Docstoc

Konstitusi dan Konstitusionalisme

Document Sample
Konstitusi dan Konstitusionalisme Powered By Docstoc
					                              KONSTITUSI	dAN	
  BaB 1                     KONSTITUSIONALISME


A.	 GAGASAN	KONSTITUSIONALISME	KLASIK

1.	 ‘Politeia’	dan	‘Constitutio’
      Dari catatan sejarah klasik terdapat dua perkataan yang berkaitan
erat dengan pengertian kita sekarang tentang konstitusi, yaitu dalam
perkataan Yunani kuno ‘politeia’ dan perkataan bahasa Latin ‘consti­
tutio’ yang juga berkaitan dengan kata ‘jus’. Dalam kedua perkataan
‘politeia’ dan ‘constitutio’ itulah awal mula gagasan konstitusionalisme
diekspresikan oleh umat manusia beserta hubungan di antara kedua
istilah tersebut dalam sejarah. Jika kedua istilah tersebut dibanding-
kan, dapat dikatakan bahwa yang paling tua usianya adalah kata
‘politeia’ yang berasal dari kebudayaan Yunani. Pengertiannya secara
luas mencakup:
     “all the innumerable characteristics which determine that state’s peculiar
     nature, and these include its whole economic and social texture as well
     as matters governmental in our narrower modern sense. It is a purely
     descriptive term, and as inclusive in its meaning as our own use of the
     word ‘constitution’ when we speak generally of a man’s constitution or
     of the constitution of matter”1

       1
          Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Cornell
University Press, Ithaca, New York, 966, hal. 26. Seperti dikatakan oleh Sir Paul
Vinogradoff dalam buku Outlines of Historical Jurisprudence, (Vol.II, The Jurispru­
dence of the Greek City, hal.2): “The Greeks recognized a close analogy between the
organization of the State and the organism of the individual human being. They
thought that the two elements of body and mind, the former guided and governed
by the latter, had a parallel in two constitutive elements of the State, the rulers and
the ruled”. Analogi di antara organisasi negara (state organization) dan organisme
manusia (human organism) ini, seperti dikatakan oleh M.L. Newman dalam buku The
Politics of Aristotle (I, hal. 209-20), merupakan ‘the central inquiry of political science’
di dalam sejarah Yunani kuno.



                                                                                           
      Namun, dalam bahasa Yunani kuno tidak dikenal adanya istilah                         ing the remedy by grand assize as ‘legalis ista constitutio’,4 dan menyebut
yang mencerminkan pengertian kata ‘jus’ ataupun ‘constitutio’ seperti                      ‘the assize of novel disseisin’ sebagai ‘a recognitio’ dan sekaligus sebagai
dalam tradisi Romawi yang datang kemudian. Dalam keseluruhan                               ‘a constitutio’5”.
sistem berpikir para filosof Yunani kuno, perkataan ‘constitution’ se-                          Beberapa tahun setelah diberlakukannya Undang-Undang Mer-
perti yang kita maksudkan sekarang, tidak dikenal. Menurut Charles                         ton tahun 26, Bracton menulis artikel yang menyebut salah satu
Howard McIlwain dalam bukunya Constitutionalism: Ancient and                               ketentuan dalam undang-undang itu sebagai ‘a new constitution’, dan
Modern (947), perkataan ‘constitution’ di zaman Kekaisaran Romawi                         mengaitkan satu bagian dari Magna Charta yang dikeluarkan kembali
(Roman Empire), dalam bentuk bahasa Latinnya, mula-mula digunakan                          pada tahun 225 sebagai ‘constitutio libertatis’. Dalam waktu yang
sebagai istilah teknis untuk menyebut “the acts of legislation by the Em­                  hampir bersamaan (se-zaman), perkataan ‘constitucion’ juga mulai
peror”2. Bersamaan dengan banyak aspek dari hukum Romawi yang                              dipakai di lingkungan kerajaan Perancis. Beaumanoir juga menyebut
dipinjam ke dalam sistem pemikiran hukum di kalangan gereja, maka                          “the remedy in novel disseisin” sebagai ‘une nouvele constitucion’ yang
istilah teknis ‘constitution’ juga dipinjam untuk menyebut peraturan-                      dibuat para raja. Sejak itu dan selama beradab-abad sesudahnya,
peraturan eklesiastik yang berlaku di seluruh gereja ataupun untuk                         perkataan ‘constitution’ selalu diartikan sebagai ‘a particular adminis­
beberapa peraturan eklesiastik yang berlaku di gereja-gereja tertentu                      trative enactment much as it had meant to the Roman lawyers’. Perkataan
(ecclesiastical province). Karena itu, kitab-kitab Hukum Romawi dan                        ‘constitution’ ini dipakai untuk membedakan antara ‘particular enact­
Hukum Gereja (Kanonik) itulah yang sering dianggap sebagai sum-                            ment’ dari ‘consuetudo’ atau ‘ancient custom’ (kebiasaan).
ber rujukan (referensi) paling awal mengenai penggunaan perkataan                               Pierre Gregoire Tholosano (of Toulouse), dalam bukunya De Re­
‘constitution’ dalam sejarah.                                                              publica (578)6 menggunakan kata ‘constitution’ dalam arti yang hampir
      Di Inggris, peraturan yang pertama kali dikaitkan dengan istilah                     sama dengan pengertian sekarang. Hanya saja kandungan maknanya
konstitusi adalah “Constitutions of Clarendon 1164” yang disebut oleh                      lebih luas dan lebih umum, karena Gregoire memakai frase yang lebih
Henry II sebagai “constitutions”, “avitae constitutions or leges, a recorda­               tua, yaitu ‘status reipublicae’. Dapat dikatakan bahwa pada zaman ini,
tio vel recognition”3, menyangkut hubungan antara gereja dan peme-                         arti perkataan ‘constitution’ tercermin dalam pernyataan Sir James
rintahan negara pada masa pemerintahan kakeknya, yaitu Henry I.                            Whitelocke pada sekitar tahun yang sama, yaitu: “the natural frame and
Isi peraturan yang disebut sebagai konstitusi tersebut masih bersifat                      constitution of the policy of this Kingdom, which is ‘jus publicum regni’”.
eklesiastik, meskipun pemasyarakatannya dilakukan oleh pemerin-                            Dari sini kita dapat memahami pengertian konstitusi dalam dua kon-
tahan sekuler. Namun, di masa-masa selanjutnya, istilah ‘constitutio’                      sepsi. Pertama, konstitusi sebagai “the natural frame of the state” yang
itu sering pula dipertukarkan satu sama lain dengan istilah ‘lex’ atau                     dapat ditarik ke belakang dengan mengaitkannya dengan pengertian
‘edictum’ untuk menyebut berbagai ‘secular administrative enactments’.                     ‘politeia’ dalam tradisi Yunani kuno. Kedua, konstitusi dalam arti “jus
Glanvill sering menggunakan kata ‘constitution’ untuk ‘a royal edict’                      publicum regni”, yaitu ‘the public law of the realm’. Cicero7 dapat disebut
(titah raja atau ratu). Glanvill juga mengaitkan “Henry II’s writ creat­                   sebagai sarjana pertama yang menggunakan perkataan ‘constitutio’
                                                                                           dalam pengertian kedua ini seperti tergambar dalam bukunya De Re
        2
          Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Cornell                  4
                                                                                                     George E. Woodbine (ed.), Glanvill De Legibus et Consuetudinibus Angiluae,
University Press, Ithaca, New York, 966, hal. 2.                                         New Haven, 92, hal. 6.
      3
        Dokumen “Constitutions of Clarendon” menyebut dirinya sendiri sebagai ‘recor­             5
                                                                                                     Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. 24.
datio’ (record) atau ‘recognitio’ (a finding). Pengarang buku “Leges Henrici Primi” pada          6
                                                                                                     Authore D. Petro Gregorio Tholosano, De Republica Libri Sex et Viginti, lib. I,
awal abad ke-2, juga menyebut ‘the well­known writ of Henry I for the holding of the      cap. I, Lugduni, 609, hal. 4-5.
hundred and county courts’ sebagai ‘record’.                                                       7
                                                                                                      Nama lengkapnya adalah Marcus Tullius Cicero (06-4 BC). Menurut
                                                                                           R.N.Berki, “In the extant writings of the great Roman statesman and orator, Marcus Tullius

2                                                                                                                                                                                  
Publica. Di lingkungan Kerajaan Romawi (Roman Empire), perkataan                             Konstitusi disebut mendahului, bukan karena urutan waktunya, me-
‘constitutio’ ini dalam bentuk Latinnya juga dipakai sebagai istilah                         lainkan dalam sifatnya yang ‘superior’ dan kewenangannya untuk
teknis untuk menyebut “the acts of legislation by the Emperor”.                              mengikat. Karena itu, kata Charles Howard McIlwain:
     Menurut Cicero,                                                                              “In fact, the traditional notion of constitutionalism before the late eigh-
                                                                                                  teenth century was of a set of principles embodied in the institutions of
     “This constitution (haec constitution) has a great measure of equability                     a nation and neither external to these nor in existence prior to them”9.
     without which men can hardly remain free for any length of time”…
     “Now that opinion of Cato becomes more certain, that the constitution                        Secara tradisional, sebelum abad ke-8, konstitusionalisme
     of the republic (consitutionem rei publicae) is the work of no single time              memang selalu dilihat sebagai seperangkat prinsip-prinsip yang
     or of no single man”.                                                                   tercermin dalam kelembagaan suatu bangsa dan tidak ada yang me-
                                                                                             ngatasinya dari luar serta tidak ada pula yang mendahuluinya.
     Pendapat Cato dapat dipahami secara lebih pasti bahwa konsti-
tusi republik bukanlah hasil kerja satu waktu ataupun satu orang,
                                                                                             2.	 Warisan	Yunani	Kuno	(Plato	dan	Aristoteles)
melainkan kerja kolektif dan akumulatif. Karena itu, dari sudut eti-
mologi, konsep klasik mengenai konstitusi dan konstitusionalisme                                  Menurut Sir Paul Vinogradoff10:
dapat ditelusuri lebih mendalam dalam perkembangan pengertian
dan penggunaan perkataan ‘politeia’ dalam bahasa Yunani dan per-                                  “The Greeks recognized a close analogy between the organization of the
                                                                                                  State and the organism of the individual human being. They thought that
kataan ‘constitutio’ dalam bahasa Latin, serta hubungan di antara
                                                                                                  the two elements of body and mind, the former guided and governed
keduanya satu sama lain di sepanjang sejarah pemikiran maupun                                     by the latter, had a parallel in two constitutive elements of the State, the
pengalaman praktek kehidupan kenegaraan dan hukum. Perkem-                                        rulers and the ruled”.
bangan-perkembangan itulah yang pada akhirnya mengantarkan
                                                                                                  Pengaitan yang bersifat analogis antara organisasi negara dan
perumusan perkataan ‘constitution’ itu dalam bahasa Inggris modern
                                                                                             organisme manusia tersebut, menurut W.L. Newman, memang me-
seperti yang tergambar dalam Kamus Bahasa Inggris, Oxford Dic­
                                                                                             rupakan pusat perhatian (center of inquity) dalam pemikiran politik
tionary, di mana perkataan ‘constitution’ dikaitkan dengan beberapa
                                                                                             di kalangan para filosof Yunani kuno11. Dalam bukunya The Laws
arti, yaitu: “… the act of establishing or of ordaining, or the ordinance or
                                                                                             (Nomoi), Plato menyebutkan bahwa “Our whole state is an imitation of
regulation so established”. Dalam kamus ini, kata ‘constitution’ itu juga
                                                                                             the best and noblest life”12. Socrates dalam bukunya Panathenaicus atau-
diartikan “the ‘make’ or composition which determines the nature of any­
                                                                                             pun dalam Areopagiticus menyebut bahwa “the politeia is the ‘soul of the
thing”, dan karena itu dapat dipakai untuk menyebut “… the body or
                                                                                             polis’ with power over it like that of the mind over the body”13. Keduanya
the mind of man as well as to external objects”.
                                                                                             sama-sama menunjuk kepada pengertian konstitusi. Demikian pula
     Dalam pengertiannya yang demikian itu, konstitusi selalu di-
                                                                                             Aristoteles dalam bukunya Politics mengaitkan pengertian kita ten-
anggap ‘mendahului’ dan ‘mengatasi’ pemerintahan dan segala kepu-
                                                                                             tang konstitusi dalam frase “in a sense the life of the city”14.
tusan serta peraturan lainnya. ‘A Constitution’, kata Thomas Paine, “is
not the act of a government but of the people constituting a government”8.                        8
                                                                                                     Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. 20.
                                                                                                  9
                                                                                                     Ibid., hal. 2.
                                                                                                   10
                                                                                                      Outlines of Historical Jurisprudence, Vol.II, The Jurisprudence of the Greek City,
       d                                                                                     hal. 2.
Cicero (106-43 BC), we find the most interesting formulations of Roman Stoicism as regards         11
                                                                                                      Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. 27.
political thought”. Lihat: The History of Political Thought: A Short Introduction, London:         12
                                                                                                      The Laws, hal. 87.
J.J.Dent and Sons, Everyman’s University Library, 988, hal. 74.                                   13
                                                                                                      Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. 27.



4                                                                                                                                                                                      5
     Dalam bukunya Politics, Aristoteles menyatakan:                                            yang memuat tema-tema yang berkaitan erat dengan gagasan konsti-
     “A constitution (or polity) may be defined as ‘the organization of a                       tusionalisme. Buku terakhir ini, di samping buku-buku lainnya, ba-
     polis, in respect of its offices generally, but especially in respect of that              nyak mempengaruhi pemikiran Aristoteles di kemudian hari tentang
     particular office which is sovereign in all issues”.                                       gagasan konstitusionalisme seperti yang kita pahami sekarang. Jika
                                                                                                dalam Republic, Plato menguraikan gagasan ‘the best possible state’,
     Selanjutnya oleh Aristoteles dikatakan:
                                                                                                maka dalam buku Politicus (Statesman) sebelum ia menyelesaikan
     “The civic body (the politeuma15, or body of persons established in power                  karya monumental berjudul Nomoi18, Plato mengakui kenyataan-
     by the polity) is everywhere the sovereign of the state; in fact the civic                 kenyataan yang harus dihadapi oleh negara sehingga ia menerima
     body is the polity (or constitution) itself”16.
                                                                                                negara dalam bentuknya sebagai ‘the second best’ dengan menekankan
     Menurut Aristoteles, klasifikasi konstitusi tergantung pada (i)                            pentingnya hukum yang bersifat membatasi. “Plato’s Republic deals
the ends pursued by states, and (ii) the kind of authority exercised by their                   with an unattainable ideal; his Politicus treats of the attainable in its rela­
government. Tujuan tertinggi dari negara adalah ‘a good life’, dan hal                          tion to this same ideal”.
ini merupakan kepentingan bersama seluruh warga masyarakat. Ka-                                      Jika dalam Republic ia mengidealkan peranan ‘his philosopher-
rena itu, Aristoteles membedakan antara ‘right constitution’ dan ‘wrong                         king’ yang mempunyai ‘a strength of art which is superior to the law’ atau
constitution’ dengan ukuran kepentingan bersama itu. Jika konstitusi                            bahkan dikatakan sang pemimpin itu sendirilah yang membuat seni
diarahkan untuk tujuan mewujudkan kepentingan bersama, maka                                     kepemimpinannya sebagai hukum, ‘not by laying down rules, but by
konstitusi itu disebutnya konstitusi yang benar, tetapi jika sebaliknya                         making his art a law’. Karena itu, banyak kalangan sarjana yang mem-
maka konstitusi itu adalah konstitusi yang salah.                                               perdebatkan apakah Plato itu ‘an absolutist or constitutionalist’. Namun,
     Konstitusi yang terakhir ini dapat disebut pula sebagai ‘perverted                         jika kita berusaha menafsirkan secara kritis perkembangan pemikiran
constitution’ yang diarahkan untuk memenuhi kepentingan para pe-                                Plato sendiri yang tercermin dalam karya-karyanya, kita tidak dapat
nguasa yang ‘selfish’ (the selfish interest of the ruling authority). Konsti-                   melepaskan kenyataan adanya keterkaitan antara pemikiran yang
tusi yang baik adalah konstitusi yang normal, sedangkan yang tidak                              dikembangkannya sebagai intelektual dengan pergaulan empirisnya
baik disebut Aristoteles sebagai konstitusi yang tidak normal. Ukuran                           dengan kekuasaan setelah ia diangkat menjadi penasehat Raja Dyo­
baik-buruknya atau normal-tidaknya konstitusi itu baginya terletak                              nisius II.19 Inilah yang menyebabkan adanya perbedaan yang tajam
pada prinsip bahwa “political rule, by virtue of its specific nature, is es­                    antara idealitas negara yang tergambar dalam Republic dan apa yang
sentially for the benefit of the ruled”17.                                                      diuraikan Plato dalam Nomoi, dan sebelum menulis Nomoi terlebih
     Di antara karya-karya Plato seperti Republic dan Nomoi, terdapat                           dulu Plato menyelesaikan Politicus20.
pula dialog-dialog Plato yang diberi judul Politicus atau Statesman                                  Namun dari pendapat-pendapat muridnya, yaitu Aristoteles, me-
                                                                                                mang dapat dibayangkan pandangan para filosof pada zaman Yunani
                                                                                                Kuno itu tentang negara dan hukum tentu tidak seperti sekarang.
       14
           Ernest Barker (ed and trans.), The Politics of Aristotle, Oxford University Press,
New York-London, 958, (iv), chapter xi.                                                             17
                                                                                                        Ibid., hal. .
       15
           Istilah “politeuma” ini berarti ‘supreme civic authority’. Aristoteles membuktikan        18
                                                                                                        Plato: The Laws, Penguin Classics, 986, hal. 26 dan 7.
bahwa “the constitution is especially an ordering of the supreme authority by showing that           19
                                                                                                        Ibid., hal. 2-22.
the supreme authority is decisive of the character of the constitution, from which it follows        20
                                                                                                        Guna mendalami lebih lanjut perbedaan dan perbandingan antara Republic
that the main business of the constitution is to fix the supreme authority”. Lihat footnote     dan The Laws serta karya-karya Plato yang lain, kita dapat membaca tulisan pengantar
no., The Politics of Aristotle, Ibid. hal. 0.                                                oleh Trevor J. Saunders terhadap naskah Plato: The Laws, Ibid., hal. 7-4.
        16
            Loc. cit.



6                                                                                                                                                                                 7
Misalnya, Aristoteles mengatakan:                                                 “The practice of cutting off prominent characters and putting out of
                                                                                  the way the high spirits in the state; the prohibition of common meals,
    “A godlike ruler should rule like a god, and if a godlike man should
                                                                                  political clubs, high culture and everything else of the same kind; pre-
    appear among men, godlike rule would and should be gladly conceded
                                                                                  cautionary measures against all that tends to produce two results, viz.,
    to him”21.
                                                                                  spirit and confidence”23. “A tyrant is fond of making wars, as a means
     Artinya, Aristoteles sendiri juga membayangkan keberadaan                    of keeping his subjects in employment and in continual need of a com-
seorang pemimpin negara yang bersifat ‘superman’ dan berbudi                      mander”24.
luhur. Karena, sejarah kenegaraan Yunani pada zamannya sangat                     Namun demikian, harus juga dimengerti bahwa sebelum mun-
labil. Pertama, di zamannya, belum ada mekanisme yang tersedia               culnya pengaruh kaum Stoics25, orang Yunani kuno memang belum
untuk merespons keadaan atau tindakan-tindakan revolusioner yang             membedakan sama sekali antara konsep negara (state) dan masya-
dalam pengertian sekarang disebut sebagai tindakan yang ‘inkonsti­           rakat (society), antara ‘civil’ dan ‘social’. Karena itu, para filosof Yunani
tusional’. Kedua, revolusi-revolusi semacam itu jika terjadi tidak hanya     cenderung melihat hukum sebagai bagian atau satu aspek saja dalam
mengubah corak ‘public law’, tetapi juga menjungkirbalikkan segala           pembicaraan mereka tentang ‘polity’, tentang negara. Hal ini tergam-
institusi yang ada secara besar-besaran, dan bahkan berakibat pada           bar dalam buku Aristoteles Rhetorica yang menyebut istilah ‘common
tuntutan perubahan keseluruhan ‘way of life’ (masyarakat) ‘polity’ yang      law’ dalam arti ‘the natural law’ yang tidak lebih daripada satu porsi
bersangkutan. Dalam keadaan demikian, Aristoteles berpendapat                pengertian saja dari ‘the state’s actual laws’.26 Pemikiran filsafat Yunani
keseluruhan ‘polity’ dan konstitusi mengalami kehancuran atau bubar.         kuno yang dikembangkan oleh Aristoteles dan kawan-kawan tidak
Ketiga, revolusi demikian selalu terjadi dengan disertai kekerasan           atau belum membayangkan hukum sebagai sesuatu yang berada
(violence), proscription, ostracism, dan bahkan kematian, sehingga orang     di luar pengertian ‘polity’ (negara) atau sesuatu yang terpisah dari
Yunani dihinggapi oleh penyakit “fear of stasis”.                            negara, di mana negara harus tunduk dan menyesuaikan diri dengan
     Keadaan demikian itulah yang menyebabkan Aristoteles berada             aturan yang ditentukan olehnya.
dalam posisi untuk memberikan nasehat kepada sang ‘tyrant’ menge-                 Perubahan terhadap pandangan yang tidak melihat hukum se-
nai bagaimana memperpanjang tipe kekuasaan (type of government)              bagai sesuatu yang berada di luar atau di atas negara, baru timbul
yang diakuinya sebagai kekuasaan yang paling menindas di dunia (the          setelah Cicero memperkenalkan pemikirannya dengan mengartikan
most oppressive in the world) serta paling singkat usianya. Kondisi sosial   negara sebagai suatu ‘a bond of law’ (vinculum juris). Dalam pengertian
politik yang tidak stabil itulah yang menyebabkan orang berusaha             ‘vinculum juris’ itu, hukum tidak hanya dilihatnya sebagai elemen
memilih ‘status quo’ (to preserve the status quo). Misalnya, dikatakan       suatu negara, tetapi ‘an antecedent law’. Dalam bukunya De Re Publica,
oleh Aristoteles dalam bukunya Politics:
    “Politics generally are liable to dissolution not only from within but
    from without, when there is a state having an antagonistic polity near
    to them or distant but possessed of considerable power”22.                    23
                                                                                      Ibid., hal. 92-8.
                                                                                  24
                                                                                      Ibid., VIII, hal. 94.
    Dalam bagian lain dari tulisannya, Aristoteles juga me-                        25
                                                                                      Kaum ‘Stoics’ adalah kelompok yang menganut paham Stoicism yang tum-
    nyatakan:                                                                buh di Yunani, tetapi kemudian berkembang dan mendapatkan kemajuan pesat di
                                                                             Roma. Stoicisme ini bahkan, menurut sejarawan abad ke-9, Mommsen, memang
                                                                             sangat cocok dengan karakteristik kebudayaan Romawi. Lihat R.N.Berki, The History
                                                                             of Political Thought, Everyman’s University Library, J.M.Dent & Sons Ltd., London,
    21
         Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. .                         988, hal. 7.
    22
         The Politics of Aristotle, VIII, op. cit., hal. 68.                      26
                                                                                      Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. 7.



8                                                                                                                                                            9
Cicero mengatakan bahwa hukum dalam arti demikian sama tuanya                                   Cicero mengembangkan karyanya De Re Publica dan De Legibus ada-
dengan pemikiran tentang keberadaan Tuhan, jauh sebelum adanya                                  lah pemikiran tentang hukum yang berbeda sama sekali dari tradisi
negara di manapun juga. Negara, bagi Cicero, merupakan kreasi                                   yang sudah dikembangkan sebelumnya oleh para filosof Yunani.
hukum27. Sejak Cicero, dapat dikatakan pemikiran kenegaraan dan                                 Bagi para filosof Romawi, terutama Ulpian, “a ruler’s will actually is
hukum mengalami revolusi besar-besaran28. Karena perbedaan di                                   law”, “a command of the emperor in due form is a lex”. “any imperial consti­
antara tradisi Yunani yang dimotori oleh Aristoteles dengan tradisi                             tution, like a senatus consultum, should have the place of a lex (legis vicem
Romawi yang dimotori oleh Cicero cenderung sangat tajam, maka                                   optineat)”, “because the Emperor himself receives his imperium by virtue
Charles Howard McIlwain menyatakan:                                                             of a lex (per legem)”31.
     “We can not hope to bridge the gap between the constitutionalism of                              Dengan perkataan lain, di sini jelas dan tegas sekali dipakainya
     Aristotle and that of Cicero, but even the most superficial comparison                     istilah “lex” yang kemudian menjadi kata kunci untuk memahami
     of the two will show that a gap is there, and a very wide one”29.                          konsepsi politik dan hukum di zaman Romawi kuno. Sebagaimana
                                                                                                dikemukakan oleh Gaius pada abad ke-2, “a lex is what the people or­
    Karena lebarnya jurang di antara keduanya, kita tidak mungkin
                                                                                                ders and has established”. Setelah 4 abad kemudian, ‘a lex’ didefinisikan
berharap akan dapat menjembatani berbedaan antara gagasan konsti-
                                                                                                sebagai ‘what the Roman people was accustomed to establish when initiated
tusionalisme Aristoteles dan konstitusionalisme Cicero. Bahkan, oleh
                                                                                                by a senatorial magistrate such as as consul’. Penggunaan perkataan ‘lex’
Dr. Carlyle dikatakan:
                                                                                                itu nampaknya lebih luas cakupan maknanya daripada ‘leges’ yang
     “The is no change in political theory so startling in its completeness as                  mempunyai arti yang lebih sempit. Konstitusi mulai dipahami sebagai
     the change from the theory of Aristotle to the later philosophical view                    sesuatu yang berada di luar dan bahkan di atas negara. Tidak sep-
     represented by Cicero and Seneca… We have ventured to suggest that
                                                                                                erti masa sebelumnya, konstitusi mulai dipahami sebagai ‘lex’ yang
     the dividing-line between the ancient and the modern political theory
     must be sought, if anywhere, in the periode between Aristotle and                          menentukan bagaimana bangunan kenegaraan harus dikembangkan
     Cicero”30.                                                                                 sesuai dengan prinsip ‘the higher law’. Prinsip hirarki hukum juga
                                                                                                makin dipahami secara tegas kegunaannya dalam praktek penyeleng-
     Tidak ada perubahan yang begitu mendasar dalam perkem-                                     garaan kekuasaan.
bangan teori politik dalam sejarah seperti perubahan yang begitu                                      Di samping itu, para filosof Romawi jugalah yang secara tegas
menakjubkan dari pemikiran Aristoteles ke Cicero dan Seneca. Jika                               membedakan dan memisahkan antara pengertian hukum publik (jus
kita berusaha menemukan garis pemisah yang begitu tegas di antara                               publicum) dan hukum privaat (jus privatum)32, sesuatu hal baru yang
sejarah pemikiran politik klasik dan zaman modern, maka era pemi-                               belum dikembangkan sebelumnya oleh para filosof Yunani. Bahkan
sah itu adalah periode di antara Aristoteles dan Cicero.                                        perkataan ‘jus’ dalam bahasa Latin sendiripun tidak dikenal padan-
                                                                                                annya dalam bahasa Yunani kuno seperti yang sudah dijelaskan di
3.	 Warisan	Cicero	(Romawi	Kuno)                                                                atas. Biasanya, keduanya dibedakan dari sudut kepentingan yang
    Salah satu sumbangan penting filosof Romawi, terutama setelah                               dipertahankan. Hukum publik membela kepentingan umum yang
     27
         R.N.Berki, op. cit., hal. 75.                                                          tercermin dalam kepentingan ‘negara’, ‘the civitas’, sedangkan hukum
     28
         Menurut R.N.Berki, “Cicero, of course, was first and foremost a practical statesman    privaat menyangkut kepentingan orang per orang, ‘that which pertains
who played a leading role in the politics of the Roman Republic before the ascent of Caesar”.   to the utility of individuals’.
Ibid.,hal. 74-75.
      29
         Ibid., hal. 4.
      30
         A History of Medieval Political Theory in the West, I, hal. 8-9, juga dalam R.N.           31
                                                                                                         De Legibus, III, hal.2, dalam Charles Howard McIlwain, op. cit., hal. 44.
Berki, The History of Political Thought.                                                            32
                                                                                                         Ibid., hal. 47.



0                                                                                                                                                                                    
     Namun demikian, baik kepentingan umum maupun privaat, sebe-                     sejarah konstitusionalisme Romawi kuno ini adalah: Pertama, untuk
narnya tetap berkaitan dengan kepentingan individu setiap warga                      memahami konsepsi yang sebenarnya tentang ‘the spirit of our consti­
negara. Seperti dikatakan oleh Rudolf van Ihering, hak-hak publik                    tutional antecedents’ dalam sejarah, ilmu hukum haruslah dipandang
dan hak-hak privaat tidak dapat dibedakan satu sama lain (not distin­                penting atau sekurang-kurangnya sama pentingnya dibandingkan
guishable). Subjek keduanya selalu persis sama, yaitu menyangkut ‘the                dengan sekedar perbincangan mengenai materi hukum. Kedua, ilmu
natural person’, makhluk manusia. Perbedaan hakiki keduanya hanya                    pengetahuan hukum yang dibedakan dari hukum sangat bercorak
terletak pada kenyataan bahwa “private rights affect private individuals             Romawi sesuai asal mula pertumbuhannya. Ketiga, pusat perhatian
exclusively, while all the individual citizens alike participate in the public”.33   dan prinsip pokok yang dikembangkan dalam ilmu hukum Romawi
(hak-hak privat, secara eksklusif, mempengaruhi dan menentukan                       bukanlah ‘the absolutisme of a prince’ sebagaimana sering dibayangkan
pribadi-pribadi perseorangan, sedangkan individu warga negara                        oleh banyak ahli, tetapi justru terletak pada doktrin kerakyatan, yaitu
semuanya sama-sama terlibat berpartisipasi dalam kegiatan publik                     bahwa rakyat merupakan sumber dari semua legitimasi kewenan-
tanpa kecuali).                                                                      gan politik dalam satu negara. Dengan demikian, rakyatlah dalam
     Pemikiran politik Cicero didasarkan atas penerimaannya yang                     perkembangan pemikiran Romawi yang dianggap sebagai sumber
kuat terhadap ‘the Stoic universal law of nature’ yang merangkul dan                 yang hakiki dari hukum dan sistem kekuasaan.
mengikat seluruh umat manusia:
     “There is in fact a true law – namely, right reason – which is in accor-        B.	KONSTITUSIONALISME	dAN	PIAGAM	MAdINAH
     dance with nature, applies to all men, and is unchangeable and eternal.
     By its commands this law summons men to the performance of their                     Piagam tertulis pertama dalam sejarah umat manusia yang dapat
     duties; by its prohibitions it restrains them from doing wrong. Its com-        dibandingkan dengan pengertian konstitusi dalam arti modern adalah
     mands and prohibitions always influence good men, but are without               Piagam Madinah. Piagam ini dibuat atas persetujuan bersama antara
     effect upon the bad.”34                                                         Nabi Muhammad saw dengan wakil-wakil penduduk kota Madinah
     Cicero juga menegaskan adanya ‘one common master and ruler of                   tak lama setelah beliau hijrah dari Mekkah ke Yasrib, nama kota
men, namely God, who is the author of this law, it sinterpreter, and tis spon­       Madinah sebelumnya, pada tahun 622M. Banyak buku yang meng-
sor’.35 Tuhan, bagi Cicero, tak ubahnya bagaikan Tuan dan Penguasa                   gambarkan mengenai Piagam Madinah, kadang-kadang disebut juga
semua manusia, serta merupakan Pengarang atau Penulis, Penafsir                      Konstitusi Madinah. Salah satunya adalah disertasi Ahmad Sukardja
dan Sponsor Hukum. Oleh karena itu, Cicero sangat mengutamakan                       yang kemudian diterbitkan menjadi buku oleh UI-Press dengan judul
peranan hukum dalam pemahamannya tentang persamaan antar                             Piagam Madinah dan Undang­Undang Dasar 1945: Kajian Perbandingan
umat manusia. Baginya, konsepsi tentang manusia tidak bisa dipan-                    tentang Dasar Hidup Bersama dalam Masyarakat yang Majemuk36.
dang hanya sebagai ‘political animal’ atau insan politik,melainkan                        Para ahli menyebut Piagam Madinah ini dengan istilah yang ber-
lebih utama adalah kedudukannya sebagai ‘legal animal’ atau insan                    macam-macam. Montgomery Watt menyebutnya “The Constitution
hukum.                                                                               of Medina”37; Nicholson menyebutnya “Charter”38; Majid Khadduri
     Selain itu, beberapa kesimpulan dapat ditarik dari pengalaman                   menggunakan perkataan “Treaty”39; Phillips K.Hitti menyebutnya
                                                                                     “Agreement”40; dan Zainal Abidin Ahmad memakai perkataan ‘Pia-

     33
        Loc. cit.                                                                         36
                                                                                            Ahmad Sukardja (Prof. Dr.), Piagam Madinah dan Undang­Undang Dasar 1945:
     34
        R.N.Berki, op. cit., hal. 74.                                                Kajian Perbandingan tentang Dasar Hidup Bersama dalam Masyarakat Majemuk, UI-Press,
     35
        Loc. cit.                                                                    Jakarta, 995.



2                                                                                                                                                                    
gam’41 sebagai terjemahan kata “al­shahifah”. Nama ‘al-shahifah’                         Yatsrib (Madinah)”. Dalam Pasal 24 dinyatakan: “Kaum Yahudi me-
merupakan nama yang disebut dalam naskah piagam itu sendiri.                             mikul biaya bersama kamu mukminin selama dalam peperangan”.
Kata ini bahkan disebut sebanyak delapan kali dalam teks piagam42.                       Pasal 25 menegaskan bahwa: “Kaum Yahudi dari Bani ‘Awf adalah
Perkataan ‘charter’ sesungguhnya identik dengan piagam dalam                             satu umat dengan kaum mukminin”. Bagi kaum Yahudi agama mere-
bahasa Indonesia, sedangkan perkataan ‘treaty’ dan ‘agreement’ lebih                     ka, dan bagi kaum mukminin agama mereka. Juga (kebebasan ini ber-
berkenaan dengan isi piagam atau ‘charter’ itu. Namun, fungsinya                         laku) bagi sekutu-sekutu dan diri mereka sendiri, kecuali bagi yang
sebagai dokumen resmi yang berisi pokok-pokok pedoman kenega-                            zalim dan yang jahat. Hal demikian akan merusak diri dan keluar-
raan menyebabkan piagam itu tepat juga disebut sebagai konstitusi,                       ganya sendiri. Jaminan persamaan dan persatuan dalam keragaman
seperti yang dilakukan oleh Montgomery Watt ataupun seperti yang                         itu demikian indah dirumuskan dalam Piagam ini, sehingga dalam
dilakukan oleh Zainal Abidin Ahmad seperti tersebut di atas.                             menghadapi musuh yang mungkin akan menyerang kota Madinah,
     Para pihak yang diikat dalam Piagam yang berisi perjanjian ini                      setiap warga kota ditentukan harus saling bahu membahu.
ada tiga belas, yaitu komunitas-komunitas yang secara eksplisit dise-                         Dalam hubungannya dengan perbedaan keimanan dan amalan
but dalam teks Piagam. Ketiga belas komunitas itu adalah: (i) kaum                       keagamaan, jelas ditentukan adanya kebebasan beragama. Bagi orang
Mukminin dan Muslimin Muhajirin dari suku Quraisy Mekkah, (ii)                           Yahudi agama mereka, dan bagi kaum mukminin agama mereka pula.
Kaum Mukminin dan Muslimin dari Yatsrib, (iii) Kaum Yahudi dari                          Prinsip kebersamaan ini bahkan lebih tegas dari rumusan al-Quran
Banu ‘Awf, (iv) Kaum Yahudi dari Banu Sa’idah, (v) Kaum Yahudi                           mengenai prinsip “lakum diinukum walya diin” (bagimu agamamu, dan
dari Banu al-Hars, (vi) Banu Jusyam, (vii) Kaum Yahudi dari Banu                         bagiku agamaku) yang menggunakan perkataan ‘aku’ atau ‘kami’
Al-Najjar, (viii) Kaum Yahudi dari Banu ‘Amr ibn ‘Awf, (ix) Banu al-                     versus ‘kamu’. Dalam piagam digunakan perkataan mereka, baik
Nabit, (x) Banu al-‘Aws, (xi) Kaum Yahudi dari Banu Sa’labah, (xii)                      bagi orang Yahudi maupun bagi kalangan mukminin dalam jarak
Suku Jafnah dari Banu Sa’labah, dan (xiii) Banu Syuthaybah.                              yang sama dengan Nabi.
     Secara keseluruhan, Piagam Madinah itu berisi 47 pasal keten-                            Selanjutnya, pasal terakhir, yaitu Pasal 47 berisi ketentuan pe-
tuan. Pasal , misalnya, menegaskan prinsip persatuan dengan menya-                      nutup yang dalam bahasa Indonesianya adalah: “Sesungguhnya pia-
takan: “Innahum ummatan wahidatan min duuni al­naas” (Sesungguhnya                       gam ini tidak membela orang zalim dan khianat. Orang yang keluar
mereka adalah umat yang satu, lain dari (komunitas) manusia yang                         (bepergian) aman, dan orang berada di Madinah aman, kecuali orang
lain)43. Dalam Pasal 44 ditegaskan bahwa “Mereka (para pendukung                         yang zalim dan khianat. Allah adalah penjamin orang yang berbuat
piagam) bahu membahu dalam menghadapi penyerang atas kota                                baik dan takwa. (tertanda Muhammad Rasulullah saw)44.

                                                                                         C.	 KONSTITUSI	dAN	KONSTITUSIONALISME	MOdERN
     37
           Muhammad: Prophet and Statesman, Oxford University Press, New York, 964,
hal. 9.                                                                                 1.	 Konstitusi
     38
         R.A. Nicholson, A Literacy History of the Arabs, Cambridge University Press,
                                                                                             Menurut Brian Thompson, secara sederhana pertanyaan: ‘what is a
New York, 969, hal. 7.
      39
         War and Peace in the Law of Islam, The John Hopkins Press, Baltimore, 955,     constitution’ dapat dijawab bahwa “… a constitution is a document which
hal. 4.                                                                                  contains the rules for the the operation of an organization”45. Organisasi
      40
         Capital Cities of Arab Islam, University of Minnesota Press, Mennesota, 97,   dimaksud beragam bentuk dan kompleksitas strukturnya, mulai dari
hal. 5.
      41
         Zainal Abidin Ahmad, Piagam Nabi Muhammad saw: Konstitusi Negara Tertulis
yang Pertama di Dunia, Bulan Bintang, Jakarta, 97.                                          43
                                                                                                   Ibid., hal. 47.
      42
         Ahmad Sukardja, op. cit., hal. 2.                                                    44
                                                                                                   Ibid., hal. 57.



4                                                                                                                                                              5
organisasi mahasiswa, perkumpulan masyarakat di daerah tertentu,                              the various State organs to one another and to the private citizen”47.
serikat buruh, organisasi-organisasi kemasyarakatan, organisasi
                                                                                              Konstitusi Inggris itu menurutnya adalah suatu bangun aturan,
politik, organisasi bisnis, perkumpulan sosial sampai ke organisasi
                                                                                         adat istiadat, kebiasaan-kebiasaan yang menentukan susunan dan
tingkat dunia seperti misalnya Perkumpulan ASEAN, European
                                                                                         kekuasaan organ-organ negara dan yang mengatur hubungan-hu-
Communities (EC), World Trade Organization (WTO), Perserikatan
                                                                                         bungan di antara berbagai organ negara itu satu sama lain, serta
Bangsa-Bangsa (PBB), dan sebagainya semuanya membutuhkan
                                                                                         hubungan organ-organ negara itu dengan warga negara.
dokumen dasar yang disebut konstitusi.
                                                                                              Dengan demikian, ke dalam konsep konstitusi itu tercakup juga
     Kebutuhan akan naskah konstitusi tertulis itu merupakan sesuatu
                                                                                         pengertian peraturan tertulis, kebiasaan dan konvensi-konvensi
yang niscaya, terutama dalam organisasi yang berbentuk badan hu-
                                                                                         kenegaraan (ketatanegaraan) yang menentukan susunan dan kedu-
kum (legal entity). Misalnya saja akhir-akhir ini di tengah wacana men-
                                                                                         dukan organ-organ negara, mengatur hubungan antar organ-organ
genai organisasi badan hukum di Indonesia, muncul bentuk badan
                                                                                         negara itu, dan mengatur hubungan organ-organ negara tersebut
hukum baru yang dinamakan Badan Hukum Milik Negara (BHMN)
                                                                                         dengan warga negara.
seperti misalnya yang dikaitkan dengan status hukum perguruan
                                                                                              Semua konstitusi selalu menjadikan kekuasaan sebagai pusat
tinggi negeri tertentu. Sebagai badan hukum, maka setiap perguruan
                                                                                         perhatian, karena kekuasaan itu sendiri pada intinya memang perlu
tinggi yang bersangkutan memerlukan dokumen Anggaran Dasar
                                                                                         diatur dan dibatasi sebagaimana mestinya. ‘Constitutions’ menurut
tersendiri sebagai konstitusi seperti halnya badan-badan hukum lain-
                                                                                         Ivo D. Duchacek, “identify the sources, purposes, uses and restraints of
nya, seperti yayasan (stichting), perkumpulan (vereeniging), organisasi
                                                                                         public power”48 (mengidentifikasikan sumber, tujuan penggunaan-
kemasyarakatan, dan partai politik. Di dunia usaha dikenal adanya
                                                                                         penggunaan dan pembatasan-pembatasan kekuasaan umum). Karena
badan hukum berbentuk perusahaan, yaitu perseroan terbatas, kop-
                                                                                         itu, pembatasan kekuasaan pada umumnya dianggap merupakan
erasi atau Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Badan Usaha Milik
                                                                                         corak umum materi konstitusi. Oleh sebab itu pula, konstitusionalisme,
Daerah (BUMD). Semua bentuk badan hukum itu selalu memerlukan
                                                                                         seperti dikemukakan oleh Friedrich, didefinisikan sebagai “an insti­
Anggaran Dasar yang berfungsi sebagai konstitusinya.
                                                                                         tutionalised system of effective, regularised restraints upon governmental
     Demikian pula negara, pada umumnya selalu memiliki naskah
                                                                                         action”49 (suatu sistem yang terlembagakan, menyangkut pembatasan
yang disebut sebagai konstitusi atau Undang-Undang Dasar. Hanya
                                                                                         yang efektif dan teratur terhadap tindakan-tindakan pemerintahan).
Inggris dan Israel saja yang sampai sekarang dikenal tidak memiliki
                                                                                         Dalam pengertian demikian, persoalan yang dianggap terpenting
satu naskah tertulis yang disebut Undang-Undang Dasar. Undang-
                                                                                         dalam setiap konstitusi adalah pengaturan mengenai pengawasan
Undang Dasar di kedua negara ini tidak pernah dibuat, tetapi tum-
                                                                                         atau pembatasan terhadap kekuasaan pemerintahan.
buh46 menjadi konstitusi dalam pengalaman praktek ketatanegaraan.
Namun para ahli tetap dapat menyebut adanya konstitusi dalam
konteks hukum tata negara Inggris, yaitu sebagaimana dikemukakan
oleh Phillips Hood and Jackson sebagai:                                                         46
                                                                                                   Bandingkan dengan kesimpulan yang dikemukakan oleh Brian Thompson
     “a body of laws, customs and conventions that define the composition                tentang Konstitusi Inggris, “In other words the British constitution was not made, rather
     and powers of the organs of the State and that regulate the relations of            it has grown”. Ibid., hal. 5.
                                                                                                47
                                                                                                    O. Hood Phillips, Constitutional and Administrative Law, 7th ed., Sweet and
                                                                                         Maxwell, London, 987, hal. 5.
                                                                                                48
                                                                                                   Ivo D. Duchacek, “Constitution/Constitutionalism” dalam Bogdanor, Vernon
     45
        Brian Thompson, Textbook on Constitutional and Administrative Law, edisi ke-,   (ed), Blackwell’s Encyclopedia of Political Science, Blackwell, Oxford, 987, hal. 42.
Blackstone Press ltd., London, 997, hal. .



6                                                                                                                                                                             7
     Berlakunya suatu konstitusi sebagai hukum dasar yang mengikat                            When any of its provisions conflict with the provisions of the ordinary
didasarkan atas kekuasaan tertinggi atau prinsip kedaulatan yang dia-                         law, it prevails and the ordinary law must give way”.
nut dalam suatu negara. Jika negara itu menganut paham kedaulatan                             Karena itu, dikembangkannya pengertian ‘constituent power’
rakyat, maka sumber legitimasi konstitusi itu adalah rakyat. Jika yang                   berkaitan pula dengan pengertian hirarki hukum (hierarchy of law).
berlaku adalah paham kedaulatan raja, maka raja yang menentukan                          Konstitusi merupakan hukum yang lebih tinggi atau bahkan paling
berlaku tidaknya suatu konstitusi. Hal inilah yang disebut oleh para                     tinggi serta paling fundamental sifatnya, karena konstitusi itu sendiri
ahli sebagai ‘constituent power’50 yang merupakan kewenangan yang                        merupakan sumber legitimasi atau landasan otorisasi bentuk-bentuk
berada di luar dan sekaligus di atas sistem yang diaturnya. Karena                       hukum atau peraturan-peraturan perundang-undangan lainnya.
itu, di lingkungan negara-negara demokrasi, rakyatlah yang dianggap                      Sesuai dengan prinsip hukum yang berlaku universal, maka agar
menentukan berlakunya suatu konstitusi.                                                  peraturan-peraturan yang tingkatannya berada di bawah Undang-
     Hal itu dapat dilakukan secara langsung oleh rakyat, misalnya                       Undang Dasar dapat berlaku dan diberlakukan, peraturan-peraturan
melalui referendum, seperti yang dilakukan di Irlandia pada tahun                        itu tidak boleh bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi terse-
97, atau dengan cara tidak langsung melalui lembaga perwakilan                         but. Atas dasar logika demikian itulah maka Mahkamah Agung
rakyat. Dalam hubungannya dengan kewenangan mengubah UUD,                                Amerika Serikat menganggap dirinya memiliki kewenangan untuk
cara tidak langsung ini misalnya dilakukan di Amerika Serikat den-                       menafsirkan dan menguji materi peraturan produk legislatif (judicial
gan menambahkan naskah perubahan Undang-Undang Dasar secara                              review) terhadap materi konstitusi, meskipun Konstitusi Amerika
terpisah dari naskah aslinya. Meskipun, dalam pembukaan Konstitusi                       tidak secara eksplisit memberikan kewenangan demikian kepada
Amerika Serikat (preamble) terdapat perkataan “We the people”, tetapi                    Mahkamah Agung52.
yang diterapkan sesungguhnya adalah sistem perwakilan, yang per-
tama kali diadopsi dalam konvensi khusus (special convention) dan                        2.	 Konstitusionalisme
kemudian disetujui oleh wakil-wakil rakyat terpilih dalam forum                               Walton H. Hamilton memulai artikel yang ditulisnya dengan
perwakilan negara yang didirikan bersama.                                                judul ‘Constitutionalism’ yang menjadi salah satu entry dalam Ency­
     Dalam hubungan dengan pengertian ‘constituent power’ tersebut                       clopedia of Social Sciences tahun 90 dengan kalimat: “Constitutionalism
di atas, muncul pula pengertian ‘constituent act’. Dalam hubungan ini,                   is the name given to the trust which men repose in the power of words eng­
konstitusi dianggap sebagai ‘constituent act’, bukan produk peraturan                    rossed on parchment to keep a government in order”53. Untuk tujuan ‘to
legislatif yang biasa (ordinary legislative act). ‘Constituent power’ men-               keep a government in order’ itu diperlukan pengaturan yang sedemikian
dahului konstitusi, dan konstitusi mendahului organ pemerintahan                         rupa, sehingga dinamika kekuasaan dalam proses pemerintahan
yang diatur dan dibentuk berdasarkan konstitusi. Seperti dikatakan                       dapat dibatasi dan dikendalikan sebagaimana mestinya. Gagasan
oleh Bryce (90), konstitusi tertulis merupakan51:                                      mengatur dan membatasi kekuasaan ini secara alamiah muncul
       “The instrument in which a constitution is embodied proceeds from a               karena adanya kebutuhan untuk merespons perkembangan peran
       source different from that whence spring other laws, is regulated in a dif-       relatif kekuasaan umum dalam kehidupan umat manusia.
       ferent way, and exerts a sovereign force. It is enacted not by the ordinary            Ketika negara-negara bangsa (nation states) mendapatkan ben-
       legislative authority but by some higher and specially empowered body.

                                                                                              51
                                                                                                  J. Bryce, Studies in History and Jurisprudence, vol., Clarendon Press, Oxford,
       49
            Friedrich, C.J., Man and His Government, McGraw-Hill, New York, 96, hal.   90, hal. 5.
27.                                                                                           52
                                                                                                  Lihat kasus Marbury versus Madison (80) 5-US,  Cranch, 7, dalam Brian
       50
            Lihat misalnya Brian Thompson, op. cit., hal. 5.                             Thompson, op. cit., hal. 5.



8                                                                                                                                                                            9
tuknya yang sangat kuat, sentralistis, dan sangat berkuasa selama                                yang bersangkutan, dan pada gilirannya perang saudara (civil war)
abad ke-6 dan ke-7, berbagai teori politik berkembang untuk mem-                               atau revolusi dapat terjadi. Hal ini misalnya, tercermin dalam tiga
berikan penjelasan mengenai perkembangan sistem kekuasaan yang                                   peristiwa besar dalam sejarah umat manusia, yaitu revolusi penting
kuat itu. Di Inggris pada abad ke-8, perkembangan sentralisme ini                               yang terjadi di Perancis tahun 789, di Amerika pada tahun 776, dan
mengambil bentuknya dalam doktrin ‘king­in­parliament’, yang pada                                di Rusia pada tahun 97, ataupun di Indonesia pada tahun 945,
pokoknya mencerminkan kekuasaan raja yang tidak terbatas. Karena                                 965 dan 998.
itu, seperti diuraikan oleh Richard S. Kay:                                                          Konsensus yang menjamin tegaknya konstitusionalisme di za-
     “By 776 Blackstone was able to write that what Parliament does ‘no                         man modern pada umumnya dipahami bersandar pada tiga elemen
     authority upon earth can undo’. It was partly in response to the positing                   kesepakatan (consensus), yaitu56:
     of a leviathan-state that the idea of a government of limited purpose, and                  . Kesepakatan tentang tujuan atau cita-cita bersama (the general goals
     therefore of limited power, was reformulated and explicated.”54                                of society or general acceptance of the same philosophy of government).
     Oleh sebab itu, konstitusionalisme di zaman sekarang dianggap                               2. Kesepakatan tentang ‘the rule of law’ sebagai landasan pemerintahan
sebagai suatu konsep yang niscaya bagi setiap negara modern. Seperti                                atau penyelenggaraan negara (the basis of government).
dikemukakan oleh C.J. Friedrich sebagaimana dikutip di atas, “consti­                            . Kesepakatan tentang bentuk institusi-institusi dan prosedur-prose-
tutionalism is an institutionalized system of effective, regularized restraints                     dur ketatanegaraan (the form of institutions and procedures).
upon governmental action”. Basis pokoknya adalah kesepakatan umum
atau persetujuan (consensus) di antara mayoritas rakyat mengenai                                      Kesepakatan (consensus) pertama, yaitu berkenaan dengan cita-
bangunan yang diidealkan berkenaan dengan negara. Organisasi                                     cita bersama sangat menentukan tegaknya konstitusi dan konsti-
negara itu diperlukan oleh warga masyarakat politik agar kepentingan                             tusionalisme di suatu negara. Karena cita-cita bersama itulah yang
mereka bersama dapat dilindungi atau dipromosikan melalui pem-                                   pada puncak abstraksinya paling mungkin mencerminkan kesa-
bentukan dan penggunaan mekanisme yang disebut negara.55 Kata                                    maan-kesamaan kepentingan di antara sesama warga masyarakat
kuncinya adalah konsensus atau ‘general agreement’. Jika kesepakatan                             yang dalam kenyataannya harus hidup di tengah pluralisme atau
umum itu runtuh, maka runtuh pula legitimasi kekuasaan negara                                    kemajemukan. Oleh karena itu, di suatu masyarakat untuk menjamin
                                                                                                 kebersamaan dalam kerangka kehidupan bernegara, diperlukan pe-
                                                                                                 rumusan tentang tujuan-tujuan atau cita-cita bersama yang biasa juga
                                                                                                 disebut sebagai falsafah kenegaraan atau ‘staatsidee’ (cita negara) yang
     53
          Walton H. Hamilton, Constitutionalism, Encyclopedia of Social Sciences, Edwin
R.A., Seligman & Alvin Johnson, eds., 9, hal. 255.                                            berfungsi sebagai ‘filosofische grondslag’ dan ‘common platforms’ atau
       54
          Karena itu, pengertian ‘rechtsstaat’ dalam hubungannya dengan istilah                  ‘kalimatun sawa’ di antara sesama warga masyarakat dalam konteks
Penjelasan UUD 945 yang menggunakan perkataan “Negara Indonesia berdasar                        kehidupan bernegara.
atas Hukum (rechtsstaat), tidak berdasar atas kekuasaan belaka (Machtsstaat)”, dapat                  Di Indonesia, dasar-dasar filosofis yang dimaksudkan itulah yang
dipahami sebagai konsepsi yang mengandaikan negara kekuasaan itu sendiri memang
ada. Bandingkan dengan penjelasan Richard S. Kay, “Thus the Rechtsstaat, as the con­
trolling arrangement of law, presupposes the existence of the Machtsstaat, the political power
apparatus to be controlled.” John Elster & Rune Slagstad (eds.), Liberal Constitutionalism            55
                                                                                                          William G. Andrews, misalnya, dalam bukunya Constitutions and Constitu­
and Its Critics, Carl Schmitt and Max Weber, in Constitutionalism and Democracy, 988,           tionalism (rd edition, 968) menyatakan: “The members of a political community have, bu
hal. 08 dan 0. Lihat Richard S. Kay, American Constitutionalism, footnote no.2,              definition, common interests which they seek to promote or protect through the creation and
dalam Larry Alexander (ed.), Constitutionalism: Philosophical Foundations, Cambridge             use of the compulsory political mechanisms we call the State”, Van Nostrand Company,
University Press, 998, hal. 8 dan 5.                                                          New Jersey, hal. 9.
                                                                                                         56
                                                                                                            Ibid., hal.2-.



20                                                                                                                                                                                       2
biasa disebut sebagai Pancasila yang berarti lima sila atau lima prinsip   konsensus semacam itu, konstitusi tidak akan berguna, karena ia
dasar untuk mencapai atau mewujudkan empat tujuan bernegara.               akan sekedar berfungsi sebagai kertas dokumen yang ‘mati’, hanya
Lima prinsip dasar Pancasila itu mencakup sila atau prinsip (i) ke-        bernilai semantik dan tidak berfungsi atau tidak dapat difungsikan
Tuhanan Yang Maha Esa, (ii) Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab,             sebagaimana mestinya.
(iii) Persatuan Indonesia, (iv) Kerakyatan Yang Dipimpin oleh Hikmat            Kesepakatan ketiga adalah berkenaan dengan (a) bangunan or-
Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan, dan (v) Keadilan           gan negara dan prosedur-prosedur yang mengatur kekuasaannya,
Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia. Kelima sila tersebut dipakai         (b) hubungan-hubungan antar organ negara itu satu sama lain, serta
sebagai dasar folosofis-ideologis untuk mewujudkan empat tujuan            (c) hubungan antara organ-organ negara itu dengan warga negara.
atau cita-cita ideal bernegara, yaitu: (i) melindungi segenap bangsa       Dengan adanya kesepakatan itu, maka isi konstitusi dapat dengan
Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, (ii) meningkatkan            mudah dirumuskan karena benar-benar mencerminkan keinginan
kesejahteraan umum, (ii) mencerdaskan kehidupan bangsa, dan (iv)           bersama berkenaan dengan institusi kenegaraan dan mekanisme ke-
ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, per-           tatanegaraan yang hendak dikembangkan dalam kerangka kehidupan
damaian yang abadi, dan keadilan sosial.                                   negara berkonstitusi (constitutional state). Kesepakatan-kesepakatan
      Kesepakatan kedua adalah kesepakatan bahwa basis pemerin-            itulah yang dirumuskan dalam dokumen konstitusi yang diharapkan
tahan didasarkan atas aturan hukum dan konstitusi. Kesepakatan             dijadikan pegangan bersama untuk kurun waktu yang cukup lama.
atau konsensus kedua ini juga sangat prinsipil, karena dalam setiap        Para perancang dan perumus konstitusi tidak seharusnya membay-
negara harus ada keyakinan bersama bahwa apapun yang hendak                angkan, bahkan naskah konstitusi itu akan sering diubah dalam waktu
dilakukan dalam konteks penyelenggaraan negara haruslah didasar-           dekat. Konstitusi tidak sama dengan undang-undang yang dapat
kan atas ‘rule of the game’ yang ditentukan bersama. Istilah yang biasa    lebih mudah diubah. Karena itulah mekanisme perubahan Undang-
digunakan untuk itu adalah ‘the rule of law’ yang dipelopori oleh A.V.     Undang Dasar memang sudah seharusnya tidak diubah semudah
Dicey, seorang sarjana Inggris kenamaan. Bahkan di Amerika Serikat         mengubah undang-undang. Sudah tentu, tidak mudahnya mekanisme
istilah ini dikembangkan menjadi jargon, yaitu “The Rule of Law, and       perubahan undang-undang dasar tidak boleh menyebabkan undang-
not of Man” untuk menggambarkan pengertian bahwa hukumlah                  undang dasar itu menjadi terlalu kaku karena tidak dapat diubah.
yang sesungguhnya memerintah atau memimpin dalam suatu negara,             Konstitusi juga tidak boleh disakralkan dari kemungkinan perubahan
bukan manusia atau orang.                                                  seperti yang terjadi di masa Orde Baru.
      Istilah “The Rule of Law” jelas berbeda dari istilah “The Rule by         Keseluruhan kesepakatan tersebut di atas, pada intinya me-
Law”. Dalam istilah terakhir ini, kedudukan hukum (law) digam-             nyangkut prinsip pengaturan dan pembatasan kekuasaan. Pada
barkan hanya sekedar bersifat ‘instrumentalis’ atau ‘alat’, sedangkan      pokoknya, prinsip konstitusionalisme modern sebenarnya memang
kepemimpinan tetap berada di tangan orang atau manusia, yaitu              menyangkut prinsip pembatasan kekuasaan atau yang lazim disebut
“The Rule of Man by Law”. Dalam pengertian demikian, hukum dapat           sebagai prinsip ‘limited government’. Karena itu, menurut William G.
dipandang sebagai suatu kesatuan sistem yang di puncaknya terdapat         Andrews, “Under constitutionalism, two types of limitations impinge on
pengertian mengenai hukum dasar yang tidak lain adalah konstitusi,         government. ‘Power proscribe and procedures prescribed’”57. Kekuasaan
baik dalam arti naskah tertulis ataupun dalam arti tidak tertulis.         melarang dan prosedur ditentukan. Konstitusionalisme mengatur
Dari sinilah kita mengenal adanya istilah ‘constitutional state’ yang      dua hubungan yang saling berkaitan satu sama lain, yaitu: Pertama,
merupakan salah satu ciri penting negara demokrasi modern. Karena          hubungan antara pemerintahan dengan warga negara; dan Kedua,
itu, kesepakatan tentang sistem aturan sangat penting sehingga kon-        hubungan antara lembaga pemerintahan yang satu dengan lembaga
stitusi sendiri dapat dijadikan pegangan tertinggi dalam memutus-          pemerintahan yang lain. Karena itu, biasanya, isi konstitusi dimak-
kan segala sesuatu yang harus didasarkan atas hukum. Tanpa ada             sudkan untuk mengatur mengenai tiga hal penting, yaitu: (a) menen-

22                                                                                                                                             2
tukan pembatasan kekuasaan organ-organ negara, (b) mengatur                    atau ‘syari’at negara’ (civil religion). Dalam fungsinya sebagai kepa-
hubungan antara lembaga-lembaga negara yang satu dengan yang                   la negara simbolik, konstitusi berfungsi sebagai: (i) sebagai simbol
lain, dan (c) mengatur hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga               persatuan (symbol of unity), (ii) lambang identitas dan keagungan
negara dengan warga negara.                                                    nasional suatu bangsa (majesty of the nation), dan/atau (iii) puncak
     Di samping itu, dapat pula dirumuskan beberapa fungsi konsti-             atau pusat kekhidmatan upacara (center of ceremony). Tetapi, dalam
tusi yang sangat penting baik secara akademis maupun dalam prak-               fungsinya sebagai dokumen kitab suci simbolik (symbolic civil religion),
tek. Seperti dikatakan oleh William G. Andrews 58:                             Konstitusi berfungsi (i) sebagai dokumen pengendali (tool of political,
     “The constitution imposes restraints on government as a function of       social, and economic control), dan (ii) sebagai dokumen perekayasaan
     constitutionalism; but it also legitimizes the power of the government.   dan bahkan pembaruan ke arah masa depan (tool of political, social and
     It is the documentary instrument for the transfer of authority from the   economic engineering and reform).
     residual holders – the people under democracy, the king under monarchy         Istilah ‘kepala negara simbolik’ dipakai sejalan dengan penger-
     – to the organs of State power”.                                          tian ‘the Rule of Law’ yang menegaskan bahwa yang sesungguhnya
     Konstitusi di satu pihak (a) menentukan pembatasan terhadap               memimpin dalam suatu negara bukanlah orang, melainkan hukum
kekuasaan sebagai satu fungsi konstitusionalisme, tetapi di pihak              itu sendiri. Dengan demikian, kepala negara yang sesungguhnya
lain (b) memberikan legitimasi terhadap kekuasaan pemerintahan.                adalah konstitusi, bukan pribadi manusia yang kebetulan menduduki
Konstitusi juga (c) berfungsi sebagai instrumen untuk mengalihkan              jabatan sebagai kepala negara. Lagipula, pembedaan istilah kepala
kewenangan dari pemegang kekuasaan asal (baik rakyat dalam                     negara dan kepala pemerintahan itu sendiri sudah seharusnya dipa-
sistem demokrasi atau Raja dalam sistem Monarki) kepada organ-                 hami sebagai sesuatu yang hanya relevan dalam lingkungan sistem
organ kekuasaan negara. Bahkan oleh Thomas Paine dalam bukunya                 pemerintahan parlementer dengan latar belakang sejarah kerajaan
Common Sense 59 dikatakan bahwa konstitusi juga mempunyai fungsi               (monarki). Dalam monarki konstitusional yang menganut sistem
sebagai “a national symbol”. Menurut Tom Paine60:                              parlementer, jelas dipisahkan antara Raja atau Ratu sebagai kepala
                                                                               negara dan Perdana Menteri sebagai kepala pemerintahan. Dalam
     “It may serve instead of the king in that ceremonial function of exem-
                                                                               sistem republik seperti di Amerika Serikat, kedudukan Raja itulah
     plifying the unity and majesty of the nation. Or it may exist alongside
     the monarch, embodying capacity that Constitutions are trundled about     yang digantikan oleh konstitusi. Karena sistem republik, apalagi yang
     the country in shiny aluminium railroad trains under armed guard and      menganut sistem pemerintahan presidensiil seperti di Indonesia, tidak
     exhibited to all comers”.                                                 perlu dikembangkan adanya pengertian mengenai kedudukan kepala
                                                                               negara, karena fungsi kepala negara itu sendiri secara simbolik ter-
    Konstitusi dapat berfungsi sebagai pengganti raja dalam kaitannya
                                                                               lembagakan dalam Undang-Undang Dasar sebagai naskah konstitusi
dengan fungsi-fungsi yang bersifat ‘seremonial’ dan fungsi pemersatu
                                                                               yang bersifat tertulis.
bangsa seperti yang biasanya dikaitkan dengan fungsi kepala negara.
                                                                                    Dalam hubungan dengan itulah maka konstitusi sebagai kepala
Karena itu, selain ketiga fungsi tersebut di atas, fungsi konstitusi dapat
                                                                               negara simbolik itu memiliki fungsi-fungsi sebagai simbol pemersatu
pula ditambah dengan fungsi-fungsi lain (d) sebagai ‘kepala negara
                                                                               (symbol of unity), ungkapan identitas dan keagungan kebangsaan
simbolik’ dan (e) sebagai kitab suci simbolik dari suatu ‘agama civil’
                                                                               (identity of nation) dan pusat upacara kenegaraan (center of ceremony).
                                                                               Sebagai dokumen yang mengungkapkan cita-cita kolektif seluruh
     57
        Ibid., hal. .                                                        bangsa yang bersifat sangat umum, mencakup dan meliputi, maka
     58
        Ibid., hal. 2.
                                                                               konstitusi sangat mungkin dijadikan pegangan bersama yang bersifat
     59
        “Political Works”, Belfords, Clark and Co., Chicago, 879, hal. .
     60
        William G. Andrews, op. cit., hal. 24.                                 mempersatukan seluruh bangsa. Dengan demikian, konstitusi juga
                                                                               dapat berfungsi sebagai ungkapan identitas seluruh bangsa. Jika

24                                                                                                                                                  25
konstitusi disebut, ia menjadi sumber identitas kolektif, sama seperti               termasuk ke dalam wilayah urusan pasar yang mempunyai mekanis-
bendera kebangsaan. Terkait dengan itu, sebagai puncak atau pusat                    menya tersendiri sesuai dengan prinsip ‘free market liberalism’ yang
upacara, konstitusi juga mempunyai arti yang penting dalam aneka                     dianggap sebagai pilar penting dalam sistem kapitalisme. Karena
kegiatan upacara. Untuk menandai perubahan status seseorang ke                       ekonomi adalah urusan pasar maka ketentuan mengenai hal itu tidak
dalam suatu jabatan kenegaraan maka ia diharuskan bersumpah                          seharusnya dicantumkan ke dalam naskah konstitusi. Demikian pula
setia kepada konstitusi. Untuk menandai suatu wilayah tertentu --                    urusan orang kaya dan orang miskin bukanlah persoalan negara,
masuk atau keluar-- dari teritorial suatu negara, juga ditandai dengan               dan karena itu tidak perlu diatur dalam UUD. Pandangan demikian
konstitusi.                                                                          jelas berbeda dari apa yang dianut dalam sistem sosialisme yang me-
      Sementara itu, dalam fungsinya sebagai dokumen ‘civil religion’61,             ngembangkan pengertian ‘welfare state’. Dalam ‘welfare state’, negara
konstitusi dapat difungsikan sebagai sarana pengendalian atau sarana                 bertanggungjawab untuk mengurusi orang miskin. Karena itulah,
perekayasaan dan pembaruan. Dalam praktek, memang dapat dikemu-                      UUD 945 mengadopsikan perumusan Pasal 4 yang aslinya menen-
kakan adanya dua aliran pemikiran mengenai konstitusi, yaitu aliran                  tukan bahwa: “fakir miskin dan anak terlantar dipelihara oleh negara.”
pertama memfungsikan konstitusi hanya sebagai dokumen yang                                Dari uraian terakhir di atas dapat dikatakan bahwa konstitusi
memuat norma-norma yang hidup dalam kenyataan. Kebanyakan                            dapat pula difungsikan sebagai sarana kontrol politik, sosial dan/
konstitusi dimaksudkan untuk sekedar mendeskripsikan kenyataan-                      atau ekonomi di masa sekarang, dan sebagai sarana perekayasaan
kenyataan normatif yang ada ketika konstitusi itu dirumuskan (to                     politik, sosial dan/atau ekonomi menuju masa depan. Dengan demi-
describe present reality). Di samping itu, banyak juga konstitusi yang               kian, menurut penulis, fungsi-fungsi konstitusi dapat dirinci sebagai
bersifat ‘prospective’ dengan mengartikulasikan cita-cita atau keingi-               berikut:
nan-keinginan ideal masyarakat yang dilayaninya. Banyak konstitusi                      . Fungsi penentu dan pembatas kekuasaan organ negara.
negara-negara modern yang juga merumuskan tujuan-tujuan sosial                          2. Fungsi pengatur hubungan kekuasaan antar organ negara.
dan ekonomi, belum dapat diwujudkan atau dicapai dalam ma-                              . Fungsi pengatur hubungan kekuasaan antar organ negara
syarakat menjadi materi muatan konstitusi. Konstitusi di lingkungan                         dengan warga negara.
negara-negara yang menganut paham sosialis atau dipengaruhi oleh                        4. Fungsi pemberi atau sumber legitimasi terhadap kekuasaan
aliran sosialisme, biasa memuat ketentuan mengenai hal ini dalam                            negara ataupun kegiatan penyelenggaraan kekuasaan nega-
rumusan konstitusi. Hal inilah yang saya sebut sebagai ‘economic                            ra.
constitution’ dan ‘social constitution’ dalam buku Gagasan Kedaulatan                   5. Fungsi penyalur atau pengalih kewenangan dari sumber kekua-
Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia62.                                  saan yang asli (yang dalam sistem demokrasi adalah rakyat)
      Konstitusi-konstitusi jenis demikian sangat berbeda dari konsti-                      kepada organ negara.
tusi yang ditulis menurut tradisi paham demokrasi liberal atau                          6. fungsi simbolik sebagai pemersatu (symbol of unity).
‘libertarian constitution’. Sebagai contoh, konstitusi Amerika Serikat                  7. fungsi simbolik sebagai rujukan identitas dan keagungan ke-
tidak memuat sama sekali ketentuan mengenai cita-cita ekonomi                               bangsaan (identity of nation).
ataupun ketentuan mengenai sistem ekonomi dan kegiatan ekonomi.                         8. fungsi simbolik sebagai pusat upacara (center of ceremony).
Alasannya jelas, yaitu bahwa soal-soal yang berkenaan dengan per-                       9. fungsi sebagai sarana pengendalian masyarakat (social control),
ekonomian tidaklah menyangkut urusan kenegaraan, melainkan                                  baik dalam arti sempit hanya di bidang politik maupun dalam

     61
        Istilah ini dikembangkan dari Sanford Levinson dalam Constitutional Faith,        62
                                                                                             Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksa­
Princeton University Press, 990 (26 halaman).                                      naannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, 994.



26                                                                                                                                                                  27
         arti luas mencakup bidang sosial dan ekonomi.
     0. fungsi sebagai sarana perekayasaan dan pembaruan masyarakat
         (social engineering atau social reform), baik dalam arti sempit
                                                                                               KONSTITUSI	INdONESIA
         maupun dalam arti luas. 
                                                                             BaB 2              dARI	MASA	KE	MASA


                                                                           A.	 KONSTITUSI	dAN	HUKUM	dASAR

                                                                                Konstitusi adalah hukum dasar yang dijadikan pegangan dalam
                                                                           penyelenggaraan suatu negara. Konstitusi dapat berupa hukum dasar
                                                                           tertulis yang lazim disebut Undang-Undang Dasar, dan dapat pula
                                                                           tidak tertulis. Tidak semua negara memiliki konstitusi tertulis atau
                                                                           Undang-Undang Dasar. Kerajaan Inggris biasa disebut sebagai nega-
                                                                           ra konstitusional tetapi tidak memiliki satu naskah Undang-Undang
                                                                           Dasar sebagai konstitusi tertulis. Oleh sebab itu, di samping karena
                                                                           adanya negara yang dikenal sebagai negara konstitusional tetapi tidak
                                                                           memiliki konstitusi tertulis, nilai-nilai dan norma-norma yang hidup
                                                                           dalam praktek penyelenggaraan negara juga diakui sebagai hukum
                                                                           dasar, dan tercakup pula dalam pengertian konstitusi dalam arti yang
                                                                           luas. Karena itu, Undang-Undang Dasar sebagai konstitusi tertulis
                                                                           beserta nilai-nilai dan norma hukum dasar tidak tertulis yang hidup
                                                                           sebagai konvensi ketatanegaraan dalam praktek penyelenggaraan
                                                                           negara sehari-hari, termasuk ke dalam pengertian konstitusi atau
                                                                           hukum dasar (droit constitusionnel) suatu negara.
                                                                                Dalam penyusunan suatu konstitusi tertulis, nilai-nilai dan norma
                                                                           dasar yang hidup dalam masyarakat dan dalam praktek penyeleng-
                                                                           garaan negara turut mempengaruhi perumusan suatu norma ke
                                                                           dalam naskah Undang-Undang Dasar. Karena itu, suasana keba-
                                                                           tinan (geistichenhentergrund) yang menjadi latar belakang filosofis,
                                                                           sosiologis, politis, dan historis perumusan juridis suatu ketentuan
                                                                           Undang-Undang Dasar perlu dipahami dengan seksama, untuk dapat
                                                                           mengerti dengan sebaik-baiknya ketentuan yang terdapat dalam
                                                                           pasal-pasal Undang-Undang Dasar. Undang-Undang Dasar tidak
                                                                           dapat dipahami hanya melalui teksnya saja. Untuk sungguh-sung-
                                                                           guh mengerti, kita harus memahami konteks filosofis, sosio-historis,


28                                                                                                                                            29
sosio-politis, sosio-juridis, dan bahkan sosio-ekonomis yang mempe-               mulai dari prinsip-prinsip yang bersifat umum dan mendasar, dilan-
ngaruhi perumusannya.                                                             jutkan dengan perumusan prinsip-prinsip kekuasaan dalam setiap
     Di samping itu, setiap kurun waktu dalam sejarah memberikan                  cabangnya yang disusun secara berurutan. Pasal-pasal dan ayatnya
pula kondisi-kondisi kehidupan yang membentuk dan mempengaruhi                    dirumuskan dalam tingkat abstraksi yang sesuai dengan hakikatnya
kerangka pemikiran (frame of reference) dan medan pengalaman (field               sebagai hukum dasar, dengan kesadaran bahwa pengaturan yang
of experience) dengan muatan kepentingan yang berbeda, sehingga                   bersifat rinci akan ditentukan lebih lanjut dalam undang-undang.
proses pemahaman terhadap suatu ketentuan Undang-Undang Dasar                     Makin elastis suatu aturan, makin terbuka kemungkinan untuk me-
dapat terus berkembang dalam praktek di kemudian hari. Karena                     nampung dinamika perkembangan zaman, sehingga Undang-Undang
itu, penafsiran terhadap Undang-Undang Dasar pada masa lalu,                      Dasar tidak lekas ketinggalan zaman (verounderd). Namun demikian,
masa kini, dan pada masa yang akan datang, memerlukan rujukan                     meskipun perumusan Undang-Undang Dasar ini bersifat garis besar,
standar yang dapat dipertanggungjawabkan dengan sebaik-baiknya,                   haruslah disadari jangan sampai ketentuan yang diaturnya bermakna
sehingga Undang-Undang Dasar tidak menjadi alat kekuasaan yang                    ganda atau dapat ditafsirkan secara sewenang-wenang oleh pihak
ditentukan secara sepihak oleh pihak manapun juga. Untuk itulah,                  yang berkuasa.
menyertai penyusunan dan perumusan naskah Undang-Undang                                Oleh karena itu, yang terpenting adalah semangat dan kemauan
Dasar, diperlukan pula adanya Pokok-Pokok pemikiran konseptual                    politik (political will) para penyelenggara negara. Meskipun dirumus-
yang mendasari setiap perumusan pasal-pasal Undang-Undang Dasar                   kan dengan jelas bahwa Undang-Undang Dasar menganut asas
serta keterkaitannya secara langsung atau tidak langsung terhadap                 kedaulatan rakyat atau demokrasi, jika para penyelenggara negara
semangat Proklamasi Kemerdekaan 7 Agustus 945 dan Pembukaan                     tidak berjiwa demokrasi dan tidak mempunyai tekad dan komitmen
Undang-Undang Dasar.                                                              untuk mewujudkan demokrasi itu dalam kenyataan atau hanya men-
     Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 945                     jadikan demokrasi hanya sebagai retorika semata, maka pasal yang
sebagaimana terakhir diubah pada tahun 999, 2000, 200 sampai                    jelas menentukan adanya demokrasi itu tidak akan terwujud dalam
tahun 2002 merupakan satu kesatuan rangkaian perumusan hukum                      praktek. Sebaliknya, meskipun perumusan Undang-Undang Dasar
dasar Indonesia di masa depan. Isinya mencakup dasar-dasar norma-                 tidak sempurna tetapi semangat para penyelenggara negara bersih
tif yang berfungsi sebagai sarana pengendali (tool of social and political        dan tulus dalam menjalankan konstitusi, baik yang tertulis maupun
control) terhadap penyimpangan dan penyelewengan dalam dinamika                   yang tidak tertulis, maka kekurangan dalam perumusan pasal Un-
perkembangan zaman dan sekaligus sarana pembaruan masyarakat                      dang-Undang Dasar tidak akan merintangi jalannya penyelenggaraan
(tool of social and political reform) serta sarana perekayasaan (tool of social   negara dengan sebaik-baiknya menuju terwujudnya cita-cita bangsa
and political engineering) ke arah cita-cita kolektif bangsa. Belajar dari        berdasarkan kelima sila Pancasila yang dirumuskan dalam Pembu-
kekurangan sistem demokrasi politik di berbagai negara di dunia,                  kaan Undang-Undang Dasar.
yang menjadikan Undang-Undang Dasar hanya sebagai konstitusi
politik, maka Undang-Undang Dasar ini juga berisi dasar-dasar pikir-              B.	 UNdANG-UNdANG	dASAR	1945
an mengenai demokrasi ekonomi dan demokrasi sosial. Karena itu,
Undang-Undang Dasar ini dapat disebut sebagai konstitusi politik,                      UUD 945 pertama kali disahkan berlaku sebagai konstitusi nega-
konstitusi ekonomi dan sekaligus konstitusi sosial yang mencer-                   ra Indonesia dalam sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia
minkan cita-cita kolektif bangsa, baik di bidang politik dan ekonomi              pada tanggal 8 Agustus 945, yaitu sehari setelah kemerdekaan
maupun sosial-budaya, dengan tetap memelihara tingkat abstraksi                   negara Republik Indonesia diproklamasikan oleh Soekarno dan Mo-
perumusannya sebagai hukum dasar (rechtsidee).                                    hammad Hatta pada tanggal 7 Agustus 945. Naskah UUD 945
     Sebagai hukum dasar, perumusan isinya disusun secara sistematis              ini pertama kali dipersiapkan oleh satu badan bentukan pemerintah

0                                                                                                                                                   
balatentara Jepang yang diberi nama “Dokuritsu Zyunbi Tyoosakai”                            Dalam masa persidangan kedua itulah dibentuk Panitia Hukum
yang dalam bahasa Indonesia disebut “Badan Penyelidik Usaha-                           Dasar dengan anggota terdiri atas 9 orang, diketuai oleh Ir. Soek-
Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia” (BPUPKI). Pimpinan dan                          arno. Panitia ini membentuk Panitia Kecil yang diketuai oleh Prof.
anggota badan ini dilantik oleh Pemerintah Balatentara Jepang pada                     Dr. Soepomo, dengan anggota yang terdiri atas Wongsonegoro, R.
tanggal 28 Mei 945 dalam rangka memenuhi janji Pemerintah Jepang                      Soekardjo, A.A. Maramis, Panji Singgih, Haji Agus Salim, dan Suki-
di depan parlemen (Diet) untuk memberikan kemerdekaan kepada                           man. Pada tanggal  Juli 945, Panitia Kecil berhasil menyelesaikan
bangsa Indonesia63. Namun, setelah pembentukannya, badan ini ti-                       tugasnya, dan BPUPKI menyetujui hasil kerjanya sebagai rancangan
dak hanya melakukan usaha-usaha persiapan kemerdekaan sesuai                           Undang-Undang Dasar pada tanggal 6 Agustus 945. Setelah BPUP-
dengan tujuan pembentukannya, tetapi malah mempersiapkan nas-                          KI berhasil menyelesaikan tugasnya, Pemerintah Balatentara Jepang
kah Undang-Undang Dasar sebagai dasar untuk mendirikan negara                          membentuk Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) yang
Indonesia merdeka.                                                                     beranggotakan 2 orang, termasuk Ir. Soekarno dan Drs. Moham-
     Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indone-                        mad Hatta, masing-masing sebagai Ketua dan Wakil Ketua. Panitia
sia (BPUPKI) ini beranggotakan 62 orang, diketuai oleh K.R.T. Radji-                   ini sedianya akan dilantik resmi pada tanggal 8 Agustus 945, dan
man Wedyodiningrat, serta Itibangase Yosio dan Raden Panji Suroso,                     direncanakan setelah pelantikan langsung akan diadakan sidang Pani-
masing-masing sebagai Wakil Ketua64. Persidangan badan ini dibagi                      tia Persiapan Kemerdekaan Indonesia di gedung Komonfu Pejambon
dalam dua periode, yaitu masa sidang pertama dari tanggal 29 Mei                       No.2, dengan susunan acara (I) Menetapkan Undang-Undang Dasar,
sampai dengan  Juni 945, dan masa sidang kedua dari tanggal 0                       (II) Memilih Presiden dan Wakil Presiden, dan (III) Dan lain-lain66.
Juli sampai dengan 7 Juli 945. Dalam kedua masa sidang itu, fokus                         Setelah mendengarkan laporan hasil kerja BPUPKI yang telah
pembicaraan dalam sidang-sidang BPUPKI langsung tertuju pada                           menyelesaikan naskah rancangan Undang-Undang Dasar, pada si-
upaya mempersiapkan pembentukan sebuah negara merdeka. Hal ini                         dang PPKI tanggal 8 Agustus 945, beberapa anggota masih ingin
terlihat selama masa persidangan pertama, pembicaraan tertuju pada                     mengajukan usul-usul perbaikan disana-sini terhadap rancangan
soal ‘philosofische grondslag’, dasar falsafah yang harus dipersiapkan                 yang telah dihasilkan, tetapi akhirnya dengan aklamasi rancangan
dalam rangka negara Indonesia merdeka. Pembahasan mengenai hal-                        UUD itu secara resmi disahkan menjadi Undang-Undang Dasar
hal teknis tentang bentuk negara dan pemerintahan baru dilakukan                       Negara Republik Indonesia. Di tengah pembahasan materi Undang-
dalam masa persidangan kedua dari tanggal 0 Juli sampai dengan                        Undang Dasar ini, setelah istirahat pertama, dan sidang dibuka lagi
7 Agustus 94565.                                                                     pada pukul 5.5 – 6.2 WIB, Soekarno selaku Ketua berkata67:
     6
         Janji ini sebenarnya dimaksudkan agar bangsa Indonesia dapat membantu              “Menurut acara, tuan-tuan sekalian, maka kita akan membicarakan
balatentara Jepang dalam menghadapi tentara Sekutu yang makin dirasakan sangat              aturan-aturan peralihan, tetapi oleh karena pers menunggu suatu hal
kuat, sehingga di banyak front balatentara Jepang terus menerus merasa terdesak.            yaitu ketentuan siapa yang dipilih menjadi Presiden dan Wakil Presiden
Lihat A.G. Pringgodigdo, “Sejarah Pembentukan Undang-Undang Dasar Republik                  Negara Indonesia, maka lebih dahulu daripada aturan peralihan akan
Indonesia”, majalah Hukum dan Masyarakat, Tahun III No.2, Mei 958, hal. -26.              saya bicarakan Pasal ”.”… Sekarang untuk memenuhi permintaan
      64
         Republik Indonesia, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha­Usaha Persiapan          pers, lebih dahulu saya hendak masuk ke dalam acara pemilihan Kepala
kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI),
28 Mei 1945 – 22 Agustus 1945, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 995,         66
                                                                                                Lihat surat undangan yang ditandatangani oleh Zimukyoku No. D.K. I/20-7
hal. xxv.                                                                              tertanggal 7-8-2606 (945), lihat Lampiran  Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha­
      65
         Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia,    Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan
Pusat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta,          Indonesia (PPKI) 28 Mei 1945 – 22 Agustus 1945, Sekretariat Negara Republik Indonesia,
98, hal. 88.                                                                         995, hal. 509.
                                                                                             67
                                                                                                Ibid., hal. 445.



