal premisa parece compartirla el doctor Víctor Martín Fiorino, un docente
de la Universidad de Zulia, en Venezuela y coordinador de la línea de investi-
gación Ética y Educación del Doctorado en Ciencias Humanas del Instituto di
Studi Latinoamericani (ISLA), Pagani, Italia.

En el artículo titulado Ética en la Administración Pública, que Fiorino apor-
ta a esta última edición de nuestra revista Gestión Pública, él sostiene que
“Los códigos de ética establecen principios directrices de la actuación de
los funcionarios. Para su operatividad, es necesario establecer mecanismos
que ayuden a los funcionarios a conocer, entender y aplicar tales principios.
Es asimismo importante la consulta y el involucramiento del conjunto de los
miembros de la organización en la creación del código, en su comunicación y
divulgación, como medio para fortalecer el compromiso de su aplicación”.

Desde el año 2005, la Procuraduría de la Administración dio pasos en ese
sentido mediante lo que hoy se conoce como la Red Interinstitucional de Éti-
ca Pública y Transparencia, un mecanismo mediante el cual, además de la
capacitación, se ha involucrado al funcionario bajo la asesoría permanente
de esta entidad. En tanto que herramienta de trabajo, al citar a la OCDE
Fiorino deja en claro lo siguiente: En la Administración Pública se vive, con
frecuencia, un “déficit de confianza”, alimentado por factores que van desde
la toma de decisiones inapropiadas por parte de funcionarios hasta actos de
corrupción ampliamente difundidos. Como consecuencia de ello, la ética o
los principios en la vida pública se han convertido en un asunto esencial tanto
público como político”

 Para concluir rematando: “El aprendizaje ético consiste, en uno de sus as-
pectos más importantes, en aprender a valorar. Se trata no solamente de
4




conocer los valores y de saber como practicarlos: dado que        competencia de algunos de sus socios. Por ello, los aboga-
siempre valoramos, pero lo hacemos de modo espontáneo o           dos, los banqueros y todos los que son parte de nuestro Cen-
siguiendo criterios establecidos por otros, se trata principal-   tro Financiero Internacional debemos unirnos y estar alertas
mente de mejorar nuestro modo de valorar”.                        para hacer frente a estas amenazas, que se traducen en listas
                                                                  negras y cantos de sirena para que firmemos inconvenientes
Pero la preocupación por lo que pasa en el país y en el mun-
                                                                  e inmorales Tratados de Intercambio de Información Fiscal.
do ronda otros ámbitos y en la última edición de nuestra Ges-
tión Pública el rector Magnífico de la Universidad de Pana-       Nuestra mejor defensa, aunque parezca insólito, son los Es-
má, Gustavo García de Paredes, formula propuestas para un         tados de Delaware, Wyoming y los propios Estados Unidos
instante crucial: Estamos viviendo-advierte- una época muy        (socio principal de la OCDE). Este, por ser un verdadero pa-
especial, interesante, compleja y bastante extraña. Nos en-       raíso fiscal, que no da información a nadie (excepto a Cana-
contramos en el vértice de nuevas incertidumbres. El factor       dá)…” sostiene este prestigioso abogado.
azar pesa cada vez más en un entorno configurado por in-
                                                                  Otra pluma invitada para Gestión Pública lo es la del desta-
tereses de toda índole, personales, nacionales, regionales,
                                                                  cado empresario y ex presidente de la Cámara de Comercio,
mundiales, como quien dice: íntimos, domésticos y geopolíti-
                                                                  José Javier Riviera, quien examina los orígenes y las conse-
cos, todo a la vez”.
                                                                  cuencias de un debate que en las próximas semanas podría
“…son indicios claros de que el detonador del desorden mun-       cobrar relevancia inusitada: EL CAIR: ANTECEDENTES, EL
dial cíclico está activado, que el mundo vive los efectos de      POR QUÉ DEL IMPUESTO, COMPORTAMIENTO Y ALGU-
una explosión silenciosa, que estamos en los prolegómenos         NAS REFLEXIONES SOBRE SU VIGENCIA.
de una nueva Era”, apunta el Rector de nuestra Primera Casa
                                                                  “Se trata –explica- de un impuesto directo que hasta la expe-
de Estudios, para señalar a modo reconclusión que “Las cri-
                                                                  dición de la Ley 6 de febrero de 2005, seguía el principio de
sis dan a luz futuros promisorios siempre y cuando nosotros,
                                                                  imposición territorial o de fuente, gravando tanto los ingresos
los seres humanos, no sigamos tropezando con la misma
                                                                  periódicos como aquellas denominadas ganancias de capital
piedra…”
                                                                  (compraventa de bienes muebles e inmuebles y otros ingre-
Los procesos globalizadores están a la base del examen de         sos no recurrentes).
García de Paredes, una razón que respalda Eduardo Morgan
                                                                  Rivera advierte que “se ha popularizado la percepción de que
en otra de las entregas que trae Gestión Pública en esta edi-
                                                                  el CAIR es un nuevo impuesto y ello obedece al hecho cierto
ción, titulada: Economía y Derecho dentro de la globalización
                                                                  que cuando se presentó el proyecto de ley, se pretendió apli-
y en el que rastrea en la historia la manera como Panamá fue
                                                                  car un impuesto fijo sobre la totalidad de los ingresos del con-
recuperando su derecho a la explotación de su vocación ma-
                                                                  tribuyente sin considerar las deducciones que la Ley Fiscal
rítima, conculcada a partir del Tratado de 1903, cuando puer-
                                                                  tradicionalmente le reconoce al contribuyente”, pero añade
tos y costas le fueron arrebatadas de un plumazo. Al referirse
                                                                  que “en la práctica la creación del CAIR ha tenido importantes
al abanderamiento de naves como una de las enromes rique-
                                                                  consecuencias para los contribuyentes y la administración tri-
zas de que disfruta el país, afirma que “Esta enorme riqueza
                                                                  butaria, ya que si el contribuyente quiere presentar una soli-
que nos viene toda del extranjero depende de que Panamá
                                                                  citud de no aplicación de CAIR debe adjuntar una documen-
siga manteniendo la seguridad jurídica que dan nuestras le-
                                                                  tación técnica…”.
yes y nuestro Registro Público, en donde se guardan esos
instrumentos que incluyen los miles de millones de dólares        Vilma de Luca, Yadira Real, Nuria Cunill, y Rafael Ostau De
en hipotecas que son la garantía de los financiamientos de la     la Font Pianeta completan esta edición abordando temas tan
marina mercante más grande del mundo. Pero, también, de           puntuales como La Autoridad Nacional de Aduanas, la Trans-
salvaguardar nuestro sistema de impuesto territorial, y la de-    parencia en el Mercado de Valores, Gestión para Resultados
fensa absoluta de la confidencialidad, dentro, por supuesto,      de Desarrollo, y El Arreglo Directo Como Mecanismo Alterna-
de la más estricta vigilancia para que nuestro sistema siga,      tivo Para La Solución De Conflictos En La Contratación Esta-
como hasta ahora, con los mejores controles para evitar su        tal Colombiana, respectivamente.
mal uso.
                                                                  Como en nuestras anteriores ediciones la Procuraduría de la
Morgan aboga porque los panameños estemos “…conscien-             Administración estará complacida con los aportes que brinde
tes de que tenemos competidores amparados por la inmoral          la temática de Gestión Pública al enriquecimiento de estos
OCDE que conspira constantemente para eliminarnos como            debates.
                                                                                                                                                             5




Ética en la Administración Pública
                                                                                                                                  En el sector público, es
                                                                                                                                  importante realizar un
                                                                                                                                esfuerzo para clarificar y
                                                                                                                                 redefinir valores. Definir
                                                                                                                               los valores como centro de
                                                                                                                                atención es fundamental
                                                                                                                              para enfrentarse al cambio
                                                                                                                                  y constituye la base de
                                                                                                                                la renovación del servicio
                                                                                                                                   público. Es necesario
                                                                                                                              compatibilizar valores como
                                                                                                                                integridad, imparcialidad
 VÍCTOR MARTÍN FIORINO
                                                                                                                                y exigibilidad con valores
 El doctor Victor Martín Fiorino, nacionalidad italiana, residente en Maracaibo y Roma es Doctor en Filosofía de la Univer-
 sidad de Lovaina, Bélgica y tiene un Post Doctorado en ética aplicada de la misma Universidad.
 Es investigador – docente de la Universidad de Zulia, Venezuela.
                                                                                                                                   asociados tales como
 Ha actuado como Investigador responsable del Proyecto “Ética Intercultural en América Latina”, Coordinador de la línea
 de investigación Ética y Educación del Doctorado en ciencias humanas del Instituto di Studi Latinoamericani (ISLA),
                                                                                                                              eficiencia, eficacia y servicio
 Pagani, Italia.
 Recientemente, dictó en el Centro de Capacitación de la Procuraduría de la Administración una conferencia titulada           al usuario (Maguire, 2000).
 “Buenas Prácticas Institucionales para un Buen Gobierno” dirigida a los miembros de la Red Interinstitucional de Ética

                                                                                                                              Los códigos éticos pueden aportar
 Pública y Transparencia.



En la Administración Pública se     adecuada de ética es: el conjunto                                                         un marco útil para encarar nuevos
vive, con frecuencia, un “déficit   de valores y principios que guían                                                         dilemas éticos. Los criterios que
de confianza”, alimentado por       y gobiernan nuestra conducta y la                                                         ellos contienen han de ser com-
factores que van desde la toma                                                                                                plementados con iniciativas y di-
                                    manera en que ponemos en prác-
de decisiones inapropiadas por                                                                                                rectrices emanadas de oficinas o
                                    tica dichos valores y principios.
parte de funcionarios hasta actos                                                                                             departamentos individuales, que
                                    Entre los rasgos instituciona-
de corrupción ampliamente di-                                                                                                 contemplen sus propias circuns-
                                    les de gobierno, la ética aparece                                                         tancias, un mejoramiento en la
fundidos. Como consecuencia de
                                    condicionada por la existencia de                                                         capacidad de las direcciones para
ello, la ética o los principios en la
vida pública se han convertido en   valores fundamentales asociados                                                           que guíen y aconsejen a los fun-
un asunto esencial tanto público    a la democracia, valores políti-                                                          cionarios de modo personal y a
como político” (OCDE, 1998).        cos de libertad y justicia y valo-                                                        los líderes de organizaciones in-
                                    res administrativos de eficiencia,                                                        ternas y una mejor formación e
La ética es el sello característico efectividad y responsabilidad (M.                                                         información sobre el código ético
de buen gobierno. Una definición Maguire, 2000).                                                                              y su valor.
6




Los códigos de ética establecen       vinculantes para los funciona-       Los programas continuados están
principios directrices de la actua-   rios. Para favorecer el compro-      dirigidos a empleados con ex-
ción de los funcionarios. Para su     miso de su aplicación, el código     periencia en el servicio público.
operatividad, es necesario esta-      debe ser consultado y construido     Buscan: 1) Promover la sensibi-
blecer mecanismos que ayuden a        con la participación activa de los   lidad hacia la dimensión ética de
los funcionarios a conocer, enten-    miembros de la organización, no      su trabajo; 2) Mejorar la capaci-
der y aplicar tales principios. Es    impuesto (OCDE).                     dad de toma de decisiones fun-
asimismo importante la consulta                                            dada en la reflexión y el análisis
y el involucramiento del conjunto     La participación auténtica del       ético – valorativo; 3) Evaluar los
de los miembros de la organiza-       personal en la formulación de los    valores personales, profesionales
ción en la creación del código, en    códigos internos de un organis-      y sociales de los funcionarios, in-
su comunicación y divulgación,        mo puede convertirse en la pie-      centivando las actuaciones éticas
como medio para fortalecer el         dra angular de un programa inte-     y desincentivando las indebidas;
compromiso de su aplicación.          gral de ética del sector público.    4) Promover el liderazgo ético y
                                      En este caso, los códigos reflejan   el cumplimiento de los propósi-
Las organizaciones públicas es-       de forma más precisa las consi-      tos éticos de gobierno (OCDE).
tán llamadas a crear o reforzar       deraciones éticas de sus usuarios.
mecanismos de guía que ayuden         Además, la actualización y revi-
                                                                                   La formación ética
a comunicar los principios de         sión de los códigos ofrece opor-
conducta, la conciencia ética y la    tunidades de socialización profe-           incluye asimismo la
consistencia organizacional fun-      sional continuada basada en los         incorporación a redes de
dada en valores. Ello se cumple       problemas reales (Sampford).
a través de procesos de sociali-                                             aprendizaje ético, a través
zación profesional mediante los       La formación ética para los servi-     de equipos inteligentes de
cuales los funcionarios aprenden      dores públicos desarrollan entre
                                                                               trabajo interconectados
a inculcar valores y principios       otros, contenido proporcionados
éticos. Los mecanismos claves         por los códigos éticos e incluye               en ambientes
de socialización son: educación,      programas de incorporación y              virtuales colaborativos,
programas de formación y con-         programas continuados. Los pri-
ductas ejemplarizantes en los ni-     meros incluyen aspectos sobre:               desburocratizados,
veles superiores (Kernaghan).         1) El papel del servicio público,     descentralizados y flexibles
                                      incluyendo sus relaciones con el
La operatividad de un Código de       ejecutivo, con los usuarios y con
                                                                            con miras a aprender unos
ética requiere que sea redactado      el público en general. 2) Leyes,         de otros y crecer como
en lenguaje sencillo, con tono más    reglamentos y códigos aplicables;    personas, como funcionarios
positivo que negativo y dirigido a    3) Mecanismos de responsabili-
unos destinatarios determinados       dad, incluyendo procedimientos              y como ciudadanos,
(el conjunto del servicio público     administrativos y exigencias de      incrementando la calidad de
o un organismo determinado).          rendición de cuentas y 4) El papel
Debe hacer mención a normas           de los valores (personales y orga-     los procesos y del servicio
jurídicas aplicables y a otros có-    nizacionales) en la valoración y         que se ofrece (Martin).
digos profesionales o sectoriales     toma de decisiones (OCDE).
                                                                                                        7