2                                                                                                                                                                        
     Negara dan Wakilnya, tetapi lebih dahulu saya minta disahkan Pasal III    ada berdasarkan UUD 945 belum pernah sekalipun menetapkan
     dalam aturan peralihan, yang tuan-tuan sekalian memegangnya: ‘Untuk       UUD 945 sebagai UUD Negara Republik Indonesia. Oleh karena
     pertama kali Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh Panitia Persiapan   itu, Prof. Dr. Harun Alrasid, S.H., sebagai seorang guru besar hukum
     Kemerdekaan Indonesia’, yaitu kita ini. Bagaimana tuan-tuan setuju?
                                                                               tata negara yang dikenal sangat kritis, terus menerus menyampaikan
     Kalau setuju, maka sekarang saya masuk acara pemilihan Presiden.
     Saya minta Zimukyoku membagikan stembiljet.                               pendapatnya bahwa UUD 945 harus lebih dulu ditetapkan menu-
                                                                               rut ketentuan Pasal  UUD 945, barulah kemudian diubah sesuai
     Namun, belum sempat pembagian stembiljet itu dilakukan, atas              ketentuan Pasal 7.
usul yang disampaikan secara terbuka oleh Oto Iskandardinata su-                    Di dunia akademis, pandangan seperti yang diajukan oleh Prof.
paya Bung Karno dan Bung Hatta disepakati menjadi Presiden dan                 Dr. Harun Alrasid, bukanlah barang baru69. Akan tetapi yang penting
Wakil Presiden, langsung mendapat tanggapan positif dari seluruh               disadari adalah bahwa keberadaan UUD 945 itu sesungguhnya
hadirin sambil meneriakkan yel-yel “Hidup Bung Karno!!”, “Hidup                memang bersifat sementara dan dimaksudkan sebagai UUD untuk
Bung Hatta!!” dan dilanjutkan menyanyikan lagu “Indonesia Raya”                sementara waktu saja70. Semangat demikian mewarnai sikap dan
secara bersama-sama, maka resmilah Soekarno dan Mohammad Hat-                  pandangan ‘the founding fathers’ sendiri mengenai naskah UUD 945.
ta menjadi Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia yang                 Karena semangat demikian itu, ditambah pula oleh kenyataan sebagai
pertama, dimulai sejak tanggal 8 Agustus 945 itu68. Setelah itu,             negara yang baru merdeka, masih harus melakukan banyak hal yang
barulah pembahasan dilanjutkan mengenai materi Undang-Undang                   tidak sepenuhnya dapat diikat oleh aturan-aturan konstitusional
Dasar sampai selesai dan kemudian disahkan resmi menjadi Undang-               yang ketat, maka UUD 945 memang tidak selalu dijadikan refer-
Undang Dasar negara Republik Indonesia.                                        ensi. Misalnya, menurut ketentuan UUD 945, sistem pemerintahan
     Namun demikian, setelah resmi disahkan pada tanggal 8 Agustus            yang dianut adalah sistem presidensiil. Atas dasar itu, maka pada
945, UUD 945 ini tidak langsung dijadikan referensi dalam setiap             tanggal 2 September 945 dibentuklah susunan kabinet pertama di
pengambilan keputusan kenegaraan dan pemerintahan. UUD 945                    bawah tanggungjawab Presiden Soekarno. Akan tetapi, baru dua
pada pokoknya benar-benar dijadikan alat saja untuk sesegera mung-             bulan setelah itu, yaitu tepatnya pada tanggal 4 November 945,
kin membentuk negara merdeka yang bernama Republik Indonesia.                  Pemerintah mengeluarkan Maklumat yang berisi perubahan sistem
UUD 945 memang dimaksudkan sebagai UUD sementara yang                         kabinet dari sistem presidensiil (pen: quasi presidensiil) ke sistem
menurut istilah Bung Karno sendiri merupakan ‘revolutie­grondwet’              parlementer.
atau Undang-Undang Dasar Kilat, yang memang harus diganti den-                      Sehubungan dengan itu, pemerintah menetapkan kebijakan
gan yang baru apabila negara merdeka sudah berdiri dan keadaan                 untuk membentuk kabinet parlementer pertama di bawah Perdana
sudah memungkinkan. Hal ini dicantumkan pula dengan tegas dalam                Menteri Syahrir. Padahal, seperti dikemukakan di atas, UUD 945
ketentuan asli Aturan Tambahan Pasal II UUD 945 yang berbunyi:                menentukan sistem pemerintahan presidensiil, tidak mengatur ad-
“Dalam enam bulan sesudah Majelis Permusyawaratan Rakyat diben-                anya sistem pemerintahan kabinet parlementer sama sekali. Dengan
tuk, Majelis ini bersidang untuk menetapkan Undang-Undang Dasar”.              perkataan lain, periode 8 Agustus 945 sampai dengan 27 Desember
Adanya ketentuan Pasal III Aturan Tambahan ini juga menegaskan
bahwa UUD Negara Republik Indonesia yang bersifat tetap barulah                       69
                                                                                         Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim dalam bukunya Pengantar Hukum
akan ada setelah MPR-RI menetapkannya secara resmi. Akan tetapi,               Tata Negara Indonesia juga mengemukakan pandangan demikian ini, lihat op. cit.,
sampai UUD 945 diubah pertama kali pada tahun 999, MPR yang                  hal. 92.
                                                                                      70
                                                                                         Lihat juga Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, Universitas
                                                                               Gadjahmada, Yogyakarta, 966, hal. 9-40; juga Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan
      68
           Ibid., hal. 445-446.                                                Eksekutif, Calindra, Jakarta, 965, hal. 66.



4                                                                                                                                                                5
949, meskipun UUD 945 secara formil berlaku sebagai konstitusi                Naskah konstitusi Republik Indonesia Serikat disusun bersama
resmi, tetapi nilainya hanya bersifat nominal, yaitu baru di atas kertas   oleh delegasi Republik Indonesia dan delegasi BFO ke Konperensi
saja. Keadaan demikian terus berlangsung sampai tahun 949 ketika          Meja Bundar itu. Dalam delegasi Republik Indonesia yang dipimpin
dibentuknya Republik Indonesia Serikat.                                    oleh Mr. Mohammad Roem, terdapat Prof. Dr. Soepomo yang terli-
                                                                           bat dalam mempersiapkan naskah Undang-Undang Dasar tersebut.
C.	 KONSTITUSI	RIS	1949                                                    Rancangan UUD itu disepakati bersama oleh kedua belah pihak untuk
                                                                           diberlakukan sebagai Undang-Undang Dasar RIS. Naskah Undang-
    Setelah Perang Dunia Kedua berakhir dengan kemenangan di               Undang Dasar yang kemudian dikenal dengan sebutan Konstitusi
pihak Tentara Sekutu dan kekalahan di pihak Jepang, maka keper-            RIS itu disampaikan kepada Komite Nasional Pusat sebagai lem-
gian Pemerintah Balatentara Jepang dari tanah air Indonesia diman-         baga perwakilan rakyat di Republik Indonesia dan kemudian resmi
faatkan oleh Pemerintah Belanda untuk kembali menjajah Indonesia.          mendapat persetujuan Komite Nasional Pusat tersebut pada tanggal
Namun, usaha Pemerintah Belanda untuk kembali menanamkan                   4 Desember 949. Selanjutnya, Konstitusi RIS dinyatakan berlaku
pengaruhnya tidak mudah karena mendapat perlawanan yang sengit             mulai tanggal 27 Desember 949.
dari para pejuang kemerdekaan Indonesia. Karena itu, Pemerintah                 Dengan berdirinya negara Republik Indonesia Serikat ber-
Belanda menerapkan politik adu domba dengan cara mendirikan dan            dasarkan Konstitusi RIS Tahun 949 itu, wilayah Republik Indo-
mensponsori berdirinya beberapa negara kecil di berbagai wilayah           nesia sendiri masih tetap ada di samping negara federal Republik
nusantara, seperti Negara Sumatera, Negara Indonesia Timur, Negara         Indonesia Serikat. Karena, sesuai ketentuan Pasal 2 Konstitusi RIS,
Pasundan, Negara Jawa Timur, dan sebagainya. Dengan kekuasaan              Republik Indonesia diakui sebagai salah satu negara bagian dalam
negara-negara yang terpecah-pecah itu diharapkan pengaruh kekua-           wilayah Republik Indonesia Serikat, yaitu mencakup wilayah yang
saan Republik Indonesia di bawah kendali pemerintah hasil perjuan-         disebut dalam persetujuan Renville. Dalam wilayah federal, berlaku
gan kemerdekaan dapat dieliminir oleh Pemerintah Belanda.                  Konstitusi RIS 949, tetapi dalam wilayah Republik Indonesia sebagai
    Sejalan dengan hal itu, Tentara Belanda melakukan Agresi I pada        salah satu negara bagian tetap berlaku UUD 945. Dengan demikian,
tahun 947 dan Agresi II pada tahun948 untuk maksud kembali               berlakunya UUD 945 dalam sejarah awal ketatanegaraan Indone-
menjajah Indonesia. Dalam keadaan terdesak, maka atas pengaruh             sia, baru berakhir bersamaan dengan berakhirnya masa berlakunya
Perserikatan Bangsa-Bangsa, pada tanggal 2 Agustus 949 sampai            Konstitusi RIS, yaitu tanggal 27 Agustus 950, ketika UUDS 950
dengan tanggal 2 November 949 diadakan Konperensi Meja Bundar             resmi diberlakukan.
(Round Table Conference) di Den Haag. Konperensi ini dihadiri oleh              Konstitusi RIS yang disusun dalam rangka Konperensi Meja Bundar
wakil-wakil dari Republik Indonesia dan ‘Bijeenkomst voor Federal          di Den Haag pada tahun 949 itu, pada pokoknya juga dimaksudkan
Overleg’ (B.F.O.) serta wakil Nederland dan Komisi Perserikatan            sebagai UUD yang bersifat sementara. Disadari bahwa lembaga yang
Bangsa-Bangsa untuk Indonesia.                                             membuat dan menetapkan UUD itu tidaklah representatif. Karena itu,
    Konperensi Meja Bundar tersebut berhasil menyepakati tiga hal,         dalam Pasal 86 Konstitusi RIS ini ditegaskan ketentuan bahwa Konsti-
yaitu:                                                                     tuante bersama-sama dengan Pemerintah selekas-lekasnya menetapkan
. Mendirikan Negara Republik Indonesia Serikat.                           Konstitusi Republik Indonesia Serikat. Dari ketentuan Pasal 86 ini, jelas
2. Penyerahan kedaulatan kepada RIS yang berisi  hal, yaitu (a)           sekali artinya bahwa Konstitusi RIS 949 yang ditetapkan di Den Haag
   piagam penyerahan kedaulatan dari Kerajaan Belanda kepada               itu hanyalah bersifat sementara saja.
   Pemerintah RIS; (b) status uni; dan (c) persetujuan perpindahan.
. Mendirikan uni antara Republik Indonesia Serikat dengan Kerajaan
   Belanda.

6                                                                                                                                                7
d.	 UNdANG-UNdANG	dASAR	SEMENTARA	1950                                  mencerminkan perubahan terhadap Konstitusi Republik Indonesia
                                                                        Serikat Tahun 949, tetapi menggantikan naskah Konstitusi RIS itu
     Bentuk negara federal nampaknya memang mengandung banyak           dengan naskah baru sama sekali dengan nama Undang-Undang Dasar
sekali nuansa politis, berkenaan dengan kepentingan penjajahan Belan-   Sementara Tahun 950.
da. Karena itu, meskipun gagasan bentuk negara federal mungkin               Seperti halnya Konstitusi RIS 949, UUDS 950 ini juga bersi-
saja memiliki relevansi sosiologis yang cukup kuat untuk diterapkan     fat sementara. Hal ini terlihat jelas dalam rumusan Pasal 4 yang
di Indonesia, tetapi karena terkait dengan kepentingan penjajahan       mengharuskan Konstituante bersama-sama dengan Pemerintah
Belanda itu maka ide feodalisme menjadi tidak populer. Apalagi,         segera menyusun Undang-Undang Dasar Republik Indonesia yang
sebagai negara yang baru terbentuk, pemerintahan Indonesia me-          akan menggantikan Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 950
mang membutuhkan tahap-tahap konsolidasi kekuasaan yang efektif         itu. Akan tetapi, berbeda dari Konstitusi RIS yang tidak sempat
sedemikian rupa sehingga bentuk negara kesatuan dinilai jauh lebih      membentuk Konstituante sebagaimana diamanatkan di dalamnya,
cocok untuk diterapkan daripada bentuk negara federal.                  amanat UUDS 950 telah dilaksanakan sedemikian rupa, sehingga
     Karena itu, bentuk negara federal RIS ini tidak bertahan lama.     pemilihan umum berhasil diselenggarakan pada bulan Desember 955
Dalam rangka konsolidasi kekuasaan itu, mula-mula tiga wilayah          untuk memilih anggota Konstituante. Pemilihan Umum ini diadakan
negara bagian, yaitu Negara Republilk Indonesia, Negara Indonesia       berdasarkan ketentuan UU No. 7 Tahun 95. Undang-Undang ini
Timur dan Negara Sumatera Timur menggabungkan diri menjadi satu         berisi dua pasal. Pertama berisi ketentuan perubahan Konstitusi
wilayah Republik Indonesia. Sejak itu wibawa Pemerintah Republik        RIS menjadi UUDS 950; Kedua berisi ketentuan mengenai tanggal
Indonesia Serikat menjadi berkurang, sehingga akhirnya dicapailah       mulai berlakunya Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 950 itu
kata sepakat antara Pemerintah Republik Indonesia Serikat dan           menggantikan Konstitusi RIS, yaitu tanggal 7 Agustus 950. Atas
Pemerintah Republik Indonesia untuk kembali bersatu mendirikan          dasar UU inilah diadakan Pemilu tahun 955, yang menghasilkan
negara kesatuan Republik Indonesia. Kesepakatan itu dituangkan          terbentuknya Konstituante yang diresmikan di kota Bandung pada
dalam satu naskah persetujuan bersama pada tanggal 9 Mei 950,         tanggal 0 November 956.
yang pada intinya menyepakati dibentuknya kembali NKRI sebagai               Sayangnya, Majelis Konstituante ini tidak atau belum sampai
kelanjutan dari negara kesatuan yang diproklamasikan pada tanggal       berhasil menyelesaikan tugasnya untuk menyusun Undang-Un-
7 Agustus 945.                                                        dang Dasar baru ketika Presiden Soekarno berkesimpulan bahwa
     Dalam rangka persiapan ke arah itu, maka untuk keperluan me-       Konstituante telah gagal, dan atas dasar itu ia mengeluarkan Dekrit
nyiapkan satu naskah Undang-Undang Dasar, dibentuklah suatu             tanggal 5 Juli 959 yang memberlakukan kembali UUD 945 sebagai
Panitia bersama yang akan menyusun rancangannya. Setelah selesai,       UUD negara Republik Indonesia selanjutnya. Menurut Adnan Bu-
rancangan naskah Undang-Undang Dasar itu kemudian disahkan              yung Nasution dalam disertasi yang dipertahankannya di negeri
oleh Badan Pekerja Komite Nasional Pusat pada tanggal 2 Agustus        Belanda, Konstituante ketika itu sedang reses, dan karena itu tidak
950, dan oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Senat Republik In-           dapat dikatakan gagal sehingga dijadikan alasan oleh Presiden untuk
donesia Serikat pada tanggal 4 Agustus 950. Selanjutnya, naskah       mengeluarkan dekrit. Namun demikian, nyatanya sejarah ketatane-
UUD baru ini diberlakukan secara resmi mulai tanggal 7 Agustus,        garaan Indonesia telah berlangsung sedemikian rupa, sehingga Dekrit
950, yaitu dengan ditetapkannya Undang-Undang No.7 Tahun               Presiden tanggal 5 Juli 959 itu telah menjadi kenyataan sejarah dan
95071. UUDS 950 ini bersifat mengganti sehingga isinya tidak hanya    kekuatannya telah memberlakukan kembali UUD 945 sebagai UUD
                                                                        negara Republik Indonesia sejak tanggal 5 Juli 959 sampai dengan
     7
          Lembaran Negara RIS Tahun 950 No.56.                         sekarang.
                                                                             Memang kemudian timbul kontroversi yang luas berkenaan

8                                                                                                                                        9
dengan status hukum berlakunya Dekrit Presiden yang dituangkan             apalagi jika UUD 945 dilaksanakan tidak cukup murni dan tidak
dalam bentuk Keputusan Presiden itu sebagai tindakan hukum yang            cukup konsekuen.
sah untuk memberlakukan kembali Undang-Undang Dasar 945.
Profesor Djoko Soetono memberikan pembenaran dengan mengaitkan             E.	 PERUBAHAN	UNdANG-UNdANG	dASAR
dasar hukum Dekrit Presiden yang diberi baju hukum dalam bentuk
Keputusan Presiden itu dengan prinsip ‘staatsnoodrecht’. Menurut           1.		Bentuk	Perubahan
Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim72, prinsip ‘staatsnoodrecht’ itu             Dari uraian di atas, dapat diketahui bahwa dalam sejarah ketata-
pada pokoknya sama dengan pendapat yang dijadikan landasan oleh            negaraan Indonesia merdeka, telah tercatat beberapa upaya (a) pem-
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara masa Orde Baru untuk              bentukan Undang-Undang Dasar, (b) penggantian Undang-Undang
menetapkan Ketetapan MPR No. XX/MPRS/966. Adanya istilah                  Dasar, dan (c) perubahan dalam arti pembaruan Undang-Undang
Orde Baru itu saja menggambarkan pendirian MPRS bahwa masa                 Dasar. Pada tahun 945, Undang-Undang Dasar 945 dibentuk atau
antara tahun 959 sampai tahun 965 adalah masa Orde Lama yang             disusun oleh Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan Indonesia
dinilai tidak mencerminkan pelaksanaan UUD 945 secara murni               (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) se-
dan konsekuen. Oleh karena itu, MPRS mengeluarkan TAP No.XX/               bagai hukum dasar bagi Negara Kesatuan Republik Indonesia yang
MPRS/966 tersebut dengan asumsi bahwa perubahan drastis perlu             kemerdekaannya diproklamasikan pada tanggal 7 Agustus 945.
dilakukan karena adanya prinsip yang sama, yaitu keadaan darurat           Pada tahun 949, ketika bentuk Negara Republik Indonesia diubah
(staatsnoodrecht).                                                         menjadi Negara Serikat (Federasi), diadakan penggantian konstitusi
     Terlepas dari kontroversi itu, yang jelas, sejak Dekrit 5 Juli 959   dari Undang-Undang Dasar 945 ke Konstitusi Republik Indonesia
sampai sekarang, UUD 945 terus berlaku dan diberlakukan sebagai           Serikat Tahun 949. Demikian pula pada tahun 950, ketika bentuk
hukum dasar. Sifatnya masih tetap sebagai UUD sementara. Akan              Negara Indonesia diubah lagi dari bentuk Negara Serikat menjadi
tetapi, karena konsolidasi kekuasaan yang makin lama makin terpu-          Negara Kesatuan, Konstitusi RIS 949 diganti dengan Undang-Un-
sat di masa Orde Baru, dan siklus kekuasaan mengalami stagnasi             dang Dasar Sementara Tahun 950.
yang statis karena pucuk pimpinan pemerintahan tidak mengalami                  Setelah itu, mulailah diadakan usaha untuk menyusun Undang-
pergantian selama 2 tahun, akibatnya UUD 945 mengalami proses            Undang Dasar baru sama sekali dengan dibentuknya lembaga Konsti-
sakralisasi yang irrasional selama kurun masa Orde Baru itu. UUD           tuante yang secara khusus ditugaskan untuk menyusun konstitusi
945 tidak diizinkan bersentuhan dengan ide perubahan sama sekali.         baru. Setelah Konstituante terbentuk, diadakanlah persidangan-per-
Padahal, UUD 945 itu jelas merupakan UUD yang masih bersifat              sidangan yang sangat melelahkan mulai tahun 956 sampai tahun
sementara dan belum pernah dipergunakan atau diterapkan dengan             959, dengan maksud menyusun Undang-Undang Dasar yang
sungguh-sungguh. Satu-satunya kesempatan untuk menerapkan                  bersifat tetap. Akan tetapi, sejarah mencatat bahwa usaha ini gagal
UUD 945 itu secara relatif lebih murni dan konsekuen hanyalah di          diselesaikan, sehingga pada tanggal 5 Juli 959, Presiden Soekarno
masa Orde baru selama 2 tahun. Itupun berakibat terjadinya stagnasi       mengeluarkan keputusannya yang dikenal dengan sebutan Dekrit
atas dinamika kekuasaan. Siklus kekuasaan berhenti, menyebabkan            Presiden 5 Juli 959 yang isinya antara lain membubarkan Konstitu-
Presiden Soeharto seakan terpenjara dalam kekuasaan yang dimili-           ante dan menetapkan berlakunya kembali Undang-Undang Dasar
kinya, makin lama makin mempribadi secara tidak rasional. Itulah           945 menjadi hukum dasar dalam Negara Kesatuan Republik Indo-
akibat dari diterapkannya UUD 945 secara murni dan konsekuen,             nesia. Perubahan dari Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 950
                                                                           ke Undang-Undang Dasar 945 ini tidak ubahnya bagaikan tindakan
     72
          Op. cit., hal. 96-97.                                            penggantian Undang-Undang Dasar juga. Karena itu, sampai dengan
                                                                           berlakunya kembali Undang-Undang Dasar 945 itu, dalam sejarah

40                                                                                                                                            4
ketatanegaraan Indonesia modern belum pernah terjadi perubahan          sukkan (insert) materi perubahan itu ke dalam naskah Undang-Un-
dalam arti pembaruan Undang-Undang Dasar, melainkan baru pe-            dang Dasar. Dalam kelompok ini dapat disebut, misalnya, Republik
rubahan dalam arti pembentukan, penyusunan, dan penggantian             Perancis, Jerman, Belanda, dan sebagainya. Konstitusi Perancis,
Undang-Undang Dasar.                                                    misalnya, terakhir kali diubah dengan cara pembaruan yang diadop-
     Perubahan dalam arti pembaruan Undang-Undang Dasar, baru           sikan ke dalam naskah aslinya pada tanggal 8 Juli 999 lalu, yaitu
terjadi setelah bangsa Indonesia memasuki era reformasi pada ta-        dengan mencantumkan tambahan ketentuan pada Article , Article
hun 998, yaitu setelah Presiden Soeharto berhenti dan digantikan       4 dan ketentuan baru Article 5-273 naskah asli Konstitusi Perancis
oleh Presiden B.J. Habibie, barulah pada tahun 999 dapat diadakan      yang biasa disebut sebagai Konstitusi Tahun 958. Sebelum terakhir
Perubahan terhadap Undang-Undang Dasar 945 sebagaimana mes-            diamandemen pada tanggal 8 Juli 999, Konstitusi Tahun 958 itu juga
tinya. Perubahan Pertama ditetapkan oleh Sidang Umum Majelis Per-       pernah diubah beberapa kali, yaitu penambahan ketentuan mengenai
musyawaratan Rakyat pada tahun 999, disusul dengan Perubahan           pemilihan presiden secara langsung pada tahun 962, tambahan pasal
Kedua dalam Sidang Tahunan Tahun 2000 dan Perubahan Ketiga              mengenai pertanggungjawaban tindak pidana oleh pemerintah yaitu
dalam Sidang Tahunan Tahun 200. Pada Sidang Tahunan Tahun              pada tahun 99, dan diadakannya perluasan ketentuan mengenai
2002, disahkan pula naskah Perubahan Keempat yang melengkapi            pelaksanaan referendum, sehingga naskah Konstitusi Perancis men-
naskah-naskah Perubahan sebelumnya, sehingga keseluruhan materi         jadi seperti sekarang. Keseluruhan materi perubahan itu langsung
perubahan itu dapat disusun kembali secara lebih utuh dalam satu        dimasukkan ke dalam teks konstitusi.
naskah Undang-Undang Dasar yang mencakupi keseluruhan hukum                  Kedua, kelompok negara-negara yang mempunyai kebiasaan
dasar yang sistematis dan terpadu.                                      mengadakan penggantian naskah Undang-Undang Dasar. Di ling-
     Kedua bentuk perubahan Undang-Undang Dasar seperti tersebut,       kungan negara-negara ini, naskah konstitusi sama sekali diganti
yaitu penggantian dan perubahan pada pokoknya sama-sama meru-           dengan naskah yang baru, seperti pengalaman Indonesia dengan
pakan perubahan dalam arti luas. Perubahan dari Undang-Undang           Konstitusi RIS tahun 949 dan UUDS Tahun 950. Pada umumnya,
Dasar 945 ke Konstitusi RIS 949, dan begitu juga dari Undang-Un-      negara-negara demikian ini terhitung sebagai negara yang sistem
dang Sementara Tahun 950 ke Undang-Undang Dasar 945 adalah            politiknya belum mapan. Sistem demokrasi yang dibangun masih
contoh tindakan penggantian Undang-Undang Dasar. Sedangkan              bersifat jatuh bangun, dan masih bersifat ‘trial and error’. Negara-ne-
perubahan Undang-Undang Dasar 945 dengan naskah Perubahan              gara miskin dan yang sedang berkembang di Asia dan Afrika, banyak
Pertama, Kedua, Ketiga dan Keempat adalah contoh perubahan
Undang-Undang Dasar melalui naskah Perubahan yang tersendiri.
Di samping itu, ada pula bentuk perubahan lain seperti yang biasa               7
                                                                                   Tambahan pada akhir Article  berbunyi: “Statutes shall promote equal
dipraktekkan di beberapa negara Eropa, yaitu perubahan yang dila-       access by women and men to elective offices and positions”. Tambahan pada akhir
kukan dengan cara memasukkan (insert) materi baru ke dalam naskah       Article 4 berbunyi: “They shall contribute to the implementation of the principle set
                                                                        out in the last paragraph of article  as provided by statute”. Sedangkan ketentuan
Undang-Undang Dasar. Cara terakhir ini, boleh jadi, lebih tepat dise-
                                                                        yang baru sama sekali, yaitu Article 5-2 berbunyi: “The Republic may recognize the
but sebagai pembaruan terhadap naskah lama menjadi naskah baru,         jurisdiction of the International Criminal Court as provided by the treaty signed on
yaitu setelah diadakan pembaruan dengan memasukkan tambahan             8 July 998”. Lihat ‘The English translation prepared under the joint responsibility
materi baru tersebut.                                                   of the Press, Information and communication Directorate of the Ministry of Foreign
     Berkenaan dengan prosedur perubahan Undang-Undang Dasar,           Affairs and the European Affairs, Department of the National Assembly dari ‘The
                                                                        French original text as the sole authentic text of the French Constitution’. Assemblee
dianut adanya tiga tradisi yang berbeda antara satu negara dengan
                                                                        Nationale at Ministere des Affairs etrangeres, September 999.
negara lain. Pertama, kelompok negara yang mempunyai kebiasaan
mengubah materi Undang-Undang Dasar dengan langsung mema-

42                                                                                                                                                         4
yang dapat dikategorikan masih berada dalam kondisi demikian ini.            Dasar, makin umum dan abstrak perumusannya, maka makin ‘soepel’
Tetapi pada umumnya, tradisi penggantian naskah konstitusi itu               dan ‘fleksibel’ penafsiran Undang-Undang Dasar itu sebagai hukum
tidaklah dianggap ideal. Praktek penggantian konstitusi itu terjadi          dasar.
semata-mata karena keadaan keterpaksaan.                                          Namun, karena tingkat abstraksi perumusan hukum dasar diang-
    Oleh karena itu, kita perlu menyebut secara khusus tradisi yang          gap sebagai sesuatu yang niscaya, maka soal prosedur perubahanlah
dikembangkan oleh Amerika Serikat sebagai model ketiga, yaitu per-           yang dianggap lebih penting dan lebih menentukan kaku atau ‘rigid’
ubahan konstitusi melalui naskah yang terpisah dari teks aslinya, yang       tidaknya suatu Undang-Undang Dasar. Makin ketat prosedur dan
disebut sebagai amandemen pertama, kedua, ketiga, keempat, dan               makin rumit mekanisme perubahan, makin ‘rigid’ tipe konstitusi itu
seterusnya. Dengan tradisi demikian, naskah asli Undang-Undang               disebut. Sebagai contoh Undang-Undang Dasar 945 dalam Pasal
Dasar tetap utuh, tetapi kebutuhan akan perubahan hukum dasar                7-nya (sebelum perubahan) menentukan prosedur 2/ x 2/, yaitu
dapat dipenuhi melalui naskah tersendiri yang dijadikan adendum              forum MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat) dianggap berwenang
tambahan terhadap naskah asli tersebut. Dapat dikatakan, tradisi             mengubah Undang-Undang Dasar apabila dihadiri sekurang-kurang-
perubahan demikian memang dipelopori oleh Amerika Serikat, dan               nya 2/ jumlah anggota Majelis, dan putusan dianggap sah apabila
tidak ada salahnya negara-negara demokrasi yang lain, termasuk               didukung atau disetujui oleh sekurang-kurangnya 2/ anggota yang
Indonesia untuk mengikuti prosedur yang baik seperti itu. Perubahan          hadir. Dengan perkataan lain, materi Undang-Undang Dasar sudah
UUD 945 yang telah berlangsung empat kali berturut-turut sampai             dapat diubah apabila didukung oleh 2/ x 2/ = 4/9 anggota Maje-
sekarang74, sesungguhnya, tidak lain juga mengikuti mekanisme                lis Permusyawaratan Rakyat75. Dalam hal demikian, secara teoritis
perubahan gaya Amerika Serikat itu.                                          normatif, Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 945 itu
                                                                             dapat disebut sebagai konstitusi yang bersifat ‘flexksibel’ atau tidak
2.		Prosedur	Perubahan                                                       ‘rigid’.
     Mudah tidaknya prosedur perubahan dilaksanakan, mendapat                     Konstitusi Perancis Tahun 958 sebagaimana terakhir diubah
perhatian yang penting dalam studi hukum tata negara. Bahkan, te-            pada bulan Juli tahun 999, dapat dinilai jauh lebih rumit menentu-
laah mengenai tipologi konstitusi dikaitkan oleh para ahli dengan sifat      kan prosedur perubahannya. Dalam Article 89 tentang perubahan,
rigid atau fleksibelnya suatu naskah Undang-Undang Dasar mengha-             Konstitusi Perancis menentukan76:
dapi tuntutan perubahan. Jika suatu konstitusi mudah diubah, maka                 “The President of the Republic, on a proposal by the Prime Minister,
konstitusi itu disebut bersifat ‘fleksibel’, tetapi jika sulit mengubahnya        and Members of Parliament alike shall have the right to initiate amend-
maka konstitusi tersebut disebut ‘rigid’ atau kaku. Kadang-kadang,                ment of the Constitution. A government or a Member’s bill to amend
kekakuan suatu undang-undang dasar dikaitkan dengan tingkat ab-                   the Constitution shall be passed by the two assemblies in identical
straksi perumusannya ataupun dengan rinci tidaknya norma aturan
dalam konstitusi itu dirumuskan. Kalau Undang-Undang Dasar itu
                                                                                   75
                                                                                       Dengan rumusan 2/ x 2/ ini berarti, perubahan UUD dapat dilakukan
                                                                             dengan dukungan tidak lebih dari separuh jumlah anggota MPR. Kenyataan inilah
hanya memuat garis besar ketentuan yang bersifat umum, maka
                                                                             yang menyebabkan para anggota MPR berpendapat bahwa prosedur perubahan
konstitusi itu juga kadang-kadang disebut ‘soepel’ dalam arti lentur         ini perlu diperberat. Karena itu, dalam naskah Perubahan Keempat dicantumkan
dalam penafsirannya. Makin ringkas susunan suatu Undang-Undang               ketentuan yang menegaskan bahwa putusan untuk perubahan pasal-pasal Undang-
                                                                             Undang dasar hanya dapat dilakukan apabila disetujui oleh lebih dari separuh jumlah
                                                                             anggota MPR.
     74
       Perubahan Pertama pada tahun 999, Perubahan Kedua pada tahun 2000,          76
                                                                                       Konstitusi Perancis Tahun 958 sebagaimana terakhir diubah pada tanggal
Perubahan Ketiga pada tahun 200, dan Perubahan Keempat pada tahun 2002.     8 Juli 999. Lihat terjemahan resmi dalam bahasa Inggris, Assemblee Nationale et
                                                                             Ministere des Affaires entrangeres, September 999.



44                                                                                                                                                           45
     terms. The amendment shall have effect after approval by referendum.       ‘rigid’ daripada Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
     However, a government bill to amend the Constitution shall not be          Tahun 945.
     submitted to referendum where the President of the Republic decides
     to submit it to Parliament convened in Congress; the government bill
                                                                                3.		Empat	Perubahan	Pertama
     to amend the Constitution shall then be approved only if it is adopted
     by a three-fifths majority of the votes cast. The Bureau of the Congress        UUD 945 telah mengalami empat kali perubahan, yaitu Per-
     shall be that of the National Assembly. No amendment procedure             ubahan Pertama pada tahun 999, Perubahan Kedua Tahun 2000,
     shall be commenced or continued where the integrity of the territory is    Perubahan Ketiga Tahun 200, dan Perubahan Keempat Tahun 200278.
     jeopardized. The republican form of government shall not be the object     Dalam empat kali perubahan itu, materi UUD 945 yang asli telah
     of an amendment.”                                                          mengalami perubahan besar-besaran dan dengan perubahan materi
     Dari ketentuan di atas, dapat diketahui bahwa usul perubahan               yang dapat dikatakan sangat mendasar. Secara substantif, perubahan
Undang-Undang Dasar dapat datang dari inisiatif Presiden, atas usul             yang telah terjadi atas UUD 945 telah menjadikan konstitusi prokla-
Perdana Menteri dan Anggota Parlemen. Jika yang mengajukan usul                 masi itu menjadi konstitusi yang baru sama sekali, meskipun tetap
itu adalah pemerintah atau perorangan anggota parlemen, maka                    dinamakan sebagai Undang-Undang Dasar 945.
rancangan perubahan itu harus mendapat persetujuan di kedua ka-                      Perubahan Pertama UUD 945 disahkan dalam Sidang Umum
mar parlemen. Akan tetapi perubahan itu baru dinyatakan berlaku                 MPR-RI yang diselenggarakan antara tanggal 2 sampai dengan tanggal
secara resmi apabila telah mendapat persetujuan langsung dari rak-              9 Oktober 999. Pengesahan naskah Perubahan Pertama itu tepatnya
yat melalui referendum. Rancangan Perubahan yang datang dari                    dilakukan pada tanggal 9 Oktober 999 yang dapat disebut sebagai
pemerintah, tidak akan diajukan ke referendum apabila Presiden                  tonggak sejarah yang berhasil mematahkan semangat konservatisme
menghendaki untuk mengajukan rancangan itu kepada parlemen.                     dan romantisme di sebagian kalangan masyarakat yang cenderung
Dalam hal demikian, perubahan dinyatakan sah apabila mendapat                   menyakralkan atau menjadikan UUD 945 bagaikan sesuatu yang suci
dukungan mayoritas /5 suara dalam kongres. Prosedur perubahan                  dan tidak boleh disentuh oleh ide perubahan sama sekali. Perubahan
ini dinyatakan tidak berlaku atau tidak dapat dilaksanakan jika                 Pertama ini mencakup perubahan atas 9 pasal UUD 945, yaitu atas
integritas wilayah negara dianggap terancam. Di samping itu, ben-               Pasal 5 ayat (), Pasal 7, Pasal 9 ayat () dan ayat (2), Pasal  ayat
tuk pemerintahan republik, menurut ketentuan Article 89 tersebut,               (2) dan ayat (), Pasal 4 ayat () dan ayat (2), Pasal 5, Pasal 7 ayat
dikecualikan atau tidak boleh dijadikan objek perubahan.                        (2) dan ayat (), Pasal 20 ayat () sampai dengan ayat (4), dan Pasal
     Mirip dengan Perancis, Konstitusi Irlandia juga ‘rigid’ dan su-            2. Kesembilan pasal yang mengalami perubahan atau penambahan
kar untuk diubah. Sesuai dengan ketentuan Undang-Undang Dasar                   tersebut seluruhnya berisi 6 ayat atau dapat disebut ekuivalen den-
Irlandia sebagaimana terakhir diubah pada tahun 97, perubahan                 gan 6 butir ketentuan dasar.
Undang-Undang Dasar hanya dapat dilakukan oleh ‘constituent                          Setelah tembok romantisme dan sakralisme berhasil diroboh-
power’. Perubahan dapat disahkan apabila disetujui oleh kedua ka-
mar parlemen Irlandia, dan selanjutnya, sebelum dinyatakan berlaku                     78
                                                                                          Ulasan-ulasan substantif oleh para ahli berkenaan dengan keempat agenda
secara resmi harus terlebih dulu mendapat dukungan persetujuan                  perubahan itu dapat dibaca dalam Jurnal Civility terbitan Forum Indonesia Satu
dari rakyat secara langsung melalui referendum77. Dalam hubungan                (FIS), Vol. No.2, November 200-Januari 2002. Antara lain disitu dimuat tulisan-
mekanisme dan prosedur perubahannya itu, maka, baik Konstitusi                  tulisan saya sendiri, Prof. Dr. Mahfud MD., SH., Prof. Dr. Suwoto Mulyosudarmo,
                                                                                SH., Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., Ir. Salahuddin Wahid, Zuhairi Misrawi dan Eggie
Perancis maupun Konstitusi Irlandia, sama-sama dapat dinilai lebih              Sudjana, dilengkapi dengan transkrip wawancara redaksi dengan Drs. Jakob Tob-
                                                                                ing dan Dr. Todung Mulya Lubis, Hendardi, Lukman Hakim Saifuddin, dan Smita
      77
           Brian Thompson, op. cit., hal. 5.                                    Notosusanto.



46                                                                                                                                                            47
kan, gelombang perubahan atas naskah UUD 945 terus berlanjut,          bagaimana telah diubah dengan perubahan pertama, kedua, ketiga,
sehingga dalam Sidang Tahunan pada tahun 2000, MPR-RI sekali lagi       dan perubahan keempat ini adalah Undang-Undang dasar Negara
menetapkan Perubahan Kedua yaitu pada tanggal 8 Agustus 2000.          Republik Indonesia Tahun 945 yang ditetapkan pada tanggal 8
Cakupan materi yang diubah pada naskah Perubahan Kedua ini lebih        Agustus 945 dan diberlakukan kembali dengan Dekrit Presiden
luas dan lebih banyak lagi, yaitu mencakup 27 pasal yang tersebar       pada tanggal 5 Juli 959 serta dikukuhkan secara aklamasi pada
dalam 7 bab, yaitu Bab VI tentang Pemerintah Daerah, Bab VII ten-       tanggal 22 Juli 959 oleh Dewan Perwakilan Rakyat; (b) Penambahan
tang Dewan Perwakilan Rakyat, Bab IXA tentang Wilayah Negara,           bagian akhir pada Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Negara
Bab X tentang Warga Negara dan Penduduk, Bab XA tentang Hak             Republik Indonesia tahun 945 dengan kalimat “Perubahan tersebut
Asasi Manusia, Bab XII tentang Pertahanan dan Keamanan Negara,          diputuskan dalam Rapat Paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat
dan Bab XV tentang Bendera, Bahasa, dan Lambang Negara serta            Republik Indonesia ke-9 tanggal 8 Agustus 2000 Sidang Tahunan
Lagu Kebangsaan. Jika ke-27 pasal tersebut dirinci jumlah ayat atau     Majelis permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia dan mulai ber-
butir ketentuan yang diaturnya, maka isinya mencakup 59 butir keten-    laku pada tanggal ditetapkan”; (c) pengubahan penomoran Pasal 
tuan yang mengalami perubahan atau bertambah dengan rumusan             ayat () dan ayat (4) Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar Negara
ketentuan baru sama sekali.                                             Republik Indonesia Tahun 945 menjadi Pasal  ayat (2) dan (); Pasal
     Setelah itu, agenda perubahan dilanjutkan lagi dalam Sidang Ta-    25E Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik In-
hunan MPR-RI tahun 200 yang berhasil menetapkan naskah Peruba-         donesia Tahun 945 menjadi Pasal 25A; (d) penghapusan judul Bab
han Ketiga UUD 945 pada tanggal 9 November 200. Bab-bab UUD           IV tentang Dewan Pertimbangan Agung dan pengubahan substansi
945 yang mengalami perubahan dalam naskah Perubahan Ketiga ini         Pasal 6 serta penempatannya ke dalam Bab III tentang Kekuasaan
adalah Bab I tentang Bentuk dan Kedaulatan, Bab II tentang Majelis      Pemerintahan negara; (e) pengubahan dan/atau penambahan Pasal
Permusyawaratan Rakyat, Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan          2 ayat (); Pasal 6A ayat (4); Pasal 8 ayat (), Pasal  ayat (); Pasal
Negara, Bab V tentang Kementerian Negara, Bab VIIA tentang Dewan        6; Pasal 2B; Pasal 2D; Pasal 24 ayat (); Bab XIII, Pasal  ayat (),
Perwakilan Daerah, Bab VIIB tentang Pemilihan Umum, dan Bab             ayat (2), ayat (), ayat (4), dan ayat (5); Pasal 2 ayat () dan ayat (2);
VIIIA tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Seluruhnya terdiri atas 7       Bab XIV, Pasal  ayat (4) dan ayat (5); Pasal 4 ayat (), ayat (2), ayat
bab, 2 pasal, dan 68 butir ketentuan atau ayat. Dari segi jumlahnya    () dan ayat (4); Pasal 7 ayat (), ayat (2), ayat (), ayat (4), dan ayat
dapat dikatakan naskah Perubahan Ketiga ini memang paling luas          (5); Aturan Peralihan Pasal I, II, dan III; Aturan Tambahan Pasal I dan
cakupan materinya. Tapi di samping itu, substansi yang diaturnya        II Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 945.
juga sebagian besar sangat mendasar. Materi yang tergolong sukar        Dengan demikian secara keseluruhan naskah Perubahan Keempat
mendapat kesepakatan cenderung ditunda pembahasannya dalam              UUD 945 mencakup 9 pasal, termasuk satu pasal yang dihapus
sidang-sidang terdahulu. Karena itu, selain secara kuantitatif materi   dari naskah UUD. Ke-9 pasal tersebut terdiri atas  butir ketentuan
Perubahan Ketiga ini lebih banyak muatannya, juga dari segi isinya,     yang mengalami perubahan, ditambah  butir yang dihapuskan dari
secara kualitatif materi Perubahan Ketiga ini dapat dikatakan sangat    naskah UUD.
mendasar pula.                                                               Dari segi kuantitatif saja sudah dapat disimpulkan bahwa sesung-
     Perubahan yang terakhir dalam rangkaian gelombang reformasi        guhnya UUD 945 setelah mengalami empat kali perubahan, sudah
nasional sejak tahun 998 sampai tahun 2002, adalah perubahan yang      berubah sama sekali menjadi satu konstitusi yang baru. Hanya nama
ditetapkan dalam Sidang Tahunan MPR-RI tahun 2002. Pengesahan           saja yang dipertahankan sebagai UUD Negara Republik Indonesia
naskah Perubahan Keempat ditetapkan pada tanggal 0 Agustus             Tahun 945, sedangkan isinya sudah berubah secara besar-besaran.
2002. Dalam naskah Perubahan Keempat ini, ditetapkan bahwa (a)          Seperti dapat diketahui dari uraian saya dalam bagian lain buku ini,
Undang-Undang dasar Negara Republik Indonesia Tahun 945 se-            paradigma pemikiran atau pokok-pokok pikiran yang terkandung

48                                                                                                                                              49
dalam rumusan pasal-pasal UUD 945 setelah mengalami empat kali
perubahan itu benar-benar berbeda dari pokok pikiran yang terkand-
ung dalam naskah asli ketika UUD 945 pertama kali disahkan pada
                                                                                           PRINSIP	dASAR
                                                                         BaB 3
tanggal 8 Agustus 945. Bahkan dalam Pasal II Aturan Tambahan
Perubahan Keempat UUD 945 ditegaskan, “Dengan ditetapkannya                         PENYELENGGARAAN	NEGARA
perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 945 terdiri atas Pembukaan dan pasal-
pasal”. Dengan demikian, jelaslah bahwa sejak tanggal 0 Agustus
2002, status Penjelasan UUD 945 yang selama ini dijadikan lampiran
tak terpisahkan dari naskah UUD 945, tidak lagi diakui sebagai
bagian dari naskah UUD. Jikapun isi Penjelasan itu dibandingkan        A.		POKOK	PIKIRAN	PEMBUKAAN	UUd
dengan isi UUD 945 setelah empat kali berubah, jelas satu sama lain
sudah tidak lagi bersesuaian, karena pokok pikiran yang terkandung         Seperti diuraikan dalam Penjelasan otentik naskah Undang-Un-
di dalam keempat naskah perubahan itu sama sekali berbeda dari apa     dang Dasar Tahun 945, kandungan pemikiran yang terdapat dalam
yang tercantum dalam Penjelasan UUD 945 tersebut.                    Pembukaan Undang-Undang Dasar itu mencakup empat pokok
                                                                       pikiran, yaitu: Pertama, bahwa Negara Indonesia adalah negara yang
                                                                       melindungi dan meliputi segenap bangsa Indonesia dan seluruh
                                                                       tumpah darah Indonesia, serta mencakupi segala paham golongan
                                                                       dan paham perseorangan; Kedua, bahwa Negara Indonesia hendak
                                                                       mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh warganya; Ketiga, bahwa
                                                                       Negara Indonesia menganut paham kedaulatan rakyat. Negara
                                                                       dibentuk dan diselenggarakan berdasarkan kedaulatan rakyat yang
                                                                       juga disebut sebagai sistem demokrasi; dan Keempat, bahwa Negara
                                                                       Indonesia adalah negara yang berke-Tuhanan Yang Maha Esa me-
                                                                       nurut dasar kemanusiaan yang adil dan beradab.
                                                                           Selain keempat pokok pikiran itu, keempat alinea Pembukaan
                                                                       Undang-Undang Dasar masing-masing mengandung pula cita-cita
                                                                       luhur dan filosofis yang harus menjiwai keseluruhan sistem berpikir
                                                                       materi Undang-Undang Dasar. Alinea Pertama menegaskan keya-
                                                                       kinan bangsa Indonesia bahwa kemerdekaan itu adalah hak asasi
                                                                       segala bangsa, dan karena itu segala bentuk penjajahan di atas dunia
                                                                       harus dihapuskan, karena tidak sesuai dengan peri kemanusiaan dan
                                                                       peri keadilan. Alinea Kedua menggambarkan proses perjuangan
                                                                       bangsa Indonesia yang panjang dan penuh penderitaan yang akhirnya
                                                                       berhasil mengantarkan bangsa Indonesia ke depan pintu gerbang
                                                                       negara Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.
                                                                       Alinea Ketiga menegaskan pengakuan bangsa Indonesia akan ke-
                                                                       Maha Kuasaan Tuhan Yang Maha Esa, yang memberikan dorongan

50                                                                                                                                       5
spiritual kepada segenap bangsa untuk memperjuangkan perwujudan          secara terhormat di antara bangsa-bangsa.
cita-cita luhurnya, yang atas dasar keyakinan spiritual serta dorongan        Semangat ke-Tuhanan Yang Maha Esa itu hendaklah pula meya-
luhur itulah rakyat Indonesia menyatakan kemerdekaannya.                 kinkan segenap bangsa Indonesia untuk bersatu padu di bawah tali
     Alinea Keempat menggambarkan visi bangsa Indonesia menge-           Tuhan Yang Maha Esa. Perbedaan-perbedaan di antara sesama warga
nai bangunan kenegaraan yang hendak dibentuk dan diselenggarakan         negara Indonesia tidak perlu diseragamkan, melainkan dihayati seba-
dalam rangka melembagakan keseluruhan cita-cita bangsa untuk             gai kekayaan bersama yang wajib disyukuri dan dipersatukan dalam
merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur dalam wadah Negara          wadah negara Indonesia yang berdasarkan Pancasila. Dalam wadah
Indonesia. Alinea keempat ini menentukan dengan jelas mengenai           negara, rakyatnya adalah warga negara. Karena itu, dalam kerangka
Tujuan Negara dan Dasar Negara Indonesia sebagai Negara yang             kewargaan (civility), tidak perlu dipersoalkan mengenai etnisitas,
menganut prinsip demokrasi konstitusional. Negara Indonesia itu          anutan agama, warna kulit, dan bahkan status sosial seseorang. Yang
dimaksudkan untuk tujuan () melindungi segenap bangsa Indonesia         penting dilihat adalah status kewargaan seseorang dalam wadah
dan seluruh tumpah darah Indonesia; (2) memajukan kesejahteraan          negara. Semua orang memiliki kedudukan yang sama sebagai warga
umum; () mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (4) mewujudkan              negara. Setiap warga negara adalah rakyat, dan rakyat itulah yang
ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan           berdaulat dalam negara Indonesia, di mana kedaulatannya itu diwu-
keadilan sosial. Memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan           judkan melalui mekanisme permusyawaratan dan dilembagakan
kehidupan bangsa merupakan dua tujuan positif sebagai “common            melalui sistem perwakilan. Keempat sila atau dasar negara tersebut,
virtues” atau “amr al­ma’ruf” yang perlu diwujudkan bersama melalui      pada akhirnya ditujukan untuk mewujudkan keadilan sosial bagi
pelembagaan Negara Indonesia itu. Sedangkan tujuan yang hendak           seluruh rakyat Indonesia.
dicapai dengan peran negara dalam rangka perlindungan internal                Pokok-pokok pikiran tersebut mencakup suasana kebatinan yang
dan ketertiban dunia eksternal, bersifat negatif dalam rangka “nahi      terkandung dalam Undang-Undang Dasar. Pokok-pokok pikiran itu
al­munkar” terhadap segala bentuk ancaman dan tantangan yang perlu       mencerminkan falsafah hidup (weltanshaung) dan pandangan dunia
dicegah dan ditanggulangi atau dihadapi dengan sebaik-baiknya            (world view) bangsa Indonesia serta cita-cita hukum (rechtsidee) yang
berdasarkan prinsip kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan           menguasai dan menjiwai hukum dasar, baik yang tertulis (Undang-
sosial.                                                                  Undang Dasar) maupun yang tidak tertulis. Undang-Undang Dasar
     Dalam mencapai keempat tujuan bernegara itu, Negara Indo-           mewujudkan pokok-pokok pikiran itu dalam perumusan pasal-pas-
nesia diselenggarakan berdasarkan: () Ke-Tuhanan Yang Maha Esa,         alnya yang secara umum mencakup prinsip-prinsip pemikiran dalam
(2) Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, () Persatuan Indonesia,          garis besarnya.
(4) Kerakyatan Yang Dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam
Permusyawaratan/Perwakilan, dan (5) Keadilan Sosial bagi seluruh         B.	SEMBILAN	PRINSIP	PENYELENGGARAAN	NEGARA
rakyat Indonesia; yang secara bersama-sama disebut sebagai Pan-
casila. Sila ke-Tuhanan Yang Maha Esa merupakan sila pertama dan              Sehubungan dengan apa yang diuraikan di atas, dapat dikemu-
utama yang menerangi keempat sila lainnya. Paham ke-Tuhanan              kakan adanya sembilan prinsip pokok yang mendasari penyusunan
itu diwujudkan dalam paham kemanusiaan yang adil dan beradab.            sistem penyelenggaraan Negara Indonesia dalam rumusan Undang-
Dorongan keimanan dan ketaqwaan terhadap Tuhan Yang Maha                 Undang di masa depan. Kesembilan prinsip pokok itu dapat ditemu-
Esa itu menentukan kualitas dan derajat kemanusiaan seseorang di         kan jikalau kita menelaah secara mendalam berbagai pergumulan
antara sesama manusia, sehingga peri kehidupan bermasyarakat dan         pemikiran yang berkembang di kalangan para ahli, dan di kalangan
bernegara dapat tumbuh sehat dalam struktur kehidupan yang adil,         para perumus dan perancang naskah Undang-Undang Dasar maupun
dan dengan demikian kualitas peradaban bangsa dapat berkembang           naskah Perubahan Undang-Undang Dasar 945 sejak tahun 945 sam-

52                                                                                                                                          5
pai sekarang. Kesepuluh prinsip itu adalah: (i) Ketuhanan Yang Maha      atas hukum (constitutional democracy) dan prinsip negara hukum yang
Esa, (ii) Cita Negara Hukum atau Nomokrasi, (iii) Paham Kedaulatan       demokratis (democratische rechtsstaat). Karena itu, setiap warga negara
Rakyat atau Demokrasi, (iv) Demokrasi Langsung dan Demokrasi             bersamaan kedudukannya dalam hukum dan kedaulatan mereka
perwakilan, (v) Pemisahan Kekuasaan dan Prinsip ‘Checks and Bal­         disalurkan secara kelembagaan melalui lembaga parlemen yang
ances’, (vi) Sistem Pemerintahan Presidensiil, (vii) Prinsip Persatuan   menentukan bentuk dan materi hukum yang mengatur kehidupan
dan Keragaman dalam Negara Kesatuan, (viii) Demokrasi Ekonomi            kenegaraan. Sebagai konsekuensi prinsip ke-Maha-Kuasa-an Tuhan
dan Ekonomi Pasar Sosial, dan (ix) Cita Masyarakat Madani.               Yang Maha Esa itu, tidak boleh ada materi konstitusi dan peraturan
                                                                         perundang-undangan yang bertentangan dengan nilai-nilai ke-Tu-
1.	 Prinsip	Ketuhanan	Yang	Maha	Esa                                      hanan Yang Maha Esa, dan bahkan hukum dan konstitusi merupakan
     Undang-Undang Dasar merupakan dokumen hukum yang mewu-              pengejawantahan nilai-nilai luhur ajaran agama yang diyakini oleh
judkan cita-cita bersama setiap rakyat Indonesia yang berke-Tuhanan      warga negara. Semua ini dimaksudkan agar Negara Indonesia dapat
Yang Maha Esa. Sesuai dengan pengertian sila pertama Pancasila           mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat.
sebagaimana termaktub dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar,
setiap manusia Indonesia sebagai rakyat dan warga negara Indone-         2.	 Cita	Negara	Hukum	dan	‘The Rule of Law’
sia, diakui sebagai insan beragama berdasarkan ke-Tuhanan Yang                Bentuk pemerintahan Indonesia adalah ‘Republik’. Disebut Re-
Maha Esa. Paham ke-Tuhanan Yang Maha Esa tersebut merupakan              publik, dan bukan Kerajaan (monarchi), karena pengalaman bangsa
pandangan dasar dan bersifat primer yang secara substansial men-         Indonesia di masa sebelum kemerdekaan, penuh diliputi oleh sejarah
jiwai keseluruhan wawasan kenegaraan bangsa Indonesia. Karena            kerajaan-kerajaan, besar dan kecil di seluruh wilayah Nusantara.
itu, nilai-nilai luhur keberagamaan menjadi jiwa yang tertanam jauh      Namun, sejak bangsa Indonesia merdeka dan membentuk negara
dalam kesadaran, kepribadian dan kebudayaan bangsa Indonesia             modern yang diproklamasikan pada tanggal 7 Agustus 945, ben-
sehari-hari. Jiwa keberagamaan dalam kehidupan bermasyarakat dan         tuk pemerintahan yang dipilih adalah Republik. Karena itu, falsafah
berbangsa itu juga diwujudkan dalam kerangka kehidupan bernegara         dan kultur politik yang bersifat ‘kerajaan’ yang didasarkan atas sis-
yang tersusun dalam Undang-Undang Dasarnya.                              tem feodalisme dan paternalisme, tidaklah dikehendaki oleh bangsa
     Keyakinan akan prinsip ke-Maha Kuasaan Tuhan Yang Maha              Indonesia modern. Bangsa Indonesia menghendaki negara modern
Esa diwujudkan dalam sila kedua Pancasila, yaitu sila kemanusiaan        dengan pemerintahan ‘res publica’.
yang adil dan beradab, berisi paham persamaan kemanusiaan (egali­             Dalam konstitusi ditegaskan bahwa negara Indonesia adalah
tarianisme) yang menjamin peri kehidupan yang adil, dan dengan           Negara Hukum (Rechtsstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtsstaat).
keadilan itu kualitas peradaban bangsa dapat terus meningkat dengan      Di dalamnya terkandung pengertian adanya pengakuan terhadap
sebaik-baiknyanya. Karena itu, prinsip keimanan dan ketaqwaan            prinsip supremasi hukum dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisah-
terhadap Tuhan Yang Maha Esa berkaitan erat, bahkan menjadi pra-         an dan pembatasan kekuasaan menurut sistem konstitusional yang
syarat utama untuk terciptanya keadilan, dan peri kehidupan yang         diatur dalam Undang-Undang Dasar, adanya jaminan-jaminan hak
berkeadilan itu sendiri menjadi prasyarat pula bagi pertumbuhan dan      asasi manusia dalam Undang-Undang Dasar, adanya prinsip per-
perkembangan peradaban bangsa Indonesia di masa depan.                   adilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan
     Dalam kehidupan bernegara, prinsip ke-Maha-Kuasa-an Tuhan           setiap warga negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi
Yang Maha Esa tersebut diwujudkan dalam paham kedaulatan                 setiap orang termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh
rakyat (democracy) dan sekaligus dalam paham kedaulatan hukum            pihak yang berkuasa. Dalam paham Negara Hukum itu, hukumlah
(nomocracy) yang saling berjalin berkelindan satu sama lain. Keduanya    yang memegang komando tertinggi dalam penyelenggaraan negara.
diwujudkan dalam pelembagaan sistem demokrasi yang berdasar              Yang sesungguhnya memimpin dalam penyelenggaraan negara itu

54                                                                                                                                           55
adalah hukum itu sendiri sesuai dengan prinsip ‘the Rule of Law, and     efektifitas dan keteladanan kepemimpinan, dukungan sistem pen-
not of Man’, yang sejalan dengan pengertian ‘nomocratie’, yaitu kekua-   didikan masyarakat, serta basis kesejahteraan sosial ekonomi yang
saan yang dijalankan oleh hukum, ‘nomos’.                                berkembang makin merata dan berkeadilan.
     Dalam paham Negara Hukum yang demikian, harus diadakan                  Karena itu, prinsip kedaulatan rakyat (democratie) dan kedaulatan
jaminan bahwa hukum itu sendiri dibangun dan ditegakkan menu-            hukum (nomocratie) hendaklah diselenggarakan secara beriringan seb-
rut prinsip-prinsip demokrasi. Karena prinsip supremasi hukum            agai dua sisi dari mata uang yang sama. Untuk itulah, maka Undang-
dan kedaulatan hukum itu sendiri pada pokoknya berasal dari ke-          Undang Dasar Republik Indonesia hendaklah menganut pengertian
daulatan rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara hukum hendaklah          bahwa Negara Republik Indonesia itu adalah Negara Hukum yang
dibangun dan dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi              demokratis (democratische rechtsstaat) dan sekaligus adalah Negara
atau kedaulatan rakyat (democratische rechtsstaat). Hukum tidak boleh    Demokrasi yang berdasar atas hukum (constitutional democracy) yang
dibuat, ditetapkan, ditafsirkan dan ditegakkan dengan tangan besi        tidak terpisahkan satu sama lain. Keduanya juga merupakan perwu-
berdasarkan kekuasaan belaka (Machtsstaat). Prinsip Negara Hu-           judan nyata dari keyakinan segenap bangsa Indonesia akan prinsip
kum tidak boleh ditegakkan dengan mengabaikan prinsip-prinsip            ke-Maha-Kuasaan Tuhan Yang Maha Esa, yang juga dikonstruksikan
demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang Dasar. Karena itu              sebagai paham kedaulatan Tuhan.
perlu ditegaskan pula bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat
yang dilakukan menurut Undang-Undang Dasar (constitutional de­           4.	 demokrasi	Langsung	dan	demokrasi	Perwakilan
mocracy) yang diimbangi dengan penegasan bahwa negara Indonesia               Kedaulatan rakyat (democratie) Indonesia itu diselenggarakan
adalah negara hukum yang berkedaulatan rakyat atau demokratis            secara langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung,
(democratische rechtsstaat).                                             kedaulatan rakyat itu diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang
                                                                         tercermin dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri dari
3.	 Paham	Kedaulatan	Rakyat	dan	demokrasi                                Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah; Pres-
     Seiring dengan itu, Negara Indonesia juga menganut paham            iden dan Wakil Presiden; dan Mahkamah Agung yang terdiri dari
kedaulatan rakyat (democratie). Pemilik kekuasaan tertinggi yang se-     Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Kasasi. Dalam menentukan
sungguhnya dalam negara Indonesia adalah rakyat. Kekuasaan itu           kebijakan pokok pemerintahan dan mengatur ketentuan-ketentuan
harus disadari berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat.       hukum berupa Undang-Undang Dasar dan Undang-Undang (fungsi
Bahkan kekuasaan hendaklah diselenggarakan bersama-sama                  legislatif), serta dalam menjalankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol)
dengan rakyat. Dalam sistem konstitusional berdasarkan Undang-           terhadap jalannya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat
Undang Dasar, pelaksanaan kedaulatan rakyat disalurkan dan dise-         itu disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Per-
lenggarakan menurut prosedur konstitusional yang ditetapkan dalam        wakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah
hukum dan konstitusi (constitutional democracy).                         propinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu
     Demokrasi tidak boleh hanya dijadikan hiasan bibir dan bahan        juga disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan
retorika belaka. Demokrasi juga bukan hanya menyangkut pelemba-          Perwakilan Rakyat Daerah.
gaan gagasan-gagasan luhur tentang kehidupan bernegara yang ideal,            Penyaluran kedaulatan rakyat secara langsung (direct democracy)
melainkan juga merupakan persoalan tradisi dan budaya politik yang       dilakukan melalui pemilihan umum, pemilihan presiden, dan pelak-
egaliter dalam realitas pergaulan hidup yang berkeragaman atau           sanaan referendum untuk menyatakan persetujuan atau penolakan
plural, dengan saling menghargai perbedaan satu sama lain. Karena        terhadap rencana perubahan atas pasal-pasal tertentu dalam Un-
itu, perwujudan demokrasi haruslah diatur berdasar atas hukum.           dang-Undang Dasar. Di samping itu, kedaulatan rakyat dapat pula
Perwujudan gagasan demokrasi memerlukan instrumen hukum,                 disalurkan setiap waktu melalui pelaksanaan hak atas kebebasan

56                                                                                                                                           57
berpendapat, hak atas kebebasan pers, hak atas kebebasan informasi,              Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap merupakan lembaga
hak atas kebebasan beroganisasi dan berserikat serta hak-hak asasi lain-    yang tersendiri di samping fungsinya sebagai rumah penjelmaan
nya yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar. Namun demikian,                 seluruh rakyat yang terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat
prinsip kedaulatan rakyat yang bersifat langsung itu hendaklah              dan Dewan Perwakilan Daerah. Prinsip perwakilan daerah dalam
dilakukan melalui saluran-saluran yang sah sesuai dengan prinsip            Dewan Perwakilan Daerah harus dibedakan hakikatnya dari prinsip
demokrasi perwakilan. Sudah seharusnya lembaga perwakilan rak-              perwakilan rakyat dalam Dewan Perwakilan Rakyat. Maksudnya
yat dan lembaga perwakilan daerah diberdayakan fungsinya dan                ialah agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar dapat dijelmakan ke
pelembagaannya, sehingga dapat memperkuat sistem demokrasi                  dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri atas anggota
yang berdasar atas hukum (demokrasi konstitusional) dan prinsip             kedua dewan itu. Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang
negara hukum yang demokratis tersebut di atas.                              berdiri sendiri, di samping terdiri atas kedua lembaga perwakilan
                                                                            itu menyebabkan struktur parlemen Indonesia, terdiri atas tiga pilar
5.	 Pemisahan	Kekuasaan	dan	Prinsip	‘Check and Balances’                    yaitu MPR, DPR, dan DPD (trikameral) yang sama-sama mempunyai
      Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat tersebut di atas selama   kedudukan yang sederajat dengan Presiden dan pelaksana kekuasaan
ini hanya diwujudkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang              Kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah
merupakan penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan           Agung. Ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif
rakyat, dan yang diakui sebagai lembaga tertinggi negara dengan             itu sama-sama sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai
kekuasaan yang tidak terbatas. Dari Majelis inilah, kekuasaan rakyat        dengan prinsip ‘checks and balances’. Dengan adanya prinsip ‘checks
itu dibagi-bagikan secara vertikal ke dalam lembaga-lembaga tinggi          and balances’ ini maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi bah-
negara yang berada di bawahnya. Karena itu, prinsip yang dianut dise-       kan dikontrol dengan sebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan
but sebagai prinsip pembagian kekuasaan (division or distribution of        kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi
power). Akan tetapi, dalam Undang-Undang Dasar ini, kedaulatan              yang kebetulan sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga
rakyat itu ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara memi-         negara yang bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan
sahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang            sebaik-baiknya.
dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat
dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip ‘checks         6.	 Sistem	Pemerintahan	Presidensiil
and balances’.                                                                   Negara Indonesia merupakan negara yang berpenduduk terbesar
      Cabang kekuasaan legislatif tetap berada di Majelis Permusya-         keempat di dunia. Komposisi penduduknya sangat beragam, baik dari
waratan Rakyat, tetapi Majelis ini terdiri dari dua lembaga perwakilan      suku bangsa, etnisitas, anutan agama, maupun dari segi-segi lainnya.
yang sederajat dengan lembaga negara lainnya. Untuk melengkapi              Wilayahnyapun sangat luas, terdiri atas lebih dari 7.000-an pulau
pelaksanaan tugas-tugas pengawasan, di samping lembaga legisla-             besar dan kecil, dan sebagian terbesar terpencil dari kehidupan ramai.
tif, dibentuk pula Badan Pemeriksa Keuangan. Cabang kekuasaan               Kompleksitas dan keragaman itu sangat menentukan peta konfigurasi
eksekutif berada di tangan Presiden dan Wakil Presiden. Untuk               kekuatan-kekuatan politik dalam masyarakat, sehingga tidak dapat
memberikan nasehat dan saran kepada Presiden dan Wakil Presiden,            dihindari keharusan berkembangnya sistem multi-partai dalam sistem
dibentuk Dewan Pertimbangan Presiden yang tidak lagi mempun-                demokrasi yang hendak dibangun. Agar peta konfigurasi kekuatan-
yai kedudukan sebagai lembaga tinggi negara seperti sebelumnya.             kekuatan politik dalam masyarakat tersebut dapat disalurkan dengan
Sedangkan cabang kekuasaan kehakiman atau yudikatif dipegang                sebaik-baiknya menurut prosedur demokrasi (procedural democracy),
oleh Mahkamah yang terdiri atas Mahkamah Agung dan Mahkamah                 berkembang keinginan agar sistem pemerintahan yang dibangun
Konstitusi.                                                                 adalah sistem parlementer ataupun setidak-tidaknya varian dari
                                                                            sistem pemerintahan parlementer.
58                                                                                                                                             59
     Namun, terlepas dari kenyataan bahwa sistem parlementer itu per-         Keempat, dalam hal terjadi kekosongan dalam jabatan Presiden
nah gagal dipraktekkan dalam sejarah Indonesia modern pada masa          atau Wakil Presiden, pengisiannya dapat dilakukan melalui pemilih-
lalu, dan karena itu membuatnya kurang populer di mata masyarakat,       an dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat. Akan tetapi, hal
realitas kompleksitas keragaman kehidupan bangsa Indonesia seperti       itu tetap tidak mengubah prinsip pertanggungjawaban Presiden
tersebut di atas, justru membutuhkan sistem pemerintahan yang            kepada rakyat, dan tidak kepada parlemen. Kelima, para Menteri
kuat dan stabil. Jika kelemahan sistem presidensiil yang diterapkan      adalah pembantu Presiden dan Wakil Presiden. Menteri diangkat
di bawah Undang-Undang Dasar 945 yang cenderung sangat ‘ex­             dan diberhentikan oleh Presiden, dan karena itu bertanggungjawab
ecutive heavy’ sudah dapat diatasi melalui pembaruan mekanisme           kepada Presiden, bukan dan tidak bertanggungjawab kepada par-
ketatanegaraan yang diwujudkan dalam Undang-Undang Dasar ini,            lemen. Kedudukannya tidak tergantung kepada parlemen. Akan
maka ekses-ekses dalam praktek penyelenggaraan sistem pemerin-           tetapi, karena pentingnya kedudukan para Menteri itu, maka kewe-
tahan presidensiil tidak perlu dikhawatirkan lagi. Keuntungan sistem     nangan Presiden untuk mengangkat dan memberhentikan Menteri
presidensiil itu justru lebih menjamin stabilitas pemerintahan. Sistem   tidak boleh bersifat mutlak, tanpa kontrol parlemen.
ini juga dapat dipraktekkan dengan tetap menerapkan sistem multi-             Para menteri adalah pemimpin pemerintahan dalam bidangnya
partai yang dapat mengakomodasikan peta konfigurasi kekuatan             masing-masing. Merekalah yang sesungguhnya merupakan pemim-
politik dalam masyarakat yang dilengkapi dengan pengaturan konsti-       pin pemerintahan sehari-hari. Karena itu, para Menteri hendaklah
tusional untuk mengurangi dampak negatif atau kelemahan bawaan           bekerjasama yang seerat-eratnya dengan Dewan Perwakilan Rakyat
dari sistem presidensiil tersebut.                                       dan Dewan Perwakilan Daerah. Untuk itu, dalam mengangkat Men-
     Pertama, dalam sistem pemerintahan presidensiil ini, Presiden       teri, meskipun tidak mengikat, Presiden harus sungguh-sungguh
dan Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekua-         ‘memperhatikan pendapat’ Dewan Perwakilan Rakyat. Bahkan, susunan
saan eksekutif negara yang tertinggi di bawah Undang-Undang Dasar.       kabinet dan jumlah menteri yang akan diangkat, karena berkaitan
Dalam sistem ini tidak dikenal dan tidak perlu dibedakan adanya ke-      dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, ditetapkan oleh
pala negara dan kepala pemerintahan. Keduanya adalah Presiden dan        Presiden ‘dengan persetujuan’ Dewan Perwakilan Rakyat. Dengan de-
Wakil Presiden. Dalam menjalankan pemerintahan negara, kekuasaan         mikian, Presiden tidak dapat mengangkat dan memberhentikan para
dan tanggungjawab politik berada di tangan Presiden (concentration       Menteri dengan seenaknya.
of power and responsibility upon the President).                              Keenam, untuk membatasi kekuasaan Presiden yang keduduk-
     Kedua, Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat secara       annya dalam sistem presidensiil sangat kuat sesuai dengan kebutuhan
langsung, dan karena itu secara politik tidak bertanggungjawab           untuk menjamin stabilitas pemerintahan, ditentukan pula bahwa
kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat atau lembaga parlemen,             masa jabatan Presiden lima tahunan tidak boleh dijabat oleh orang
melainkan bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang memi-             yang sama lebih dari dua masa jabatan. Di samping itu, beberapa
lihnya. Ketiga, Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat dimintakan        badan atau lembaga negara dalam lingkungan cabang kekuasaan
pertanggungjawabannya secara hukum apabila Presiden dan/atau             eksekutif ditentukan pula independensinya dalam menjalankan
Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum dan konstitusi. Dalam         tugas utamanya. Lembaga-lembaga eksekutif yang dimaksudkan
hal demikian, Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat dituntut per-       adalah Bank Indonesia sebagai bank sentral, Kepolisian Negara dan
tanggungjawaban oleh Dewan Perwakilan Rakyat untuk disidangkan           Kejaksaan Agung sebagai aparatur penegakan hukum, dan Tentara
dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat, yaitu sidang gabungan              Nasional Indonesia sebagai aparatur pertahanan negara.
antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah,                   Meskipun keempat lembaga tersebut berada dalam ranah kekua-
menurut prosedur hukum tata negara, sebelum proses hukumnya              saan eksekutif, tetapi dalam menjalankan tugas utamanya tidak
(pidana) dapat diteruskan untuk diselesaikan menurut prosedur            boleh dipengaruhi oleh kepentingan politik pribadi Presiden. Untuk
peradilan pidana.
60                                                                                                                                        6
menjamin hal itu, maka pengangkatan dan pemberhentian Gubernur         donesia dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia karena
dan Wakil Gubernur Bank Indonesia, Kepala Kepolisian Negara,           prinsip kewargaan yang berkesamaan kedudukan dalam hukum
Jaksa Agung, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia hanya dapat       dan pemerintahan. Negara Persatuan tidak boleh dipahami sebagai
dilakukan oleh Presiden setelah mendapat persetujuan dari Dewan        konsepsi atau cita negara (staatsidee) yang bersifat totalitarian ataupun
Perwakilan Rakyat. Pemberhentian para pejabat tinggi pemerintahan      otoritarian yang mengabaikan pluralisme dan menafikan otonomi
tersebut tanpa didahului dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rak-      individu rakyat yang dijamin hak-hak dan kewajiban asasinya dalam
yat hanya dapat dilakukan oleh Presiden apabila yang bersangkutan      Undang-Undang Dasar ini.
terbukti bersalah dan karena itu dihukum berdasarkan vonis penga-          Dalam konteks bentuk negara, meskipun bangsa Indonesia
dilan yang bersifat tetap karena melakukan tindak pidana menurut       memilih bentuk negara kesatuan, tetapi di dalamnya terselenggara
tata cara yang diatur dengan undang-undang.                            suatu mekanisme yang memungkinkan tumbuh dan berkembang-
                                                                       nya keragaman antar daerah di seluruh tanah air. Kekayaan alam
7.	 Persatuan	dan	Keragaman                                            dan budaya antar daerah tidak boleh diseragamkan dalam struktur
     Prinsip persatuan sangat dibutuhkan karena keragaman suku         Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan perkataan lain, ben-
bangsa, agama, dan budaya yang diwarisi oleh bangsa Indonesia da-      tuk Negara Kesatuan Republik Indonesia diselenggarakan dengan
lam sejarah mengharuskan bangsa Indonesia bersatu dengan seerat-       jaminan otonomi yang seluas-luasnya kepada daerah-daerah untuk
eratnya dalam keragaman itu. Keragaman itu merupakan kekayaan          berkembang sesuai dengan potensi dan kekayaan yang dimilikinya
yang harus dipersatukan (united), tetapi tidak boleh disatukan atau    masing-masing, tentunya dengan dorongan, dukungan, dan bantuan
diseragamkan (uniformed). Karena itu, prinsip persatuan Indonesia      yang diberikan oleh Pemerintah pusat.
tidak boleh diidentikkan dengan kesatuan. Prinsip persatuan juga
tidak boleh dipersempit maknanya ataupun diidentikkan dengan           8.	 Paham	demokrasi	Ekonomi	dan	Ekonomi	Pasar	Sosial
pengertian pelembagaan bentuk Negara Kesatuan yang merupakan                Paham kedaulatan rakyat Indonesia, selain berkenaan dengan
bangunan negara yang dibangun atas motto kebineka-tunggal-             demokrasi politik, juga mencakup paham demokrasi ekonomi. Dis-
ikaan.                                                                 torsi dan kelemahan yang terdapat dalam demokrasi politik melalui
     Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah merupakan Negara        sistem perwakilan politik (political representation) diatasi dengan
Persatuan dalam arti sebagai negara yang warga negaranya erat bersa-   mengadopsi sistem perwakilan fungsional (functional representation)
tu, yang mengatasi segala paham perseorangan ataupun golongan          sebagai pelengkap. Sistem perwakilan politik diwujudkan melalui
yang menjamin segala warga negara bersamaan kedudukannya di            lembaga Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan sistem perwakilan
hadapan hukum dan pemerintahan dengan tanpa kecuali. Dalam             fungsional diwujudkan melalui lembaga Dewan Perwakilan Daerah
negara persatuan itu, otonomi individu diakui kepentingannya se-       yang berorientasi teritorial dan kedaerahan. Dengan demikian perwa-
cara seimbang dengan kepentingan kolektivitas rakyat. Kehidupan        kilan golongan atau pelaku ekonomi dan golongan-golongan rakyat
orang per orang ataupun golongan-golongan dalam masyarakat             lainnya di luar sistem kepartaian dapat disalurkan aspirasinya me-
diakui sebagai individu dan kolektivitas warga negara, terlepas        lalui lembaga perwakilan daerah. Dengan adanya doktrin demokrasi
dari ciri-ciri khusus yang dimiliki seseorang atau segolongan orang    politik dan demokrasi ekonomi itu, sistem sosial di Indonesia dapat
atas dasar kesukuan dan keagamaan dan lain-lain, yang membuat          dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi yang seimbang,
seseorang atau segolongan orang berbeda dari orang atau golongan       sehingga menumbuhkan kultur demokrasi sosial yang kokoh dan
lain dalam masyarakat. Negara Persatuan mengakui keberadaan            menjadi basis sosial bagi kemajuan bangsa dan negara di masa de-
masyarakat warga negara karena kewargaannya (citizenry). Dengan        pan.
demikian, Negara Persatuan itu mempersatukan seluruh bangsa In-             Dalam paham demokrasi sosial (social democracy) itu, negara ber-

62                                                                                                                                           6
fungsi sebagai alat kesejahteraan (welfare state). Meskipun gelombang                 negara, masyarakat, dan pasar itu sama-sama harus dikembangkan
liberalisme dan kapitalisme terus berkembang dan mempengaruhi                         keberdayaannya dalam hubungan yang fungsional, sinergis dan
hampir seluruh segi kehidupan umat manusia melalui arus global-                       seimbang. Oleh karena itu, meskipun pengertian-pengertian yang
isasi yang terus meningkat, tetapi aspirasi ke arah sosialisme baru                   berkenaan dengan itu belum mengkristal (gestaltung) sebagai penda-
di seluruh dunia juga berkembang sebagai pengimbang. Sebagai                          pat umum dan kesadaran kolektif rakyat, tetapi doktrin masyarakat
akibatnya, paham kapitalisme itu sendiri juga terus mengadopsikan                     madani perlu terus dikembangkan sejalan dengan gelombang demok-
elemen-elemen konstruktif dari paham sosialisme, dan demikian pula                    ratisasi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
sebaliknya dalam hubungan yang bersifat konvergen. Karena itu, pa-                    Negara hendaknya tidak mencampuri (interventionist) terlalu jauh
ham ‘market socialism’ terus berkembang dalam kerangka pengertian                     ke dalam mekanisme pasar dan demikian pula ke dalam domain
pasar sosial. Oleh karena itu, tekad ‘the founding fathers’ untuk men-                publik (society). Dengan perkataan lain, paham ‘welfare state’ yang
gadopsikan kedua paham tersebut dalam rumusan Undang-Undang                           memberikan pembenaran konseptual terhadap kecenderungan inter-
Dasar dalam Bab XIV tentang Kesejahteraan Sosial tetap harus diper-                   vensionisme negara, hendaklah dibatasi sebagaimana mestinya. Dan
tahankan dengan mencantumkan gagasan demokrasi ekonomi dan                            hal ini mesti tercermin dalam perumusan Undang-Undang Dasar,
paham ekonomi pasar sosial itu dalam Undang-Undang Dasar ini79.                       yang di satu segi perlu mengadopsikan gagasan ‘welfare state’ dan
Pemikiran demikian itu mendasari perumusan berbagai ketentuan                         paham demokrasi ekonomi ke dalamnya, tetapi di segi yang lain,
dasar mengenai perekonomian dan kesejahteraan sosial Indonesia                        jangan sampai hanyut dengan menentukan hal-hal yang seharusnya
yang hendak diwujudkan di masa depan.                                                 merupakan domain publik dan domain pasar diatur oleh negara.
                                                                                           Oleh karena itu, materi Undang-Undang Dasar harus tetap terja-
9.	 Cita	Masyarakat	Madani                                                            min tingkat abstraksi perumusannya, dan di samping itu keseluruhan
     Menjelang berakhirnya abad ke-20, gelombang liberalisme baru                     norma-norma yang bersifat mendasar, memang tidak semua harus
berkembang dimana-mana dan diiringi pula dengan kegagalan pa-                         dimuat dalam konstitusi tertulis. Bahkan, dalam sistem hukum Indo-
ham sosialisme lama di berbagai penjuru dunia. Berkaitan dengan                       nesia, harus pula dikembangkan adanya pengertian mengenai hu-
itu, pengertian-pengertian yang berkenaan dengan pentingnya                           kum yang dibuat oleh negara (the state’s law), hukum ciptaan hakim
meningkatkan keberdayaan masyarakat madani atau ‘civil society’80                     berupa putusan-putusan yang menjadi jurisprudensi (the judge­made­
dalam hubungan antara negara (state), masyarakat (society), dan pasar                 law), hukum yang dikembangkan sebagai doktrin ilmu hukum (the
(market), berkembang sangat pesat disertai oleh gelombang globa-                      professor’s law), hukum yang tumbuh dalam praktek (the lawyer’s law),
lisasi yang mempengaruhi peri kehidupan seluruh umat manusia.                         dan hukum hidup di kalangan masyarakat sendiri, seperti hukum
Pengertian-pengertian mengenai masyarakat madani yang perlu                           adat yang bersifat ‘voluntary law’ (the people’s law). Dengan demikian,
ditingkatkan keberdayaannya (empowering), haruslah menjadi perha-                     meskipun semua hal dalam kehidupan memang seharusnya diatur
tian sungguh-sungguh setiap penyelenggara negara. Bahkan, untuk                       oleh hukum, akan tetapi tidak semua hal harus diatur oleh hukum
menjamin peradaban bangsa di masa depan, ketiga wilayah (domain)                      negara (the state’s law) dan apalagi dirumuskan dasar-dasarnya dalam
                                                                                      Undang-Undang Dasar. Yang termasuk ke dalam domain publik
      79
         Diskusi mendalam tentang hal ini dapat dibaca dalam Jimly Asshiddiqie,       (public domain), sebagai urusan masyarakat (society) dan urusan eko-
Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar   nomi pasar (market), biarlah diatur tersendiri melalui mekanisme
Baru-van Hoeve, 994.                                                                 yang hidup dalam masyarakat dan dalam dinamika ekonomi pasar
      80
         Wacana yang lengkap tentang ‘civil society’ ini dapat dibaca dalam Jean L.   itu sendiri.
Cohen and Andrew Arato, Civil Society and Political Theory, Cambridge, Massachus-          Yang penting untuk disadari adalah bahwa institusi negara di-
setts, and London: The MIT Press, 994.
                                                                                      bentuk, tidak dengan maksud untuk mengambil alih fungsi-fungsi

64                                                                                                                                                        65
yang secara alamiah dapat dikerjakan sendiri secara lebih efektif dan      instrumental itu, organ-organ dan kelembagaan kenegaraan dan
efisien oleh institusi masyarakat. Institusi negara dibentuk justru den-   pemerintahan yang dimaksud haruslah dimengerti sebagai suatu
gan maksud untuk makin mendorong tumbuh dan berkembangnya                  realitas institusional yang mencakup unsur manusia (man), unsur
peradaban bangsa Indonesia, sesuai dengan cita dan citra masyarakat        uang (money) dan peralatan (material). Karena itu, setiap institusi
madani yang maju, mandiri, sejahtera lahir-batin, demokratis dan           terkait pula tradisi-tradisi perilaku manusia yang hidup di dalamnya.
berkeadilan. Dalam hubungan itulah, maka Undang-Undang Dasar               Karena itu, dikatakan bahwa dalam setiap sistem selalu terkandung
ini diharapkan dapat berfungsi efektif sebagai sarana pembaruan            tiga elemen penting, yaitu ‘institutional element’, ‘cultural element’, and
(tool of reformation) secara bertahap tetapi berkesinambungan dalam        ‘instrumental element’. 
rangka perekayasaan (constitutional engineering) ke arah perwujudan
cita-cita masyarakat madani.
     Kesepuluh prinsip dasar tersebut sejalan dan terkait erat dengan
lima dasar atau sila yang dirumuskan sebagai dasar Negara Pancasila
sebagaimana tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar
945, yaitu: (i) Ketuhanan Yang Maha Esa, (ii) Kemanusiaan Yang
Adil dan Beradab, (iii) Persatuan Indonesia, (iv) Kerakyatan Yang
Dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/
Perwakilan, dan (v) Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia.
Kesepuluh prinsip tersebut haruslah menjiwai kebijakan-kebijakan
kenegaraan dan pemerintahan, baik di tingkat pusat maupun daerah;
dan di pihak lain juga haruslah tercermin dalam perwujudan kelem-
bagaan kenegaraan yang ditentukan pengaturan dasarnya dalam
konstitusi. Kebijakan-kebijakan kenegaraan dan pemerintahan itu
dituangkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan, mulai
dari yang paling tinggi yaitu Undang-Undang Dasar sampai ke
yang paling rendah yaitu Peraturan Daerah, Peraturan Bupati dan
Walikota, dan bahkan Peraturan Desa. Berbagai perangkat peraturan
perundang-undangan itu merupakan instrumen hukum yang di-
harapkan dapat menjamin perwujudan nilai-nilai dan prinsip-prinsip
yang dirumuskan di atas menjadi kenyataan perilaku segenap warga
negara Indonesia dimanapun mereka berada.
     Di pihak lain prinsip-prinsip dimaksud juga harus tercermin
dalam format kelembagaan atau bangunan organisasi kenegaraan
dan pemerintahan Indonesia di masa depan. Misalnya, bagaimana
format bangunan organ-organ negara yang terkait dengan fungsi-
fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif akan dikembangkan, diatur
dasar-dasarnya dalam rumusan konstitusi dan dijabarkan lebih lanjut
pengaturannya dalam undang-undang atau peraturan yang lebih
rendah. Namun, terlepas dari perangkat pengaturan yang bersifat

66                                                                                                                                                 67
                                                                       wajar, dan tidak proporsional. Tetapi, kadang-kadang penyatuan
                                                                       institusi agama ke dalam sistem kenegaraan juga dipaksakan den-
                                                                       gan cara yang juga tidak wajar dan tidak proporsional. Tetapi, di
                 PRINSIP	KETUHANAN,	
  BaB 4       KEMANUSIAAN	dAN	KEAdILAN	
                                                                       sepanjang sejarah, hubungan alamiah antara agama dan negara itu
                                                                       terus timbul tenggelam, dan terus dipersoalkan dalam suasana pro
                                                                       dan kontra.
                                                                             Salah satu kesimpulan yang dapat dicatat dari pengalaman
                                                                       sejarah ialah bahwa wilayah kehidupan keagamaan dan wilayah
                                                                       kenegaraan memang dapat dan mudah dibedakan satu sama lain,
                                                                       tetapi tidak begitu mudah dipisahkan satu sama lain secara ketat dan
A.	 PERUMUSAN	PRINSIP	KETUHANAN	                                       kaku. Oleh karena itu, pengalaman sejarah bangsa-bangsa Eropa patut
                                                                       dijadikan pelajaran bahwa keyakinan akan Tuhan Yang Maha Kuasa
1.	 Cita	Ketuhanan	dan	demokrasi                                       dan Maha Berdaulat itu, jika dikombinasikan dalam perwujudannya
     Sejarah ketatanegaraan di masa lalu telah mengajarkan kepada      dengan paham Kedaulatan Raja, maka sistem kekuasaan negara
kita bahwa umat manusia tidak pernah berhenti memikirkan hubun-        itu potensial menjadi absolut dan menyebabkan terjadinya kezali-
gan antara prinsip ke-Tuhanan dengan persoalan kenegaraan. Puncak      man yang tidak berperikemanusiaan. Semua peradaban besar umat
hubungan antara negara dan agama terjadi ketika umat manusia           manusia pernah melalui pengalaman yang sama dengan apa yang
mengidealkan cita Kedaulatan Tuhan dalam konteks kenegaraan.           dialami oleh bangsa Eropa berkenaan dengan soal ini. Bangsa Eropa
Lebih-lebih ketika dalam prakteknya, apa yang dianggap sebagai         yang beragama Katolik pernah menjadikan para Raja mereka sebagai
kedaulatan Tuhan itu dalam pelaksanaannya diwujudkan dalam diri        penghulu para Pendeta. Disini kepala negara identik dengan ‘raja­
Raja, sehingga pengertian Kedaulatan Raja dan Kedaulatan Tuhan ber-    pendeta’. Konsep ‘raja pendeta’ ini juga dialami oleh peradaban India
himpit satu sama lain. Inilah yang kemudian dikenal sebagai konsep     yang mayoritas penduduknya menganut agama Hindu. Di kalangan
teokrasi (theocracy) dalam sejarah bangsa-bangsa Eropa. Akibatnya,     umat Hindu dianut juga adanya konsep ‘raja-dewa’ yang kurang lebih
Raja berkuasa secara sangat absolut. Perintah Raja, bukan saja wajib   sama saja dengan konsep ‘raja-pendeta’ di lingkungan orang Kristen.
ditaati secara mutlak dengan ancaman sanksi duniawi, tetapi juga       Kedua corak pemahaman tersebut juga pernah berpengaruh dalam
wajib ditaati secara mutlak dengan ancaman sanksi yang dikaitkan       pemikiran dan praktek kekuasaan dalam sejarah Indonesia.
dengan keyakinan keagamaan.                                                  Dalam sejarah dunia Islam, termasuk juga Islam di Indonesia,
     Dalam sistem teokrasi yang absolut demikian, akal dan kebebasan   konsep yang mirip dengan ‘raja-dewa’ atau ‘raja-pendeta’ tersebut
manusia terkungkung secara ketat, dan karena itu bersamaan dengan      juga ada, yaitu (i) ketika konsep ‘Khalifah al­Rasul’ yang rasional dan
perkembangan ilmu pengetahuan yang terus meningkat dari waktu          demokratis dimanipulasikan maknanya sehingga tunduk pada wari-
ke waktu, muncul reaksi untuk mengatasi dominasi penguasa yang         san sistem feodal tradisi kerajaan yang bersifat turun temurun, dan
mengatasnamakan Tuhan yang absolut tersebut. Reaksi masyarakat         (ii) ketika perkataan “Khalifah al­Rasul” sebagai konsep politik dis-
luas terhadap teokrasi absolut itulah yang kemudian melahirkan         alahpahami dan dicampuradukkan pengertiannya dengan perkataan
gerakan sekularisme yang berusaha memisahkan institusi negara          “Khalifah Allah” sebagai konsep filosofis. “Khalifah al-Rasul” adalah
dari institusi agama, antara negara dari gereja. Tokoh agama, dengan   konsep pengganti Rasul sebagai pemimpin negara setelah Nabi Mu-
demikian, dibedakan dan dipisahkan secara diametral dari tokoh ge-     hammad saw meninggal dunia. Sedangkan “Khalifah Allah” artinya
reja. Pemisahan ini berjalan tidak sepenuhnya mulus. Kadang-kadang     konsep yang berkenaan dengan kedudukan setiap individu manusia
pemisahan dilakukan dengan dipaksakan secara tidak alamiah, tidak      sebagai pengganti atau bayangan Tuhan di atas muka bumi, dan yang

68                                                                                                                                         69
terakhir ini berlaku buat semua manusia. Kata “khalifah” itu berasal                      Dalam kedudukan spiritual dan kultural seperti yang tercermin
dari bahasa Arab yang berarti wakil, pengganti atau bayangan.                         dalam gelar-gelar tersebut, maka raja-raja Jawa di zaman Islam sa-
     Karena diidentikkan dengan “Khalifah Allah”, maka para pe-                       ma saja dengan kedudukan mereka seperti di zaman Hindu. Seperti
nguasa yang menyandang predikat sebagai khalifah menganggap                           dikemukakan oleh Sartono Kartodirdjo, pada zaman Hindu-Jawa,
dirinya atau dianggap sebagai wakil Tuhan untuk memimpin negara.                      Raja-Raja biasa dikultuskan sebagai salah satu unsur dari tri-tung-
Karena itu, pada khalifah setelah periode ‘khulafa-u al-rasyidin’ pada                gal dalam sistem kekuasaan pada Dewa yang diwujudkan oleh
umumnya menganggap dirinya ataupun tanpa sadar dianggap se-                           Lingga, Puruhito, dan Raja85. Selain itu, Raja juga dianggap “wa-
bagai wakil Tuhan dalam memimpin negara. Meskipun hal ini tentu                       rananing Allah”, yaitu wakil, bayangan atau penjelmaan Allah86.
berbeda, tetapi dalam kenyataannya agak mirip-mirip dengan konsep                     Bahkan, dalam Serat Centini, Raja digambarkan sebagai dalang sejati
‘raja-dewa’ dan ‘raja-pendeta’ yang tersebut di atas. Memang benar,                   yang berhak mengatur kehidupan dengan menerima mandat dari
nabi Muhammad saw adalah kepala negara dan sekaligus sebagai                          Tuhan87. Dalang sejati adalah raja dari segala raja. Raja juga adalah
nabi dan rasulullah. Karena itu, para pengganti nabi tentu menyan-                    pengganti nabi, dan nabi sendiri adalah pengganti Hyang Maha
dang predikat sebagai penerus Muhammad dalam kedua urusan                             Agung. Karena itu, raja-nabi adalah Tuhan Yang Nampak. Dalam
agama dan negara itu sekaligus. Akan tetapi, meskipun demikian,                       Wulangreh yang merupakan karya Paku Buwono IV, juga dinyatakan
tetap ada perbedaan dalam sikap batin para pemimpin itu antara                        bahwa raja adalah penguasa, wakil dari Hyang Agung. Tugasnya
status sebagai wakil Tuhan atau wakil rasulallah dalam mengelola                      memelihara tegaknya hukum dan keadilan. Karena itu, semua
kepemimpinan negara.                                                                  orang wajib taat kepadanya. Menentang kehendak raja sama saja den-
     Lebih-lebih lagi ketika status sebagai pengganti atau penerus                    gan menentang kehendak Hyang Maha Agung88. Dengan demikian,
nabi itu yang seharusnya diregenerasikan secara rasional melalui                      seperti dikatakan oleh Moedjanto: “raja adalah pengatur kehidupan.
sistem pemilihan yang demokratis seperti yang sudah dicontohkan                       Tergantung kepadanyalah apa yang harus dilakukan oleh para
oleh empat khalifah pertama (khulafa­u al­rasyidin)81, diselewengkan
menjadi sistem keturunan. Perasaan para ‘khalifah’ itu seakan-akan
sebagai wakil Tuhan berhimpit erat dengan kedudukannya sebagai                              82
                                                                                                  Gelar ‘Panatagama’ ini berarti penata atau pengatur agama. Gelar ini biasa
raja yang mendapatkan kekuasaan dari hubungan darah, menjadikan                       dipakai oleh Raja-Raja Surakarta dan Yogyakarta sebagai tambahan atas gelar ‘kalipat’
sistem kekhalifahan setelah periode ‘khulafa­u al­rasyidin’ tidak lebih               (khalifah) yang biasa mereka pergunakan di samping gelar Sultan. Sartono Karto-
dari sistem ‘raja-dewa’ atau ‘raja-pendeta’ seperti telah dikemukakan                 dirdjo, Pengantar Sejarah Indonesia Baru (1500­1900): Dari Emporium Sampai Imperium,
di atas. Tradisi yang salah kaprah inilah yang kemudian ditiru oleh                   Jilid I, Gramedia, Jakarta, 988, hal. 48.
                                                                                              8
                                                                                                  Menurut Sartono Kartodirdjo, Sejak Islamisasi yang terjadi di kepulauan Nu-
raja-raja Mataram di masa lalu yang biasa menyebut dirinya dengan                     santara, Gelar Panatagama yang berarti Penata atau Pengatur Agama ini dipakai oleh
gelar “Sayyidin Panatagama82 Khalifatullah ing Tanah Jawa”83. Para                    Raja-Raja Surakarta dan Yogyakarta sebagai tambahan gelar Kalipat (Khalifah) yang
raja Jawa-Mataram itu biasa menyebut dirinya sendiri sebagai ‘Khali-                  mereka pergunakan, disamping gelar Sultan (6). Sartono Kartodirdjo, Loc. cit.
fah Allah”84, bukan hanya “Khalifah a­Rasul”.                                                  84
                                                                                                  Menurut Sartono, pada umumnya, di Sumatera, Kalimantan, Sulawesi Se-
                                                                                      latan, Ternate, Sumba, dan Banten, gelar Sultanlah yang biasa dipakai oleh para raja.
                                                                                      Beberapa di antaranya juga menggunakan tambahan gelar ‘Khalifatullah’, seperti
       8
          Keempat Khalifah al-Rasul yang pertama dan dikenal sebagai “khulafa-u al-   misalnya Sultan Tidore, Kutai dan Pasir. Ibid., hal. 48-49.
rasyidin” ini adalah Abu Bakar al-Shiddiq, Umar ibn Khattab, Utsman ibn ‘Affan, dan            85
                                                                                                  Sartono, Loc. cit.
Ali ibn Abi Thalib. Penggunaan istilah ‘khalifah’ untuk menyebut kepala negara ini             86
                                                                                                  G. Moedjanto, Konsep Kekuasaan Jawa: Penerapannya oleh Raja­Raja Mataram,
terus berlangsung di sepanjang sejarah Islam pada masa dinasti Umaiyah, Abbasiyah,    Jakarta, Kanisius, 987, hal. 2.
dan seterusnya sampai ke masa dinasti Ottoman yang berkedudukan di Turki.                      87
                                                                                                  Serat Tjentini, VIII, 92, hal. 22.



70                                                                                                                                                                        7
kawula (rakyat jelata).”89                                                   demokrasi. Dalam ajaran ‘tauhid’, Tuhan dipahami sebagai Dzat yang
     Dengan perkataan lain, apa yang yang dipahami dan diprak-               Maha Esa, yang ‘unique’, tidak ada contoh dan yang menyamai-Nya
tekkan dalam dinamika kekuasaan dengan konsep-konsep kepe-                   dalam kehidupan (laisa kamitslihi syai­an). Ialah dzat yang suci dan
mimpinan ‘raja-dewa’, ‘raja-pendeta’, ‘raja-nabi’, dan ‘khalifah al­rasul’   mutlak. Karena itu, diyakini bahwa hanya Allah sajalah yang bersi-
ataupun ‘khalifatullah’ (yang disalahartikan) tersebut di atas kurang        fat Maha Kuasa, sedangkan makhluk-Nya bersifat nisbi atau relatif,
lebih sama saja. Pada hakikatnya, semua konsep kepemimpinan                  lemah dan tidak berkuasa. Semua manusia sama kedudukannya di
tersebut di atas sama-sama bersifat teokratis seperti yang pernah di-        antara sesama, semuanya dha’if (lemah), tetapi sekaligus semuanya
alami oleh bangsa Eropa yang sudah pernah diatasi dengan konsep              sama-sama kuat karena dianugerahi status oleh Allah sebagai bayan-
‘sekularisme’ dalam sejarah barat. Namun, terlepas dari perdebatan           gan atau pengganti-Nya di atas muka bumi (khalifatullah fil-ardh).
mengenai soal ‘sekularisme’ itu, bangsa Indonesia sendiri sudah                   Oleh sebab itu, adanya keyakinan bahwa Allah itu Maha Esa
seyogyanya belajar untuk tidak terjebak ke dalam agenda sekularisme          dan Maha Kuasa menyebabkan berkembangnya doktrin persamaan
yang memang ditentang oleh ‘the founding fathers’ Indonesia sejak            kemanusiaan atau paham egalitarianisme dalam kehidupan berma-
sebelum kemerdekaan. Untuk itu, kita juga tidak boleh terjebak ke            syarakat. Semuanya relatif atau nisbi, kecuali Tuhan semata yang
dalam konsep-konsep yang dapat yang secara historis justru menjadi           bersifat Maha Kuasa dan Maha Mutlak. Dalam pandangan ‘tauhid’,
basis sosio-historis bagi munculnya reaksi sekularisme sebagaimana           oleh karen a setiap manusia adalah ‘Khalifah Allah’, maka setiap orang,
yang dialami oleh bangsa Eropa.                                              kata Nabi Muhammad saw, adalah pemimpin yang mempunyai tang-
     Untuk menjawab keperluan konseptual demikian — belajar dari             gungjawab di bidangnya masing-masing. Itulah sebabnya diperlukan
konsepsi ‘khalifah al­rasul’ pada masa ‘khulafa­u alrasyidin’ — dapat        permusyawaratan antar manusia untuk mengambil keputusan-kepu-
dikemukakan bahwa bangsa Indonesia justru menganut paham                     tusan mengenai kepentingan bersama menjadi sesuatu yang niscaya.
Kedaulatan Tuhan Yang Maha Esa sekaligus dengan paham Kedau-                 Permusyawaratan, bagaimanapun juga merupakan keharusan sosial.
latan Rakyat dan Kedaulatan Hukum dalam satu kesatuan sistem                 Itu sebabnya, konsep musyawarah dianggap sangat sentral artinya
konstitusional yang modern. Paham ke-Tuhanan Yang Maha Esa                   dalam ajaran Islam yang berkenaan dengan kehidupan publik.
mengharuskan kita mengakui adanya ke-Maha Kuasaan Tuhan Yang                      Dengan keyakinan akan Tuhan Yang Maha Esa itulah maka setiap
Maha Esa. Artinya, Tuhanlah yang sebenarnya berdaulat atas peri              manusia Indonesia sudah seharusnya hanya memutlakkan Tuhan
kehidupan kita seluruhnya. Akan tetapi, berbeda dari paham teo-              Yang Maha Esa. Peri kehidupan bangsa Indonesia hendaklah bersifat
krasi yang mewujudkan ide Kedaulatan Tuhan itu ke dalam paham                egaliter, dimana setiap orang dianggap sama hak dan kedudukannya
Kedaulatan Raja, bangsa Indonesia mewujudkan paham Kedaulatan                di mata Tuhan, dan dengan begitu juga sama hak dan kedudukannya
Tuhan itu dalam dan melalui konsep Kedaulatan Rakyat dan Kedau-              dalam hukum dan pemerintahan. Karena adanya prinsip egalita-
latan Hukum.                                                                 rianisme itu, kitapun memerlukan mekanisme permusyawaratan,
     Pandangan demikian kiranya lebih sesuai dengan prinsip ‘tauhid’         sistem perwakilan, prosedur pemilihan atau ‘bay­at’ terhadap para
menurut ajaran agama Islam yang dianut oleh sebagian terbesar rak-           wakil rakyat sebagai ‘ulil­amri’ yang membuat peraturan perundang-
yat Indonesia, dan sejalan pula dengan prinsip ke-Tuhanan Yang               undangan yang akan mengikat dalam kehidupan bersama. Setelah
Maha Esa sebagai sila pertama Pancasila. Ajaran ke-Tuhanan Yang              ditetapkan melalui prosedur musyawarah, maka semua keputusan
Maha Esa atau ‘tauhid’ itu berkaitan erat dengan prinsip-prinsip             itu mengikat sebagai hukum yang harus ditempatkan dalam kedu-
                                                                             dukan tersendiri sesuai dengan prinsip ‘supremasi hukum’. Dengan
                                                                             perkataan lain, dalam sistem konstitusional kita, paham Kedaulatan
     88
          Moedjanto, op. cit., hal. 2.                                     Tuhan itu diwujudkan melalui prinsip Kedaulatan Rakyat dan se-
     89
          Loc. cit.
                                                                             kaligus Kedaulatan Hukum.

72                                                                                                                                               7
                                                                                       siapakah gerangan yang dimaksud dengan tokoh-tokoh dari Timur
2.	 Hukum	dan	Persoalan	Syari’at	Islam                                                 itu? Apa dasarnya kok begitu saja, satu rumusan hasil kesepakatan
    Prinsip Ketuhanan Yang Maha Esa, pertama-tama dirumuskan                           yang demikian fundamental dihapuskan oleh satu dua orang pemim-
sebagai salah satu dasar kenegaraan dalam Pembukaan Undang-                            pin dengan alasan yang tidak begitu jelas dan tidak dapat dipertang-
Undang Dasar 945. Dalam kalimat pembukaan itu dinyatakan: “…                          gungjawabkan secara prosedural. Memang tidak jelas benar siapa
berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa…”. Rumusan ini berasal                             yang dimaksud dengan tokoh-tokoh dari Timur itu. Sangat boleh
dari perkataan “… dengan kewajiban menjalankan syari’at Islam                          jadi, suasana zaman pada sekitar tahun itu (945), penolakan dari
bagi pemeluk-pemeluknya” dalam rumusan Piagam Jakarta. Per-                            tokoh-tokoh non-Islam itu memang seharusnya dilakukan secara
ubahan dari perumusan Piagam Jakarta yang kemudian diadopsikan                         kurang terbuka dan kurang terang-terangan.
sebagai rumusan naskah Pembukaan Undang-Undang Dasar 945                                    Hal ini sangat berbeda dengan kenyataannya sekarang, di mana
dengan mencoret 7 kata tersebut di atas, terus menerus mengundang                      banyak kelompok masyarakat yang terang-terangan menyatakan
perdebatan dan kesalahpahaman di kalangan rakyat Indonesia yang                        menolak hal itu. Karena itu, pencoretan ketujuh kata tersebut diang-
memeluk agama berbeda-beda. Perbedaan mengenai hal ini juga                            gap sudah sewajarnya untuk menjaga persatuan bangsa dan meng-
menimbulkan perbedaan pandangan di kalangan kaum Muslimin                              hindarkan konflik yang tidak perlu. Pandangan kelompok pertama ini
sendiri mengenai kedudukan “syari’at Islam” yang dikaitkan dengan                      cenderung bersifat sangat pragmatis dan berusaha untuk tidak hitam-
pencoretan ketujuh perkataan dari naskah Pembukaan Undang-Un-                          putih (kelompok pragmatis) dalam memahami permasalahan.
dang Dasar 945 tersebut90.                                                                  Namun demikian, kelemahan pandangan yang bersifat pragmatis
    Di kalangan masyarakat luas, sekurang-kurangnya ada tiga                           ini cenderung menyederhanakan persoalan. Pandangan pragmatis
kelompok pendapat mengenai soal ini91. Pertama, kelompok yang                          ini tidak menyelesaikan konflik (conflict resolution), melainkan hanya
berpendapat bahwa pencoretan itu terjadi karena pertimbangan                           sekedar menghindari konflik atau malah menghindar dari upaya
untuk memelihara persatuan di antara sesama warga bangsa yang                          untuk menyelesaikan perbedaan dan persengketaan (conflict avoidan-
menganut berbeda-beda agama. Latar belakang pencoretan tersebut                        ce). Kadang-kadang, jika perdebatan berkembang menjadi makin
memang dapat dikaitkan dengan kekhawatiran akan adanya perpeca-                        keras, mereka yang berpandangan pragmatis cenderung mengaitkan
han di antara anak bangsa, berhubung adanya kelompok-kelompok                          argumentasinya dengan realitas politik bahwa pencantuman kembali
masyarakat, terutama dari kalangan umat beragama non-Islam yang                        ketujuh kata tersebut dalam UUD belum memperoleh momentum-
tegas-tegas menyatakan keberatan atas adanya ketujuh kata tersebut.                    nya yang tepat. Karena itu, sesuai dengan prinsip demokrasi, pen-
Kelompok pemrotes itu dinisbatkan oleh Bung Hatta sebagai wakil                        cantuman syari’at Islam dalam konstitusi tidak perlu dipaksakan
tokoh-tokoh masyarakat dari kawasan Timur Indonesia yang pada                          sekarang.
umumnya beragama Kristen atau Katolik.                                                       Dengan pandangan demikian, maka penyelesaian masalahnya
    Di kalangan tokoh-tokoh Islam, ada juga yang mempersoalkan                         menjadi tertunda terus menerus, dan setiap kali muncul lagi, ditunda
                                                                                       lagi penyelesaiannya. Dengan perkataan lain, sikap pragmatis justru
      90
         Rekaman ilmiah yang dapat disebut paling lengkap atas peristiwa pencoretan    memendam penyelesaian yang justru dapat membahayakan integrasi
ke-7 kata itu dapat dibaca dalam Endang Saifuddin Anshari, Piagam Jakarta, Bandung:    nasional di kemudian hari. Persoalannya makin lama makin mem-
Pustaka Salman ITB.
                                                                                       besar dan perlawanan terhadapnya juga cenderung makin meluas
       9
          Pada masa reformasi sekarang, perdebatan mengenai ini di sidang-sidang
Badan Pekerja MPR direkam dengan baik oleh Umar Basalim yang dalam kapasitas-          dan makin terbuka, bukan tidak mungkin hal itu akan meledak pada
nya sebagai Sekretaris Jenderal MPR-RI mudah dapat menulisnya sehingga menjadi         suatu hari tanpa ada penyelesaian yang baik.
buku berjudul Pro­Kontra Piagam Jakarta di Era Reformasi, Jakarta: Pustaka Indonesia         Di samping itu, pandangan pragmatis ini bisa juga terjerumus
Satu (PIS), 2002.                                                                      ke dalam kesimpulan yang negatif karena terlalu melebih-lebihkan

74                                                                                                                                                        75
pertimbangan pentingnya memelihara persatuan dengan — apabila            terkait. Itulah sebabnya, tesis Samuel P. Huntington tentang “The
perlu — mengorbankan ‘kebenaran’. Dalam kelompok ini terdapat            Clash of Civilizations” yang melibatkan tiga peradaban besar ‘Barat’,
pula varian pendapat yang menyatakan bahwa urusan syari’at Islam         ‘Cina’ dan ‘Islam’ dalam hubungan persengketaan antar peradaban
itu tidak seharusnya dituangkan secara formal dalam konstitusi, se-      muncul ke permukaan.
mata-mata karena hal itu dinilai cukup, diatur saja dalam kehidup-            Di pihak lain, negara dan kebijakan pemerintahan modern dalam
an pribadi penganutnya. Oleh sebab itu, cukuplah rumusan seperti         sejarah juga gagal melepaskan sama sekali keterikatan dan interven-
yang ada sekarang dengan menentukan bahwa “Negara berdasarkan            sinya ke dalam urusan-urusan keagamaan. Bahkan dalam masyarakat
Ketuhanan Yang Maha Esa” seperti dalam rumusan Pasal 29 ayat             Amerika sekalipun yang diklaim sebagai masyarakat paling bebas
() UUD 945. Namun, pandangan terakhir ini dapat terjebak dalam         dan paling demokratis, justru kegiatan kenegaraannya dapat diang-
logika sekularisme yang berusaha memisahkan secara tegas persoa-         gap paling dekat dan paling mencerminkan nilai-nilai keagamaan
lan-persoalan kenegaraan dari persoalan keagamaan.                       yang dianut penduduknya. Dalam kesaksian Alexis de Tocqueville,
     Urusan agama dianggap tidak seharusnya dikacaukan atau              seorang sarjana hukum Perancis kenamaan, yang dituangkannya
dicampuradukkan dengan persoalan kenegaraan. Namun, dalam                dalam buku fenomenal Democracy in America92, menggambarkan
kenyataan empiris di hampir semua negara modern sekalipun, tidak         bagaimana pengaruh agama sangat penting dalam politik Amerika,
terbukti bahwa urusan keagamaan sama sekali berhasil dipisahkan          jauh lebih substantif dan bahkan sangat berbeda dari apa yang dili-
dari soal-soal kenegaraan. Sebabnya ialah para pengelola negara          hatnya di Eropa93.
adalah juga manusia biasa yang juga terikat dalam berbagai macam
                                                                              Menurut Alexis de Tocqueville:
norma yang hidup dalam masyarakat, termasuk juga norma agama.
Misalnya, meskipun negara-negara seperti Amerika Serikat, Inggris,            “Religion considered as a political institution which powerfully contributes to
Jerman, Perancis dan Belanda adalah negara yang dipermaklumkan                the maintenance of a democratic republic among the Americans”94.
sebagai negara sekuler, tetapi banyak kasus menunjukkan bahwa
keterlibatannya dalam urusan keagamaan terus berlangsung dalam                Lebih lanjut oleh Tocqueville dikatakan95:
sejarah.
                                                                              “By the side of every religion is to be found a political opinion, which
     Di satu segi, nilai-nilai keagamaan yang dianut oleh pribadi
                                                                              is connected with it by affinity. If the human mind be left to follow
para penyelenggara negara turut mempengaruhi materi dan proses                its own bent, it will regulate the temporal and spiritual institutions of
pengambilan keputusan di tingkat kenegaraan. Dalam contoh pal-                society in a uniform manner, and man will endeavor, if I may so speak,
ing mutakhir, misalnya, lihatlah kenyataan yang mempengaruhi
Presiden George W. Bush ketika mereaksi terjadinya peristiwa yang              92
                                                                                   Karya Tocqueville ini pertama kali diterbitkan di Paris dalam bahasa Perancis
menimpa gedung kembar World Trade Center tanggal  September            pada tahun 85 dan 840. Terjemahan pertama ke dalam bahasa Inggris dikerjakan
200. Tanpa sadar, George W. Bush mengaitkan upaya memerangi             oleh Henry Reeve segera setelah penerbitannya dalam edisi Perancis. Terjemahan
terorisme di balik peristiwa itu dengan perkataan “the second crusade”   kedua dilakukan oleh Francis Bowen yang menyempurnakan hasil kerja Henry Reeve
(perang suci kedua) setelah perang suci pertama yang dikenal dalam       tersebut dan diterbitkan pertama kali pada tahun 862. Oleh Phillips Bradley, hasil
                                                                         kerja Francis Bowen itu disempurnakan lagi dan diterbitkan berulang-ulang sejak
catatan sejarah di masa lampau antara kaum Muslimin dengan bang-         pertama kali terbit pada tahun 945. Edisi yang saya baca dan jadikan pegangan
sa-bangsa Eropa yang beragama Nasrani.                                   adalah edisi tahun 956, lihat pengantar Bradley dalam Democracy in America, Volume
     Pilihan-pilihan kolaborasi internasional dewasa ini, baik pada      , Vintage Books, New York, 956.
tingkat kenegaraan maupun pada tingkat “non­governmental organi­                9
                                                                                   Ibid., hal. 0-25.
zations” juga sangat dipengaruhi oleh kenyataan-kenyataan yang
                                                                                94
                                                                                   Ibid., hal.0.
berkaitan dengan perbedaan anutan agama dari pihak-pihak yang

76                                                                                                                                                           77
     to harmonize earth with heaven”. “The greatest part of British America     rung memandang persoalannya dari sudut pandang ideologi (Kelom-
     was peopled by men who, after having shaken off the authority of the       pok Idealis). Kelompok ini cenderung pada pandangan bahwa ketujuh
     Pope, acknowledged no other religious supremacy: they brought with         kata yang berasal dari Piagam Jakarta itu harus terus diperjuangkan
     them into the New World a form of Christianity which I cannot better
                                                                                sampai kapanpun juga dan apapun formulasi komprominya. Karena
     describe than by styling it a democratic and republican religion. This
     contributed powerfully to the establishment of a republic and a de-        itu, perlawanan terhadapnya juga cenderung bersifat ideologis dan
     mocracy in public affairs; and from the beginning, politics and religion   sangat idealis dengan mengaitkannya secara pasti dengan kemungki-
     contracted as alliance which has never been dissolved”.                    nan perpecahan bangsa. Syari’at Islam dipersepsikan secara ideologis
                                                                                dan menakutkan. Bahkan ada pula yang mempersepsikan syari’at
     Kedua, kelompok yang berpendapat bahwa pemberlakuan sya-
                                                                                Islam secara sempit dengan lembaga hukum potong tangan, hukuman
ri’at Islam di kalangan masyarakat yang mayoritas penduduknya
                                                                                rajam bagi para penzina, hukuman qishash bagi para pembunuh, dan
menganut agama Islam merupakan kewajiban yang mutlak sifatnya.
                                                                                sebagainya. Lagi pula, di kalangan kaum muslimin sendiri banyak
Meskipun Republik Indonesia bukan Negara Islam, tetapi setidak-
                                                                                juga terdapat tokoh-tokoh masyarakat yang dipersepsikan sebagai
tidaknya negara yang berketuhanan yang maha esa ini adalah negara
                                                                                tokoh ulama atau para mujahid, yang menggambarkan pemahaman
yang religius dan karena itu harus dijadikan instrumen yang penting
                                                                                yang sangat simplistis tentang syari’at Islam.
dalam upaya untuk menegakkan syari’at Islam bagi para pemeluknya
                                                                                     Akibatnya persepsi tentang syari’at Islam yang keliru itu makin
sendiri. Pemberlakuan syari’at Islam itu tidak perlu mengkhawatir-
                                                                                meyakinkan orang bahwa syari’at Islam itu memang menakutkan.
kan para pemeluk agama selain Islam, karena subjek hukum yang
                                                                                Sebutlah misalnya sebagai contoh betapa Ja’far Umar Thalib mengek-
dituju oleh pemberlakuan syari’at Islam itu adalah hanya kaum
                                                                                sekusi pengikutnya yang mohon kepadanya dikenai hukuman rajam
Muslimin.
                                                                                karena telah berzina. Padahal, Ja’far Umar Thalib sendiri tidak me-
     Kalaupun misalnya syari’at Islam dianggap menakutkan, biarkan
                                                                                miliki otoritas syar’i yang resmi dan dapat dipertanggungjawabkan
saja, tokh hal itu bukan dimaksudkan untuk orang non-Islam. Kalau-
                                                                                untuk itu.
pun ada dari kalangan kaum Muslimin sendiri yang menolak pem-
                                                                                     Lagi pula apa dasar operasionalnya untuk menerapkan penger-
berlakuan syari’at Islam itu, maka biasanya hal itu dikaitkan dengan
                                                                                tian-pengertian berkenaan dengan hukum perzinahan berdasarkan
alasan ketakutan yang disebabkan oleh ketidaktahuan akan hukum
                                                                                syari’at Islam itu dalam praktek yang konkrit. Misalnya, seseorang
syari’at Islam itu atau karena yang bersangkutan tidak merasa sebagai
                                                                                tidak boleh begitu saja membaca kitab “fiqh jinayat” berkenaan dengan
orang Islam yang bersih, atau merasa sebagai orang Islam yang tidak
                                                                                hal-hal yang berkaitan dengan kepentingan umum (hukum publik),
taat, dan cenderung menikmati keadaan ‘permissive’ dalam kehidupan
                                                                                lalu berusaha mempraktekkan bacaannya secara langsung tanpa
tanpa kekangan syari’at Islam. Orang demikian sudah seharusnya
                                                                                aturan operasional yang jelas. Semua ini menambah pembenaran
dibina menjadi orang baik atas dasar keimanan yang mendalam dan
                                                                                terhadap ketakutan yang seharusnya tidak perlu terjadi di kalangan
ketakwaan yang tinggi terhadap Tuhan Yang Maha Esa. Bukankah
                                                                                masyarakat luas, terutama di kalangan mereka yang kurang mema-
dengan diberlakukannya syari’at Islam bagi mereka tetap terbuka
                                                                                hami Islam dan apalagi mereka yang tidak menganut agama Islam.
kebebasan memilih, termasuk jika mereka tidak suka dapat saja
                                                                                     Ketiga, kelompok yang berpendapat lebih realistis. Syari’at Is-
berpindah murtad atau pindah ke agama lain sesuai dengan prinsip
                                                                                lam itu memang harus dan wajib diberlakukan, dan bahkan sesung-
kebebasan beragama yang juga dijamin oleh al-Quran sendiri.
                                                                                guhnya ia memang berlaku sampai kapanpun di kalangan umat
     Kelompok kedua ini cenderung sangat idealis dan bahkan cende-
                                                                                Islam. Kedudukan Syari’at Islam tidaklah perlu diperjuangkan lagi
                                                                                secara politik, karena tokh dengan sendirinya sudah berlaku seiring
                                                                                dengan dianutnya ajaran Islam oleh sebagian terbesar penduduk
      95
           Ibid., hal.0-.
                                                                                Indonesia. Syari’at Islam adalah jalan hidup yang berlaku bagi setiap

78                                                                                                                                                 79
orang yang mengimaninya. Syari’at Islam berlaku bagi setiap orang                Sedangkan pengertian konkrit tentang hukum seperti yang
Islam, terlepas dari kenyataan ada atau tidak adanya negara. Syari’at       dipahami di zaman sekarang adalah Fiqh. Setelah itu, baru muncul
Agama menyangkut hukum yang tertinggi, menyangkut keyakinan                 periode ketiga, tatkala pemberlakuan norma-norma hukum makin
manusia akan berdaulatnya Tuhan Yang Maha Kuasa atas dirinya,               disadari perlunya dilegitimasikan oleh sistem kekuasaan umum
sedangkan urusan kenegaraan hanyalah sebagian kecil saja dari urus-         yang sekarang kita kenal dengan negara. Periode ketiga inilah yang
an manusia.                                                                 disebut sebagai periode pengundangan atau legislasi (daur al­taqnin).
     Karena itu, Syari’at Islam tidak perlu dan tidak boleh direduk-        Dalam periode ketiga ini, yang diartikan sebagai hukum adalah qa-
sikan maknanya sekedar menjadi persoalan internal institusi negara.         nun. Di satu segi, sesuai dengan prinsip ‘elaborasi norma’, Qanun
Bahwa hukum negara harus mencerminkan esensi keadilan berda-                Islam bersumber kepada Fiqh, dan Fiqh bersumber kepada Syari’at.
sarkan ke-Tuhanan Yang Maha Esa, memang sudah seharusnya,                   Di pihak yang lain, sesuai prinsip ‘hirarki norma’, Qanun tentu saja
yaitu diwujudkan melalui prinsip yang saya namakan ‘hirarki norma’          tidak boleh bertentangan dengan Fiqh, dan Fiqh tidak bertentangan
dan ‘elaborasi norma’. Sumber norma yang mencerminkan keadilan              dengan Syai’at yang berintikan al-Quran dan Sunnah Rasul.
berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa itu dapat datang dari mana                   Jika dikaitkan dengan Hukum Nasional Indonesia yang berda-
saja, termasuk dari sistem syari’at Islam. Tetapi sekali nilai-nilai yang   sarkan Pancasila, maka ‘qanun’ itu identik dengan hukum negara be-
terkandung di dalamnya telah diadopsikan, maka sumber norma                 rupa peraturan perundang-undangan yang bersumber dan berpuncak
syari’at itu tidak perlu disebut lagi, karena namanya sudah menjadi         pada Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
hukum negara yang berlaku untuk umum dan secara nasional. Cu-               945. Sumber inspirasinya adalah segala norma yang berkembang
kuplah namanya adalah Hukum Nasional saja, yaitu hukum nasional             dan dikembangkan dari dunia ilmu hukum atau “ilmu fiqh” yang
yang berdasarkan Pancasila, meskipun isinya atau esensinya berasal          tidak boleh bertentangan dengan keyakinan-keyakinan hukum atau
dari norma “syari’at Islam”.                                                keyakinan keagamaan segenap warga negara Indonesia yang menjadi
     Dalam konteks sistem hirarki norma, perlu dibedakan antara             subjek hukum yang diatur oleh Hukum Nasional Indonesia yang
pengertian “syari’at” dengan “fiqh” dan dengan “qanun”. Menurut             berdasarkan Pancasila itu. Sesuai prinsip Ketuhanan Yang Maha Esa,
logika sistem hirarki itu, maka dalam prinsip pertama, hukum suatu          sudah dengan sendirinya tidak boleh ada hukum negara Indonesia
negara berisi norma-norma yang tidak boleh bertentangan dengan              yang bertentangan dengan norma-norma agama yang diyakini oleh
norma yang terkandung di dalam syari’at agama-agama yang dianut             warga negara Indonesia sendiri.
oleh warga masyarakat. Sedangkan dalam prinsip yang kedua, norma-                Norma Hukum Nasional yang demikian itu berlaku umum untuk
norma yang tercermin dalam rumusan-rumusan hukum negara, ha-                semua warga negara tanpa kecuali. Oleh sebab itu, nama atau sebutan
ruslah merupakan penjabaran atau elaborasi normatif ajaran-ajaran           bagi norma hukum yang bersifat nasional demikian itu tidak perlu
syari’at agama yang diyakini oleh warga negara. Jika dibandingkan           disebut atau dikaitkan dengan nama norma suatu agama tertentu
dengan kajian terhadap perkembangan hukum (fiqh) sendiri dalam              yang dapat menimbulkan kesalahpahaman yang justru dapat menim-
sejarah, maka kesimpulan mengenai kedua prinsip ini juga sejalan            bulkan kesulitan dalam upaya menegakkan norma hukum itu dalam
dengan dengan tahap-tahap perkembangan pengertian mengenai                  kenyataan. Sebutan resminya cukuplah sebagai Hukum Nasional
Syari’at, Fiqh, dan Qanun. Pada periode pensyari’atannya (daur al­          Indonesia yang berdasarkan Pancasila. Sedangkan isinya sangat boleh
tasyri’), Syari’at Islam itu identik dengan wahyu Allah dalam al-Quran      jadi atau memiliki potensi yang sangat kuat untuk bersumber dari
ditambah Sunnah Rasul. Keduanya berfungsi secara langsung sebagai           esensi ajaran syari’at agama atau dari sumber-sumber nilai keadilan
Hukum. Tetapi pada periode kedua, yaitu periode ijtihad, Syari’at itu       yang bersifat universal lainnya yang sama-sama berasal dari prin-
tidak lagi berfungsi sebagai hukum dalam arti yang bersifat langsung,       sip keadilan yang tercipta dalam hukum kehidupan (sunnatullah).
melainkan berkembang menjadi sumber hukum.                                  Menurut ketentuan syari’at Islam sendiripun, ‘sunnatullah’ itu me-

80                                                                                                                                             8
mang selalu sejalan dengan isi dan maksud Allah swt mewahyukan                masi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya
ayat-ayat-Nya melalui Rasulullah saw (ayatullah).                             serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan,
                                                                              mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunakan
B.	 KEMANUSIAAN	YANG	AdIL	dAN	BERAdAB                                         segala jenis saluran yang tersedia103.
                                                                        9.    Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga,
1.	 Hak	dan	Kewajiban	Asasi	Manusia                                           kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekua-
     Sebagaimana telah berhasil dirumuskan dalam naskah Perubahan             saannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari an-
Kedua UUD 945, ketentuan mengenai hak-hak asasi manusia telah                caman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang
mendapatkan jaminan konstitusional yang sangat kuat dalam Undang-             merupakan hak asasi104.
Undang Dasar. Sebagian besar materi Undang-Undang Dasar ini sebe-       0.   Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan atau perlakuan
narnya berasal dari rumusan Undang-Undang yang telah disahkan                 yang merendahkan derajat martabat manusia dan berhak mem-
sebelumnya, yaitu UU tentang Hak Asasi Manusia. Jika dirumuskan               peroleh suaka politik dari negara lain105.
kembali, maka materi yang sudah diadopsikan ke dalam rumusan            .   Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat
Undang-Undang Dasar 945 mencakup 27 materi berikut:                          tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat
. Setiap orang berhak untuk hidup serta berhak mempertahankan                serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan106.
    hidup dan kehidupannya96.                                           2.   Setiap orang berhak mendapat kemudahan dan perlakuan khusus
2. Setiap orang berhak membentuk keluarga dan melanjutkan ke-                 untuk memperoleh kesempatan dan manfaat yang sama guna
    turunan melalui perkawinan yang sah97.                                    mencapai persamaan dan keadilan107.
. Setiap anak berhak atas kelangsungan hidup, tumbuh dan               .   Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan
    berkembang serta berhak atas perlindungan dari kekerasan dan              pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang ber-
    diskriminasi98.                                                           martabat108.
4. Setiap orang berhak bebas dari perlakuan yang bersifat diskri-       4.   Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik
    minatif atas dasar apapun dan berhak mendapatkan perlindungan             tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh
    terhadap perlakuan yang bersifat diskriminatif itu99.                     siapapun109.
5. Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut aga-          5.   Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan ke-
    manya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan,              butuhan dasarnya, berhak mendapat pendidikan dan memperoleh
    memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal di wilayah                manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya,
    negara dan meninggalkannya, serta berhak kembali100.                      demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan
6. Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, me-               umat manusia110.
    nyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya101.
7. Setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan               00
                                                                                   Dari Pasal 28E ayat () Perubahan Kedua.
    mengeluarkan pendapat102.
                                                                               0
                                                                                   Pasal 28E ayat (2) Perubahan Kedua.
                                                                               02
                                                                                   Pasal 28E ayat () Perubahan Kedua.
8. Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh infor-               0
                                                                                   Dari Pasal 28F Perubahan Kedua.
                                                                               04
                                                                                   Ayat (5) ini berasal dari Pasal 28G ayat () Perubahan Kedua.
     96
        Dari Pasal 28A Perubahan Kedua UUD 945.                               05
                                                                                   Dari Pasal 28G ayat (2) Perubahan Kedua.
     97
        Ayat (2) ini berasal dari Pasal 28B ayat () Perubahan Kedua.          06
                                                                                   Ayat () ini berasal dari Pasal 28H ayat () Perubahan Kedua.
     98
        Berasal dari ayat 28B ayat (2) Perubahan Kedua.                        07
                                                                                   Pasal 28H ayat (2) Perubahan Kedua.
     99
        Dari Pasal 28I ayat (2) Perubahan Kedua.                               08
                                                                                   Pasal 28H ayat () Perubahan Kedua.


82                                                                                                                                                 8
6. Setiap orang berhak untuk memajukan dirinya dalam mem-                                nusia sesuai dengan prinsip negara hukum yang demokratis, ma-
    perjuangkan haknya secara kolektif untuk membangun masya-                             ka pelaksanaan hak asasi manusia dijamin, diatur dan dituangkan
    rakat, bangsa dan negaranya111.                                                       dalam peraturan perundang-undangan119.
7. Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan                    25. Untuk menjamin pelaksanaan Pasal 4 ayat (5) tersebut di atas,
    kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan                        dibentuk Komisi Nasional Hak Asasi Manusia yang bersifat
    hukum112.                                                                             independen menurut ketentuan yang diatur dengan undang-un-
8. Setiap orang berhak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan                          dang120.
    perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja113.                            26. Setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia orang lain da-
9. Setiap orang berhak atas status kewarganegaraan114.                                   lam tertib kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
20. Negara, dalam keadaan apapun, tidak dapat mengurangi hak se-                      27. Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang wajib
    tiap orang untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kemerdekaan                      tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-un-
    pikiran dan hati nurani, hak beragama, hak untuk tidak diperbudak,                    dang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan
    hak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk                      serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk
    tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut115.                                memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral,
2. Negara menjamin penghormatan atas identitas budaya dan hak                            nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu
    masyarakat tradisional selaras dengan perkembangan zaman dan                          masyarakat demokratis121
    tingkat peradaban bangsa116.
22. Negara menjunjung tinggi nilai-nilai etika dan moral kemanusiaan                       Jika ke-27 ketentuan yang sudah diadopsikan ke dalam Undang-
    yang diajarkan oleh setiap agama, dan menjamin kemerdekaan
    tiap-tiap penduduk untuk memeluk dan menjalankan ajaran                                  7
                                                                                                 Ini adalah ayat tambahan yang diambil dari usulan berkenaan dengan peny-
    agamanya117.                                                                      empurnaan Pasal 29 ayat (2) UUD 945 sebagaimana tercantum dalam lampiran TAP
2. Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak                              No.IX/MPR/2000, yaitu alternatif 4 dengan menggabungkan perumusan alternatif 
                                                                                      butir ‘c’ dan ‘a’. Akan tetapi, khusus mengenai anak kalimat terakhir ayat ini, yaitu:
    asasi manusia adalah tanggung jawab negara, terutama pemer-                       “... serta melindungi penduduk dari penyebaran paham yang bertentangan dengan ajaran
    intah118.                                                                         agama”, sebaiknya dihapuskan saja, karena dapat mengurangi kebebasan orang untuk
24. Untuk memajukan, menegakkan dan melindungi hak asasi ma-                          menganut paham yang meskipun mungkin sesat di mata sebagian orang, tetapi bisa
                                                                                      juga tidak sesat menurut sebagian orang lain. Negara atau Pemerintah dianggap
                                                                                      tidak selayaknya ikut campur mengatur dalam urusan perbedaan pendapat dalam
                                                                                      paham-paham internal suatu agama. Biarlah urusan internal agama menjadi domain
     09
        Pasal 28H ayat (4) Perubahan Kedua.                                           masyarakat sendiri (public domain). Sebab, perlindungan yang diberikan oleh negara
     0
        Ayat (5) ini berasal dari Pasal 28C ayat () Perubahan Kedua.                 kepada satu kelompok paham keagamaan dapat berarti pemberangusan hak asasi
    
        Dari Pasal 28C ayat (2) Perubahan Kedua.                                      kelompok paham yang lain dari kebebasan yang seharusnya dijamin oleh UUD.
    2
        Ayat (7) ini berasal dari Pasal 28D ayat () Perubahan Kedua.                        8
                                                                                                 Ayat (6) ini berasal dari Pasal 28I ayat (4) Perubahan Kedua.
    
        Ayat (8) ini berasal dari Pasal 28D ayat (2) Perubahan Kedua.                        9
                                                                                                 Dari ayat (5) Pasal 28I Perubahan Kedua dengan menambahkan perkataan
    4
        Ayat ini berasal dari Pasal 28E ayat (4) Perubahan Kedua.                     “...memajukan..”, sehingga menjadi “Untuk memajukan, menegakkan, dan melind-
    5
        Berasal dari rumusan Pasal 28I ayat () Perubahan Kedua yang perumusannya     ungi.....”
mengundang kontroversi di kalangan banyak pihak. Disini perumusannya dibalik                 20
                                                                                                 Komnas HAM memang telah dikukuhkan keberadaannya dengan undang-
dengan subjek negara.                                                                 undang. Akan tetapi, agar lebih kuat, maka hal itu perlu dicantumkan tegas dalam
      6
          Berasal dari Pasal 28I ayat () yang disesuaikan dengan sistematika peru-   UUD.
musan keseluruhan pasal ini dengan subjek negara dalam hubungannya dengan
warga negara.


84                                                                                                                                                                       85
Undang Dasar diperluas dengan memasukkan elemen baru yang            bagaimanapun, negara tidak dapat mengurangi arti hak-hak yang
bersifat menyempurnakan rumusan yang ada, lalu dikelompokkan         ditentukan dalam Kelompok  “a” sampai dengan “h”. Namun,
kembali sehingga mencakup ketentuan-ketentuan baru yang belum        ketentuan tersebut tentu tidak dimaksud dan tidak dapat diartikan
dimuat di dalamnya, maka rumusan hak asasi manusia dalam Un-         atau digunakan sebagai dasar untuk membebaskan seseorang dari
dang-Undang Dasar dapat mencakup lima kelompok materi sebagai        penuntutan atas pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang
berikut:                                                             diakui menurut ketentuan hukum Internasional. Pembatasan dan
                                                                     penegasan ini penting untuk memastikan bahwa ketentuan tersebut
. Kelompok Hak-Hak Sipil yang dapat dirumuskan menjadi:             tidak dimanfaatkan secara semena-mena oleh pihak-pihak yang
   a. Setiap orang berhak untuk hidup, mempertahankan hidup dan      berusaha membebaskan diri dari ancaman tuntutan. Justru disinilah
      kehidupannya.                                                  letak kontroversi yang timbul setelah ketentuan Pasal 28I Perubahan
   b. Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan, perlakuan     Kedua UUD 945 disahkan beberapa waktu yang lalu.
      atau penghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi dan
      merendahkan martabat kemanusiaan.                              2. Kelompok Hak-Hak Politik, Ekonomi, Sosial dan Budaya
   c. Setiap orang berhak untuk bebas dari segala bentuk perbu-         a. Setiap warga negara berhak untuk berserikat, berkumpul dan
      dakan.                                                               menyatakan pendapatnya secara damai.
   d. Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut            b. Setiap warga negara berhak untuk memilih dan dipilih dalam
      agamanya.                                                            rangka lembaga perwakilan rakyat.
   e. Setiap orang berhak untuk bebas memiliki keyakinan, pikiran       c. Setiap warga negara dapat diangkat untuk menduduki jabatan-
      dan hati nurani.                                                     jabatan publik.
   f. Setiap orang berhak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan       d. Setiap orang berhak untuk memperoleh dan memilih pekerjaan
      hukum.                                                               yang sah dan layak bagi kemanusiaan.
   g. Setiap orang berhak atas perlakuan yang sama di hadapan           e. Setiap orang berhak untuk bekerja, mendapat imbalan, dan
      hukum dan pemerintahan.                                              mendapat perlakuan yang layak dalam hubungan kerja yang
   h. Setiap orang berhak untuk tidak dituntut atas dasar hukum            berkeadilan.
      yang berlaku surut.                                               f. Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi.
   i. Setiap orang berhak untuk membentuk keluarga dan melan-           g. Setiap warga negara berhak atas jaminan sosial yang dibutuh-
      jutkan keturunan melalui perkawinan yang sah.                        kan untuk hidup layak dan memungkinkan pengembangan
   j. Setiap orang berhak akan status kewarganegaraan.                     dirinya sebagai manusia yang bermartabat.
   k. Setiap orang berhak untuk bebas bertempat tinggal di wilayah      h. Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh
      negaranya, meninggalkan dan kembali ke negaranya.                    informasi.
   l. Setiap orang berhak memperoleh suaka politik.                     i. Setiap orang berhak untuk memperoleh dan memilih pendi-
   m. Setiap orang berhak bebas dari segala bentuk perlakuan dis-          dikan dan pengajaran.
      kriminatif dan berhak mendapatkan perlindungan hukum dari         j. Setiap orang berhak mengembangkan dan memperoleh man-
      perlakuan yang bersifat diskriminatif tersebut.                      faat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya
                                                                           untuk peningkatan kualitas hidup dan kesejahteraan umat
     Terhadap hak-hak sipil tersebut, dalam keadaan apapun atau            manusia.
                                                                        k. Negara menjamin penghormatan atas identitas budaya dan
      2
            Berasal dari Pasal 28J Perubahan Kedua.
                                                                           hak-hak masyarakat lokal selaras dengan perkembangan za-
                                                                           man dan tingkat peradaban bangsa122.
86                                                                                                                                   87
     l. Negara mengakui setiap budaya sebagai bagian dari kebu-                                gelolaan dan turut menikmati manfaat yang diperoleh dari
        dayaan nasional.                                                                       pengelolaan kekayaan alam.
     m. Negara menjunjung tinggi nilai-nilai etika dan moral kema-                          f. Setiap orang berhak atas lingkungan hidup yang bersih dan
        nusiaan yang diajarkan oleh setiap agama, dan menjamin                                 sehat.
        kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk dan menja-                             g. Kebijakan, perlakuan atau tindakan khusus yang bersifat
        lankan ajaran agamanya123.                                                             sementara dan dituangkan dalam peraturan perundangan-
                                                                                               undangan yang sah yang dimaksudkan untuk menyetarakan
. Kelompok Hak-Hak Khusus dan Hak Atas Pembangunan                                            tingkat perkembangan kelompok tertentu yang pernah me-
   a. Setiap warga negara yang menyandang masalah sosial, terma-                               ngalami perlakuan diskriminasi dengan kelompok-kelompok
      suk kelompok masyarakat yang terasing dan yang hidup di                                  lain dalam masyarakat, dan perlakuan khusus sebagaimana
      lingkungan terpencil, berhak mendapat kemudahan dan per-                                 ditentukan dalam ayat () pasal ini, tidak termasuk dalam
      lakuan khusus untuk memperoleh kesempatan yang sama.                                     pengertian diskriminasi sebagaimana ditentukan dalam Pasal
   b. Hak perempuan dijamin dan dilindungi untuk mencapai ke-                                   ayat ().
      setaraan gender dalam kehidupan nasional.
   c. Hak khusus yang melekat pada diri perempuan yang dika-                             4. Tanggungjawab Negara dan Kewajiban Asasi Manusia
      renakan oleh fungsi reproduksinya dijamin dan dilindungi                              a. Setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia orang
      oleh hukum.                                                                              lain dalam tertib kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan
   d. Setiap anak berhak atas kasih sayang, perhatian dan perlin-                              bernegara.
      dungan orangtua, keluarga, masyarakat dan negara bagi per-                            b. Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang
      tumbuhan fisik dan mental serta perkembangan pribadinya.                                 wajib tunduk pada pembatasan yang ditetapkan oleh un-
   e. Setiap warga negara berhak untuk berperan serta dalam pen-                               dang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin
                                                                                               pengakuan dan penghormatan atas hak dan kebebasan orang
      22
           Berasal dari Pasal 28I ayat () UUD 945 yang disesuaikan dengan sistema-
                                                                                               lain serta untuk memenuhi tuntutan keadilan sesuai dengan
tika perumusan keseluruhan pasal ini dengan subjek negara dalam hubungannya                    nilai-nilai agama, moralitas dan kesusilaan, keamanan dan
dengan warga negara.                                                                           ketertiban umum dalam masyarakat yang demokratis.
       2
           Ini adalah ayat tambahan yang diambil dari usulan berkenaan dengan peny-         c. Negara bertanggungjawab atas perlindungan, pemajuan,
empurnaan Pasal 29 ayat (2) UUD 945 sebagaimana tercantum dalam lampiran TAP                  penegakan, dan pemenuhan hak-hak asasi manusia.
No.IX/MPR/2000, yaitu alternatif 4 dengan menggabungkan perumusan alternatif 
butir ‘c’ dan ‘a’. Akan tetapi, khusus mengenai anak kalimat terakhir ayat ini, yaitu:
                                                                                            d. Untuk menjamin pelaksanaan hak asasi manusia, dibentuk
“... serta melindungi penduduk dari penyebaran paham yang bertentangan dengan ajaran           Komisi Nasional Hak Asasi Manusia yang bersifat independen
agama”, sebaiknya dihapuskan saja, karena dapat mengurangi kebebasan orang untuk               dan tidak memihak yang pembentukan, susunan dan kedu-
menganut paham yang meskipun mungkin sesat di mata sebagian orang, tetapi bisa                 dukannya diatur dengan undang-undang.
juga tidak sesat menurut sebagian orang lain. Negara atau Pemerintah dianggap
tidak selayaknya ikut campur mengatur dalam urusan perbedaan pendapat dalam
paham-paham internal suatu agama. Biarlah urusan internal agama menjadi domain               Ketentuan-ketentuan yang memberikan jaminan konstitusional
masyarakat sendiri (public domain). Sebab, perlindungan yang diberikan oleh negara       terhadap hak-hak asasi manusia itu sangat penting dan bahkan
kepada satu kelompok paham keagamaan dapat berarti pemberangusan hak asasi               dianggap merupakan salah satu ciri pokok dianutnya prinsip Negara
kelompok paham yang lain dari kebebasan yang seharusnya dijamin oleh UUD.                hukum di suatu Negara. Namun di samping hak-hak asasi manusia,
                                                                                         harus pula dipahami bahwa setiap orang memiliki kewajiban dan
                                                                                         tanggungjawab yang juga bersifat asasi. Setiap orang, selama hidup-

88                                                                                                                                                        89
nya sejak sebelum kelahiran, memiliki hak dan kewajiban yang                masyarakat. Peradaban tidak mungkin tumbuh dalam struktur sosial
hakiki sebagai manusia. Pembentukan negara dan pemerintahan,                yang tidak berkeadilan. Jika struktur sosial timpang, maka di dalam-
untuk alasan apapun, tidak boleh menghilangkan prinsip hak dan              nya akan terjadi penindasan antar sesama manusia. Dalam kondisi
kewajiban yang disandang oleh setiap manusia. Karena itu, jaminan           semacam itu, peradaban umat manusia tidak akan berkembang sehat.
hak dan kewajiban itu tidak ditentukan oleh kedudukan orang seb-            Sebabnya ialah bahwa dalam struktur yang menindas itu, kebebasan
agai warga suatu negara. Setiap orang di manapun ia berada harus            atau kemerdekaan berpikir tidak akan tumbuh dan karena itu, ilmu
dijamin hak-hak dasarnya. Pada saat yang bersamaan, setiap orang            pengetahuan juga tidak akan berkembang. Akibatnya, perkembangan
di manapun ia berada, juga wajib menjunjung tinggi hak-hak asasi            peradaban masyarakat atau bangsa yang bersangkutan tidak dapat
orang lain sebagaimana mestinya. Keseimbangan kesadaran akan ada-           tumbuh secara sehat.
nya hak dan kewajiban asasi ini merupakan ciri penting pandangan                 Oleh karena hubungan di antara kedua begitu terkait satu sama
dasar bangsa Indonesia mengenai manusia dan kemanusiaan yang                lain itulah maka sila kedua Pancasila dirumuskan oleh the founding
adil dan beradab.                                                           fathers dalam satu konsepsi tentang sila kemanusiaan yang adil dan
     Bangsa Indonesia memahami bahwa “The Universal Declaration             beradab. Tidak akan ada peradaban yang tidak didasarkan atas peri
of Human Rights” yang dicetuskan pada tahun 948 merupakan per-             kehidupan yang keadilan, dan tidak akan ada keadilan jika peradaban
nyataan umat manusia yang mengandung nilai-nilai universal yang             dalam kehidupan bermasyarakat dan berbangsa tidak berkembang.
wajib dihormati. Bersamaan dengan itu, bangsa Indonesia juga me-            Oleh karena itu, dalam upaya membangun peradaban bangsa kita
mandang bahwa “The Universal Declaration of Human Responsibility”           yang tinggi dan bermartabat, penting sekali artinya menegakkan
yang dicetuskan oleh Inter-Action Council pada tahun 997 juga men-         keadilan dalam kehidupan berbangsa dan bermasyarakat. Sejarah
gandung nilai universal yang wajib dijunjung tinggi untuk meleng­           umat manusia pada masa lalu juga mengajarkan betapa banyaknya
kapi “The Universal Declaration of Human Rights” tersebut. Kesadaran        bangsa-bangsa besar yang timbul tenggelam karena terjadinya pe-
umum mengenai hak-hak dan kewajiban asasi manusia itu menjiwai              rubahan dalam kualitas peradabannya, dan kualitas peradabannya itu
keseluruhan sistem hukum dan konstitusi Indonesia, dan karena itu,          berubah karena terjadinya perubahan dalam struktur keadilan dalam
perlu diadopsikan ke dalam rumusan Undang-Undang Dasar atas                 peri kehidupan bermasyarakat dan berbangsa itu sendiri. Begitu tinggi
dasar pengertian-pengertian dasar yang dikembangkan sendiri oleh            peradaban bangsa-bangsa besar dalam sejarah dapat berkembang
bangsa Indonesia. Karena itu, perumusannya dalam Undang-Undang              dikarenakan tegaknya keadilan dalam kehidupan. Tetapi, tatkala
Dasar ini mencakup warisan-warisan pemikiran mengenai hak asasi             struktur keadilan mengalami keruntuhan, itulah yang kemudian
manusia di masa lalu dan mencakup pula pemikiran-pemikiran yang             menjadi pertanda merosotnya peradaban yang bahkan pada akhirnya
masih terus akan berkembang di masa-masa yang akan datang.                  menghancurkan keseluruhan eksistensi bangsa itu sendiri. 

2.	 Keadilan	dan	Keadaban
     Dalam rumusan sila kedua Pancasila, ‘Kemanusiaan yang adil
dan beradab’, prinsip kemanusiaan yang dianggap ideal adalah
kemanusiaan yang ‘adil’ yang langsung dirangkaikan dengan kata
‘beradab’. Jika di atas telah diuraikan bahwa sifat adil itu dekat dengan
sifat ketaqwaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa (tauhid), maka secara
empirik, keadilan juga sangat berdekatan dengan keadaban (civility).
Dengan sendirinya, sifat berkeadilan dan berkeadaban merupakan
konsekuensi logis dari tingginya kualitas ketaqwaan warga suatu

90                                                                                                                                             9
                                                                                           (beredar)128. Jika diperhatikan, dalam ayat pertama di atas, makna
                                                                                           kata ‘daulat’ dipakai untuk pengertian pergantian kekuasaan di bi-
                                                                                           dang politik, sedangkan ayat kedua menunjuk pengertian kekuasaan
                            CITA	dEMOKRASI	dAN	                                            di lapangan perekonomian129.
  BaB 5                         NOMOKRASI                                                        Selain itu, dalam sejarah, istilah daulat (kedaulatan) itu juga
                                                                                           dipergunakan untuk pengertian ‘dinasti’, ‘rezim politik’ ataupun
                                                                                           kurun waktu kekuasaan. Frasa-frasa seperti Daulat Bani Umaiyah,
                                                                                           Daulat Bani Abbasiyah’, ‘Daulat Bani Fattimiyah’, dan lain-lain biasa
                                                                                           dipakai untuk maksud menunjuk kepada pengertian ‘dinasti’ atau
A.	 GAGASAN	KEdAULATAN	                                                                    rezim politik itu. Yang dimaksudkan dengan Daulat Bani Umaiyah130,
                                                                                           misalnya, adalah dinasti yang berpusat di Syria yang didirikan oleh
    Kedaulatan (sovereignty) merupakan konsep yang biasa dijadikan                         Mu’awiyah bin Abi Sofyan pada akhir abad ke-6, dan sejak itu terus
objek dalam filsafat politik dan hukum kenegaraan124. Di dalamnya                          berkuasa secara terus temurun. Daulat berarti dinasti, sedangkan Bani
terkandung konsepsi yang berkaitan dengan ide kekuasaan tertinggi                          berarti bangunan ‘keluarga’ dan Umaiyah adalah nama yang diam-
yang dikaitkan dengan negara (state). Dari segi bahasa, perkataan                          bilkan dari nama keluarga pendirinya, yaitu Mu’awiyah. Demikian
‘kedaulatan’ itu sendiri dalam bahasa Indonesia sebenarnya berasal                         pula dengan sebutan Daulat Abbasiyah, Daulat Osmani, dan lain
dari bahasa Arab, yaitu dari kata ‘daulat’ dan ‘dulatan’125 yang da-                       sebagainya, semuanya menunjuk kepada pengertian kurun waktu
lam makna klasiknya berarti pergantian, peralihan atau peredaran                           dari dinasti kekuasaan.
(kekuasaan). Dalam Al-Quran yang mencerminkan penggunaan ba-                                     Dengan demikian, pengertian kata kedaulatan itu dalam makna
hasa Arab klasik, kata ‘daulah’ ini dipergunakan hanya dua kali (dua                       klasiknya berkaitan erat dengan gagasan mengenai kekuasaan ter-
tempat)126, yaitu dalam QS.  : 40 yang mempergunakan bentuk                              tinggi, baik di bidang ekonomi maupun terutama di lapangan po-
kata kerja ‘nudawiluha’ (ia kami pergantikan atau pergilirkan)127,                         litik. Akan tetapi, dalam kaitannya dengan makna kekuasaan yang
dan dalam QS. 59 : 7 yang mempergunakan kata kerja ‘duulatan’                              bersifat tertinggi itu, terkandung pula dimensi waktu dan proses
                                                                                           peralihannya sebagai fenomena yang bersifat alamiyah. Pandangan
                                                                                           seperti ini terdapat pula dalam pemikiran Ibn Khaldun (2-406)
        24
            Diskusi tentang hal ini dapat dibaca misalnya dalam Jimly Asshiddiqie,         mengenai naik tenggelamnya kekuasaan negara-negara dalam seja-
Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar
Baru-van Hoeve, 994.                                                                              28
                                                                                                       Dalam QS. 59: 7 (al-Hasyr) dinyatakan (terjemahannya): “Apa saja harta
        25
            Al-Mawrid: A Modern English­Arabic Dictionary, Dar el ilmi lil Malayen,        rampasan yang diberikan oleh Allah kepada Rasul-Nya yang berasal dari penduduk
979, hal.882.                                                                             kota-kota, maka adalah untyuk Allah, untuk Rasul, kaum kerabat, anak-anak yatim,
      26
           Lihat al-Maqdisi, Indeks al­Quran: Fathu al­Rahman, Mustafa al-Baâ al-Halaby,   orang-orang miskin dan orang-orang dalam perjalanan, supaya harta itu jangan hanya
22 (H), hal.56.                                                                         beredar di antara orang-orang kaya saja di antara kamu”. Ibid., hal. 96.
       27
            Al-Quran (QS) :40 (Ali Imran) menyatakan (terjemahannya): “Jika kamu                 29
                                                                                                       Gagasan yang terkandung dalam pernyataan “… supaya harta itu tidak
(pada perang Uhud, mendapat luka, maka sesungguhnya kaum kafir itupun (pada                beredar di antara orang-orang kaya saja…”, seperti dikutip dalam footnotes di atas
perang Badar mendapat luka yang serupa, dan masa (kejadian dan kehancuran) itu,            adalah gagasan keadilan mengenai distributif, yakni menyangkut ide pemerataan
kami pergilirkan di antara manusia (agar mereka mendapat pelajaran) dan supaya             kesejahteraan di bidang ekonomi dalam masyarakat.
Allah membedakan orang-orang yang beriman dari orang-orang kafir, dan supaya                      0
                                                                                                      Mengenai sejarah dinasti-dinasti ini, lihat Marshall G.S. Hodgson, The Venture
sebagian kamu dijadikan-Nya (gugur sebagai syuhada’). Dan Allah tidak menyukai             of Islam, Volume 2, Chicago-London: The University of Chicago Press, 974.
orang-orang yang zalim”, Al­Quran dan Terjemahannya, Departemen Agama RI,
cetakan 984, hal.99.