El aprendizaje ético consiste, en    sobre lo que considerarnos valio-
uno de sus aspectos más impor-       so. 2) ejercicios de comunicación,
tantes, en aprender a valorar. Se    para ir alcanzando progresiva-
trata no solamente de conocer los    mente acuerdos valorativos: que
valores y de saber como practi-      vamos a valorar en común como
carlos: dado que siempre valora-     más importante, en cada etapa o
mos, pero lo hacemos de modo         contexto y también de manera
espontáneo o siguiendo criterios     permanente. 3) la acción de los
establecidos por otros, se trata     “maestros en valoración”: directi- 2)	Responsabilidad:	cumplir con
principalmente de mejorar nues-      vos, líderes o disvalores que con     las obligaciones y compromi-
tro modo de valorar. Valorarnos      el ejemplo pueden proponer a los      sos, dando respuesta adecuada
mejor a nosotros mismos, valorar     miembros de la organización la        a lo que se espera de la perso-
mejor nuestro trabajo, la institu-   adopción de determinadas actitu-      na u organización y yendo más
ción de la que formamos parte,       des valorativas (Martín).             allá de la obligación.
las necesidades del usuario, las                                        	 -Valores	 asociados: compro-
expectativas de la sociedad, la      EJEMPLOS DE VALORES                   miso, seriedad, eficiencia.
consolidación de la democracia       EN LA ADMINISTRACIÓN                  -Disvalores: superficialidad,
participativa (Martín).              PÚBLICA                               improvisación, ineficiencia.

El aprender a valorar se apoya en
un modo de pensar más crítico,
más creativo, más sensible. No
resignarse a que otro determine
como debemos valorar (ganar
más dinero, obtener más poder,
generar solamente una imagen).
El consumismo, los prejuicios
sociales o los estilos autoritarios
pueden determinar erróneamen-
te aquello a lo que le damos va-
lor. Valorar mejor es valorarnos
como seres autónomos y a la vez
intercomunicados y valorar cada
cosa que hacemos como parte de 1)	Confianza: seguridad de que 3)	Servicio: actitud de disponi-
un proyecto compartido de vida        el otro o uno mismo obra de        bilidad y ayuda para aquellos
de calidad: como personas, como       acuerdo a criterios éticos defi-   con quienes estamos compro-
funcionarios, como ciudadanos         nidos en busca de logros espe-     metidos a colaborar.
(Martín).                             cíficos.                         	 -Valores	 asociados: compro-
                                    	 -Valores	 asociados: credibili-    miso, calidad, flexibilidad.
Se aprende a valorar mejor en la                                         -Disvalores: irrespeto, irres-
                                      dad, lealtad, seguridad.
organización, entre otros: 1) ejer- 	 -Disvalores: indiferencia, in-     ponsabilidad, desidia.
cicios de diálogo y de reflexión      credulidad, negativismo.
8




El papel de la Universidad de
Panamá en la coyuntura actual*
                                                                                                                       * Palabras del Dr. Gustavo
                                                                                                                       García de Paredes, Rector
                                                                                                                          de la Universidad de
                                                                                                                      Panamá, inaugurales del Año
                                                                                                                       Académico 2009, Campus
                                                                                                                        Harmodio Arias Madrid,
                                                                                                                        Domo, 30 de marzo de
                                                                                                                                 2009

                                                                                                                      Estamos viviendo una época muy
                                                                                                                      especial, interesante, compleja
                                                                                                                      y bastante extraña. Nos encon-
                                                                                                                      tramos en el vértice de nuevas
                                                                                                                      incertidumbres. El factor azar
                                                                                                                      pesa cada vez más en un entor-
                                                                                                                      no configurado por intereses de
                                                                                                                      toda índole, personales, naciona-
                                                                                                                      les, regionales, mundiales, como
                                                                                                                      quien dice: íntimos, domésticos y
                                                                                                                      geopolíticos, todo a la vez.

                                                                                                                      Enumeremos: la crisis financiera
                                                                                                                      internacional, la muerte anuncia-
                                                                                                                      da del neoliberalismo, el calenta-
                                                                                                                      miento global, el deshielo de los
                                                                                                                      polos, la merma en la producción
                                                                                                                      de alimentos, el ascenso al poder
                                                                                                                      de tendencias otrora satanizadas
                                                                                                                      por el sistema, la insurgencia
                                                                                                                      de economías más dinámicas en
    Dr. Gustavo García de Paredes                                                                                     los países asiáticos, la revolu-
    Rector de la Universidad de Panamá.                                                                               ción científica-tecnológica, la
    Doctor en Filsosofía y Letras con especialización en Historia Universal, Universidad de Madrid.                   irrefrenable depredación del hu-
                                                                                                                      manismo desencadenada por los
    Fue Ministro de Educación, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Panamá en Brasil, entre otros cargos.
                                                                                                                   9




poderes mediáticos, las periódi-
cas luchas por el poder en cada
país, la globalización del crimen
organizado (como pueden ver,
fenómenos físicos, biológicos,
psicológicos, sociales, y cultura-
les, aparentemente dispares, pero
todos vinculados entre sí) son in-
dicios claros de que el detonador
del desorden mundial cíclico está
activado, que el mundo vive los
efectos de una explosión silen-
ciosa, que estamos en los prole-
gómenos de una nueva Era.

Las bifurcaciones de esa nueva
Era, los rumbos que tomará la
humanidad, aunque inéditos to-
davía, empiezan a ser percibidos.

¿Cuándo hará crisis, la crisis?
Imposible dar fechas precisas.
Pero, sin duda, el mundo social
que todos conocemos se deshará
en pedazos —¡se está deshacien-
do ya!— y que de esas cenizas
(como ha ocurrido siempre, como
siempre ocurrirá) nacerá una
nueva sociedad, un nuevo orden
mundial, una civilización.

¿Cómo será la sociedad que naz-
ca de las cenizas? Tampoco nadie
lo sabe con precisión matemática.
Dependerá, en buena parte, de
cómo se construya la conciencia
                                    Monumento “Hacia la luz”. Universidad de Panamá.

que esta generación; y también de tuales describen como estructuras por dos océanos, también está in-
lo que esta generación esté dis- disipativas, es decir, “estados de merso en la crisis y también está
puesta, o sea capaz de hacer.       caos”, lo que en el argot de los expuesto a que un día de estos
                                    deportistas podría resumir la fra- “pase cualquier cosa”. En algunos
Lo que quiero decir es que no una se: “aquí cualquier cosa puede círculos se desbordan las pasio-
sino muchas mariposas se han pasar”.                                               nes electorales y electoreras. Las
echado a volar en el planeta. Y                                                    cúpulas de los bandos en pugna
muchas mariposas en vuelo crean Acá, más cerca de nosotros, en disputan con acritud los espacios
situaciones que los científicos ac- pequeña escala, este país bañado de poder.
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Los que hasta ahora han sido           Los publicistas y organizadores     Al valorar la mentira, al darle
obligados a ver los toros desde        de campaña deben saber que en       cobertura a los engaños, al trans-
la barrera, los que tratan de mi-      situaciones de tensión, como son    formar los bochinches en algo
rar más allá de sus narices, los       los procesos electorales, la psi-   legítimo, al crear contextos vin-
que sienten el país en los huesos      que de los individuos y de las      culantes de la actividad delin-
y en la conciencia, los que viven      multitudes opera como esponjas.     cuencial con la política, al validar
                                       Absorben mensajes explícitos y      el chantaje, al vincular a los po-
la Patria en el alma como dirían
                                       subliminales. Es decir, asimilan    líticos con el crimen organizado
los románticos, no dejan de pre-
                                       los estilos y conductas acuñadas.   con el único propósito de sacar
ocuparse. Y con toda razón. Lo                                             ventaja, en fin, al crear atmósfe-
que perciben es que no están en        El político en una campaña elec-
                                                                           ras morbosas, estos publicistas no
juego verdaderas opciones ideo-        toral se proyecta como modelo,
                                                                           hacen otra cosa que corromper a
lógicas, que no están en juego         se convierte en prototipo. El po-
                                                                           la población. Pero, además, indu-
visiones equidistantes las unas        lítico es un manual de pedagogía
                                                                           cen la desconfianza pública y la
                                       andante.
de las otras, que no se enfrentan                                          ingobernabilidad. Por supuesto,
izquierdas y derechas como en                                              una sociedad inestable e ingober-
otros países de la región, que no           La gente aprende más           nable, sin sosiego, dejará de ser
se trata de una lucha de los bue-          de los ejemplos que de          viable en poco tiempo. Al perder
nos contra los malos. En realidad                                          la cohesión que dan los paradig-
                                         los catecismos. Lo que se         mas, se desintegra. Una socie-
están enfrentadas opciones ideo-
                                          percibe con los sentidos         dad atrapada en los escándalos,
lógicas del mismo signo. Las va-
                                                                           ciertos o falsos, es vulnerable.
riantes, si acaso las hubiere, no se    influye más en la conducta         Es lo que facilita a ciertas agen-
notan. Los matices de cada dis-             de la gente que lo que         das internacionales, a los “James
curso apenas si se distinguen los                                          Bond” de verdad, a los agentes
unos de los otros.
                                           tratamos de enseñarles
                                                                           tipo “Misión Imposible”, socavar
                                          en las escuelas. La gente        la integridad de nuestras naciones
No es agradable lo que ven los           no se comporta según los          para que no sean libres, para en-
panameños. Las mutuas inculpa-                                             vilecerlas y subordinarlas.
                                           manuales de ética sino
ciones de corrupción, las campa-
ñas sucias y descalificadoras, las         según los ejemplos que          Pueden ustedes creerlo o no, pero
procacidades explícitas, no sólo         recibe. No nos llamemos           es así como funciona el negocio
son malas en sí mismas. La ver-                                            de la geopolítica.
                                          a engaños: la vida de los
dad sea dicha: son más malas que
                                          políticos, lo que hacen y        Tal vez ocurra lo improbable y las
malas porque, como todos uste-
                                         dejan de hacer, la manera         muchedumbres, inmersas en una
des saben, tienen un componente
                                                                           publicidad poco constructiva, sin
docente, operan como modelos               como los proyectan los          propuestas realmente trascenden-
pedagógicos para las multitudes.                                           tes, en un contexto similar al que
                                          medios de comunicación
Forman parte de la oferta curricu-                                         se fraguó a finales de la década
lar de algunos medios de comu-            se fija en el inconsciente       de los 60 del siglo pasado, antes
nicación vinculados consciente           colectivo. El país termina        del golpe de Estado, se salgan de
o inconscientemente a agendas          por parecerse a los modelos.        cauce. Pero no creo que la sangre
geopolíticas internacionales.                                              llegue al río en esta oportunidad.
                                                                                                                       11




                                                                                     Estimados colegas, estudiantes,
                                                                                     administrativos:
                                                                                     No me gustaría que tomaran estas
                                                                                     palabras de inicio de año acadé-
                                                                                     mico en términos apocalípticos.
                                                                                     En realidad no anuncio desastres.
                                                                                     Al contrario. Soy un optimista
                                                                                     redomado y pienso que, no por-
                                                                                     que las cosas se pongan mal en la
                                                                                     coyuntura, empeoren en el futuro
                                                                                     inmediato.

                                                                                     A mí me agrada el refrán de los
                                                                                     optimistas que dice “no hay mal
                                                                                     que por bien no venga”. No creo
                                                                                     en el que dice que “todo tiempo
                                                                                     pasado fue mejor”. Soy un con-
                                                                                     vencido de que todo tiempo futu-
                                                                                     ro siempre será mejor. Distinto,
                                                                                     pero mejor. Mucho más comple-
                                                                                     jo, pero mucho más diáfano. Y
                                                                                     mejor.