92                                                                                                                                                                               9
rah umat manusia. Sebagaimana ditulis dalam Mukadimah131, muncul                         Sumatera134. Frasa-frasa ini biasanya dipergunakan untuk menyebut
dan tenggelamnya negara (kerajaan-kerajaan) di masa lalu atau yang                       Raja, Ratu, Permaisuri, Pangeran, dan sebagainya yang secara filosofis
disebut oleh Ibn Khaldun dengan “al-daulah” itu merupakan tuntutan                       berisikan pernyataan dari orang yang menyebutnya bahwa sang Raja
alamiah yang sangat rasional. Pandangan Ibnu Khaldun inilah yang                         atau Pangeran itu berkuasa penuh atas dirinya.
sebenarnya mempengaruhi Niccolo Maciavelli (46-527, yang lahir                              Dengan demikian, dalam pengertian klasik, konsep kedaulatan
kurang lebih 6 tahun setelah Ibnu Khaldun wafat) ketika menulis                         memang dipakai untuk menyebut kurun waktu kekuasaan dan dinasti.
karya monumentalnya l’Prince132. Buku l’Prince ini, seperti Mukadimah,                   Konsep tradisional mengenai kedaulatan itu juga dikaitkan dengan
juga mengungkapkan teori yang sangat mirip mengenai naik-teng-                           pengertian kekuasaan yang abstrak, tunggal, utuh dan tak terbagi
gelamnya negara dalam sejarah umat manusia133.                                           ataupun tak terpecah-pecah, serta bersifat tertinggi dalam arti tidak
    Hal ini menunjukkan bahwa gagasan kedaulatan yang berkem-                            berasal dari kekuasaan lain yang lebih tinggi. Dalam bahasa Inggris,
bang di timur sebelumnya pernah turut terbawa serta ke Eropa                             istilah kedaulatan disebut ‘souvereignty’ yang berasal dari bahasa Latin,
bersamaan dengan pengaruh pemikiran-pemikiran kaum Muslimin                              ‘superanus’. Perkataan ini juga berkaitan dengan kata ‘supreme’ dan
ke Eropa pada abad pertengahan, sebelum munculnya gerakan ‘Re-                           ‘supremacy’. Dalam istilah Jerman dan Belanda serta bahasa-bahasa
naissance’. Namun demikian, dalam perkembangan lebih lanjut, gagas-                      Eropa lainnya, istilah ini diadopsi dan disesuaikan dengan lafal mas-
an kedaulatan itu sendiri di dunia barat mengalami pula perubahan                        ing-masing bahasa, seperti ‘suvereniteit’, ‘soverainette’, ‘sovereigniteit’,
dan perkembangannya sendiri. Ide kedaulatan dikembangkan atas                            ‘souvereyn’, ‘sovereignty’, ‘souvereyn’, ‘superanus’, ‘summa potestas’,
dasar pemikiran berkenaan dengan konsep-konsep kekuasaan yang                            ‘maiestas’ (majesty), dan lain-lain sebagainya135 yang diadopsi dari
bersumber kepada pemikiran Yunani dan Romawi. Bahkan, ketika                             bahasa-bahasa Inggris, Perancis, Jerman, Spanyol, Belanda, dan Italia,
gagasan kedaulatan ini diadopsi ke dalam bahasa dan kebudayaan                           yang dipengaruhi oleh Bahasa Latin. Semua istilah tersebut di atas
politik masyarakat Melayu Nusantara, ide kedaulatan itu sendiri                          menunjuk kepada pengertian kekuasaan tertinggi.
sudah mengalami perkembangan pesat sebagai konsep mengenai                                     Dalam berbagai literatur politik, hukum, dan teori kenegaraan
kekuasaan tertinggi. Karena itulah, frasa-frasa ’Daulat Tuanku’ atau                     pada zaman sekarang, terminologi kedaulatan (souvereignty) itu pada
‘Duli Tuanku Raja’ dan lain-lain menjadi istilah-istilah baku di ling-                   umumnya diakui sebagai konsep yang dipinjam dari bahasa Latin,
kungan istana-istana para Raja di seluruh wilayah Nusantara, yang                        ‘soverain’ dan ‘superanus’, yang kemudian menjadi ‘sovereign’ dan ‘sov­
dipengaruhi oleh bahasa Melayu pada umumnya, khususnya di pulau                          ereignty’ dalam bahasa Inggris yang berarti penguasa dan kekuasaan
                                                                                         yang tertinggi. Dalam bahasa Arab modern dewasa inipun, istilah
      
           Ibn Khaldun adalah pemikir Muslim dari negeri Spanyol (Andalusia) yang        kedaulatan tersebut dipahami dalam konteks makna kata ‘souver-
dikenal dalam sejarah sebagai perintis filsafat sejarah dan pemikiran sosiologis men-
genai kekuasaan negara yang pertama dalam sejarah. Bukunya yang paling terkenal
                                                                                         eignty’ sebagaimana di Barat136. Dengan demikian, dapat dikatakan
dan paling berpengaruh adalah ‘Mukaddimah’ yang sesungguhnya dimaksudkan                 bahwa dalam perkembangan sejarah telah terjadi perubahan dan
sebagai pengantar untuk bukunya yang berjudul ”al’Ibar”. Tetapi, pengantarnya ini        pergeseran-pergeseran makna sedemikian rupa sehingga terminologi
justru menjadi lebih populer karena isinya mengandung pemikiran-pemikiran yang
orisinil mengenai filsafat sejarah dan teori-teori sosial yang ketika itu belum pernah          4
                                                                                                     Di lingkungan istana-istana kerajaan Melayu, istilah-istilah ini sampai
dikembangkan orang sejak sebelumnya.                                                     sekarang masih terus dipergunakan.
       2
           Jimly Asshiddiqie, “Ibn Khaldun: Pribadi, Pemikiran, dan Pengaruhnya di               5
                                                                                                     Encyclopedia International, hal.242, dan Encyclopedia of Social Sciences,
Indonesia”, Khalaqah Ilmiah Al-Hurriyah, dan seterusnya. Lihat sumber-sumber             hal.267.
primernya; juga lihat Rosenthal, bandingkan dengan pengaruh Ibn Rusyd, ataupun                 6
                                                                                                   Dalam kamus bahasa Arab-Inggris, kata ‘sovereign’ itu biasanya diterjemah-
Marsiglio of Padua, Bhandari, op. cit., hal. xxch.                                       kan menjadi (I) malik (raja), (ii) sayyid (pemimpin yang efektif), (iii) dzata siyadah
       
           Loc. cit.                                                                     (memiliki kepemimpinan), dan sebagainya; Sedangkan kata ‘sovereignty’ diartikan
                                                                                         sebagai (i) sulthath ‘aliyah (kekuasaan yang tinggi),


94                                                                                                                                                                          95
kedaulatan dalam bahasa politik Indonesia sudah tidak terbedakan                        dalam bahasa Inggrisnya berarti ‘majesty’ untuk pengertian yang
lagi maknanya, apakah berasal dari sumber Barat atau sumber aslinya                     sama dengan ide kedaulatan tersebut. Oleh para ahli, buku inilah
istilah itu pertama kali dipinjam, yaitu dari bahasa Arab. Karena itu,                  yang dianggap pertama kali menguraikan secara luas dan lengkap
yang terpenting adalah bahwa secara teknis, konsep kedaulatan itu                       konsep kedaulatan (souvereignty) itu di lapangan ilmu pengetahuan138.
berkaitan dengan konsep kekuasaan yang tertinggi.                                       Dalam buku ini, Bodin disana-sini juga menggunakan istilah ‘summa
      Semua istilah-istilah itu, di sepanjang sejarah pemikiran kene-                   potestas’ untuk menunjuk pada pengertian kata ‘souverainete’ yang
garaan terus berkembang, sehingga dapat dikatakan telah mengalami                       selanjutnya sering dipakai oleh Hugo Grotius. Demikian pula per-
perkembangan sejarah yang cukup panjang. Gagasan yang dikem-                            kataan ‘summa potestas’ dan ‘summum imperium’ biasa dipakai pula
bangkan dimulai dari ide-ide kekuasaan Tuhan yang mutlak sampai                         untuk maksud yang sama dalam buku lain, yaitu De Iure Bellé At Pacis
munculnya gagasan mengenai negara hukum. Memang harus diakui                            (625)139. Bodin juga menyebutnya sebagai “summa in cives at subditos
bahwa sebagai konsep ilmiah atau konsep yang dikembangkan di                            legibusque soluta potestas” (kekuasaan tertinggi yang mengatasi warga
lapangan ilmu pengetahuan, khusus filsafat politik dan hukum, ide                       negara, anak buah, dan undang-undang).
kedaulatan dapat dikatakan baru dikenal sejak dipopulerkan oleh                              Sementara itu, Thomas Hobbes, dalam bukunya De Cive (642)
Jean Bodin pada abad ke-6. Namun, sebagai bahasa kaum intelektuil,                     mempergunakan kedua perkataan tersebut di atas dalam satu rang-
ide kedaulatan sudah ada bahkan sejak zaman Yunani dan Romawi                           kaian pengertian, yaitu: ‘summa potestas sive summum imperium sive
kuno137. Dalam sejarah Islam yang kemudian berpengaruh pula deng-                       dominium’140. Akan tetapi, dalam bukunya Leviathan (65), Thomas
an diadopsinya istilah ‘daulat’, ‘duli’, dan ‘kedaulatan’ dalam bahasa                  Hobbes mengganti semua istilah itu dengan ‘sovereignty’ (kedau-
Indonesia, ide kekuasaan tertinggi itu juga lazim dipergunakan dalam                    latan). Sejak Hobbes inilah gagasan mengenai kedaulatan (sovereignty)
tradisi kekhalifahan. Bahkan seperti dikemukakan di atas, dalam Al-                     itu menjadi mitos yang berdampak sangat luas dalam studi hukum
Quran sebagai cermin penggunaan bahasa Arab klasik, perkataan                           dan politik. Karena itu, seperti dikatakan oleh d’Entreves, ”If any­
‘daulat’ itu juga tercantum dalam dua ayat dengan menggunakan                           thing marks, once and forever, the birth of the modern state, is the myth
perkataan ‘duulatan’ dan ‘nudawiluha’.                                                  of Leviathan” 141. Karena itu, setelah Jean Bodin, tokoh yang harus
      Di dunia ilmu pengetahuan, tokoh yang dapat disebut sebagai                       disebut jasanya dalam mengembangkan studi mengenai konsep ke-
pelopor pertama yang membahas ide kedaulatan ini sebagai konsep                         daulatan ini adalah Thomas Hobbes. Bagi Hobbes, ‘summa potestas’
kekuasaan tertinggi di dunia ilmu pengetahuan adalah Jean Bodin
(50-596). Hal ini diuraikan secara luas oleh Jean Bodin dalam buku                          8
                                                                                                   Bhandari, History of European Philosophy, Lahore: Evernew Book Stall, edisi
karya monumentalnya berjudul Six Livres de la Republique (575).                        ke-9, 969, hal. 222.
Dalam buku ini, Jean Bodin menggunakan perkataan ‘maiestas’ yang                               9
                                                                                                   Buku ini mulai ditulis oleh Hugo Grotius sejak tahun 625. Sejak pensiun,
                                                                                        di masa Raja Louis XIII, tinggal di Perancis. Buku ini merupakan karya terpenting
                                                                                        Grotius yang kemudian sangat berpengaruh terutama bagi perkembangan studi
 (ii) siyadah istiqlali (kepemimpinan yang efektif dan merdeka), (iii) daulat dzata     hukum Internasional.
siyadah kekuasaan yang mempunyai kepemimpinan yang efektif), dan lain-lain
                                                                                               40
                                                                                                   Dalam tradisi hukum Romawi, ‘imperium’ dan ‘dominium’ berkembang
sebagainya. Lihat Kamus Al­Mawrid, op. cit.                                             sebagai dua wilayah yang berbeda. Yang pertama adalah wilayah kekuasaan umum
        7
            Sumbangan Jean Bodin (abad ke-6) berkenaan dengan istilah ‘souvereignty’   (publik), sedangkan yang kedua berkaitan dengan wilayah pribadi kaum aristokrat
ini sebagai konsep ilmiah serupa dengan istilah ‘state’ yang pertama kali diperkenal-   (private).
kan ke dalam dunia ilmiah oleh Nichollo Machiavelli (46-527). Seperti dikatakan
                                                                                               4
                                                                                                   Semua pendapat yang membatasi kedaulatan, baik seperti yang dikemu-
oleh Alexander Passerin d’Entreves: “With Bodin the word ‘sovereignty’ entered          kakan oleh Jean Bodin ataupun Grotius dan lain-lain semuanya ditolak ditolak oleh
the vocabulary of law and politics as the word ‘state’ had done with Machiavelli,       Thomas Hobbes. ‘Sovereign’ olehnya dimitoskan sebagai pemegang kekuasaan yang
op. cit., hal. 02.                                                                     paling tinggi di atas segala-galanya, bahkan merupakan ‘a mortal God who is above all
                                                                                        law and restraint’. Tidak ada hukum, baik hukum sipil, hukum alam, hukum agama

96                                                                                                                                                                         97
yang kemudian disebutnya ‘sovereignty’ itu bukan saja merupakan                         berada di tangan Raja147.
atribut negara, tetapi merupakan suatu fungsi esensial yang ada di                          Namun demikian, sebenarnya, ketidakterbatasan konsep kedau-
dalamnya. Bahkan, konsep kedaulatan inilah yang membedakan                              latan itu sendiri menurut Jean Bodin agak berbeda dengan ketakter-
organisasi negara dari organisasi sosial lainnya. Kedaulatan adalah                     batasan menurut Thomas Hobbes. Mereka berdua, meskipun sama-
jiwa (soul) dari lembaga politik yang disebut negara142 yang disim-                     sama memandang ide kedaulatan secara absolut dan otoritarian,
bolisasikannya sebagai makhluk yang kebal dan tak terkalahkah                           tetapi bagi Jean Bodin148:
yang diceritakan dalam Bibel yang disebut ‘leviathan’143. Jiwa (soul)                        ‘Sovereignty’ can suffer no limitation in time, in function, or in ‘law’,
yang dimaksudkan di sini tentu saja bersifat ‘artifisial’ sebagaimana                        for ‘sovereignty’ belongs rather to the state itself than to the actual sov-
‘negara’ yang merupakan subjek hukum (persoonalijk) atau sebagai                             ereign”.
‘persona’ yang bersifat artifisial.
                                                                                             Meskipun dewasa ini, pandangan yang absolut seperti ini sudah
     Dengan demikian, kedaulatan dalam pandangan klasik tidak
                                                                                        banyak ditinggalkan orang, tetapi pada zamannya, pandangan demi-
dapat dipisahkan dari konsep negara. Tanpa kedaulatan, apa yang
                                                                                        kian memang dianggap cukup masuk akal untuk diikuti, sehingga
dinamakan negara itu tidak ada, karena tidak berjiwa. ‘Majesty’ atau
                                                                                        dapat dikatakan bahwa kedaulatan itu memang bersifat mutlak
‘Sovereignty’ itu menurut Bodin adalah “... the most high, absolute, and
                                                                                        dan tidak terbatas. Konsep ketakterbatasan dalam pandangan Jean
perpetual power over the citizens and subjects in a commonweale”144. Per-
                                                                                        Bodin tersebut bersifat kelembagaan dan sangat abstrak, serta tidak
tama, kedaulatan itu bersifat (i) mutlak, (ii) abadi, dan karena itu juga
                                                                                        menunjuk kepada pengertian manusia tertentu sebagai pemegang
harus bersifat (iii) utuh, tunggal, dan tak terbagi-bagi atau terpecah-
                                                                                        kedaulatan itu secara aktual. Dengan demikian, dapat dikatakan
pecah, serta (iv) bersifat tertinggi dalam arti tidak terderivasikan
                                                                                        bahwa konsep kedaulatan yang dipahami oleh Jean Bodin itu lebih
dari kekuasaan yang lebih tinggi145. Kedua, kekuasaan berdaulat
                                                                                        merupakan konsep kedaulatan negara. Menurutnya, ‘Sovereign’
dalam negara itu berkaitan dengan fungsi legislatif, yaitu negara itu
                                                                                        dapat saja meninggal dunia, tetapi ‘sovereignty’akan terus hidup
berdaulat dalam membuat hukum atau undang-undang dan atau
                                                                                        tanpa tergantung subjek pemegangnya.
menghapuskan hukum146. Ketiga, hukum itu sendiri merupakan
                                                                                             Dengan gagasan kedaulatan negara yang mutlak ini, Bodin
perintah dari yang berdaulat tersebut yang pada zamannya memang
                                                                                        menolak doktrin kekuasaan ekstra-teritorial seperti kekuasaan
       d
                                                                                        gereja abad pertengahan dan kekaisaran Romawi zaman klasik
(suci), konstitusi ataupun hukum Internasional yang membatasinya. “He can do not        yang mengendalikan kedaulatan negara-negara nasional di bawah
wrong, moral or legal”. Baginya, setiap pembatasan atas kedaulatan merupakan ‘a         kekuasaannya. Dalam pandangannya, secara eksternal (keluar)
contradiction in terms’, Bhandari, op. cit., hal. 269.                                  setiap negara haruslah bersifat independen, dan secara internal (ke
       42
           d’Entreves, op. cit., hal. 02-0.
       4
           Joâ xli. 2-25, Ibid., hal. 05.
                                                                                        dalam) memiliki kekuasaan tertinggi dengan menolak setiap klaim
       44
           d’Entreves, op. cit., hal. 00.                                              hak kenegaraan yang bersifat turun-temurun dari siapapun149. Pan-
       45
           Dalam kesimpulan Muhammad Yamin berkaitan dengan pendapat Bodin              dangan Bodin maupun Hobbes ini, betapapun juga dapat dianggap
mengenai pengertian kedaulatan ini dikatakan bahwa kedaulatan mempunyai                 merupakan cermin dari atau mencerminkan pandangan yang sangat
tiga syarat, yaitu: (I) bulat dalam arti tidak terpecah-pecah sehingga dalam suatu
negara hanya ada satu kedaulatan atau kekuasaan tertinggi, (ii) asli, karena kekua-          46
                                                                                                 Para ahli di zamannya pada umumnya berpendapat, ‘attribute’ utama ke-
saan tertinggi itu tidaklah dialirkan dari kekuasaan lain yang lebih tinggi lagi, dan   daulatan itu adalah kekuasaan di lapangan judikatif, bukan di bidang legislatif seperti
(iii) sempurna dan tidak terbatas, karena tak ada kekuasaan yang lebih tinggi yang      yang dipikirkan oleh Jean Bodin. Jean Bodin, op. cit., hal. 0.
dapat membatasinya. Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia,            47
                                                                                                 Loc cit.
Ghalia Indonesia, Jakarta, cet.6, 982, hal. 57.                                             48
                                                                                                 Bhandari, op. cit., hal. 26.
                                                                                             49
                                                                                                 Ibid., hal.24-27.


98                                                                                                                                                                          99
dipengaruhi oleh paham liberalisme yang dikembangkan karena                              vereignty) sebelum diadakannya Perjanjian Westfalia pada tahun 648,
kebutuhan untuk melawan serta membebaskan zamannya dari kung-                            pengertian demikian dapat dikatakan sudah sangat jauh berkembang.
kungan kesewenang-wenangan Raja.                                                         Seperti dimaklumi, Perjanjian Westfalia itu sangat terkenal dan oleh
      Konsep kekuasaan tertinggi itu sendiri dengan demikian dapat                       para ahli dianggap tonggak sejarah terjadinya perubahan konseptual
bersifat internal dalam suatu negara, dan dapat pula bersifat ekster-                    besar-besaran mengenai ide kedaulatan yang secara eksternal san-
nal, yaitu kekuasaan mutlak dan merdeka suatu negara berhadapan                          gat berpengaruh dalam perkembangan hukum Internasional. Oleh
dengan negara lain150. Karena di dalamnya terkandung dua konteks                         sebab itu, menurut Muhammad Yamin152, untuk memahami konsep
pengertian sekaligus, yaitu: Pertama, kekuasaan tertinggi dalam nega-                    kedaulatan (sovereignty) itu lebih jauh, perlu diperhatikan pengertian
ra atau ‘souvereignty in the state’ yang berkaitan dengan pengertian                     yang diakui umum dalam hukum Internasional sebelum dan sesu-
kedaulatan yang bersifat internal. Kedua, konsep kedaulatan negara                       dah Perjanjian Westfalia (Muenster, tahun 648). Sebelum itu, untuk
(state’s souvereignty) berkaitan dengan pengertian kedaulatan yang                       pertama kali – seperti dikemukakan di atas, ide kedaulatan dibahas
bersifat eksternal, yaitu ‘souvereignty of the state’ dalam berhadapan                   secara ilmiah oleh Jean Bodin (50-596)153 dalam Republique (575),
negara berdaulat lainnya. Inilah yang biasa disebut dengan konsep                        dengan menyebutnya “summa in cives at subditod legibusque soluta po­
kedaulatan negara dalam hukum Internasional. Konteks eksternal                           testas” (kekuasaan tertinggi yang mengatasi warga negara, anak buah,
konsep kedaulatan ini tentu tidak relevan untuk dibahas disini,                          dan Undang-Undang). Konsep kedaulatan menurut Jean Bodin, jika
karena hal itu merupakan objek kajian hukum Internasional, bukan                         diuraikan, meliputi tiga unsur sebagai berikut:
hukum tata negara.                                                                         . Kekuasaan itu bersifat tertinggi, tidak ada kekuasaan yang lebih
      Dalam berbagai kamus modern, kedaulatan juga dikaitkan den-                             tinggi, dan asli dalam arti tidak berasal dari atau bersumber ke-
gan pengertian kekuasaan yang tertinggi. Misalnya, dalam Webster’s                            pada kekuasaan lain yang lebih tinggi.
Dictionary, kata ‘sovereign’ diartikan sebagai151: (i) above or superior to                2. Mutlak dan sempurna dalam arti tidak terbatas dan tidak ada
all others, chief, greatest, supreme; (ii) supreme in power, rank, or authority;              kekuasaan lain yang membatasinya.
(iii) holding the position of ruler, royal, reigning; (iv) independent on all              . Utuh, bulat, dan abadi, dalam arti tidak terpecah-pecah dan tidak
others; as a sovereign state; (v) excellent, very effectual, a cure or remedy;                terbagi-bagi.
(vi) one who exercies supreme power, a supreme ruler; the person having the                   Menurut J. Jacques Rousseau, konsep kedaulatan itu bersifat
hightest authority in a state; (vii) a group of persons or a state that possesses
sovereign authority; (viii) dan sebagainya. Unsur-unsur yang terdapat                           52
                                                                                                    Menurut Muhammad Yamin, sejak ini, mekanisme hubungan amtara bangsa-
dalam kata ‘sovereignty’ tersebut meliputi: (i) kekuasaan, (ii) bersifat                 bangsa merdeka di seluruh dunia mengalami perubahan dengan mengindahkan hal-hal
                                                                                         dasar semua bangsa. Sebelum perjanjian ini, hubungan antar negara dan bangsa, teru-
terkuat atau terbesar (superior), (iii) bersifat tertinggi (supreme); (iv)               tama di Eropa, ditandai oleh hubungan antara negara-negara besar seperti Jerman yang
pemegangnya berada dalam kedudukan memberikan perintah; (v)                              mengklaim kedaulatan spirituil maupun sekulernya atau negara-negara kecil Kristen
bersifat merdeka dan tidak tergantung kepada kekuasaan orang atau                        lain di bawah kekuasaan mutlak seorang Kaisar. Tetapi, setelah kekaisaran Jerman
badan lain; (vi) mengandung kewenangan (otoritas) untuk mengambil                        ini lama kelamaan berubah makin melemah, dan negara-negara kecil Eropa menjadi
keputusan terakhir atau tertinggi.                                                       semakin kuat, terjadilah perang di antara mereka yang dikenal dengan Perang 0 Tahun
                                                                                         dan Perang 80 Tahun yang berakhir dengan Perjanjian Wetfalia ini. Dengan perjanjian
      Jika dibandingkan dengan pengertian konsep kedaulatan (sou­                        ini, maka semua negara kecil Eropa dinyatakan merdeka dan berdaulat sebagai subjek
                                                                                         mandiri dalam hubungan internasional. Sejak inilah peta hubungan Internasional
      50
           C.F. Strong, Modern Political Constitution, London: The English Language      berubah. Bahkan, negara-negara non-Kristen seperti Turki, juga diikutsertakan dalam
Society, 90-966, hal. 80.                                                             peta hubungan baru ini. Lihat Yamin, op. cit., hal. 50-59.
       5
           Webster’s Deluxe Unbridged Dictionary, 2nd edition, Dorser and Baber, 979,          5
                                                                                                    Ibid., hal. 57.
hal. 76.


00                                                                                                                                                                      0
kerakyatan dan didasarkan pada kemauan umum (volunte generale)                              tin pada akhir abad ke- dan awal abad ke-2. Konsep kedaulatan
rakyat yang menjelma melalui perundang-undangan. Oleh sebab                                 itu menurut Austin mempunyai empat ciri, yaitu: “non­subordinate”,
itu, menurutnya, konsep kedaulatan mempunyai sifat-sifat, yaitu154:                         “illimitable”, “unique”, dan “united”159. Suatu kedaulatan itu, menu-
  . Kesatuan (unite), bersifat monistis;                                                   rutnya, haruslah160.
  2. Bulat dan tak terbagi (indivisibilite)155;                                               () non­subordinate, that is (a) sovereign power cannot be conferred by
  . Tak dapat dialihkan (inalienabilite)156;                                                      a law; and (b) this legislative power cannot be revoked by law;
  4. Tidak dapat berubah (imprescriptibilite).                                                (2) illimitable, that is (a) the sovereign legislative power legally illimit­
                                                                                                   able, is to the power to legislative and law whatsoever; and (b) the
     Konsep kedaulatan bersifat kesatuan (unite) dalam arti bahwa se-
                                                                                                   sovereign cannot be made subject to legal duties in the exercise of his
mangat rakyat dan kemauan umum rakyat itu adalah suatu kesatuan
                                                                                                   legislative power;
di mana mereka sebagai kesatuan berhak memerintah dan berhak
                                                                                              () unique, for every legal system there is (a) one and (b) only one non­
menolak diperintah. Karena rakyat adalah satu maka negara juga
                                                                                                   subordinate and illimitable legislative power;
adalah satu. Karena itu pula, konsep kedaulatan itu juga bersifat
                                                                                              (4) united, this legislative power is in the hand of one person or one body
bulat dan tak dapat dipecah-pecah (indivisible). Jika yang berdaulat
                                                                                                   of persons.
adalah Raja, maka Rajalah yang merupakan satu-satunya pemegang
kekuasaan tertinggi dalam negara; Jika rakyat berdaulat, maka rakyat                              Bagi John Austin, dalam pengertian kedaulatan, haruslah
pulalah satu-satunya pemegang kekuasaan tertinggi, bukan yang                               tercakup dua aspek sekaligus yaitu positif dan negatif. Secara po-
lain157. Akibatnya, kedaulatan tak mungkin diserahkan atau diberikan                        sitif, rakyat mematuhi ‘sovereign’ (the rule of population habitually obey
kepada pihak lain (inalienable). Kedaulatan adalah milik setiap bangsa                      the sovereign); dan secara negatif, ‘sovereign’ tidak mematuhi siapa-
sebagai kesatuan yang bersifat turun-temurun158. Oleh karena itu,                           siapa (the sovereign is not in the habbits of obeying anyone)161.
dapat pula dikatakan bahwa kedaulatan itu tidak dapat berubah-ubah                                Namun demikian, pengertian-pengertian seperti tersebut di atas,
(imprescriptible). Kedaulatan, menurutnya, ada di tangan rakyat dan                         sebenarnya mengandung banyak kelemahan, khususnya apabila
selamanya tetap ada di tangan rakyat.                                                       dihubungkan dengan realitas perkembangan zaman sekarang. Sejak
     Ciri-ciri konsep kedaulatan ini dikembangkan pula oleh John Aus-                       zaman Rousseau saja (72-778), pandangan mengenai keempat si-
                                                                                            fat kedaulatan tersebut sudah menghadapi tantangan. Bahkan, pen-
      54
            Ibid., hal. 62-6.                                                              dahulu Rousseau sendiri, yaitu Montesquieu (68-755), misalnya
      55
           “Que la souverainete est indivisible” (Kekuasaan Sovereign tidak terbagi),       mempunyai pendapat yang sangat berbeda dari Rousseau mengenai
Du Contrat Social, Buku Kedua edisi Indonesia, Kontrak Sosial, Jakarta: Dian Rakyat,        soal ini. Menurut Montesquieu, kedaulatan yang tidak terpecah-pecah
989, hal. 24 dan lampiran teks aslinya, hal. 67.
                                                                                            itu adalah mitos belaka. Untuk menjamin demokrasi, kekuasaan
       56
           “Que la souverainete est inalienable” (kedaulatan itu tidak dapat dialienasi),
Ibid., hal. 2 dan 65.                                                                      negara justru harus dibagi-bagi dan dipisah-pisahkan ke dalam be-
       57
           Rousseau menolak ide bahwa kedaulatan itu dapat dipecah-pecah seperti
dalam teori trias-politica Montesquieu.
       58
           Teori penyerahan kekuasaan ini menjadi ciri antara lain dari pemikiran           dari Hobbes, maupun Locke ditolak oleh Rousseau. Lihat Deliar Noer, op. cit., dan
Thomas Hobbes dan John Locke. Menurut Hobbes, ketika negara dibentuk, rakyat                Murray, op. cit., dan lain-lain.
menyerahkan hak-hak mereka mereka kepada penguasa. Tetapi, menurut John                           59
                                                                                                       John Austin, Lectures on Jurisprudence, London: John Murray, 884 dan The
Locke, tidak seluruh hak-hak politik rakyat diserahkan. Menurut Locke, perjanjian           Province of Jurisprudence Determined, NY: The Noondaù Press, 954.
masyarakat itu terjadinya dua kali. Dalam perjanjian pertama ketika membentuk                        60
                                                                                                          Joseph Raz, The Concept of A Legal System: An Introduction to the Theory of
negara, yang diserahkan hanyalah hak-hak yang berkenaan dengan pembentukan                  Legal System, London: The Clarendon Press, 980, hal.8.
negara itu. Tetapi, hak rakyat tetap berada di tangan rakyat. Hak inilah yang kemu-                 6
                                                                                                         Ibid., hal.7.
dian secara ilmiah disebut sebagai Hak Asasi Manusia. Teori penyerahan ini, baik

02                                                                                                                                                                              0
berapa fungsi yang saling mengendalikan satu sama lain (checks and                     dalam hubungan yang lebih longgar lagi bila dibandingkan dengan
balances). Kekuasaan negara, menurutnya, haruslah dibagi dalam tiga                    negara federal. Bahkan, dengan telah terbentuk Uni Eropa (European
fungsi, yang disebutnya sebagai “Trias Politica”, yang terdiri atas                    Union) dan Masyarakat Eropa Bersatu (European Community) dengan
kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judisial (judikatif)162.                          format kelembagaan yang sama sekali belum pernah ada contohnya
     Kritik-kritik atas kelemahan-kelemahan definisi klasik di atas                    dalam sejarah, pengertian kedaulatan yang tidak dapat dibagi-bagi itu
dapat dilihat dalam pemikiran John Austin dan juga Jeremy Ben-                         telah tidak dapat lagi dipertahankan sebagaimana dipahami semula.
tham yang pemikirannya banyak didiskusikan dan mempengaruhi                            Struktur Uni Eropa itu sendiri sekarang ini sudah menyerupai suatu
John Austin sendiri dalam berbagai tulisannya mengenai konsep                          bangunan negara federal baru. Di tingkat uni, juga terdapat dewan
kedaulatan. Tulisan-tulisan kedua sarjana ini, tidak pernah me-                        eksekutif, dewan perwakilan yang berfungsi sebagai parlemen yang
nyebut-nyebut secara eksplisit adanya ciri ‘illimitable’ dan ‘united’                  menjalankan fungsi legislatif, dan juga ada pengadilan yang dapat
sebagai ciri konsep kedaulatan. Meskipun seperti Austin, Jeremy                        menjatuhkan hukuman kepada setiap warga negara dari negara-
Bentham menganggap bahwa kedaulatan itu haruslah bersifat ‘non-                        negara anggotanya.
subordinate’ dalam arti bersifat tertinggi dan ‘unique’ dalam arti tidak                    Di lingkungan negara-negara federal, terdapat negara-negara
ada duanya, tetapi Bentham enggan mengulas soal kedua ciri lain-                       bagian yang masing-masing berdiri sendiri-sendiri dan biasanya
nya itu, sehingga sama sekali tidak menyinggungnya. Karena, bagi                       juga memiliki konstitusi sendiri-sendiri164. Negara-negara bagian
Bentham, untuk disebut sebagai negara, suatu masyarakat politik                        seperti di Amerika Serikat, masing-masing mempunyai kedaulatan
tidak mutlak harus bersifat ‘independent’163. Pada zaman modern                        sendiri-sendiri, khususnya di bidang tertentu yang ditentukan
sekarang, ide-ide klasik yang cenderung absolut dalam memahami                         dalam konstitusi. Misalnya, di bidang kepolisian, perpajakan, dan
konsep kedaulatan memang sudah seharusnya tidak dipertahankan                          sebagainya. Begitu pula republik-republik merdeka yang menjadi
lagi. Gagasan-gagasan absolut seperti yang dikembangkan oleh Bodin,                    anggota “Confederation of Independent States” di bekas Uni Soviet ma-
Rousseau dan lain-lain, sekurang-kurangnya sudah tidak relevan lagi                    sing-masing juga memiliki kedaulatannya sendiri-sendiri. Yang lebih
karena terjadinya tiga perkembangan, yaitu perkembangan konsepsi                       tegas lagi adalah Konfederasi Switzerland (Swiss) yang dalam kons-
mengenai bentuk negara, dan perkembangan konsepsi mengenai                             titusinya secara jelas menentukan bahwa negara-negara bagianlah
negara hukum yang demokratis, serta diadopsinya paham konsti-                          yang sesungguhnya berdaulat. Sedangkan kekuasaan Konfederasi
tusionalisme baru yang memungkinkan rezim hukum internasional                          dirumuskan dalam konstitusi secara terbatas. Artinya, negara-negara
mengatasi rezim hukum nasional.                                                        bagianlah yang menentukan apa batas-batas kekuasaan Pemerintah
     Pertama, dalam perkembangan konsepsi mengenai bentuk                              Pusat. Karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam sistem konfederasi
negara, umat manusia telah berhasil mengembangkan pengertian                           Swiss ini, kedaulatan tidak bersifat monistis atau tunggal seperti
yang makin kompleks tentang bentuk negara. Selain ada negara                           dalam pandangan klasik. Dalam negara federasi dan konfederasi,
kesatuan, ada pula negara federal yang terdiri atas negara-negara                      kedaulatan itu justru bersifat pluralistis, terbagi-bagi ke dalam mas-
anggota yang memiliki kedaulatan internalnya sendiri dan bahkan                        ing-masing negara anggota federasi atau konfederasi.
memiliki konstitusinya sendiri-sendiri. Bahkan, di samping itu, ada                         Kedua, selain prinsip pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal
pula bentuk negara konfederasi yang negara-negara anggota terikat                      antara pusat dan daerah seperti tersebut di atas, ketidak terbatasan

      62
          Murray, op. cit.                                                                    Mengenai perkembangan konsep ‘federal government’ dan implikasinya
                                                                                            64

      6
          Jika Jeremy Bentham memahami negara sebagai ‘being in a state of political   bagi perkembangan konsep kenegaraan, lihat K.C. Wheare, Federal Government,
society’ tanpa menekankan sifat sifat independensinya, menurut John Austin, negara     London-Toronto-New York: Oxford University Press, 957 (terbit pertama kali 946),
itu adalah ‘an independent political system’. Raz, op cit.,hal. 7.                     terutama Part , 2, dan .


04                                                                                                                                                                  05
kedaulatan juga menghadapi tantangan karena munculnya paham                persetujuan negara yang bersangkutan terlebih dulu seperti dengan
pemisahan kekuasaan yang bersifat horizontal antar cabang-cabang           mutlaknya prosedur ratifikasi di masa lalu. (2) Munculnya pengakuan
atau fungsi-fungsi kekuasaan negara itu sendiri di tingkat pemer-          konstitusional bahwa hukum internasional dan bahkan konstitusi
intah pusat. Sejak munculnya paham negara hukum modern yang                negara lain dapat dijadikan rujukan konstitusional dalam menyele-
demokratis (moderne democratiche rechtsstaat), sistem kekuasaan negara     saikan persoalan hukum di dalam negeri. Dalam konstitusi Afrika
ideal selalu dikaitkan dengan soal manajemen pembagian kerja yang          Selatan misalnya, hakim konstitusi diberikan kewenangan untuk
rasional, jelas dan terukur antara satu fungsi dengan fungsi yang          menjadikan konstitusi negara lain sebagai sumber rujukan pengam-
lain. Dengan begitu, kekuasaan dapat diharapkan bersifat terbatas          bilan keputusan, sepanjang menyangkut hal-hal yang belum diatur
dan terhindar dari kemungkinan penyalahgunaan oleh pihak-pihak             dalam konstitusi Afrika Selatan. Demikian pula dalam UUD Filipina,
yang berkuasa. Pandangan Montesquieu tentang “Trias Politica”,             untuk kasus-kasus tertentu, hukum internasional diterima sebagai
meskipun dipahami dengan cara yang bermacam-macam, sukses                  salah satu sumber hukum yang mengatasi hukum nasional.
penerapannya di beberapa negara, terutama di Amerika Serikat,                  Selain itu, ketidakterbatasan kedaulatan sebagaimana dimaksud
membuktikan bahwa pembagian dan pemisahan kekuasaan itu meru-              baik oleh Bodin, Hobbes, Grotius, maupun oleh Rousseau, menurut
pakan sesuatu yang niscaya di abad modern sekarang ini. Karena itu,        H.L.A. Hart165, memang tidak dapat lagi dipertahankan karena:
konsep kedaulatan tidak bisa lagi dimengerti sebagai suatu konsep                “First, legal limitations on legislative authority consist no of duties im-
yang bersifat mutlak dan monistis, tidak terbagi-bagi atau terpecah-             posed on the legislator to obey some superior legislator bu of disabilities
pecah seperti di masa lalu. Dengan keberhasilan Amerika Serikat                  contained in rules which qualify him to legislate”. “Secondly, in order
menerapkan sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif, dan                 to establish that a purported enactment is law we do not have to trace it
judikatif itu secara relatif selama lebih dari 200 tahun, berarti ajaran         back to the enactment, express or tacit, of a legislator who is ‘sovereign’
“Trias Politica” Montesquieu itu dapat dikatakan dapat diterapkan                or ‘unlimited’ either in the sense that his authority to legislate is legally
                                                                                 unrestricted or in the sense that he is a person who obeys no one else
dengan relatif pula.
                                                                                 habitually. Instead we have to show that it was made by a legislator
     Ketiga, dalam pemikiran dan praktek hubungan antar negara                   who was qualified to legislate under an existing rule and that either
dan prinsip-prinsip konstitusionalisme sejak akhir abad ke-20 yang               no restrictions are contained in the rule or there are none affecting this
lalu, berkembang pula pengertian-pengertian baru mengenai sifat                  particular enactment.” “Thirdly, in order to show that we have before
kedaulatan negara yang sebelumnya dianggap mutlak dan tidak                      us an independent legal system we do not have to show that its supreme
tunduk kepada kekuasaan yang lebih tinggi. Setidaknya 2 dua                      legislator is legally unrestricted or obeys no other person habitually.
perkembangan baru dalam hal ini, yaitu: () Munculnya gelombang                  We have to show merely that the rules which qualify the legislator do
                                                                                 not confer superior authority on those who have also authority over
perjuangan hak asasi manusia dan pengertian mengenai pelangga-
                                                                                 the territory. Conversely, the fact that he is not subject to such foreign
ran hak asasi manusia yang berat dan kejahatan atas kemanusiaan                  authority does not mean that he has unrestricted authority within his
(gross violation of human rights and crime against humanity). Dewasa ini         own territory.
berkembang pandangan yang didukung oleh kenyataan praktek di
lapangan bahwa terhadap kasus-kasus pelanggaran hak asasi manu-                  Fourthly, we must distinguish between a legally unlimited legislative
sia yang berat atau tindak kejahatan atas kemanusiaan, seperti etnic             authority and one which, though limited, is supreme in the system. Rex
cleansing (pembasmian etnis) seperti yang dilakukan oleh rezim Serbia            may well have been the highest legislating authority known to the law
                                                                                 of the land, in the sense that all other legislation may be repealed by
atas bangsa Bosnia Herzegovina, dan sebagainya, dapat dilakukan
                                                                                 his, even though his own is restricted by a constitution”. Fifthly, and
tindakan multilateral untuk menyerang satu negara berdaulat atas
nama kemanusiaan. Dengan demikian, hukum Internasional dapat
                                                                                  65
                                                                                        H.L.A. Hart, The Concept of Law, Oxford: The Clarendon Press, 979, hal.
                                                                           69.
dipaksakan berlakunya ke suatu negara, tanpa harus memerlukan

06                                                                                                                                                         07
      last, whereas the presence or absence of rules limiting the legislator’s                 limited to particular jurisprudence);
      competence to legislate is crucial, the legislator’s habits of obedience are         (e) to express the ability of bodies such as armed forces to defeat all probable
      at the most of some indirect evidential importances. The only relevance                  rivals;
      of the fact, it it be the fact, that the legislator is not in a habit of obedience
                                                                                           (f) to express the ability of a sectional interest decisively to influence
      to other persons is that sometimes it may afford some, though far from
      conclusive, evidence that his authority to legislate in not subordinate, by              policy.
      constitutional or legal rule, to that of others. Similarly, the only relevance            Kritik serupa juga datang dari kaum empirisis yang cenderung
      of the fact that the legislator does habitually obey someone else is that            mengandaikan bahwa semua konsep ilmiah harus dijabarkan dalam
      this is some evidence that under the rules his authority to legislate is
      subordinate to that of others.”
                                                                                           term-term yang dapat diobservasi. Padahal, konsep kedaulatan
                                                                                           justru sangat abstrak dan bahkan disebut oleh para ahli sebagai the
     Karena itu, konsep kedaulatan dewasa ini haruslah dipahami                            utmost difficult. Demikian pula dengan pertimbangan-pertimbangan
sebagai konsep kekuasaan tertinggi yang dapat saja dibagi dan diba-                        dari segi moral, juga melahirkan banyak sekali kritik dan keberatan
tasi. Pembatasan kekuasaan itu, betapapun tingginya, harus dapat                           terhadap konsep kedaulatan ini. Bahkan kritik moral terhadap kon-
dilihat dalam sifatnya yang internal yang biasanya ditentukan peng-                        sep kedaulatan ini tidak kalah sengitnya dibandingkan dengan yang
aturannya dalam konstitusi yang pada masa kini biasanya dikaitkan                          lain. Bahkan kaum moralis inilah yang dapat disebut paling sengit
dengan ide konstitusionalisme negara modern. Artinya, di tangan sia-                       mempersoalkan mengenai kegunaan teori kedaulatan (sovereignty)
papun kekuasaan tertinggi atau kedaulatan itu berada, terhadapnya                          itu sesungguhnya. Banyak yang mempersoalkan bahwa teori kedau-
selalu diadakan pembatasan oleh hukum dan konstitusi sebagai                               latan itu sebenarnya tidaklah ada kegunaannya sama sekali. Menurut
produk kesepakatan bersama para pemilik kedaulatan itu sendiri.                            Stankiewicz168:
     Kritik-kritik yang dilancarkan oleh banyak para ahli mengenai
                                                                                                “In the main, the moralist says that one or more attributed of classi-
soal ini, menurut Stankiewicz, pada pokoknya didasarkan atas tiga                               cal sovereignty are unacceptable because they conflics with other ac-
pertimbangan, yaitu semantis, empiris, dan moralis166. Pendekatan se-                           cepted notions of human relations. The moralists may be a federalist
mantik melihat konsep ‘sovereignty’ itu mengandung terlalu banyak                               and object to the indivisibility attribute; or an upholded of government
makna. Seperti dikemukakan oleh Stanley I. Benn, ada enam arti yang                             by concent and reject the coercive implications; or he may believe in
dapat dikaitkan dengan konsep ‘sovereignty’ itu (six senses in which                            natural law and question the unlimited nature of sovereignty in clas-
‘sovereignty’ might be meaningfully employed), yaitu167:                                        sical theory.”
(a) to express the supremacy of a norm in a legal hierarchy, as viewed by a                     Oleh karena itu, timbul kesan bahwa169:
     lawyer, or by a student concerned with the legal limits of discretion;
                                                                                                “If one believes in pure democracy, it is hard to believe in sovereignty in
(b) in a study of constitutions as normative orders, to refer either to the                     the classical sense. If one belives that the logic of the classical theory is
     omni compotence, or to the supreme competence within its field, of a                       essentially sound, it is hard to believe in democracy, unless the ambigu-
     legislative organ;                                                                         ous and unsatisfactory notion of popular sovereignty is introduced.”
(c) to express the self-sufficiency of a legal order from the point of view of
     a lawyer operating within it;
(d) to refer to a particular kind of partial order, the definition of whichi                       67
                                                                                                       Stanley I. Benn, ”The Uses of Sovereignty”, dalam Anthony Quinton (ed.),
     may vary from one legal order to another (its utility in this sense being             Political Philosophy, Oxford University Press, 967, hal. 8. Seperti juga dikatakan oleh
                                                                                           Stankiewicz, “Since the modern concept was formulated by Bodin, many types of
       66
           W.J. Stankiewicz, “In Defense of Sovereignty: a Critique and an Interpreta-     sovereignty have emerged: political, legal, internal, external, de jure, de facto, popular,
tion”, dalam W.J. Stankievicz (ed.), In Defense of Sovereignty, Oxford University Press,   coercive, influential, positive, negative, absolute, and relative. op. cit., hal. 29.
New York-London-Toronto, 969, hal..


08                                                                                                                                                                              09
     Artinya, termasuk konsep kedaulatan rakyatpun tetap tidak sunyi              tertinggi (the sovereign)172. Dalam kaitan dengan lingkup kedaulatan,
dari kritik. Karena, bentuk konkrit dari kedaulatan rakyat itu sendiri            aktivitas kekuasan tertingga meliputi proses atau kegiatan pengam-
dalam prakteknya juga tetap memerlukan badan perwakilan yang                      bilan keputusan (decision making process). Disini dipersoalkan, seberapa
tidak otomatis mencerminkan kekuatan rakyat yang berdaulat. Jika                  besar kekuatan keputusan yang ditetapkan itu di bidang legislatif
ide kedaulatan rakyat itu sudah diimplementasikan melalui pendel-                 ataupun eksekutif. Sedangkan jangkauan kedaulatan berkaitan den-
egasian kekuasaan dari rakyat kepada organ negara, maka pengertian                gan apa atau siapa yang memegang kekuasaan dan siapa atau apa
itu sendiri segera menjadi kabur. Apalagi jika organ negara itu sendiri           yang menjadi objek atau sasaran yang dijangkau oleh kekuasaan
adalah organ pemerintah, maka segera timbul persoalan mengenai                    tertinggi itu.
siapakah yang sesungguhnya berdaulat dalam kenyataannya.                               Sehubungan dengan subjek kedaulatan, dalam sejarah pemikiran
     Namun demikian, terlepas dari aneka kritik terhadap teori ke-                hukum dan politik, dikenal adanya lima teori atau ajaran tentang
daulatan ini, yang jelas konsep kedaulatan itu sendiri tetap menjadi              kedaulatan sebagai ide mengenai kekuasaan tertinggi. Kelimanya
landasan yang penting dalam studi ilmu hukum yang mementingkan                    adalah (i) Teori Kedaulatan Tuhan, (ii) Teori Kedaulatan Raja, (iii)
aspek ketertiban norma dalam suatu negara. Karena, itu, seperti di-               Teori Kedaulatan Negara, (iv) Teori Kedaulatan Rakyat, dan (v) Teori
kemukakan oleh Stankiewicz dalam upaya mempertahankan konsep                      Kedaulatan Hukum. Kelima ajaran tersebut berkembang dalam teori
kedaulatan ini170:                                                                dan praktek dalam sejarah pemikiran mengenai hukum dan negara.
      “Indeed, the most significant developments that are likely to come out      Pada kurun waktu tertentu, umat manusia cenderung untuk men-
      of the sovereignty concept in the future will be related to its ablity to   gidealkan satu teori di atas keempat teori lainnya, tetapi pada kurun
      make classifications of political behavior meaningful. Too much effort      waktu lain, teori yang dianggap ideal sebelumnya ditinggalkan dan
      in the past had been spent on proving or disproving the concept and not     diganti dengan teori lainnya. Misalnya, dulu pada zaman Yunani
      enough on studying its potentialities as a tool of analysis.”               kuno, istilah demokrasi mempunyai konotasi yang sangat buruk
      Selama ini terlalu banyak perhatian sudah dicurahkan untuk                  sehingga semua orang berusaha menghindarinya. Dengan demikian
membuktikan keunggulan ataupun kekurangan konsep kedaulatan                       dapat dikatakan bahwa pada zaman sekarang, gagasan demokrasi
itu, tetapi masih sedikit perhatian dicurahkan untuk mengembangkan                atau paham kedaulatan itu memang telah dianggap sebagai sesuatu
potensi dan kegunaannya sebagai alat analisis yang diperlukan untuk               yang ideal.
memperkembangkan ilmu hukum dan politik.                                               Namun, dalam perkembangan sebelumnya, kadang-kadang teori
      Sebagai salah satu alat analisis yang penting, dapat pula dikemu-           kedaulatan Rajalah yang dianggap ideal. Pada kurun waktu yang lain,
kakan bahwa pemahaman terhadap konsep kedaulatan itu dapat                        teori kedaulatan hukumlah yang lebih diutamakan. Dalam perkem-
dibagi ke dalam dua aspek. Keduanya saling berkaitan satu sama                    bangan yang pernah terjadi di Eropa sekitar abad ke-7 dan ke-8,
lain, yaitu soal lingkup kekuasaan (scope of power) dan soal jangkauan            ketika banyak kerajaan-kerajaan besar mengalami perpecahan disusul
kekuasaan itu (domain of power)171. Lingkup kedaulatan berkenaan den-             dengan munculnya banyak kerajaan kecil, timbul persoalan dalam
gan soal aktivitas yang tercakup dalam fungsi kedaulatan, sedangkan               pengaturan hubungan antar kerajaan-kerajaan kecil yang mengaku
jangkauan kedaulatan berkaitan dengan siapa yang menjadi subjek                   merdeka dan berdaulat secara sendiri-sendiri. Pada waktu itu berkem-
dan pemegang kedaulatan sebagai konsep mengenai kekuasaan yang
                                                                                       7
                                                                                            Jack H. Nagel, The Descriptive Analysis of Power, Yale University Press, New
                                                                                  Haven, 975, hal.4.
      68
          Stankiewicz, Ibid., hal.6.                                                    72
                                                                                             Mengenai hubungan antara ‘the sovereign’ and ‘the subject’ ini baca juga
      69
           Loc. cit.                                                              H.L.A. Hart, The Concept of Law, The Clarendon Press, London, 979, hal.49-76.
      70
          Ibid., hal. 298.


0                                                                                                                                                                 
bang doktrin mengenai hukum internasional yang mengakui adanya                           harus diakui sampai sekarang istilah demokrasi itu sudah menjadi
prinsip Kedaulatan Negara dalam berhadapan dengan negara lain                            bahasa umum yang menunjuk kepada pengertian sistem politik yang
secara eksternal. Karena itu, di antara kelima teori kedaulatan tersebut                 diidealkan dimana-mana. Padahal dulunya, pada zaman Yunani
di atas, dapat dikatakan bahwa teori Kedaulatan Negara berkenaan                         kuno, dari mana istilah demokrasi itu pada awalnya berasal, istilah
dengan kedaulatan eksternal, sedangkan keempat teori lainnya ber-                        demokrasi itu mempunyai konotasi yang sangat buruk. Demokrasi
kaitan dengan kedaulatan yang bersifat internal.                                         (demos + cratos atau demos + kratien) dibayangkan orang sebagai
     Semula, secara internal, orang menganggap Tuhanlah yang                             pemerintahan oleh semua orang yang merupakan kebalikan dari
merupakan sumber kekuasaan tertinggi. Akan tetapi dalam prak-                            konsep pemerintahan oleh satu orang (autocracy). Baik demokrasi
tek, kedaulatan Tuhan itu diwujudkan dalam peranan para Raja                             maupun otokrasi, menurut pengertian umum di zaman Yunani kuno
yang mengambil keputusan atas nama Tuhan. Akibatnya, timbul                              sama-sama buruknya. Karena itu, yang diidealkan adalah ‘plutokrasi’
kezaliman, karena ‘the King can do no wrong’ dan titahnya bersifat                       (pluto + cracy), yaitu pemerintahan oleh banyak orang, bukan hanya
absolut. Setelah munculnya gerakan rasionalisme, gelombang peno-                         dikendalikan oleh satu orang; tetapi banyaknya orang itu tidak berarti
lakan terhadap gagasan Kedaulatan Tuhan dan sekaligus kritik dan                         semua orang ikut memerintah, sehingga keadaan menjadi kacau dan
kecaman kepada ide Kedaulatan Raja terus berkembang. Karena                              tidak terkendali.
itu, perdebatan berpindah pada pilihan antara ajaran kedaulatan                               Sekarang, konsep demokrasi itu dipraktekkan di seluruh dunia
rakyat atau kedaulatan hukum. Teori kedaulatan hukum berkaitan                           secara berbeda-beda dari satu negara ke negara lain. Setiap negara
erat dengan doktrin Negara Hukum sesuai prinsip ‘The Rule of Law’                        dan bahkan setiap orang menerapkan definisi dan kriterianya sen-
dalam tradisi Inggris ataupun berkaitan dengan prinsip ‘Rechtsstaat’                     diri-sendiri mengenai demokrasi itu. Sampai sekarang, negara ko-
menurut tradisi Jerman. Istilah lain untuk menggambarkan prinsip                         munis seperti Kuba dan RRC juga tetap mengaku sebagai negara
kedaulatan hukum ini digunakan juga istilah ‘nomokrasi’ (nomocracy)                      demokrasi. Ia sudah menjadi paradigma dalam bahasa komunikasi
sebagai konsep kekuasaan oleh nilai atau norma (nomoi). Sedangkan                        dunia mengenai sistem pemerintahan dan sistem politik yang dian-
doktrin kedaulatan rakyat, seperti digambarkan oleh d’Entreves,                          gap ideal, meskipun dalam prakteknya setiap orang menerapkan
pada pokoknya merupakan dasar bagi konsep negara demokrasi di                            standar yang berbeda-beda, sesuai kepentingannya masing-masing.
zaman modern173.                                                                         Oleh karena itu, bisa saja pada suatu hari nanti, timbul kejenuhan
                                                                                         atau bahkan ketidakpercayaan yang luas mengenai kegunaan praktis
B.	 dEMOKRASI	dAN	KEdAULATAN	RAKYAT                                                      konsep demokrasi modern ini. Jika itu terjadi, niscaya orang mulai
                                                                                         akan menggugat kembali secara kritis keberadaannya sebagai sistem
    Di zaman modern sekarang ini, hampir semua negara mengklaim                          yang dianggap ideal. Sekarang saja, sudah makin banyak sarjana yang
menjadi penganut paham demokrasi. Seperti dapat diketahui dari                           mulai menaruh kecurigaan dan bahkan menilai bahwa sebenarnya
penelitian Amos J. Peaslee pada tahun 950, dari 8 UUD negara-nega-                     konsep demokrasi itu sendiri juga hanya mitos. Mimpi demokrasi
ra yang diperbandingkannya, terdapat 74 negara yang konstitusinya                        hanyalah utopia, yang kenyataannya di lapangan tidaklah seindah
secara resmi menganut prinsip kedaulatan rakyat (90%)174. Memang                         gagasan abstraknya.
                                                                                              Namun, terlepas dari kritik-kritik itu, yang jelas, dalam sistem
                                                                                         kedaulatan rakyat itu, kekuasaan tertinggi dalam suatu negara di-


        7
            Alexander Passerin d’Entreves, The Notion of the State: An Introduction to       74
                                                                                                 Amos J. Peaslee, Constitutions of Nations, Vol.I, Concord, The Rumford Press,
Political Theory, The Clarendon Press, Oxford, 967, hal. 92.                            New Haven, 950, hal.8.


2                                                                                                                                                                       
anggap berada di tangan rakyat negara itu sendiri. Kekuasaan itu         idealkan konsep negara yang disebut oleh Soepomo sebagai negara
pada hakikatnya berasal dari rakyat, dikelola oleh rakyat, dan untuk     integralistik. Dalam konsep integralistik itu diidealkan bahwa rakyat
kepentingan seluruh rakyat itu sendiri. Jargon yang kemudian dikem-      dan pemimpinnya bersatu padu, yang secara bersama-sama menjadi
bangkan sehubungan dengan ini adalah “kekuasaan itu dari rakyat,         satu kesatuan organis yang membentuk negara, sehingga rakyat yang
oleh rakyat dan untuk rakyat”. Bahkan, dalam sistem ‘participatory       berdaulat dalam sistem demokrasi atau kedaulatan rakyat itu adalah
democracy’, dikembangkan pula tambahan ‘bersama rakyat’, sehingga        rakyat dalam arti keseluruhan, bukan orang per orang rakyat. Jika
menjadi “kekuasaan pemerintahan itu berasal dari rakyat, untuk           kedaulatan rakyat dipahami dalam konteks orang per orang, maka
rakyat, oleh rakyat dan bersama rakyat”.                                 pandangan demikian dianggap oleh Soekarno dan Soepomo sebagai
      Pengertian mengenai kekuasaan tertinggi itu sendiri, tidak perlu   pandangan yang dipengaruhi oleh paham individualisme dan libe-
dipahami bersifat monistik dan mutlak dalam arti tidak terbatas, ka-     ralisme. Atas dasar pengertian demikian itu pulalah maka semula Soe-
rena sudah dengan sendirinya kekuasaan tertinggi di tangan rakyat        karno dan Soepomo sama-sama menolak ide untuk mencantumkan
itu dibatasi oleh kesepakatan yang mereka tentukan sendiri secara        pasal-pasal tentang hak asasi manusia ke dalam UUD. Atas dasar itu
bersama-sama yang dituangkan dalam rumusan konstitusi yang mer-          juga Soepomo, pada tanggal 8 Agustus, 945, masih mengusulkan
eka susun dan sahkan bersama, terutama mereka mendirikan negara          agar ketentuan Pasal  yang menegaskan bahwa “segala keputusan
yang bersangkutan. Inilah yang disebut dengan ‘kontrak sosial’ antara    MPR ditetapkan dengan suara yang terbanyak” supaya dihapus
warga masyarakat yang tercermin dalam konstitusi. Konstitusi itulah      dari UUD. Untungnya, Bung Hatta menolak pencoretan itu dengan
yang membatasi dan mengatur bagaimana kedaulatan rakyat itu dis-         menyatakan: “Saya tidak setuju kalau dicoret, sebab ketentuan itu
alurkan, dijalankan dan diselenggarakan dalam kegiatan kenegaraan        berdasarkan kedaulatan rakyat”175.
dan kegiatan berpemerintahan sehari-hari. Pada hakikatnya, dalam              Meskipun kedua soal itu akhirnya terselesaikan dalam arti berhasil
ide kedaulatan rakyat itu, tetap harus dijamin bahwa rakyatlah yang      disepakati tidak seperti usulan Soekarno dan Soepomo, tetapi sejarah
sesungguhnya pemilik negara dengan segala kewenangannya untuk            telah mencatat bahwa ide semacam itu pernah muncul dalam awal
menjalankan semua fungsi kekuasaan negara, baik di bidang legisla-       perjalanan sejarah pemikiran kenegaraan kita di Indonesia. Karena itu,
tif, eksekutif, maupun judikatif. Rakyatlah yang berwenang meren-        ketika pada zaman Orde Baru, paham semacam itu muncul kembali,
canakan, mengatur, melaksanakan, dan melakukan pengawasan serta          mudah dimengerti. Seperti dimaklumi, pandangan integralistik ten-
penilaian terhadap pelaksanaan fungsi-fungsi kekuasaan itu. Bahkan       tang negara kembali muncul di zaman Orde Baru dalam bentuknya
lebih jauh lagi, untuk kemanfaatan bagi rakyatlah sesungguhnya se-       yang baru. MPR dianggap sebagai penjelmaan seluruh rakyat, dan
gala kegiatan ditujukan dan diperuntukkannya segala manfaat yang         DPR dianggap sudah menjadi perwakilan rakyat yang bersifat
didapat dari adanya dan berfungsinya kegiatan bernegara itu. Inilah      mutlak. Apapun aspirasi rakyat dituntut supaya disalurkan hanya
gagasan kedaulatan rakyat atau demokrasi yang bersifat ‘total’ dari      kepada dan melalui MPR dan DPR. Hak mogok ataupun unjuk rasa
rakyat, untuk rakyat, oleh rakyat dan bersama rakyat.                    dilarang. Kebebasan pers juga dibungkam, kemerdekaan berserikat
      Hanya saja, karena kebutuhan yang bersifat praktis, gagasan de-    dibatasi. Pluralisme horizontal ataupun vertikal diseragamkan di
mokrasi ini dianggap perlu dilakukan melalui prosedur perwakilan.        bawah jargon pentingnya memelihara ‘persatuan dan kesatuan’.
Dari sinilah munculnya ide lembaga perwakilan atau lembaga par-          Seolah-olah adanya sistem dan lembaga perwakilan rakyat bersifat
lemen dalam sejarah. Dalam sistem ‘representative democracy’ ini tentu   mutlak. Namun, di masa reformasi dewasa ini, semua itu sudah
ada saja usaha untuk mengebiri pengertian kedaulatan rakyat itu.
Karena itu, dalam sejarah pernah muncul pengertian kedaulatan rak-             75
                                                                                   Republik Indonesia, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha­Usaha Persiapan
yat yang bersifat totaliter. Bung Karno dan Soepomo pernah terjebak      Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) 28
                                                                         Mei 1945 – 22 Agustus 1945, Sekretariat Negara, Jakarta, 995, hal. 4.
dalam pengertian totaliter ini ketika mereka berdua pernah meng-

4                                                                                                                                                      5
berlalu. Kedaulatan rakyat sesuai dengan hakikatnya, tidaklah                         sanaan, maupun evaluasi dan pengawasan terhadap pelaksanaan
berkurang sedikitpun hanya karena ada lembaga perwakilan rakyat.                      produk hukum yang mengatur proses pengambilan keputusan dalam
Badan-badan perwakilan itu hanyalah sarana atau bahkan salah                          dinamika penyelenggaraan negara dan pemerintahan yang berkaitan
satu bagi rakyat untuk menjalankan kedaulatannya. Selain badan                        dengan nasib dan masa depan mereka sendiri sebagai rakyat negara
atau lembaga perwakilan rakyat itu, masih ada media komunikasi                        yang bersangkutan.
massa, yang disebut sebagai pers yang secara bebas dapat dijadikan                          Dengan demikian, dalam konsep demokrasi, pemerintahan suatu
sarana mengungkapkan dan menyalurkan aspirasi, pendapat, dan                          negara merupakan pemerintahan oleh rakyat177. Hanya saja, dalam
pikiran-pikiran yang didasarkan atas kehendak bebas setiap rakyat                     pengertian zaman sekarang, pengertian pemerintahan disini tidak
sendiri. Di samping itu, masih tetap ada kebebasan untuk berserikat,                  lagi diharuskan bersifat langsung melainkan dapat pula bersifat
berunjuk rasa, dan sebagainya, yang dalam literatur disebut sebagai                   tidak langsung atau perwakilan (representative government)178. Atas
‘representation in ideas’ yang tetap dimungkinkan meskipun sudah ada                  dasar prinsip demikian itulah, kekuasaan pemerintahan dibagi-bagi
lembaga parlemen. Dengan perkataan lain, keberadaan badan atau                        ke dalam beberapa fungsi, yang atas pengaruh Montesquieu, terdiri
lembaga perwakilan rakyat itu sama sekali tidak dapat mengurangi                      atas fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif179. Dalam negara
makna kedaulatan yang dimiliki oleh rakyat yang berdaulat itu.                        yang menganut kedaulatan rakyat, pembagian ketiga fungsi itu tidak
     Selain itu, seperti disebut di atas, kedaulatan dan dalam hal ini                mengurangi makna bahwa yang sesungguhnya berdaulat adalah
kedaulatan rakyat sebagai konsep tentang kekuasaan tertinggi yang                     rakyat. Semua fungsi kekuasaan itu tunduk pada kemauan rakyat
ada di tangan rakyat dapat dilihat dari segi ruang lingkupnya (scope                  yang disalurkan melalui institusi yang mewakilinya. Di bidang legis-
of power), dan juga dapat dilihat dari segi jangkauan kekuasaannya                    latif, rakyat mempunyai otoritas tertinggi untuk menetapkan berlaku
(domain of power). Lingkup kedaulatan rakyat itu menyangkut kegiat-                   tidaknya produk legislatif.
an apa saja yang dilakukan dalam lingkup kedaulatan rakyat itu,                             Di bidang eksekutif, rakyat mempunyai kekuasaan untuk melak-
sedangkan jangkauan kedaulatan menyangkut siapa yang menjadi                          sanakan atau setidak-tidaknya mengawasi jalannya roda pemerin-
‘penguasa’ atau pemegang kekuasaan tertinggi itu dan siapa ‘sub-                      tahan, serta melaksanakan peraturan yang ditetapkannya sendiri.
jek’ yang dijangkau oleh pengaruh kekuasaan itu. Yang terakhir ini                    Demikian pula di bidang judikatif, pada hakikatnya, rakyatlah
berkenaan dengan hubungan kekuasaan antara “the subjects” dan                         yang mempunyai kekuasaan tertinggi untuk mengambil keputusan
“the sovereign”176.                                                                   akhir dan tertinggi mengenai fungsi judikatif. Artinya, siapapun yang
     Dalam hubungan dengan lingkup kegiatannya, ide kedaulatan                        melaksanakan fungsi-fungsi itu di dalam praktek penyelenggaraan
rakyat meliputi proses pengambilan keputusan, baik di bidang legis-                   negara, sumber kekuasaan yang dimilikinya pada dasarnya adalah
latif maupun di bidang eksekutif. Artinya, rakyat mempunyai oto-                      daulat rakyat. Sementara itu, konsep jangkauan kedaulatan (domain
ritas tertinggi untuk menetapkan berlaku tidaknya suatu ketentuan                     of sovereignty), mempersoalkan hubungan antara ‘subject’ dan ‘sover­
hukum dan mempunyai otoritas tertinggi untuk menjalankan dan                          eign’180, yaitu soal apa atau siapa yang didaulat dan apa atau siapa
mengawasi pelaksanaan ketentuan hukum itu. Dengan perkataan
lain, rakyat berdaulat, baik dalam perencanaan, penetapan, pelak-
                                                                                            77
                                                                                                 Lihat Miriam Budiardjo, Dasar­Dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia Pustaka
                                                                                      Utama, 998.
                                                                                              78
                                                                                                  “In modern democracy, both ideals (individual rights and equality pen
       76
           Bandingkan dengan analisis Jack H.Nagel mengenai ‘scope and domain of      find their highest fulfilment and justification in the citizen’s right to participation in
power’, dalam bukunya The Descriptive Analysis of Power, Yale University Press, New   government, the ‘Government of the People’ (Lincoln). This, in modern states, means
Haven, 975, hal.4; juga dibahas dalam Miriam Budiardjo (ed.), Aneka Pemikiran       representative government through elected deputies. Wolfgang Friedmann, Legal
tentang Kuasa dan Wibawa, Sinar Harapan, Jakarta, cet.ke-2, 986, hal. 4.            Theory, Stevens Sons, London, 967, hal.49.
                                                                                             79
                                                                                                 Baron de Montesquieu, L’Esprit des Lois, 748.


6                                                                                                                                                                         7
yang berdaulat. Mengenai siapa atau apa yang berdaulat, seperti                    hidupan. Karena itu, memang relevan untuk membedakan antara
diuraikan di atas, dikenal adanya lima teori kedaulatan dalam sejarah,             ‘sovereignty’ dan ‘property’ seperti terjadi dalam sejarah. ‘Sovereignty’
yaitu Kedaulatan Tuhan, Kedaulatan Raja, Kedaulatan Negara, dan                    adalah konsep mengenai kekuasaan Raja terhadap orang seperti da-
Kedaulatan Rakyat serta Kedaulatan Hukum.                                          lam ‘imperium’ yang merupakan wilayah politik yang dikuasai oleh
     Namun, sejauh mengenai apa atau siapa yang didaulat oleh pe-                  Raja, sedangkan ‘property’ adalah konsep mengenai kekuasaan Raja
megang kedaulatan ini, timbul problem ilmiah yang tidak mudah.                     terhadap benda seperti ‘dominium’ dalam sejarah Romawi182.
Secara teoritis atau demikianlah kenyataannya dalam sejarah, yang                        Dalam paham kedaulatan rakyat, yang didaulat dari segi politik
dapat didaulat itu adalah orang atau barang (benda kekayaan). Dalam                tentu saja bukanlah person rakyat itu sendiri, melainkan proses kehi-
sejarah, kedua hal itu dibedakan orang sejak zaman Romawi kuno                     dupan kenegaraan sebagai keseluruhan. Hubungan kedaulatan bukan
melalui konsep ‘imperium’ versus ‘dominium’. ‘Dominium’ merupakan                  lagi terjadi antara Raja dengan Rakyatnya, tetapi antara rakyat dengan
konsep mengenai ‘the rule over things by the individuals’, sedangkan               proses pengambilan keputusan dalam negara itu sebagai keseluruhan.
‘imperium’ merupakan konsep mengenai ‘the rule over all individuals by             Oleh sebab itu, tidak lagi relevan untuk memisahkan kedua konsep
the prince’181. Kedua hal inilah yang menurut pendapat saya berperan               ‘imperium’ versus ‘dominium’ itu secara diametral. Rakyat menurut pa-
penting dalam perkembangan pemikiran di kemudian hari mengenai                     ham modern sekarang, berdaulat baik di lapangan politik maupun di
demokrasi politik dan demokrasi ekonomi sebagai fenomena men-                      lapangan perekonomian. Dengan demikian, sebagaimana kekuasaan
genai kedaulatan rakyat di bidang politik dan kedaulatan rakyat di                 Raja dalam paham Kedaulatan Raja yang meliputi aspek politik dan
bidang ekonomi.                                                                    ekonomi, maka kedua aspek politik dan ekonomi ini tetap tercakup
                                                                                   dalam konsep kekuasaan tertinggi yang berada di tangan rakyat
C.		 dEMOKRASI	EKONOMI:	Kedaulatan	Rakyat	di	Bidang	                               dalam paham Kedaulatan Rakyat. Artinya, baik dalam bidang politik
     Ekonomi                                                                       maupun di bidang ekonomi, rakyatlah yang berperan sebagai pen-
                                                                                   gambil keputusan tertinggi. Karena itu, dalam hubungannya dengan
    Seperti dikemukakan di atas, kekuasaan di bidang politik dan                   ‘subject and sovereign’, kedua pengertian kekuasaan di bidang politik
kekuasaan di bidang ekonomi dapat dibedakan satu sama lain,                        dan di bidang ekonomi tidak dapat dipisahkan. Kedaulatan rakyat
tetapi sesungguhnya mempunyai hubungan fungsional yang erat                        di bidang politik disebut demokrasi politik, sedangkan kedaulatan
satu sama lain. Karena itu, dalam konsep mengenai kedaulatan raja,                 rakyat di bidang ekonomi disebut demokrasi ekonomi.
pada masa lalu, ditemukan kenyataan bahwa keduanya sama-sama                             Pembedaan kedua konsep ini selama harus dipahami semata-
menjadi objek kekuasaan yang sama di bawah kendali pemegang                        mata karena produk sejarah yang timpang atau menurut Bung
kekuasaan tertinggi. Jika yang berdaulat adalah Raja, maka yang                    Hatta,’tidak senonoh’183. Seperti dikemukakan di atas, gagasan yang
didaulat dari segi politik tentunya adalah rakyatnya (rule over indi­              diwarisi peradaban modern dari tradisi Romawi, memang memi-
viduals by the prince), sedangkan dari segi ekonomi adalah kekayaan                sahkan pengertian ‘dominium’ dari ‘imperium’ secara diametral.
atau harta benda (rule over things by individuals) seperti dalam konsep            ‘Dominium’ dipahami sebagai konsep mengenai ‘the rule over things
perdata, termasuk kekayaan atas tanah dan air sebagai sumber peng-                 by the individuals’, sedangkan ’imperium’ adalah konsep mengenai
                                                                                   ‘the rule over all individuals by the prince’184. Perbedaan dan pembedaan
                                                                                   ini terus dikembangkan dalam sejarah sampai sekarang. Bahkan hal
       H.L.A.Hart, The Concept of Law, Oxford: The Clarendon Press, 96.
      80
                                                                                   itu dilembagakan secara dogmatis dalam studi ilmu hukum melalui
        Baron de Montesquieu, “L’Esprit des Lois”, Book XXVI, Chapter 5, 748,
      8

dalam Morris R. Cohen, Law and the Social Order: Essays In Legal Philosophy, New
Brunswich (USA and London UK) Transaction Books, 982, 44-49.                           82
                                                                                              Loc. cit.


8                                                                                                                                                     9
pembedaan antara bidang hukum publik yang mempelajari kepen-               tik dan kekuasaan di bidang ekonomi. Oleh sebab itu, masuk akal
tingan umum, dan bidang hukum privaat yang berkaitan dengan                apabila gagasan demokrasi yang dikembangkan oleh ‘the founding
kepentingan perseorangan. Seperti dikatakan oleh Montesquieu,              fathers’ dalam rangka Indonesia merdeka adalah demokrasi yang utuh
dengan hukum publik (political law), kita memperoleh kebebasan             dan menyeluruh dalam arti mencakup kedua bidang itu sekaligus.
(liberty), sedangkan dengan hukum perdata (civil), kita memperoleh         Pandangan yang demikian itulah yang tercermin dalam Pembukaan
hak milik (property). Keduanya, menurut Montesquieu, tidak boleh           UUD 945, dan dalam Bab XIV tentang Kesejahteraan Sosial, yang
dicampuradukkan dan dikacaukan satu sama lain. “… we must not              sekarang setelah Perubahan Keempat diubah menjadi Bab tentang
apply the principles of one to the other”, katanya185.                     Perekonomian Nasional dan Kesejahteraan Sosial188.
     Akibatnya, bersamaan dengan berkembangnya gagasan kedau-
latan rakyat di Eropa, maka pengertian demokrasi atau kedaulatan           d.	 NOMOKRASI	dAN	KONSEP	NEGARA	HUKUM
rakyat itupun memperoleh tekanan hanya aspek politiknya saja.
Inilah yang dikatakan oleh Bung Hatta sebagai perkembangan yang                 Ide Negara Hukum, selain terkait dengan konsep ‘rechtsstaat’
tidak senonoh seperti yang sudah dikemukakan di atas186. Rakyat            dan ‘the rule of law’, juga berkaitan dengan konsep ‘nomocracy’ yang
dipahami hanya berdaulat di lapangan politik, sedangkan nasib              berasal dari perkataan ‘nomos’ dan ‘cratos’. Perkataan nomokrasi itu
mereka di bidang ekonomi diserahkan kepada keuletan dan kemau-             dapat dibandingkan dengan ‘demos’ dan ‘cratos’ atau ‘kratien’ dalam
an masing-masing pribadi untuk bekerja keras serta berkompetisi            demokrasi. ‘Nomos’ berarti norma, sedangkan ‘cratos’ adalah kekua-
dengan sesamanya dalam mekanisme pasar bebas. Kenyataan bahwa              saan. Yang dibayangkan sebagai faktor penentu dalam penyeleng-
ada di antara mereka yang tidak berhasil dan menjadi miskin, itulah        garaan kekuasaan adalah norma atau hukum. Karena itu, istilah
risiko yang harus ditanggung sendiri karena kemiskinan itu terjadi         nomokrasi itu berkaitan erat dengan ide kedaulatan hukum atau
semata-mata karena kesalahan mereka sendiri. Demikian itu prinsip          prinsip hukum sebagai kekuasaan tertinggi. Dalam istilah Inggris
yang dijalankan dalam sistem demokrasi liberal dan sistem kapita-          yang dikembangkan oleh A.V. Dicey, hal itu dapat dikaitkan dengan
lisme ekonomi di barat yang pada hakikatnya menganggap tiap-tiap           prinsip “rule of law” yang berkembang di Amerika Serikat menjadi
manusia bertanggungjawab atas dirinya sendiri-sendiri.                     jargon “the Rule of Law, and not of Man”. Yang sesungguhnya dianggap
     Hal itu jelas berbeda sekali dengan apa yang diidealkan di atas,      sebagai pemimpin adalah hukum itu sendiri, bukan orang. Dalam
yaitu kedaulatan rakyat itu mencakup tidak saja kekuasaan tertinggi        buku Plato berjudul Nomoi yang kemudian diterjemahkan ke dalam
di bidang politik (demokrasi politik), tetapi juga kekuasaan tertinggi     bahasa Inggris dengan judul The Laws189, jelas tergambar bagaimana
di bidang ekonomi (demokrasi ekonomi). Pandangan yang demikian             ide nomokrasi itu sesungguhnya telah sejak lama dikembangkan dari
pula yang digambarkan oleh Bung Karno dalam salah satu tulisannya          zaman Yunani Kuno.
yang berjudul “Demokrasi Politik + Demokrasi Ekonomi = Demokrasi                Pada zaman modern, konsep Negara Hukum di Eropa Konti-
Sosial”187. Bahkan jika ditelusuri dari segi semantik, perkataan daulat    nental dikembangkan antara lain oleh Immanuel Kant, Paul Laband,
dan kedaulatan itu sendiri yang dipinjam dari bahasa Arab klasik           Julius Stahl, Fichte, dan lain-lain dengan menggunakan istilah Jerman,
sebagaimana telah diuraikan di muka, memang mengandung dua
pengertian kekuasaan itu sekaligus, yaitu kekuasaan di bidang poli-               87
                                                                                      Untuk memahami pandangan Soekarno pada awal masa pergerakan ke-
                                                                           merdekaan tentang hal ini, baca majalah tabloid Fikiran Ra’jat, No.8 dan 9 (edisi 4
      8
          Tabloid Pergerakan Daoelat Ra’jat, Tahun I, 9, No., hal.2.   Nopember), tahun 92.
      84
          Ibid., hal 4.                                                         88
                                                                                     Lihat juga Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan
      85
          Loc cit.                                                         Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
      86
          Loc. cit.                                                        2002, hal. 55-58.


20                                                                                                                                                         2
yaitu “rechtsstaat’. Sedangkan dalam tradisi Anglo Amerika, konsep                       adilan di dalamnya. Karena itu, Wolfgang Friedman dalam bukunya
negara hukum dikembangkan atas kepeloporan A.V. Dicey dengan                             ‘Law in a Changing Society’ membedakan antara ‘rule of law’ dalam arti
sebutan “The Rule of Law”. Menurut Julius Stahl, konsep Negara Hu-                       formil yaitu dalam arti ‘organized punlic power’, dan ‘rule of law’ dalam
kum yang disebutnya dengan istilah ‘rechtsstaat’ itu mencakup empat                      arti materiel yaitu ‘the rule of just law’. Pembedaan ini dimaksudkan
elemen penting, yaitu:                                                                   untuk menegaskan bahwa dalam konsepsi negara hukum itu, keadilan
    . Perlindungan hak asasi manusia.                                                   tidak serta-merta akan terwujud secara substantif, terutama karena
    2. Pembagian kekuasaan.                                                              pengertian orang mengenai hukum itu sendiri dapat dipengaruhi
    . Pemerintahan berdasarkan undang-undang.                                           oleh aliran pengertian hukum formil dan dapat pula dipengaruhi
    4. Peradilan tata usaha negara.                                                      oleh aliran pikiran hukum materiel. Jika hukum dipahami secara
                                                                                         kaku dan sempit dalam arti peraturan perundang-undangan semata,
    Sedangkan A.V. Dicey menguraikan adanya tiga ciri penting
                                                                                         niscaya pengertian negara hukum yang dikembangkan juga bersifat
dalam setiap Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah “The
                                                                                         sempit dan terbatas serta belum tentu menjamin keadilan substan-
Rule of Law”, yaitu:
                                                                                         tif. Karena itu, di samping istilah ‘the rule of law’ oleh Friedman juga
    . Supremacy of Law.
                                                                                         dikembangkan istilah ‘the rule of just law’ untuk memastikan bahwa
    2. Equality before the law.
                                                                                         dalam pengertian kita tentang ‘the rule of law’ tercakup pengertian
    . Due Process of Law.
                                                                                         keadilan yang lebih essensial daripada sekedar memfungsikan per-
     Keempat prinsip ‘rechtsstaat’ yang dikembangkan oleh Julius Stahl                   aturan perundang-undangan dalam arti sempit. Kalaupun istilah
tersebut di atas pada pokoknya dapat digabungkan dengan ketiga                           yang digunakan tetap ‘the rule of law’, pengertian yang bersifat luas
prinsip ‘Rule of Law’ yang dikembangkan oleh A.V. Dicey untuk me-                        itulah yang diharapkan dicakup dalam istilah ‘the rule of law’ yang
nandai ciri-ciri Negara Hukum modern di zaman sekarang. Bahkan,                          digunakan untuk menyebut konsepsi tentang negara hukum pada
oleh “The International Commission of Jurists”, prinsip-prinsip negara                   zaman sekarang.
hukum itu ditambah lagi dengan prinsip peradilan bebas dan tidak                               Dari uraian-uraian di atas, menurut pendapat saya, kita dapat
memihak (independence and impartiality of judiciary) yang pada zaman                     merumuskan kembali adanya dua-belas prinsip pokok Negara
sekarang makin dirasakan mutlak diperlukan dalam setiap negara de-                       Hukum (Rechtsstaat) yang berlaku di zaman sekarang. Kedua-belas
mokrasi. Prinsip-prinsip yang dianggap ciri penting Negara Hukum                         prinsip pokok tersebut merupakan pilar-pilar utama yang menyangga
menurut “The International Commission of Jurists” itu adalah:                            berdiri tegaknya satu negara modern sehingga dapat disebut sebagai
     . Negara harus tunduk pada hukum.                                                  Negara Hukum (The Rule of Law, ataupun Rechtsstaat) dalam arti yang
     2. Pemerintah menghormati hak-hak individu.                                         sebenarnya.
     . Peradilan yang bebas dan tidak memihak.
    Profesor Utrecht membedakan antara negara hukum formil                               1.	 Supremasi	Hukum	(Supremacy of Law)
atau Negara hukum klasik, dan negara hukum materiel atau negara                              Adanya pengakuan normatif dan empirik akan prinsip supremasi
hukum modern190. Negara hukum formil menyangkut pengertian                               hukum, yaitu bahwa semua masalah diselesaikan dengan hukum
hukum yang bersifat formil dan sempit, yaitu dalam arti peraturan                        sebagai pedoman tertinggi. Dalam perspektif supremasi hukum
perundang-undangan tertulis. Sedangkan yang kedua, yaitu Negara                          (supremacy of law), pada hakikatnya pemimpin tertinggi negara
Hukum Materiel yang lebih mutakhir mencakup pula pengertian ke-                          yang sesungguhnya bukanlah manusia, tetapi konstitusi yang men-
      89
          Lihat Plato: The Laws, Penguin Classics, edisi tahun 986. Diterjemahkan dan          90
                                                                                                    Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Ichtiar, Jakarta,
diberi kata pengantar oleh Trevor J. Saunders.                                           962, hal. 9.


22                                                                                                                                                                      2
cerminkan hukum yang tertinggi. Pengakuan normatif mengenai               setiap perbuatan atau tindakan administrasi harus didasarkan atas
supremasi hukum adalah pengakuan yang tercermin dalam peru-               aturan atau ‘rules and procedures’ (regels). Prinsip normatif demikian
musan hukum dan/atau konstitusi, sedangkan pengakuan empirik              nampaknya seperti sangat kaku dan dapat menyebabkan birokrasi
adalah pengakuan yang tercermin dalam perilaku sebagian terbesar          menjadi lamban. Oleh karena itu, untuk menjamin ruang gerak bagi
masyarakatnya bahwa hukum itu memang ‘supreme’. Bahkan, dalam             para pejabat administrasi negara dalam menjalankan tugasnya, maka
republik yang menganut sistem presidensiil yang bersifat murni,           sebagai pengimbang, diakui pula adanya prinsip ‘frijsermessen’ yang
konstitusi itulah yang sebenarnya lebih tepat untuk disebut sebagai       memungkinkan para pejabat administrasi negara mengembangkan
‘kepala negara’. Itu sebabnya, dalam sistem pemerintahan presiden-        dan menetapkan sendiri ‘beleid­regels’ atau ‘policy rules’ yang berlaku
siil, tidak dikenal adanya pembedaan antara kepala negara dan kepala      internal secara bebas dan mandiri dalam rangka menjalankan tugas
pemerintahan seperti dalam sistem pemerintahan parlementer.               jabatan yang dibebankan oleh peraturan yang sah.

2.	 Persamaan	dalam	Hukum	(Equality before the Law)                       4.	 Pembatasan	Kekuasaan
     Adanya persamaan kedudukan setiap orang dalam hukum dan                   Adanya pembatasan kekuasaan negara dan organ-organ negara
pemerintahan, yang diakui secara normatif dan dilaksanakan secara         dengan cara menerapkan prinsip pembagian kekuasaan secara ver-
empirik. Dalam rangka prinsip persamaan ini, segala sikap dan tin-        tikal atau pemisahan kekuasaan secara horizontal. Sesuai dengan hu-
dakan diskriminatif dalam segala bentuk dan manifestasinya diakui         kum besi kekuasaan, setiap kekuasaan pasti memiliki kecenderungan
sebagai sikap dan tindakan yang terlarang, kecuali tindakan-tindakan      untuk berkembang menjadi sewenang-wenang, seperti dikemukakan
yang bersifat khusus dan sementara yang dinamakan ‘affirmative            oleh Lord Acton: “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts
actions’ guna mendorong dan mempercepat kelompok masyarakat               absolutely”. Karena itu, kekuasaan selalu harus dibatasi dengan cara
tertentu atau kelompok warga masyarakat tertentu untuk mengejar           memisah-misahkan kekuasaan ke dalam cabang-cabang yang bersi-
kemajuan sehingga mencapai tingkat perkembangan yang sama dan             fat ‘checks and balances’ dalam kedudukan yang sederajat dan saling
setara dengan kelompok masyarakat kebanyakan yang sudah jauh              mengimbangi dan mengendalikan satu sama lain. Pembatasan kekua-
lebih maju. Kelompok masyarakat tertentu yang dapat diberikan             saan juga dilakukan dengan membagi-bagi kekuasaan ke dalam be-
perlakuan khusus melalui ‘affirmative actions’ yang tidak termasuk        berapa organ yang tersusun secara vertikal. Dengan begitu, kekuasaan
pengertian diskriminasi itu misalnya adalah kelompok masyarakat           tidak tersentralisasi dan terkonsentrasi dalam satu organ atau satu
suku terasing atau kelompok masyarakat hukum adat tertentu yang           tangan yang memungkinkan terjadinya kesewenang-wenangan.
kondisinya terbelakang. Sedangkan kelompok warga masyarakat
tertentu yang dapat diberi perlakuan khusus yang bukan bersifat           5. Organ-Organ Eksekutif Independen
diskriminatif, misalnya, adalah kaum wanita ataupun anak-anak                 Dalam rangka membatasi kekuasaan itu, di zaman sekarang
terlantar.                                                                berkembang pula adanya pengaturan kelembagaan pemerintahan
                                                                          yang bersifat ‘independent’, seperti bank sentral, organisasi tentara,
3.	 Asas	Legalitas	(Due Process of Law)                                   organisasi kepolisian dan kejaksaan. Selain itu, ada pula lembaga-
     Dalam setiap Negara Hukum, dipersyaratkan berlakunya asas le-        lembaga baru seperti Komisi Hak Asasi Manusia, Komisi Pemilihan
galitas dalam segala bentuknya (due process of law), yaitu bahwa segala   Umum, lembaga Ombudsman, Komisi Penyiaran, dan lain seba-
tindakan pemerintahan harus didasarkan atas peraturan perundang-          gainya. Lembaga, badan atau organisasi-organisasi ini sebelumnya
undangan yang sah dan tertulis. Peraturan perundang-undangan ter-         dianggap sepenuhnya berada dalam kekuasaan eksekutif, tetapi
tulis tersebut harus ada dan berlaku lebih dulu atau mendahului tinda-    sekarang berkembang menjadi independen sehingga tidak lagi se-
kan atau perbuatan administrasi yang dilakukan. Dengan demikian,          penuhnya merupakan hak mutlak seorang kepala eksekutif untuk

24                                                                                                                                          25
menentukan pengangkatan ataupun pemberhentian pimpinannya.               bagi tiap-tiap warga negara untuk menggugat keputusan pejabat ad-
Independensi lembaga atau organ-organ tersebut dianggap penting          ministrasi negara dan dijalankannya putusan hakim tata usaha negara
untuk menjamin demokrasi, karena fungsinya dapat disalahgunakan          (administrative court) oleh pejabat administrasi negara. Pengadilan
oleh pemerintah untuk melanggengkan kekuasaan. Misalnya, fungsi          Tata Usaha Negara ini penting disebut tersendiri, karena dialah yang
tentara yang memegang senjata dapat dipakai untuk menumpang              menjamin agar warga negara tidak dizalimi oleh keputusan-keputu-
aspirasi pro-demokrasi, bank sentral dapat dimanfaatkan untuk            san para pejabat administrasi negara sebagai pihak yang berkuasa.
mengontrol sumber-sumber keuangan yang dapat dipakai untuk               Jika hal itu terjadi, maka harus ada pengadilan yang menyelesaikan
tujuan mempertahankan kekuasaan, dan begitu pula lembaga atau            tuntutan keadilan itu bagi warga negara, dan harus ada jaminan
organisasi lainnya dapat digunakan untuk kepentingan kekuasaan.          bahwa putusan hakim tata usaha negara itu benar-benar dijalankan
Karena itu, independensi lembaga-lembaga tersebut dianggap sangat        oleh para pejabat tata usaha negara yang bersangkutan. Sudah tentu,
penting untuk menjamin prinsip negara hukum dan demokrasi.               keberadaan hakim peradilan tata usaha negara itu sendiri harus pula
                                                                         dijamin bebas dan tidak memihak sesuai prinsip ‘independent and
6.	 Peradilan	Bebas	dan	Tidak	Memihak                                    impartial judiciary’ tersebut di atas.
     Adanya peradilan yang bebas dan tidak memihak (independent
and impartial judiciary). Peradilan bebas dan tidak memihak ini mutlak   8.	 Peradilan	Tata	Negara	(Constitutional Court)
harus ada dalam setiap Negara Hukum. Dalam menjalankan tugas                  Di samping adanya pengadilan tata usaha negara yang diharap-
judisialnya, hakim tidak boleh dipengaruhi oleh siapapun juga, baik      kan memberikan jaminan tegaknya keadilan bagi tiap-tiap warga
karena kepentingan jabatan (politik) maupun kepentingan uang             negara, negara hukum modern juga lazim mengadopsikan gagasan
(ekonomi). Untuk menjamin keadilan dan kebenaran, tidak diperke-         pembentukan mahkamah konstitusi dalam sistem ketatanegaraannya.
nankan adanya intervensi ke dalam proses pengambilan putusan             Pentingnya mahkamah konstitusi (constitutional courts) ini adalah
keadilan oleh hakim, baik intervensi dari lingkungan kekuasaan           dalam upaya memperkuat sistem ‘checks and balances’ antara cabang-
eksekutif maupun legislatif ataupun dari kalangan masyarakat dan         cabang kekuasaan yang sengaja dipisah-pisahkan untuk menjamin
media massa. Dalam menjalankan tugasnya, hakim tidak boleh me-           demokrasi. Misalnya, mahkamah ini diberi fungsi untuk melakukan
mihak kepada siapapun juga kecuali hanya kepada kebenaran dan            pengujian atas konstitusionalitas undang-undang yang merupakan
keadilan. Namun demikian, dalam menjalankan tugasnya, proses             produk lembaga legislatif, dan memutus berkenaan dengan berbagai
pemeriksaan perkara oleh hakim juga harus bersifat terbuka, dan          bentuk sengketa antar lembaga negara yang mencerminkan cabang-
dalam menentukan penilaian dan menjatuhkan putusan, hakim                cabang kekuasaan negara yang dipisah-pisahkan. Keberadaan mah-
harus menghayati nilai-nilai keadilan yang hidup di tengah-tengah        kamah konstitusi ini di berbagai negara demokrasi dewasa ini makin
masyarakat. Hakim tidak hanya bertindak sebagai ‘mulut’ undang-          dianggap penting dan karena itu dapat ditambahkan menjadi satu
undang atau peraturan perundang-undangan, melainkan juga ‘mu-            pilar baru bagi tegaknya negara hukum modern.
lut’ keadilan yang menyuarakan perasaan keadilan yang hidup di
tengah-tengah masyarakat.                                                9.	 Perlindungan	Hak	Asasi	Manusia
                                                                             Adanya perlindungan konstitusional terhadap hak asasi ma-
7.	 Peradilan	Tata	Usaha	Negara                                          nusia dengan jaminan hukum bagi tuntutan penegakannya melalui
     Meskipun peradilan tata usaha negara juga menyangkut prinsip        proses yang adil. Perlindungan terhadap hak asasi manusia terse-
peradilan bebas dan tidak memihak, tetapi penyebutannya secara           but dimasyarakatkan secara luas dalam rangka mempromosikan
khusus sebagai pilar utama Negara Hukum tetap perlu ditegaskan           penghormatan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia
tersendiri. Dalam setiap Negara Hukum, harus terbuka kesempatan          sebagai ciri yang penting suatu Negara Hukum yang demokratis.

26                                                                                                                                      27
Setiap manusia -- sejak kelahirannya -- menyandang hak-hak dan           nasional Indonesia yang dirumuskan dalam Pembukaan UUD 945,
kewajiban-kewajiban yang bersifat bebas dan asasi. Terbentuknya          tujuan bangsa Indonesia bernegara adalah dalam rangka melindungi
negara dan demikian pula penyelenggaraan kekuasaan suatu negara          segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia,
tidak boleh mengurangi arti atau makna kebebasan dan hak-hak asasi       memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa,
kemanusiaan itu. Karena itu, adanya perlindungan dan penghormatan        dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan,
terhadap hak-hak asasi manusia itu merupakan pilar yang sangat           perdamaian abadi dan keadilan sosial. Negara Hukum berfungsi
penting dalam setiap negara yang disebut sebagai negara hukum.           sebagai sarana untuk mewujudkan dan mencapai keempat tujuan
Jika dalam suatu negara, hak asasi manusia terabaikan atau dilanggar     negara Indonesia tersebut. Dengan demikian, pembangunan negara
dengan sengaja dan penderitaan yang ditimbulkannya tidak dapat           Indonesia tidak akan terjebak menjadi sekedar ‘rule­driven’, melain-
diatasi secara adil, maka Negara yang bersangkutan tidak dapat           kan tetap ‘mission driven’, tetapi ‘mission driven’ yang tetap didasarkan
disebut sebagai Negara Hukum dalam arti yang sesungguhnya.               atas aturan.

10.	 Bersifat	demokratis	(Democratische Rechtsstaat)                     12.	 Transparansi	dan	Kontrol	Sosial
     Dianut dan dipraktekkannya prinsip demokrasi atau kedaulatan        Adanya transparansi dan kontrol sosial yang terbuka terhadap
rakyat yang menjamin peran serta masyarakat dalam proses peng-                setiap proses pembuatan dan penegakan hukum, sehingga
ambilan keputusan kenegaraan, sehingga setiap peraturan perun-                kelemahan dan kekurangan yang terdapat dalam mekanisme
dang-undangan yang ditetapkan dan ditegakkan mencerminkan                     kelembagaan resmi dapat dilengkapi secara komplementer
perasaan keadilan yang hidup di tengah masyarakat. Hukum dan                  oleh peran serta masyarakat secara langsung (partisipasi
peraturan perundang-undangan yang berlaku, tidak boleh dite-                  langsung) dalam rangka menjamin keadilan dan kebenaran.
tapkan dan diterapkan secara sepihak oleh dan/atau hanya untuk                Adanya partisipasi langsung ini penting karena sistem per-
kepentingan penguasa secara bertentangan dengan prinsip-prinsip               wakilan rakyat melalui parlemen tidak pernah dapat dian-
demokrasi. Karena hukum memang tidak dimaksudkan untuk hanya                  dalkan sebagai satu-satunya saluran aspirasi rakyat. Karena
menjamin kepentingan segelintir orang yang berkuasa, melainkan                itulah, prinsip ‘representation in ideas’ dibedakan dari ‘repre­
menjamin kepentingan akan rasa adil bagi semua orang tanpa kecuali.           sentation in presence’, karena perwakilan fisik saja belum tentu
Dengan demikian, negara hukum (rechtsstaat) yang dikembangkan                 mencerminkan keterwakilan gagasan atau aspirasi. Demikian
bukanlah ‘absolute rechtsstaat’, melainkan ‘democratische rechtsstaat’        pula dalam penegakan hukum yang dijalankan oleh aparatur
atau negara hukum yang demokratis. Dengan perkataan lain, dalam               kepolisian, kejaksaan, pengacara, hakim, dan pejabat lembaga
setiap Negara Hukum yang bersifat nomokratis harus dijamin adanya             pemasyarakatan, semuanya memerlukan kontrol sosial agar
demokrasi, sebagaimana di dalam setiap Negara Demokrasi harus                 dapat bekerja dengan efektif, efisien serta menjamin keadilan
dijamin penyelenggaraannya berdasar atas hukum.                               dan kebenaran.
                                                                         Uraian mengenai keduabelas prinsip pokok Negara Hukum mod-
11.	 Berfungsi	sebagai	Sarana	Mewujudkan	Tujuan	Bernegara	                    ern itu dapat dibandingkan dengan usaha Prof. Dr. M. Taher
     (Welfare Rechtsstaat)                                                    Azhary untuk mengembangkan pemikiran yang serupa dalam
     Hukum adalah sarana untuk mencapai tujuan yang diidealkan                telaah disertasinya191. Dalam studinya itu, Taher Azhary meru-
bersama. Cita-cita hukum itu sendiri, baik yang dilembagakan mela-            muskan adanya 9 prinsip negara hukum yang ideal, yaitu: (i)
lui gagasan negara demokrasi (democracy) maupun yang diwujudkan               prinsip kekuasaan sebagai amanah, (ii) prinsip musyawarah,
melalui gagasan negara hukum (nomocracy) dimaksudkan untuk                    (iii) prinsip keadilan, (iv) prinsip persamaan, (v) prinsip pen-
meningkatkan kesejahteraan umum. Bahkan sebagaimana cita-cita                 gakuan dan perlindungan terhadap hak asasi manusia, (vi)

28                                                                                                                                           29
      prinsip peradilan bebas, (vii) prinsip perdamaian, (viii) prinsip
      kesejahteraan, dan (ix) prinsip ketaatan rakyat. Dalam pandan-
      gan Taher Azhary, adanya kesembilan prinsip itu menentukan
      suatu negara dapat disebut sebagai negara hukum yang ideal                                            ORGAN	NEGARA	dAN
      atau tidak192. n                                                                    BaB 6            PEMISAHAN	KEKUASAAN



                                                                                        A.	 KEdAULATAN	dAN	PEMBATASAN	KEKUASAAN

                                                                                             Dalam rangka pembahasan tentang organisasi dan kelembagaan
                                                                                        negara, diskusi dapat dimulai dengan mempersoalkan hakikat ke-
                                                                                        kuasaan yang dilembagakan atau diorganisasikan ke dalam bangunan
                                                                                        kenegaraan. Kuncinya terletak pada apa dan siapa yang sesungguhnya
                                                                                        memegang kekuasaan tertinggi atau yang biasa disebut sebagai pe-
                                                                                        megang kedaulatan (sovereignty) dalam suatu negara. Sehubungan
                                                                                        dengan konsep kekuasaan tertinggi atau konsep kedaulatan, dalam
                                                                                        filsafat hukum dan kenegaraan, dikenal adanya lima ajaran atau teori
                                                                                        yang biasa diperdebatkan dalam sejarah, yaitu kedaulatan Tuhan (Sov­
                                                                                        ereignty of God), kedaulatan raja (Sovereignty of the King), kedaulatan
                                                                                        hukum (Sovereignty of Law), kedaulatan rakyat (People’s Sovereignty)
                                                                                        dan ajaran kedaulatan negara (State’s Sovereignty).
                                                                                              Di Indonesia sendiri, sejak kemerdekaan, para pendiri negara
                                                                                        Republik Indonesia secara resmi telah memilih bentuk republik dan
                                                                                        meninggalkan ide kerajaan. Oleh karena itu, konsep kedaulatan raja
                                                                                        (Sovereignty of the King) tidak lagi perlu disinggung-singgung di sini.
                                                                                        Demikian pula konsep kedaulatan negara yang biasa dipahami dalam
                                                                                        konteks hubungan internasional, juga tidak perlu dipersoalkan di sini.
                                                                                        Karena Indonesia merdeka, dengan sendirinya telah mendapatkan
                                                                                        pengakuan dunia sebagai negara yang berdaulat dan merdeka. Yang
                                                                                        penting untuk dibahas disini adalah konsep kedaulatan Tuhan, Ke-
                                                                                        daulatan Hukum dan Kedaulatan Rakyat dengan menghubungkan
       9
           Disertasinya itu diterbitkan menjadi buku dengan judul Negara Hukum:         ketiganya dengan latar belakang pemikiran yang tumbuh dan
Suatu Studi tentang Prinsip­Prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya   berkembang sejak sebelum kemerdekaan, dan mengaitkan ketiga
pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Bulan Bintang, Jakarta, 992.                gagasan yang terkandung di dalamnya dengan cita kenegaraan
      92
          Ibid., hal. 79 – .                                                         (staatsidee) yang terkandung dalam rumusan Undang-Undang Dasar


0                                                                                                                                                        
Proklamasi Kemerdekaan 945. Perlu ditelaah dengan seksama, yang                       dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang akan dihasil-
manakah di antara ketiga konsepsi ajaran kedaulatan tersebut di atas                   kannya, juga tercermin dalam struktur dan mekanisme kelembagaan
yang sesungguhnya menjadi konsep kunci dalam sistem pemikiran                          negara dan pemerintahan yang menjamin tegaknya sistem hukum
kenegaraan kita193.                                                                    dan berfungsinya sistem demokrasi. Dari segi kelembagaan, prinsip
     Menurut pendapat saya, ketiga-tiga ajaran kedaulatan Tuhan,                       kedaulatan rakyat itu biasanya diorganisasikan melalui dua pilihan
kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat itu berlaku secara simul-                       cara, yaitu melalui sistem pemisahan kekuasaan (separation of power)
tan dalam pemikiran bangsa kita tentang kekuasaan. Kekuasaan                           atau pembagian kekuasaan (distribution atau division of power). Pemi-
kenegaraan dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia                              sahan kekuasaan bersifat horizontal dalam arti kekuasaan dipisah-
pada pokoknya adalah derivat dari kesadaran kolektif kita mengenai                     pisahkan ke dalam fungsi-fungsi yang tercermin dalam lembaga-
kemahakuasaan Tuhan Yang Maha Esa. Keyakinan akan kemahakua-                           lembaga negara yang sederajat dan saling mengimbangi (checks and
saan Tuhan itu diwujudkan dalam paham kedaulatan hukum dan                             balances). Sedangkan pembagian kekuasaan bersifat vertikal dalam
sekaligus dalam kedaulatan rakyat yang kita terima sebagai dasar-                      arti perwujudan kekuasaan itu dibagikan secara vertikal ke bawah
dasar berpikir sistemik dalam konstruksi UUD negara kita. Prinsip                      kepada lembaga-lembaga tinggi negara di bawah lembaga pemegang
kedaulatan hukum kita wujudkan dalam gagasan rechtsstaat atau the                      kedaulatan rakyat. Selama ini, UUD 945 menganut paham pemba-
rule of law serta prinsip supremasi hukum yang selalu kita dengung-                    gian kekuasaan yang bersifat vertikal, bukan pemisahan kekuasaan
dengungkan setiap waktu. Namun dalam perwujudannya, perumus-                           yang bersifat horizontal. Kedaulatan rakyat dianggap terwujud penuh
an hukum yang dijadikan pegangan tertinggi itu haruslah disusun                        dalam wadah MPR yang dapat ditafsirkan sebagai lembaga tertinggi
sedemikian rupa melalui mekanisme demokrasi yang lazim sesuai                          ataupun sebagai forum tertinggi. Dari sini, fungsi-fungsi tertentu diba-
dengan sila kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan                         gikan sebagai tugas dan kewenangan lembaga-lembaga tinggi negara
dalam permusyawaratan/perwakilan.                                                      yang ada di bawahnya, yaitu Presiden, DPR, MA, dan seterusnya.
     Sebaliknya, konsep kedaulatan rakyat diwujudkan melalui instru-                        Dalam perspektif pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal
men-instrumen hukum dan sistem kelembagaan negara dan pemerin-                         itu, prinsip kesederajatan dan perimbangan kekuasaan itu tidaklah
tahan sebagai institusi hukum yang tertib. Karena itu, produk-produk                   bersifat primer. Karena itu, dalam UUD 945 yang asli, tidak diatur
hukum yang dihasilkan selain mencerminkan prinsip Ketuhanan                            pemisahan yang tegas dari fungsi legislatif dan eksekutif. Dalam
Yang Maha Esa, juga haruslah mencerminkan perwujudan prinsip                           sistem yang lama, fungsi utama DPR lebih merupakan lembaga
kedaulatan rakyat. Setiap produk hukum yang dihasilkan tidak boleh                     pengawas daripada lembaga legislatif dalam arti yang sebenarnya.
bertentangan dengan cita Ketuhanan bangsa Indonesia yang dijamin                       Akan tetapi, dalam Perubahan Pertama dan Kedua UUD 945, prinsip
dalam Pancasila, tetapi produk hukum itu bukan pula penjelmaan                         pemisahan kekuasaan secara horizontal jelas mulai dianut oleh para
langsung dari keyakinan-keyakinan umat beragama terhadap hu-                           perumus Perubahan UUD seperti tercermin dalam perubahan Pasal
kum-hukum ilahiyah. Proses terbentuknya hukum nasional yang                            5 () dan Pasal 20 ayat () sampai ayat (5). Anutan prinsip pembagian
disepakati haruslah dilakukan melalui proses permusyawaratan ses-                      kekuasaan atau pemisahan kekuasaan ini penting untuk dijernihkan
uai prinsip demokrasi perwakilan sebagai pengejawantahan prinsip                       karena pilihan di antara keduanya sangat mempengaruhi mekanisme
kedaulatan rakyat.                                                                     kelembagaan dan hubungan antar lembaga negara secara keseluru-
     Oleh karena itu, prinsip kedaulatan rakyat selain diwujudkan                      han. Dalam paham pemisahan kekuasaan, prinsip hubungan checks
                                                                                       and balances antara lembaga-lembaga tinggi negara, dianggap sebagai
                                                                                       sesuatu yang sangat pokok. Karena itu, dengan ditegaskannya anutan
      9
          Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksa­   prinsip pemisahan kekuasaan maka format dan mekanisme keta-
naannya di Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta, 994, hal. 59-62.
                                                                                       tanegaraan yang dikembangkan pada masa depan juga mengalami

2                                                                                                                                                        
perubahan mendasar. Kekuasaan negara yang selama ini terpusat            yang ada di negeri Belanda. Badan Pemeriksa Keuangan berasal dari
pada Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi            ‘Raad van Rekenkamer’, dan Dewan Pertimbangan Agung berasal dari
negara, termasuk berkenaan dengan format dan susunan peraturan           ‘Raad van Nederlandshce Indie’ yang ada di Batavia atau ‘Raad van State’
perundang-undangan yang selama ini terkait dengan keberadaan             di negeri Belanda. Sedangkan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang
MPR, mau tidak mau, harus mengalami perubahan mendasar.                  kemudian dianggap mempunyai kedudukan yang tertinggi tidak
     Pada intinya, prinsip-prinsip pemisahan atau pembagian kekua-       ada contoh sebelumnya, kecuali yang ada di lingkungan negara-
saan itu dimaksudkan untuk membatasi kekuasaan negara dari               negara komunis yang menerapkan sistem partai tunggal, melalui
kemungkinan menjadi sumber penindasan dan tindakan sewenang-             mana kedaulatan rakyat disalurkan ke dalam pelembagaan Majelis
wenang pada penguasa. Pengaturan dan pembatasan kekuasaan                Rakyat yang tertinggi (supreme people’s council), seperti di Uni Soviet,
itulah yang menjadi ciri konstitusionalisme dan sekaligus tugas utama    di Republik Rakyat Cina, dan lain-lain.
konstitusi, sehingga kemungkinan kesewenang-wenangan kekuasaan                Oleh karena itu, dapat dimengerti bahwa dalam keberadaan
dapat dikendalikan dan diminimalkan. Seperti kata-kata Lord Acton        Majelis Permusyawaratan Rakyat terdapat elemen-elemen konsepsi
yang terkenal dan sering dikutip oleh banyak penulis, ‘power tends to    kenegaraan yang bersifat kombinatif antara tradisi liberalisme barat
corrupt and absolute power corrupts absolutely’. (Kekuasaan cenderung    dengan sosialisme timur. Unsur-unsur keanggotaan MPR juga meng-
untuk menjadi sewenang-wenang, dan dalam kekuasaan yang bersifat         gambarkan adanya semangat kombinasi ini, yaitu terdiri atas anggota
mutlak, kesewenang-wenangannya juga cenderung mutlak). Inilah            Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ditambah Utusan Daerah (UD)
hukum besi kekuasaan yang jika tidak dikendalikan dan dibatasi           dan Utusan Golongan (UG), sehingga keseluruhan anggota MPR itu
menurut prosedur konstitusional, dapat menjadi sumber malapetaka.        benar-benar diharapkan mencerminkan dan dianggap benar-benar
Moral kekuasaan tidak boleh hanya diserahkan pada niat, ataupun          sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Unsur anggota DPR
sifat-sifat pribadi seseorang yang kebetulan sedang memegangnya.         mencerminkan prinsip demokrasi politik (political demo­ cracy) yang
Betapapun baiknya seseorang, yang namanya kekuasaan tetaplah             didasarkan atas prosedur perwakilan politik (political representation)
harus diatur dan dibatasi, sehingga kebaikan orang tidak larut ditelan   dalam rangka menyalurkan aspirasi dan kepentingan seluruh bangsa
oleh hukum besi kekuasaan itu.                                           dan negara, sedangkan Utusan Golongan mencerminkan prinsip de-
                                                                         mokrasi ekonomi (economic democracy) yang didasarkan atas prosedur
B.	 CABANG	KEKUASAAN	LEGISLATIF                                          perwakilan fungsional (functional representation). Sistem perwakilan
                                                                         fungsional itu dimaksudkan untuk mengatasi atau menutupi kelema-
1.	 Majelis	Permusyawaratan	Rakyat                                       han sistem demokrasi politik atau sistem perwakilan politik. Semen-
     Secara keseluruhan, Undang-Undang Dasar 945 sebelum per-           tara itu, jika anggota DPR berorientasi nasional untuk kepentingan
ubahan mengenal enam lembaga tinggi/tertinggi negara, yaitu Majelis      seluruh bangsa dan negara, maka Utusan Daerah diadakan untuk
Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR),             menjamin agar kepentingan daerah-daerah tidak terabaikan hanya
Presiden, Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)            karena orientasi untuk mengutamakan kepentingan nasional. Dengan
dan Dewan Pertimbangan Agung (DPA). Dari enam lembaga negara             demikian, keberadaan para anggota Majelis ini benar-benar mencer-
tersebut, hanya MPR saja yang bersifat khas Indonesia. Lima lainnya      minkan seluruh lapisan dan golongan rakyat, sehingga tepat diberi
berasal dari cetak biru kelembagaan yang dicontoh dari zaman Hindia      kedudukan yang tertinggi (supreme).
Belanda. Dewan Perwakilan Rakyat dapat dikaitkan dengan sejarah
‘Volksraad’ (Dewan Rakyat), Presiden tidak lain adalah pengganti         1.1. Institusi atau Forum
lembaga ‘Gouvernuur Generaal’, Mahkamah Agung berkaitan dengan                Meskipun MPR diharapkan menjadi penjelmaan seluruh rakyat,
‘Landraad’ dan ‘Raad van Justitie’ di Hindia Belanda, serta ‘Hogeraad’   tetapi sering dipersoalkan dan diperdebatkan sejauh mana hakikat

4                                                                                                                                          5
eksistensinya merupakan lembaga (institusi) atau sekedar forum               Ketiga-tiganya telah diadopsikan ke dalam materi Perubahan
majelis belaka. Dalam desain UUD 945, keberadaan MPR itu sendiri       Undang-Undang Dasar 945. Prinsip pemisahan kekuasaan yang
sebenarnya hanya dikaitkan dengan 5 fungsi penting, yaitu dalam         tegas telah diadopsikan ketentuannya dalam naskah Perubahan Per-
rangka (a) menetapkan UUD (Pasal ); (b) Perubahan UUD (Pasal 7);      tama dan Kedua. Sistem Pemilihan Presiden secara langsung oleh
(c) menetapkan garis-garis besar haluan negara dalam arti luas (bu-     rakyat dan keberadaan Dewan Perwakilan Daerah dalam rangka sis-
kan hanya GBHN dalam arti sempit) (Pasal ); (d) memilih Presiden       tem bikameral diadopsikan ketentuan pokoknya dalam Perubahan
dan Wakil Presiden (Pasal 6); dan (e) meminta pertanggungjawaban        Ketiga. Yang terakhir ini, terkait pula dengan kebijakan otonomi
Presiden di tengah masa jabatannya karena dakwaan pelanggaran           daerah yang telah dikukuhkan tidak saja melalui Undang-Undang
melalui persidangan istimewa (Pasal 8 juncto Penjelasan UUD 945).      tetapi juga dalam bentuk Ketetapan MPR dan bahkan dalam naskah
Penetapan kelima hal tersebut dapat dilakukan melalui persidangan       Perubahan Kedua UUD 945. Kebijakan otonomi daerah ini dikem-
umum lima tahunan dan dapat pula melalui persidangan istimewa           bangkan sebagai upaya strategis untuk menjamin keutuhan bangsa
di luar jadwal lima tahunan. Untuk mempersiapkan bahan-bahan            dan negara serta mendorong proses demokratisasi hubungan antara
persidangan dapat pula dibentuk Badan Pekerja MPR. Dalam kaitan         pusat dan daerah.
dengan hal-hal tersebut, MPR dapat dibentuk sebagai forum majelis            Dengan diterimanya ketiga gagasan tersebut menjadi bagian dari
belaka, dan dapat pula dibentuk sebagai suatu lembaga yang bersifat     materi UUD, maka dalam pandangan ketiga, keberadaan MPR me-
tersendiri. Apalagi, dalam Pasal 2 dinyatakan bahwa keanggotaan         mang tidak dapat lagi dipertahankan sebagai lembaga tertinggi seperti
MPR itu terdiri atas anggota DPR ditambah dengan utusan daerah          selama ini, melainkan hanya akan berfungsi sebagai forum majelis
dan utusan golongan. Artinya, tidak salah jika ada pandangan (pan-      dengan kewenangan-kewenangan yang dapat ditentukan dalam
dangan pertama) yang menyatakan bahwa MPR memang seharusnya             UUD. Dengan demikian, prinsip kedaulatan rakyat Indonesia tidak
ditafsirkan semata-mata sebagai forum belaka.                           lagi diwujudkan dalam kelembagaan MPR yang akan membagikan
     Akan tetapi dalam perkembangan selanjutnya, terutama di masa       kekuasaan-kekuasaan itu secara vertikal kepada lembaga-lembaga
Orde baru, tidak dapat dipungkiri timbulnya aspirasi yang terus         yang berada di bawahnya. Dengan adanya perubahan itu, pusat
meningkatkan untuk memperlakukan MPR sebagai wadah penjel-              perhatian harus diarahkan pada upaya memahami perwujudan
maan kedaulatan rakyat yang dipahami sebagai lembaga tertinggi          prinsip kedaulatan rakyat itu dalam tiga cabang kekuasaan utama,
negara. Artinya, MPR itu dalam pandangan yang kedua ini, bukan          yaitu parlemen yang akan terdiri atas MPR, DPR dan DPD (Dewan
hanya forum tertinggi tetapi adalah lembaga tertinggi. Hal ini antara   Perwakilan Daerah), dan lembaga kepresidenan atau pemerintahan.
lain dicerminkan dalam pelembagaan pimpinannya yang tersendiri          Aliran mandat kedaulatan yang dimiliki oleh rakyat mengalir lang-
serta sekretariat jenderal dan mekanisme kerja yang tersendiri pula.    sung dan secara periodik kepada kedua cabang kekuasaan tersebut
Namun dalam rangka reformasi, keberadaan MPR sebagai lembaga            melalui proses pemilihan umum yang langsung, umum, bebas, dan
atau sebagai forum itu dapat dikaji kembali dengan sebaik-baiknya.      rahasia yang diselenggarakan secara jujur dan berkeadilan.
Setidaknya, ada tiga faktor penting yang akan mempengaruhi kebe-             Namun, meskipun aliran mandat tersebut berlangsung secara
radaan MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Pertama, pemisahan         periodik melalui pemilihan umum, tidak berarti bahwa kedaulatan
kekuasaan secara tegas dari cabang kekuasaan legislatif, eksekutif      rakyat sepenuhnya diserahkan seperti yang dapat dipahami dari
dan judikatif. Kedua, pemilihan Presiden secara langsung yang akan      teori perjanjian masyarakat (contrat sociale) yang dikembangkan
berkaitan dengan konsep pertanggungjawaban Presiden langsung            oleh Thomas Hobbes. Seperti dikembangkan kemudian oleh John
kepada rakyat. Ketiga, restrukturisasi parlemen menjadi dua kamar       Locke ataupun Jean Jacques Rousseau, kontrak sosial yang melahir-
(bikameral) dalam rangka menampung aspirasi daerah-daerah yang          kan negara tidak dengan sendiri menghilangkan hak-hak individu
terus berkembang menjadi makin otonom di masa mendatang.                rakyat untuk berperanserta dalam proses pengambilan keputusan

6                                                                                                                                      7
kenegaraan. Jaminan-jaminan konstitusional mengenai hak asasi          sederajat dan seimbang dengan DPR dan DPD serta lembaga negara
manusia masih tetap membuktikan bahwa kepemilikan kedaulatan           yang memegang kekuasaan eksekutif (Presiden) dan kekuasaan ke-
yang sah tetaplah berada di tangan rakyat. Itu sebabnya, kewenangan    hakiman. Pada pokoknya, kedaulatan rakyat Indonesia disalurkan
MPR untuk mengubah UUD tetap harus dibatasi, yaitu tidak boleh         sebagaimana mestinya melalui lembaga parlemen yang terdiri atas
menyentuh ketentuan mengenai bentuk negara republik, susunan           Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri atas anggota Dewan
negara Kesatuan Republik Indonesia, dan rumusan Pembukaan UUD          Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan
945. Jika hal ini akan diubah, maka rencana perubahan itu haruslah    DPR serta DPD itu sendiri.
terlebih dahulu ditanyakan langsung kepada rakyat untuk mendapat            Dengan perkataan lain, setelah Perubahan Keempat UUD 945,
persetujuan atau penolakan melalui mekanisme penyelenggaraan           pada hakikatnya, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) tetap dapat
referendum nasional.                                                   disebut sebagai suatu institusi yang tersendiri, meskipun keduduk-
     Khusus berkenaan dengan BPK (Badan Pemeriksa Keuangan)            annya tidak lagi bersifat tertinggi. Sebagai perbandingan kedudukan
dan DPA (Dewan Pertimbangan Agung), dapat dikemukakan bahwa            parlemen Amerika Serikat dan parlemen Kerajaan Belanda juga
sebagai warisan sejarah ketatanegaraan di masa lalu, keberadaan        demikian. Dalam konstitusi Amerika disebutkan: “All legislative power
kedua lembaga tinggi negara ini tidak perlu diganggu-gugat. Hanya      herein vested in the Congress, consist of the House of Representatives and the
saja, penegasan fungsi BPK dan DPA ini di masa yang akan datang        Senate”. Dalam Konstitusi Belanda juga dinyatakan bahwa kekuasaan
sangat penting untuk dinilai kembali secara jernih. Pada hakikatnya,   legislatif berada di ‘Staten Generaal’ yang terdiri atas ‘De Eerste Kamer
kedudukan dan cara kerja BPK lebih dekat kepada parlemen (DPR)         dan de Tweede Kamer’. Karena itu, dalam kerangka pemikiran UUD
sebagai lembaga pengawasan, sedangkan DPA lebih dekat kepada           945 beserta perubahannya, kurang lebih dapat dirumuskan bahwa
fungsi Presiden/Pemerintah. Sementara itu, cabang-cabang kekua-        pada prinsipnya, “kekuasaan legislatif berada di Majelis Permusya-
saan yang utama adalah Presiden, DPA/DPD (Dewan Perwakilan             waratan Rakyat yang terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan
Daerah), dan Mahkamah Agung yang masing-masing sederajat dan           Dewan Perwakilan Daerah”. Namun, karena dalam UUD 945, MPR
terpisah tetapi saling berhubungan satu sama lain melalui mekanisme    ditentukan terdiri atas anggota DPR dan DPD, dan UUD 945 juga
‘checks and balances’.                                                 menentukan adanya kewenangan MPR yang bersifat tersendiri, maka
     Namun demikian, dalam pandangan keempat, meskipun telah           mau tidak mau MPR juga harus dipahami juga merupakan lembaga
direformasi, MPR tetap saja dapat dipahami sebagai satu institusi,     yang tersendiri. MPR masih diberi wewenang untuk memilih dalam
yaitu sebagai nama dari lembaga parlemen Indonesia, dan sekal-         rangka mengisi jabatan Presiden dan Wakil Presiden yang kosong,
igus sebagai institusi tersendiri di samping DPR dan DPD. Namun,       MPR juga masih diberi kewenangan memberhentikan Presiden
sesuai dengan kepentingan yang perlu disalurkan melalui lembaga        dan/atau Wakil Presiden, dan berwenang mengubah UUD. Dengan
parlemen itu, strukturnya diorganisasikan terdiri atas dua kamar,      demikian, tidak dapat dihindari pengertian bahwa MPR juga adalah
yaitu Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah.             institusi yang tersendiri di samping DPR dan DPD. Hanya saja, sifat
Tetapi, sebagai institusi yang memiliki kewenangan yang tersendiri     pekerjaan MPR baru itu tidak lagi bersifat tetap dan terus menerus,
seperti mengubah dan menetapkan UUD, memilih Presiden dan/             melainkan hanya bersifat ad­hoc, dan kedudukannyapun tidak lagi
atau Wakil Presiden apabila terjadi kekosongan jabatan Presiden        lebih tinggi dari lembaga-lembaga lainnya seperti DPR, DPD, dan
dan/atau Wakil Presiden, melantik Presiden dan/atau Wakil Pres-        Presiden. Kedudukan MPR itu sederajat saja dengan lembaga-lem-
iden, serta kewenangan memberhentikan Presiden dan/atau Wakil          baga negara lainnya.
Presiden menurut UUD, maka tidak dapat dipungkiri bahwa MPR                 Karena sifat pekerjaan MPR itu tidak lagi bersifat rutin maka
itu merupakan lembaga tersendiri di samping DPR dan DPD. Hanya         sudah seharusnya pimpinan MPR itu dapat dirangkap saja oleh
saja, kedudukannya tidak lagi sebagai lembaga tertinggi, melainkan     pimpinan DPR dan/atau DPD. Itu sebabnya, sejak semula saya

8                                                                                                                                              9
mengusulkan agar Ketua MPR dijabat saja secara ex officio oleh Ketua    1.2. Prinsip Perwakilan Pemikiran
DPR sedangkan Wakil Ketua MPR dijabat secara ex officio oleh Ketua           Namun di samping itu, ada dua hal lain yang juga penting dipa-
DPD. Dengan cara itu dapat diperoleh keuntungan: (a) Kedudukan          hami dalam kerangka sistem perwakilan yang terwujud dalam institusi
dan peran DPD yang sangat lemah dapat dibantu kewibawaannya             MPR itu. Pertama, adanya perbedaan antara pengertian perwakilan
dengan kedudukan ketuanya menjadi Ketua MPR, dan (b) dalam              pemikiran atau keterwakilan aspirasi (representation in ideas) dan
kaitannya dengan perkara ‘impeachment’ terhadap Presiden dan/atau       perwakilan fisik atau keterwakilan fisik (representation in presence).
Wakil Presiden tidak perlu diadakan pergantian, mengingat Ketua         Kedua, status Utusan Golongan dalam keanggotaan MPR setelah
DPR yang akan menjadi pihak penuntut dalam perkara itu, hanya           dilakukannya restrukturisasi menjadi dua kamar DPR dan DPD.
berkedudukan sebagai Wakil Ketua MPR, sehingga ia sebagai Ketua              Meskipun seperti dikemukakan di atas, MPR itu diharapkan men-
DPR dapat berhadapan dengan Ketua DPD yang bertindak sebagai            jadi forum atau lembaga penjelmaan seluruh rakyat, tetapi mekanis-
Ketua MPR. Sayangnya, pendapat ini kurang mendapat dukungan             me keterwakilan rakyat melalui fungsi MPR tidak perlu dan bahkan
Pemerintah dan partai-partai politik di DPR. Rancangan Undang-          tidak boleh dipahami secara mutlak, seolah menjadi satu-satunya
Undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan                  saluran kedaulatan rakyat yang sah. Meskipun rakyat telah menya-
DPRD yang kemudian disahkan menjadi UU tentang Susunan dan              lurkan aspirasinya melalui pemilihan umum dan wakil-wakil rakyat
Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD Tahun 200 yang diajukan              yang terpilih telah duduk dalam keanggotaan MPR yang terdiri atas
oleh Pemerintah sejak awal mengusulkan agar Pimpinan MPR dipilih        dua kamar DPR dan DPD, rakyat secara sendiri-sendiri masih tetap
dari dan oleh anggota MPR di luar mekanisme DPR dan DPD.                memiliki hak-hak asasinya masing-masing. Setiap individu rakyat
     Sikap Pemerintah yang diwakili Menteri Dalam Negeri Hari           tetap memiliki media lain untuk menyalurkan aspirasinya setiap
Sabarno, berkenaan dengan pendapat Pemerintah untuk memisahkan          waktu yang dijamin dalam konstitusi, yaitu melalui kebebasan pers,
kedudukan Pimpinan MPR dari Pimpinan DPR dan DPD tersebut,              kebebasan berekspresi atau menyatakan pendapat, baik lisan mau-
sangat nampak begitu prinsipil. Pandangan demikian ini tentu saja       pun tertulis, kebebasan berunjuk rasa, hak untuk mogok kerja, dan
mendapat sambutan yang luas dari kalangan pimpinan partai-partai        sebagainya, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan
politik di DPR yang melihat jabatan-jabatan pimpinan yang terpisah-     yang berlaku.
pisah dalam tiga lembaga yang berbeda-beda ini (MPR, DPR, dan                Pengertian-pengertian demikian itulah yang menyebabkan para
DPD) sebagai lahan distribusi kekuasaan yang tentu saja mengun-         ahli membedakan antara pengertian perwakilan fisik (representation
tungkan. Karena itu, semua argumentasi sebaliknya dihadapi dengan       in presence) dan perwakilan aspirasi atau perwakilan pemikiran
gigih oleh Pemerintah dan partai-partai besar, sehingga akhirnya dis-   (representation in ideas). Dalam konsep perwakilan yang pertama,
epakatilah bahwa Pimpinan MPR terdiri atas seorang Ketua dan dua        keterwakilan rakyat diwujudkan secara fisik, yaitu dengan terpi-
orang Wakil Ketua yang dipilih dari dan oleh anggota MPR. Dengan        lihnya seorang wakil menjadi dalam keanggotaan parlemen. Akan
demikian, pimpinan MPR bersifat permanen dan berdiri sendiri di         tetapi, dalam praktek, sistem perwakilan fisik ini terbukti tidak
samping pimpinan DPR dan pimpinan DPD. Hal ini sekali lagi men-         atau belum tentu sungguh-sungguh menjamin tersalurnya aspirasi
egaskan bahwa lembaga MPR itu bersifat tersendiri di samping DPR        rakyat sebagaimana yang diharapkan. Banyak kemungkinan yang
dan DPD. Karena itu, alih-alih berhasil membangun sistem parlemen       dapat terjadi dalam kenyataan, baik karena faktor pribadi (subjektif)
dua kamar (bikameral), struktur parlemen Indonesia setelah Peruba-      para wakil rakyat sendiri ataupun karena faktor pilihan sistem yang
han Keempat UUD 945 menjadi parlemen tiga kamar (trikameralis),        dipraktekkan. Sistem yang dianut, baik berkenaan dengan sistem
dan boleh jadi hanya terdapat satu-satunya di dunia.                    pemilihan umum maupun sistem kepartaian, sangat mempengaruhi
                                                                        esensi keterwakilan rakyat.
                                                                             Jika sistem pemilihan umum yang dipakai adalah sistem suara

40                                                                                                                                       4
berimbang (proporsional), maka derajat hubungan keterwakilan anta-      ideologi ekonomi. Undang-Undang Dasar 945 berusaha mengadopsi
ra rakyat dan para wakilnya cenderung berjarak, tidak sedekat atau      kedua pandangan itu sekaligus dengan menerima prinsip demokrasi
seakrab seperti dalam sistem distrik. Dalam rangka sistem kepar-        dan hak asasi manusia di satu pihak, tetapi juga menerima prinsip
taian, juga terdapat kecenderungan makin banyak partai dan makin        demokrasi ekonomi dan paham negara kesejahteraan dalam bab
luas dan terbukanya tingkat persaingan, maka makin terbuka juga         tersendiri (Bab XIV) dalam UUD 945.
peluang aspirasi rakyat dapat sungguh-sungguh diperwakilan oleh              Karena itu, pada mulanya, yang dianggap sebagai Utusan Go-
para wakil rakyat. Walhasil, dalam sistem perwakilan rakyat melalui     longan oleh para perumus UUD 945 adalah golongan ekonomi.
lembaga parlemen itu selalu saja terdapat kemungkinan distorsi atau     Akan tetapi, dalam pengertian yang lebih luas, Utusan Golongan juga
kelemahan-kelemahan. Karena itu, sistem perwakilan fisik saja diang-    dikaitkan dengan kelompok-kelompok fungsional lainnya yang tidak
gap tidak atau belum tentu menjamin keterwakilan rakyat secara sub-     mungkin dapat diwakili aspirasinya, jika sistem demokrasi hanya
stantif, sehingga dikembangkan adanya pengertian ‘representation in     mengandalkan mekanisme perwakilan politik melalui peranan partai
ideas’ yang tidak tergantung hanya kepada mekanisme kelembagaan         politik. Sebagai contoh, jika hanya mengandalkan mekanisme politik
melalui parlemen. Meskipun sudah ada lembaga parlemen secara            yang biasa, kaum perempuan dalam masyarakat yang mewarisi tra-
resmi, rakyat tetap dapat menyuarakan aspirasinya melalui media         disi kekeluargaan yang sangat ‘partiachat’ atau ‘patrilineal’, biasanya
massa cetak dan elektronik maupun media tradisional dan media           cenderung kurang terwakili (under represented). Kalaupun diadakan
inkonvensional lainnya yang secara konstitusional juga dijamin dalam    pemilihan yang bersifat bebas dan rahasia, kaum perempuan sendi-
rangka hak asasi manusia.                                               ripun kurang cenderung memilih calon-calon wakil rakyat yang ber-
                                                                        asal dari golongan perempuan. Demikian pula kelompok masyarakat
1.3. Keberadaan Utusan Golongan                                         pada batasan usia tertentu, misalnya, usia lanjut (lansia) dan anak-anak
     Keberadaan Utusan Golongan dalam keanggotaan MPR mem-              serta remaja. Begitu pula kelompok-kelompok masyarakat tertentu,
punyai akar sejarah yang sangat kuat. Konsep Utusan Golongan            seperti suku terasing yang hidup di kepulauan terpencil, masyarakat
(UG) ini mencerminkan diadopsinya pengertian sistem perwakilan          hukum adat yang hidup dalam wilayah hukum adat tertentu, yang
fungsional (functional representation) dalam konstitusi negara kita.    jumlahnya terbatas. Mereka ini, karena alasan-alasan tertentu yang
Pada mulanya, konsep Utusan Golongan dikaitkan oleh para peran-         logis, rasional dan sah-sah saja, sulit untuk terwakili secara politik
cang Undang-Undang Dasar dengan pengertian golongan-golongan            jika hanya mengandalkan mekanisme politik yang lazim.
ekonomi seperti gerakan koperasi, yang dianggap sebagai cerminan             Oleh karena itu, di samping pemilihan melalui proses atau meka-
kedaulatan rakyat di bidang ekonomi atau demokrasi ekonomi.             nisme perwakilan politik (political representation) diakui pula adanya
Asumsinya adalah bahwa kepentingan seluruh rakyat tidak cukup           mekanisme yang disebut sebagai perwakilan fungsional (functional
hanya diwakili secara politik melalui pemilihan umum yang menguta-      representation). Inilah pengertian yang berkembang selama masa Orde
makan peran partai politik. Selain partai politik, dalam masyarakat     Baru yang memperluas cakupan unsur Utusan Golongan terdiri atas
juga ada kelompok-kelompok, perkumpulan-perkumpulan dan ger-            berbagai kelompok masyarakat seperti golongan agama, cendekia-
akan-gerakan ekonomi yang lebih mencerminkan berdaulat tidaknya         wan, kelompok profesional, kaum perempuan, buruh, pemuda,
rakyat di bidang ekonomi.                                               pendidik (guru), petani, nelayan, dan lain-lain. Dalam prakteknya,
     Para perancang Undang-Undang Dasar 945 memang berusaha            kelompok-kelompok fungsional itu dikaitkan dengan keberadaan
mengintegrasikan pemahaman yang tidak utuh tentang kedaulatan           organisasi-organisasi kemasyarakatan non-partai politik yang jumlah
rakyat atau demokrasi. Dalam tradisi liberal Barat, demokrasi cen-      sangat fenomenal dan banyak sekali di Indonesia.
derung hanya dilihat dari segi politik; sementara dalam tradisi sosi-        Harus diakui pula bahwa pada masa Orde Baru, pengertian
alis, kedaulatan rakyat cenderung dipahami secara ekstrim sebagai       Utusan Golongan tersebut juga pernah disalahgunakan dengan

42                                                                                                                                         4
dikembangkannya pengertian golongan ke dalam tiga jalur ‘ABG’.           semua orang cenderung hanya memperjuangkan aspirasi dan ke-
Jalur A adalah Angkatan Bersenjata, jalur ‘B’ untuk Birokrasi Pega-      pentingannya sendiri-sendiri. Bahkan ada pula anggota MPR yang
wai Negeri, dan jalur ‘G’ untuk sebutan Golongan Karya. Dengan           secara pragmatis berpendapat bahwa untuk menyelesaikan persoalan
demikian, setelah pengertiannya diperluas sehingga mencakup semua        Utusan Golongan ini mudah saja, yaitu melalui mekanisme voting atau
pengertian golongan, makna Utusan Golongan itu dipersempit lagi          pemungutan suara. Maksudnya tentu saja, nasib Utusan Golongan
hanya untuk kepentingan rezim Orde Baru di bawah kepemimpinan            itu setelah diadakan voting tentu akan dihapuskan dari ketentuan Un-
Presiden Soeharto dalam mengkonsolidasikan dan memobilisasikan           dang-Undang Dasar. Pendapat ini memang sederhana. Akan tetapi,
dukungan politik melalui instrumen Golongan Karya (Golkar) untuk         jika keberadaan Utusan Golongan dihapuskan sama sekali, maka
terus menerus menguasai panggung politik nasional.                       pemikiran asli yang dikembangkan oleh the founding fathers berkenaan
     Namun, terlepas dari kelemahan yang timbul dalam praktek itu,       dengan prinsip perwakilan fungsional (functional representation) sama
yang jelas keberadaan Utusan Golongan itu dalam kerangka berpikir        sekali dihilangkan dari jalan pikiran konstitusionalisme Indonesia.
Undang-Undang Dasar 945 sangatlah jelas. Dalam hakikat MPR seba-              Dalam pendapat kedua, Utusan Golongan sebaiknya tetap dija-
gai perwujudan kedaulatan rakyat dan sebagai penjelmaan seluruh          min keberadaannya dalam MPR. Dengan demikian keanggotaan MPR
rakyat yang berdaulat, terdapat tiga unsur keanggotaan, yaitu (i) ang-   akan terdiri atas (i) anggota DPR, (ii) anggota DPD, dan (iii) Utusan
gota lembaga perwakilan rakyat yang dipilih melalui proses politik       Golongan. Apakah hal ini dapat dianggap lazim? Di negara lain, hal
yag melibatkan partai politik berdasarkan prinsip perwakilan politik     semacam ini juga ada. Misalnya di Australia, parlemen federalnya
dan demokrasi politik. (ii) utusan-utusan daerah yang mencerminkan       juga mempunyai tiga unsur anggota, yaitu: (i) anggota DPR, (ii)
prinsip perwakilan kedaerahan (regional representation) yang sangat      anggota Senat, dan (iii) Gubernur Jenderal yang bertindak mewakili
penting dalam upaya menjamin persatuan bangsa dan kesatuan               Kerajaan Inggris. Ketentuan semacam ini sampai sekarang masih
negara, dan (iii) utusan-utusan golongan fungsional yang dapat           berlaku di Australia. Adanya unsur ketiga itu tidak mengurangi
menutupi kelemahan sistem rekruitmen politik berdasarkan prinsip         makna struktur parlemen Australia yang bersifat bikameral. Karena
perwakilan politik melalui peranan partai politik.                       itu, tidak perlu merasa terganggu jika dalam struktur Majelis Permu-
     Sehubungan dengan ketiga unsur tersebut, timbul persoalan           syawaratan Rakyat kita yang bikameral yang terdiri atas DPR dan
dalam kaitannya dengan upaya mengadakan restrukturisasi lembaga          DPD, ada pula Utusan Golongan sebagai anggota tambahan. Untuk
parlemen Indonesia menjadi dua kamar. Setelah direstrukturisasi,         mengurangi beban yang menyangkut aspek-aspek teknis berkenaan
lembaga MPR Indonesia terdiri atas dua kamar, yaitu DPR dan DPD.         dengan kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka kebe-
Dengan demikian, MPR sendiri tidak lagi perlu memiliki anggota           radaan Utusan Golongan sebagai anggota tambahan dalam majelis,
yang berdiri sendiri di luar anggota DPR dan DPD tersebut. Tetapi,       sebaiknya hanya dikaitkan dengan kewenangan mengubah atau
yang menjadi masalah adalah di manakah Utusan Golongan hendak            menetapkan Undang-Undang Dasar saja. Sedangkan kewenangan
ditempatkan? Kemungkinan pertama ialah bahwa Utusan Golongan             lain, seperti dalam hal pemberhentian Presiden, Utusan Golongan
itu ditiadakan saja sama sekali dari pengertian Undang-Undang Dasar      tidak perlu diberi peran, mengingat Presiden dipilih langsung oleh
kita pada masa depan. Sikap demikian ini mewarnai sebagian terbesar      rakyat.
pandangan para anggota Badan Pekerja MPR, kecuali mereka yang                  Sedangkan kemungkinan ketiga (pendapat ketiga) adalah pe-
berasal dari Utusan Golongan.                                            nempatan Utusan Golongan itu sebagai kelompok fungsional dalam
     Yang sangat vokal menyuarakan pandangan agar Utusan                 keanggotaan DPR atau DPD. Sebagian (tambahan) anggota DPR atau
Golongan tidak dihapus atau dihilangkan hak konstitusionalnya            anggota DPD diisi oleh Utusan Golongan, sehingga pengertian per-
dari keanggotaan MPR, juga hanya dari kalangan Utusan Golongan           wakilan fungsional digabungkan ke dalam prinsip perwakilan politik
sendiri (Pendapat Pertama). Nampak sekali gambaran seakan-akan           dalam lembaga DPR (Dewan Perwakilan Rakyat), atau dalam prinsip

44                                                                                                                                       45
perwakilan kedaerahan dalam lembaga DPD (Dewan Perwakilan                                2.	 dEWAN	PERWAKILAN:	Rakyat	dan	daerah
Daerah). Di beberapa negara, yang mempraktekkan sistem bikameral,
ada juga menerapkan prinsip perwakilan fungsional ini dalam salah                        2.1. Hakikat Perwakilannya
satu kamar parlemennya. Misalnya, Senat Irlandia (Seanad Eireann)                             Berdasarkan Perubahan Ketiga UUD 945, gagasan pembentukan
berjumlah 60 orang yang disusun berdasarkan prinsip perwakilan                           Dewan Perwakilan Daerah dalam rangka restrukturisasi parlemen
fungsional, yaitu  orang dinominasikan oleh Perdana Menteri,                          Indonesia menjadi dua kamar telah diadopsikan. Jika ketentuan
orang dipilih oleh Universitas Nasional Irlandia,  orang dari Uni-                      mengenai Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam Pasal 20, maka
versitas Dublin, dan 4 orang dipilih oleh 5 panel calon yang dikenal                    keberadaan Dewan Perwakilan Daerah diatur dalam Pasal 22C dan
mempunyai keahlian atau pengetahuan yang luas dalam bidang-                              Pasal 22D. Perubahan terhadap ketentuan Pasal 20 diadopsikan dalam
bidang: (i) kebudayaan, pendidikan, kesusasteraan, kesenian, dan                         naskah Perubahan Pertama dan Kedua, sedangkan perubahan Pasal
bahasa nasional, (ii) pertanian dan perikanan, (iii) ketenagakerjaan                     22 diadopsikan dalam naskah Perubahan Ketiga UUD 945. Dengan
dan perburuhan, (iv) industri, perdagangan, keuangan, rekayasa dan                       demikian, resmilah, pengertian dewan perwakilan di Indonesia
arsitektur, dan (v) administrasi publik194.                                              mencakup Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Dae-
     Namun demikian, setelah disahkannya Perubahan Keempat UUD                           rah, yang kedua-duanya secara bersama-sama dapat disebut sebagai
945, semua pilihan tersebut di atas tidak berlaku lagi. Yang disahkan                   Majelis Permusyawaratan Rakyat.
menjadi rumusan hukum dasar kita adalah seperti yang tercermin                                Perbedaan antara keduanya terletak pada hakikat kepentingan
dalam rumusan Pasal 2 ayat (2) yaitu: “MPR terdiri atas anggota DPR                      yang diwakilinya masing-masing. Dewan Perwakilan Rakyat dimak-
dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur                           sudkan untuk mewakili rakyat, sedangkan Dewan Perwakilan Daerah
lebih lanjut dengan undang-undang”. Dengan rumusan demikian,                             dimaksudkan untuk mewakili daerah-daerah. Pembedaan hakikat
berarti unsur Utusan Golongan dalam keanggotaan MPR ditiadakan                           perwakilan ini penting untuk menghindari pengertian double­repre­
sama sekali, yang tinggal hanya unsur anggota DPR sesuai prinsip                         sentation atau keterwakilan ganda mengartikan fungsi parlemen yang
political representation dan anggota DPD yang merupakan cermin dari                      dijalankan oleh kedua dewan tersebut. Misalnya, rakyat yang hidup
prinsip regional representation dari tiap-tiap daerah provinsi. Kalaupun                 di daerah-daerah yang sudah mengikuti pemilihan umum untuk
muncul keinginan untuk mengakomodasikan kembali gagasan func­                            memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, dianggap telah diwakili
tional representation dalam sistem perwakilan kita pada masa depan,                      kepentingannya oleh wakil rakyat yang terpilih untuk menduduki
maka hal itu harus diakomodasikan ke dalam pengertian keanggotaan                        kursi di Dewan Perwakilan Rakyat, baik di tingkat kabupaten/kota,
DPR atau DPD. Misalnya, kelompok fungsional golongan perempuan                           di tingkat propinsi maupun Dewan Perwakilan Rakyat tingkat pusat.
dapat saja diatur melalui prosedur perwakilan politik yang lazim                         Oleh karena itu, meskipun anggota Dewan Perwakilan Daerah juga di-
dengan memperkenalkan adanya sistem quota keanggotaan DPR                                pilih melalui pemilihan umum, proses rekruitmennya itu seharusnya
atau DPD. Demikian pula kelompok-kelompok minoritas tertentu                             tetap dibedakan dari sistem yang diterapkan untuk merekruit anggota
dapat juga diadopsikan ke dalam sistem quota.                                            Dewan Perwakilan Rakyat. Dengan demikian, dapat dihindari adanya
                                                                                         pengertian keterwakilan ganda (double representation) tersebut.
                                                                                              Kepentingan yang harus lebih diutamakan dalam rangka per-
                                                                                         wakilan daerah (Dewan Perwakilan Daerah) adalah kepentingan dae-
      94
         Ivo D.Duchacek, Powers Map: Comparative Politics of Constitutions, American     rah sebagai keseluruhan, terlepas dari kepentingan individu-individu
Bibliographical Center, 97, hal. 6, lihat juga Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran   rakyat yang kepentingannya seharusnya disalurkan melalui Dewan
Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara,   Perwakilan Rakyat. Namun dalam pengertian kepentingan daerah
Jakarta: UI-Press, 996, hal. 42.
                                                                                         itu, tentunya tidak terlepas adanya kepentingan setiap individu

46                                                                                                                                                      47
rakyat yang hidup di daerah-daerah itu. Misalnya, penyelenggaraan        negara-negara federal yang memiliki parlemen dua kamar selalu
kebijakan otonomi daerah tidak boleh dipersempit maknanya hanya          mengembangkan tradisi strong bicameralism, sedangkan di lingkungan
dalam kaitan dengan otonomi pemerintah daerah. Harus dibedakan           negara-negara kesatuan bikameralisme yang dipraktekkan adalah soft
antara pengertian local autonomy (otonomi daerah) dengan local govern­   bicameralism. Kebijakan otonomi daerah di Indonesia di masa depan
ment atau local administration (pemerintah daerah). Kebijakan otonomi    dinilai oleh sebagian besar ilmuwan politik dan hukum cenderung
daerah tidak hanya dimaksudkan untuk memberikan kewenangan               bersifat federalistis dan karena itu lebih tepat mengembangkan struk-
yang lebih besar kepada pemerintah daerah, tetapi yang lebih pent-       tur parlemen yang bersifat strong bicameralism.
ing pada akhirnya adalah otonomi rakyat daerah dalam berhadapan               Namun demikian, Perubahan Ketiga UUD 945 hasil Sidang
dengan birokrasi pemerintahan secara keseluruhan.                        Tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 200 justru meng-
     Oleh karena itu, kepentingan daerah yang diperjuangkan oleh De-     adopsi gagasan parlemen bicameral yang bersifat soft. Kedua kamar
wan Perwakilan Daerah sudah dengan sendirinya berkaitan pula den-        dewan perwakilan tersebut tidak dilengkapi dengan kewenangan
gan kepentingan seluruh rakyat di daerah-daerah yang bersangkutan.       yang sama kuat. Yang lebih kuat tetap Dewan Perwakilan Rakyat,
Hanya saja, dalam bentuk teknisnya di lapangan, prinsip keterwakilan     sedangkan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah hanya bersifat
rakyat melalui Dewan Perwakilan Rakyat memang harus dibedakan            tambahan dan terbatas pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan
secara tegas dari pengertian keterwakilan daerah melalui Dewan           kepentingan daerah. Dalam Pasal 22D ayat (), (2) dan (), dinyata-
Perwakilan Daerah. Jika keduanya tidak dibedakan, orang tidak            kan:
dapat mengetahui secara pasti mengenai hakikat keberadaan kedua           () Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada DPR
kamar dewan perwakilan tersebut dalam kerangka sistem parlemen                rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi
dua kamar yang hendak dikembangkan di masa depan. Pembedaan                   daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan peme-
itu juga berkaitan dengan sistem rekruitmen keanggotaan keduanya              karan serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya
yang sudah tentu seharusnya dibedakan satu sama lain. Kalaupun                alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan
kedua anggotanya, misalnya, sama-sama ditentukan dipilih melalui              dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
pemilihan umum, pelaksanaan pemilihan keanggotaan kedua dewan
                                                                          (2) Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan Undang-
itu sudah seharusnya dibedakan, baik dalam persyaratannya maupun
                                                                              Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan
dalam soal sistem pemilihannya. Dengan begitu, perbedaan kedua
                                                                              pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabun-
lembaga perwakilan tersebut dapat terus dipertahankan sesuai den-
                                                                              gan daerah; pengelolaan sumber daya alam, sumber daya eko-
gan hakikat keberadaannya.
                                                                              nomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah,
                                                                              serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan
2.2. Dari Gagasan Strong Bicameralism ke Tricameralism
                                                                              Undang-Undang anggaran pendapatan dan belanja negara,
     Semula, reformasi struktur parlemen Indonesia yang disarankan
                                                                              dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak,
oleh banyak kalangan ahli hukum dan politik supaya dikembangkan
                                                                              pendidikan dan agama.
menurut sistem bikameral yang kuat (strong bicameralism) dalam arti
kedua kamar dilengkapi dengan kewenangan yang sama-sama kuat              () Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas
dan saling mengimbangi satu sama lain. Untuk itu, masing-masing               pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pem-
kamar diusulkan, dilengkapi dengan hak veto. Usulan semacam ini               bentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan
berkaitan erat dengan sifat kebijakan otonomi daerah yang cenderung           pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber
sangat luas dan hampir mendekati pengertian sistem federal. Hal itu           daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan
dianggap sesuai dengan kecenderungan umum di dunia, di mana                   belanja negara, pajak, pendidikan dan agama serta menyam-


48                                                                                                                                       49
      paikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan            Kedua UUD 945, ketentuan Pasal 9 yang berisi dua ayat tersebut
      pertimbangan untuk ditindaklanjuti.                                diubah menjadi terdiri atas tiga ayat, yaitu: “() Anggota Dewan
                                                                         Perwakilan Rakyat dipilih melalui pemilihan umum. (2) Susunan
     Dengan ketentuan demikian, jelas bahwa kewenangan Dewan             Dewan Perwakilan Rakyat diatur dengan undang-undang. () Dewan
Perwakilan Daerah bersifat terbatas. Dalam kaitannya dengan fungsi       Perwakilan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam setahun”.
legislatif, misalnya, Dewan Perwakilan Daerah hanya memberikan               Selanjutnya, Pasal 20 yang aslinya terdiri atas dua ayat, menen-
pertimbangan terhadap Dewan Perwakilan Rakyat sebagai pemegang           tukan bahwa tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan
kekuasaan legislatif yang sesungguhnya. Seperti yang ditentukan          Dewan Perwakilan Rakyat (ayat ). Jika sesuatu rancangan undang-
dalam Pasal 22C ayat (2) Perubahan Ketiga UUD 945, jumlah ang-          undang tidak mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat,
gota Dewan Perwakilan Daerah itu hanya sepertiga jumlah anggota          maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan
Dewan Perwakilan Rakyat. Karena itu, banyak orang berpendapat            Dewan Perwakilan Rakyat masa itu (ayat 2). Berdasarkan Perubahan
bahwa struktur parlemen Indonesia berdasarkan hasil Perubahan            Pertama UUD 945, Pasal 20 itu diubah menjadi terdiri atas 4 ayat,
Ketiga UUD 945 tersebut bersifat soft bicameralism atau bikameralisme   dan berdasarkan Perubahan Kedua ditambah lagi dengan ayat (5)
yang sederhana. Akan tetapi, jika diperhatikan dengan sungguh-sung-      sehingga seluruhnya menjadi 5 ayat. Rumusan kelima ayat Pasal 20
guh, seperti telah diuraikan sebelumnya, struktur partai Indonesia       UUD 945 tersebut selengkapnya berbunyi sebagai berikut:
pasca Perubahan Keempat UUD 945 sama sekali tidak dapat disebut
                                                                          () Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk
sebagai sistem bikameral. Pertama, ternyata bahwa DPD sama sekali
                                                                              undang-undang.
tidak diberi kewenangan legislatif, meskipun hanya sederhana seka-
                                                                          (2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Per-
lipun. DPD hanya memberikan saran atau pertimbangan, dan sama
                                                                              wakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan
sekali tidak berwenang mengambil keputusan apa-apa di bidang
                                                                              bersama.
legislatif. Kedua, Pasal 2 ayat () UUD 945 menyatakan, “MPR terdiri
                                                                          () Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan
atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan
                                                                              bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh dimajukan
umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang”, tidak sep-
                                                                              lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
erti Kongres Amerika Serikat yang dikatakan terdiri atas DPR dan
                                                                          (4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah
Senat, atau Staten Generaal Belanda yang terdiri atas Eerste Kamer
                                                                              disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
dan Tweede Kamer. Ketiga, ternyata lembaga MPR juga mempunyai
                                                                          (5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui
kewenangan-kewenangan dan Pimpinan tersendiri. Dari kedua hal
                                                                              bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu
itu, maka MPR dapat disebut sebagai institusi tersendiri, sehingga
                                                                              tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut
struktur parlemen Indonesia seperti saya kemukakan di atas dapat
                                                                              disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi
disebut sebagai parlemen tiga kamar (trikameralisme).
                                                                              undang-undang dan wajib diundangkan.
2.3. Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat                                        Selain itu, dalam Perubahan Kedua UUD 945, ditambah lagi
     Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam Bab VII Pasal 9, Pasal 20,    ketentuan Pasal 20A yang berisi 4 ayat sebagai berikut:
Pasal 2 dan Pasal 22 UUD 945. Pasal 9 ayat () menentukan bahwa         () Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi
susunan Dewan Perwakilan Rakyat ditetapkan dengan undang-un-                    anggaran dan fungsi pengawasan.
dang. Dalam ayat (2) dinyatakan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat              (2) Dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam
bersidang sedikitnya sekali dalam setahun. Berdasarkan Perubahan                pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, Dewan Perwakilan
                                                                                Rakyat mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak me-
                                                                                nyatakan pendapat.
50                                                                                                                                      5
 () Selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang      C.	 BAdAN	PEMERIKSA	KEUANGAN
     Dasar ini, setiap anggota Dewan Perwakilan Rakyat mempu-
     nyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan            1.	 Perkembangan	BPK
     pendapat, serta hak umunitas.                                         Selain lembaga-lembaga negara di atas, negara kita masih memi-
 (4) Ketentuan lebih lanjut tentang tata cara pembentukan undang-     liki Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang juga berkaitan dengan
     undang diatur dengan undang-undang.                              fungsi pengawasan keuangan, khususnya berkenaan dengan penge-
                                                                      lolaan keuangan negara. Dapat dikatakan bahwa cikal bakal ide
     Para anggota Dewan Perwakilan Rakyat, menurut ketentuan
                                                                      pembentukan Badan Pemeriksa Keuangan ini berasal dari Raad van
Pasal 2 ayat (), berhak memajukan rancangan undang-undang.
                                                                      Rekenkamer pada zaman Hindia Belanda. Beberapa negara lain juga
Ketentuan ayat () ini, dalam Perubahan Pertama UUD, diperbaiki
                                                                      mengadakan lembaga semacam ini untuk menjalankan fungsi-fungsi
rumusannya menjadi: “Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak
                                                                      pemeriksaan atau sebagai external auditor terhadap kinerja keuangan
mengajukan usul rancangan undang-undang”. Ayat (2) pasal ini lebih
                                                                      pemerintah. Misalnya, di RRC juga terdapat lembaga konstitusional
lanjut menyatakan, “Jika rancangan undang-undang itu, meskipun
                                                                      yang disebut Yuan Pengawas Keuangan sebagai salah satu pilar ke-
disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh Pres-
                                                                      lembagaan negara yang penting. Fungsi pemeriksa keuangan yang
iden, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persi-
                                                                      dikaitkan dengan lembaga ini sebenarnya terkait erat dengan fungsi
dangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu”. Selanjutnya, Pasal 22B
                                                                      pengawasan oleh parlemen. Karena itu, kedudukan kelembagaan
hasil Perubahan Kedua, menentukan: “Anggota Dewan Perwakilan
                                                                      Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) ini sesungguhnya berada dalam
Rakyat dapat diberhentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan
                                                                      ranah kekuasaan legislatif, atau sekurang-kurangnya berhimpitan
tata caranya diatur dalam undang-undang”.
                                                                      dengan fungsi pengawasan yang dijalankan oleh Dewan Perwakilan
     Di antara perubahan-perubahan penting dalam rumusan-rumusan
                                                                      Rakyat. Oleh karena itu, laporan hasil pemeriksaan yang dilakukan
tersebut di atas adalah terjadinya pergeseran mendasar dalam fungsi
                                                                      oleh Badan Pemeriksa Keuangan ini harus dilaporkan atau disam-
legislatif dari tangan Presiden ke tangan DPR. Semula dalam Pasal 5
                                                                      paikan kepada DPR untuk ditindaklanjuti sebagaimana mestinya.
ayat () UUD 945 sebelum perubahan ditentukan bahwa: “Presiden
                                                                           Dapat dikatakan bahwa dengan adanya Perubahan Ketiga UUD
memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetu-
                                                                      945, keberadaan badan pemeriksa ini mengalami perubahan yang
juan DPR”, dan dalam Pasal 2 ayat () dinyatakan bahwa “Ang-
                                                                      sangat mendasar. Semula, ketentuan mengenai BPK ini hanya dia-
gota-anggota DPR berhak memajukan rancangan undang-undang”.
                                                                      tur sepintas lalu dalam Pasal 2 UUD 945, yaitu pada Pasal 2 ayat
Sekarang setelah Perubahan Pertama dan Kedua UUD 945, Pasal
                                                                      (5) yang menyatakan: “Untuk memeriksa tanggungjawab tentang
20 ayat () menegaskan bahwa “DPR memegang kekuasaan mem-
                                                                      keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang
bentuk undang-undang”, dan Pasal 5 ayat () menegaskan bahwa:
                                                                      peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemerik-
“Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada
                                                                      saan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal
DPR”. Untuk memastikan kuatnya kedudukan DPR itu, maka dalam
                                                                      ini berada dalam Bab VIII tentang Hal Keuangan. Tetapi, sekarang
rangka Perubahan Kedua UUD 945 ditambahkan lagi ayat (5) yang
                                                                      berdasarkan Perubahan Ketiga UUD 945 yang disahkan pada tahun
menyatakan: “Dalam rancangan undang-undang yang telah disetu-
                                                                      200, ketentuan mengenai BPK ini diatur dalam bab baru tersendiri
jui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga
                                                                      yaitu Bab VIIA, Badan Pemeriksa Keuangan yang terdiri atas Pasal
puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui,
                                                                      2E, Pasal 2F, dan Pasal 2G. Isinyapun lebih lengkap yaitu masing-
rancangan undang-undang tersebut sah berlaku undang-undang dan
                                                                      masing berisi tiga ayat, dua ayat, dan dua ayat sehingga seluruhnya
wajib diundangkan”.
                                                                      berjumlah tujuh ayat atau 7 butir ketentuan.
                                                                           Pasal 2E menentukan bahwa “() Untuk memeriksa pengelolaan

52                                                                                                                                   5
dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu badan         hanya satu badan yang bebas dan mandiri. Karena itu, BPKP dengan
pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri; (2) Hasil pemeriksaan       sendirinya harus dilikuidasi, dan digantikan fungsinya oleh BPK yang
keuangan negara diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai            menurut ketentuan Pasal 2G ayat () “… berkedudukan di ibukota
dengan kewenangannya; () Hasil pemeriksaan tersebut ditindak-         negara dan memiliki perwakilan di setiap propinsi.”
lanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan                Dari segi jangkauan fungsi pemeriksaannya, tugas BPK sekarang
undang-undang”. Pasal 2F menentukan bahwa “() Anggota badan          menjadi makin luas. Ada tiga perluasan yang dapat dicatat disini.
pemeriksa keuangan dipilih oleh DPR dengan memperhatikan per-          Pertama, perluasan dari pemeriksaan atas pelaksanaan APBN menjadi
timbangan DPD, dan diresmikan oleh Presiden. (2) Pimpinan badan        pemeriksaan atas pelaksanaan APBN dan APBD serta pengelolaan
pemeriksa keuangan dipilih dari dan oleh anggota”. Pasal 2G me-       keuangan dan kekayaan negara dalam arti yang luas. Kedua, per-
nentukan: “() Badan pemeriksa keuangan berkedudukan di ibukota        luasan dalam arti hasil pemeriksaan yang dilakukan tidak saja dila-
negara dan memiliki perwakilan di setiap provinsi. (2) Ketentuan       porkan kepada DPR di tingkat pusat tetapi juga kepada DPD dan
lebih lanjut mengenai badan pemeriksa keuangan diatur dengan           DPRD Provinsi serta DPRD kabupaten/kota sesuai dengan tingkatan
undang-undang”.                                                        kewenangannya masing-masing. Ketiga, perluasan juga terjadi terha-
     Dari ketentuan-ketentuan tersebut di atas, setidak-tidaknya       dap lembaga atau badan/badan hukum yang menjadi objek peme-
ada dua perkembangan baru yang terjadi dengan Badan Pemer-             riksaan oleh BPK, yaitu dari sebelum hanya terbatas pada lembaga
iksa Keuangan, yaitu menyangkut perubahan bentuk organisasinya         negara dan/atau pemerintahan yang merupakan subjek hukum tata
secara struktural dan menyangkut perluasan jangkauan tugas             negara dan/atau subjek hukum administrasi negara meluas sehingga
pemeriksaannya secara fungsional. Sebelumnya, organisasi BPK           mencakup pula organ-organ yang merupakan subjek hukum perdata
hanya memiliki kantor perwakilan di beberapa provinsi saja karena      seperti perusahaan daerah, BUMN, ataupun perusahaan swasta di
kedudukan kelembagaannya memang hanya terkait dengan fungsi            mana di dalamnya terdapat kekayaan negara. Menurut ketentuan UU
pengawasan oleh DPR RI terhadap kinerja pemerintahan di tingkat        tentang Keuangan Negara yang berusaha menjabarkan lebih lanjut
pusat saja. BPK tidak mempunyai hubungan dengan dengan DPRD,           ketentuan UUD 945 tentang Badan Pemeriksa Keuangan ini, badan
dan pengertian keuangan negara yang menjadi objek pemeriksaan          ini juga dapat memeriksa keuangan negara yang terdapat di dalam
hanya terbatas pada pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja         saham perusahaan daerah (BUMD) ataupun BUMN, meskipun organ
Negara (APBN) saja. Karena pelaksanaan APBN itu terdapat juga          terakhir ini mutlak sebagai organ perdata. Sebenarnya, ketiga per-
di daerah-daerah maka diperlukan ada kantor perwakilan BPK di          luasan pengertian tersebut dapat dikatakan sebagai penyimpangan,
daerah-daerah tertentu. Karena itu, dibandingkan dengan Badan          karena ketiganya bertentangan dengan pengertian asli UUD 945
Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang dibentuk               mengenai soal ini. Akan tetapi, karena ketentuan baru dalam Pasal
pemerintah Orde Baru, struktur organisasi BPK jauh lebih kecil. BPKP   2E, Pasal 2F, dan Pasal 2G UUD 945 telah menentukannya secara
mempunyai struktur organisasi yang menjangkau ke seluruh daerah        baru, maka mau tidak mau kita harus mencatatnya sebagai perkem-
propinsi dan kabupaten/kota di seluruh Indonesia. BPKP itu di satu     bangan baru dalam sistem hukum administrasi keuangan negara kita
segi merupakan lembaga internal auditor atas kegiatan pemerintahan     di masa mendatang.
dan pembangunan, tetapi terhadap instansi pemerintahan yang dipe-
riksa, sekaligus merupakan lembaga external auditor. Untuk meng-       2.	 Perluasan	Pengertian	Keuangan	Negara
hadapi dualisme pemeriksaan oleh BPK dan BPKP itulah maka Pasal            Dalam Pasal 2E ayat (2) UUD 945 hasil Perubahan Ketiga, diten-
2E ayat () menegaskan bahwa, “Untuk memeriksa pengelolaan dan        tukan bahwa “Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada
tanggungjawab tentang keuangan negara, diadakan SATU badan             DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya”. Padahal, pada
pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri”. Di sini tegas dikatakan    ketentuan sebelumnya, hasil pemeriksaan keuangan itu cukup hanya

54                                                                                                                                    55
diserahkan kepada DPR saja di tingkat pusat, karena BPK itu sendiri       Pasal 6 ayat () UU tentang Keuangan Negara tersebut juga me-
merupakan partner DPR di bidang pengawasan keuangan. Di dalam         nentukan bahwa kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara itu
perubahan ketentuan ini sudah terkandung maksud untuk memper-         ada pada Presiden. Presiden selaku kepala pemerintahan memegang
luas pengertian keuangan negara yang harus diperiksa oleh BPK,        kekuasaan tersebut sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.
sehingga tidak terbatas hanya dalam hubungannya dengan APBN,          Presiden menguasakan pengelolaan keuangan negara itu:
tetapi juga dengan APBD di daerah-daerah. Perluasan pengertian ini      a. Kepada Menteri Keuangan, selaku pengelola fiskal dan wakil
tercermin dalam rumusan UU tentang Keuangan Negara yang dibuat             pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisah-
kemudian pada tahun 200. Dalam Pasal 2 UU ini ditegaskan bahwa            kan.
yang dimaksud dengan keuangan negara itu adalah meliputi:               b. Kepada Menteri/Pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran
   a. Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan menge-             atau pengguna barang kementerian negara atau lembaga yang
      darkan uang dan melakukan pinjaman.                                  dipimpinannya.
   b. Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan             c. Kepada Gubernur/Bupati/Walikota selaku kepala pemerin-
      umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak                  tahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili
      ketiga.                                                              pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang
   c. Penerimaan negara.                                                   dipisahkan.
   d. Pengeluaran negara.
                                                                           Yang dikecualikan dari kekuasaan Presiden seperti tersebut di
   e. Penerimaan daerah.
                                                                      atas adalah kewenangan di bidang moneter, yang meliputi antara lain
   f. Pengeluaran daerah.
                                                                      mengeluarkan dan mengedarkan uang yang diatur dengan undang-
   g. Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau
                                                                      undang tersendiri. Dalam Pasal 7 UU Keuangan Negara dinyatakan
      oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang,
                                                                      pula bahwa kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara digunakan
      serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk
                                                                      untuk mencapai tujuan bernegara. Untuk itulah maka setiap tahun
      kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusa-
                                                                      disusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Ang-
      haan daerah.
                                                                      garan Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang pelaksanaannya
   h. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam
                                                                      diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
      rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepen-
      tingan umum.
                                                                      d.	 KEKUASAAN	PEMERINTAHAN	NEGARA
   i. Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fa-
      silitas yang diberikan pemerintah.
                                                                      1.	 Peristilahan
     Adanya kesembilan kelompok pengertian kekayaan negara                  Dalam wacana mengenai kepemimpinan negara, kita mengenal
tersebut menyebabkan pengertian kekayaan negara yang harus di-        konsep-konsep Raja (King) dan Ratu (Queen), Amir (the Ruler), Ketua,
periksa oleh BPK berkembang menjadi sangat luas, termasuk juga        Presiden (President), dan Perdana Menteri (Prime Minister). Konsep-
kekayaan pihak lain yang diperoleh oleh pihak yang bersangkutan       konsep itu di berbagai negara disebut dengan bermacam-macam
dengan menggunakan fasilitas yang diberikan oleh pemerintah.          istilah sesuai dengan bahasa resmi yang digunakan di negara-negara
Bahkan kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam        yang bersangkutan. Di beberapa negeri Muslim, istilah Raja (King)
rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan        kadang-kadang disebut dengan Sultan seperti yang dipraktekkan
umum dikategorikan pula sebagai kekayaan pemerintah yang harus        di Brunei Darussalam dan Malaysia. Di lingkungan negara-negara
diperiksa oleh BPK.                                                   komunis, seperti Republik Rakyat Cina, dikenal istilah Ketua untuk
                                                                      menyebut kedudukan kepala negara. Sedangkan di Jerman, kepala
                                                                      pemerintahan disebut Kanselir.
56                                                                                                                                    57
     Peristilahan-peristilahan tersebut pada pokoknya dapat dibe-         Kepala negara Perancis disebut Presiden, tetapi kepala pemerintahan
dakan antara konsep mengenai kepala negara dan konsep mengenai            dipegang oleh Perdana Menteri. Karena itu, Perancis disebut men-
kepala pemerintahan. Di lingkungan negara-negara yang menganut            ganut sistem campuran antara presidensiil dan parlementer. Sistem
sistem parlementer, kedua konsep itu biasa dibedakan dan bahkan           pemerintahannya disebut sistem presidensiil karena mempunyai Pres-
dipisahkan, tetapi di lingkungan negara-negara yang menganut sistem       iden, tetapi juga menganut sistem parlementer karena mempunyai
pemerintahan presidensiil pembedaan keduanya bukan merupakan              Perdana Menteri yang bertanggungjawab kepada parlemen. Atas pen-
keperluan yang lazim. Tentu, ada pula negara-negara yang bersifat         garuh Kerajaan Inggris dan Perancis yang memiliki wilayah jajahan
otoritarian ataupun yang belum mengenal sistem pemisahan kekua-           yang luas, kedua model pemerintahan Inggris dan Perancis tersebut
saan sesuai prinsip demokrasi dan doktrin negara hukum modern,            banyak ditiru dan dicontoh di hampir seluruh dunia. Negara-negara
kadang-kadang konsep kepala negara dan kepala pemerintahan itu            Asia dan Afrika, banyak sekali yang mencontoh model Inggris atau
tetap diorganisasikan dalam satu tangan, terlepas dari apakah sistem      Perancis itu. Karena pengaruhnya yang luas di benua Afrika, keban-
pemerintahannya bercorak ‘presidensiil’ ataupun ‘parlementer’.            yakan negara-negara Afrika mencontoh model Perancis, sedangkan
     Kekuasaan Kerajaan Saudi Arabia, misalnya, diorganisasikan se-       di Asia lebih banyak yang mencontoh model Inggris.
penuhnya di tangan Raja, tanpa Perdana Menteri. Demikian pula di               Namun, berbeda dari model Inggris dan Perancis tersebut, Ame-
kebanyakan negara-negara Teluk seperti Kuwait, Uni Emirat Arab dan        rika Serikat dapat dikatakan berhasil mengembangkan model yang
sebagainya. Raja dan demikian pula Amir di negara-negara Muslim ini       tersendiri. Inilah yang kemudian dikenal dengan sebutan sistem
tidak hanya berkedudukan sebagai kepala negara, tetapi juga sebagai       presidensiil murni. Dalam sistem ini, kedudukan kepala negara dan
kepala pemerintahan. Begitu juga Sultan Brunei Darussalam, di samp-       kepala pemerintahan diorganisasikan ke dalam satu tangan dengan
ing disebut kepala negara, disebut juga sebagai kepala pemerintahan.      sebutan Presiden, tetapi kewenangannya dibatasi sesuai dengan
Bahkan pembedaan di antara konsep kepala negara dan kepala                prinsip demokrasi yang berdasar atas hukum (constitutional demo­
pemerintahan dalam konteks sistem politik di negara-negara tersebut       cracy). Kerangka pemikiran yang mendasari pada penerapan sistem
menjadi tidak relevan mengingat norma-norma ketatanegaraan yang           pemerintahan presidensiil ini dapat dikatakan berkembang dewasa
berlaku di kedua negara itu memang tidak membedakan dan apalagi           ini setelah sejarah umat manusia mengalami pasang surut perkem-
memisahkan keduanya. Kenyataan ini tidak dapat dihubungkan                bangan praktek penyelenggaraan kekuasaan negara. Pada tahap
dengan kemungkinan dianutnya sistem presidensiil atau parlementer         awal, kekuasaan negara diorganisasikan secara absolut di tangan
seperti yang lazim dipraktekkan di berbagai negara demokrasi mod-         Raja, Ratu atau yang disebut dengan istilah lain. Pada tahap kedua,
ern. Dalam kenyataan praktek, akumulasi dan konsentrasi kekuasaan         sistem kekuasaan yang terpusat di tangan Raja didekonsentrasikan ke
dalam sistem politik dan ketatanegaraan di negara-negara tersebut         tangan mereka yang tidak berdarah biru, yang kedudukannya disebut
berada sepenuhnya di tangan Raja, Amir atau Sultan.                       Perdana Menteri. Disinilah sejarah memperkenalkan beberapa konsep
     Di lingkungan negara-negara kerajaan yang menganut sistem            ketatanegaraan seperti ‘constitutional monarchy’, ‘democratic monarchy’,
demokrasi parlementer, selalu diadakan pemisahan antara jabatan           dan sebagainya. Pada tahap selanjutnya, bukan saja kekuasaan Raja
kepala negara yang dipegang oleh Raja (laki-laki) atau Ratu (perem-       itu dikurangi dan didekonsentrasikan, tetapi juga institusi kerajaan
puan) dan jabatan kepala pemerintahan yang dipegang oleh Perdana          itu sendiri dihilangkan dan diganti dengan lembaga Presiden yang
Menteri (Prime Minister) atau dengan sebutan lain. Di Inggris ada Ratu    dipilih secara demokratis. Inilah yang tercermin dalam pengalaman
Elizabeth dan ada Perdana Menteri Tony Blair, di Malaysia ada Sultan      Perancis, yang menghapuskan sistem kerajaan setelah masa Napoleon
dan Perdana Menteri, dan begitu juga di Jerman, Belanda, Belgia,          Bonaparte. Setelah itu, praktek ketatanegaraan di berbagai negara
Spanyol, dan Jepang. Berbeda dari negara-negara tersebut, setelah         berhasil pula menyediakan bahan kajian empirik di kalangan para
terjadinya revolusi besar-besaran, negara Perancis tidak memiliki Raja.   ahli, sehingga para pendiri negara Amerika Serikat berusaha mengem-