                                                                                     El clima de zozobras e incerti-
                                                                                     dumbres que caracteriza la co-
                                                                                     yuntura debe obligarnos, sobre
                                                                                     todo a nosotros, a los universi-
                                                                                     tarios integrales, a jugar pape-
                                                                                     les de percepción, reflexión, que
                                                                                     nos den la oportunidad de hacer
                                                                                     ofertas inteligentes, independien-
                                                                                     temente de nuestras filiaciones
                                                                                     políticas. Por principio nuestras
                                                                                     pasiones íntimas deben subordi-
                                                                                     narse al interés institucional, pero
                                                                                     también a la racionalidad. En
Monumento a Miguel de Cervantes, Universidad de Panamá.                              ese sentido, una de nuestras ma-
                                                                                     yores responsabilidades es ver al
La cultura política de este país,             gracia de no tener cultura política,   país en relación con lo que ocu-
enmarcada en un orden mesiá-                  la tendencia de no creer en nada       rre en la región y el mundo, con
nico-clientelista, primitivo, casi            ni en nadie, es lo que evitará, en     objetividad, sin apasionamientos,
primario, no provocará por ahora              medio de tanta procacidad, en-         en consideración, siempre, de
enfrentamientos de importancia                frentamientos a puñetazos. Pero,       nuestra importancia geopolítica.
entre los seguidores de uno u otro            definitivamente, irá creando con-      Nunca, nunca, nunca debemos
bando. Paradójicamente, la des-               diciones para la explosión social.     olvidar las ambiciones de las po-
12




tencias interesadas en gobernar el   que exige a gritos la inclusión de   que emerge ante nuestros ojos,
mundo y que todo lo subordinan       sus recursos intelectuales y cien-   está llena de males que, en gran
a sus doctrinas de seguridad na-     tíficos en las tareas relacionadas   medida, tienen que ver con la tec-
cional. Eso, por una parte.          con el desarrollo. Hemos dicho       nología misma, como es el caso
                                     una y otra vez que es hora de que    del desempleo y el crecimiento
 Por otra parte, en distintos        las universidades dejen de ser       analfabetismo tecnológico”.
                                     entes desvinculados del Estado
   documentos aprobados              y pasen a jugar roles mucho más      A los universitarios nos corres-
 por el Consejo Académico            protagónicos en las estrategias      ponde, entre otros papeles, el de
                                     productivas y distributivas de las
  hemos expuesto nuestro                                                  vigilancia. Nunca debemos pasar
                                     riquezas.
                                                                          por alto el interés que despierta
 parecer en relación con la
                                                                          en las naciones poderosas nuestra
  educación y la estrategia          Hubo una época en la cual las
                                                                          privilegiada posición geográfica.
                                     universidades se distanciaron del
   de desarrollo nacional.           Estado. Había razones de mucho       Frente a ese peligro real nunca
                                     peso para eso. Sobrevivir era una    está demás mantenerse en estado
 Hemos sido muy claros al
                                     de ellas. Los países de la región    de alerta. Pero también debemos
  señalar que no podemos             eran gobernados por castas in-       aprovechar ese estatus geográ-
    seguir siendo un país,           cultas, ambiciosas, incineradoras    fico, así como su capacidad de
                                     de libros, castradoras de la inteli- generar riqueza, en función del
  cabezón, macro cefálico,
                                     gencia. Las causas que motivaron     resto del país. No podemos se-
  enclenque, de economía             este distanciamiento desaparecie-    guir siendo un país macro cefá-
 exclusivamente transitista,         ron casi por completo. El hecho      lico, simplemente transitista. No
                                     de que la llamada Revolución del     podemos, al amparo de una inter-
      distanciado de las             Conocimiento tenga como eje de       pretación antojadiza de lo que es
estructuras agroindustriales,        su articulación las universidades,   el desarrollo, crear espacios para
marginales y excluidas. Por          sobre todo en los países del Tercer  que unos pocos ciudadanos pana-
                                     Mundo, no justifica que el Estado    meños e inversionistas extranje-
eso hemos sido obsesivos en          las siga mirando con arrogancia,     ros succionen casi toda la riqueza
 temas como la ampliación            desdén y suspicacia. Así como no     del país y expongan el país a más
                                     tiene ningún sentido que las uni-    pobreza.
   del Canal, el transporte          versidades no contribuyan a do-
     público, la educación,          tar al Estado de independencia en
                                                                          Debemos aprovechar la oportuni-
    el sistema de salud, la          materia de ciencia y tecnología.
                                                                          dad para proponer que ni la limos-
    soberanía alimentaria.           Por eso, permítanme repetir lo que na, cuyo rostro se enmascara de
                                     afirmé en otra ocasión: “Un país múltiples maneras, ni la “toalla”,
En diversos escenarios, incluso      como Panamá no puede aplazar ni los subsidios deben sustituir a
en reuniones con los candidatos      sus políticas de desarrollo cientí- la equidad como fundamento de
a la Presidencia de la República,    fico-técnico pero, las mismas, no toda gestión de gobierno. Esta
hemos sostenido que las universi-    deben fundamentarse en el tras- equidad sólo será posible cuando
dades (particularmente la Univer-    plante acrítico de modelos que la riqueza que genera la actividad
sidad de Panamá) no pueden ser       corresponden a otras realidades, transitista sea debidamente cana-
convidadas de piedra en un país      ni pueden ignorar que la sociedad lizada en la creación de polos de
                                                                                                          13




desarrollo a lo largo y ancho del    humanística, con apego al prin-      Aceptemos que los cambios
país. Esta “polarización”, como      cipio de rendición de cuentas, las   emergen de las crisis. Y que las
hemos dicho, debe alcanzar las       instituciones de educación supe-     crisis tienen una dinámica propia,
zonas agropecuarias, los guetos      rior están en condiciones de con-    que algunos de sus motores son
marginales y las comarcas ex-        certar acuerdos de largo alcance     incontrolables, que sucederá lo
cluidas. Es la única manera de       con el Estado y los sectores pro-    que tiene que suceder indepen-
garantizar el desarrollo y la sos-   ductivos.                            dientemente de nuestras inten-
tenibilidad del país en el futuro                                         ciones, sueños y deseos. Pero,
inmediato.                           Estamos en condiciones de crear      insisto, no hay que dejarle todo
                                     instancias en donde participen       al azar, a los imponderables, a lo
Las autoridades deben saber (y       autoridades universitarias, inves-   circunstancial. El futuro también
nosotros tenemos el deber de         tigadores, sectores productivos      hay que ayudar a construirlo. No
aclarárselo una y otra vez) que la   privados y públicos. Estas estruc-   olvidemos en ningún momento
denominada Revolución del Co-        turas deben utilizar esquemas de     que el ser humano, inserto en los
nocimiento será clave en la solu-    consenso frente a las políticas y    acontecimientos, también forma
ción de los desequilibrios que hay   prioridades de nuestra oferta aca-   parte de la crisis, también es par-
entre las distintas naciones del     démica, tomando en cuenta la de-     te del problema, y también será
mundo y dentro del mismo país.       manda social y empresarial tan-      parte de la solución. Es algo que
En ese sentido, en el ejercicio de   to en términos de investigación      no debemos olvidar en ningún
una autonomía responsable, in-       como en términos de formación y      momento si queremos convertir-
volucradas en un plan viable de      actualización de recursos huma-      nos en factor desencadenante de
investigación científico-técnica-    nos.                                 alternativas de vida positivas.



                                     Las crisis dan a luz futuros promisorios siempre y cuando
                                     nosotros, los seres humanos, no sigamos tropezando con
                                       la misma piedra y que tratemos de hacer las cosas lo
                                       mejor posible, pensando en los demás, no en nosotros
                                                               mismos.
                                          Nuestro papel más lúcido es no dejar todo a las
                                                         mariposas del azar.
14




Economía y Derecho en el
Contexto de la Globalización
                                                                                                   No obstante, el Canal no se con-
                                                                                                   virtió en motor de desarrollo para
                                                                                                   los panameños, ni les permitió el
                                                                                                   disfrute de la riqueza que signi-
                                                                                                   ficaba su privilegiada posición
                                                                                                   geográfica ya que por una inter-
                                                                                                   pretación absurda del Tratado
                                                                                                   Hay-Bunau Varilla la Nación pa-
                                                                                                   nameña fue despojada de un plu-
                                                                                                   mazo de sus puertos, de toda in-
                                                                                                   terconexión interoceánica, y sus
                                                                                                   ciudades principales devinieron
                                                                                                   en ghettos.

                                                                                                   La vocación universal de los pa-
                                                                                                   nameños pronto encontró el ca-
                                                                                                   mino que los condujo a la crea-
                                                                                                   ción del primer Registro Abierto
                                                                                                   de Naves. El comercio marítimo
                                                                                                   internacional necesitaba de una
                                                                                                   bandera que no estuviera cons-
                                                                                                   treñida por la nacionalidad del
                                                                                                   propietario y de la tripulación y
                                                                                                   que permitiera al naviero man-
                                                                                                   tener el control de su barco para
 EDUARDO MORGAN Jr.                                                                                operarlo eficientemente y de esa
 Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá.                           manera abaratar el costo del co-
 Master en Derecho por la Escuela de Leyes de la Universidad de Yale.                              mercio mundial. Así, con la Ley
La historia de la Nación paname-                             tarde, fue la ruta que sirvió para    63 de 1917, que es una adición
ña está ligada, como la de muy                               que el imperio norteamericano         al Código Fiscal, se crea nuestro
pocos otros países, a la globali-                            integrara su costa Este con los te-   Registro Abierto, al permitir que
zación de la economía mundial.                               rritorios del Oeste. Al Camino de     extranjeros pudieran ser dueños y
Por aquí se entrecruzaba el inten-                           Cruces lo remplazó el ferrocarril     tripulantes de naves de bandera
so comercio del imperio español                              y éste fue complementado por el       panameña algo inusitado en los
con sus colonias de ultramar. Más                            Canal Interoceánico.                  registros existentes entonces.
                                                                                                            15




Tomando en consideración que          en estas naciones, apoderándose      Estado de su pabellón. La clave
en el mundo del comercio mun-         así de parte del fruto de nuestras   de un Registro Abierto exitoso es
dial y en el intercambio finan-       riquezas.                            el de ser, ante todo, un facilita-
ciero entre países hacía falta una                                         dor para que las actividades que
entidad cuyo manejo fuera senci-      Hoy en día, recuperada nuestra       debe realizar el armador, desde el
llo pero que a su vez ofreciera se-   posición geográfica, dueños de       abanderamiento, financiamiento,
guridad jurídica, los panameños       nuestro Canal, con una conecti-      régimen laboral, fletamento, ob-
idearon la Ley 32 de 1927, co-        vidad global única, nuestro país     tención de los Certificados Técni-
nocida como Ley de Sociedades         posee los atributos para con-        cos, hasta llegar a la cancelación
Anónimas, un instrumento que          vertirse en el país más rico de      de su Registro, ya sea por cambio
permitía, en un mundo cada vez        las Américas. Pero volvamos al       de bandera o por desguace o hun-
más interrelacionado, que ciuda-      Registro de Naves y a la Ley de      dimiento, se efectúen con rapidez
danos de diversas nacionalidades      Sociedades Anónimas y hagamos        y con seguridad jurídica. Así, en
pudieran hacer negocios entre sí      un análisis de los beneficios que    el Registro panameño el armador
y en distintos países.                ambos representan a nuestra eco-     mantiene el control de su propie-
                                                                           dad, y el financista, generalmente
                                      nomía, como inversión extranjera
                                                                           un banco especializado en crédi-
Como modelo se utilizaron las le-     en Panamá y como valor tangible
                                                                           tos marítimos, tiene la seguridad
yes de los Estados de Nueva York      de la globalización. Pero antes es
                                                                           que a su crédito le brinda la hi-
y Delaware, que precisamente          conveniente dar una explicación
                                                                           poteca panameña. Aparte de esto,
habían sido promulgadas con la        de la justificación de los Regis-
                                                                           cuentan con el apoyo de aboga-
finalidad de facilitar los negocios   tros Abiertos, de nuestro régimen
                                                                           dos panameños con una larga
de residentes de diferentes Esta-     de Sociedades Anónimas y Fun-
                                                                           tradición de competir ofreciendo
dos de la Unión. Panamá exten-        daciones de Interés Privado y su     buenos servicios y precios razo-
dió ese concepto al mundo. Así,       aceptación por la comunidad in-      nables y que, además, mantienen
con su Registro Abierto y su Ley      ternacional.                         contactos con abogados y bancos
de Sociedades Anónimas, com-                                               del extranjero en los principales
plementadas ambas por una ley         RAZÓN DE SER DE LOS                  centros financieros marítimos.
fiscal en la que el impuesto sobre    REGISTROS ABIERTOS                   Otro apoyo fundamental del na-
la renta es exclusivamente terri-                                          viero es un eficiente cuerpo con-
torial y un Registro Público segu-    Las naves son activos valiosos       sular que atiende desde oficinas
ro y confiable, todo ello unido a     que están en el comercio. Se com-    ubicadas en los principales puer-
una pléyade de abogados compe-        pran, se venden, se hipotecan, se    tos del planeta. En un registro tra-
tentísimos, Panamá se convierte       fletan. Requieren de oficiales y     dicional o cerrado, el armador o
en pionero de la globalización.       tripulaciones responsables para      la empresa propietaria de la nave
Vale anotar aquí que el impues-       su manejo y de certificados inter-   están sujetos a una serie de con-
to universal, no es otra cosa que     nacionales (conocidos como Cer-      troles establecidos por el país de
un resabio del colonialismo, por      tificados Técnicos) para navegar     la bandera que hace sumamente
el cual los países ricos pretenden    y llegar a puertos extranjeros.      engorroso el manejo de la nave
seguir explotando las riquezas de     Además, necesitan profesionales      como instrumento de comercio.
los países pobres, al hacer que       competentes para los trámites in-    No es correcta la afirmación de
sus ciudadanos paguen impuestos       herentes a este comercio y el res-   que los armadores buscan los re-
sobre los beneficios que obtienen     paldo, protección y servicios del    gistros abiertos para ahorrar im-
16