58                                                                                                                                           59
bangkan model tersendiri yang kemudian dinamakan sebagai sistem         parlementer yang memang mempunyai dua jabatan terpisah, yaitu
presiden atau sistem presidensiil.                                      kepala negara dan kepala pemerintahan. Sedangkan sistem peme-
                                                                        rintahan presidensiil cukup memiliki Presiden dan Wakil Presiden
2.	 Kepala	Pemerintahan	Eksekutif:	Presiden	dan	Wakil	Pres-             saja tanpa mempersoalkan kapan ia berfungsi sebagai kepala negara
     iden                                                               dan kapan sebagai kepala pemerintahan. Dengan demikian, tidak
     Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang          perlu lagi ada pembedaan antara sekretariat negara dan sekretariat
Dasar 945 sering dikatakan menganut sistem presidensiil. Akan          kabinet ataupun keputusan presiden sebagai kepala negara dan ke-
tetapi sifatnya tidak murni, karena bercampur baur dengan elemen-       putusan presiden sebagai kepala pemerintahan. Republik Indonesia
elemen sistem parlementer. Pencampuran itu antara lain tercermin        berdasarkan sistem presidensiil hanya memiliki Presiden dan Wakil
dalam konsep pertanggungjawaban Presiden kepada MPR yang ter-           Presiden dengan tugas dan kewenangannya masing-masing.
masuk ke dalam pengertian lembaga parlemen, dengan kemungkinan               Bahkan, dalam konteks pengertian Negara Hukum, dan prinsip
pemberian kewenangan kepadanya untuk memberhentikan Presiden            The Rule of Law, dapat dikatakan bahwa secara simbolik, yang dinama-
dari jabatannya, meskipun bukan karena alasan hukum. Kenyataan          kan Kepala Negara dalam sistem pemerintahan presidensiil itu adalah
inilah yang menimbulkan kekisruhan, terutama dikaitkan dengan           konstitusi. Dengan perkataan lain, kepala negara dari negara konstitu-
pengalaman ketatanegaraan ketika Presiden Abdurrahman Wahid             sional Indonesia adalah Undang-Undang Dasar, sedangkan Presiden
diberhentikan dari jabatannya. Jawaban atas kekisruhan itu adalah       dan Wakil Presiden beserta semua lembaga negara atau subjek hukum
munculnya keinginan yang kuat agar anutan sistem pemerintahan Re-       tata negara lain seharusnya tunduk kepada konstitusi sebagai the
publik Indonesia yang bersifat presidensiil dipertegas dalam kerangka   symbolic head of state itu. Presiden dan Wakil Presiden cukup disebut
perubahan Undang-Undang Dasar 945.                                     sebagai presiden dan wakil presiden saja dengan seperangkat hak
     Selain alasan yang bersifat kasuistis itu, dalam perkembangan      dan kewajibannya masing-masing atau tugas dan kewenangannya
praktek ketatanegaraan Indonesia selama ini memang selalu dira-         masing-masing. Tidak ada keperluan untuk membedakan kapan
sakan adanya kelemahan-kelemahan dalam praktek penyelenggaraan          ia bertindak sebagai kepala negara dan kapan ia berperan sebagai
sistem pemerintahan Indonesia berdasarkan UUD 945. Sistem              kepala pemerintahan seperti kebiasaan dalam sistem pemerintahan
pemerintahan yang dianut, di mata para ahli cenderung disebut           parlementer. Oleh karena itu, dalam sistem kenegaraan yang dapat
‘quasi presidensiil’ atau ‘sistem campuran’ dalam konotasi negatif,     kita sebut constitutional democratic republic, kedudukan konstitusi
karena dianggap banyak mengandung distorsi apabila dikaitkan            bersifat sangat sentral. Konstitusi pada dasarnya merupakan Kepala
dengan sistem demokrasi yang mempersyaratkan adanya mekanisme           Negara yang sesungguhnya.
hubungan checks and balances yang lebih efektif di antara lembaga-
lembaga negara yang ada. Karena itu, dengan empat perubahan per-        3.	 Pemerintahan	Presidensiil
tama UUD 945, khususnya dengan diadopsinya sistem pemilihan                Yang dimaksud dengan lembaga kepresidenan adalah institusi
Presiden langsung, dan dilakukannya perubahan struktural maupun         atau organisasi jabatan yang dalam sistem pemerintahan berdasarkan
fungsional terhadap kelembagaan Majelis Permusyawaratan Rakyat,         UUD 945 berisi dua jabatan, yaitu Presiden dan Wakil Presiden. Se-
maka anutan sistem pemerintahan kita menjadi makin tegas menjadi        perti dikemukakan di atas, dalam sistem pemerintahan parlementer,
sistem pemerintahan presidensiil.                                       jabatan Presiden biasanya dikaitkan dengan statusnya sebagai Kepala
     Dalam sistem presidensiil yang murni, tidak lagi perlu diper-      Negara, sedangkan kedudukan Kepala Pemerintahan biasanya dipe-
soalkan mengenai pembedaan atau apalagi pemisahan antara fungsi         gang oleh jabatan lain yang lazimnya disebut sebagai Perdana Menteri.
kepala negara dan kepala pemerintahan. Pembedaan dan pemisahan          Seperti dikemukakan di atas, Presiden Perancis menduduki jabatan
antara kedua fungsi itu hanya relevan dalam sistem pemerintahan         Kepala Negara, sedangkan Kepala Pemerintahan dijabat oleh Perdana

60                                                                                                                                       6
Menteri. Berbeda dari sistem parlementer tersebut maka dalam sistem           dan membubarkan kabinet sebagaimana dalam praktek sistem
presidensiil, kedudukan sebagai kepala negara dan kepala pemerintah           parlementer.
itu menyatu dalam jabatan Presiden dan Wakil Presiden. Karena itu,         e. Dalam sistem ini, tidak dikenal adanya pembedaan antara fung-
sistem presidensiil tidak mengenal pembedaan, apalagi pemisahan               si kepala negara dan kepala pemerintahan. Sedangkan dalam
antara kedudukan sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan.               sistem parlementer, pembedaan dan bahkan pemisahan kedua
Yang ada hanya Presiden dan Wakil Presiden, di mana masing-mas-               jabatan kepala negara dan kepala pemerintahan itu merupakan
ing ditentukan tugas dan kewenangannya dalam konstitusi ataupun               suatu kelaziman dan keniscayaan.
dalam peraturan perundang-undangan di bawahnya.
                                                                           f. Tanggungjawab pemerintahan berada di pundak Presiden, dan
     Beberapa ciri yang penting sistem pemerintahan presidensiil
                                                                              oleh karena itu Presidenlah pada prinsipnya yang berwenang
adalah:
                                                                              membentuk pemerintahan, menyusun kabinet, mengangkat dan
  a. Masa jabatannya tertentu, misalnya 4 tahun, 5 tahun, 6 tahun             memberhentikan para Menteri serta pejabat-pejabat publik yang
     atau 7 tahun, sehingga Presiden dan juga Wakil Presiden tidak            pengangkatan dan pemberhentiannya dilakukan berdasarkan
     dapat diberhentikan di tengah masa jabatannya karena alasan              political appointment. Karena itu, dalam sistem ini biasa dikatakan
     politik. Di beberapa negara, periode masa jabatan ini biasanya           concentration of governing power and responsibility upon the presi­
     dibatasi dengan tegas, misalnya, hanya  kali masa jabatan atau          dent. Di atas presiden, tidak ada institusi lain yang lebih tinggi,
     hanya 2 kali masa jabatan berturut-turut.                                kecuali konstitusi. Karena itu, dalam sistem constitutional state,
  b. Presiden dan Wakil Presiden tidak bertanggungjawab kepada                secara politik presiden dianggap bertanggungjawab kepada
     lembaga politik tertentu yang biasa dikenal sebagai parlemen,            rakyat, sedangkan secara hukum ia bertanggungjawab kepada
     melainkan langsung bertanggungjawab kepada rakyat. Presiden              konstitusi.
     dan Wakil Presiden hanya dapat diberhentikan dari jabatannya
     karena alasan pelanggaran hukum yang biasanya dibatasi pada            Di lingkungan negara-negara besar dengan tingkat keragaman
     kasus-kasus tindak pidana tertentu195 yang jika dibiarkan tanpa    penduduknya yang luas, sistem presidensiil ini efektif untuk men-
     pertanggungjawaban dapat menimbulkan masalah hukum yang            jamin sistem pemerintahan yang kuat dan efektif. Namun, seringkali,
     serius seperti misalnya penghianatan pada negara, pelanggaran      karena kuatnya otoritas yang dimilikinya, timbul persoalan berkenaan
     yang nyata terhadap konstitusi, dan sebagainya.                    dengan dinamika demokrasi. Korea Selatan, Filipina dan Indonesia
  c. Karena itu, lazimnya ditentukan bahwa Presiden dan Wakil           merupakan contoh yang penting berkenaan dengan kelemahan
     Presiden itu dipilih oleh rakyat secara langsung ataupun melalui   yang terjadi sehubungan dengan penerapan sistem pemerintahan
     mekanisme perantara tertentu yang tidak bersifat perwakilan        presidentil ini di dalam praktek, sehingga menimbulkan gelombang
     permanen sebagaimana hakikat lembaga parlemen. Dalam               demokratisasi yang kuat dan akhirnya berhasil menumbangkan rezim
     sistem parlementer, seorang Perdana Menteri, meskipun juga         otoritarian di ketiga negara ini. Untuk memastikan agar kelemahan-
     dipilih melalui pemilihan umum tetapi pemilihannya sebagai         kelemahan bawaan sistem presidensiil dapat diatasi, maka di ketiga
     Perdana Menteri bukan karena rakyat secara langsung, melain-       negara tersebut diadakan pembatasan-pembatasan yang diperlukan
     kan karena yang bersangkutan terpilih menjadi anggota par-
     lemen yang menguasai jumlah kursi mayoritas tertentu.                    95
                                                                                  Dalam konstitusi Amerika Serikat, tindak pidana dimaksud dibatasi hanya
  d. Dalam hubungannya dengan lembaga parlemen, Presiden tidak          empat hal, yaitu (i) treason, (ii) bribery, (iii) high crimes, dan (iv) misdemeanours.
     tunduk kepada parlemen, tidak dapat membubarkan parlemen,          Sedangkan dalam konstitusi Perancis hanya dua jenis tindak pidana, yaitu: (i) treason,
                                                                        dan (ii) bribery.
     dan sebaliknya parlemen juga tidak dapat menjatuhkan Presiden

62                                                                                                                                                       6
untuk menjamin agar prinsip strong and efective government dapat              tetap berada dalam ranah kekuasaan eksekutif, pengangkatan dan
diselenggarakan secara terbatas dan dapat dipertanggungjawabkan.              pemberhentiannya harus dilakukan oleh Presiden setelah mendapat-
Karena itu, prinsip strong and effective government dikembangkan se-          kan persetujuan atau sekurang-kurangnya dengan mempertimbang-
cara limited and accountable sehingga tidak merusak sistem demokrasi          kan pendapat parlemen.
yang dianut dan diterapkan.                                                         Jabatan-jabatan publik yang dimaksudkan tersebut di atas adalah:
      Sistem pemerintahan Republik Indonesia di bawah Undang-Un-              (i) para Manteri Kabinet, (ii) Pimpinan Gubernur Bank Indonesia196,
dang Dasar 945, sebenarnya dimaksudkan sebagai sistem presiden-              (iii) Kepala Kepolisian Negara, (iv) Jaksa Agung, (v) Panglima Ten-
siil. Baik dalam Penjelasan UUD 945 maupun dalam pengertian                  tara Nasional Indonesia, (vi) para anggota lembaga-lembaga negara
umum yang berkembang selama ini, Indonesia memang menganut                    seperti Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, dan Dewan
sistem presidensiil. Tetapi, disana-sini terdapat kejumbuhan dan              Pertimbangan Agung, dan (vii) para anggota berbagai komisi inde-
ketentuan yang bersifat overlapping antara sistem presidensiil yang           penden seperti Komnas HAM, KPKPN, dan lain-lain. Sudah tentu di
diidealkan itu dengan elemen-elemen sistem parlementer. Dalam                 antara jabatan-jabatan publik tersebut terdapat perbedaan antara satu
penjelasan UUD 945 masih dipakai adanya istilah kepala negara                sama lain derajat independensinya terhadap kewenangan Presiden,
yang dibedakan dari pengertian fungsi kepala pemerintahan. Dalam              sehingga pengaturan konstitusional berkenaan dengan prosedur
struktur parlemen Indonesia masih terdapat unsur sistem parle-                pengangkatan dan pemberhentiannya berbeda-beda pula satu sama
menter seperti terlihat pada peran dan kewenangan Majelis Permu-              lain.
syawaratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi negara (supreme body)
yang berwenang memilih Presiden dan Wakil Presiden, menjadi                   4.	 Presiden	dan	Wakil	Presiden
tempat Presiden wajib bertanggungjawab kepada lembaga parlemen,                   Dalam sistem presidensiil, biasanya ditentukan adanya satu ja-
dan berwenang pula memberhentikan Presiden sewaktu-waktu jika                 batan Presiden dan satu jabatan Wakil Presiden. Di beberapa negara,
Presiden dianggap sungguh-sungguh melanggar haluan negara yang                seperti misalnya Lebanon, Irak, dan lain-lain, ada juga yang menen-
dapat bersifat politik (state’s policy). Semua itu merupakan elemen-ele-      tukan adanya 2 orang Wakil Presiden. Secara politik, pada hakikatnya
men sistem parlementer dalam sistem pemerintahan Indonesia yang               Presiden dan Wakil Presiden itu adalah satu institusi yang tidak
disebut-sebut sebagai sistem presidensiil. Karena itu, kalangan para          terpisahkan. Karena itu, lazimnya, mereka berdua dipilih dalam satu
ahli hukum tata negara cenderung menyebut sistem pemerintahan                 paket pemilihan. Karena itu, keduanya tidak dapat dijatuhkan atau
Indonesia berdasarkan UUD 945 itu bersifat quasi­presidensiil, bukan         diberhentikan karena alasan politik. Sebab, jika karena alasan politik
sistem presidensiil dalam arti yang sesungguhnya.
      Untuk mengatasi hal tersebut, berkembang gagasan untuk melaku-                 96
                                                                                         Kepemimpinan Bank Indonesia dewasa ini ditentukan bersifat kolektif
kan purifikasi atau pemurnian ke arah sistem pemerintahan presiden-           melalui peranan Dewan Gubernur. Karena itu, dikembangkan pengertian bahwa
siil yang sesungguhnya. Di samping itu, kelemahan-kelemahan                   keseluruhan pimpinan Bank Indonesia mulai dari Gubernur, Wakil Gubernur dan
bawaan dalam sistem presidensiil itu, seperti kecenderungan terlalu           para Deputi Gubernur dilihat sebagai jabatan politis yang memerlukan persetujuan
kuatnya otoritas dan konsentrasi kekuasaan di tangan Presiden, di-            Dewan Perwakilan Rakyat. Seharusnya, sifat kolektif itu hanya dipahami dalam
                                                                              konteks manajemen, bukan dikaitkan dengan tanggungjawab politik dan hukum,
usahakan pula untuk dibatasi sebagaimana mestinya. Misalnya, (i)              sehingga tidak perlu seluruh anggota Dewan Gubernur diangkat dan diberhentikan
masa jabatan Presiden selama 5 tahun dibatasi hanya untuk dua kali            dengan persetujuan DPR. Yang perlu mendapat persetujuan DPR diusulkan cukup
masa jabatan berturut-turut. (ii) Kewenangan mutlak Presiden untuk            dibatasi hanya untuk jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur saja (Deputi Senior
mengangkat dan memberhentikan para pejabat publik yang selama                 Gubernur). Sedangkan Deputi Gubernur cukup dikembangkan sebagai jabatan karir
ini disebut sebagai ‘hak prerogatif’ Presiden, dibatasi tidak lagi bersifat   yang bersifat administratif.
mutlak. Beberapa jabatan publik yang dianggap penting, meskipun

64                                                                                                                                                       65
maka kedua-duanya haruslah berhenti secara bersama-sama. Akan               hanya berlaku di negara-negara yang bersangkutan. Salah satu syarat
tetapi, jika ada alasan yang bersifat hukum (pidana), maka sesuai den-      yang sebenarnya berlaku umum adalah syarat sehat fisik dan mental.
gan prinsip yang berlaku dalam hukum, pertanggungjawaban pidana             Karena itu, dalam wacana yang berkenaan dengan syarat presiden,
pada pokoknya bersifat individual (individual responsibility). Siapa        hampir tidak lagi ada yang mempersoalkannya karena sudah dengan
saja di antara keduanya yang bersalah secara hukum maka atas dasar          sendirinya hal itu diakui dalam praktek. Bahkan, kondisi sakitnya
itu ia dapat diberhentikan sesuai prosedur yang ditentukan dalam            seorang kepala pemerintahan dapat dijadikan alasan untuk member-
konstitusi. Jika Presiden berhenti atau diberhentikan maka otomatis         hentikannya di tengah jabatan, yaitu karena alasan yang biasa disebut
Wakil Presiden tidak ikut bersalah atau ikut diberhentikan, sehingga        dengan incapacitated (tidak dapat melakukan kewajibannya sebagai
ia dapat tampil mengambil alih kursi kepresidenan. Demikian juga            Presiden) sebagai istilah penghalus untuk menyebut keadaan sakit
jika Presiden berhenti karena meninggal dunia, dengan sendirinya            yang diderita oleh seorang yang menduduki jabatan Presiden. Keten-
Wakil Presiden tampil sebagai penggantinya.                                 tuan demikian biasanya dianggap perlu untuk menyelamatkan negara
     Karena itu, peran penting seorang Wakil Presiden dalam hubung-         dari keharusan dipimpin oleh orang yang tidak sehat.
annya dengan Presiden, pertama-tama adalah sebagai pengganti                     Dalam literatur kuno, memang ada juga ahli hukum yang mem-
atau ban serep (reserved power). Sebagai pengganti Presiden, Wakil          bahas soal ini dalam bukunya. Misalnya, Imam al-Mawardi (abad
Presiden dapat bertindak untuk jangka waktu sementara atau dapat            ke-0) dalam kitabnya Al­Ahkam al­Sulthaniyat mengulas soal ini
pula bertindak untuk seterusnya sampai masa jabatan Presiden habis.         secara panjang lebar dengan membedakan antara keadaan sakit fisik
Peran kedua, Wakil Presiden adalah sebagai ‘wakil’ yang mewakili            anggota badan dan cacat panca indera. Namun, soal kesempurnaan
presiden melaksanakan tugas-tugas kepresidenan, dalam hal-hal ter-          anggota badan di zaman modern dewasa ini dapat dikatakan tidak
tentu kepadanya didelegasikan oleh Presiden. Dalam hal demikian,            lagi signifikan, berhubungan adanya preseden sejak kasus terpilihnya
Wakil Presiden bertindak sebagai petugas negara yang menjalankan            Presiden Amerika Serikat Roosevelt pada kali yang ketiga dalam
tugas kepresidenan on behalf of the President. Artinya, kualitas tindakan   suasana Perang Dunia Kedua yang lalu. Roosevelt ketika itu terpilih
Wakil Presiden itu sama dengan kualitas tindakan Presiden sendiri.          menjadi Presiden dalam keadaan sakit dan duduk di kursi roda. Akan
Misalnya, dalam menandatangani suatu dokumen hukum maka tan-                tetapi, untuk kasus cacat panca indera, pada umumnya masih diang-
datangan Wakil Presiden itu sama kualitasnya atau status hukumnya           gap signifikan. Namun, sejak kasus terpilihnya Abdurrahman Wahid
dengan tandatangan seorang Presiden yang diwakilinya. Dengan                sebagai Presiden Republik Indonesia pada tahun 999 yang lalu, mun-
demikian, seorang Wakil Presiden, apabila mendapat pendelegasian            cul keraguan berkenaan dengan soal ini. Menurut Imam Al-Mawardi,
wewenang dari Presiden, dapat saja menandatangani sesuatu doku-             di antara panca indera yang lima, mata memegang kedudukan yang
men hukum tertentu. Ketiga, Wakil Presiden juga dapat bertindak             paling penting. Karena itu, tidak ada perbedaan pendapat di kalangan
membantu Presiden melaksanakan seluruh tugas dan kewajiban Pres-            para ahli hukum mengenai pentingnya persyaratan tidak boleh cacat
iden. Kualitas bantuan Wakil Presiden itu jelas berbeda tingkatannya        mata itu. Untunglah atau justru sayangnya, Presiden Abdurrahman
dengan bantuan yang diberikan oleh para Menteri, yang juga biasa            Wahid tidak berhasil menduduki jabatannya sampai satu periode,
disebut sebagai pembantu Presiden.                                          sehingga hal itu tidak dapat dijadikan preseden di kemudian hari.
                                                                            Jika saja Presiden Abdurrahman Wahid berhasil menyelesaikan tu-
5.	 Syarat	Presiden	dan	Wakil	Presiden                                      gasnya sampai habis masa jabatan maka tidak mudah menghindar
    Syarat untuk dicalonkan dan dipilih menjadi Presiden dan Wakil          dari kesimpulan bahwa secara ilmiah, cacat matapun tidak dapat
Presiden adalah sama, karena pada satu saat Wakil Presiden dapat            lagi dijadikan alasan untuk tidak memberikan kesempatan kepada
menjadi Presiden. Pengaturan mengenai syarat-syarat ini ada yang            seseorang untuk mencalonkan diri menjadi Presiden dan/atau Wakil
bersifat umum (universal) dan ada pula yang bersifat khusus yang            Presiden.

66                                                                                                                                          67
     Syarat-syarat lainnya antara lain adalah syarat usia, misalnya,     6.		Pemilihan	Presiden
sekurang-kurangnya 40 tahun. Tidak pernah dihukum karena tin-
dak pidana, kecuali tindak pidana politik; tidak pernah menjadi          6.1. Alternatif yang Moderat
warga negara asing karena kehendaknya sendiri. Namun, seorang                 Dalam sistem presidensiil, seperti dikemukakan di atas, Pres-
yang mendapatkan kewarganegaraan karena naturalisasi dapat saja          iden lazimnya dipilih secara langsung oleh rakyat ataupun melalui
dicalonkan menjadi Presiden. Di Amerika Serikat, misalnya, Ketua         mekanisme perantara yang bukan berfungsi permanen dan bersifat
Mahkamah Agung Frankfurter, bukanlah berasal dari warga asli             parlemen. Di Filipina, Presiden dipilih langsung oleh rakyat, di Korea
Amerika Serikat sejak kelahirannya, melainkan mendapatkan kewar-         Selatan, Afrika Selatan, dan lain-lain juga demikian. Tetapi di Amerika
ganegaraan Amerika Serikat melalui prosedur naturalisasi. Tetapi,        Serikat, proses pemilihan itu dilakukan melalui dewan pemilih (elec­
karirnya selama hidup di Amerika Serikat telah mengantarkannya           toral college) yang tidak bersifat permanen. Fungsinya hanya untuk
menjadi Ketua Mahkamah Agung yang sangat bergengsi. Sedangkan            menyederhanakan prosedur pemilihan dan penghitungan. Oleh ka-
syarat-syarat lainnya bersifat kualitatif, misalnya, soal visi, kemam-   rena itu, tidak banyak perbedaannya dengan pemilihan yang bersifat
puan, tamatan pendidikan, dan sebagainya. Soal jenis kelamin dan         langsung. Namun, dengan terjadinya dua kali kasus pemilihan yang
juga anutan agama, di beberapa negara juga ditentukan. Tetapi, hal       berbeda antara perhitungan popular vote dan electoral vote seperti dalam
itu dianggap kurang lazim di lingkungan negara-negara demokrasi          kasus pemilihan Presiden George W. Bush melawan Al-Gore beberapa
yang bersifat terbuka. Namun, tentunya terpulang kepada konstitusi       waktu yang lalu, memang nampak adanya perbedaan mendasar di
masing-masing negara untuk menentukan rincian ketentuan menge-           antara keduanya. Al-Gore, meskipun berhasil mendapat dukungan
nai syarat-syarat Presiden itu, karena betapapun juga Presiden dan       popular vote lebih banyak, tetapi tetap kalah karena jumlah electoral
Wakil Presiden itu sangat penting kedudukan di setiap negara.            college yang dimenangkannya lebih sedikit daripada Bush.
     Yang agak prinsipil dan khas untuk kasus pemilihan presiden              Namun, karena pemilihan melalui mekanisme electoral college
di Indonesia adalah syarat persebaran dukungan (distribution requi­      atau dewan pemilih itu bersifat ad hoc, tidak permanen, dan tidak
rement) bagi seseorang untuk dinyatakan terpilih menjadi Presiden.       berfungsi sebagai parlemen tempat Presiden harus menyampaikan
Jika seseorang terpilih menjadi Presiden hanya karena dukungan 50        pertanggungjawaban politiknya, maka fungsi lembaga perantara
persen plus satu, tentu saja belum tentu menggambarkan luasnya           semacam itu tidaklah mengganggu prinsip sistem pemerintahan presi-
dukungan masyarakat Indonesia yang tingkat dan persebaran pen-           densiil itu sebagai keseluruhan. Karena itu, seringkali dikatakan bah-
duduknya sangat tidak merata. Bisa terjadi, seorang yang hanya           wa pada prinsipnya, pemilihan presidensiil model Amerika Serikat
populer di Jawa Timur dan Jawa Tengah saja dapat terpilih menjadi        itu dapat disebut juga sebagai pemilihan presiden secara langsung.
Presiden, padahal di luar kedua provinsi itu yang bersangkutan sa-       Yang justru agak berbeda adalah jika proses pemilihan itu dilakukan
ngat tidak disukai. Hal ini tentu berbahaya terhadap derajat integrasi   di lembaga yang bersifat permanen dan memiliki kewenangan sebagai
nasional Indonesia pada masa depan. Karena itu, salah satu syarat        bagian dari pengertian parlemen seperti halnya Majelis Permusy-
penting, seorang Presiden Republik Indonesia yang masyarakatnya          awaratan Rakyat dalam sistem UUD 945. Karena MPR difungsikan
dikenal sangat majemuk ini adalah bahwa yang bersangkutan harus          sebagai lembaga tertinggi negara yang termasuk ke dalam pengertian
mendapatkan dukungan di atas 50 persen rakyat yang memiliki hak          parlemen Indonesia maka pemilihan Presiden yang dilakukan me-
pilih, dengan persebaran dukungan minimal 20 persen di lebih dari        lalui forum MPR itu menyebabkan sistem presidensiil yang dianut
50 persen jumlah provinsi di seluruh Indonesia.                          menjadi bercampurbaur dengan logika dan prinsip-prinsip dalam
                                                                         sistem pemerintahan parlementer.
                                                                              Karena itu, sistem pemilihan presiden Indonesia di masa men-
                                                                         datang sebaiknya menghindarkan diri dari sistem pemilihan melalui

68                                                                                                                                          69
lembaga parlemen seperti tersebut. Pilihannya adalah antara (i) pemi-
lihan langsung oleh rakyat atau (ii) pemilihan melalui electoral college        Karena keempat pertimbangan tersebut maka dapat diusulkan
seperti di Amerika Serikat. Secara prinsipil, gagasan pemilihan pre-       alternatif lain selain dari model Amerika Serikat ataupun model pe-
siden langsung sekarang ini sudah relatif luas diterima umum. Hanya        milihan langsung, tetap membebani dengan biaya sosial dan biaya
saja, karena kita juga tidak dapat menghindar dari keharusan mene-         ekonomis yang tinggi karena dilakukannya pemilihan oleh rakyat
rapkan sistem banyak partai (multi party system) sebagai konsekuensi       sekali lagi. Alternatif ini juga bukan mengembalikan sistem pemi-
dari penerapan sistem demokrasi pluralis, maka pemilihan presiden          lihan kepada sistem MPR seperti sekarang. Alternatifnya adalah
haruslah dilakukan dalam dua tahap. Pada tahap pertama, berkem-            bahwa pemilihan tahap kedua itu dilakukan saja di tingkat kabu-
bang pemikiran untuk menyatukan kegiatan pemilihan presiden                paten dan kota oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten
itu dengan pelaksanaan pemilihan umum untuk memilih anggota                dan Kota, kecuali di daerah-daerah yang tidak memiliki kabupaten
parlemen. Jika dalam pemilihan tahap pertama ini dapat dihasilkan          dan kota seperti di DKI Jakarta, maka pemilihannya dilakukan oleh
paket calon Presiden dan Wakil Presiden yang memenuhi syarat               Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi. Dalam hal ini, pemilihan
persebaran dukungan (distribution requirement) maka paket calon            presiden itu tidaklah dilakukan oleh DPRD kabupaten/kota karena
yang bersangkutan langsung dinyatakan terpilih sebagai Presiden            kedudukan DPRD itu sebagai parlemen daerah, melainkan karena
dan Wakil Presiden.                                                        DPRD itu difungsikan sebagai dewan pemilih yang sudah dengan
     Tetapi, jika syarat persebaran dukungan itu tidak berhasil dicapai    sendirinya mewakili aspirasi rakyat di daerah-daerah melalui pemi-
maka pemilihan dilanjutkan ke tahap kedua, selambat-lambatnya 2            lihan umum. Dengan demikian, dua paket calon presiden dan wakil
bulan atau 60 hari setelah itu di antara dua paket calon yang mem-         presiden yang berhasil mendapatkan suara tertinggi dalam pemilihan
peroleh dukungan terbanyak pertama dan kedua pada pemilihan                umum, dipilih lagi oleh DPRD kabupaten/kota di seluruh Indonesia.
sebelumnya. Pada tahap pemilihan kedua inilah timbul persoalan             Paket calon yang dinyatakan sebagai pemenang adalah paket yang
di mana dan bagaimana pemilihan itu harus dilakukan. Alasan ala-           berhasil memenangkan pemilihan 50 persen tambah satu DPRD
san efisiensi dan kepraktisan, sekelompok partai mengusulkan agar          kabupaten/kota di seluruh Indonesia. Khusus untuk daerah provinsi
pemilihan tahap kedua tetap dilakukan di lembaga MPR. Tetapi               DKI Jakarta yang hanya memiliki satu DPRD, meskipun nampaknya
kelompok lainnya mengusulkan pemilihan tetap dilakukan secara              kurang adil, tetap diperlakukan sebagai satu dewan pemilih dalam
langsung oleh rakyat. Jika ingin dicarikan jalan tengahnya maka da-        rangka mengimbangi kenikmatan yang dimiliki oleh warga Jakarta
pat ditentukan prinsip-prinsip sebagai berikut:                            yang hidup di ibukota negara.
 a. Pemilihan tahap kedua jangan sampai membebani rakyat deng-
    an social cost yang tinggi.                                            6.2. Alternatif yang Lebih Progresif
                                                                                Jika alternatif yang dianggap moderat tersebut di atas tetap di-
 b. Pemilihan tahap kedua jangan sampai membebani negara deng-
                                                                           anggap mengandung kelemahan maka dapat pula diajukan alternatif
    an economic cost yang tak terjangkau.
                                                                           lain yang lebih progresif. Namun sebelum mengajukan alternatif
 c. Pemilihan tahap kedua jangan sampai mengembalikan sistem               yang dapat dianggap progresif itu, terlebih dulu dapat dikemukakan
    pemerintahan kepada sistem campuran, karena pemilihan dila-            hal-hal yang dapat saja dianggap kelemahan dari alternatif moderat
    kukan oleh lembaga parlemen, tempat Presiden mau tidak mau             tersebut di atas. Misalnya, dapat saja dikatakan bahwa pemilihan
    dipahami bertanggungjawab kepada pemilihnya.                           presiden yang dilakukan oleh dan di DPRD kabupaten dan kota
 d. Pemilihan tahap kedua jangan dijadikan alasan untuk mem-               seluruh Indonesia yang dalam hal ini diberi fungsi yang bersifat ad
    pertahankan keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi ne-               hoc (sementara) sebagai electoral college, dapat pula diajukan perta-
    gara.                                                                  nyaan apakah fungsi yang bersifat ad hoc semacam itu tidak dapat

70                                                                                                                                         7
diberikan saja kepada MPR? Jika pemilihan tahap kedua diadakan        uang dan sebagainya jauh lebih mungkin terjadi jika pemilihan itu
di MPR, tentu prosesnya menjadi lebih efisien. Argumen terakhir       dilakukan di antara segelintir orang yang terbatas, dibandingkan
ini tentu saja justru memperkuat argumentasi yang dikembangkan        dengan pemilihan yang tersebar di lebih dari 00-an jumlah kabu-
para pendukung ide pemilihan tahap kedua oleh MPR. Artinya, jika      paten dan kota di seluruh Indonesia. Ketiga, pemilihan tahap kedua
DPRD bisa diberi tugas sebagai electoral college mengapa MPR tidak    yang dilakukan di DPRD kabupaten dan kota di seluruh Indonesia
bisa? Kalau DPRD ataupun MPR diberi tugas ad hoc sebagai electoral    lebih mencerminkan semangat demokrasi dan partisipasi rakyat yang
college, maka pada hakikatnya lembaga pemilih presiden dan wakil      luas di daerah-daerah di seluruh Indonesia, daripada terpusat dan
presiden itu bukanlah DPRD ataupun MPR itu sendiri, melainkan         terkonsentrasi di gedung MPR di Senayan Jakarta.
electoral college yang kebetulan fungsinya dilakukan oleh MPR di           Jika diinginkan juga adanya alternatif lain maka dapat pula diaju-
Jakarta atau oleh DPRD kabupaten/kota di seluruh Indonesia. Haki-     kan pilihan yang lebih progresif tetapi lebih menjamin kepastian
kat tugas dan kewenangan yang bersifat sementara itu tidak perlu      terhadap sistem demokrasi yang hendak dibangun di masa depan.
dijadikan alasan untuk mengaitkannya dengan konsepsi pertang-         Pada intinya gagasan yang disebut progressif ini ialah: Pertama,
gungjawaban Presiden dan Wakil Presiden kepada lembaga parlemen       Proses pemilihan presiden dan wakil presiden harus dipandang se-
yang memilihnya. Artinya, kalaupun MPR yang diberi tugas memilih,     bagai sesuatu yang berbeda dan dibedakan secara tegas dari proses
tidak mutlak bahwa Presiden harus tunduk dan bertanggungjawab         pemilihan umum untuk mengisi keanggotaan lembaga perwakilan
kepada MPR ataupun DPRD yang memilihnya itu. Dengan demikian,         rakyat. Bahwa jadwal pelaksanaannya disatukan, tidak dipisahkan,
kekhawatiran mengenai kekisruhan dalam penerapan sistem pemer-        atau diadakan bersamaan waktunya, tentu tidak menjadi persoalan.
intahan presidensiil Indonesia pada masa depan sebagaimana telah      Akan tetapi, pada hakikatnya, kedua kegiatan pemilihan umum
terjadi selama ini, tidak perlu dikhawatirkan lagi.                   (general election) dan pemilihan presiden (presidential election) itu
     Namun demikian, argumentasi semacam itu sebenarnya hanya         merupakan suatu yang berbeda dan harus dibedakan satu sama lain.
bersifat spekulatif. Tokh antara MPR di tingkat pusat dan DPRD di     Pemilihan Presiden adalah perwujudan kedaulatan rakyat untuk
tingkat kabupaten dan kota di seluruh Indonesia jelas berbeda ting-   memilih pemimpin secara langsung (direct democracy), sedangkan pe-
kat kedudukannya. Pemilihan presiden yang dilakukan oleh DPRD         milihan umum untuk memilih wakil-wakil rakyat adalah perwujudan
kabupaten tentu tidak akan mungkin menimbulkan penafsiran yang        kedaulatan rakyat untuk mengendalikan dan mengawasi jalannya
dikaitkan dengan konsepsi pertanggungjawaban pemerintahan             pemerintahan melalui sistem perwakilan (indirect democracy).
kepada lembaga parlemen seperti yang dikenal dalam sistem peme-            Kedua, Presiden dan Wakil Presiden cukup dipilih dengan per-
rintahan parlementer. Namun demikian, dalam hubungannya deng-         syaratan dukungan mayoritas relatif saja, tanpa ditambah dengan per-
an MPR sebagai lembaga parlemen di tingkat pusat, yang nantinya       syaratan persebaran pendukung atau distribution requirement, sehingga
akan terdiri atas dua kamar DPR dan DPD, tentu berbeda sekali         pemilihan presiden cukup diadakan dalam satu tahap. Jika misalnya
akibatnya jika pemilihan presiden dan wakil presiden itu dilakukan    paket calon presiden dan wakil presiden dalam pemilihan presiden
di sini. Pertama, karena selama masa Orde Baru kita telah memiliki    hanya mendapatkan dukungan sebesar 0 persen suara rakyat, tetapi
preseden yang mapan dan telah membentuk paradigma pemikiran           dengan 0 persen itu mencerminkan dukungan mayoritas (relatif),
masyarakat luas mengenai kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi      yaitu mengungguli semua paket calon lainnya maka paket calon yang
negara, tempat Presiden bertunduk dan bertanggungjawab. Jika          paling unggul dengan dukungan 0 persen itu ditetapkan menjadi
presiden dan wakil presiden tetap dipilih oleh MPR maka pengertian    pemenang dan disahkan menjadi Presiden dan Wakil Presiden. Lebih
konvensional tentang MPR sebagai tempat presiden bertunduk dan        ekstrim lagi, kalaupun dukungan 0 persen itu hanya terpusat di
bertanggungjawab akan sulit dihilangkan dengan segala akibat-akibat   pulau Jawa saja misalnya, pun hal itu tidak perlu menjadi masalah,
hukumnya. Kedua, praktek-praktek yang tidak terpuji seperti politik   karena tokh paket calon tersebut terbukti berhasil memenangkan

72                                                                                                                                      7
pemilihan secara langsung, umum, bebas dan rahasia. Apakah akan        oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan
ada masalah dengan legitimasinya sebagai Presiden? Menurut saya        umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum; () Pasangan calon
jawabannya sangat relatif, bisa ya dan bisa juga tidak.                Presiden dan Wakil Presiden yang mendapatkan suara lebih dari
     Terlepas dari soal legitimasinya yang boleh jadi rendah, yang     lima puluh persen dari jumlah suara dalam pemilihan umum dengan
pasti adalah: () dialah yang paling unggul dalam pemilihan yang       sedikitnya dua puluh persen suara di setiap provinsi yang tersebar.
demokratis; (2) pada masa-masa pemilihan berikutnya, setelah se-       Lebih dari setengah jumlah provinsi di Indonesia, dilantik menjadi
mua pihak mengalami sendiri sulitnya memilih presiden jika jumlah      Presiden dan Wakil Presiden; (4) Dalam hal tidak ada pasangan calon
calonnya terlalu banyak maka tentu saja semua pihak akan merasa        Presiden dan Wakil Presiden terpilih, dua pasangan calon yang mem-
terpaksa oleh kenyataan untuk saling bekerjasama. Hal-hal yang         peroleh suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum,
berkenaan dengan tingkat persebaran dukungan sudah dengan sen-         dipilih oleh rakyat secara langsung, dan pasangan yang memperoleh
dirinya akan menjadi bahan pertimbangan utama dalam menentukan         suara rakyat terbanyak dilantik sebagai Presiden dan Wakil Presiden;
koalisi, merger antar partai, ataupun kerjasama antar tokoh-tokoh      (5) Tata cara pelaksanaan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden
yang merasa layak mencalonkan diri menjadi presiden dan wakil          lebih lanjut diatur dalam undang-undang”.
presiden. Dengan perkataan lain, dampak negatif dari tidak adanya
ketentuan mengenai distribution requirement dan syarat dukungan        7.	 Kewenangan	Presiden
mayoritas mutlak atau suara 50 persen plus , hanya bersifat jangka        Adapun mengenai wewenang Presiden, biasanya dirinci se-
pendek, yaitu khusus pada kesempatan pertama ketika sistem pemi-       cara tegas dalam Undang-Undang Dasar. Perincian kewenangan
lihan presiden langsung diterapkan pertama kali. Pada masa-masa        ini penting untuk membatasi sehingga Presiden tidak bertindak
selanjutnya, kelemahan itu dengan sendirinya akan terkoreksi secara    sewenang-wenang. Sudah tentu tergantung kepada konstitusi atau
alamiah dalam praktek di kemudian hari. Bahkan secara alamiah, hal     Undang-Undang Dasar negara yang bersangkutan untuk menentu-
itu juga akan makin mendorong terjadinya penyederhanaan jumlah         kannya. Justru misi UUD dan gerakan konstitusionalisme modern
partai politik tanpa pemaksaan yang justru melanggar prinsip-prinsip   yang berkembang dalam sejarah memang dimaksudkan sebagai
demokrasi dan hak asasi manusia.                                       gerakan untuk mengatur dan membatasi kekuasaan para kepala
                                                                       pemerintahan dari kemungkinan menjadi diktator. Mengapa umat
6.3. Alternatif yang Telah Dipilih                                     manusia memerlukan konstitusi, justru untuk maksud mengatur dan
     Dengan telah disahkannya Perubahan Keempat UUD 945 dalam         membatasi kekuasaan yang menurut Lord Acton memiliki hukum
Sidang Tahunan MPR 2002 maka mekanisme pemilihan presiden se-          besinya sendiri, yaitu power tends to corrupt and absolute power cor­
cara langsung itu telah ditentukan secara final ketentuan pokoknya.    rupts absolutely (Kekuasaan selalu cenderung berkembang menjadi
Dalam rumusan Pasal 6A ayat (4) yang sempat tertunda karena be-        sewenang-wenang, dan kekuasaan yang bersifat mutlak cenderung
lum berhasil mendapat kesepakatan dalam Sidang Tahunan MPR             mutlak pula kesewenang-wenangannya).
200 dinyatakan: “Dalam hal tidak ada pasangan calon Presiden dan          Beberapa kewenangan Presiden yang biasa dirumuskan dalam
Wakil Presiden terpilih, dua pasangan calon yang memperoleh suara      UUD berbagai negara, mencakup lingkup kewenangan sebagai
terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum, dipilih oleh         berikut:
rakyat secara langsung, dan pasangan yang memperoleh suara rakyat         a. Kewenangan yang bersifat eksekutif atau menyelenggarakan
terbanyak dilantik sebagai Presiden dan Wakil Presiden”. Dengan              pemerintahan berdasarkan undang-undang dasar (to govern
demikian, rumusan Pasal 6A selengkapnya berbunyi: “() Presiden              based on the constitution). Bahkan, dalam sistem yang lebih ketat,
dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh          semua kegiatan pemerintahan yang dilakukan oleh presiden
rakyat; (2) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan             haruslah didasarkan atas perintah konstitusi dan peraturan

74                                                                                                                                        75
      perundang-undangan yang berlaku. Dengan demikian kecen-                Kelima jenis kewenangan tersebut di atas sangat luas cakup-
      derungan yang biasa terjadi dengan apa yang disebut dengan       annya, sehingga perlu diatur dan ditentukan batas-batasnya dalam
      discretionary power, dibatasi sesempit mungkin wilayahnya.       UUD ataupun dengan Undang-Undang. Oleh karena itu, biasanya
  b. Kewenangan yang bersifat legislatif atau untuk mengatur           ditentukan: (a) Penyelenggaraan pemerintahan oleh presiden haruslah
     kepentingan umum atau publik (to regulate public affairs based    didasarkan atas undang-undang dasar; (b) Dalam sistem pemisahan
     on the law and the constitution). Dalam sistem pemisahan kekua-   kekuasaan dan checks and balances, kewenangan regulatif bersifat de-
     saan (separation of power), kewenangan untuk mengatur ini         rivatif dari kewenangan legislatif yang dimiliki oleh parlemen. Karena
     dianggap ada di tangan lembaga perwakilan, bukan di tangan        itu, pemerintah dianggap hanya dapat menetapkan suatu peraturan
     eksekutif. Jika lembaga eksekutif merasa perlu mengatur maka      untuk kepentingan umum, jika undang-undang atau produk hukum
     kewenangan mengatur di tangan eksekutif itu bersifat deriva-      yang ditetapkan oleh parlemen memerintahkan hal itu. Satu-satunya
     tif dari kewenangan legislatif. Artinya, Presiden tidak boleh     alasan yang dapat memberikan pembenaran kepada lembaga pemer-
     menetapkan suatu, misalnya, Keputusan Presiden tidak boleh        intah untuk menetapkan suatu aturan hanyalah apabila peraturan itu
     lagi bersifat mengatur secara mandiri seperti dipahami selama     dibutuhkan untuk mengatur kepentingan internal organisasi pemerin-
     ini.                                                              tah yang bersangkutan. Dalam hal demikian, maka atas dasar prinsip
                                                                       ‘freis­ermessen’, pemerintah dapat menetapkan peraturan yang bersifat
  c. Kewenangan yang bersifat judisial dalam rangka pemulihan
                                                                       mengatur (regels). Artinya, di luar pembatasan demikian, pemerintah
     keadilan yang terkait dengan putusan pengadilan, yaitu untuk
                                                                       atau aparat pemerintah tidak boleh mengatur kepentingan umum,
     mengurangi hukuman, memberikan pengampunan, ataupun
                                                                       kecuali jika hal itu dituangkan dalam bentuk undang-undang yang
     menghapuskan tuntutan yang terkait erat dengan kewenangan
                                                                       melibatkan peran parlemen. (c) Dalam sistem pemerintahan parle-
     pengadilan. Dalam sistem parlementer yang mempunyai kepala
                                                                       menter, jabatan kepala pemerintahan biasanya dibedakan dan bahkan
     negara, ini biasanya mudah dipahami karena adanya peran
                                                                       dipisahkan dari kepala pemerintahan. Kepala negara biasanya diang-
     simbolik yang berada di tangan kepala negara. Tetapi dalam
                                                                       gap berwenang pula memberikan grasi, abolisi, dan amnesti untuk
     sistem presidensiil, kewenangan untuk memberikan grasi,
                                                                       kepentingan memulihkan keadilan terhadap dampak penderitaan
     abolisi dan amnesti itu ditentukan berada di tangan presiden.
                                                                       yang ditimbulkan oleh putusan pengadilan terhadap pelaku tindak
  d. Kewenangan yang bersifat diplomatik, yaitu menjalankan per-       pidana yang telah terbukti secara hukum dalam proses peradilan
     hubungan dengan negara lain atau subjek hukum Internasional       sebelumnya. Namun, dalam sistem presidensiil tidak membedakan
     lainnya dalam konteks hubungan luar negeri, baik dalam kea-       antara kedua jenis jabatan tersebut, kewenangan tersebut dianggap
     daan perang maupun damai. Presiden adalah pucuk pimpinan          ada pada presiden yang merupakan ‘kepala negara’ dan sekaligus
     negara, dan karena itu dialah yang menjadi simbol kedaulatan      ‘kepala pemerintahan’. Hanya saja untuk membatasi penggunaan
     politik suatu negara dalam berhadapan dengan negara lain.         kewenangan ini, maka sebelum presiden menentukan akan memberi-
     Dengan persetujuan parlemen, dia jugalah yang memiliki ke-        kan grasi, abolisi atau amnesti itu, Presiden terlebih dulu diharuskan
     wenangan politik untuk menyatakan perang dan berdamai             mendapatkan pertimbangan dari Mahkamah Agung ataupun Dewan
     dengan negara lain.                                               Perwakilan Rakyat.
  e. Kewenangan yang bersifat administratif untuk mengangkat                 (d) Dalam konteks hubungan diplomatik antara satu negara deng-
     dan memberhentikan orang dalam jabatan-jabatan kenegaraan         an negara lain ataupun subjek hukum internasional lainnya, puncak
     dan jabatan-jabatan administrasi negara. Karena presiden juga     jabatan yang bertindak sebagai wakil negara adalah presiden. Untuk
     merupakan kepala eksekutif maka sudah semestinya dia berhak       membatasi jangan sampai Presiden mengadakan perjanjian dengan
     untuk mengangkat dan memberhentikan orang dalam jabatan           negara merugikan kepentingan rakyat, misalnya, berdampak terha-
     pemerintahan atau jabatan administrasi negara.
76                                                                                                                                      77
dap beban atau mengikatkan seluruh rakyat dengan tanggungjawab           kali dianggap sebagai hak mutlak Presiden. Istilah yang biasa dipakai
atau kewajiban-kewajiban yang bersifat mengurangi hak-hak rakyat         untuk ini adalah Hak Prerogatif Presiden. Meskipun dalam sistem
maka setiap perjanjian internasional yang dibuat haruslah terlebih       pemerintahan presidensiil, kedudukan Presiden dianggap sentral,
dulu mendapatkan persetujuan lembaga perwakilan rakyat (par-             pelaksanaan tugasnya di bidang-bidang administratif pun tetap
lemen). Demikian pula pernyataan perang oleh Presiden dengan             harus diatur dan dibatasi. Apalagi pada zaman modern dewasa ini,
negara lain, haruslah terlebih dulu mendapat dukungan lembaga par-       berkembang pula praktek yang mengharuskan fungsi-fungsi berbagai
lemen. Kadang-kadang disadari karena banyaknya jumlah perjanjian         lembaga dapat dijalankan secara profesional dan independen tanpa
ataupun persetujuan internasional yang harus dibuat dalam waktu          dicampuri oleh kecenderungan-kecenderungan yang timbul dalam
cepat, seringkali pemerintah tidak sempat menyampaikan rencana           dinamika politik sesaat. Dalam hal ini, ada empat fungsi utama di
penandatanganan perjanjian atau persetujuan internasional itu kepa-      bidang eksekutif yang dewasa ini dianggap penting untuk dijamin
da parlemen. Karena itu, berkembang kebiasaan memisahkan antara          independensinya, yaitu: (a) fungsi pertahanan negara oleh organisasi
kegiatan penandatanganan dan kegiatan ratifikasi yang dituangkan         militer, (b) fungsi kepolisian negara, (c) fungsi kejaksaan agung, dan
dalam bentuk undang-undang. Dengan demikian, perjanjian atau             (d) fungsi bank sentral. Meskipun keempat fungsi itu dijalankan oleh
persetujuan internasional dapat dengan leluasa dibuat dan ditanda-       lembaga yang berada dalam lingkungan kekuasaan eksekutif tetapi
tangani oleh pemerintah tanpa terlebih dulu memintakan persetujuan       untuk menjamin independensinya, pengangkatan dan pemberhentian
parlemen. Namun akibat kebiasaan ini, banyak sekali perjanjian dan       pimpinannya hanya dapat dilakukan oleh presiden setelah mendapat
persetujuan internasional yang dibuat tanpa persetujuan parlemen.        atau dengan persetujuan lembaga perwakilan rakyat.
karena terlalu banyaknya, sering terjadi proses pemberlakuannya ke
dalam sistem hukum nasional ditetapkan begitu saja oleh Pemerintah       8.	 Hubungan	dengan	Parlemen
dengan menuangkan materi persetujuan atau perjanjian internasional             Dalam sistem checks and balances, Presiden sebagai kepala ekse-
itu dalam bentuk Keputusan Presiden saja. Untuk mengatasinya,            kutif mempunyai kedudukan yang sedejarat tetapi saling mengen-
perlu dipertegas dalam UUD bahwa perjanjian ataupun persetujuan          dalikan dengan lembaga parlemen sebagai pemegang kekuasaan leg-
internasional itu harus mendapatkan persetujuan terlebih dulu dari       islatif. Sesuai prinsip presidensiil, Presiden tidak dapat membubarkan
DPR sebelum dinyatakan berlaku dan mengikat ke dalam negeri.             parlemen tetapi sebaliknya parlemen juga tidak dapat menjatuhkan
     Perkembangan akhir-akhir ini, ada pula jenis konvensi interna-      Presiden. Parlemen hanya dapat menuntut pemberhentian Presiden
sional yang dinyatakan langsung berlaku tanpa memerlukan ratifikasi.     jika Presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum, itupun bi-
Dalam hal demikian, jika pemerintah telah turut menandatangani jenis     asanya dibatasi oleh konstitusi hanya untuk jenis-jenis tindak pidana
konvensi semacam itu, tetapi misalnya lembaga perwakilan rakyat          tertentu saja, misalnya dalam konstitusi Amerika Serikat mengaitkan-
tidak dapat menerimanya maka timbul masalah karena di satu pihak         nya dengan pengkhianatan terhadap negara (treason), penyuapan
masyarakat internasional mempersepsikan konvensi internsional            dan korupsi (bribery and high crimes), serta pelanggaran-pelanggaran
tersebut berlaku di negara kita, tetapi di pihak lain, parlemen tidak    ringan tetapi dapat dikategorikan sebagai perbuatan tercela (misde­
dapat mengesahkan pemberlakuannya untuk kepentingan dalam                meanours). Dalam sistem pemerintahan parlementer, parlemen secara
negeri. Untuk mengatasi hal ini perlu diatur bahwa jenis konvensi        mudah dapat menjatuhkan kabinet hanya karena alasan politik, yaitu
semacam itu, sebelum ditandatangani, perlu terlebih dulu mendapat        melalui mekanisme yang biasa disebut dengan ‘mosi tidak percaya’ (vote
persetujuan parlemen. Jika parlemen tidak dapat menyetujui maka          of cencure) terhadap kinerja kabinet dan terhadap kebijakan pemer-
sebaiknya pemerintah juga tidak turut menandatanganinya.                 intahan (beleids). Kebiasaan dalam sistem pemerintahan parlementer
     Selain itu, (e) kewenangan yang bersifat administratif juga pent-   ini tidak dapat dijadikan acuan dalam sistem presidensiil yang ingin
ing diatur. Pengangkatan dan pemberhentian pejabat publik sering         dikembangkan di Indonesia.

78                                                                                                                                        79
     Pada hakekatnya, fungsi utama parlemen adalah fungsi penga-         bikameral yang pemerintahan bersifat presidensiil – hak veto dimi-
wasan dan legislasi. Fungsi tambahan yang terkait erat dengan kedua      liki oleh  pihak sekaligus, yaitu: presiden, majelis tinggi dan majelis
fungsi itu adalah fungsi anggaran (budget). Dalam pelaksanaan kedua      rendah. Dalam sistem bikameral yang akan diperkenalkan di In-
fungsi utama di bidang pengawasan dan legislasi tersebut di atas,        donesia di masa depan, diusulkan hak veto dimiliki oleh Presiden,
kedudukan parlemen sangat kuat. Instrumen yang dapat digunakan           Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Daerah. Melalui
oleh parlemen untuk menjalankan fungsi pengawasan terhadap               mekanisme hak veto itu, proses checks and balances tidak saja terjadi
jalannya pemerintahan secara efektif adalah (a) hak budget, (b) hak      di antara parlemen dengan pemerintah tetapi juga di antara kamar
interpelasi, (c) hak angket, (d) hak usul resolusi, (e) hak konfirmasi   parlemen sendiri.
ataupun hak memilih calon pejabat tertentu. Selain hak yang bersifat           Demikian beberapa catatan penting berkenaan dengan lembaga
kelembagaan, setiap individu anggota parlemen juga dijamin haknya        Kepresidenan Republik Indonesia di masa mendatang serta kaitannya
untuk bertanya dan mengajukan usul pendapat serta hak lain seperti       dengan fungsi kekuasaan legislatif dan cabang kekuasaan judikatif
hak imunitas dan hak protokoler. Semua hak itu penting sebagai in-       dalam hubungan yang bersifat checks and balances antara satu sama
strumen yang dapat dipakai dalam menjalankan fungsi pengawasan           lain. Mudah-mudahan catatan-catatan ini bermanfaat untuk mem-
politik terhadap jalannya pemerintahan.                                  perkaya pemikiran dalam rangka agenda perubahan UUD 945 yang
     Sehubungan dengan fungsi pemerintahan, apa yang disebut se-         dalam Sidang Tahunan MPR mulai tanggal  November 200 mem-
bagai hak konfirmasi yang dimiliki oleh parlemen sebenarnya meru-        bahas rancangan Perubahan Ketiga UUD 945. Sayangnya, seperti
pakan fungsi yang bersifat co­administratif. Artinya, dalam rangka       sudah diuraikan di muka, sistem parlemen dua kamar tidak diterima
pengangkatan dan pemberhentian pejabat-pejabat tertentu, pada            rangka perubahan UUD 945. Bahkan, alih-alih mengembangkan
hakekatnya presiden dan parlemen menjalankan fungsi co­adminis­          sistem unikameral sebagai anti tesis terhadap ide bikameralisme,
tration atau pemerintahan bersama. Selain soal pengangkatan dan          Perubahan Ketiga dan Keempat UUD 945 menegaskan struktur
pemberhentian pejabat tertentu, sebenarnya, ada pula hal-hal lain        parlemen Indonesia menjadi sama sekali baru, yaitu terdiri atas tiga
yang biasa dikembangkan sebagai fungsi co­administration. Di ber-        lembaga yang masing-masing berdiri sendiri, yaitu MPR, DPR, dan
bagai negara sering terjadi, pemerintah melibatkan keikutsertaan         DPD. Di antara ketiga lembaga legislatif ini, yang paling kuat adalah
anggota parlemen secara resmi dalam perundingan dengan negara            DPR karena semua keputusan yang berkaitan dengan fungsi legis-
lain mengenai suatu soal sehingga proses perundingan itu seolah-olah     latif, pengawasan yang bersifat rutin, dan budgeting (anggaran) ada
bersifat co­administratif. Sayangnya, di beberapa negara lainnya, ke-    padanya. Bahkan beberapa kewenangan yang sebelumnya dimiliki
biasaan ini berkembang menjadi kebiasaan buruk, misalnya, Presiden       oleh Presiden dikurangi sedemikian rupa menjadi kewenangan DPR.
sendiri yang menentukan siapa yang akan diajak turut serta dalam         Misalnya, pengangkatan Kepala Polri, Panglima TNI, dan Pimpinan
rombongan presiden mengadakan lawatan ke negara-negara sahabat.          Bank Indonesia yang semula merupakan kewenangan mutlak Pres-
Akibatnya, peran anggota parlemen hanya bersifat meramaikan rom-         iden sekarang untuk melakukannya, Presiden diharuskan mendapat-
bongan saja tanpa turut menentukan dalam proses perundingan.             kan lebih dulu persetujuan DPR. Demikian pula pengangkatan Duta
     Khusus berkenaan dengan fungsi legislatif, parlemen memiliki        Besar ataupun penerimaan Duta Besar negara lain diharuskan terlebih
pula hak-hak seperti (a) hak inisiatif dan (b) hak amandemen. Dalam      dulu mendapatkan pertimbangan DPR.
sistem bikameral, setiap kamar lembaga parlemen juga dilengkapi                Di pihak lain, kewenangan DPR juga bertambah dengan hal-hal
dengan hak veto dalam menghadapi rancangan Undang-Undang                 baru yang sebelumnya berada di bidang judikatif ataupun setidak-
yang dibahas oleh kamar yang berbeda. Hak veto yang berfungsi            tidaknya terkait dengan fungsi judikatif. Misalnya, DPR dilengkapi
sebagai sarana kontrol terhadap pelaksanaan fungsi legislatif ini        dengan kewenangan yang mengharuskan Presiden meminta lebih
biasanya juga diberikan kepada presiden, sehingga – dalam sistem         dulu pertimbangan DPR sebelum memberikan amnesti dan abolisi.

80                                                                                                                                          8
Dalam UU tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan               puncaknya sehingga diperlukan lagi gerakan baru untuk memberi
DPRD Tahun 999 dan 200 juga diperkenalkan adanya lembaga             makna bagi kehidupan yang memang selalu harus dinamis.
pemanggilan paksa untuk keperluan pelaksanaan tugas DPR. Dalam
Pasal 5 UU Tahun 999, panggilan paksa itu dikaitkan dengan ‘hak      9.	 Lembaga	Eksekutif	yang	Bersifat	Independen
subpoena’ DPR yang mengancam pejabat negara, pejabat pemerintah             Selain lembaga-lembaga negara seperti tersebut di atas, bentuk
atau warga negara dengan ancaman pidana  tahun penjara. Keten-        keorganisasian banyak negara modern dewasa ini juga mengalami
tuan panggilan paksaan demikian itu, dikurangi dalam UU tentang        perkembangan-perkembangan yang sangat pesat, khususnya
Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD,dan DPRD Tahun 200                berkenaan dengan inovasi-inovasi baru yang tidak terelakkan.
dengan ancaman sandera selama 5 hari, dan itupun pelaksanaannya       Perkembangan-perkembangan baru itu juga terjadi di Indonesia,
tidak dapat dilakukan sendiri, melainkan oleh polisi dan/atau jaksa,   di tengah keterbukaan yang muncul bersamaan dengan gelombang
dengan pembatasan bahwa panggilan paksa itu hanya dilakukan            demokratisasi di era reformasi empat tahun terakhir. Pada tingkatan
dalam rangka pelaksanaan hak penyelidikan (hak angket).                pertama, muncul kesadaran yang makin kuat bahwa badan-badan
     Namun demikian, terlepas dari perkembangan untuk melunak-         negara tertentu seperti organisasi Tentara, organisasi Kepolisian dan
kan kekuasaan DPR untuk memanggil paksa itu, perkembangan              Kejaksaan Agung, serta Bank Sentral harus dikembangkan secara
ketentuan yang berkenaan dengan penguatan kewenangan DPR itu           independen. Independensi lembaga-lembaga ini diperlukan untuk
dibandingkan dengan makin lemah dan berkurangnya kewenan-              kepentingan menjamin pembatasan kekuasaan dan demokratisasi
gan Presiden, dapat dikatakan bahwa dalam sistem ketatanegaraan        yang lebih efektif. Dari keempatnya, yang sekarang telah resmi me-
Indonesia yang baru, memang telah terjadi pergeseran kekuasaan         nikmati kedudukan yang independen adalah organisasi Tentara
yang sangat mendasar. Bahkan, ada orang yang berpendapat bahwa         Nasional Indonesia (TNI), Kepolisian Negara (POLRI) dan Bank
sekarang telah terjadi pergeseran kekuasaan yang besar dari Presiden   Indonesia sebagai bank sentral. Sedangkan Kejaksaan Agung sampai
ke tangan DPR, sehingga dikatakan bahwa kalau dulu UUD 945            sekarang belum ditingkatkan kedudukannya menjadi lembaga yang
bercorak executive heavy, maka UUD 945 pasca Perubahan telah          independen.
berkembang menjadi legislative heav. Memang harus diakui, banyak            Pada tingkat kedua, juga muncul perkembangan berkenaan
faktor yang mendukung penilaian semacam ini. Akan tetapi, satu         dengan lembaga-lembaga khusus seperti Komisi Nasional Hak Asasi
hal yang juga perlu dimaklumi ialah bahwa dalam proses perubahan       Manusia (Komnas HAM), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi
yang sangat cepat, tentu harus pula dipahami adanya pergerakan         Ombudsman, Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi
arus perubahan dari satu kutub ke kutub lain yang sedang bergerak      Pemeriksaan Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN), Komisi
cepat. Teori pendulum ini juga turut mewarnai penilaian umum           Pemberantasan Korupsi, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR),
kita atas pergeseran kekuasaan dari Presiden ke DPR akhir-akhir        dan sebagainya. Jika nanti, Undang-Undang tentang Penyiaran jadi
ini. Yang juga harus kita waspadai ialah jangan sampai pendulum        disahkan, akan ada pula komisi baru lagi, yaitu Komisi Penyiaran
penilaian kita terhadap dinamika perubahan yang sedang bergerak        Indonesia (KPI) yang juga bersifat independen. Di bidang administrasi
itu menyebabkan arah perubahan berubah drastis ke arah kemun-          dan pelaporan transaksi keuangan dibentuk pula lembaga baru yang
duran ke belakang (set­back) hanya gara-gara orang tidak puas akan     bernama Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK)
akibat-akibat samping dari perubahan itu sendiri. Bagaimanapun         yang juga ditentukan bersifat independen. Selain itu, ada pula komisi
juga pergerakan pendulum dari kanan ke kiri dan dari kiri ke kanan     yang dibentuk hanya dengan Keputusan Presiden, misalnya, Komisi
harus tetap dikelola dengan baik, dan pada saatnya nanti, kita dapat   Hukum Nasional (KHN).
mengharapkan bahwa pendulum itu akan bergerak ke arah yang                  Komisi-komisi atau lembaga-lembaga semacam ini selalu diide-
seimbang. Di situlah pergeseran-pergeseran itu akan menemukan titik    alkan bersifat independen dan seringkali memiliki fungsi-fungsi

82                                                                                                                                     8
yang bersifat campur-sari, yaitu semi-legislatif dan regulatif, semi-     ke-20, ide pembentukan Mahkamah Konstitusi ini menjadi sangat
administratif, dan bahkan semi-judikatif. Bahkan, dalam kaitan itu        populer. Karena itu, setelah Indonesia memasuki era reformasi dan
muncul pula istilah ‘independent and self regulatory bodies’ yang juga    demokratisasi dewasa ini, ide pembentukan Mahkamah Konstitusi
berkembang di banyak negara. Di Amerika Serikat, lembaga-lembaga          itu menjadi sangat luas diterima. Dan sekarang, dalam Perubahan
seperti ini tercatat lebih dari 0-an jumlahnya dan pada umumnya          Ketiga UUD 945, ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi itu
jalur pertanggungjawabannya secara fungsional dikaitkan dengan            sudah diadopsikan ke dalam rumusan UUD 945.
Kongres Amerika Serikat. Yang dapat dijadikan contoh dalam hal ini,            Bahkan, pada waktu UUD 945 disusun pada tahun 945, para
misalnya, adalah Federal Trade Commission (FTC), Federal Commu-           perumusnya bersepakat bahwa UUD Proklamasi itu memang tidak
nication Commission (FCC), dan sebagainya. Kedudukan lembaga-             didasarkan atas teori trias politica yang memisahkan secara tegas antar
lembaga ini di Amerika Serikat, meskipun secara administratif tetap       tiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan judikatif. Namun, sejak
berada di lingkungan pemerintahan eksekutif tetapi pengangkatan           awal, khusus berkenaan dengan cabang kekuasaan judikatif sudah
dan pemberhentian para anggota komisi itu ditentukan dengan               dengan tegas ditentukan harus bebas dan merdeka dari pengaruh
pemilihan oleh kongres. Karena itu, keberadaan lembaga-lembaga            cabang kekuasaan lainnya, terutama pemerintah. Oleh karena itu,
seperti ini di Indonesia dewasa ini, betapapun juga, perlu diduduk-       sekarang setelah lembaga MPR sendiri mengalami reformasi struk-
kan pengaturannya dalam kerangka sistem ketatanegaraan Indonesia          tural dengan diterapkannya sistem pemisahan kekuasaan dan prinsip
modern, dan sekaligus dalam kerangka pengembangan sistem hukum            hubungan checks and balances antara lembaga-lembaga negara dapat
nasional yang lebih menjamin keadilan dan demokrasi di masa yang          dikatakan struktur ketatanegaraan kita berpuncak pada tiga cabang
akan datang.                                                              kekuasaan, yang saling mengontrol dan saling mengimbangi secara
                                                                          sederajat satu sama lain, yaitu (i) Presiden dan Wakil Presiden seb-
E.	 KEKUASAAN	KEHAKIMAN                                                   agai satu institusi kepemimpinan, (ii) MPR yang terdiri atas DPR dan
                                                                          DPRD, dan (iii) kekuasaan kehakiman yang terdiri atas Mahkamah
1.	 Latar	Belakang	Pemikiran                                              Agung dan Mahkamah Konstitusi. Ketiga-tiganya tunduk di bawah
    Cabang kekuasaan kehakiman dikembangkan sebagai satu ke-              pengaturan konstitusi, yaitu Undang-Undang Dasar 945 dengan
satuan sistem yang berpuncak pada Mahkamah Agung dan Mahka-               segala perubahannya.
mah Konstitusi. Sesuai dengan prinsip pemisahan kekuasaan, maka                Dengan demikian, lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat
fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif dikembangkan sebagai   merupakan puncak dari sistem kedaulatan rakyat, sedangkan Mah-
cabang-cabang kekuasaan yang terpisah satu sama lain. Jika kekua-         kamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dapat dilihat sebagai pun-
saan legislatif berpuncak pada Majelis Permusyawaratan Rakyat yang        cak pencerminan sistem kedaulatan hukum. Karena itu timbul usulan
terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD, maka cabang kekuasaan           agar kedua mahkamah itu dilihat sebagai satu kesatuan yang utuh
judikatif berpuncak pada kekuasaan kehakiman yang juga dapat dipa-        dengan sebutan Mahkamah Agung yang memiliki dua pintu, den-
hami terdiri atas Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Pada            gan sekretariat jenderalnya satu. Hanya saja, tidak mudah mencari
mulanya, memang tidak dikenal adanya Mahkamah Konstitusi. Bah-            nomenklatur yang tepat untuk sebutan kedua mahkamah itu. Jika
kan, keberadaan gagasan Mahkamah Konstitusi itu sendiri di dunia          kedua-duanya disebut Mahkamah Agung, dan mahkamah agung
memang dapat dikatakan relatif masih baru. Karena itu, pada tahun         yang asli disebut sebagai Mahkamah Kasasi, dapat menimbulkan ke-
945 ketika UUD 945 dirumuskan, gagasan Mahkamah Konstitusi ini          san seakan-akan kewenangan mahkamah agung yang asli itu hanya
belum muncul. Namun di kalangan negara-negara demokrasi baru,             bersifat kasasi, padahal dalam kenyataannya kewenangannya tidak
terutama di lingkungan negara-negara yang mengalami perubahan             hanya menyangkut perkara-perkara kasasi. Oleh karena itu, kedua
dari otoritarian menjadi demokrasi pada perempatan terakhir abad          Mahkamah itu, yaitu Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi

84                                                                                                                                          85
dapat diterima berdiri sendiri dengan pengertian bahwa pada haki-        yang berpuncak pada Mahkamah Agung. Lembaga Mahkamah
katnya keduanya berada dalam satu kesatuan fungsi kekuasaan mah-         Agung tersebut, sesuai dengan prinsip independent of judiciary diakui
kamah kehakiman yang mencerminkan puncak kedaulatan hukum                bersifat mandiri dalam arti tidak boleh diintervensi atau dipengaruhi
Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar. Sangat boleh jadi             oleh cabang-cabang kekuasaan lainnya, terutama pemerintah. Prinsip
bahwa Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi itu secara ber-             kemerdekaan hakim ini selain diatur dalam Undang-Undang Pokok
sama-sama dapat pula disebut sebagai Mahkamah Kehakiman.                 Kekuasaan Kehakiman, juga tercantum dalam Penjelasan Pasal 24
      Sebenarnya, ajaran kedaulatan rakyat yang mencerminkan prin-       UUD 945 yang menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman tidak
sip demokrasi (Demos Cratos atau Cratien) dalam perkembangan seja-       boleh dipengaruhi oleh cabang-cabang kekuasaan yang lain. Namun,
rah pemikiran hukum dan politik memang sering dipertentangkan            setelah Perubahan Ketiga UUD 945 disahkan, kekuasaan kehakiman
dengan ajaran kedaulatan hukum berkaitan dengan prinsip nomokrasi        negara kita mendapat tambahan satu jenis Mahkamah lain yang bera-
(Nomos Cratos atau Cratien). Ajaran atau teori kedaulatan hukum itu      da di luar Mahkamah Agung. Lembaga baru tersebut mempunyai
sendiri dalam istilah yang lebih populer dihubungkan dengan doktrin      kedudukan yang setingkat atau sederajat dengan Mahkamah Agung.
the Rule of Law dan prinsip Rechtsstaat (negara hukum). Perdebatan       Sebutannya adalah Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court) yang
teoritis dan filosofis mengenai mana yang lebih utama dari kedua prin-   dewasa ini makin banyak negara yang membentuknya di luar kerang-
sip ajaran kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat ini dalam sejarah      ka Mahkamah Agung (Supreme Court). Dapat dikatakan, Indonesia
terus berlangsung sejak zaman Yunani kuno. Pada zaman modern             merupakan negara ke-78 yang mengadopsi gagasan pembentukan
sekarang ini, orang berusaha untuk merumuskan jalan tengahnya            Mahkamah Konstitusi yang berdiri sendiri ini, setelah Austria pada
juga terus terjadi. Misalnya dikatakan bahwa kedua prinsip itu tak       tahun 920, Italia pada tahun 947 dan Jerman pada tahun 948.
ubahnya merupakan dua sisi dari mata uang yang sama. Keduanya                 Dalam Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar, Mahkamah
menyatu dalam konsepsi negara hukum yang demokratis ataupun              Konstitusi ditentukan memiliki lima kewenangan, yaitu: (a) melaku-
konsepsi negara demokrasi yang berdasar atas hukum. Namun,               kan pengujian atas konstitutionalitas undang-undang; (b) mengam-
dalam praktek, tidaklah mudah untuk mengkompromikan prinsip              bil putusan atas sengketa kewenangan antar lembaga negara yang
kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat itu dalam skema kelem-            ditentukan menurut Undang-Undang Dasar; (c) mengambil putusan
bagaan yang benar-benar seimbang. Dalam sistem UUD 945 selama           atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau
ini, lembaga tertinggi negara justru diwujudkan dalam lembaga MPR        Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum ataupun men-
yang lebih berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat. Akan tetapi,      galami perubahan sehingga secara hukum tidak lagi memenuhi syarat
setelah dilakukan perubahan terhadap ketentuan Undang-Undang             sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden, yang atas dasar putusan
Dasar berkenaan dengan hal itu maka lembaga kekuasaan kehakiman          itu, kesalahan Presiden dan/atau Wakil Presiden menjadi terbukti
yang mencakup dua mahkamah itu juga harus ditempatkan dalam              dan karena itu dapat dijadikan alasan oleh Majelis Permusyawaratan
kedudukan yang sederajat dengan Majelis Permusyawaratan Rakyat           Rakyat untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden
yang terdiri atas DPR dan DPRD. Sekarang, kedua ajaran kedaulatan        dari jabatannya; (d) memutus perkara perselisihan mengenai hasil-
rakyat dan kedaulatan hukum itu dikembangkan secara bersamaan            hasil pemilihan umum, dan (e) memutus perkara berkenaan dengan
dan berada dalam hubungan yang sederajat, sebagai perwujudan             pembubaran partai politik.
keyakinan kolektif bangsa Indonesia akan kedaulatan Tuhan yang                Mahkamah Konstitusi beranggotakan 9 orang yang memiliki
penyelenggaraan kehidupan kenegaraan Indonesia yang berdasarkan          integritas, dan memenuhi persyaratan kenegarawanan, serta latar
Pancasila.                                                               belakang pengetahuan yang mendalam mengenai masalah-masalah
      Sebelum adanya Perubahan UUD, kekuasaan kehakiman atau             ketatanegaraan. Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipi-
fungsi judikatif (judicial) hanya terdiri atas badan-badan pengadilan    lih dari dan oleh anggotanya sendiri yang berasal dari  orang yang

86                                                                                                                                       87
dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat,  orang yang ditentukan oleh      pada tahun 200 maka ketentuan lama berkenaan dengan kewenan-
Mahkamah Agung, dan  orang ditentukan oleh Presiden. Seseorang         gan Mahkamah Agung itu dituangkan dalam rumusan ketentuan
yang berminat untuk menjadi hakim konstitusi, dipersyaratkan harus      Pasal 24A Perubahan Ketiga UUD 945 tersebut. Lagi pula, memang
memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, nega-     ada negara lain yang dijadikan salah satu sumber inspirasi oleh para
rawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan, serta tidak         anggota Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR ketika merumuskan
merangkap sebagai pejabat negara. Dengan komposisi dan kualitas         ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi ini, yaitu Mahkamah Kon-
anggotanya yang demikian, diharapkan bahwa Mahkamah Konsti-             stitusi Korea Selatan. Dalam konstitusi Korea Selatan, kewenangan
tusi itu kelak akan benar-benar bersifat netral dan independen serta    judicial review (constitutional review) atas undang-undang memang
terhindar dari kemungkinan memihak kepada salah satu dari ketiga        diberikan kepada Mahkamah Konstitusi, tetapi kewenangan judicial
lembaga negara tersebut.                                                review atas peraturan di bawah undang-undang diberikan kepada
     Ada beberapa kritik yang biasa diajukan orang berkenaan deng-      Mahkamah Agung. Terlepas dari kelemahan ini, menurut pendapat
an pembagian tugas antara Mahkamah Konstitusi ini dengan Mah-           saya, biarlah untuk sementara waktu pembagian demikian diterima
kamah Agung. Salah satunya adalah dalam soal pembagian tugas            dan dipraktikkan dulu pada tahap-tahap awal pertumbuhan lembaga
di bidang pengujian peraturan (judicial review) atas peraturan perun-   Mahkamah Konstitusi ini di Indonesia. Namun untuk jangka panjang,
dang-undangan. Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan Pasal          memang harus dipikirkan kemungkinan mengintegrasikan seluruh
24C ayat () ditentukan berwenang mengadili pada tingkat pertama        sistem pengujian peraturan di bawah kewenangan Mahkamah Kon-
dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-       stitusi. Dengan demikian, keadilan bagi warga negara dapat diwu-
undang terhadap Undang-Undang Dasar. Sedangkan dalam Pasal              judkan secara integral di bawah fungsi Mahkamah Agung, sedangkan
24A ayat () UUD 945 dinyatakan: “Mahkamah Agung berwenang             peradilan atas sistem hukum dan peraturan perundang-undangan di
mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undang-      letakkan di bawah pengawasan Mahkamah Konstitusi.
an di bawah undang-undang terhadap undang-undang….”. Pemba-                   Mengenai Mahkamah Agung, dalam Pasal 24 ayat (2), dibeda-
gian demikian sama sekali tidak ideal, karena dapat menimbulkan         kan antara badan peradilan dari lingkungan peradilan. “Kekuasaan
perbedaan atau putusan yang saling bertentangan antara Mahkamah         kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan
Konstitusi dengan Mahkamah Agung. Yang paling sering saya jadikan       peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan
contoh hipotetis adalah berkenaan dengan keabsahan materiel PP          umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer,
No. 0 Tahun 2000 dibandingkan dengan UU No.22/999 di satu            lingkungan peradilan tata usaha negara; dan oleh sebuah Mahkamah
pihak, dan keabsahan UU No.22/999 dibandingkan dengan Pasal 8         Konstitusi”. Oleh sebab itu, badan-badan peradilan dalam keempat
UUD 945 di pihak yang lain. Misalnya, dapat saja terjadi Mahkamah      lingkungan peradilan tersebut semuanya berada di bawah Mahka-
Agung memutuskan bahwa PP No.0/2000 tersebut bertentangan             mah Agung. Namun, harus dibedakan antara organ Mahkamah dan
dengan UU No.22/999, sementara pada saat yang sama Mahkamah            badan-badan peradilan dengan hakim sebagai pejabat hukum dan
Konstitusi memutuskan UU No.22/999 itu bertentangan dengan             penegak keadilan. Hubungan antar satu hakim dengan hakim yang
UUD 945.                                                               lain bersifat horizontal, tidak ada hubungan vertikal atasan dan ba-
     Pembedaan ini sebenarnya tidak dapat dilepaskan dari kenyataan     wahan. Namun, organisasinya terdapat struktur vertikal atas bawah.
bahwa memang sejak sebelumnya Mahkamah Agung berwenang                  Pengadilan Tinggi adalah organisasi di bawah Mahkamah Agung, dan
menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.            Pengadilan Negeri adalah organisasi bawahan Pengadilan Tinggi. Hal
Bahkan ketentuan demikian ditegaskan pula dalam Ketetapan MPR           ini jelas berbeda dari pengertian yang timbul dari doktrin kebebasan
No.III/MPR/2000. Karena itu, ketika sepakat diadopsinya ide pem-        atau kemerdekaan hakim, yaitu setiap individu hakim dalam men-
bentukan Mahkamah Konstitusi dalam Perubahan Ketiga UUD 945            jalankan tugas utamanya sebagai hakim bersifat bebas dan merdeka
                                                                        tidak bertanggungjawab kepada atasannya.
88                                                                                                                                      89
                                                                        menyangkut persoalan teknis dan rasional, melainkan menyangkut
2.	 Mahkamah	Agung                                                      pula soal-soal psikologis serta soal-soal kerahasiaan pribadi dan
     Mahkamah Agung merupakan puncak perjuangan keadilan bagi           keluarga yang perlu penanganan dan pengelolaan yang khusus
setiap warga negara. Hakikat fungsinya berbeda dari Mahkamah            bersifat. Lagi pula, keberadaan lembaga-lembaga peradilan agama
Konstitusi yang tidak berhubungan dengan tuntutan keadilan bagi         itu juga sangat akrab dengan kehidupan keseharian masyarakat luas,
warga negara, melainkan dengan sistem hukum yang berdasarkan            termasuk dalam hubungan dengan tokoh-tokoh ulama yang dekat
konstitusi. Dalam lingkungan Mahkamah Agung terdapat empat              dengan masyarakat. Sistem administrasi dan manajemen pengadilan
lingkungan peradilan, yaitu peradilan umum, peradilan agama, pera-      agama ini tidak boleh dibuat kaku dan dibiarkan terasing dari ma-
dilan tata usaha negara, dan peradilan militer. Karena latar belakang   syarakatnya. Bahkan setelah Indonesia merdeka, sejarah lembaga
sejarahnya maka administrasi lingkungan peradilan umum berada di        pengadilan agama itu terkait erat dengan sejarah Departemen Agama,
bawah Departemen Kehakiman, administrasi peradilan agama berada         pilar utama keberadaan Departemen Agama itu adalah Pengadilan
di bawah Departemen Agama, dan administrasi peradilan militer           Agama. Jika suatu hari nanti Departemen Agama dianggap tidak lagi
berada di bawah pengendalian organisasi tentara. Namun demikian,        diperlukan keberadaannya dalam struktur pemerintahan Republik
sejalan dengan semangat reformasi, keempat lingkungan peradilan itu     Indonesia, barulah keberadaan Pengadilan Agama dalam lingkungan
sejak lama diimpikan agar dikembangkan di bawah satu atap. Hal ini      pembinaan administratif di lingkungan Departemen Agama dapat
dianggap penting dalam rangka perwujudan kekuasaan kehakiman            dipindahkan ke Mahkamah Agung.
yang menjamin tegaknya negara hukum yang didukung oleh sistem                Atas dasar pertimbangan demikian itulah maka saya mengu-
kekuasaan kehakiman yang ‘independen’ dan ‘impartial’.                  sulkan agar dalam upaya mengembangkan sistem kekuasaan keha-
     Pembinaan kekuasaan kehakiman dalam satu atap itu dianggap         kiman yang utuh di bawah Mahkamah Agung, kedudukan Penga-
penting, sehingga pembinaan administrasi badan-badan peradilan          dilan Agama untuk sementara waktu tetap dibiarkan terbina di
yang selama ini di tangani secara terpisah-pisah di bawah beberapa      bawah organisasi pemerintah, yaitu di bawah Departemen Agama.
departemen pemerintahan, dapat direorganisasikan seluruhnya di          Namun pada saatnya nanti, administrasi pembinaan pengadilan
bawah pembinaan Mahkamah Agung. Akan tetapi, hal ini haruslah           agama tidak mungkin terus menerus dipisahkan dari lingkungan
dilaksanakan secara bertahap dan hati-hati. Kita tidak boleh mengge-    kekuasaan kehakiman pada umumnya. Jika pembinaannya terus
neralisasikan tingkat perkembangan masing-masing cabang peradilan       menerus disendirikan, besar kemungkinan perkembangannya akan
yang tumbuh dan berkembang dalam sejarah peradilan di tanah air         mengalami hambatan. Karena itu, memang perlu dilakukan langkah-
kita. Pengadilan Agama sebagai satu satu jenis peradilan yang diakui    langkah konkrit, terencana dan sistematis sehingga pada saatnya
dalam sistem hukum nasional, termasuk di antara lembaga peradilan       nanti, administrasi pembinaan peradilan agama juga diintegrasikan
yang memerlukan pengkajian yang bersifat khusus. Di dalamnya            ke dalam sistem pembinaan oleh Mahkamah Agung.
terkait faktor kesejarahan yang panjang sebagai benteng sistem               Dalam proses persiapan ke arah itu, sudah seharusnya pembina-
hukum dan peradilan kaum pribumi Muslim yang secara langsung            an profesionalisme dan pengembangan kesejahteraan hakim serta
berhadapan dengan penjajah Belanda yang memaksakan berlakunya           penataan kelembagaan pengadilan agama perlu terus ditingkatkan
sistem hukum Barat yang bersifat sekuler.                               dan dimantapkan sesuai dengan perkembangan keadaan. Semua hak
     Di samping itu, bidang hukum yang menjadi kompetensi sistem        dan kewajiban hakim dan badan-badan pengadilan agama harus di-
peradilan agama juga bersifat sangat khusus, yaitu berkenaan deng-      kembangkan sama dengan apa yang dikembangkan dengan lembaga
an perkara kekeluargaan yang sangat sensitif dan memerlukan pen-        pengadilan lainnya. Dengan demikian, tidak akan ada anak tiri dan
dekatan berbeda dari kebanyakan permasalahan hukum yang timbul          anak emas, ataupun badan peradilan agama yang dipandang lebih
dalam masyarakat. Masalah hukum kekeluargaan tidak semata-mata          tinggi ataupun lebih rendah daripada lembaga pengadilan lainnya.

90                                                                                                                                    9
     Berkenaan dengan kewenangannya, Mahkamah Kehakiman                perlu, agar Mahkamah Agung benar-benar dapat berfungsi sebagai
dalam arti luas sebenarnya memiliki kewenangan untuk memeriksa         rumah keadilan bagi siapa saja dan lembaga mana saja yang memer-
dan memutus (a) permohonan kasasi; (b) sengketa kewenangan me-         lukan pendapat hukum mengenai suatu masalah yang dihadapi.
ngadili (kompetensi pengadilan); (c) permohonan Peninjauan Kembali     Dalam rumusan Pasal 24A ayat () hasil Perubahan Ketiga UUD 945
(PK) putusan yang telah memperoleh kekuatan hukum yang tetap;          dinyatakan: “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat
dan (d) permohonan pengujian peraturan perundang-undangan              kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-
(judicial review). Akan tetapi dengan dibentuknya Mahkamah Konsti-     undang terhadap undang-undang Dasar dan mempunyai wewenang
tusi, sebaiknya diadakan pula pemisahan antara fungsi pemeriksaan      lainnya yang diberikan oleh undang-undang”.
dan pemutusan perkara kasasi, sengketa kompetensi pengadilan, dan
permohonan peninjauan kembali, dengan pemeriksaan dan pemu-            3.	 Mahkamah	Konstitusi
tusan perkara pengujian peraturan perundang-undangan. Dengan                Seperti telah dikemukakan di atas, secara umum dapat dikatakan,
demikian, dalam jangka panjang, secara tegas kita dapat memisahkan     bahwa keberadaan lembaga Mahkamah Konstitusi ini merupakan
antara Mahkamah Konstitusi sebagai court of law dan Mahkamah           fenomena baru dalam dunia ketatanegaraan. Sebagian besar negara
Agung sebagai court of justice. Yang pertama difungsikan untuk men-    demokrasi yang sudah mapan, tidak mengenal lembaga Mahkamah
jaga konstitusionalitas semua produk hukum yang mengikat umum          Konstitusi yang berdiri sendiri. Sampai sekarang baru ada 78 negara
(general and abstract norms), sedangkan yang kedua difungsikan untuk   yang membentuk mahkamah ini secara tersendiri197. Fungsinya biasa-
mewujudkan keadilan bagi setiap warga negara Indonesia dan badan-      nya dicakup dalam fungsi Supreme Court yang ada di setiap negara.
badan hukum di dalam sistem hukum Indonesia.                           Salah satu contohnya ialah Amerika Serikat. Fungsi-fungsi yang da-
     Namun demikian, dalam Perubahan Ketiga Undang-Undang              pat dibayangkan sebagai fungsi Mahkamah Konstitusi seperti judicial
Dasar 945 Pasal 24 C ayat (), hak uji oleh Mahkamah Konstitusi       review dalam rangka menguji konstitusionalitas suatu undang-un-
hanya dibatasi pada pengujian undang-undang terhadap Undang-           dang, baik dalam arti formil ataupun dalam arti pengujian materiel,
Undang Dasar. Karena itu, Mahkamah Agung sesuai ketentuan Pasal        dikaitkan langsung dengan kewenangan Mahkamah Agung (Supreme
24A ayat () masih tetap berhak melakukan pengujian atas peraturan     Court). Akan tetapi, di beberapa negara lainnya, terutama di ling-
di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar atau               kungan negara-negara yang mengalami perubahan dari otoritarian
peraturan yang lebih tinggi, sesuai prinsip hirarki hukum. Nampak-     menjadi demokrasi, pembentukan Mahkamah Konstitusi itu dapat
nya para perumus Perubahan UUD 945 berpikir sangat pragmatis.         dinilai cukup populer. Negara-negara seperti ini dapat disebut sebagai
Karena selama ini Mahkamah Agung memang telah memiliki kewe-           contoh, Afrika Selatan, Korea Selatan, Thailand, Lithuania, Ceko, dan
nangan untuk melakukan pengujian atas peraturan di bawah undang-       sebagainya memandang perlu untuk membentuk Mahkamah Konsti-
undang, maka kewenangan untuk menguji undang-undang diberikan          tusi. Tentu tidak semua negara jenis ini membentuknya. Republik
kepada Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga baru. Kebetulan             Filipina yang baru mengalami perubahan menjadi demokrasi, tidak
pula, Mahkamah Konstitusi Korea Selatan yang dijadikan salah satu      memiliki Mahkamah Konstitusi yang tersendiri. Di samping itu, ada
acuan dalam pembahasan mengenai ide pembentukan Mahkamah               pula negara lain seperti Jerman yang memiliki Federal Constitutional
Konstitusi di Indonesia ini, juga memisahkan kewenangan pengujian      Court yang tersendiri.
undang-undang terhadap UUD dan pengujian peraturan di bawah                 Di Afrika Selatan, Mahkamah Konstitusi dibentuk pertama kali
undang-undang terhadap undang-undang.                                  pada tahun 994 berdasarkan Interim Constitution 99. Setelah UUD
     Di samping itu, dapat pula diatur mengenai kewenangan Mahka-      996 disahkan, Mahkamah Konstitusi tersebut terus bekerja, yaitu
mah Agung untuk memberikan pendapat hukum atas permintaan              mulai persidangannya yang pertama pada bulan Februari 995. Ang-
Presiden ataupun lembaga tinggi negara lainnya. Hal ini dianggap       gotanya berjumlah  orang, 9 pria dan 2 orang wanita. Masa kerja

92                                                                                                                                      9
mereka adalah 2 tahun dan tidak dapat diperpanjang lagi, dengan                      orang lagi untuk 6 tahun, dan  orang lainnya untuk  tahun, mas-
kemungkinan penggantian karena pensiun, yaitu apabila mencapai                       ing-masing dengan kemungkinan perpanjangan hanya  kali masa
usia maksimum 70 tahun. Semua anggota Mahkamah bersifat inde-                        jabatan dengan interval selama  tahun. Dengan demikian,  orang
penden, dengan tugas memegang teguh atau menjalankan hukum dan                       anggota Mahkamah Konstitusi itu berganti setiap tiga tahun sekali.
konstitusi secara adil (impartial) dan tanpa rasa takut, memihak, atau               Para Hakim Konstitusi Lithuania ini harus mempunyai reputasi yang
prasangka buruk. Di Republik Czechoslovakia, Mahkamah Konstitusi                     tidak tercela, tidak pernah diberhentikan dari jabatan, berpendidikan
terbentuk sejak Februari 992, sebelum Republik Federal Cekoslovakia                 hukum, dan berpengalaman dalam profesi hukum atau di lembaga
bubar dan menjadi dua negara (Czech dan Slovakia) pada tanggal                     pendidikan hukum sekurang-kurangnya 0 tahun. Jika diangkat,
Desember 992. Konstitusi Republik Czech yang disahkan pada tang-                    setiap Hakim Konstitusi tidak boleh merangkap jabatan di lembaga-
gal 6 Desember 992, mengadopsi ketentuan mengenai Mahkamah                         lembaga kenegaraan lainnya, atau bebas dari pengaruh orang atau
Konstitusi itu dalam Bab 4-nya yang selanjutnya mengatur rincian                     organisasi di luar Mahkamah Konstitusi.
ketentuan mengenai hal itu dalam UU No.82/99 tentang Mah-                              Di Konstitusi Korea Selatan, Mahkamah Konstitusi diatur dalam
kamah Konstitusi yang berlaku sejak tanggal 6 Juni 99. Sesudah                    Konstitusinya, yaitu pada Pasal 07 dan dalam Bab VI yang berisi tiga
itu, pada bulan Juli 99, 2 orang pertama diangkat menjadi hakim                   pasal, yaitu Pasal , Pasal 2, dan Pasal . Menurut ketentuan
konstitusi dan Mahkamah Konstitusi resmi mulai bersidang. Pada                       Pasal  ayat (2), jumlah anggotanya 9 orang. Pasal  (2), (), dan
bulan Januari 994, diangkat lagi  orang tambahan sehingga seluruh                  (4) menentukan: (2) Mahkamah Konstitusi terdiri atas 9 orang anggota
anggotanya berjumlah 5 orang. Ke 5 orang itu ada yang berasal dari                 yang memenuhi syarat sebagai hakim dan diangkat oleh Presiden
parlemen, guru besar hukum dari berbagai perguruan tinggi, hakim                     (The Constitutional Court is composed of nine adjudicators qualified to be
profesional, dan beberapa orang pengacara praktek.                                   court judges, and they are appointed by the President); () Di antara Hakim
     Republik Lithuania, segera setelah memerdekakan diri dari ke-                   Konstitusi tersebut pada ayat (2), tiga orang berasal dari orang yang
kuasaan Uni Soviet pada tanggal  Maret 990, mengadopsi gagasan                    dipilih oleh Majelis Nasional, dan tiga orang diangkat dari orang yang
constitutional review ke dalam konstitusinya yang disahkan pada tang-                dicalonkan oleh Ketua Mahkamah Agung (Among the adjudicators re­
gal 25 Oktober 992 melalui suatu referendum nasional. Gagasan itu                   ferred to in Paragraph (2), three are appointed from persons selected by the
dicantumkan dalam Bab 8 yang mengatur mengenai Constitutional                        National Assembly, and three appointed from persons nominated by the Chief
Court, yang dirinci lagi ketentuannya dalam UU tentang Mahkamah                      Justice); (4) Ketua Mahkamah Konstitusi diangkat oleh Presiden dari
Konstitusi yang disahkan oleh parlemen Lithuania (Seimas) pada tang-                 anggota Mahkamah Konstitusi dengan persetujuan Majelis Nasional
gal  Februari 99. Jumlah anggotanya sebanyak 9 orang diangkat                     (The head of the Constitutional Court is appointed by the President from
oleh parlemen (Seimas) dari calon-calon yang diusulkan oleh Ketua                    among the adjudicators with the consent of the National Assembly).
parlemen  orang, oleh Presiden  orang, dan  orang lainnya oleh                         Masa jabatan kesembilan anggota Mahkamah Konstitusi itu di-
Ketua Mahkamah Agung. Ketua Mahkamah Konstitusi itu dipilih dan                      tentukan dalam Pasal 2 ayat () untuk 6 tahun dan dapat diangkat
ditetapkan oleh Seimas dari calon yang diajukan oleh Presiden. Masa                  kembali sesuai ketentuan UU (The term of office of the adjudicators of
jabatan kesembilan hakim konstitusi itu ditetapkan bervariasi, yaitu                 the Constitutional Court is six years, and they may be reappointed under
 orang paling lama untuk 9 tahun tanpa perpanjangan, sedangkan                      the conditions as prescribed by law). Dalam ayat (2) dinyatakan: “The
                                                                                     adjudicators of the Constitutional Court may not join any political party
        Lihat Jimly Asshiddiqie dan Mustafa Fakhry, Mahkamah Konstitusi: Kompilasi
      97
                                                                                     nor participate in political activities”. Selanjutnya dalam ayat ()-nya
Ketentuan UUD, UU dan Peraturan di 78 Negara, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata        dinyatakan: “No adjudicator of the Constitutional Court can be expelled
Negara FHUI dan Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Indonesia, 2002.                       from office except by impeachment or a sentence of imprisonment or heavier
                                                                                     punishment”.

94                                                                                                                                                          95
     Dari contoh-contoh kasus di Afrika Selatan, Czech (Cheko), Li-         masing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orang
thuania, dan Korea Selatan tersebut di atas, dapat disimpulkan bah-         oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang oleh Presiden.
wa di lingkungan negara-negara yang berubah ke arah demokrasi           (4) Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan
pada dasawarsa terakhir abad ke-20, pada umumnya mengadopsi                 oleh hakim konstitusi.
gagasan pembentukan “Mahkamah Konstitusi” seperti yang telah            (5) Hakim konstitusi harus memiliki integritas dan kepribadian yang
lama berkembang di beberapa negara demokrasi konstitusional di              tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai konstitusi dan
Eropa. Jumlah anggotanya berkisar antara 9 sampai 5 orang. Di Ko-          ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat negara.
rea Selatan dan Lithuanian 9 orang, Afrika Selatan  orang, Cheko      (6) Pengangkatan dan pemberhentian hakim konstitusi, hukum acara
(Czech) 5 orang. Masa jabatannya juga bervariasi. Di Afrika Selatan        serta ketentuan lainnya tentang Mahkamah Konstitusi diatur
2 tahun maksimum berusia 70 tahun, di Korea Selatan 6 tahun dan            dengan undang-undang.
sesudahnya dapat diangkat lagi, dan Lithuania maksimum 9 tahun
                                                                             Sesuai ketentuan UUD 945, Mahkamah Konstitusi itu, memiliki
dengan pergantian setiap  tahun, dan di Cheko 0 tahun dan sesu-
                                                                        beberapa kewenangan sebagai berikut:
dahnya dapat diangkat lagi tanpa pembatasan. Oleh karena itu, di
                                                                        . Menguji undang-undang terhadap UUD;
Indonesia, dalam rangka menyempurnakan pelaksanaan reformasi
                                                                        2. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewe-
konstitusional yang integral menuju proses demokratisasi yang sejati
                                                                           nangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar;
sampai tahun 2004 nanti, sangat penting dibentuknya “Mahkamah
                                                                        . Memutus pembubaran partai politik;
Konstitusi”, sekaligus untuk menggantikan peran MPR yang terkait
                                                                        4. Memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum;
dengan fungsi mahkamah itu, yang memang harus diubah sesuai
                                                                        5. Memutus pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wapres telah
dengan keinginan zaman.
                                                                           melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap
     Dalam Perubahan Ketiga UUD 945, Pasal 24 ayat (2) dinyatakan:
                                                                           negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau
“Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung
                                                                           perbuatan tercela;
dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan
                                                                        6. Memutus pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wapres telah
peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan
                                                                           tidak lagi memenuhi persyaratan sebagai Presiden dan/atau Wakil
militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah
                                                                           Presiden.
Mahkamah Konstitusi”. Dalam Pasal 24C ditentukan:
() Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat per-                 Mahkamah Konstitusi ini paling lambat sudah harus terbentuk
     tama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk men-        pada tanggal 7 Agustus 200. Sebelum Mahkamah Konstitusi terben-
     guji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus           tuk sebagaimana mestinya, sesuai ketentuan Aturan Peralihan Pasal
     sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya              III, segala kewenangannya dilakukan oleh Mahkamah Agung198.
     diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran
     partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan      4.	 Komisi	Judisial	
     umum.                                                                 Selain kedua badan kekuasaan kehakiman tersebut ada lagi satu
(2) Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat          lembaga baru yang kewenangannya ditentukan dalam UUD, yaitu
     Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh           Komisi Judisial. Dewasa ini, banyak negara terutama negara-negara
     Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang-Undang             yang sudah maju mengembangkan lembaga komisi Judisial (judicial
     Dasar.                                                             commision) semacam ini dalam lingkungan peradilan dan lembaga-
() Mahkamah Konstitusi mempunyai sembilan orang anggota                lembaga penegak hukum lainnya maupun di lingkungan organ-organ
     hakim konstitusi yang ditetapkan oleh Presiden, yang diajukan      pemerintahan pada umumnya. Meskipun lembaga baru ini tidak

96                                                                                                                                     97
menjalankan kekuasaan kehakiman tetapi keberadaannya diatur                       diri dan independen sehingga dapat diharapkan menjalankan tugas-
dalam UUD 945 Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman. Karena itu,                    nya secara lebih efektif. Khusus terhadap Mahkamah Agung, tugas
keberadaannya tidak dapat dipisahkan dari kekuasaan kehakiman.                    Komisi Judisial itu dikaitkan dengan fungsi pengusulan pengang-
Dalam Pasal 24B ditegaskan: () Komisi Judisial bersifat mandiri                  katan Hakim Agung, sedangkan pengusulan pengangkatan hakim
yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mem-                      lainnya, seperti hakim konstitusi misalnya, tidak dikaitkan dengan
punyai kewenangan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan                        Komisi Judisial.
kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim; (2) Anggota                      Hanya saja perlu dicatat bahwa rumusan ketentuan Pasal 24B
Komisi Judisial harus mempunyai pengetahuan dan pengalaman di                     ayat () UUD 945 hasil Perubahan Ketiga dapat menimbulkan kon-
bidang hukum serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak                 troversi tersendiri di kemudian hari. Disitu dirumuskan dengan
tercela; () Anggota Komisi Judisial diangkat dan diberhentikan oleh              sangat jelas: “Komisi Judisial bersifat mandiri yang berwenang me-
Presiden dengan persetujuan DPR; (4) Susunan, kedudukan dan ke-                   ngusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai kewenangan
anggotaan Komisi Judisial diatur dengan undang-undang.”                           lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran
     Dari ketentuan mengenai Komisi Judisial ini dapat dipahami                   martabat, serta perilaku hakim”. Artinya, tugas pertama komisi ini
bahwa jabatan hakim dalam konsepsi UUD 945 dewasa ini adalah                     adalah mengusulkan pengangkatan hakim agung dan tugas keduanya
jabatan kehormatan yang harus dihormati, dijaga dan ditegakkan                    adalah menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat
kehormatannya oleh suatu lembaga yang juga bersifat mandiri, yaitu                serta perilaku hakim. Karena tugas pertama dikaitkan dengan ‘hakim
Komisi Judisial. Pembentukan lembaga baru ini dapat dikatakan                     agung’ dan tugas kedua dengan ‘hakim’ saja maka secara harfiah jelas
merupakan pengembangan lebih lanjut ide pembentukan Majelis                       sekali artinya, yaitu Komisi Judisial bertugas menjaga (preventif) dan
Kehormatan Hakim Agung yang sudah berkembang selama ini.                          menegakkan (korektif dan represif) kehormatan, keluhuran martabat
Akan tetapi, jika majelis semacam ini dibentuk di lingkungan internal             serta perilaku semua hakim di Indonesia. Dengan demikian, hakim
Mahkamah Agung maka sulit diharapkan akan efektif menjalankan                     yang harus dijaga dan ditegakkan kehormatan, keluhuran martabat
fungsi pengawasan atas kehormatan hakim agung itu sendiri, karena                 dan perilakunya mencakup hakim agung, hakim pengadilan umum,
kedudukannya yang tidak independen terhadap subjek yang akan                      pengadilan agama, pengadilan tata usaha negara, dan pengadilan
diawasi. Di samping itu, jika lembaga ini dibentuk di dalam struktur              militer serta termasuk hakim konstitusi.
Mahkamah Agung, maka subjek yang diawasinya hanya terbatas                             Akan tetapi, jika perdebatan-perdebatan yang terjadi dalam si-
pada hakim agung saja. Oleh karena itu, keberadaan lembaga Komisi                 dang-sidang Badan Pekerja MPR yang mempersiapkan rumusan asli
Judisial ini dibentuk tersendiri di luar Mahkamah Agung sehingga                  ketentuan Pasal 24B ayat () UUD 945 itu (the original intent and the
subjek yang diawasinya dapat diperluas ke semua hakim, termasuk                   original understanding of the text) ditelusuri kembali, ternyata perkataan
hakim konstitusi dan hakim di seluruh Indonesia. Di samping itu,                  “kehormatan, keluhuran martabat serta perilaku hakim” disitu, di-
kedudukan Komisi Judisial itu dapat pula diharapkan bersifat man-                 kaitkan dengan pengertian hakim agung, bukan hakim dalam arti
                                                                                  luas. Karena itu, sebetulnya yang dimaksudkan adalah bahwa Komisi
                                                                                  Judisial itu mempunyai kewenangan mengusulkan pengangkatan ha-
        Dalam Pasal III Aturan Peralihan yang disahkan dalam Sidang Tahun 2002,
      98

dinyatakan: “Mahkamah Konstitusi dibentuk selambat-lambatnya pada tanggal 7      kim agung dan mengawasi pelaksanaan tugas hakim agung itu dalam
Agustus 200 dan sebelum dibentuk segala kewenangannya dilakukan oleh Mahka-      rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat,
mah Agung. Untuk melaksanakan kewenangan transisional itu, Mahkamah Agung         dan perilaku para hakim agung. Namun, teks Pasal 24B ayat () itu
telah mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung No.2 tahun 2002 yang mengatur         sangat tegas, yaitu di satu pihak ada perkataan ‘hakim agung’ dan
hukum acara peradilan tata negara tersebut.                                       di pihak lain ada perkataan ‘hakim’ saja. Jika yang diawasi Komisi
                                                                                  Judisial hanya hakim agung saja maka tentu organisasinya cukup

98                                                                                                                                                     99
berada di pusat saja. Tetapi, jika jangkauan pengawasan yang perlu
dilakukannya menyangkut hakim pada umumnya maka tidak dapat
dielakkan perlunya dipikirkan mengenai pengembangan jaringan
kelembagaannya ke seluruh wilayah hukum Indonesia tempat di
mana para hakim bekerja. 




200                                                                  20
                                                                                        organisasi negara itu sebagai keseluruhan. Jika yang dibahas bukan
                                                                                        bentuk organnya, melainkan bentuk penyelenggaraan pemerin-
                                                                                        tahan atau bentuk penyelenggaraan kekuasaan maka istilah yang
                   BENTUK	NEGARA	KESATUAN                                               lebih tepat dipakai adalah istilah ‘bentuk pemerintahan’. Istilah ini
  BaB 7             dENGAN	OTONOMI	LUAS                                                 pun harus dibedakan pula dari istilah ‘sistem pemerintahan’ yang
                                                                                        menyangkut pilihan antara sistem presidential, sistem parlementer,
                                                                                        atau sistem campuran. Konsepsi yang terakhir ini berkenaan dengan
                                                                                        sistem penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan dalam arti cabang
                                                                                        kekuasaan eksekutif. Perbedaannya dari pengertian bentuk pemerin-
A.	 BENTUK	NEGARA	dAN	BENTUK	PEMERINTAHAN                                               tahan, pertama adalah bahwa istilah pemerintahan dalam konsepsi
                                                                                        ‘bentuk pemerintahan’ bersifat statis, yaitu berkenaan dengan ben-
     Dalam berbagai literatur hukum dan apalagi dalam pengguna-                         tuknya (vormen), sedangkan dalam ‘sistem pemerintahan’, aspek
annya sehari-hari, konsep ‘Bentuk Negara’ (staats­vorm) seringkali                      pemerintahan yang dibahas bersifat dinamis. Kedua, dalam konsepsi
dicampuradukkan dengan konsep ‘Bentuk Pemerintahan’ (regerings­                         bentuk pemerintahan, kata pemerintahan lebih luas pengertiannya
vorm). Hal ini juga tercermin dalam perumusan Pasal  ayat () Un-                      karena mencakup keseluruhan cabang kekuasaan. Sedangkan kata
dang-Undang Dasar 945 yang menyebutkan: “Negara Indonesia                              pemerintahan dalam ‘sistem pemerintahan’ terbatas pengertiannya
ialah negara kesatuan yang berbentuk republik”199. Dari kalimat ini                     pada cabang eksekutif saja. Penggunaan kata government dalam baha-
tergambar bahwa the founding fathers Indonesia sangat menekankan                        sa Inggris juga sering menimbulkan kesalahpahaman. Banyak orang
pentingnya konsepsi Negara Kesatuan sebagai definisi hakiki negara                      yang tidak menyadari bahwa kata itu mengandung dua arti, yaitu arti
Indonesia (hakikat negara Indonesia). Bentuk dari negara kesatuan                       luas dan arti sempit. Keduanya dipengaruhi oleh tradisi pemerintahan
Indonesia itu ialah republik. Jadi jelaslah bahwa konsep bentuk negara                  yang berkembang di Inggris (British) dan Amerika Serikat. Karena
yang diartikan disini adalah ‘republik’ yang merupakan pilihan lain                     Kerajaan Inggris mempraktekkan sistem pemerintahan parlementer,
dari kerajaan (monarki) yang telah ditolak oleh para anggota BPUPKI                     maka perkataan government disana menunjuk kepada pengertian yang
mengenai kemungkinan penerapannya untuk Indonesia modern200.                            sempit, yaitu hanya cabang kekuasaan eksekutif saja. Tetapi, dalam
     Kelemahan rumusan di atas terkait dengan pengertian ‘bentuk                        bahasa Inggris Amerika, kata government mencakup pengertian yang
negara’ yang tidak dibedakan dari pengertian ‘bentuk pemerintahan’.                     luas, yaitu keseluruhan pengertian penyelenggaraan negara. Dalam
Padahal, kedua konsep ini sangat berbeda satu sama lain. Karena                         konstitusi Amerika Serikat misalnya, istilah “the Government of the
yang dibicarakan adalah bentuk negara berarti bentuk organ atau                         United States” selain mencakup cabang eksekutif yang dipegang oleh
                                                                                        Presiden, juga mencakup Kongres yang terdiri atas House of Repre­
      99
          Lihat naskah asli Pasal  ayat () Undang-Undang Dasar Negara Indonesia       sentatives dan Senat.
945. Bandingkan usulan Tim Ahli PAH I MPR-RI 2000 dengan naskah Perubahan                   Sehubungan dengan hal-hal tersebut di atas, perlu diperjelas
Ketiga UUD 945 yang sama sekali tidak mengadopsi usul penyempurnaan men-               adanya perbedaan mendasar antara pengertian ‘bentuk negara’, ‘ben­
genai soal ini.
      200
          Ketika diadakan pemungutan suara terakhir dalam sidang Badan Penyeli-         tuk pemerintahan’, dan ‘sistem pemerintahan’. Ketiga istilah tersebut
dik Usaha-Usaha Kemerdekaan Indonesia pada tanggal 6 945, di antara pilihan           sebaiknya tidak dipertukarkan satu sama lain, sehingga tidak men-
republik atau kerajaan, maka yang memilih kerajaan hanya ada satu orang saja. Lihat     imbulkan kesalahpahaman dalam praktek. Perbincangan mengenai
Sekretariat Negara, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha­Usaha Persiapan Kemerdekaan   ‘bentuk negara’ (staats­vormen) terkait dengan pilihan-pilihan antara (a)
Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kmerdekaan Indonesia (PPKI) 28 Mei 1945 ­ 22   bentuk negara kesatuan (unitary state, eenheidsstaat), (b) bentuk negara
Agustus 1945, Sekretariat Negara, Jakarta.
                                                                                        serikat (federal, bonds­staat), atau (c) bentuk konfederasi (confederation,

202                                                                                                                                                            20
staten­bond). Sedangkan perbincangan mengenai ‘bentuk pemerintahan’        B.	 PASANG	SURUT	dESENTRALISASI
(regerings­vormen) berkaitan dengan pilihan antara (a) bentuk kerajaan
(monarki), atau (b) bentuk republik. Jika jabatan kepala negara itu             Salah seorang yang berpengaruh terhadap berbagai pilihan sistem
bersifat turun temurun maka negara itu disebut kerajaan. Jika kepala       kenegaraan yang dituangkan dalam rumusan UUD 945 adalah Bung
pemerintahannya tidak bersifat turun temurun, melainkan dipilih,           Hatta, yang salah satu buah pikirannya mengenai Indonesia Merdeka
maka negara itu disebut republik. Sementara itu, dalam perkataan           haruslah berbentuk Negara Federal. Menurut pendapatnya, bentuk
‘sistem pemerintahan’ (regerings­systeem) terkait pilihan-pilihan antara   negara federal lebih tepat untuk bangsa Indonesia yang dikenal san-
(a) sistem pemerintahan presidensiil, (b) sistem pemerintahan parle-       gat majemuk, bukan negara kesatuan (unitary state). Pandangan yang
menter, (c) sistem pemerintahan campuran, yaitu quasi presidensiil sep-    demikian ini dikumandangkannya sejak masa muda sampai ketika
erti di Indonesia (di bawah UUD 945 yang asli) atau quasi parlementer     ia menempuh pendidikan tinggi di Rotterdam, negeri Belanda, pada
seperti sistem Perancis yang dikenal dengan istilah hybrid system, dan     tahun 90-an. Dapat dikatakan, sampai tahun 945, Bung Hatta
(d) sistem pemerintahan collegial seperti Swiss. Dari ketiga konsep        sendiri terus terlibat dalam mendiskusikan pilihan mengenai bentuk
tersebut di atas, bangsa Indonesia sejak kemerdekaan pada tahun 945       negara ini, dan ia sering mengajukan argumen-argumen yang men-
cenderung mengidealkan bentuk negara kesatuan (eenheidstaats­vorm),        dasar untuk meyakinkan bahwa bentuk negara Indonesia merdeka
bentuk pemerintahan republik (republijk regerings­vorm), dan sistem        yang lebih tepat adalah negara federal, bukan negara kesatuan. Akan
pemerintahan presidentil (presidential system).                            tetapi, setelah berdiskusi secara luas mengenai soal ini, Bung Hatta
      Dalam UUD 945, pengaturan mengenai bentuk negara dan                sendiri akhirnya tidak lagi bersikeras memperjuangkan pendiriannya
bentuk pemerintahan ini diatur dalam bab yang tersendiri, yaitu Bab        itu. Hal ini terbukti, dalam sidang-sidang BPUPKI, Hatta sama sekali
I tentang Bentuk dan Kedaulatan. Dalam Pasal  ayat () dinyatakan:        tidak pernah lagi menyinggung ide bentuk negara federal. Meskipun,
“Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk republik.”          Hatta sendiri terlibat aktif dalam proses perumusan Pasal 8 UUD
Ayat (2)-nya menegaskan: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan           945 yang asli, tetapi ketika itu, ia tidak lagi mempersoalkan penting-
dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Sedangkan ayat                  nya bentuk negara federal yang ia perjuangkan sejak muda.
()-nya menentukan: “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”.                     Mengapa Bung Hatta berubah pendirian? Jawabannya tentu saja
Khusus mengenai bentuk negara sebagaimana telah ditentukan                 karena argumen-argumen kalangan pergerakan lainnya nampaknya
dalam Pasal  ayat () tersebut, tidak dikategorikan sebagai objek         cukup meyakinkan baginya bahwa dalam wadah Negara Kesatuan
perubahan yang diatur mekanismenya dalam pasal 7 UUD 945.                yang hendak dibangun, sudah dengan sendirinya daerah-daerah
Dalam Pasal 7 ayat (5) UUD 945, dinyatakan: “Khusus mengenai             dapat dibangun atas dasar prinsip desentralisasi. Suatu Negara Kes-
bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, tidak dapat dilakukan           atuan sudah sendirinya dapat dikembangkan dengan tetap menjamin
perubahan”. Pasal ini jelas mengandung komitmen dan tekad bahwa            otonomi daerah-daerah yang tersebar di seluruh tanah air Indonesia
negara Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar 945,            yang sangat luas dan majemuk. Semangat Negara Kesatuan dengan
akan tetap berbentuk Negara Kesatuan selamanya, kecuali tentunya           prinsip Otonomi Daerah yang luas inilah yang sebenarnya meya-
jika Majelis Permusyawaratan Rakyat pada suatu hari mengubah lagi          kinkan orang seperti Bung Hatta, sehingga ide ‘‘Negara Federal”
ketentuan Pasal 7 ayat (5) ini atau perubahan UUD terjadi bukan           dinilai menjadi tidak lagi memiliki relevansi. Kenyataan ini pulalah
karena prosedur yang ditentukan sendiri oleh UUD 945 (verfassung          yang pada pokoknya tercermin dalam perumusan Pasal 8 UUD
wandlung). Namun, jika yang terakhir ini yang terjadi maka hukum           945, yaitu bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia menjamin
yang berlaku bukan lagi hukum konstitusi, melainkan revolusi yang          adanya desentralisasi dan otonomi yang luas bagi daerah-daerah di
mempunyai aturan hukumnya sendiri.                                         seluruh Indonesia.
                                                                                Sayangnya, setelah kemerdekaan pada bulan Agustus tahun

204                                                                                                                                           205
945, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah itu, tidak kunjung        . Daerah diberi tanggungjawab dan wewenang sepenuhnya
dilaksanakan. Sebabnya ialah, sebagai sebuah negara baru, Pemerintah           untuk mengatur segala sesuatu di bidang kepegawaian dalam
Pusat dituntut untuk mengutamakan konsolidasi kekuasaan secara                 lingkungan Pemerintah Daerah.
terpusat, sehingga keperluan untuk menjamin keragaman antar dae-            4. Perimbangan keuangan antara Pusat dan daerah diatur kembali
rah menjadi nomer dua atau bahkan nomer tiga. Kebutuhan ke arah                sedemikian rupa sehingga pelaksanaan otonomi seluas-luasnya
sentralisasi tentu saja saling bertolak belakang dengan tuntutan ke arah       dapat terselenggara secara sehat.
desentralisasi. Karena itu, pada tahun 949 atau empat tahun setelah
                                                                            5. Pemerintah bersama DPR-GR segera meninjau kembali Un-
kemerdekaan, Pemerintah Belanda berhasil memecah belah bangsa
                                                                               dang-Undang No. 8/965, UU No. 9/965 dan Ketetapan
Indonesia sehingga berhasil memaksakan terbentuknya pemerintahan
                                                                               MPRS No. XI/MPRS/960 Paragraf 92 No. angka 4, dan
Federal di bawah Konstitusi Republik Indonesia Serikat tahun 949.
                                                                               menyesuaikannya dengan perkembangan baru dalam rangka
Untungnya hal ini tidak berlangsung lama, sehingga pada tahun
                                                                               kembali kepada UUD 945 secara murni dan konsekuen.
950, bentuk Indonesia kembali ke bentuk Negara Kesatuan di bawah
UUDS 950 sampai dengan diberlakukannya kembali UUD 945                    6. Kedudukan khusus daerah Irian Barat ditiadakan dan selan-
sejak tanggal 5 Juli 959, yang kemudian dikenal sebagai periode               jutnya disesuaikan dengan kedudukan daerah-daerah otonomi
Demokrasi Terpimpin.                                                           lainnya.
     Dalam perkembangan sejak kemerdekaan sampai dengan peri-               7. Selambat-lambatnya dalam tempo tiga tahun setelah di-
ode Demokrasi Terpimpin, tergambar bagaimana tantangan yang                    keluarkannya ketetapan ini, tugas tersebut pada Pasal , Pasal
dihadapi oleh gagasan otonomi daerah dan prinsip desentralisasi                2, Pasal , Pasal 4, Pasal 5 dan 6, sudah dapat diselesaikan.
yang luas. Puncak dari sistem sentralisasi kekuasaan di masa Orde               Dalam ketujuh pasal Ketetapan MPRS No.XXI/966 tersebut
Lama ialah pada era Demokrasi Terpimpin itu, yaitu sampai dengan           jelas tergambar betapa pentingnya otonomi daerah itu di mata para
pecahnya pemberontakan G.0.S/PKI pada tahun 965. Setelah                 anggota MPRS ketika itu. Menurut ketentuan Pasal 7, semua keten-
terjadinya pergantian Presiden pada tahun 967, barulah muncul             tuan yang dirumuskan dalam Ketetapan MPR tersebut sudah harus
kembali apresiasi mengenai pentingnya prinsip otonomi daerah dan           dilaksanakan paling lambat pada bulan Juli tahun 969. Namun, pada
desentralisasi pemerintahan. Hal ini terlihat dengan jelas dalam TAP       kenyataannya di lapangan, idealisme yang muncul dalam suasana
MPRS tanggal 5 Juli 966, No. XXI/MPRS/966 tentang Pemberian              peralihan kekuasaan yang menjanjikan demokrasi dan otonomi
Otonomi Seluas-luasnya Kepada Daerah. Ketetapan MPRS ini berisi            daerah itu tidak segera dapat dilaksanakan. Sebabnya ialah, setelah
7 pasal sebagai berikut:                                                   segala sesuatunya mengalami penataan kembali, semangat yang
 . Menugaskan kepada Pemerintah bersama-sama DPR-GR untuk                 muncul di tengah hiruk pikuk perjuangan demokrasi dan otonomi
    dalam waktu yang sesingkat-singkatnya memberikan otonomi               daerah pada tahun 966 dan 967, segera dikoreksi oleh suasana baru
    seluas-luasnya kepada daerah-daerah, sesuai dengan jiwa dan isi        yang terbentuk sesudah itu, yaitu perlunya dilakukan konsolidasi
    UUD 945, tanpa mengurangi tanggungjawab Pemerintah Pusat              kekuasaan pasca perubahan yang ditandai oleh terjadinya pergantian
    di bidang perencanaan, koordinasi dan pengawasan terhadap              kekuasaan dari Presiden Soekarno ke Presiden Soeharto. Dalam proses
    daerah-daerah.                                                         konsolidasi itu timbul arus balik dari gelombang desentralisasi ke
 2. Untuk melaksanakan otonomi seluas-luasnya, semua urusan                arah sentralisasi kembali. Puncak dari arus balik ke arah sentralisasi
    diserahkan kepada daerah, berikut semua aparatur dan keuan-            itu terjadi pada tahun 974, yaitu dengan ditetapkannya UU No. 5
    gannya, kecuali hal-hal yang bersifat nasional yang akan diatur        Tahun 974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, dan UU
    dan ditentukan dengan Undang-Undang.                                   No. 5 Tahun 979 tentang Pemerintahan Desa. Melalui kedua UU ini,
                                                                           semua bangunan kelembagaan pemerintahan daerah dan pemerin-

206                                                                                                                                          207
tahan desa di seluruh Indonesia diseragamkan secara nasional. Itulah    5. Pemerintah daerah berwenang mengelola sumber daya nasional
yang dianggap oleh banyak kalangan sebagai kesalahan fatal yang            dan bertanggung jawab memelihara kelestarian lingkungan.
telah dilakukan selama masa Pemerintahan Orde Baru, yaitu telah         6. Penyelenggaraan otonomi daerah, pengaturan, pembagian
menyebabkan terjadinya malapetaka sejarah bagi pemerintahan                dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan dan
daerah dan pemerintahan desa kita di seluruh tanah air. Dengan             perimbangan keuangan pusat dan daerah dalam kerangka
demikian dapat dikatakan bahwa untuk mencapai titik puncaknya,             mempertahankan dan memperkokoh Negara Kesatuan Republik
arus balik dari desentralisasi ke sentralisasi itu memerlukan waktu        Indonesia dilaksanakan berdasarkan asas kerakyatan dan ber-
sekitar 8 tahun.                                                           kesinambungan, yang diperkuat dengan pengawasan Dewan
     Setelah memasuki masa reformasi pada tahun 998 yang juga             perwakilan Rakyat Daerah dan masyarakat.
ditandai dengan terjadinya pergantian kekuasaan dari Presiden
                                                                        7. Ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Ketetapan ini diatur
Soeharto ke Presiden B.J. Habibie, aspirasi mengenai otonomi daerah
                                                                           lebih lanjut dengan Undang-Undang.
dan desentralisasi muncul kembali dengan penuh janji dan optimis-
me. Dalam Sidang MPR tahun 998, kebijakan desentralisasi itu           8. Ketetapan ini mulai berlaku pada tanggal ditetapkan201.
dituangkan dengan jelas dalam Ketetapan MPR No. XV/MPR/998.
Ketetapan MPR tersebut berisi ketentuan tentang Penyelenggaraan             Untuk melaksanakan Ketetapan MPR ini, atas inisiatif Pemer-
Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber          intah telah disahkan Undang-Undang No. 22 Tahun 999 tentang
Daya Nasional yang Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat       Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 Tahun 999 ten-
dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.          tang Perimbangan Keuangan antar Pemerintah Pusat dan Daerah.
Ketetapan MPR ini berisi delapan pasal sebagai berikut:                Semangat yang melandasi pengesahan kedua Undang-Undang itu
                                                                       sangat tinggi, sehingga dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2000, sekali
 . Penyelenggaraan otonomi daerah dengan memberikan kewenan-
                                                                       lagi ditetapkan ketetapan MPR yang merekomendasikan kebijakan-
    gan yang luas, nyata, dan bertanggungjawab di daerah secara
                                                                       kebijakan operasional dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah
    proporsional diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan
                                                                       itu. Ketetapan MPR tersebut adalah TAP No.IV/MPR/2000 tentang
    pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan serta
                                                                       Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah
    perimbangan keuangan pusat dan daerah.
                                                                       yang terdiri atas  pasal, yaitu:
 2. Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan prin-             . Rekomendasi kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah disu-
    sip-prinsip demokrasi dan memperhatikan keanekaragaman                   sun sebagai berikut:
    daerah.                                                                      I. Latar Belakang
 . () Pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya                      II. Permasalahan
    nasional antara pusat dan daerah dilaksanakan secara adil                  III. Rekomendasi
    untuk kemakmuran masyarakat daerah dan bangsa secara kes-                  IV. Penutup
    eluruhan. (2) Pengelolaan sumber daya alam dilakukan secara         2. Muatan rekomendasi sebagaimana tersebut pada Pasal , diu-
    efektif dan efisien, bertanggungjawab, transparan, terbuka, dan        raikan dalam sebuah naskah dan menjadi bagian yang tidak
    dilaksanakan dengan memberikan kesempatan yang luas kepada             terpisahkan dari ketetapan ini.
    usaha kecil, menengah dan koperasi.
 4. Perimbangan keuangan pusat dan daerah dilaksanakan dengan
    memperhatikan potensi daerah, luas daerah, keadaan geografi,            20
                                                                                  Ditetapkan di Jakarta tanggal  November 998.
    jumlah penduduk dan tingkat pendapatan masyarakat di dae-
    rah.
208                                                                                                                                    209
 . Ketetapan ini berlaku pada tanggal ditetapkan202.                    daerah menyusun rencana induk pelaksanaan otonomi daerahnya,
                                                                         dengan mempertimbangkan antara lain tahap-tahap pelaksanaan,
     Dalam lampiran ketetapan itu ditegaskan bahwa rekomendasi           keterbatasan kelembagaan, kapasitas dan prasarana, serta sistem
tersebut ditujukan kepada Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat         manajemen anggaran dan manajemen publik.
agar ditindaklanjuti sesuai dengan butir-butir rekomendasi di bawah   4. Bagi daerah yang terbatas sumber daya alamnya, perimbangan
ini:                                                                     keuangan dilakukan dengan memperhatikan kemungkinan un-
. UU tentang Otonomi Khusus bagi Daerah Istimewa Aceh dan Irian         tuk mendapatkan bagian dari keuntungan badan usaha milik
   Jaya, sesuai amanat Ketetapan MPR No. IV/MPR/999 tentang             negara yang ada di daerah bersangkutan dan bagian dari pajak
   GBHN tahun 999-2004, agar dikeluarkan selambat-lambatnya             penghasilan perusahaan yang beroperasi.
    Mei tahun 200 dengan memperhatikan aspirasi masyarakat          5. Bagi daerah yang kaya sumber daya alamnya, pertambangan
   daerah yang bersangkutan.                                             keuangan pusat dan daerah harus memperhatikan rasa keadilan
2. Pelaksanaan otonomi daerah bagi daerah-daerah lain sesuai den-        dan kewajaran. Terhadap daerah-daerah yang memiliki sumber
   gan UU No. 22 Tahun 999 tentang Pemerintahan Daerah dan              daya manusia terdidiknya terbatas perlu mendapatkan perhatian
   UU No. 25 Tahun 999 tentang Perimbangan Keuangan antar               khusus.
   Pemerintah Pusat dan Daerah dilakukan sesuai jadwal yang telah     6. Dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah agar dibentuk
   ditetapkan dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut:              tim koordinasi antar instansi pada masing-masing daerah untuk
      a. Keseluruhan peraturan pemerintah sebagai pelaksanaan dari       menyelesaikan permasalahan yang ada, memfungsikan lembaga
         kedua Undang-Undang tersebut agar diterbitkan selambat-         pemerintahan maupun non-pemerintahan guna memperlancar
         lambatnya akhir Desember tahun 2000.                            penyelenggaraan otonomi dengan program yang jelas.
      b. Daerah yang sanggup melaksanakan otonomi secara penuh        7. Sejalan dengan semangat desentralisasi, demokrasi, dan keseta-
         dapat segera memulai pelaksanaannya terhitung  Januari         raan hubungan pusat dan daerah diperlukan upaya perintisan
         200 yang tercermin dalam anggaran pendapatan dan belanja       awal untuk melakukan revisi yang bersifat mendasar terhadap
         negara dan anggaran pendapatan dan belanja daerah.              undang-undang nomor 22 tahun 999 tentang perimbangan
      c. Daerah yang belum mempunyai kesanggupan melaksanakan            keuangan antar pemerintahan pusat dan daerah. Revisi dimak-
         otonomi daerah secara penuh dapat memulai pelaksanaan–          sud dilakukan sebagai upaya penyesuaian tehadap Pasal 8 UUD
         nya secara bertahap sesuai kemampuan yang dimilikinya.          945, termasuk pemberian otonomi bertingkat terhadap provinsi,
                                                                         kabupaten/kota, desa/nagari/marga, dan sebagainya.
      d. Apabila keseluruhan peraturan pemerintah belum diterbitkan
         sampai dengan akhir Desember 2000, daerah yang mempun-
         yai kesanggupan penuh untuk menyelenggarakan otonomi              Sejalan dengan semangat desentralisasi dan otonomi daerah
         diberikan kesempatan untuk menerbitkan peraturan daerah      yang luas itu, telah ditetapkan pula UU tentang Nanggroe Aceh
         yang mengatur pelaksanaannya. Jika peraturan pemerin-        Darussalam dan UU tentang Provinsi Papua yang masing-masing
         tah telah diterbitkan, peraturan daerah yang terkait harus   menjamin penyelenggaraan otonomi khusus di daerah Provinsi
         disesuaikan dengan peraturan pemerintah dimaksud.            Nanggroe Aceh Darussalam dan Provinsi Papua. Akan tetapi, dalam
                                                                      pelaksanaan otonomi daerah itu, di lapangan banyak sekali kasus-
. Dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, masing-masing
                                                                      kasus dan dampak samping yang terjadi dan menurunkan apresiasi
      202
            Ditetapkan di Jakarta, 8 Agustus 2000.
                                                                      masyarakat luas akan kebijakan otonomi daerah itu sendiri. Karena
                                                                      itu, dalam waktu baru sekitar empat tahun sejak dicanangkannya

20                                                                                                                                  2
kebijakan otonomi daerah itu, mulai muncul pendapat-pendapat kritis    mengidealkan pola hubungan yang bersifat horizontal alias tidak
yang mulai menggugat keberadaan Undang-Undang No.22 Tahun              hirarkis tersebut di atas menghadapi kritik yang sangat luas dari elite
999, dan bahkan mempersoalkan kembali kebijakan otonomi daerah        pemerintahan ataupun masyarakat biasa. Karena hubungan antara
yang dianggap sudah ‘kebablasan’.                                      Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Provinsi dan antara Pemerin-
     Hal ini tercermin dalam keinginan dan rencana yang disampai-      tah Provinsi dengan Pemerintah Kabupaten/Kota tidak lagi bersifat
kan resmi oleh Pemerintah pada tahun 2002 yang lalu kepada DPR         hirarkis maka fungsi koordinasi menjadi sulit dilakukan. Para Bupati
untuk merevisi UU No. 22/999 tentang Pemerintahan Daerah,             dan Walikota cenderung enggan dikoordinasikan oleh Gubernur.
yang kemudian ditolak oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Meskipun           Di samping itu muncul pula berbagai ekses negatif karena adanya
rencana itu tidak jadi dilanjutkan pada tahun 2002, akan tetapi hal    pengertian pola hubungan yang tidak bersifat hirarkis itu. Karena itu,
itu cukup mencerminkan betapa pergeseran pandangan telah terjadi       dalam rumusan Pasal 8 ayat () yang baru (hasil Perubahan Kedua
di kalangan pemerintah pusat berkenaan dengan kebijakan otonomi        tahun 2000), ditegaskan: “Negara Republik Indonesia dibagi atas
daerah itu. Jika kita belajar dari sejarah maka dapat diperkirakan     daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten
bahwa gelombang arus balik dari desentralisasi ke arah sentralisasi    dan kota yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai
itu sudah di hadapan mata kita. Bisa saja terjadi bahwa pada tahun-    pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang”. Dengan
tahun yang akan datang ini, pandangan yang bernada set­back itu        adanya perkataan ‘dibagi atas’ maka berarti hubungan antara Pusat
akan terus bermunculan. Tinggal yang menjadi persoalan kita adalah     dan Provinsi, serta antara Provinsi dan Kabupaten/Kota bersifat hirar-
bagaimana menjembatani kedua arus pandangan yang saling ber-           kis-vertikal. Karena perkataan pembagian atau membagi kekuasaan
tentangan itu, agar kebijakan otonomi daerah tetap dapat diwujudkan,   atas daerah-daerah provinsi atau atas daerah kabupaten/kota justru
tetapi ekses-ekses dan kecenderungan timbulnya gejala ‘eforia’ dan     menunjukkan sifat hirarkis itu. Dengan demikian, sifat non-hirarkis
sikap ‘kebablasan’ juga dapat ditanggulangi secara rasional. Dengan    yang terkandung dalam UU No. 22 Tahun 999 telah dikoreksi oleh
demikian, otonomi daerah dilihat sebagai ‘solusi’, bukan ‘problem’     Perubahan UUD 945 pada tahun 2000 melalui perbaikan UUD 945
ataupun ancaman yang menakutkan.                                       pada rumusan Pasal 8 ayat () tersebut.
                                                                            Akan tetapi, ketentuan UUD 945 hasil Perubahan Kedua pada
C.	 PEMERINTAHAN	dAERAH	dAN	OTONOMI	dAERAH                             tahun 2000 tersebut justru mempertegas prinsip-prinsip pengaturan
                                                                       yang bersifat federalistis dalam rumusan mengenai kewenangan
     Pemerintahan Daerah dikembangkan berdasarkan asas otonomi         daerah. Pasal 8 ayat (2) menegaskan: “Pemerintah daerah provinsi,
(desentralisasi) dan tugas perbantuan. Asas dekonsentrasi hanya        daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan
diterapkan di daerah-daerah provinsi dan kabupaten/kota yang           pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas perbantuan”. Bahkan,
belum siap atau belum sepenuhnya melaksanakan prinsip otonomi          dalam Pasal 8 ayat (5) ditegaskan lagi bahwa “Pemerintahan daerah
sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang Dasar. Karena               menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan
itu, hubungan yang diidealkan antara pemerintah pusat dengan da-       yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah
erah provinsi, dan antara pemerintah provinsi dengan pemerintah        pusat”. Pada prinsipnya, semua urusan bersifat otonom atau desen-
daerah kabupaten dan kota adalah hubungan yang tidak bersifat          tralistis, kecuali jika UU menentukan sesuatu urusan sebagai urusan
hirarkis. Namun demikian, fungsi koordinasi dalam rangka pembi-        pemerintah pusat. Karena itu, secara teoritis prinsip pengaturan
naan otonomi daerah dan penyelesaian permasalahan antar daerah,        demikian memang dapat disebut bersifat federalistis karena konsep
tetap dilakukan oleh pemerintah pusat dan pemerintah provinsi          kekuasaan asal atau sisa (residual power) justru seolah-olah berada di
sebagaimana mestinya.                                                  Pemerintah Daerah. Prinsip demikian itu memang dikenal di ling-
     Namun demikian, karakteristik sistem pemerintahan daerah yang     kungan negara-negara federal.

22                                                                                                                                       2
      Lebih-lebih jika kesimpulan demikian dikaitkan pula dengan ru-       dalam kenyataan demikian itulah rumusan Pasal 8 UUD 945 hasil
musan Pasal 8 ayat (2) tersebut yang secara terang-terangan hanya         Perubahan Kedua pada tahun 2000. Meskipun kita harus berhati-hati
menyebutkan asas otonomi (desentralisasi) dan asas tugas perbantuan        menangkap maknanya, saya cenderung untuk berpendapat bahwa
sebagai asas pemerintahan daerah menurut UUD 945. Padahal di              ketentuan baru Pasal 8, Pasal 8A dan Pasal 8B, telah mengubah
samping kedua asas tersebut, ada pula asas dekonsentrasi yang secara       format bentuk negara kita dari bentuk Negara Kesatuan yang kaku
inheren selalu terdapat dalam sistem negara kesatuan. Akan tetapi,         kepada bentuk Negara Kesatuan yang dinamis. Dalam dinamisme
Pasal 8 ayat (2) itu sama sekali tidak menyinggung adanya asas            bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan ketentuan
dekonsentrasi. Ada yang berpendapat bahwa tidak disebutnya asas            Pasal 8, 8A dan Pasal 8B UUD 945 itu203, pertama, dimungkinkan
dekonsentrasi di sini disebabkan oleh asas dekonsentrasi itu tidaklah      dilakukannya pengaturan-pengaturan yang bersifat federalistis
berhubungan langsung dengan kewenangan Pemerintah Daerah,                  dalam hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
melainkan hanya terkait dengan kewenangan Pemerintah Pusat. Oleh           Kedua, dalam dinamika hubungan antara pusat dan daerah itu, di-
sebab itu, asas dekonsentrasi tidak perlu disebut disini. Akan tetapi,     mungkinkan pula dikembangkannya kebijakan otonomi yang bersifat
jika logikanya demikian, untuk apa asas tugas perbantuan disebut           pluralis, dalam arti bahwa untuk setiap daerah dapat diterapkan pola
secara eksplisit. Bukankah asas tugas perbantuan itu juga bersumber        otonomi yang berbeda-beda. Keragaman pola hubungan itu telah
dari kewenangan Pemerintah Pusat, dan sifat pekerjaannya jauh lebih        dibuktikan dengan diterima prinsip otonomi khusus provinsi Nan-
teknis dibandingkan dengan asas dekonsentrasi. Bukankah dengan             groe Aceh Darussalam dan provinsi Papua yang keduanya memiliki
demikian, tidak dicantumkannya asas dekonsentrasi dalam sistem             format kelembagaan pemerintahan yang berbeda dari pemerintahan
pemerintahan daerah pasca Perubahan UUD 945, memang disengaja.            daerah lain pada umumnya.
Maksudnya ialah untuk mempertegas bahwa di masa depan tidak                     Dalam kaitannya dengan kekuasaan eksekutif, dapat dikatakan
akan ada lagi tugas-tugas dekonsentrasi di daerah.                         bahwa Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam telah mendahului dengan
      Saya sendiri berpendapat bahwa hal ini tentu tidaklah realistis.     mengadopsi sistem pemilihan kepala daerah secara langsung oleh
Bahkan dalam sistem federal sekalipun seperti di Amerika Serikat,          rakyat. Pemerintah Daerah Provinsi di seluruh Indonesia dipimpin
di Australia dan lain-lain, asas-asas pemerintahan daerah itu selalu       oleh seorang Gubenur, dan Pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota,
mencakup tiga bentuk, yaitu yang didasarkan atas prinsip-prinsip           masing-masing dipimpin oleh seorang Bupati dan Walikota. Ketig-
desentralisasi (otonomi), dekonsentrasi, dan tugas perbantuan. Demi-       anya disebut sebagai Kepala Daerah. Di luar Aceh, secara bertahap
kian pula dengan pengertian kekuasaan sisa (residual power) yang           sesuai dengan perkembangan keadaan di masing-masing daerah,
ditentukan berada di daerah seperti dalam sistem federal seperti           para Kepala Daerah ini dapat pula dipilih secara demokratis melalui
tercermin dalam Pasal 8 ayat (5). Terhadap ketentuan Pasal 8 ayat        pemilihan langsung oleh rakyat. Sebelum perkembangan ke arah
(5) tersebut, kita dapat membedakan antara konsep power dan author­        pemilihan langsung dapat dilaksanakan, Kepala Daerah dipilih oleh
ity. Sebagai negara kesatuan, maka konsep kekuasaan asal atau sisa         rakyat secara tidak langsung melalui Dewan Perwakilan Rakyat Dae-
(residual power) pada pokoknya tetap dapat dikatakan berada di tangan      rah setempat. Dengan demikian, pelaksanaan pemilihan langsung itu
Pemerintah Pusat. Akan tetapi, ‘authority’ sebagai ‘legalized power’       di satu daerah dapat dilakukan berbeda dari pemilihan kepala daerah
dapat dikatakan berada di daerah. Sesungguhnya yang ditentukan
oleh Pasal 8 ayat (5) tersebut bukanlah kekuasaan (residual power)               20
                                                                                      Semula Pasal 8 UUD 945 hanya berisi satu butir ketentuan. Setelah Pe-
melainkan kewenangan (authority) yang melimpah dari kekuasaan              rubahan Kedua tahun 2000, cakupan materinya berkembang menjadi tiga pasal, yaitu
yang dikuasai oleh Pemerintah Pusat yang berasal dari rakyat sesuai        Pasal 8 ayat () sampai dengan ayat (7), Pasal 8A ayat () dan (2), serta Pasal 8B
dengan doktrin kedaulatan rakyat.                                          ayat () dan (2). Dengan demikian, ketentuan baru dalam ketiga Pasal 8, 8A, dan
                                                                           8B tersebut mencakup  butir ketentuan.
      Oleh karena itu, terlepas dari persoalan setuju atau tidak setuju,

24                                                                                                                                                         25
di daerah lain, tergantung kesiapan daerah yang bersangkutan untuk     materi yang sama sebelumnya dan dianggap tidak sesuai lagi dengan
melaksanakan pemilihan yang bersifat langsung itu. Pelaksanaan         perkembangan kebutuhan, dinyatakan tidak berlaku lagi. Undang-
pemilihan langsung tersebut perlu diatur dengan undang-undang.         Undang yang dinyatakan tidak berlaku lagi itu adalah UU No. 5 Ta-
     Sesungguhnya, kebijakan otonomi daerah telah diletakkan dasar-    hun 974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah (Lembaran
dasarnya sejak jauh sebelum terjadinya krisis nasional yang diikuti    Negara Tahun 974 No. 8 dan Tambahan Lembaran Negara Tahun
dengan gelombang reformasi besar-besaran di tanah air. Namun,          974 No.07), UU No.5 Tahun 979 tentang Pemerintahan Desa (LN
perumusan kebijakan otonomi daerah itu masih bersifat setengah-        Tahun 979 No. 56 dan TLN Tahun 979 No. 5), dan UU No. 2
setengah dan dilakukan tahap demi tahap yang sangat lamban.            Tahun 956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara dengan
Setelah terjadinya reformasi yang disertai pula oleh gelombang         Daerah-daerah yang Berhak Mengurus Rumah Tangganya Sendiri
tuntutan ketidakpuasan masyarakat di berbagai daerah mengenai          (LN Tahun 956 No.77 dan TLN Tahun 956 No.442).
pola hubungan antara pusat dan daerah yang dirasakan tidak adil             Untuk memperkuat kebijakan otonomi daerah itu, dalam Si-
maka tidak ada jalan lain bagi kita kecuali mempercepat pelaksanaan    dang Tahunan MPR tahun 2000 telah pula ditetapkan Ketetapan
kebijakan otonomi daerah itu, dan bahkan dengan skala yang sangat      MPR No.IV/MPR/2000 tentang Kebijakan dalam Penyelenggaran
luas yang diletakkan di atas landasan konstitusional dan operasional   Otonomi Daerah yang antara lain merekomendasikan bahwa prinsip
yang lebih radikal.                                                    otonomi daerah itu harus dilaksanakan dengan menekankan pent-
     Sekarang, berdasarkan ketentuan UUD 945 yang telah di-           ingnya kemandirian dan prakarsa dari daerah-daerah otonom untuk
perbarui, Ketetapan MPR dan UU, sistem pemerintahan kita telah         menyelenggarakan otonomi daerah tanpa harus terlebih dulu me-
memberikan keleluasaan yang sangat luas kepada daerah untuk me-        nunggu petunjuk dan pengaturan dari pemerintahan pusat. Bahkan,
nyelenggarakan otonomi daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah          kebijakan nasional otonomi daerah ini telah dikukuhkan pula dalam
menekankan pentingnya prinsip-prinsip demokrasi, peningkatan           materi perubahan Pasal 8 UUD 945. Dalam keseluruhan perangkat
peran serta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan mem-            perundang-undangan yang mengatur kebijakan otonomi daerah itu,
perhitungkan berbagai aspek yang berkenaan dengan potensi dan          dapat ditemukan beberapa prinsip dasar yang dapat dijadikan para-
keanekaragaman antar daerah. Pelaksanaan otonomi daerah diang-         digma pemikiran dalam menelaah mengenai berbagai kemungkinan
gap sangat penting karena tantangan perkembangan lokal, nasional,      yang akan terjadi di daerah, terutama dalam hubungannya dengan
regional, dan internasional di berbagai bidang ekonomi, politik dan    kegiatan investasi dan upaya mendorong tumbuhnya roda kegiatan
kebudayaan yang terus meningkat. Perkembangan keadaan objektif         ekonomi dalam masyarakat di daerah-daerah. Prinsip-prinsip dasar
memang mengharuskan diselenggarakannya otonomi daerah yang             itu dapat disarikan sebagai berikut.
luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah secara proporsional.
Pelaksanaan otonomi daerah itu diwujudkan dengan pengaturan,           1.		 Otonomi,	desentralisasi	dan	Integrasi	Nasional
pembagian, dan pemanfaatan sumber daya masing-masing serta                  Pada prinsipnya, kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan
perimbangan keuangan pusat dan daerah, sesuai prinsip-prinsip          mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini
demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta      tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentral-
potensi dan keanekaragaman antar daerah.                               isasi itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat
     Kebijakan nasional mengenai otonomi daerah dan pemerintahan       ke pemerintahan daerah sebagaimana mestinya sehingga terwujud
daerah ini telah dituangkan dalam bentuk UU No.22 Tahun 999 tentang   pergeseran kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di
Pemerintahan Daerah yang dilengkapi oleh UU No.25 Tahun 999           seluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemer-
tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Dae-          intahan bergerak dari daerah ke tingkat pusat maka diidealkan bahwa
rah. Dengan ditetapkannya kedua UU ini maka UU yang mengatur           sejak diterapkannya kebijakan otonomi daerah itu, arus dinamika

26                                                                                                                                    27
kekuasaan akan bergerak sebaliknya, yaitu dari pusat ke daerah.          demokratisasi yang berkembang luas dalam kehidupan nasional
      Kebijakan otonomi dan desentralisasi kewenangan ini dinilai san-   bangsa kita dewasa ini.
gat penting, terutama untuk menjamin agar proses integrasi nasional           Pada tingkat suprastruktur kenegaraan maupun dalam rangka
dapat dipelihara dengan sebaik-baiknya. Karena dalam sistem yang         restrukturisasi manajemen pemerintahan, kebijakan otonomi daerah
berlaku sebelumnya sangat dirasakan oleh daerah-daerah besarnya          itu dikembangkan seiring dengan agenda dekonsentrasi kewenangan.
jurang ketidakadilan struktural yang tercipta dalam hubungan             Jika kebijakan desentralisasi merupakan konsep pembagian kewenan-
antara pusat dan daerah-daerah. Untuk menjamin agar perasaan             gan secara vertikal maka kebijakan dekonsentrasi pada pokoknya
diperlakukan tidak adil yang muncul di berbagai daerah seluruh           merupakan kebijakan pembagian kewenangan birokrasi pemerintahan
Indonesia tidak makin meluas dan terus meningkat yang pada giliran-      secara horizontal. Kedua-duanya bersifat membatasi kekuasaan dan
nya akan sangat membahayakan integrasi nasional, maka kebijakan          berperan sangat penting dalam rangka menciptakan iklim kekuasaan
otonomi daerah ini dinilai mutlak harus diterapkan dalam waktu           yang makin demokratis dan berdasar atas hukum.
yang secepat-cepatnya sesuai dengan tingkat kesiapan daerah send-             Oleh karena itu, kebijakan otonomi daerah itu tidak hanya
iri. Bahkan, Ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 menegaskan bahwa               perlu dilihat kaitannya dengan agenda pengalihan kewenangan dari
daerah-daerah tidak perlu menunggu petunjuk dan aturan-aturan            Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tetapi juga menyangkut
dari pusat untuk menyelenggarakan otonomi daerah itu sebagaimana         pengalihan kewenangan dari pemerintahan ke masyarakat. Justru
mestinya. Sebelum dikeluarkannya peraturan yang diperlukan dari          inilah yang harus dilihat sebagai esensi pokok dari kebijakan otonomi
pusat, pemerintahan daerah dapat menentukan sendiri pengaturan           daerah itu dalam arti yang sesungguhnya. Otonomi daerah berarti
mengenai soal-soal yang bersangkutan melalui penetapan Peraturan         otonomi masyarakat di daerah-daerah yang diharapkan dapat terus
Daerah. Setelah peraturan pusat yang dimaksud ditetapkan, barulah        tumbuh dan berkembang keprakarsaan dan kemandiriannya dalam
peraturan daerah tersebut disesuaikan sebagaimana mestinya, seke-        iklim demokrasi dewasa ini.
dar untuk itu memang perlu diadakan penyesuaian.                              Jika kebijakan otonomi daerah tidak dibarengi dengan peningkatan
      Dengan demikian, kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi       kemandirian dan keprakarsaan masyarakat di daerah-daerah sesuai
kewenangan tidak hanya menyangkut pengalihan kewenangan dari             tuntutan alam demokrasi maka praktek-praktek kekuasaan yang me-
atas ke bawah, tetapi juga perlu diwujudkan atas dasar prakarsa          nindas seperti yang dialami dalam sistem lama yang tersentralisasi,
dari bawah untuk mendorong tumbuhnya kemandirian pemerin-                akan tetap muncul dalam hubungan antara pemerintahan di daerah
tahan daerah sendiri sebagai faktor yang menentukan keberhasilan         dengan masyarakatnya. Bahkan, kekhawatiran akan sistem otonomi
kebijakan otonomi daerah itu. Dalam kultur masyarakat kita yang          pemerintahan daerah itu justru dapat menimbulkan otoritarianisme
paternalistik, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah itu tidak     pemerintahan lokal di seluruh Indonesia. Para pejabat daerah yang se-
akan berhasil apabila tidak dibarengi dengan upaya sadar untuk           belumnya tidak memiliki banyak kewenangan, dalam waktu singkat
membangun keprakarsaan dan kemandirian daerah sendiri.                   tiba-tiba mendapatkan kekuasaan dan kesempatan yang sangat besar
                                                                         dalam waktu singkat, belum tentu dapat dikendalikan sebagaimana
2.		 Otonomi,	dekonsentrasi	dan	demokratisasi                            mestinya. Dalam keadaan demikian, sesuai dengan dalil Lord Acton
     Otonomi daerah kadang-kadang hanya dipahami sebagai ke-             bahwa power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely,
bijakan yang bersifat institusional belaka, yang hanya dikaitkan         timbul kekhawatiran bahwa iklim penindasan dan praktek-praktek
dengan fungsi-fungsi kekuasaan organ pemerintahan. Karena itu,           kezaliman yang anti demokrasi serta praktek-praktek pelanggaran
yang menjadi perhatian hanyalah soal pengalihan kewenangan               hukum dan penyalahgunaan wewenang yang pernah terjadi di tingkat
pemerintahan dari tingkat pusat ke tingkat daerah. Namun, esensi         pusat justru ikut beralih ke dalam praktek pemerintahan daerah di
kebijakan otonomi daerah itu berkaitan pula dengan gelombang             seluruh Indonesia. Oleh karena itu, otonomi daerah haruslah dipa-

28                                                                                                                                       29
hami esensinya juga mencakup pengertian otonomi masyarakat di                  Kedua, jika dalam Pasal 7 UU No.22 Tahun 999 tertulis Pertah­
daerah-daerah dalam berhadapan dengan pemerintahan di daerah.             anan Keamanan tanpa koma, maka dalam Pasal 8 ayat (8) UUD 945
                                                                          digunakan koma, yaitu “pertahanan, keamanan”. Masih harus diteliti
3.		 Otonomi	Luas	dan	Otonomi	Khusus                                      sejauh mana kedua hal ini dapat dinilai mencerminkan kekurangcer-
     Seperti dikemukakan di atas, dalam Undang-Undang No. 22 Ta-          matan para anggota Badan Pekerja MPR dalam perumusan redaksi,
hun 999 tentang Pemerintahan Daerah terkandung semangat peruba-          atau memang hal itu dirumuskan dengan kesengajaan bahwa pada
han yang sangat mendasar berkenaan dengan konsep pemerintahan             hakikatnya kewenangan daerah dalam rangka kebijakan otonomi
Republik Indonesia yang bersifat federalistis. Meskipun ditegaskan        daerah itu adalah pemberian pemerintah pusat kepada daerah204,
bahwa organisasi pemerintahan Republik Indonesia berbentuk                dan bahwa pengertian pertahanan dan keamanan yang berdasarkan
Negara Kesatuan (unitary), tetapi konsep dasar sistem pembagian           Pasal 2 Ketetapan MPR No.VI/MPR/2000 memang telah dipisahkan
kekuasaan antara pusat dan daerah diatur menurut prinsip-prinsip          secara tegas, merupakan urusan-urusan yang berbeda, yaitu antara
federalisme. Inilah yang antara lain mendapat sorotan tajam oleh          peran tentara dan kepolisian205.
kalangan yang mengusung gagasan menolak Undang-Undang No.                      Dalam Pasal 4 ayat (2) dinyatakan bahwa hubungan antara pusat
22/999 ini. Di dunia akademis, pada umumnya dipahami bahwa da-           dan daerah tidak lagi bersifat hirarkis. Bupati bukan lagi bawahan
lam sistem federal, konsep kekuasaan asli atau kekuasaan sisa (residual   Gubernur, dan hubungan antara daerah provinsi dan daerah kabu-
power) berada di daerah atau bagian, sedangkan dalam sistem negara        paten serta kota tidak lagi bersifat subordinatif, melainkan hanya
kesatuan (unitary), kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di      koordinatif. Elemen hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal
pusat. Dalam ketentuan Pasal 7 UU tersebut, yang ditentukan hany-         ini dan ditetapkannya prinsip kekuasaan asli atau sisa yang berada
alah kewenangan pusat yang mencakup urusan hubungan luar negeri,          di daerah kabupaten/kota merupakan ciri-ciri penting sistem federal.
pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan urusan agama,     Oleh karena itu, ada yang menafsirkan bahwa meskipun struktur
sedangkan kewenangan berkenaan dengan urusan sisanya (lainnya)            organisasi pemerintahan Republik Indonesia berbentuk Negara Ke-
justru ditentukan berada di kabupaten/kota.                               satuan, kita juga mengadopsi pengaturan-pengaturan yang disebut
     Bahkan, dalam naskah Perubahan Kedua UUD 945, yaitu Pasal           federal arrangement. Akan tetapi, elemen pengaturan yang bersifat
8 ayat (8) dinyatakan: “Pemerintah Pusat memberikan otonomi yang         federalistis inilah yang justru mendapat banyak kritik dari golongan
luas kepada daerah-daerah untuk melaksanakan pemerintahan                 yang bersikap skeptis atas masalah ini. Di lapangan, ketentuan
masing-masing, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri,          tersebut menimbulkan banyak kesulitan seperti misalnya keeng-
pertahanan, keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta         ganan para Bupati dan Walikota untuk tunduk kepada Gubernur
kewenangan di bidang lain yang diatur dengan undang-undang                dan sebagainya. Karena itu, dalam Pasal 8 ayat () hasil Perubahan
dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman yang dimiliki               Kedua dipertegas bahwa negara kesatuan Republik Indonesia dibagi
daerah”. Hanya saja perlu dicatat, pertama bahwa dalam naskah             atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi dibagi lagi atas
Perubahan UUD 945 digunakan perkataan memberikan otonomi
yang luas kepada daerah-daerah”. Artinya, kekuasaan asal atau sisa
(residual power) tetap berada di Pemerintah Pusat, bukan di daerah;               204
                                                                                      Perumusan kata ‘memberikan’ dalam pasal ini tidak bersifat deklaratif seb-
Dalam negara kesatuan (unitary state) kekuasaan asli itu memang           agaimana lazimnya dalam perumusan norma hukum dasar dalam konstitusi. Karena
berada di pemerintah pusat, bukan di daerah. Yang diberikan ke            itu, jika pengertian pemberian otonomi itu ditafsirkan sebagai pemberian kewenangan
daerah bukanlah kekuasaan asli (power) tanpa atribut tetapi kekuasaan     kepada daerah, maka berarti konsep kekuasaan asli dibedakan dari konsep kekuasaan
yang sudah dilegalisasikan yang biasa disebut sebagai kewenangan          sisa yang merupakan ciri sistem federal seperti yang dikemukakan di atas.
(authority).