puestos. Nada más alejado de la tima Internacional (OMI). Los diez más grandes contribuyentes (en
verdad. La mayoría de los países Libras Esterlinas) al presupuesto del 2008 y sus porcentajes de contri-
desarrollados, si no todos, subsi- bución, fueron, en su orden:
dian su marina mercante pero a
cambio imponen un costo para           Panamá		                      4,683,032		                19.20
operar eficientemente la nave,         Liberia	                      2,100,248		                8.61
particularmente en lo relativo a
los requerimientos para la tripu-      Bahamas		                     1,227,968		                5.03
lación, además de que establecen       Reino	Unido		                 1,146,457		                4.70
reglas restrictivas para su venta
                                       Grecia		                      1,000,898		                4.10
a otros registros, que hacen muy
demorada la operación. El banco        Islas	Marshall		              996,598		                  4.08
que financia al armador también
                                       Singapur		                    994,487		                  4.08
es un factor determinante en la
escogencia de la bandera, pues         Japón		                       841,854		                  3.45
se requiere de un Registro que no
                                       China		                       797,893		                  3.27
solamente sea una garantía para
su crédito, sino que también le        Estados	Unidos		              790,016		                  3.24	 	
permita en caso necesario, dispo-
ner de la nave en forma expedita RÉGIMEN DE SOCIEDADES ella y, sobre todo, la seguridad y
y que el adquirente la pueda tras- ANÓNIMAS	 Y	 FUNDACIO- la tranquilidad que le da al ex-
pasar a otra bandera sin mayores NES DE INTERÉS PRIVADO tranjero la calidad y diversidad
trabas burocráticas.                                                    de los profesionales de derecho
                                   Lo dicho para las naves también panameños. Como es sabido, en
PANAMÁ,	PRIMER	                    es aplicable, “mutatis mutandis”, a Panamá las sociedades anónimas
REGISTRO	DEL	MUNDO                 nuestro sistema de sociedades anó- solo pueden ser constituidas por
                                   nimas. Así como aquellas facilitan abogados y estos están obligados
Desde aquel primer mercante, el el comercio marítimo mundial, és- a conocer a su cliente.
“Belén Quezada”, que se abande- tas facilitan los negocios interna-
                                                                        La ley sobre fundaciones de in-
ró el 20 de agosto de 1919 hoy, cionales y las inversiones en paí-
                                                                        terés privado de Panamá es otro
89 años después, nuestro registro ses diferentes al de la nacionalidad
                                                                        ejemplo del alto grado de globa-
ha crecido hasta convertirse en del inversionista. La sociedad anó-
                                                                        lización que caracteriza a la ju-
uno de dimensión monumental. nima panameña se cataloga como risdicción panameña. Introducida
El liderazgo de Panamá es abso- sociedad “offshore” por razón de dicha ley en 1995/96, a poco más
luto, con un tonelaje más de dos nuestra territorialidad del impues- de diez años el Registro Público
veces mayor que el de Liberia, to sobre la renta. Los negocios que suma más de 20,000 fundaciones
todavía su más cercano compe- la empresa realiza en el extranjero registradas. Análogamente a las
tidor, y casi cuatro veces mayor están libres de impuestos en Pana- sociedades anónimas, las funda-
que el de Bahamas, que ocupa el má.                                     ciones se crean y existen bajo la
tercer lugar.                                                           vigilancia de los abogados pana-
                                   Al igual que en el caso de las na- meños quienes, también respecto
El tamaño de los Registros puede ves, las sociedades panameñas a fundaciones, están obligados a
apreciarse en relación a su por- gozan de certeza jurídica y de un respetar los altos estándares de
centaje de contribución al presu- régimen de Registro Público que buena diligencia y cumplimiento
puesto de la Organización Marí- da confianza a los que tratan con que imponen nuestras leyes.
                                                                                                       17




Edificio sede del Registro Público.


BENEFICIOS PARA PANA-                 Ingresos	Directos	al	Estado
MÁ DEL REGISTRO DE NA-
VES Y SOCIEDADES ANÓ-                 Naves                                             $103.000.000
NIMAS	Y	FUNDACIONES	DE	               (impuestos y tasas, licencias int. de pesca,
INTERÉS PRIVADO                       carnés de oficiales y marinos)

                                      Sociedades	y	Fundaciones	de	Interés	Privado		      $63.000.000
A.	INGRESOS	DIRECTOS	AL	
                                      (tasa única y recargos cifras 2007)
   ESTADO
Estos son los ingresos netos que
                                      Registro	Público	                                  $30.000.000
recibió en el 2007 el Gobierno        **Se ha tomado el 80% de su total para reflejar
Nacional por el Registro de Na-        la parte internacional
ves y por las Tasas de Sociedades
y Fundaciones de Interés Priva-       Otros	                                             $ 2.000.000
do, más los ingresos del Registro     (papel notarial: títulos e hipotecas naves,
Público provenientes de ambas         escrituras sociedades)
actividades y los impuestos de
papel notarial.                       Total                                             $198.000.000
18




B.	INGRESOS	DIRECTOS	AL	SECTOR	PRIVADO	Y	                        ¿Qué representan estas cifras en
NOTARÍAS                                                         nuestra economía? Primero, hay
                                                                 que tomar en cuenta que todos es-
                                                                 tos ingresos proceden del extran-
 Ingresos	Directos	al	Sector	Privado	y	Notarías                  jero, constituyen una exportación
                                                                 de servicios, una contribución
 Naves                                                           anual del mundo hacia Panamá
 (hipotecas y registro de naves: abogados,         $ 7.000.000   por la cual no hay que pagar. Si la
 traductores, notarios)                                          valoráramos tomando en cuenta
                                                                 la rentabilidad anualizada del 4%
 Sociedades	y	Fundaciones	de	Interés	Privado                     representa para nuestro país un
 (ingresos por cartera y nuevas incorporaciones    $63.000.000   capital de $6.700.000.000 (seis
 abogados y notarios)                                            mil setecientos millones). Hay
                                                                 que tomar en cuenta que este ca-
 Totales	                                          $70.000.000   pital aumenta anualmente con las
                                                                 naves, las sociedades y las funda-
                                                                 ciones que registran cada año y
                                                                 que tienden a aumentar a medida
 TOTAL DE INGRESOS AMBOS SECTORES                                que aumenta la globalización de
 Divisas	Procedentes	en	su	Totalidad	del	Extranjero              la economía mundial y por tan-
 Contribución	Anual                                              to la necesidad de utilizar estos
                                                                 instrumentos. En otra perspecti-
 Ingresos Directos al Estado                      $198.000.000   va, ésta es, sin duda, la más im-
                                                                 portante inversión extranjera en
 Ingresos Directos al Sector Privado y Notarías    $70.000.000   Panamá. El cuadro que continúa
                                                                 le da valor económico promedio
 Total	                                           $268.000.000   a cada abanderamiento y a cada
                                                                 nueva sociedad.
                                                                                                    19




Edificio sede AMP.

Valor de una Nave como Inver-       Costos	Registro	de	Naves
sión Extranjera
                                    AMP Derechos de Registro e Impuestos Anuales          $10,000
La primera vez que se registra
una nave produce en promedio a      Agente Residente trámite de patentes, licencias de
la economía nacional un ingreso     radio y certificaciones                                $1,500
real y efectivo de $13,100.00. En
el 2007 se registraron 1,521 na-    Abogado a cargo de la inscripción de hipoteca
ves.                                sobre la nave                                          $1,000

                                    Notario por emisión de una escritura pública de
                                    título de propiedad y otra de hipoteca                   $150

                                    Tesoro Nacional en timbres notariales por una
                                    escritura pública de título de propiedad y otra
                                    de hipoteca                                              $150

                                    Traductores del título de propiedad e hipoteca           $300

                                    TOTAL			                                              $13,100

                                    En el 2007 se registraron 1,521 naves lo que se traduce en un
                                    ingreso a la economía de $19,925.100 en este concepto
20




Valor de una Sociedad y una
                                    APORTE	POR	CONSTITUCIÓN	DE	SOCIEDAD	ANÓNIMA	
Fundación de Interés Privado
                                           O	FUNDACIÓN	DE	INTERÉS	PRIVADO
como Inversión Extranjera.
                                                Como	Inversión	Extranjera
Cada Sociedad y cada Fundación       Gobierno
que se constituye por la primera                      Tasa Anual                              300.00
vez, pagan en promedio $750 dó-                       Registro Público, Timbres Fiscales,     100.00
lares.                                                Papel Notarial

Esta enorme riqueza que nos vie-      Abogados	y	Notarios
ne toda del extranjero depende de                      Confección de Escritura Pública         350.00
que Panamá siga manteniendo la
seguridad jurídica que dan nues-      TOTAL	           	                                      $750.00
tras leyes y nuestro Registro Pú-
                                     En el año 2007 se registraron 51,573 sociedades y fundaciones
blico, en donde se guardan esos
                                     lo que se tradujo en un ingreso de $38.679.750 en este concepto
instrumentos que incluyen los
miles de millones de dólares en
hipotecas que son la garantía de como competencia de algunos de da información a nadie (excepto
los financiamientos de la marina sus socios. Por ello los abogados, a Canadá) y aquellos por tener las
mercante más grande del mundo. los banqueros y todos los que son sociedades que según los investi-
                                    parte de nuestro Centro Financie- gadores del Senado de ese país,
Pero, también, de salvaguardar ro Internacional debemos unirnos
                                                                      se prestan para todo y carecen del
nuestro sistema de impuesto te- y estar alertas para hacer frente a
                                                                      más mínimo control. Panamá, al
rritorial, y la defensa absoluta de estas amenazas que se traducen
                                                                      contrario, no tiene leyes fiscales
la confidencialidad, dentro, por en listas negras y cantos de sirena
supuesto, de la más estricta vigi- para que firmemos inconvenien- especiales para favorecer a los
lancia para que nuestro sistema tes e inmorales tratados de Inter- extranjeros sobre los nacionales
siga, como hasta ahora, con los cambio de Información Fiscal. y nuestras sociedades deben te-
mejores controles para evitar su Nuestra mejor defensa, aunque ner un abogado de por medio y
mal uso. Debemos también es- parezca insólito, son los Estados éste está obligado a conocer a su
tar conscientes de que tenemos de Delaware, Wyoming y los pro- cliente. Lo mismo podemos decir
competidores amparados por pios Estados Unidos (socio princi- de nuestros bancos y de las otras
la inmoral OCDE que conspira pal de la OCDE). Éste, por ser un instituciones reguladas de servi-
constantemente para eliminarnos verdadero Paraíso Fiscal, que no cios financieros.
                                                                                                                                  21




El Cair: Antecedentes, El Por Qué
del Impuesto, Comportamiento y
Algunas Reflexiones sobre su Vigencia
                                                                                                  I.	ANTECEDENTES

                                                                                                  En el elenco de disposiciones tri-
                                                                                                  butarias, el impuesto sobre la ren-
                                                                                                  ta constituye toda una estructura
                                                                                                  que se encuentra ampliamente
                                                                                                  regulada tanto en el Código Fis-
                                                                                                  cal, (artículos 694 – 762) y en el
                                                                                                  Decreto 170 de 1993.

                                                                                                  Se trata de un impuesto direc-
                                                                                                  to que hasta la expedición de la
                                                                                                  Ley 6 de febrero de 2005, seguía
                                                                                                  el principio de imposición terri-
                                                                                                  torial o de fuente, gravando tan-
                                                                                                  to los ingresos periódicos como
                                                                                                  aquellas denominadas ganancias
                                                                                                  de capital (compraventa de bie-
                                                                                                  nes muebles e inmuebles y otros
                                                                                                  ingresos no recurrentes).

                                                                                                  Una característica fundamental
                                                                                                  en el impuesto sobre la renta, es
                                                                                                  que el tributo se aplica sobre la
                                                                                                  denominada renta neta gravable
                                                                                                  que resulta de traer del ingreso
                                                                                                  total del contribuyente, los cos-
                                                                                                  tos y gastos necesarios para la
                                                                                                  generación de la renta y algunos
                                                                                                  costos o gastos que la ley expre-
                                                                                                  samente reconoce a los obligados
                                                                                                  a satisfacer la prestación tributa-
JOSÉ JAVIER RIVERA                                                                                ria, pero que no necesariamente
Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad Santa María La Antigua,
                                                                                                  se causan para generar el ingreso
Presidente de la Cámara de Comercio Industrias y Agricultura de Panamá.                           gravado (donaciones, gastos de
                                                                                                  subsistencia, gastos médicos).
Es especialista en Derecho Fiscal y administrativo. Miembro del International Fiscal Institute.
22




Se trata de un impuesto anual que                                          CAIR y se consignaron tres pre-
tradicionalmente tiene dos regí-                                           supuestos fundamentales a saber:
menes aplicables a personas na-
turales y jurídicas.                                                       a. El contribuyente que tiene
                                                                              pérdida puede solicitar la no
En virtud de la reforma introdu-                                              aplicación del CAIR.
cida a nivel del artículo 699 y                                            b. La tasa efectiva del impues-
700 del Código Fiscal, se obligó                                              to a la renta de una persona
a un número importantes de con-                                               jurídica no puede exceder de
tribuyentes, personas naturales y                                             30%.
jurídicas a practicar un cálculo                                           c. Si la tasa efectiva es mayor
alternativo al momento de pre-                                                del 30% se puede solicitar su
parar su declaración de impuesto                                              no aplicación.
a la renta. Las excepciones en la
aplicación de este cálculo están                                             En la práctica la creación
contempladas en la ley y se re-
fieren a las personas denomina-                                                  del CAIR ha tenido
das microempresas de acuerdo                                                importantes consecuencias
con la Ley 33 de 2000, que son      dirigido	 a	 aumentar	 la	 recau-
aquellas empresas que facturan      dación	 fiscal,	 neutralizando	 los	     para los contribuyentes y
hasta B/.150,000.00 anuales. En     efectos	 que	 sobre	 ella	 repre-      la administración tributaria,
el caso de personas naturales,      sentaban	 fundamentalmente,	             ya que si el contribuyente
se exceptúan de esta obligación     las	 deducciones	 por	 incentivos	
aquellos que tienen un ingreso de   tributarios,	 el	 arrastre	 de	 pér-        quiere presentar una
hasta B/.60,000.00.                 didas	y	la	inflación	indebida	de	        solicitud de no aplicación
                                    costos	 y	 gastos	 por	 parte	 del	
Se ha popularizado la percepción    contribuyente. Adicionalmente,
                                                                               de CAIR debe adjuntar
de que el CAIR es un nuevo im-      se tomó muy en consideración el        una documentación técnica
puesto y ello obedece al hecho      hecho que la administración tri-       cuyos detalles describiremos
cierto que cuando se presentó       butaria no estaba en condiciones
el proyecto de ley, se pretendió    de fiscalizar efectivamente a to-         y para la administración
aplicar un impuesto fijo sobre      dos los contribuyentes”.                  ha significado crear una
la totalidad de los ingresos del
                                                                            Unidad Especializada para
contribuyente sin considerar las    Ahora bien, como la propues-
deducciones que la Ley Fiscal       ta equivalía a la eliminación del      atender las solicitudes de no
tradicionalmente le reconoce al     concepto tradicional del impues-             aplicación del CAIR.
contribuyente.                      to sobre la renta, especialmente
                                    porque para que alguien quede          Documentación	 exigida	 para	
II.	 EL	 POR	 QUÉ	 DEL	 IM-         obligado a su pago debe haber          solicitar	 la	 no	 aplicación	 del	
     PUESTO                         obtenido previamente una renta         CAIR: El artículo 699 del Códi-
                                    o ganancia, durante el debate del      go Fiscal, según texto dado por el
Según el prestigioso tratadis-      proyecto en la Asamblea Nacio-         artículo 16 de la Ley 6 de 2005,
ta Edison Gnazzo “El	 CAIR	 se	     nal se establecieron una serie de      autoriza con carácter general a
concibió	 como	 un	 instrumento	    parámetros al régimen fiscal del       la Dirección General de Ingresos
                                                                                                         23




                                                                          Código Fiscal.




(DGI) para establecer los docu-      la documentación está básica-        3. Explicación detallada de las
mentos que deben adjuntarse a        mente incorporado como anexo a          razones por las cuales solicita
la solicitud de no aplicación del    la declaración por Internet o dis-      la no aplicación del Cálculo
CAIR. A través del Decreto 143       quete, lo que implica duplicar la       Alterno del Impuesto sobre la
de 2005 y sus modificativos, la      documentación exigida.                  Renta debidamente sustentada
DGI ha exigido la presentación                                               y motivada.
de numerosos documentos. En su       Documentación e información
primera versión, los documentos      que debe acompañar la solicitud      • Elaborar escrito explican-
debían presentarse por escrito       de no aplicación del CAIR:             do las razones (pérdida, tasa
dentro de los 45 días siguientes                                            efectiva). Comentar activida-
                                     1. Copia de la declaración jurada      des de la empresa. Ver perio-
al cierre del año fiscal (y no ne-
                                        de rentas, debidamente pre-         dos anteriores.
cesariamente junto con la presen-
tación de la declaración jurada).       sentada en la Administración
                                        Provincial de Ingresos.           4. Detalle de las donaciones rea-
En razón de la vigente exigencia
                                                                             lizadas.
de presentación de declaraciones
                                     2. Estados financieros no audita-
por Internet o disquete, una re-                                          • Autorizadas hasta 1% del in-
                                        dos del contribuyente con sus
ciente resolución de la DGI otor-                                           greso gravable (Renta Bruta).
                                        respectivas notas.
ga un plazo de 5 días siguientes a                                          Examinarlas.
la presentación de la declaración
                                     • Tener disponibles para exami-
para presentar la documentación,       nar los estados financieros y      5. Prueba del gasto de deprecia-
sin perjuicio que el contenido de      sus notas                             ción, para lo cual se utilizará
24




     el método que el contribuyente   gastos deducibles, de fuente
     ha venido utilizando de mane-    extranjera, o exenta, según son     Es evidente que con toda
     ra consistente en los períodos   desarrollados en el decreto 170     la documentación exigida
     fiscales anteriores.             de 1993 y sus modificaciones.
                                                                             actualmente para la
• Examinar el método de depre- Conciliar la utilidad contable con          solicitud de no aplicación
  ciación utilizado en los perio- la Renta Gravable de la declara-
                                  ción
                                                                           del CAIR, así como otras
  dos fiscales anteriores.
                                                                            con las que ya dispone
6. Conciliación entre los ingresos • En el caso en que el contribu-      como el informe de pagos
   reportados en la declaración      yente sea una persona jurídica,
   de rentas y las declaraciones     se deben segregar los gastos           a terceros, la DGI tiene
   de ITBMS y/o timbres cuando       deducibles en que incurriera        antecedentes en su poder,
   corresponda.                      frente a sus directores, digna-
                                     tarios, ejecutivos y accionistas      que antes hubiera tenido
7. Análisis de las variaciones más   o frente a los cónyuges o pa-       que obtener dirigiéndose a
   significativas en los renglones   rientes de tales personas dentro
                                     del cuarto grado de consangui-
                                                                           cada contribuyente, para
   de ingresos, costos y gastos.
                                     nidad o segundo de afinidad o          poder fiscalizar ahora
8. Presentar la nota de concilia-    frente a otras personas jurídi-        directamente desde la
   ción de los resultados finan-     cas subsidiarias del contribu-
                                     yente o afiliadas a éste.          misma oficina, las solicitudes
   cieros y fiscales incorporados
   en los estados financieros, tal                                             y declaraciones del
                                      Verificar los gastos incurri-
   como se detalla a continua-                                           contribuyente relacionadas
                                      dos frente a tales personas
   ción:
                                      y si la empresa tiene gastos          con el CAIR, ya no sólo
                                      incurridos con sociedades         dentro del plazo de 6 meses
(CONCILIAR RENTA GRAVA-
                                      subsidiarias o afiliadas (con-
BLE FISCAL CON UTILIDAD                                                  establecido por la ley, sino
                                      trol jurídico, administrativo o
CONTABLE)                             económico)                          dentro del plazo también
• Ganancia financiera (conta- Como se puede apreciar, una so-             legal de 3 años requerido
  ble)                           licitud de no aplicación de CAIR           para la determinación
                                 implica una auditoria previa que
• Menos diferencias permanen- hace el propio contribuyente lo             de un impuesto adicional
  tes y temporales en ingresos cual ofrece a la administración                      declarado.
  que incluyan: ingresos no gra- tributaria una radiografía comple-
  vables, de fuente extranjera o ta de la naturaleza de la actividad    III.	 C O M P O RTA M I E N TO	
  exenta, según son desarrolla- productiva, la rentabilidad de las            DEL CAIR
  dos en el Decreto 170 de 1993 operaciones del contribuyente, las
  y sus modificaciones.          principales variaciones de ingre-      En vista del amplio espectro de
                                 sos y de gastos, así como un esta-     este cálculo, y en particular de las
• Más diferencias permanen- do de situación de otros impues-            características que implica la so-
  tes y temporales en costos y tos (ITBMS, timbres, impuestos           licitud de no aplicación, aunado
  gastos que incluyan: costos y aduaneros, remesa al exterior).         a un crecimiento significativo de
                                                                                            25




las actividades económicas, suje-    mento, exige el establecimiento
tas al CAIR, los ingresos tributa-   de rentas sustitutivas o aumentos
rios derivados de su aplicación      a las existentes como requisito
han resultado importantes y han      “sinequanon” para la eliminación
tenido un crecimiento recurrente     o modificación de leyes que es-
y robusto.                           tablezcan ingresos comprendidos
                                     en el presupuesto.
Este comportamiento ha permiti-
do un ingreso tributario muy re-     En buena lid con la experiencia
presentativo y también ha moti-      acumulada por la Unidad del
vado al Ministerio de Economía y     CAIR, respecto de las tendencias
Finanzas, a través de la Dirección   económicas actuales, el compor-
General de Ingresos, a desarrollar   tamiento de los contribuyentes
una amplia dinámica de informa-      respecto de sus obligaciones tri-
ción complementaria que le per-      butarias, la eficacia de una audi-
mite conocer de manera directa e     toria insitu y otros elementos de
                                     juicio, permitirían a la adminis-
indirecta la real situación de los
                                     tración tributaria hacer más expe-
distintos tipos de contribuyente,
                                     dito el trámite de las solicitudes
aún aquellos que no están sujetos
                                     de no aplicación de CAIR o in-
a la aplicación del CAIR (Zona
                                     cluso modificar sustancialmente
Libre de Colón, actividades de
                                     la estructura legal y reglamenta-
fuente extranjera a través de las    ria de este cálculo alternativo.
remesas al exterior).
                                     En los últimos meses la actividad
IV.	 ALGUNAS	 REFLEXIO-              económica mundial ha cambiado
     NES	 SOBRE	 SU	 VIGEN-          y hay claros indicios de una re-
     CIA                             ducción significativa en el creci-
                                     miento de la economía paname-
Sabido es que de acuerdo con         ña.
nuestra Constitución (artículo
52), en Panamá rige el principio
de estricta legalidad en mate-
                                     Se impone pues una revisión serena de algunos elementos
ria tributaria y por ende tanto la      del sistema tributario para mejorar la relación fisco-
creación como la eliminación de       contribuyentes, el clima de cumplimiento especialmente
impuestos de carácter general,
requiere un trámite ante la Asam-       brindando servicios de calidad a los contribuyentes y
blea Nacional de Diputados.             usuarios del sistema y procurando una reducción de
                                         las tasas impositivas para mantener la afluencia de
En el mismo orden de ideas, el ar-
tículo 276 de la Carta Magna, en                    inversionistas locales y foráneos.
la parte que interesa a este docu-
26




La Autoridad Nacional de Aduanas
                                                                                      Las aduanas eran importantes
                                                                                      para los Estados, porque contro-
                                                                                      laban el tráfico de mercancías y
                                                                                      cobraban tributos sobre estas que
                                                                                      entraban al Fisco o Tesoro, como
                                                                                      prefiramos denominarlo.

                                                                                      Y durante cinco mil años de his-
                                                                                      toria, esta función permaneció
                                                                                      inmutable. No es sino hasta prin-
                                                                                      cipios de los años ochenta, cuan-
                                                                                      do se escucha hablar a nivel de
                                                                                      las aduanas de la facilitación del
                                                                                      comercio. Y desde ese momento,
                                                                                      hasta el actual, las funciones de
                                                                                      las aduanas han crecido y se han
                                                                                      multiplicado cual bola de nieve.

                                                                                      Hoy, las aduanas del mundo son
                                                                                      responsables de temas relativos a
                                                                                      la facilitación del comercio, a la
                                                                                      seguridad de la cadena logística
                                                                                      de transporte de mercancías, de
                                                                                      temas relacionados a la protec-
                                                                                      ción de los derechos de propiedad
                                                                                      intelectual y a la preservación del
 VILMA DE LUCA                                                                        medio ambiente, entre otros; ade-
                                                                                      más, del rol rentístico tradicional,
                                                                                      y cada administración aduane-
 Administradora Autoridad Nacional de Aduanas.



Durante el último año me han for-                solo algunos ejemplos. Los co-       ra debe preguntarse, de los tres
mulado repetidamente la pregun-                  lonizadores españoles, nada más      grandes ejes aduaneros, facilita-
ta: “¿Por qué una aduana autóno-                 asentarse en tierras americanas, y   ción, seguridad y recaudación,
ma?” Y la respuesta es sencilla                  comenzar el trasiego de mercan-      cuál es el prioritario para su país.
aunque muy poco conocida.                        cías entre las colonias y España,
                                                 construyeron aduanas.                Por supuesto, nosotros nos hemos
La aduana es una de las institu-                                                      hecho la pregunta, y sin ningún
ciones más antiguas de la hu-                    Una de las primeras en suelo         tipo de titubeo, consideramos la
manidad. Tenemos noticia de la                   americano, sino la primera, la       importancia de los ejes en este
existencia de aduanas en Babi-                   podemos ver todavía en la pobla-     orden: facilitación, seguridad y
lonia, Egipto y Roma, por citar                  ción de Portobelo.                   recaudación.
                                                                                                           27




                                                                           se está en proceso de contratación
     Y es aquí donde surge la explicación obvia de la                      de una firma especializada.
 necesidad de contar con una aduana autónoma, capaz
                                                                           Igualmente, hemos creado el fon-
    de acompañar el crecimiento económico del país,                        do de becas para financiar estudios
 convirtiéndose en soporte del mismo. Una aduana que                       universitarios y post universita-
   debe poder contar con los recursos suficientes para                     rios para funcionarios meritorios
  apoyar la conversión de Panamá en un centro logístico                    de las aduanas y hemos estable-
                                                                           cido una biblioteca especializada
 de primera clase y de importancia no solo regional, sino                  aduanera que sirve a propios y a
                      internacional.                                       usuarios, así como a estudiantes
                                                                           de las carreras de aduanas.
Eso no se podía lograr a través de    cional de Aduanas, y que creó la
la burocracia de una institución      carrera aduanera, es la base legal   Tecnológico
tan grande como el Ministerio         para todo el proceso de moder-
de Economía y Finanzas, para la       nización. Este proceso legal se      La modernización de la aduana
cual, la principal importancia de     verá culminado con la aprobación     panameña se ha logrado a través
las aduanas a nivel nacional era la   del reglamento de la ley, y con      de una importante inversión del
relacionada, a cuánto podíamos        la aprobación de la ley sobre los    Estado, aunado a donaciones que
aportar al erario. Claro que esa      delitos aduaneros que está lista     hemos recibido de parte de algu-
es una función importante que         para su presentación al Gabinete,    nas agencias especializadas del
no se debe descuidar, pero no es,     y posteriormente a la Asamblea       gobierno estadounidense.
no debe ser, la razón de ser de las   Nacional.
aduanas.                                                                   Es así que se ha iniciado el pro-
                                      Recursos	Humanos                     ceso de migración a un nuevo
En segundo lugar, ha constituido                                           sistema informático de gestión
un tema prioritario el de la segu-    Se creó la carrera aduanera y se     aduanera (SIGA), con una inver-
ridad, a fin de poder dar a nues-     realizaron los estudios que dieron   sión de 9.9 millones de balboas,
tros usuarios, en especial a nues-    como resultado el establecimien-     que reemplazará al ya colapsado
tro sector portuario, un elemento     to de las clases ocupacionales de    Sistema Integrado de Comercio
de valor agregado en relación a       la aduana, el escalafón salarial     Exterior (SICE), con mayor capa-
este aspecto, que les otorga una      correspondiente y el manual de       cidad de servir a un mucho mayor
ventaja competitiva frente a otros    funciones.                           número de usuarios de forma más
del hemisferio.                                                            eficiente. Esta migración deberá
                                Ya se ha podido implementar una            ser completada para fin de año.
Dicho lo anterior, explicaremos primera etapa del escalafón sala-
cómo nos abocamos a la moder-   rial y estamos batallando para po- A partir del mes de junio, con un
nización de la aduana panameña, der ejecutar la segunda a través de costo de 25 millones de balboas,
en cuatro vertientes o pilares: un crédito adicional.               tendremos en operación en todo
                                                                    el territorio nacional, nueve escá-
Legal                           Queda pendiente el proceso de neres nuevos que se suman a los
                                certificación y acreditación de los tres que ya tenemos en operación
La redacción y aprobación de la servidores públicos aduaneros en en recintos portuarios, lo cual su-
ley que creó la Autoridad Na- la carrera aduanera, para lo cual mado a los portales de detección
28




de radiación, ofrecen una ventaja   Adicionalmente estamos desarro-      nales y regionales, y establecido
competitiva importante para la      llando un software especial para     excelentes relaciones de traba-
carga y los operadores que des-     el área de valoración                jo con el sector privado, ya que
pachan a través de puertos pana-                                         somos firmes convencidos de
meños.                              Infraestructura                      las ventajas que derivan de una
                                                                         alianza estratégica entre el sector
   Finalmente, la próxima           Se ha trabajado en el mejora-        público y el sector privado, traba-
                                    miento y ampliación de la infra-     jando en armónica colaboración.
 instalación del sistema de         estructura de las aduanas a nivel
  videovigilancia aduanera,         de todo el territorio nacional,      Así pues, vemos que al término
                                    para brindar un mejor servicio a     de nuestra gestión en la aduana
     con un costo de 1.9            nuestros usuarios, y mejores con-    panameña, hemos logrado avan-
     millones de balboas,           diciones de trabajo a los servido-   zar mucho en el tema de moderni-
 completará el sistema de           res públicos aduaneros.              zación, aunque aún quedan tareas
                                                                         importantes por ejecutar y metas
 seguridad de las aduanas           Se consiguieron recursos presu-      por alcanzar, tal como la obten-
 panameñas, garantizando            puestarios para la construcción      ción de la certificación ISO 9000
                                    de una sede propia para la admi-     para algunas de nuestras más
   de forma más efectiva            nistración aduanera central por el   importantes áreas de atención al
   el manejo seguro de la           orden de los 2.5 millones de bal-    usuario que le corresponderán a
carga a través del territorio       boas, para el año 2009.              una nueva administración que de-
                                                                         berá encargarse del destino de las
           nacional.                También hemos fortalecido nues-      aduanas panameñas, a partir de
                                    tra presencia en foros internacio-   julio de este año.




                                         Movimiento de carga aduanero.
                                                                                                                                   29




La Transparencia en el Mercado
de Valores
                                                                                                   Continúa el Autor señalando que,
                                                                                                   “se trata de una actividad especu-
                                                                                                   lativa en gran parte, sin excluir
                                                                                                   la provisión de fondos que los
                                                                                                   titulares de los valores consiguen
                                                                                                   enajenándolos cuando quieren, y
                                                                                                   la inversión que puede significar
                                                                                                   para los que cuentan con capita-
                                                                                                   les disponibles y juzgan sólida
                                                                                                   y remuneratoria la adquisición
                                                                                                   de esos títulos; a todo lo cual se
                                                                                                   suman las ventas y compras ba-
                                                                                                   sadas en las ganancias por el alza
                                                                                                   o baja actual o las previsibles a
                                                                                                   cierto plazo”.2

                                                                                                   En otras palabras, el mercado de
                                                                                                   valores es un mercado especiali-
                                                                                                   zado donde se canalizan los aho-
                                                                                                   rros internos y externos para su
                                                                                                   inversión en actividades produc-
                                                                                                   tivas, poniéndolos a disposición
                                                                                                   de aquellos que buscan financia-
 YOLANDA G. REAL S.
                                                                                                   miento en condiciones atractivas
 Directora Nacional de Registro de Valores e Informes de Emisores, Comisión Nacional de Valores.
 Licenciada en Administración de Empresas y en Derecho y Ciencias Políticas.
                                                                                                   y competitivas. De esta forma las
                                                                                                   empresas y los distintos proyec-
                                                                                                   tos encontrarán en este mercado
 Para desarrollar el tema sobre la transparencia en el mercado                                     oportunidades para financiar sus
    de valores, es importante definir lo que es el mercado de                                      necesidades, las cuales serán ade-
  valores, tomando como referencia el Diccionario de Ciencias                                      más usualmente ventajosas.
Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio quien lo define
  como “el conjunto de acciones, títulos y efectos mercantiles, Es un mercado que basa su desa-
privados y públicos, que se negocian en bolsa, con expresión de rrollo en la confianza que inspira,
sus cotizaciones en la última sesión celebrada o en otro lapso a
                                                                   Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Ma-
                                                                                                   1

                      que se haga referencia”.1                   nuel Ossorio, p. 619
                                                                                                   2
                                                                                                       Ibid.
30




ésta a su vez depende de la pro-     en general, por lo que se hacen      mercado, estimula el manejo pro-
tección que se diseñe a favor del    públicas sus operaciones y acti-     fesional pues al hacerse público
inversionista. La protección al      vidades.                             requiere demostrar eficiencia en
inversionista es primordial y para                                        su administración, operatividad y
ello es importante que no tome       Cuando un emisor decide emitir       por ende en los resultados.
decisiones al azar. Debe evaluar     valores para oferta pública, ad-
apropiadamente su decisión, y        quiere el compromiso de some-        En Panamá, al igual que en países
para contribuir a ello necesita      terse a condiciones de informa-
                                                                          que cuentan con mercados de va-
acceder a la información que se      ción más severas, en razón de que
                                                                          lores regulados, la información se
requiera.                            el mercado exige conocer con la
                                     mayor precisión posible la situa-    logra a través del “Prospecto In-
Por lo anteriormente expuesto,       ción económica y financiera de la    formativo”, documento que sirve
es esencial que exista un buen       empresa emisora para así permi-      de medio de venta de los valores,
estándar de transparencia de in-     tir al público adoptar decisiones    y de los reportes que periódica-
formación. En virtud de ello, las    correctas de inversión.              mente deben remitir los emisores
entidades que intervienen en el                                           a los tenedores de los valores, a
mercado de valores están expues-     El principio de transparencia so-    la entidad reguladora, y a la bolsa
tas a la observación del público     mete al emisor a la disciplina del   en la que son negociados.
                                                                                                       31




                                    público inversionista o general,   dual en función de la evolución
  La obligación de informar         información suficiente, oportuna   de cada mercado de valores.
es continua y permanente,           y fidedigna que permita que esos
                                    actores puedan tomar mejores de-   La transparencia no se logra por sí
   es decir, no es suficiente       cisiones de inversión.             misma, para que ésta cumpla con
  con la remisión periódica                                            la función de protección al inver-
    de estados financieros,         Se traduce en la presencia de me-  sionista es necesario que exista
                                    canismos que permitan el acceso    un conjunto de mecanismos con-
sino también la divulgación         oportuno, por parte de todas las   venientemente implementados, a
   de aquellos hechos que           entidades y personas que partici-  saber:
     podrían influir en la          pan en el mercado de valores (in-
                                    versionistas), a información ade-
    toma de decisiones de                                               a. Estándares de contabilidad y
                                    cuada respecto a los valores que
                                                                           de auditoría internacionalmen-
   los inversionistas que se        se negocian en el mercado y a los
                                                                           te aceptados.
                                    emisores de dichos valores.
 conocen como “hechos de                                                b. Existencia de intermediarios
 importancia o relevantes”.         Además de contribuir en el desa-       honestos, capitalizados y su-
                                    rrollo eficiente del mercado de va-    pervisados adecuadamente.
Un ingrediente esencial en el ma-   lores, en cierta forma instaura un c. Posibilidad de que el inversio-
                                    componente de equidad en dicho         nista formule sus reclamacio-
nejo del mercado de valores es la
                                    mercado, toda vez que equipara         nes.
confianza de sus actores, donde
la transparencia se convierte en    las oportunidades y minimiza el d. Leyes que permitan la supervi-
la piedra angular para obtener y    uso de información privilegiada.       sión y sanción de los que ope-
mantener una relación de con-       Siendo la transparencia un princi-     ran en el mercado de manera
fianza al tener a disposición del   pio a seguir, su alcance será gra-     no adecuada.
32




La Gestión para Resultados de
Desarrollo (GPRD):
¿Cómo Avanzar en Iberoamérica? (*)
                                                                                                                               en particular de la planifica-
                                                                                                                               ción y de la presupuestación
                                                                                                                               en función de resultados para
                                                                                                                               el desarrollo y del seguimiento
                                                                                                                               y evaluación sistémica de ta-
                                                                                                                               les resultados, haciendo que la
                                                                                                                               información sobre desempeño
                                                                                                                               se use para mejorar la toma de
                                                                                                                               decisiones.

                                                                                                                                    Segundo, porque
                                                                                                                               propende a poner el foco
                                                                                                                              en políticas integrales que,
                                                                                                                                en general, sólo pueden
 NURIA CUNILL GRAU                                                                                                                ser ejecutadas bajo
 Doctora en Ciencias Sociales y Licenciada en Ciencias Políticas y Administrativas.
 Ha trabajado en los últimos 20 años en el ámbito internacional desarrollando una Experticia en la gestión de las relacio-
                                                                                                                               enfoques intersectoriales
 nes Estado-sociedad.
                                                                                                                                     y transversales,
1. La GpRD puede marcar una                                         rar resultados que se traduzcan                             obligando a trascender
   diferencia en la mejora del                                      en cambios sociales. Es esta
   desempeño del sector públi-                                      concentración expresa de la                                 las lógicas sectoriales y,
   co en América Latina, el que,                                    atención en la sociedad, la que                              en general, las visiones
   a pesar de diversas reformas,                                    puede marcar la diferencia res-                          compartimentalizadas de la
   no ha experimentado avances                                      pecto del pasado. De hecho, la
   significativos en la provisión                                   GpRD proporciona un marco                                   administración pública.
   de mejores servicios públicos                                    coherente para la eficacia del
   y mejores regulaciones tan-                                      desarrollo.                                              4. El foco en los resultados ade-
   to bajo criterios de eficiencia                                                                                              más le asigna a la GpRD la
   como de equidad.                                             3.Específicamente, la GpRD tie-                                 virtualidad de relevar el prin-
                                                                  ne la virtualidad de recuperar                                cipio de la corresponsabilidad
2. La GpRD constituye en sí mis-                                  la integralidad como principio                                entre el Estado y la sociedad.
   ma un cambio cultural y una                                    de la gestión pública. Primero,                               Esto no sólo porque una parte
   reforma institucional que colo-                                porque propicia la integración                                significativa de los resultados
   ca el foco en el fin último de la                              sistémica de las principales                                  buscados por el sector público
   administración pública: gene-                                  funciones gubernamentales,                                    dependen del concurso social,
                                                                                                      33




                                                                         implementación de estrategias
                                                                         nacionales en materia de me-
                                                                         jora de la gestión, evaluación
                                                                         del desempeño y presupuesto
                                                                         basado en resultados.

                                                                      7. De cualquier manera, el índice
                                                                         de GpRD para América Latina
                                                                         y el Caribe que el PRODEV
                                                                         del BID ha aplicado en 22 paí-
                                                                         ses sugiere que la institucio-
                                                                         nalización de la GpRD en la
                                                                         región se encuentra en gene-
                                                                         ral en una etapa incipiente. En
                                                                         efecto, en una escala de 1 a 5,
                                                                         el promedio es de 2, donde el
                                                                         mayor grado de implantación
                                                                         lo tiene la gestión financiera
                                                                         pública (2,5), seguido por la
                                                                         planificación estratégica (2,4),
                                                                         gestión de programas y pro-
                                                                         yectos (2,0), monitoreo y eva-
                                                                         luación (1,7) y presupuesto por
                                                                         resultados (1,5), aspectos que
   sino porque la referencia a re-  tados” luego de varios años de       el PRODEV identifica como
   sultados le construye mayor      implantación de una estrategia       los pilares de la GpRD. Sólo
   viabilidad al compromiso de      de GpRD que ya parece ser            cuatro países califican como
   la sociedad con su monitoreo y   irreversible.                        avanzados con un índice pro-
   control. Así, la GpRD abre ca-                                        medio de 3,5 (Chile, Colom-
   mino a una participación ciu- 6. En general, el momento actual        bia, México y Brasil).
   dadana y en particular, a una    de las reformas de la Admi-
   contraloría social sobre la ad-  nistración Pública en Brasil se 8. Una de las conclusiones rele-
   ministración pública de nuevo    caracteriza por un elevado nú-     vantes, tras la aplicación del
   cuño.                            mero de iniciativas de GpRD        índice, es que no puede ape-
                                    tanto en el ámbito federal         larse a un modelo único de
5. El despliegue de esos tipos de   como en los estatales y muni-      GpRD, ya que se requiere te-
   virtualidades ha sido signifi-   cipales que tienden, a la vez,     ner en consideración el entor-
   cativo en lo que concierne a     a la interdependencia gracias      no institucional y la cultura or-
   ámbitos subnacionales, lo que    al fortalecimiento de los foros    ganizacional de cada país. Por
   sugiere que está en curso una    de secretarios estatales de pla-   otra parte, que para el sistema
   reforma en la gestión pública    neamiento y de gestión. Según      sea sostenible en el tiempo es
   “desde abajo”. El Estado de      las presentaciones, algo simi-     preciso involucrar al congreso
   Minas Gerais, en Brasil, por     lar ocurre en México donde,        y la sociedad civil, así como
   ejemplo, es ahora conocido       además, se está en presencia       contar con un servicio civil ca-
   como un “Estado para Resul-      de un proceso de reajuste en la    pacitado y comprometido.
34




9. Los contrastes en el uso de la         país que oriente las políticas        de considerar la medición
   información sobre resultados           públicas. En este sentido, una        como un arte más que como
   entre los países desarrollados         sugerencia reiterada apunta a         una ciencia y, sobre todo, de
   y América Latina constituyen           poner especial atención a la          invertir en la producción de
   uno de los aspectos que limi-          creación de programas, políti-        conocimientos sobre las rela-
   ta la GpRD en la región y, en          cas y proyectos, y, en general,       ciones causales de los proble-
   particular, la institución de          a fortalecer la planificación         mas que se intentan abordar.
   presupuestos por resultados.           del desarrollo, cuestión que
   Mientras los primeros tien-            comienza a ser retomada por        14. Atendiendo a tales conside-
   den a desarrollar un proceso           varios países de la región.            raciones aparece reclamada
   de “abajo hacia arriba” que se                                                una nueva mezcla entre ima-
   basa en la responsabilización       12. Considerando que las agen-            ginación (creación), pasión
   de los servicios, supone ne-            das de gobierno muchas ve-            (dedicación), y razón en el
   gociación y acuerdos con los            ces son incididas por grupos          seno mismo de las adminis-
   ministerios y permite al nivel          de presión y, por ende, no son        traciones públicas, así como
   central usar los resultados             propiamente proactivas, tam-          su conexión vigorosa con la
   como fuente de información,             bién destaca la importancia           sociedad.
   en América Latina el proce-             que adquiere el fortalecimien-
   so suele ser de “arriba hacia           to de las “Oficina de Gobier-     15. La necesidad de lógicas y sa-
   abajo” fundamentado en la               no” y la formación de equipos         beres integradores remarca la
                                                                                 importancia de trascender la
   desconfianza, la fiscalización,         técnico-políticos, como parte
                                                                                 compartimentación del sector
   las sanciones y la elusión de           de las estrategias tendientes a
                                                                                 público y la corporativización
   responsabilidades en la base.           consolidar la GpRD.
                                                                                 de las profesiones, lo cual le
                                                                                 impone desafíos no sólo a la
10. La necesidad de construir          13. En lo que concierne a los indi-
                                                                                 reforma administrativa, sino
    confianza plantea, entre otras         cadores, es necesario huir de
                                                                                 a la propia reforma educativa
    cuestiones, la necesidad de            su ritualización, así como de
                                                                                 y, en especial, de la formación
    reemplazar las políticas ge-           la ideologización de la medi-
                                                                                 del personal público.
    nerales de devolución de               ción. Una tendencia creciente
    competencias por mecanis-              a gestionar para indicadores,     16. Finalmente, existe práctica-
    mos selectivos, en los que la          en vez de para resultados             mente consenso en que la im-
    flexibilidad forme parte del           obliga a hacer la primera pre-        plantación de una GpRD es
    reconocimiento a una buena             vención, así como a distinguir        un camino largo y difícil que
    gestión.                               entre indicadores estratégicos        requiere de perseverancia, de
                                           e indicadores de gestión. Por         la búsqueda de consistencias
11. Otro aspecto particularmente           otra parte, el hecho de que en        a largo plazo y, sobre todo,
    crítico se refiere al proceso de       el sector público no todo es          de capacidad y disposición
    programación y, en términos            medible y que, además, aún            para aprender de los errores,
    más amplios, a la capacidad            no se conocen las funciones           teniendo en cuenta el objetivo
    de conducción de la política,          de producción de muchas de            final, cual es lograr socieda-
    de modo tal que la GpRD se             las áreas que se necesita me-         des más justas y con mayor
    inscriba en una estrategia de          jorar, rescatan la importancia        calidad de vida.
                                                                                                                                                       35




El Arreglo Directo como Mecanismo
Alternativo para la Solución de Conflictos
en la Contratación Estatal Colombiana
                                                                                                                       con el fin de resolver coyuntural-
                                                                                                                       mente problemas de congestión y
                                                                                                                       acumulación de procesos.

                                                                                                                       No obstante, los últimos tiempos
                                                                                                                       han demostrado la preocupación
                                                                                                                       del Constituyente y del Legisla-
                                                                                                                       dor no sólo por atacar el proble-
                                                                                                                       ma de la lentitud o congestión de
                                                                                                                       la justicia, sino por establecer el
                                                                                                                       de uso directo de instrumentos
                                                                                                                       especiales que forman parte de
                                                                                                                       los denominados “Mecanismos
                                                                                                                       Alternativos de Solución de Con-
                                                                                                                       flictos”, cuyo propósito es el de
                                                                                                                       propiciar la definición de las dis-
                                                                                                                       tintas controversias en una forma
  RAFAEL E. OSTEAU DE LA FONT PIANETA1
                                                                                                                       mucho más expedita y bajo las
    Abogado egresado de la Universidad Externado de Colombia, especializado en Derecho Administrativo y Comer-
                                                                                                                       condiciones de idoneidad reque-
  1

  cial, y candidato al Doctorado en Derecho de la misma Universidad; especializado en Derecho Público Comparado
  en el Instituto de Estudios Europeos de Torino(Italia) y especializado en Argumentación Jurídica en la Universidad
  de Alicante(España). Profesor de Derecho Constitucional y Administrativo, a nivel de pregrado y posgrados, de las
                                                                                                                       ridas por una eficiente Adminis-
  Universidades Externado de Colombia y Santo Tomás en Bogotá D.C.(Colombia). Actualmente se desempeña como            tración de Justicia.
  Magistrado y Vicepresidente del Honorable Consejo de Estado de Colombia, Miembro de la Academia Colombiana
  de Jurisprudencia, del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y de la Comisión Redactora del nuevo Código
  Contencioso Administrativo.




PLANTEAMIENTO.                                               la Contratación de la Administra-
                                                             ción Pública, en verdad, la expe-
Aun cuando normalmente la con-                               riencia colombiana en materia de
creción del acceso a la justicia se                          solución de conflictos en el ámbi-
materializa mediante el ejercicio                            to judicial no ha sido lo suficien-
de las acciones y en el caso que                             temente afortunada con respecto
nos ocupa las relativas a las con-                           a la pronta definición de los asun-
troversias contractuales, a voces                            tos sometidos al conocimiento de
del artículo 87 del Código Con-                              las distintas jurisdicciones, cir-
tencioso Administrativo en armo-                             cunstancia que históricamente
nía con el artículo 75 de la Ley                             ha justificado la adopción de me-
80 de 1993, Estatuto General de                              didas de “Emergencia Judicial”
36




Al respecto, resultan ejemplifi-                                nociendo que nuestro país apenas      sia posterior a su realización, sal-
cantes las regulaciones conteni-                                empieza a desarrollar una cultura     vo que ella se impugne por vicios
das en diversas disposiciones,                                  jurídica sobre el particular en lo    del consentimiento, o que dicho
entre ellas, el Código de Procedi-                              administrativo.                       acuerdo se suscriba con salveda-
miento Civil de 1970, el Código                                                                       des expresamente establecidas.
Contencioso de 1984, el Decreto                                 En este orden, el Capítulo VIII
2279 de 1989, y las Leyes 23 de                                 de la Ley 80 de 1993, artículos       Uno de los mecanismos referen-
                                                                68 a 75, “DE	 LA	 SOLUCION	           ciados es el Arreglo Directo y de
1991 y 446 de 1998, por cuanto
                                                                DE LAS CONTROVERSIAS                  él nos ocuparemos seguidamente.
en ellas se denota una clara dis-
posición Legislativa en el sentido                              CONTRACTUALES”,               esta-
                                                                                                      1.	NOCIÓN.
de adoptar precisos mecanismos                                  blece una serie de regulaciones
tendientes a propiciar la solución                              referidas a la utilización de me-
                                                                                                      Resulta interesante identificar la
directa de determinados conflic-                                canismos de solución directa de       posición asumida por el Legisla-
tos en todas las áreas jurídicas,                               las controversias contractuales,      dor en la Ley 80 de 1993 acerca
con lo cual se pretende evitar que                              entre los cuales, a más de los pre-   de la necesidad de utilizar los dis-
los interesados concurran, de pri-                              vistos en esa misma Ley, alude        tintos mecanismos de solución de
                                                                a la Conciliación, la Amigable        conflictos contractuales, por cuan-
mera mano, ante las autoridades
                                                                Composición y la Transacción;         to consideramos que dicha posi-
judiciales, sin perjuicio de con-
                                                                la improcedencia de prohibir la       ción no ha sido suficientemente
servar finalmente esa posibilidad
                                                                utilización de los mecanismos         entendida en la dimensión que le
a través del ejercicio de las accio-
                                                                de solución directa, la Cláusula      corresponde, tal como pasamos a
nes correspondientes.                                           Compromisoria, el Compromiso,         exponerlo en este análisis.
                                                                el Recurso de Anulación contra el
Precisamente, el análisis de uno                                Laudo Arbitral, la colaboración       Para tal efecto, debe partirse del
de tales mecanismos, cuyas nor-                                 de las Asociaciones de Profesio-      supuesto en virtud del cual en un
mas reguladoras fueron compi-                                   nales y de las Cámaras de Co-         conflicto de cualquier naturaleza
ladas mediante Decreto 1818 de                                  mercio, el Arbitramento Técnico       el Arreglo Directo debe entender-
1998(2), además de la vía judi-                                 y el Juez competente para efectos     se como la necesaria disposición
cial, constituye el objeto de este                              Judiciales.                           de voluntad de las partes para in-
escrito, con la doble finalidad de                                                                    tentar entre ellas una definición de
impulsar su estudio y de estimu-                                Independientemente de que la          las diferencias presentadas, como
lar su aplicación en relación con                               Ley no lo disponga expresamen-        presupuesto lógico indispensable
las actuaciones contractuales del                                                                     para recurrir a otras opciones una
                                                                te, según la reiterada posición del
Estado, todo lo cual debe armo-                                                                       vez agotada aquella.
                                                                Contencioso debe entenderse que
nizarse con las normas pertinen-                                la utilización de los Mecanismos
                                                                                                      2.	FUNDAMENTO	JURÍDICO.
tes de la Ley 80 de 1993, reco-                                 Alternativos de Solución de Con-
                                                                flictos en materia contractual es     El artículo 68 de la Ley 80 de
2
  Mediante Auto de Octubre 5 de 1998, M. P. Juan A. Polo F.,
Expediente 5191, la Sección Primera del Consejo de Estado
                                                                procedente siempre que no haya        1993 dispone:
decretó la Suspensión Provisional de los efectos de los ar-
tículos 121, 138, 155, numerales 4º y 5º, y 163, numeral 3º,
                                                                existido liquidación del contrato
del Decreto 1818 de 1998, para lo cual se expuso lo siguien-
te: “Corolario de todo lo anterior es la manifiesta violación
                                                                por mutuo acuerdo en el que las       “Las	entidades	a	que	se	refiere	
del artículo 166 de la Ley 446 de 1998 por los artículos 121,   partes se hayan declarado a paz y     el	artículo	2º	del	presente	Esta-
                                                                salvo, debido a que aquella preci-
138 y 163, numeral 3º, del Decreto 1818 de 1998, por haber
reproducido dentro del estatuto de los mecanismos alterna-
                                                                                                      tuto	y	los	contratistas	buscarán	
                                                                samente constituye una definición     solucionar	 en	 forma	 ágil,	 rápi-
tivos de solución de conflictos normas que estaban expresa-
mente derogadas; y del artículo 162 de la citada ley por el

                                                                de las relaciones entre las partes    da	 y	 directa,	 las	 diferencias	 y	
artículo 155, numerales 4º y 5º, del Decreto 1818 de 1998,
por incluir dentro de dicho estatuto unas normas que no fue-

                                                                contratantes, lo que excluye el       discrepancias	surgidas	de	la	ac-
ron adoptadas como legislación permanente por el referido
artículo 162 de la Ley 446 de 1998”. Así mismo, mediante
Sentencia del 8 de abril de 1999 se decretó la nulidad de las
normas suspendidas, bajo el mismo Expediente 5191.              planteamiento de una controver-       tividad	contractual.
                                                                                                                           37




                                                                                           por el artículo 69 de la Ley 80 de
                                                                                           1993 en cuanto a que las Entida-
                                                                                           des Estatales no pueden prohibir
                                                                                           la utilización de los mecanismos
                                                                                           de solución directa	de las contro-
                                                                                           versias nacidas de los Contratos
                                                                                           Estatales, como tampoco podrán
                                                                                           prohibir la estipulación de la
                                                                                           cláusula compromisoria o la ce-
                                                                                           lebración de compromisos para
                                                                                           dirimir las diferencias surgidas
                                                                                           de los contratos.

                                                                                           Asímismo, es claro que la Ley 80
 Residencia y despacho del Presidente de la República de Colombia.
                                                                                           de 1993 contempla expresamen-
 El edificio original llamado Palacio de Nariño o de la Carrera fue inaugurado en 1908 y   te varios casos en los que ante el
                                                                                           surgimiento de una diferencia,
 construído en los predios de la casa natal de Antonio Nariño.


“Para	 tal	 efecto,	 al	 surgir	 las	               constituye una inequívoca cuali-       discrepancia o conflicto, impone
diferencias	acudirán	al	empleo	                     ficación del comportamiento que        el mecanismo del Arreglo Direc-
de	 los	 mecanismos	 de	 solución	                  deben asumir las partes contra-        to como presupuesto para la uti-
de	 controversias	 contractuales	                   tantes cuando entre ellas surjan       lización de otros instrumentos.
previstos	en	esta	Ley	y	a	la	con-                   controversias con ocasión de la        Tal es el caso del ejercicio de los
ciliación,	amigable	composición	                    actividad contractual, de tal ma-      llamados Poderes Unilaterales o
y	transacción”.                                     nera que sin intermediación algu-      Excepcionales, a saber, por ejem-
                                                    na puedan dirimirlas en beneficio      plo, el de la Interpretación Unila-
Del inciso primero de la norma                      de la normalidad negocial.             teral (art.15) que exige la previa
transcrita se colige sin dificultad                                                        convocatoria de las partes para
alguna la clara intención del Le-                   Ahora bien, cuando el artículo 68      que traten de definir directamen-
gislador en el sentido de impulsar                  en comentario determina que una        te la discrepancia interpretativa;
                                                    vez surgido el conflicto las partes    el de la Modificación Unilateral
la utilización de los distintos me-
                                                    acudirán al empleo de los meca-        (art.16) que exige igualmente el
canismos de solución de conflic-
                                                    nismos de solución de controver-
tos, pero no en una forma opcional                                                         agotamiento previo del intento de
                                                    sias contractuales previstos en la
o alternativa. Por el contrario, la                                                        acuerdo, lo que también se pre-
                                                    misma Ley 80 de 1993 y a la con-
impulsión es imperativa en cuan-                    ciliación, amigable composición        dica de la Liquidación Unilateral
to a que ante el surgimiento de                     y transacción, ello no solamente       (arts.60 y61).
las diferencias entre los Sujetos                   reafirma el carácter imperativo
Contractuales, se les impone la                     en cuanto a la utilización del me-Al respecto, el artículo 15 de la
obligación de resolverlas “… en	                    canismo, sino además, denota el   citada Ley 80 de 1993 dispone
forma	 ágil,	 rápida	 y	 directa..”,                                                  que “Si durante la ejecución del
                                                    criterio del Legislador en el senti-
recurriendo a los instrumentos                      do de impedir cualquier compor-   contrato surge discrepancias entre
que para tal efecto se encuentran                   tamiento de los Sujetos que tien- las partes sobre la interpretación
previstos en dicha Ley.                             da a excluir su aplicación.       de algunas de sus estipulaciones
                                                                                      que puedan conducir a la parali-
No cabe ninguna duda en cuan-                       Este último criterio encuentra zación o a la afectación grave del
to a que lo ágil, rápido y directo                  soporte adicional en lo dispuesto servicio público que se pretende
38




satisfacer con el objeto contrata-     convocatoria que le haga la enti-      3.	PROCEDIMIENTO.
do, la entidad estatal, si	no	se	lo-   dad, o	las	partes	no	lleguen	a	un	
gra	acuerdo, interpretará en acto      acuerdo	 sobre	 su	 contenido, la      Si bien legalmente no existe re-
administrativo debidamente mo-         entidad tendrá la facultad de liqui-   glamentado un procedimiento
tivado, las estipulaciones o cláu-     dar en forma unilateral dentro de      específico para adelantar la etapa
sulas objeto de la diferencia”.        los dos (2) meses siguientes…”.-       de Arreglo Directo, también es
                                                                              cierto que existen fundamentos
Por su parte, el artículo 16 de la                                            legales con base en los cuales las
misma ley señala en lo pertinen-             En nuestra opinión,              partes pueden apoyarse para es-
te que “Si durante la ejecución                                               tablecerlo como desarrollo de los
del contrato y para evitar la pa-          entonces, el Legislador            mismos.
ralización o la afectación grave         impuso lo que podríamos
del servicio público que se deba                                              En efecto, como componente del
satisfacer con él, fuere necesario
                                               llamar una Vía
                                                                              Principio de Economía el nume-
introducir variaciones en el con-      Administrativa Contractual             ral 3º del artículo 25 de la Ley 80
trato y	 previamente	 las	 partes	          en el sentido de que              de 1993 determina que “Se tendrá
no	llegan	al	acuerdo	respectivo,                                              en consideración que las reglas y
la entidad en acto administrativo          ante el surgimiento de
                                                                              procedimientos constituyen me-
debidamente motivado, lo mo-           determinados conflictos las            canismos de la actividad contrac-
dificará mediante la supresión o                                              tual que buscan servir a los fines
adición de obras, trabajos, sumi-
                                       partes tienen la obligación
                                                                              estatales, a la adecuada, continua
nistros o servicios”.                     de agotar el mecanismo              y eficiente prestación de los ser-
                                          del Arreglo Directo como            vicios públicos y a la protección
A su vez, los artículos 60 y 61                                               y garantía de los derechos de los
referenciados, fueron derogados         condición previa necesaria
                                                                              administrados”.
expresamente por el artículo 32              para que el Estado
de la Ley 1150 de 2007, “Por me-
                                        pueda ejercer los poderes             Complementariamente, el nume-
dio de la cual se introducen me-
                                                                              ral 5º del mismo artículo 25 ci-
didas para la eficiencia y la trans-      excepcionales que se le
                                                                              tado dispone que “Se adoptarán
parencia en la Ley 80 de 1993,             confieren por la Ley, lo
y se dictan otras disposiciones                                               procedimientos que garanticen la
generales sobre la contratación        que posteriormente puede               pronta solución de las diferencias
con Recursos Públicos”, y susti-                                              y controversias que con motivo
                                          permitir la utilización de          de la celebración y ejecución del
tuidos por el artículo 11 de esta
última ley, norma ésta que en lo       otros instrumentos alternos,           contrato se presenten”.
que concierne al tema presente          entre ellos, la Conciliación,
determina que “La	 liquidación	                                               En orden a estos fundamentos
                                           Amigable Composición,              consideramos que se puede ade-
de	los	contratos	se	hará	de	mu-
tuo	 acuerdo dentro del término         Transacción y el Arbitraje,           lantar el siguiente procedimien-
fijado en los pliegos de condicio-     o, en su caso, el ejercicio de         to:
nes o sus equivalentes, o dentro
del que acuerden las partes para        las Acciones Contractuales            a) Identificado el surgimiento del
el efecto.                                ante la Jurisdicción de lo             eventual conflicto, cualquiera
                                                                                 de las partes deberá ponerlo
                                       Contencioso Administrativo.               en conocimiento de la otra me-
(…) “En aquellos casos en que
el contratista no se presente a la                                               diante escrito en el que se des-
liquidación previa notificación o                                                criba detalladamente cada uno
                                                                                                            39




de los componentes que lo origi-            puntos de vista haciendo        interpretativa, ello será obligante
  nan, explicando las implica-              referencia a las pruebas que    para las partes y el contrato ini-
  ciones que pueden generarse o             considere pertinentes.          cial deberá seguirse ejecutando
  que se generan, anexando los           5. El intento de arreglo o, en     conforme a las nuevas reglas in-
  soportes documentales que                 su caso, la suspensión acor-    corporadas en acuerdo interpreta-
  considere pertinentes, sugi-              dada de la reunión.             tivo. Lo mismo sucederá cuando
  riendo la convocatoria a una                                              el arreglo se produce en cuanto a
  primera y única audiencia en        4.	DECISIÓN:                          la modificación del contrato, caso
  lugar, fecha y hora prudencial-                                           en el cual, además, se dispondrá
  mente determinada.                  Es obvio que la definición de este    lo atinente a la modificación del
                                      procedimiento puede concluir          Registro Presupuestal como so-
b) La audiencia deberá contem-        con un arreglo sobre el conflicto     porte económico del contrato, a la
   plar los siguientes aspectos:      planteado, o con un desacuerdo        adecuación de la Póliza única de
                                      sobre el mismo, de lo cual se le-     Cumplimiento, al pago de nuevos
  1. La definición de los repre-      vantará un Acta Final en la que       impuestos si fuere necesario y a
     sentantes de las partes.         conste el resultado de la gestión     la publicación del acuerdo.
  2. La Dirección y Secretaría        con la explicación razonada de lo
     de la reunión estarán a car-     resuelto.
     go de la Entidad Estatal,                                                    Y, en el caso de la
     quienes también tendrán la       Debe tenerse presente que en el
     responsabilidad de llevar la     evento en que prospere el Arre-
                                                                                liquidación de mutuo
     memoria correspondiente.         glo Directo en los casos mencio-      acuerdo, igualmente deberá
  3. La sustentación verbal de        nados, estaremos en presencia de         observarse si el arreglo
     los móviles del supuesto         un nuevo Negocio Jurídico con
     conflicto por parte de quien     efectos vinculantes en relación          es total o parcial y las
     haya provocado la utiliza-       con el contrato inicialmente se-        implicaciones del mismo
     ción del mecanismo.              ñalado, con base en lo cual de-
  4. Las consideraciones de la        berán adoptarse las previsiones        con respecto a la extinción
     otra parte sobre el escrito y    correspondientes.                       del contrato inicialmente
     la sustentación a que se re-
     fiere el numeral anterior, así   En efecto, si el arreglo se produce
                                                                                       celebrado.
     como la exposición de sus        en relación con una discrepancia
Calle 34, Ave. Cuba, La Exposición - Antiguo Palacio de Artes, Panamá, República de Panamá
                 Central Telefónica: (507) 500-3350 / Telefax: (507) 500-3309
                               www.procuraduria-admon.gob.pa

				
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Description: Revista Procuraduria de la Administracion Gestion Publica, Panama, Junio 2009