220                                                                                                                                                         22
kota dan kabupaten. Artinya, hubungan antar unit pemerintahan                         Oleh karena itu, para penyelenggara negara, baik di pusat
pusat, provinsi, dan kabupaten/kota itu kembali bersifat hirarkis                maupun di daerah-daerah sudah seharusnya menyadari hal ini, se-
dan vertikal. Karena itu, sistem pemerintahan daerah berdasarkan                 hingga pelaksanaan otonomi daerah perlu segera diwujudkan tanpa
ketentuan UUD 945 pasca perubahan kedua tahun 2000, tidak perlu                 keraguan. Pihak-pihak yang bersikap skeptis ataupun yang masih
lagi disebut memungkinkan dilakukannya pengaturan yang bersifat                  berusaha mencari formula lain sehubungan dengan gelombang sepa-
federal (federal arrangement). Apalagi, istilah ini cenderung mudah              ratisme di berbagai daerah, seyogyanya juga menyadari adanya pen-
disalahmengerti orang maknanya seakan-akan sudah berubah dari                    gaturan-pengaturan yang bersifat federalistis tersebut. Hanya dengan
ciri Negara Kesatuan.                                                            keyakinan kolektif bangsa kita mengenai besarnya skala perubahan
     Namun, adanya ketentuan Pasal 8 ayat () tetap tidak me-                   struktural yang dimungkinkan dalam berbagai instrumen peraturan
ngurangi makna otonomi daerah yang dijamin dalam Pasal 8 ayat                   perundang-undangan yang telah ditetapkan, kita akan dapat berkon-
(2) sampai dengan ayat (7) dan Pasal 8A serta Pasal 8B UUD 945.               sentrasi penuh mensukseskan agenda otonomi daerah yang luas ini.
Prinsip otonomi daerah yang diadopsikan tetap menjamin plural-                   Dan hanya dengan konsentrasi penuh itu pulalah kita akan dapat
isme antar daerah dan tuntutan keprakarsaan dari bawah atau dari                 mensukseskan agenda otonomi daerah ini, sehingga dapat terhindar
tiap-tiap daerah untuk menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan dan                dari malapetaka yang jauh lebih buruk berupa disintegrasi kehidupan
pembangunan. Bahkan, pengaturan yang memberikan status otonomi                   kita sebagai satu bangsa yang bersatu dalam wadah Negara Kesatuan
khusus kepada Provinsi Irian Jaya yang kemudian berubah menjadi                  Republik Indonesia.
Provinsi Papua dan Provinsi Daerah Istimewa Aceh menjadi Provinsi
Nanggroe Aceh Darussalam mencerminkan bahwa di bawah konsep
Negara Kesatuan Republik Indonesia tetap dimungkinkan adanya                     4. Otonomi dan Daya Jangkau Kekuasaan
pola-pola pengaturan yang bersifat pluralis seperti terhadap Aceh dan                  Dalam kebijakan otonomi daerah itu tercakup pula konsepsi
Papua. Pola pengaturan otonomi yang sangat luas dan bersifat khusus              pembatasan terhadap pengertian kita tentang ‘negara’ yang secara
inilah yang diharapkan dapat menjamin solusi jangka panjang atas                 tradisional dianggap berwenang untuk mengatur kepentingan-
masalah Irian dan Aceh. Sayang, provinsi Timor Timur tidak diatur                kepentingan umum. Dalam UU No.22 Tahun 999 tersebut, yang
menurut prosedur yang sama, yaitu sebagai daerah otonomi khusus                  dapat dianggap sebagai wilayah daya jangkau kekuasaan negara
sehingga Timor Timur tidak perlu memisahkan diri dari pangkuan                   (state) hanya sampai di tingkat kecamatan. Secara akademis, organ
negara Republik Indonesia.                                                       yang berada di bawah struktur organisasi kecamatan dapat diang-
                                                                                 gap sebagai organ masyarakat, dan masyarakat desa dapat disebut
                                                                                 sebagai self governing communities yang otonom sifatnya. Oleh karena
      205
           Konsep pertahanan-keamanan sebelum ditetapkannya Ketetapan MPR        itu, susunan organisasi desa dapat diatur sendiri berdasarkan norma-
No. VI/MPR/2000 dilaksanakan secara bersamaan oleh TNI dan POLRI. Ketika UU      norma hukum adat yang hidup dan berkembang dalam kesadaran
No.22/999 disahkan, organisasi TNI dan POLRI juga belum terpisah dalam satu     hukum dan kesadaran politik masyarakat desa itu sendiri.
kesatuan ABRI. Karena itu, dapat saja timbul penafsiran bahwa terhadap gagasan         Secara ideal, wilayah kekuasaan pemerintahan negara tidak dapat
untuk melakukan desentralisasi fungsi kepolisian sebagai penegak hukum dan
keamanan serta ketertiban masyarakat dapat saja dikembangkan, meskipun fungsi    menjangkau atau turut campur dalam urusan pemerintahan desa.
pertahanan-keamanan oleh TNI tetap merupakan urusan pemerintah pusat. Tetapi,    Biarkanlah masyarakat desa mengatur sendiri tata pemerintahan
setelah ditetapkannya Perubahan Kedua UUD 945, dimana perkataan ‘pertahanan,    desa mereka serta mengatur perkehidupan bersama mereka di desa
keamanan’ dipisahkan dengan koma, maka baik fungsi pertahanan oleh TNI maupun    sesuai dengan kebutuhan setempat. Tidak perlu diadakan penyer-
urusan keamanan oleh POLRI ditentukan mutlak sebagai kewenangan pemerintah       agaman pengaturan untuk seluruh wilayah nusantara seperti yang
pusat.
                                                                                 dipraktekkan selama ini. Prinsip self governing community ini sejalan

222                                                                                                                                               22
pula dengan perkembangan pemikiran modern dalam hubungan an-                 Penting untuk diperhatikan bahwa berdasarkan Pasal  UU
tara state and civil society yang telah kita kembangkan dalam gagasan   No.22/999, yang dimaksud sebagai wilayah daerah provinsi tidak
masyarakat madani.                                                      saja mencakup wilayah darat tetapi juga wilayah laut sejauh 2 mil
     Dalam pengembangan masyarakat madani, tidak saja masyarakat        laut yang diukur dari garis pantai ke arah laut lepas dan/atau ke arah
desa dikembangkan sebagai self governing communities, tetapi keter-     perairan kepulauan. Dengan demikian, wilayah perbatasan antar
libatan fungsi-fungsi organisasi pemerintahan secara umum dalam         daerah provinsi ini perlu diadakan pengaturan lebih lanjut, karena di
dinamika kegiatan masyarakat pada umumnya juga perlu dikurangi          masa yang akan datang dapat saja timbul permasalahan perbatasan
secara bertahap. Hanya fungsi-fungsi yang sudah seharusnya ditan-       wilayah, terutama berkenaan dengan batas perairan.
gani oleh pemerintah, tetap harus dipertahankan di wilayah yang              Sampai tahun 998, wilayah Negara Kesatuan Republik Indone-
berada dalam daya jangkau kekuasaan negara. Sedangkan hal-hal           sia dibagi ke dalam 27 daerah provinsi. Untuk menampung aspirasi
yang memang dapat dilepaskan dan dapat tumbuh sendiri dalam             masyarakat mengenai demokratisasi dan pemekaran wilayah bersa-
dinamika masyarakat, cukup diarahkan untuk menjadi bagian dari          maan dengan berpisahnya Timor Timur dari Republik Indonesia sejak
urusan bebas masyarakat sendiri.                                        tahun 999 telah dibentuk pula 7 provinsi baru, yaitu daerah provinsi
     Sudah tentu pelepasan urusan tersebut menjadi urusan masyara-      Maluku Utara, Banten, Gorontalo, Bangka Belitung, Riau Kepulauan,
kat perlu dilakukan dengan cermat dan hati-hati. Pelepasan urusan       dan 2 provinsi tambahan di Irian Jaya. Setelah terbentuknya Pemerin-
dimaksudkan untuk mendorong kemandirian dan keprakarsaan                tahan Kabinet Persatuan di bawah pimpinan Presiden Abdurrahman
masyarakat sendiri, bukan dimaksudkan untuk melepas beban dan           Wahid, pemekaran provinsi Irian Jaya menjadi tiga propinsi ditunda
tanggungjawab pemerintah karena didasarkan atas sikap yang tidak        pelaksanaannya. Akan tetapi, pada masa pemerintahan Megawati,
bertanggungjawab ataupun karena disebabkan ketidakmampuan               pemekaran Irian Jaya menjadi tiga provinsi diusahakan untuk di-
pemerintah menjalankan tugas dan kewajiban yang dibebankan ke-          percepat perwujudannya, sehingga tambahan provinsi baru tercatat
padanya. Pelepasan urusan juga tidak boleh dilakukan tiba-tiba tanpa    7 buah, sehingga seluruhnya menjadi 2 provinsi, yaitu dikurangi
perencanaan yang cermat dan persiapan sosial yang memadai yang          Timor Timur dan ditambah propinsi Maluku Utara, Gorontalo,
pada gilirannya justru dapat menyebabkan kegagalan total dalam          Banten, Bangka-Belitung, Riau Kepulauan, dan dua provinsi di Papua
agenda penguatan sektor masyarakat secara keseluruhan.                  atau Irian Jaya.
                                                                             Sementara itu, beberapa daerah kabupaten dalam satu provinsi
d.	 BENTUK	dAN	SUSUNAN	PEMERINTAHAN	dAERAH                              juga mengalami pemekaran, penciutan wilayah ataupun pemindahan
                                                                        wilayah ke daerah provinsi baru. Karena itu, dalam waktu dekat,
1.		 Pembagian,	Pembentukan	dan	Susunan	daerah                          kita belum dapat menentukan jumlah secara persis daerah-daerah
     Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam            kabupaten, daerah kota dan daerah provinsi seluruh Indonesia.
daerah provinsi, kabupaten, dan daerah kota yang bersifat otonom.       Semua daerah itu, baik berbentuk provinsi ataupun kabupaten dan
Daerah provinsi di samping memiliki status sebagai daerah otonom,       kota, dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi,
juga berkedudukan sebagai wilayah administrasi. Sedangkan daerah        potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas
kabupaten dan daerah kota sepenuhnya berkedudukan sebagai dae-          daerah, dan pertimbangan-pertimbangan lain yang memungkinkan
rah otonom, yang menurut ketentuan UU No.22/999 diartikan seb-         terselenggaranya Otonomi Daerah. Pembentukan, nama, batas, dan
agai kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah ter-         ibukota daerah yang bersangkutan ditetapkan dengan Undang-
tentu, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat           Undang. Sedangkan perubahan batas yang tidak mengakibatkan
setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat,      penghapusan suatu daerah, perubahan nama daerah serta perubahan
dalam ikatan wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.                  nama dan pemindahan ibukota daerah ditetapkan dengan Peraturan

224                                                                                                                                       225
Pemerintah. Daerah-daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu     TNI menjalankan fungsi pertahanan, sedangkan POLRI menjalankan
daerah dan dapat pula dihapus dan/atau digabung dengan daerah          fungsi keamanan. Di samping kelima atau keenam bidang tersebut,
lain, karena pertimbangan tidak mampu menyelenggarakan otonomi         kewenangan yang juga dikecualikan menurut ketentuan Pasal 7 UU
daerah. Syarat-syarat pembentukan daerah, kriteria penghapusan,        No.22/999 juga meliputi kewenangan (I) perencanaan nasional dan
penggabungan dan pemekaran daerah ditetapkan dengan Peraturan          (ii) pengendalian pembangunan nasional secara makro, (iii) dana
Pemerintah, sedangkan penghapusan, penggabungan dan pemekaran          perimbangan keuangan, (iv) sistem administrasi negara dan lembaga
daerah seperti dimaksud di atas ditetapkan dengan UU.                  perekonomian negara, (v) pembinaan dan pemberdayaan sumber
     Yang juga penting untuk diperhatikan dalam perumusan UU No.       daya manusia, (vi) pendayagunaan sumberdaya alam serta teknologi
22 Tahun 999 tersebut adalah dihilangkannya istilah Tingkat I dan     tinggi yang strategis, (vii) konservasi, dan (viii) standarisasi nasional.
Tingkat II untuk provinsi dan kabupaten/kota. Dengan demikian,         Selain dari yang dikecualikan tersebut di atas, sepenuhnya merupakan
hubungan yang bersifat hirarkis di antara daerah-daerah tersebut       kewenangan daerah masing-masing, yaitu daerah kabupaten dan kota
secara vertikal ditiadakan sebagaimana ditegaskan dalam ketentuan      serta daerah propinsi berdasarkan ketentuan yang ditetapkan.
Pasal 4 ayat (2) yang menyatakan bahwa daerah-daerah sebagaimana            Segala kewenangan pemerintahan yang diserahkan kepada dae-
dimaksud pada ayat (), yaitu daerah provinsi, daerah kabupaten, dan   rah dalam rangka desentralisasi ditentukan harus disertai dengan
daerah kota, masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai         penyerahan dan pengalihan pembiayaan, sarana dan prasarana,
hubungan hirarkis satu sama lain. Namun, prinsip hirarkis ini telah    serta sumber daya manusia sesuai dengan kewenangan yang dis-
dikoreksi oleh UUD 945 dengan dirumuskannya ketentuan Pasal           erahkan tersebut. Kewenangan yang dilimpahkan kepada Gubernur
8 ayat () yang menegaskan bahwa pola hubungan antara Pusat,          dalam rangka dekonsentrasi harus disertai pula dengan pembiayaan
Provinsi dan Kabupaten/Kota itu kembali bersifat hirarkis.             sesuai dengan kewenangan yang dilimpahkan. Dengan demikian,
                                                                       pelaksanaan otonomi daerah tidak hanya mengalihkan beban dan
2.		 Kewenangan	daerah                                                 tanggungjawab ke daerah tetapi juga mengalihkan berbagai kewenan-
     Berdasarkan Pasal 7 UU No.22/999, kewenangan daerah men-         gan dan hak-hak yang dikuasai oleh pusat kepada daerah. Bahkan,
cakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali            untuk melaksanakan agenda otonomi tersebut, pemerintah daerah
5 bidang kewenangan yang dikecualikan, yaitu dalam politik luar        dan masyarakat daerah diberdayakan dengan dukungan fasilitas
negeri, pertahanan-keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan        dan dana yang diperlukan untuk menunjang pelaksanaan kebijakan
urusan agama. Selanjutnya, dalam Pasal 8 ayat (8) Perubahan Kedua     otonomi daerah tersebut sebagaimana mestinya.
UUD 945, kewenangan yang dikecualikan itu dirinci menjadi 6                Dalam rangka kewenangan propinsi, dapat pula dikemukakan
bidang, yaitu:                                                         bahwa kewenangan sebagai daerah otonom mencakup kewenangan
     a. Politik luar negeri.                                           dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas kabupaten dan kota,
     b. Pertahanan.                                                    serta kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu lainnya. Ke-
     c. Keamanan.                                                      wenangan propinsi sebagai daerah otonom termasuk juga kewenan-
     d. Peradilan.                                                     gan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan Daerah Kabupaten
     e. Moneter dan Fiskal.                                            dan Daerah Kota. Kewenangan propinsi sebagai wilayah administratif
     f. Agama.                                                         mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang dilimpah-
                                                                       kan kepada Gubernur selaku wakil pemerintah pusat. Selain dari itu
    Pemisahan bidang pertahanan dan keamanan itu dikaitkan
                                                                       dapat dikatakan bahwa kewenangan pemerintahan dan kewenangan
dengan pemisahan organisasi ABRI menjadi TNI dan POLRI yang
                                                                       dalam pelaksanaan tugas-tugas pembangunan seluruhnya berada di
berdasarkan Ketetapan MPR No.VI/MPR/2000 ditegaskan bahwa
                                                                       tangan daerah kabupaten dan daerah kota.

226                                                                                                                                          227
     Ketentuan demikian ini, jika dikaitkan dengan teori mengenai       b.   Kesehatan.
kekuasaan sisa dalam sistem federasi dan konfederasi, dibandingkan      c.   Pendidikan dan kebudayaan.
dengan sistem negara kesatuan, dapat dikatakan bahwa sistem yang        d.   Pertanian.
dianut dalam UU No.22/999 tentang Pemerintahan Daerah adalah           e.   Perhubungan.
sistem federasi. Karena kekuasaan asal berada di kabupaten dan kota,    f.   Industri dan Perdagangan.
sedangkan kewenangan di tingkat pemerintah pusat dirumuskan             g.   Penanaman Modal.
secara rinci, persis seperti pembagian kekuasaan dalam pengaturan       h.   Lingkungan Hidup.
konstitusi di lingkungan negara-negara federasi dan konfederasi.        i.   Pertanahan.
Dalam UU No.22/999 tersebut, kewenangan daerah kabupaten               j.   Koperasi, dan
dan daerah kota justru ditentukan mencakup semua kewenangan             k.   Tenaga Kerja.
pemerintahan selain kewenangan yang dikecualikan seperti tercan-
                                                                            Dengan diaturnya pembagian kewenangan antara pemerintah
tum dalam Pasal 7 dan diatur dalam Pasal 9 UU tersebut. Padahal,
                                                                       pusat, pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten dan kota sep-
dalam sistem negara kesatuan, biasanya kewenangan pemerintah
                                                                       erti tersebut di atas, maka tidak perlu lagi ada persoalan mengenai
daerah itulah yang dirinci sedangkan kekuasaan yang tidak dirinci
                                                                       apakah otonomi akan diberikan di tingkat propinsi ataupun di tingkat
dianggap dengan sendirinya merupakan kewenangan pemerintah
                                                                       kabupaten. Karena, baik propinsi maupun kabupaten dan kota sama-
pusat (residual power). Dalam ketentuan di atas, kewenangan pusatlah
                                                                       sama merupakan daerah otonom. Jika sasaran otonomi di kabupaten
yang dirinci, sedangkan sisanya dianggap merupakan kewenangan
                                                                       dan kota belum dapat dilaksanakan atau belum dapat dicapai, maka
daerah.
                                                                       koordinasi dan pelaksanaan otonominya untuk sementara waktu dipu-
     Daerah ditentukan berwenang mengelola sumber daya nasional
                                                                       satkan di propinsi yang bertanggungjawab untuk mengkoordinasikan
yang tersedia di wilayahnya dan bertanggungjawab memelihara ke-
                                                                       dan mempersiapkan segala sesuatunya sampai daerah kabupaten
lestarian lingkungan sesuai dengan peraturan perundang-undangan,
                                                                       atau kota yang bersangkutan siap melaksanakan otonomi yang di-
misalnya kewenangan daerah di wilayah laut, meliputi:
                                                                       harapkan. Dengan demikian, keseluruhan jajaran birokrasi pemerin-
  a. eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan
                                                                       tahan, mulai dari pusat sampai ke daerah-daerah, dapat mengalami
     laut sebatas wilayah laut tersebut;
                                                                       penataan ulang untuk memenuhi tuntutan aspirasi reformasi, dan
  b. pengaturan kepentingan administratif;
                                                                       mendekatkan jarak pelayanan yang makin efisien dan transparan
  c. pengaturan tata ruang;
                                                                       kepada masyarakat serta sekaligus dalam rangka pemberdayaan
  d. penegakan peraturan yang dikeluarkan oleh daerah atau yang
                                                                       dan peningkatan otonomi masyarakat dalam berhadapan dengan
     dilimpahkan kewenangannya oleh Pemerintah Pusat; dan
                                                                       organisasi pemerintahan.
  e. bantuan penegak keamanan dan kedaulatan negara.
                                                                            Selain itu, Pemerintah Pusat juga dapat menugaskan kepada Dae-
     Kewenangan daerah kabupaten dan daerah kota di wilayah laut,      rah tugas-tugas tertentu dalam rangka perbantuan (medebewin) dis-
ditentukan dalam Pasal 0 ayat () UU No.22/999, sejauh sepertiga     ertai pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumberdaya manusia
dari batas laut daerah propinsi. Sedangkan wilayah duapertiga sisa-    dengan kewajiban menyampaikan laporan mengenai pelaksanaannya
nya menjadi wilayah kewenangan atau wilayah koordinasi Pemerin-        dan mempertanggungjawabkannya kepada Pemerintah Pusat. Setiap
tah Pusat. Di samping itu, ada pula bidang-bidang terinci ditentukan   penugasan ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan.
wajib dilaksanakan oleh Daerah Kabupaten dan Daerah Kota, yaitu
meliputi kewenangan di bidang-bidang:                                  3.	 Lembaga	Eksekutif	di	daerah
  a. Pekerjaan umum.                                                       Pada daerah ditentukan adanya lembaga eksekutif pemerintah


228                                                                                                                                    229
dan lembaga legislatif yang sederajat dan saling mengontrol satu sama   adil. Syarat-syarat untuk dapat dipilih dan ditetapkan menjadi Kepala
lain. Di daerah propinsi, pihak pemerintah dipimpin oleh Gubernur       Daerah adalah:
yang mempunyai kedudukan sebagai Kepala Daerah dan sekaligus            )   Bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa.
sebagai Kepala Wilayah mewakili Pemerintah Pusat. Sedangkan di
                                                                        2)   Setia dan taat kepada Negara Kesatuan Republik Indonesia
daerah kabupaten, pihak pemerintah dipimpin oleh Bupati dan di
                                                                             (NKRI) dan Pemerintah yang sah.
daerah kota dipimpin oleh Walikota yang berkedudukan sebagai
Kepala Daerah Otonom.                                                   )   Tidak pernah terlibat dalam kegiatan yang menghianati NKRI
     Baik Gubernur di daerah propinsi maupun Bupati dan Walikota             yang berdasarkan Pancasila dan UUD 945 yang dinyatakan
di daerah kabupaten dan kota mempunyai kedudukan yang sedera-                dengan Surat Keterangan Ketua Pengadilan Negeri.
jat dan seimbang dengan kedudukan lembaga Dewan Perwakilan              4)   Berpendidikan sekurang-kurangnya Sekolah Lanjutan Tingkat
Rakyat masing-masing untuk daerah propinsi ataupun untuk daerah              Atas dan/atau sederajat.
kabupaten dan daerah kota. Karena itu, dalam UU No.22/999, istilah     5)   Berumur sekurang-kurangnya tiga puluh tahun.
Daerah Tingkat I dan Daerah Tingkat II tidak digunakan lagi agar        6)   Sehat jasmani dan rohani.
tidak mengesankan adanya hirarki antar daerah yang lebih tinggi di
                                                                        7)   Nyata-nyata tidak terganggu jiwa/ingatannya.
daerah yang tingkatnya lebih rendah.
     Setiap daerah dipimpin oleh seorang Kepala Daerah yang             8)   Tidak pernah dihukum penjara karena melakukan tindak
berdasarkan asas desentralisasi merupakan Kepala Eksekutif yang              pidana.
dibantu oleh seorang Wakil Kepala Daerah. Kepala Daerah propinsi        9)   Tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan keputusan Pen-
disebut Gubernur yang karena jabatannya juga merupakan Wakil                 gadilan Negeri.
Pemerintah Pusat di daerah berdasarkan asas dekonsentrasi. Dalam        0) Mengenal daerahnya dan dikenal oleh masyarakat di daerahn-
menjalankan tugas dan kewenangannya menurut asas desentralisasi,            ya.
Kepala Daerah bertanggungjawab kepada DPRD Propinsi. Tetapi
                                                                        ) Menyerahkan daftar kekayaan pribadi, dan
dalam kedudukannya sebagai Wakil Pemerintah Pusat, Gubernur
mempertanggungjawabkan segala pelaksanaan tugas dan kewenan-            2) Bersedia dicalonkan menjadi Kepala Daerah.
gannya kepada Presiden Republik Indonesia.                                  Pasangan calon Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang
     Ketentuan pertanggungjawaban Gubernur tersebut berbeda             memperoleh suara terbanyak melalui pemilihan, ditetapkan menjadi
dari mekanisme pertanggungjawaban Bupati dan Walikota yang              Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah oleh DPRD, dan disahkan
sepenuhnya mempunyai kedudukan sebagai Kepala Daerah dalam              dengan Keputusan Presiden. Kewajiban Kepala Daerah, baik Guber-
rangka asas desentralisasi. Dengan demikian, kedudukan Bupati           nur maupun Bupati/Walikota, berkewajiban untuk:
dan Walikota berada di bawah dan bertanggungjawab kepada De-            )   Mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara Kes-
wan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten atau Kota, dan tidak                  atuan Republik Indonesia sebagaimana cita-cita Proklamasi
bertanggungjawab kepada Gubenur. Karena Bupati dan Walikota                  Kemerdekaan 7 Agustus 945.
bukanlah wakil pemerintah propinsi di kabupaten dalam rangka
                                                                        2)   Memegang teguh Pancasila dan UUD 945.
asas dekonsentrasi.
     Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih secara bersa-        )   Menghormati kedaulatan rakyat.
maan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam Rapat Paripurna          4)   Menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan.
yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/ jumlah anggota DPRD           5)   Meningkatkan taraf kesejahteraan rakyat.
yang bersangkutan, dengan cara langsung, bebas, rahasia, jujur dan      6)   Memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat, dan

20                                                                                                                                      2
7)    Mengajukan Rancangan Peraturan Daerah dan menetapkannya          lembaga pengontrol terhadap kekuasaan pemerintah daerah daripada
      sebagai Peraturan Daerah bersama dengan DPRD.                    sebagai lembaga legislatif dalam arti yang sebenarnya. Namun dalam
                                                                       kenyataan sehari-hari, lembaga DPRD itu biasa disebut sebagai lem-
     Kepala Daerah memimpin penyelenggaraan pemerintahan dae-
                                                                       baga legislatif. Memang benar, seperti halnya pengaturan mengenai
rah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD. Dalam
                                                                       fungsi DPR-RI menurut ketentuan UUD 945 sebelum diamandemen,
menjalankan tugasnya, Kepala Daerah bertanggungjawab kepada
                                                                       lembaga perwakilan rakyat ini berhak mengajukan usul inisiatif per-
DPRD dengan menyampaikan laporan pertanggungjawaban pada
                                                                       ancangan produk hukum. Menurut ketentuan UUD 945 yang lama,
akhir masa jabatan atau sewaktu-waktu atas permintaan DPRD. Di
                                                                       DPR berhak memajukan usul inisiatif perancangan UU. Demikian
samping itu, Kepala Daerah juga diwajibkan untuk menyampaikan
                                                                       pula DPRD, baik di daerah propinsi maupun daerah kabupaten/
laporan kepada Presiden Republik Indonesia melalui Menteri Dalam
                                                                       kota, berdasarkan ketentuan UU No.22/999, berhak mengajukan
Negeri sekurang-kurang sekali setahun atau sewaktu-waktu atas
                                                                       rancangan Peraturan Daerah kepada Gubernur. Namun, hak inisiatif
permintaan Presiden atau apabila dipandang perlu oleh Kepala Dae-
                                                                       ini sebenarnya tidaklah menyebabkan kedudukan DPRD menjadi
rah. Laporan Bupati atau Walikota kepada Presiden, melalui Menteri
                                                                       pemegang kekuasaan legislatif yang utama. Pemegang kekuasaan
Dalam Negeri, disampaikan dengan memberikan tembusan kepada
                                                                       utama di bidang ini tetap ada di tangan pemerintah, dalam hal ini
Gubernur sebagai Kepala Daerah Propinsi.
                                                                       Gubernur atau Bupati/Walikota.
                                                                            Oleh karena itu, fungsi utama DPRD adalah untuk mengontrol
4.	 Lembaga	Legislatif	di	daerah
                                                                       jalannya pemerintahan di daerah, sedangkan berkenaan dengan
     Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dibentuk, baik di daerah
                                                                       fungsi legislatif, posisi DPRD bukanlah aktor yang dominan. Peme-
propinsi maupun di daerah kabupaten dan kota. Pada umumnya,
                                                                       gang kekuasaan yang dominan di bidang legislatif itu tetap Gubernur
dewan perwakilan ini disebut sebagai lembaga yang menjalankan
                                                                       atau Bupati/Walikota. Bahkan dalam UU No.22/999 Gubernur dan
kekuasaan legislatif, dan karena itu biasa disebut dengan lembaga
                                                                       Bupati/Walikota (“diwajibkan”) mengajukan rancangan Peraturan
legilsatif di daerah. Akan tetapi, sebenarnya haruslah dicatat bahwa
                                                                       Daerah dan menetapkannya menjadi Peraturan Daerah dengan per-
fungsi legislatif di daerah, tidaklah sepenuhnya berada di tangan
                                                                       setujuan DPRD. Artinya, DPRD itu hanya bertindak sebagai lembaga
DPRD seperti fungsi DPR-RI dalam hubungan dengan Presiden.
                                                                       pengendali atau pengontrol yang dapat menyetujui, menolak ataupun
Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 20 ayat () juncto Pasal 5 ayat
                                                                       menyetujui dengan perubahan-perubahan, dan sekali-sekali dapat
() UUD 945 hasil Perubahan Pertama. Pasal 20 ayat () UUD 945,
                                                                       mengajukan usul inisiatif sendiri mengajukan rancangan Peraturan
DPR ditentukan memegang kekuasaan membentuk UU, dan dalam
                                                                       Daerah.
Pasal 5 ayat () dinyatakan bahwa Presiden berhak mengajukan
RUU kepada DPR. Sedangkan kewenangan menetapkan Peraturan
                                                                       5.	 Kepala	desa	dan	Parlemen	desa
Daerah, baik daerah propinsi maupun kabupaten, tetap berada di
                                                                       Salah satu materi penting yang diatur dalam UU No.22/999
tangan Gubernur dan Bupati/Walikota dengan persetujuan DPRD
                                                                           adalah soal keberadaan organisasi pemerintahan desa yang
sebagaimana ketentuan UUD 945 sebelum diamandemen. Karena
                                                                           dalam UU tersebut ditegaskan terdiri atas Kepala Desa dan
itu, dapat dikatakan bahwa Gubernur dan Bupati/Walikota tetap
                                                                           Lembaga Perwakilan Rakyat Desa. Sebagaimana dikemukakan
merupakan pemegang kekuasaan eksekutif dan sekaligus legislatif,
                                                                           di atas, semangat yang terkandung dalam UU No.22/999 me-
meskipun pelaksanaan fungsi legislatif itu harus dilakukan dengan
                                                                           nentukan keberadaan desa sebagai ‘self governing community’
persetujuan DPRD yang merupakan lembaga pengontrol terhadap
                                                                           yang bersifat otonom atau mandiri. Bahkan dapat dikatakan
kekuasaan pemerintahan di daerah.
                                                                           bahwa daya jangkau organisasi negara secara struktural hanya
     Oleh karena itu, sesungguhnya, DPRD lebih berfungsi sebagai
                                                                           sampai pada tingkat kecamatan, sedangkan di bawah keca-

22                                                                                                                                    2
    matan dianggap sebagai wilayah otonom yang diserahkan
    pengaturan dan pembinaannya kepada dinamika yang hidup
    dalam masyarakat sendiri secara otonom. Semangat demikian
    ini telah dikukuhkan pula dalam perubahan UUD 945 yang
    memberikan peluang untuk tumbuh dan berkembangnya hu-
    kum adat yang hidup dalam masyarakat.
Karena itu, tradisi pemerintahan desa seperti yang hidup di Su-
    matera Barat, misalnya, yang dikenal dengan nama ‘sistem
    pemerintahan nagari’ dapat dihidupkan kembali penataannya
    sebagaimana mestinya. Saya sendiri telah menyampaikan
    berbagai masukan kepada Gubernur Sumatera Barat berke-
    naan dengan persiapan-persiapan yang menyangkut hal itu
    termasuk dalam rangka penyusunan rancangan Peraturan
    Daerah berkenaan dengan soal ‘pemerintahan nagari’. Demikian
    pula dengan sistem marga di Sumatera Selatan ataupun sistem
    pemerintahan desa di daerah-daerah lain dapat dikembang-
    kan secara beragam sesuai tradisi budaya masing-masing
    dan perkembangan kebutuhan yang ada setempat-setempat.
    Dengan diakuinya keragaman itu, maka baik bentuk, nama
    maupun fungsi organisasi pemerintah desa dan badan per-
    wakilan rakyat desa dapat beragam dari satu desa ke desa lain,
    ataupun daerah satu ke daerah lain. Bahkan materi hukum
    adat yang ditetapkan berlakunya dapat pula beragam dari satu
    daerah ke daerah lain. Keragaman sistem organisasi dan sistem
    perundangan setempat-setempat itu dapat ditampung den-
    gan mengukuhkan peranan Peraturan Desa yang ditentukan
    dan ditetapkan oleh Kepala Desa dengan persetujuan badan
    perwakilan desa. Oleh karena itu, penting bagi setiap daerah
    untuk mengatur mekanisme pembuatan Peraturan Desa terse-
    but sebagai pedoman kerja legislatif di desa-desa. n




24                                                                  25
                                                                               halnya dalam pengertian code of law. Namun demikian, yang dina-
                                                                               makan code of counduct (kode perilaku) itu sendiri memang seharusnya
                                                                               berkenaan dengan ketentuan-ketentuan yang dimaksudkan untuk
                    PERANGKAT	PERATURAN
  BaB 8
                                                                               mengatur perilaku warga atau para anggota dan pengurus organisasi
                    PERUNdANG-UNdANGAN                                         itu. Karena itu, fungsi ‘code of conduct’ itu dapat pula dilihat sebagai
                                                                               dokumen normatif yang berada di tengah-tengah antara code of law
                                                                               dan code of ethics. Dalam organisasi yang lebih kompleks seperti
                                                                               Dewan Perwakilan Rakyat maka yang dapat disebut sebagai code of
                                                                               conduct adalah peraturan tata tertib dewan, sedangkan code of ethics
A.	 BENTUK-BENTUK	dOKUMEN	HUKUM                                                ditetapkan setara tersendiri seperti yang sudah disahkan oleh DPR-
                                                                               RI. Sementara itu yang disebut code of law adalah segala peraturan
     Ada beberapa bentuk dokumen yang biasa disebut sebagai hu-                perundang-undangan mulai dari UUD, TAP MPR dan UU tentang
kum, yaitu (i) dokumen yang berbentuk peraturan, (ii) dokumen yang             Susunan dan Kedudukan DPR.
berbentuk penetapan, (iii) dokumen yang berbentuk keputusan, dan                    Berbagai aspek berkenaan dengan bentuk-bentuk dokumen hu-
(iv) dokumen yang berbentuk akta perjanjian, atau persetujuan. Ke-             kum di atas dapat dijelaskan secara rinci satu per satu. Akan tetapi,
empat bentuk dokumen itu dikeluarkan oleh atau terkait erat dengan             untuk kepentingan buku ini, yang akan dijelaskan secara terbatas
empat jenis fungsi yang dikenal dalam jabatan hukum yang resmi,                hanya dokumen-dokumen hukum yang berupa (i) produk legislatif
yaitu: (i) legislative/regulative body seperti parlemen, (ii) administrative   dan regulatif, (ii) penetapan-penetapan administratif sebagai produk
body seperti badan eksekutif pemerintahan, (iii) judicial body seperti         lembaga eksekutif, dan (iii) putusan-putusan lembaga judikatif yang
pengadilan atau adjudicative body seperti arbitrase, dan (iv) dokumen          berbentuk vonis pengadilan. Ketiganya tidak cukup dipahami secara
jabatan notaris berupa akta resmi. Dokumen lain yang juga diakui               luas dan seringkali tidak dibedakan secara tegas penggunaannya
sebagai dokumen hukum yang bersifat menunjang dalam proses                     sehingga menimbulkan kesulitan dan kekisruhan dalam praktek.
pembuktian hukum adalah (v) persetujuan tertulis antar para pihak              Karena itu, ketiganya sangat penting diuraikan tersendiri dengan
yang tidak bersifat notarial, (vi) terjemahan resmi hasil public inter­        membedakan secara jelas antara satu sama lain.
preter, dan (vii) laporan keuangan hasil public accountant serta (viii)             Ketiganya memiliki struktur dan hirarki sendiri-sendiri. Per-
berbagai dokumen yang berupa kode hukum dan kehormatan yang                    aturan perundang-undangan mestilah disusun mulai yang paling
berlaku internal dalam aneka bentuk perkumpulan dan organisasi                 tinggi, yaitu Undang-Undang Dasar sampai ke tingkatan yang pal-
yang hidup dalam kegiatan masyarakat, seperti Anggaran Dasar,                  ing rendah, yaitu Peraturan Daerah Kabupaten/Kota atau bahkan
Anggaran Rumah Tangga, dan Kode Etika Profesional. Ketiga yang                 Peraturan Desa. Pada prinsipnya, peraturan yang lebih rendah tidak
terakhir ini dapat disebut mencakup pengertian ‘code of law’, ‘code of         boleh bertentangan dengan materi peraturan yang lebih tinggi. Un-
conduct’ dan ‘code of ethics’ dalam setiap organisasi.                         tuk menjamin konsistensi antar peraturan ini dimungkinkan adanya
     Berkenaan dengan code of conduct, memang terdapat pandangan               mekanisme judicial review atau pengujian materi peraturan terhadap
yang berbeda-beda penerapannya dalam praktek. Jika Anggaran                    peraturan yang lebih tinggi. Dalam sistem checks and balances yang
Dasar suatu organisasi diidentikkan dengan konstitusi, maka Angga-             di dasarkan atas doktrin pemisahan kekuasaan (separation of power),
ran Rumah Tangga berisi penjabaran lebih operasional norma-norma               kegiatan pengujian materi peraturan ini biasanya dikaitkan dengan
dasar yang tercantum dalam Anggaran Dasar itu sehingga dapat                   fungsi tambahan yang diberikan kepada lembaga pengadilan, yaitu
dijadikan pegangan prosedural dalam penyelenggaraan kegiatan                   Mahkamah Agung. Namun dalam perkembangan modern, muncul
organisasi tersebut. Karena itu, isinya masih bersifat hukum seperti           kecenderungan di berbagai negara demokrasi baru untuk membentuk

26                                                                                                                                                27
Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court) yang dapat difungsikan         sistem yang baku, termasuk dalam soal nomenklatur yang digunakan
sebagai lembaga peradilan terhadap peraturan perundang-undangan.          oleh tiap-tiap kementerian dan badan-badan pemerintahan setingkat
Mahkamah Konstitusi inilah yang idealnya menjadi tempat untuk             Menteri.
melaksanakan fungsi judicial review tersebut secara penuh dan utuh,            Sebagai contoh, produk hukum yang dikeluarkan Bank Indonesia
sedangkan Mahkamah Agung lebih memusatkan perhatiannya pada               yang dimaksud untuk memberikan aturan terhadap dunia perbankan
upaya mewujudkan keadilan bagi setiap warga negara.                       menggunakan istilah Surat Edaran yang tidak dikenal dalam sistem
    Di samping peraturan perundang-undangan, ketetapan yang               peraturan perundang-undangan yang berlaku. Beberapa kementerian
bersifat administratif dan keputusan judikatif juga berstruktur sesuai    mengeluarkan peraturan di bidangnya dengan menggunakan sebu-
dengan hirarki lembaga yang membuatnya. Di lingkungan badan               tan Keputusan Menteri, dan beberapa lainnya menggunakan istilah
peradilan dikenal adanya tiga tingkatan upaya hukum, yaitu vonis          Peraturan Menteri. Keputusan Presiden yang bersifat mengatur den-
pengadilan tingkat pertama, vonis pengaturan tingkat banding,             gan Keputusan Presiden yang bersifat penetapan administratif biasa
dan vonis kasasi oleh Mahkamah Agung. Sedangkan di lingkungan             tidak dibedakan, kecuali dalam kode nomernya saja, sehingga tidak
eksekutif, jabatan-jabatan administratif mulai dari tingkat yang ter-     jelas kedudukan masing-masing sebagai salah satu bentuk peraturan
tinggi sampai yang terendah berwenang membuat ketetapan yang              perundang-undangan yang bersifat mengatur.
bersifat administratif. Misalnya, di tingkat yang tertinggi dikenal ada        Sementara itu, setelah lebih dari 50 tahun Indonesia merdeka,
produk hukum yang sekarang masih menggunakan istilah Keputusan            sangat dirasakan adanya kebutuhan untuk mengadakan perubahan
Presiden. Di bawahnya ada Keputusan Menteri, Keputusan Direktur           terhadap pasal-pasal dalam UUD 945 yang tidak relevan lagi dengan
Jenderal, Keputusan Kepala Badan, Keputusan Kepala Kantor, Kepu-          perkembangan zaman. Namun, timbul persoalan apabila perubahan
tusan Gubernur, Keputusan Bupati, Walikota, dan bahkan Keputusan          UUD itu ditetapkan dalam produk hukum berupa Ketetapan MPR,
Lurah, dan sebagainya. Tingkatan-tingkatan itu menunjuk kepada            sementara dalam tata urut perundang-undangan ditentukan bahwa
pengertian-pengertian yang didasarkan atas prinsip-prinsip hirarki        Ketetapan MPR itu lebih rendah kedudukannya daripada UUD.
hukum, yaitu yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan            Bagaimana mungkin perubahan terhadap konstitusi dituangkan
yang lebih tinggi, dan yang lebih tinggi dapat mengesampingkan            dalam peraturan yang derajatnya lebih rendah. Oleh karena itu, perlu
atau membatalkan yang lebih rendah.                                       diperkenalkan bentuk hukum yang sama sekali belum dikenal dalam
    Khusus berkenaan dengan produk-produk peraturan perundang-            sistem peraturan perundang-undangan Indonesia selama ini, yaitu
undangan, maka dalam rangka pembaruan hukum nasional, penataan            bentuk Perubahan UUD.
kembali susunan hirarkis peraturan perundang-undangan tersebut                 Ditambah lagi dengan munculnya kebutuhan untuk mewadahi
sangat dirasakan pentingnya. Hal ini terkait erat dengan kenyataan        perkembangan otonomi daerah di masa depan, dapat mendorong
bahwa susunan hirarkis peraturan perundang-undangan Republik              tumbuh dan berkembangnya dinamika hukum adat di desa-desa
Indonesia dewasa ini dirasakan tidak sesuai lagi dengan perkem-           yang cenderung diabaikan atau malah sebaliknya dikesampingkan
bangan kebutuhan. Di samping itu, era Orde Baru yang semula               dalam setiap upaya pembangunan hukum selama lebih dari 50 ta-
berusaha memurnikan kembali falsafah Pancasila dan pelaksanaan            hun terakhir. Dalam rangka desentralisasi dan otonomi daerah itu,
UUD 945 dengan menata kembali sumber tertib hukum dan tata-              mulai diperkenalkan adanya perangkat Peraturan Desa yang harus
urut peraturan perundang-undangan, dalam prakteknya selama 2             pula dimasukkan ke dalam sistem dan tata urut peraturan perun-
tahun belum berhasil membangun susunan perundang-undangan                 dang-undangan yang baru. Dengan perkataan lain, banyak alasan
yang dapat dijadikan acuan bagi upaya memantapkan sistem perun-           yang mendorong sehingga Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/966
dang-undangan di masa depan. Lebih-lebih dalam prakteknya, masih          yang menjadi acuan dalam mengembangkan susunan peraturan pe-
banyak produk peraturan yang tumpang tindih dan tidak mengikuti           rundang-undangan Republik Indonesia selama lebih dari 0 tahun

28                                                                                                                                       29
terakhir, harus dikaji ulang dan disempurnakan untuk kepentingan       Dasar, Undang-Undang atau Undang-Undang Federal, Peraturan
masa depan hukum dan sistem hukum nasional.                            Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) atau Undang-Un-
     Sebelum membahas lebih rinci masalah-masalah dan usul-usul        dang Darurat206, dan Peraturan Pemerintah.
penyempurnaan mengenai sumber tertib hukum dan sistem serta tata            Penyebutan hanya  atau 4 bentuk peraturan (termasuk UUD)
urut peraturan Republik Indonesia di masa depan, perlu diperjelas      tersebut dalam Undang-Undang Dasar bersifat enunsiatif dalam
dulu pengertian kita mengenai sumber tertib hukum, dan mengenai        arti tidak menutup kemungkinan untuk mengatur bentuk-bentuk
bentuk-bentuk serta tata urut peraturan yang kita gunakan dalam tu-    lain yang lebih rinci sesuai dengan kebutuhan. Karena itu, setelah
lisan ini. Pengertian tentang sumber tertib hukum memuat pengertian    periode kembali ke UUD 945 maka berdasarkan Surat Presiden
yang lebih luas, yaitu tidak hanya mencakup aneka putusan legislatif   No.2262/HK/959 tertanggal 20 Agustus 959 yang ditujukan ke-
dan eksekutif yang dapat dijadikan sumber hukum, tetapi mencakup       pada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong, dinyatakan bahwa
pula putusan-putusan pengadilan dalam lingkungan kekuasaan             di samping bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut
judikatif. Sedangkan bentuk-bentuk dan tata-urut peraturan hanya       di atas, dipandang perlu dikeluarkan bentuk-bentuk peraturan yang
mencakup putusan-putusan cabang kekuasaan legislatif dan ekse-         lain, yaitu:
kutif yang isinya dapat bersifat mengatur (regeling), dan karena itu    . Penetapan Presiden untuk melaksanakan Dekrit Presiden/Pan-
disebut dengan ‘per-ATUR-an’. Akan tetapi, pengertian peraturan            glima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 959 tentang
dalam arti luas dapat pula mencakup putusan-putusan yang bersifat          Kembali Kepada UUD 945.
administratif yang meskipun tidak bersifat mengatur tetapi dapat
                                                                        2. Peraturan Presiden, yaitu peraturan yang dikeluarkan untuk
dijadikan dasar bagi upaya mengatur kebijakan yang lebih teknis.
                                                                           melaksanakan penetapan Presiden, ataupun peraturan yang
Karena itu, dalam tulisan ini, peraturan dalam arti sempit dan luas
                                                                           dikeluarkan berdasarkan Pasal 4 ayat () UUD 945.
itu digunakan secara silih berganti.
                                                                        . Peraturan Pemerintah, yaitu untuk melaksanakan Peraturan Pres-
B.	 PERATURAN	PERUNdANG-UNdANGAN	PASCA	                                    iden, sehingga berbeda pengertiannya dengan Peraturan Pemer-
    KEMERdEKAAN                                                            intah yang dimaksudkan dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 945.
                                                                        4. Keputusan Presiden yang dimaksudkan untuk melakukan atau
     Bentuk peraturan perundang-undangan yang dikenal dalam UUD            meresmikan pengangkatan-pengangkatan.
945 adalah Undang-Undang, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti       5. Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri yang dibuat oleh
Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah. Dalam penjelasan juga             kementerian-kementerian negara atau Departemen-Departemen
disebutkan bahwa UUD adalah bentuk konstitusi yang tertulis. Di            pemerintahan, masing-masing mengatur sesuatu hal dan untuk
samping yang tertulis itu masih ada pengertian konstitusi yang tidak       melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan.
tertulis yang hidup dalam kesadaran hukum masyarakat. Dalam
Konstitusi RIS yang berlaku mulai tanggal 27 Desember 949, ben-            Dalam susunan tersebut di atas, jelas terdapat kekacauan an-
tuk-bentuk peraturan yang tegas disebut adalah Undang-Undang           tara satu bentuk dengan bentuk peraturan yang lain. Bahkan dalam
Federal, Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah. Disini,      praktek, bentuk yang paling banyak dikeluarkan adalah Penetapan
pengertian Konstitusi diidentikkan dengan pengertian UUD. Sedan-
gkan dalam UUDS yang berlaku mulai tanggal 7 Agustus 950,                 206
                                                                               Meskipun berbeda sebutan, akan tetapi pengertian Undang-Undang Darurat
penyebutannya berubah lagi menjadi Undang-Undang, Undang-              dalam Konstitusi RIS 949 dan UUDS 950 dapat diidentikkan dengan pengertian
Undang Darurat, dan Peraturan pemerintah. Dengan perkataan lain,       Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang menurut UUD 945.
dalam ketiga konstitusi ini, kita mengenal adanya Undang-Undang

240                                                                                                                                              24
Presiden dan Peraturan Presiden yang menimbulkan ekses di mana-              .   Undang-Undang/Perpu.
mana. Kadang-kadang banyak materi yang seharusnya diatur dalam               4.   Peraturan Pemerintah.
UU, justru diatur dengan Penetapan Presiden ataupun Peraturan                5.   Keputusan Presiden.
Presiden. Yang lebih gawat lagi adalah banyak di antara penetapan            6.   Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya seperti Peraturan
dan peraturan itu yang jelas-jelas menyimpang isinya dari amanat                  Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lain.
UUD 945. Namun demikian, satu hal yang perlu di catat di sini
                                                                                Untuk menata kembali struktur dan hirarki peraturan perundang-
adalah bahwa antara penetapan yang bersifat administratif berupa
                                                                            undangan tersebut, berdasarkan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000
pengangkatan-pengangkatan yang berisi putusan-putusan yang
                                                                            disusun suatu struktur baru peraturan perundang-undangan dengan
bersifat beschikking jelas dibedakan dari putusan yang berbentuk
                                                                            urutan sebagai berikut:
mengatur (regeling). Istilah Keputusan Presiden ataupun Keputusan
                                                                             . Undang-Undang Dasar dan Perubahan UUD;
Menteri secara khusus dikaitkan dengan jenis putusan yang bersifat
                                                                             2. Ketetapan MPR/S;
administratif.
                                                                             . Undang-Undang (UU);
     Dalam rangka penataan kembali bentuk-bentuk peraturan perun-
                                                                             4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU);
dang-undangan tersebut dengan maksud mengadakan pemurnian
                                                                             5. Peraturan Pemerintah (PP);
terhadap pelaksanaan UUD 945, maka pada tahun 966 dikeluarkan
                                                                             6. Keputusan Presiden (Keppres); dan
Ketetapan MPRS No.XIX/MPRS/966 tentang Peninjauan Kembali
                                                                             7. Peraturan Daerah.
Produk-Produk Legislatif Negara di Luar Produk Majelis Permusy-
awaratan Rakyat Sementara yang Tidak Sesuai dengan UUD 945.                     Namun, struktur yang baru ini belumlah memenuhi kebutuhan
Ketetapan MPRS tersebut menugaskan Pemerintah untuk bersama-                akan penataan kembali sistem peraturan perundang-undangan Re-
sama dengan DPR melaksanakan peninjauan kembali produk-produk               publik Indonesia. Dalam praktek, tata urut dan penamaan bentuk-
legislatif, baik yang berbentuk Penetapan Presiden, Peraturan               bentuk peraturan sebagaimana diatur dalam Ketetapan tersebut, tidak
Presiden, Undang-Undang, ataupun Peraturan Pemerintah sebagai               sepenuhnya diikuti. Sebagai contoh di beberapa kementerian, digu-
Pengganti Undang-Undang. Untuk memberikan pedoman bagi ter-                 nakan istilah Peraturan Menteri tetapi di beberapa kementerian lain-
wujudnya kepastian hukum dan keserasian hukum serta kesatuan                nya digunakan istilah Keputusan Menteri, padahal isinya jelas-jelas
tafsir dan pengertian mengenai Pancasila dan pelaksanaan UUD 945           memuat materi-materi yang mengatur kepentingan publik seperti
serta untuk mengakhiri ekses-ekses dan penyimpangan-penyimpan-              di lingkungan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan mengatur
gan tersebut di atas, ditetapkan pula sumber tertib hukum dan tata          mengenai penyelenggaraan pendidikan nasional, dan sebagainya.
urut peraturan perundangan Republik Indonesia dalam Ketetapan               Di samping itu, untuk mengatur secara bersama berkenaan dengan
MPRS No. XX/MPRS/966207.                                                   materi-materi yang bersifat lintas departemen, berkembang pula
     Dalam Ketetapan MPRS No.XX/MPRS/966 tersebut, ditentukan              kebiasaan menerbitkan Keputusan Bersama antar Menteri. Padahal,
bentuk peraturan dengan tata urut sebagai berikut:                          bentuk Keputusan Bersama itu jelas tidak ada dasar hukumnya.
 . Undang-Undang Dasar.                                                         Di pihak lain, berkembang pula kebutuhan di lingkungan instansi
 2. Ketetapan MPR.                                                          yang dipimpin oleh pejabat tinggi yang bukan berkedudukan sebagai
                                                                            Menteri untuk mengatur kepentingan publik yang bersangkut-paut
      207
         Judul lengkap Ketetapan MPRS ini adalah Ketetapan MPRS No.XX/      dengan bidangnya, seperti misalnya Gubernur Bank Indonesia perlu
MPRS/966 tentang Memorandum Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong          membuat aturan-aturan berkenaan dengan dunia perbankan. Selama
mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urut Perundangan   ini, dikembangkan kebiasaan untuk menerbitkan peraturan dalam
Republik Indonesia.
                                                                            bentuk Surat Edaran Gubernur Bank Indonesia yang juga jelas-jelas
                                                                            tidak mempunyai dasar hukum sama sekali.
242                                                                                                                                         24
     Keganjilan-keganjilan yang sama juga terjadi dalam keputusan-                      tentang pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden, sifatnya sama
keputusan yang dibuat oleh Presiden dalam bentuk Keputusan Pres-                        dengan Keputusan Presiden yang ditetapkan untuk mengangkat atau
iden (Keppres). Seperti tercermin dalam pendapat Hamid S. Attamimi                      memberhentikan pejabat sebagaimana disebut di atas.
yang pernah lama bertugas sebagai Wakil Sekretaris Kabinet selama                            Lebih-lebih lagi, menjelang berlangsungnya Sidang Umum MPR
masa Orde Baru208, Keputusan Presiden itu banyak yang berisi materi                     pada bulan Nopember 999 yang lalu, karena adanya kebutuhan untuk
pengaturan yang bersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan                           melakukan perubahan terhadap pasal-pasal UUD 945, timbul polemik
untuk melaksanakan ketentuan Undang-Undang. Kebiasaan seperti                           mengenai bentuk hukum perubahan UUD itu sendiri. Jika perubahan
ini didukung pula oleh kenyataan, karena berdasarkan UUD 945                           itu dituangkan dalam bentuk Ketetapan MPR yang jelas ditentukan
sebelum diadakan amandemen melalui Perubahan Pertama UUD,                               bahwa kedudukannya berada di bawah UUD maka akan timbul
Presiden memang memegang kekuasaan membentuk undang-un-                                 kekacauan dalam sistematika berpikir menurut tata urut peraturan
dang. Dengan perkataan lain, Presiden itu selain sebagai eksekutif                      yang diatur menurut TAP MPR No. III/MPR/2000 tersebut di atas.
juga mempunyai kedudukan sebagai legislatif.                                            Bagaimana mungkin UUD yang lebih tinggi diubah dengan peraturan
     Di samping itu, materi yang diatur dalam Keputusan Presiden                        yang lebih rendah. Karena itu sebagai jalan keluar, telah disepakati
itu juga tidak dibedakan secara jelas antara materi yang bersifat men-                  bahwa bentuk hukum perubahan itu dinamakan ‘Perubahan UUD’
gatur atau regulatif (regeling) dengan materi yang bersifat penetapan                   sebagai nomenklatur baru yang tingkatnya sederajat dengan UUD.
administratif biasa (beschikking) seperti misalnya Keputusan Presiden                        Oleh sebab itu, sebenarnya, ketentuan TAP MPR No. III/
pengangkatan dan pemberhentian pejabat, Keppres mengenai pem-                           MPR/2002 tersebut dengan sendirinya tidak dapat lagi dipertahankan
bentukan panitia-panitia negara yang bersifat ad-hoc, dan sebagainya.                   dan perlu segera diadakan penyempurnaan dalam rangka penataan
Pembedaan antara kedua jenis keputusan tersebut, selama ini hanya                       kembali sumber tertib hukum dan bentuk-bentuk serta tata urut per-
diadakan dalam pemberian nomor kode Keppres sehingga bagi                               aturan perundang-undangan Republik Indonesia di masa yang akan
masyarakat umum, sulit dibedakan mana yang bersifat mengatur                            datang. Namun, pencabutan TAP MPR seharusnya juga dilakukan
(regeling) dan karena itu dapat disebut sebagai per-ATUR-an, dan                        dengan TAP MPR. Karena itu, untuk menghapuskan keberadaan TAP
mana yang bukan.                                                                        MPR itu sama sekali dari susunan peraturan yang resmi haruslah
     Lagi pula, sebagai akibat terjadinya perubahan mendasar dalam                      ditentukan dalam Aturan Peralihan UUD sendiri yang menegaskan
ketentuan UUD 945 pasca Perubahan Keempat yang disahkan pada                           statusnya dalam suatu sun­set clause yang menyebabkan TAP MPR/S
tahun 2002, struktur peraturan perundang-undangan yang ditentukan                       itu habis sendiri secara alamiah.
oleh Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut juga sudah lagi ses-                            Misalnya, mengenai status TAP MPR/S yang masih berlaku sam-
uai dengan UUD. Misalnya, dapat dipersoalkan mengenai kedudukan                         pai sekarang, dapat ditegaskan dalam Aturan Peralihan UUD bahwa
ketetapan MPR yang sejak tahun 960 sampai sekarang berjumlah 9                       sepanjang TAP MPR/S yang ada itu tidak bertentangan dengan UUD
buah. Apakah Ketetapan MPR itu termasuk peraturan atau bukan,                           dan belum diadakan yang baru menurut UUD yang baru, masih
karena isinya kadang-kadang sama dengan Keputusan Presiden                              tetap berlaku sebagai peraturan setingkat Undang-Undang. Dengan
yang hanya bersifat penetapan biasa. Sebagai contoh, Ketetapan MPR                      demikian, di masa depan, TAP MPR/S itu cukup dicabut dengan
                                                                                        Undang-Undang atau dinyatakan tidak berlaku sebagai peraturan
      208
          Hamid S. Attamimi, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam       melalui judicial review oleh Mahkamah Konstitusi.
Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan
Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I - Pelita IV”, Disertasi
Doktor pada Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 99.



244                                                                                                                                                     245
C.		PROdUK	LEGISLATIF	&	PROdUK	AdMINISTRATIF	                                          di masa depan kita akan menganut ajaran pemisahan yang tegas di
                                                                                       antara ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif.
1.		 Pergeseran	Fungsi	Parlemen	Indonesia	dan	implikasinya	                            Karena itu, fungsi pembuatan undang-undang itu dipertegas seb-
     terhadap	Kegiatan	legislasi                                                       agai kekuasaan DPR, bukan lagi kekuasaan Presiden. Masalahnya
     Salah satu perubahan substantif yang telah dilakukan dalam                        kemudian yang perlu mendapat perhatian adalah bahwa pergeseran
rangka Perubahan Pertama UUD 945 pada Sidang Umum MPR                                 kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR itu tentunya mengandung
bulan Nopember 999 lalu adalah soal cabang kekuasaan legislatif                       implikasi yang mendasar terhadap proses pembentukan peraturan
yang secara tegas dipindahkan dari Presiden ke DPR. Dalam Pasal                        perundang-undangan dan terhadap institusi atau pejabat yang ber-
5 ayat () lama, ditegaskan bahwa Presiden memegang kekuasaan                          wenang membuat peraturan perundang-undangan itu sendiri.
membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Sedangkan                                   Dalam sistem yang lama, dimana dinyatakan bahwa Presiden me-
dalam Pasal 5 ayat () baru berdasarkan Perubahan Pertama tersebut                     megang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan
ditegaskan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-un-                           DPR maka kekuasaan Presiden dan termasuk para pembantunya serta
dang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.” Sebaliknya dalam Pasal                           para pejabat pemerintahan seperti Direktur Jenderal Departemen sam-
20 ayat () baru, dinyatakan: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang                        pai pejabat yang lebih rendah juga mempunyai kewenangan untuk
kekuasaan membentuk undang-undang.”209                                                 mengeluarkan peraturan pada tingkat pelaksanaan di bidangnya mas-
     Dengan adanya perubahan tersebut maka kedudukan DPR jelas                         ing-masing. Peraturan pelaksanaan ini, makin rendah tingkatannya
merupakan lembaga pemegang kekuasaan legislatif, sedangkan                             makin teknis pula sifatnya. Akan tetapi, dengan adanya pergeseran
fungsi inisiatif di bidang legislasi yang dimiliki oleh Presiden tidak                 sebagaimana disebut di atas, sudah seharusnya ditinjau kembali
menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan utama di                               logika yang memberikan pembenaran terhadap pola pengaturan
bidang ini. Perubahan ini sekaligus menegaskan bahwa UUD 945                          seperti itu. Para Direktur Jenderal dan Direktur sebagai pejabat tinggi
dengan sungguh-sungguh menerapkan sistem pemisahan kekuasaan                           (eselon I atau eselon II) yang tunduk kepada hukum kepegawai-neg-
legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Tidak seperti selama ini, antara                 erian tidak selayaknya diberikan wewenang untuk turut membentuk
fungsi legislatif dan eksekutif tidak dipisahkan secara tegas dan malah                peraturan perundang-undangan dalam pengertian yang baru. Sesuai
bersifat tumpang tindih. Sebenarnya, soal ini dapat dibahas tersendiri                 tingkatannya, instansi dan pejabat yang berhak membuat peraturan
mengingat kecenderungan umum yang terjadi di berbagai negara di                        haruslah dibatasi hanya lembaga parlemen bersama-sama dengan
dunia dewasa ini, fungsi legislatif parlemen itu memang dianggap                       pejabat yang memegang kedudukan politik saja, bukan mereka yang
tidaklah lebih penting dibandingkan dengan fungsi kontrol atau                         memegang kedudukan sebagai pegawai pemerintahan.
pengawasan politik terhadap pemerintah. Fungsi pembuatan undang-                            Lembaga parlemen yang dimaksud sesuai tingkatannya adalah
undang itu bahkan mulai cenderung dianggap sebagai fungsi teknis                       DPR-Pusat, DPRD propinsi, dan DPRD kabupaten/kota211 yang meru-
dibandingkan dengan fungsi pengawasan yang bersifat politis210.                        pakan badan-badan perwakilan rakyat. Khusus untuk tingkat desa,
     Akan tetapi, rakyat Indonesia sudah menjatuhkan pilihan bahwa                     meskipun tidak terdapat lembaga parlemen sebagaimana mestinya,
                                                                                       dibentuk Badan Perwakilan Desa sebagaimana diatur dalam Pasal 94
      209
          Bandingkan naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Ta-
hun 945 dengan naskah Perubahan Pertama Undang-Undang Dasar Negara Republik                 2
                                                                                                 Sesuai dengan ketentuan Pasal 2 UU No. 22 Tahun 999, maka “Sebutan
Indonesia Tahun 945, Jakarta: terbitan Sekretariat Jenderal MPR-RI, (tanpa tahun).    propinsi Daerah Tingkat I, Kabupaten Daerah Tingkat II, dan Kotamadya Daerah
      20
          Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah:   Tingkat II, sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang No.5 Tahun 974, berubah
Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: UI-Press, 996.               masing-masing menjadi propinsi, kabupaten, dan kota”. Ref. Lembaran Negara RI
                                                                                       Tahun 999 No.60.


246                                                                                                                                                               247
juncto Pasal 02, 04, dan Pasal 05 UU No.22 Tahun 999 tentang                        Dengan demikian, secara tegas dapat diatur bahwa semua kebi-
Pemerintahan Daerah. Pasal 05 ayat () UU ini menyatakan: “Badan                  jakan yang bersifat mengatur di bidang yang menjadi tugas kement-
Perwakilan Desa bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan                    erian tertentu, haruslah dituangkan dalam bentuk Peraturan Menteri
Desa. Bentuk hukum peraturan-peraturan tersebut, masing-masing                     atau pejabat setingkat Menteri. Sedangkan Sekretaris Jenderal, Direk-
adalah UU di tingkat Pusat, Peraturan Daerah propinsi, Peraturan                   tur Jenderal dan pejabat yang lebih rendah di tiap-tiap kementerian
Daerah kabupaten, Peraturan Daerah kota212, dan Peraturan Desa,                    atau Departemen Pemerintahan tidak berwenang mengatur kepent-
sama-sama merupakan bentuk peraturan yang proses pembentukan-                      ingan publik. Mereka hanya melaksanakan kebijakan dan peraturan
nya melibatkan peran wakil rakyat dan kepala pemerintahan yang                     yang ditetapkan oleh Menteri sebagai pemegang tanggungjawab
bersangkutan.                                                                      politik di kementerian atau Departemennya. Demikian pula dengan
     Untuk melaksanakan peraturan perundangan yang melibatkan                      para Kepala Kantor Wilayah Departemen di daerah-daerah tidak
peran para wakil rakyat tersebut maka kepala pemerintahan yang                     diperkenankan membuat peraturan yang mengatur kepentingan
bersangkutan juga perlu diberikan wewenang untuk membuat per-                      publik. Tugas Kepala Kantor Wilayah hanyalah melaksanakan ke-
aturan-peraturan yang bersifat pelaksanaan. Karena itu, selain UU,                 bijakan dan peraturan-peraturan di tingkat Departemennya. Dalam
Presiden juga berwenang mengeluarkan Peraturan Pemerintah dan                      hal diperlukan pengaturan yang bersifat khusus di daerah, maka
Peraturan Presiden (Pouvoir Reglementair). Demikian pula Gubernur,                 ketentuan demikian itu harus dituangkan dalam bentuk Peraturan
Bupati, Walikota dan Kepala Desa, selain bersama-sama para wakil                   Daerah atau Peraturan Gubernur.
rakyat membentuk Perda dan Peraturan Desa, juga berwenang                               Selain itu, sebagaimana dikemukakan oleh Hamid Attamimi,
mengeluarkan Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota,                        Keputusan Presiden yang bersifat pengaturan dapat pula bersifat
dan Peraturan Kepala Desa sebagai pelaksanaan terhadap peraturan                   mandiri dalam arti tidak dimaksudkan melaksanakan Undang-Un-
yang lebih tinggi tersebut. Karena banyaknya kebijakan pemerintahan                dang ataupun mengatur hal-hal yang ditunjuk oleh undang-undang
yang perlu dituangkan dalam bentuk peraturan yang bersifat pelak-                  untuk diatur lebih oleh Presiden. Jenis Keputusan Presiden demikian
sanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi, maka para Pembantu                    itu disebut Hamid Attamimi sebagai Keputusan Presiden yang
Presiden, yaitu para Menteri atau Pejabat Tinggi yang menduduki                    mendiri. Logika pengaturan yang mandiri oleh Presiden ini, meski-
jabatan politis setingkat Menteri seperti Gubernur Bank Indonesia,                 pun banyak dipersoalkan di kalangan para ahli hukum, tetapi dapat
Jaksa Agung, Kepala Kepolisian, dan Panglima Tentara Nasional In-                  saja diterima dalam paradigma pemikiran UUD 945 yang lama, yaitu
donesia, dapat pula diberikan kewenangan untuk membuat peraturan                   karena Presidenlah yang ditentukan dalam UUD sebagai pemegang
yang bersifat pelaksanaan tersebut. Dengan begitu, kita tidak perlu                kekuasaan utama dalam pembentukan undang-undang. Akan tetapi,
lagi menyaksikan penerbitan-penerbitan Surat Edaran oleh Guber-                    dalam ketentuan yang baru berdasarkan Perubahan Pertama UUD
nur Bank Indonesia yang tidak jelas kedudukan hukumnya untuk                       maka logika yang mungkin dapat dijadikan pertimbangan pembenar
kepentingan mengatur perkembangan dunia perbankan nasional.                        terhadap eksistensi Keputusan yang mengatur secara mandiri tersebut
Gubernur Bank Indonesia nantinya secara resmi dapat menuangkan                     dengan sendirinya tidak dapat diterima lagi.
kebijakan regulasi yang dibuatnya dalam bentuk Peraturan Gubernur                       Pada prinsipnya, Presiden bukan lagi pemegang kekuasaan
Bank Indonesia.                                                                    utama dalam pembentukan UU. Kalaupun Presiden diberi hak untuk
                                                                                   mengajukan rancangan undang-undang, hak itu tidak memberikan
        Sejalan dengan ketentuan dalam Pasal 2 tersebut, maka Peraturan Daerah
      22
                                                                                   kedudukan kepadanya sebagai pemegang kekuasaan legislatif, me-
yang dimaksud disini, baik untuk tingkat propinsi, kebupaten ataupun kota, seb-    lainkan sekedar memberikan hak kepadanya untuk mengambil ini-
agaimana diatur dalam Pasal 69 sampai dengan Pasal 74 UU No.22/999, disebut       siatif karena kebutuhan yang sangat dirasakan oleh pihak eksekutif
sebagai Peraturan Daerah saja. Ibid.
                                                                                   untuk mengatur suatu kebijakan publik yang harus dilayani oleh

248                                                                                                                                                 249
pemerintah, tetapi pihak DPR sendiri belum siap dengan rancangan       mengangkat dan memberhentikan pejabat, membentuk dan mem-
dari mereka sendiri. Dalam hal ini, Presiden dapat mengambil pra-      bubarkan kepanitiaan, dan sebagainya. Secara hukum, semua jenis
karsa untuk menyusun rancangan undang-undangan tersebut dan            putusan tersebut dianggap penting dalam perkembangan hukum
kemudian mengajukannya kepada DPR. Oleh karena tidak boleh ada         nasional. Akan tetapi, pengertian peraturan perundang-undangan
lagi peraturan-peraturan untuk kepentingan pengaturan kepentingan      dalam arti sempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibe-
publik yang dibuat Presiden atau Pemerintah secara mandiri. Semua      dakan secara tegas karena elemen pengaturan (regeling) kepentingan
peraturan di bawah undang-undang hanyalah merupakan pelaksa-           publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan
naan lebih lanjut dari Peraturan Dasar dan Undang-Undang.              hak dan kewajiban di antara sesama warga negara dan antara warga
     Satu-satunya peraturan yang dapat berisi pengaturan yang          negara dengan negara dan pemerintah. Elemen pengaturan (regeling)
mandiri hanyalah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang          inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat
yang dari segi isinya seharusnya dituangkan dalam bentuk UU na-        diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan
mun dari segi proses pembuatannya ataupun karena adanya faktor         tingkatannya secara hirarkis.
eksternal berupa keadaan bahaya atau kegentingan yang memaksa,              Sebagai contoh, Keputusan Presiden mengangkat seseorang
maka oleh Presiden dapat ditetapkan Peraturan Pemerintah sebagai       menjadi Menteri ataupun mengangkat dan memberhentikan seorang
Pengganti UU (PERPU) yang bersifat mandiri. Perpu tersebut harus       Pejabat Eselon I di satu Departemen, ataupun menaikkan pangkat
diajukan untuk mendapat persetujuan DPR menjadi UU selambat-           seorang pegawai negeri sipil ke pangkat yang lebih tinggi. Contoh
lambatnya  tahun sejak dikeluarkannya PERPU tersebut, dan apa-        lain, misalnya, Keputusan Menteri yang menetapkan pembentukan
bila tidak disetujui peraturan pemerintah (PERPU) ini harus dicabut    Panitia Nasional peringatan hari ulang tahun Departemen tertentu,
kembali oleh Presiden atau seperti dalam ketentuan Konstitusi RIS      ataupun mengangkat dan memberhentikan pegawai negeri sipil,
dan UUDS 950, dinyatakan tidak berlaku lagi karena hukum. Jadi,       dan lain-lain. Materi-materi yang dituangkan dalam bentuk Kepu-
dalam sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudi-       tusan Presiden ataupun Keputusan Menteri seperti tersebut tidaklah
katif, Presiden tidak dapat lagi membuat peraturan-peraturan yang      mengandung elemen regulasi sama sekali. Sifatnya hanya penetapan
bersifat mandiri seperti kedudukan Keputusan Presiden pada masa        administratif (beschikking). Dalam arti luas, keputusan-keputusan
lalu. Satu-satunya peraturan yang dapat ditetapkan oleh Presiden       tersebut memang mengandung muatan hukum, karena di dalam-
dengan sifat mandiri adalah Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti     nya berisi hubungan-hubungan hak dan kewajiban dari para pihak
Undang-Undang seperti dikemukakan di atas. Karena itu, eksistensi      yang terlibat di dalamnya yang terbit karena putusan pejabat yang
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) ini saya          berwenang dan juga didasarkan atas peraturan perundang-undangan
usulkan tetap dipertahankan dengan perubahan fungsi seperti yang       yang sah. Akan tetapi, untuk kepentingan tertib peraturan perun-
dikemukakan di atas.                                                   dang-undangan, bentuk-bentuk hukum yang bersifat adminsitratif
                                                                       tersebut, sebaiknya disebut dengan istilah yang berbeda dari no-
2.		 Peraturan	yang	Mengatur	dan	Penetapan	yang	bersifat	Admi-         menklatur yang digunakan untuk bentuk-bentuk formal peraturan
     nistratif                                                         perundang-undangan.
     Dalam rangka penyusunan tertib peraturan perundang-undan-              Jika kita berusaha memahami secara lebih mendalam peristilah-
gan yang baru, perlu dibedakan dengan tegas antara putusan-putusan     an-peristilahan peraturan, keputusan, dan ketetapan, sebenarnya,
yang bersifat mengatur (regeling) dari putusan-putusan yang bersifat   ketiganya memang mempunyai perbedaan etimologis yang sangat
penetapan administratif (beschikking). Semua pejabat tinggi pemerin-   prinsipil. Peraturan berasal dari akar kata ‘atur’, ‘mengatur’, ‘per-
tahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkan           aturan’ yang menyangkut kegiatan ‘pengaturan’ yang berfungsi
keputusan-keputusan yang bersifat administratif, misalnya untuk        sebagai ‘pengatur’. Karena itu, istilah peraturan itu lebih tepat untuk

250                                                                                                                                       25
dikaitkan dengan pengertian ‘regels’ dan ‘regeling’ dalam bahasa                       menjatuhkan sanksi kepada seseorang karena melanggar kode etika
Belanda. Sedangkan perkataan ‘keputusan’ berasal dari kata ‘putus’,                    kepegawaian. Bahkan, ketiga istilah itu dapat dipakai untuk mem-
‘pemutus’, ‘memutuskan’ yang menyangkut kegiatan penyelesaian                          bedakan tiga pengertian hukum dalam kegiatan berorganisasi di
terhadap sesuatu masalah (problem solving). Karena itu, sebenarnya,                    setiap lapisan masyarakat, baik di tingkat negara atau pemerintahan
kata ‘keputusan’ itu lebih tepat dipakai untuk produk kegiatan pera-                   maupun di tingkat masyarakat. Misalnya, dalam lingkungan partai
dilan. Akan tetapi, istilah yang sudah dibakukan untuk pengertian                      politik dan organisasi kemasyarakatan, ketiga istilah itu dapat dipakai
‘vonis’ hakim adalah ‘putusan’, yang sengaja dibedakan dari ‘kepu-                     secara konsisten.
tusan’ yang sudah biasa dipakai untuk pengertian lain. Sementara                            Hanya saja, untuk merombak cara berpikir kita dari kemapanan
itu, produk-produk keputusan yang berkaitan dengan kegiatan ad-                        pengertian ketiga istilah itu memang tidak mudah. Lagi pula, produk-
minisrasi sebenarnya lebih tepat disebut sebagai ‘ketetapan’, karena                   produk hukum yang menggunakan istilah peraturan, keputusan,
sifatnya menetapkan sesuatu menjadi ‘tetap’, dari keadaan ada men-                     dan putusan secara kurang tepat itu, sudah banyak sekali. Karena
jadi tidak ada ataupun dari keadaan tidak ada menjadi ada, atau dari                   itu, dibutuhkan waktu yang cukup lama untuk membangun kes-
keadaan yang bersifat sementara menjadi ‘tetap’. Kegiatan ini sangat                   adaran kolektif baru mengenai pentingnya perbaikan peristilahan
tepat untuk disebut penetapan dan hasilnya adalah ‘ketetapan’. Misal-                  itu. Namun, jika kita bersedia memulai usaha perbaikan itu dengan
nya penetapan membentuk suatu Panitia Nasional HUT Kemerdekaan                         sebaik-baiknya maka kita dapat saja mulai membedakan, pertama,
dari tidak ada menjadi ada, misalnya, ditetapkan dengan ketetapan                      antara peraturan yang bersifat mengatur dengan penetapan yang
Menteri atau ketetapan Presiden.                                                       bersifat administratif yang sekarang pada umumnya disebut sebagai
     Oleh karena itu untuk idealnya, sesungguhnya, penggunaan                          keputusan. Kedua, kita mulai dapat memperkenalkan istilah ketetapan
ketiga peristilahan hukum tersebut di atas sangat baik untuk ditertib-                 sebagai pengganti istilah keputusan yang bersifat administratif. Ketiga,
kan kembali. ‘Peraturan’ merupakan produk pengaturan, ‘Ketetapan’                      kita mulai menyadarkan bahwa penggunaan istilah ‘putusan’ untuk
merupakan produk kegiatan penetapan administratif, dan ‘Keputusan’                     ‘vonis’, dan bukan ‘keputusan’ didasarkan atas alasan yang tidak kuat.
merupakan produk kegiatan peradilan (judicial atau adjudicatif 213).                   Perkataan ‘putusan’ dan ‘keputusan’ sesungguhnya tidak berbeda
‘Peraturan’ tidak selalu merupakan produk lembaga legislatif, tetapi                   secara substantif, alias sama saja. Penggunaan istilah ‘Keputusan’
bisa juga merupakan produk lembaga eksekutif yang sesuai dengan                        itu justru memang tepat dipakai untuk menyebut produk kegiatan
prinsip hirarki hukum, materinya tidak boleh bertentangan dengan                       peradilan yang bersifat ‘memutuskan’ sesuatu perkara. Walaupun
peraturan yang lebih tinggi yang dibuat oleh lembaga legislatif.                       demikian, tentu saja, untuk sementara waktu sebelum kesadaran
Ketetapan juga tidak hanya ada di lingkungan lembaga eksekutif,                        semacam itu meluas, kita masih dapat menerima perubahan-pe-
tetapi ada di setiap organisasi. Misalnya, Ketetapan Sekretaris Jenderal               rubahan itu secara bertahap, misalnya, yang dipastikan dulu adalah
Mahkamah Agung yang tidak bersifat mengatur, ataupun Ketetapan                         penggunaan istilah peraturan yang memang dimaksudkan sebagai
Ketua Dewan Perwakilan Rakyat yang bersifat administratif ke dalam.                    produk pengaturan. Keseluruhan rangkaian peraturan ini mulai dari
Demikian pula istilah Keputusan juga dapat dipakai di lingkungan                       yang tertinggi sampai yang terendah biasa disebut pula dengan istilah
eksekutif, misalnya, oleh Dewan Kehormatan Kepegawaian yang                            peraturan perundang-undangan.
                                                                                            Dengan demikian, yang termasuk dalam pengertian peraturan
      2
          Kegiatan peradilan dalam arti sempit hanya menyangkut kegiatan hakim         perundang-undangan adalah UUD dan dokumen yang sederajat, Un-
di pengadilan dalam rangka fungsi judicial (judikatif). Tetapi, dalam arti luas men-   dang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan
cakup pula pengertian fungsi ‘adjudication’ yang meliputi fungsi-fungsi penyelesa-     Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Daerah, Peraturan
ian sengketa di luar pengadilan, seperti oleh arbitrase dan ‘alternative desputes      Gubernur, Bupati/Walikota, dan Peraturan Desa serta Peraturan
resolutions’ lainnya.
                                                                                       Kepala Desa. Sedangkan bentuk-bentuk putusan lainnya dapat dina-

252                                                                                                                                                        25
makan Ketetapan atau Keputusan dengan tingkatan yang sederajat        stitusi sebagai hukum dasar yang tertulis atau dapat disebut juga
dengan peraturan yang terkait. Misalnya, Ketetapan dan Keputusan      dengan Peraturan Dasar.
MPR, meskipun bukan peraturan dalam pengertian yang baru, tetapi           Pengertian mengenai Peraturan Dasar ini perlu dihidupkan,
tingkatannya sederajat dengan UUD dan Naskah Perubahan UUD            mengingat di waktu-waktu yang akan datang, kita akan banyak
yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Presiden dapat         menyaksikan naskah-naskah Perubahan UUD sebagai mekanisme
disetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden, Keputusan         yang telah dipilih oleh Sidang Umum MPR 999 yang lalu. Teknis
Menteri sederajat dengan Peraturan Menteri, Keputusan Gubernur        perubahan konstitusi melalui naskah terpisah seperti ini lazim dianut
dengan Peraturan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota dengan           di Amerika Serikat dan berbeda dari kelaziman negara-negara Eropa
Peraturan Bupati/Walikota, dan seterusnya. Mengingat tingkatan-       kontinental yang biasa mengubah naskah konstitusinya melalui pe-
nya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yang dikeluarkan         rubahan teks. Dengan dianutnya tradisi Amerika Serikat itu, maka
oleh pejabat terkait, maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan   dapat berkembang konvensi ketatanegaraan di masa-masa yang akan
tata urut peraturan perundang-undangan yang baru nanti, bentuk        datang bahwa selain naskah UUD 945, kita akan memiliki banyak
penetapan administratif tersebut juga turut dicantumkan dengan        naskah Perubahan Pertama, Perubahan Kedua, dan seterusnya.
pengertian bahwa putusan-putusan tersebut bersifat administratif           Di samping itu, apabila nanti diterima pikiran bahwa bentuk
dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik).       Ketetapan MPR tidak lagi dianggap sebagai salah satu bentuk peraturan
                                                                      perundang-undangan dalam arti teknis maka kedudukan Ketetapan
d.	 PERATURAN	dASAR	dAN	PERATURAN	PERUN-                              MPR tentang Hak Asasi Manusia dapat pula dijadikan naskah tersend-
    dANG-	UNdANGAN                                                    iri sebagaimana naskah Perubahan UUD. Namun, bisa saja muncul
                                                                      pertimbangan bahwa terhadap materi-materi yang sangat rinci dan
1.		 Peraturan	dasar                                                  termuat dalam naskah yang sangat tebal, kurang sepantasnya untuk
     Susunan hirarkis peraturan perundang-undangan dalam arti         dijadikan naskah amandemen atau Perubahan UUD karena sifatnya
sempit seperti dikemukakan di atas dapat pula dibedakan ke dalam      tidak saja menambahkan ketentuan baru atau mengganti ketentuan
dua substansi, yaitu naskah dasar dan naskah non-dasar. Untuk         yang lama, tetapi benar-benar sesuatu yang baru sama sekali dan justru
kepentingan akademis, kedua jenis substansi tersebut dapat di-        lebih tebal dari naskah UUD 945 itu sendiri. Karena pertimbangan
kelompokkan dengan membedakan antara Peraturan Dasar dan              demikian itu, dapat saja muncul pendapat bahwa naskah-naskah
Peraturan Perundang-Undangan dalam arti khusus. Peraturan Dasar       seperti dokumen Hak Asasi Manusia Indonesia seperti itu disebut saja
mempunyai kedudukan tertinggi sebagai konstitusi dalam negara,        dengan Piagam Dasar Hak Asasi Manusia Indonesia. Maka dapat diu-
sedangkan Peraturan Perundang-Undangan dalam arti khusus itu          sulkan pengertian bahwa yang termasuk dalam pengertian Peraturan
mencakup pengertian produk Undang-Undang dan produk-produk            Dasar seperti tersebut di atas mencakup UUD sebagai naskah induk,
peraturan di bawah Undang-Undang.                                     Perubahan UUD sebagai naskah penyempurnaan, dan Piagam Dasar
     Bentuk konkrit dari naskah-naskah yang dapat dikategorikan       sebagai naskah pelengkap.
sebagai Peraturan Dasar itu dapat dikelompokkan menjadi tiga,              Ketiganya dapat dikategorikan termasuk dalam pengertian
yaitu (a) naskah induk berupa naskah asli Undang-Undang Dasar,        Peraturan Dasar, sebagai bentuk-bentuk konstitusi tertulis. Seperti
(b) naskah perubahan ataupun penyempurnaan dan perbaikan dalam        dimaklumi sebagaimana diuraikan dalam Penjelasan UUD 945, se-
bentuk Perubahan UUD, dan (c) naskah pelengkap yang dapat berupa      lain konstitusi tertulis itu harus diakui pula adanya konstitusi yang
Piagam Dasar, seperti misalnya Piagam Hak Asasi Manusia. Ketiga       tidak tertulis, yaitu yang berkembang dalam nilai-nilai yang hidup
jenis dokumen ini sama-sama mempunyai kedudukan sebagai kon-          dalam kesadaran hukum masyarakat.


254                                                                                                                                     255
2.		 Peraturan	Perundang-Undangan
     Dalam arti khusus, pengertian peraturan perundang-undangan        E.		 PROdUK	HUKUM	MAJELIS	PERMUSYAWARATAN	
yang saya maksud di sini adalah keseluruhan susunan hirarkis                RAKYAT
peraturan perundang-undangan yang berbentuk Undang-Undang
ke bawah, yaitu semua produk hukum yang melibatkan peran lem-          1.		 Produk	Hukum	MPR	dewasa	Ini
baga perwakilan rakyat bersama-sama dengan pemerintah ataupun                Seperti dimaklumi, putusan-putusan MPR itu selama ini dina-
melibatkan peran pemerintah karena kedudukan politiknya dalam          makan Ketetapan ataupun Keputusan. Ketetapan bersifat ke luar dan
rangka melaksanakan produk legislatif yang ditetapkan oleh lem-        ke dalam, sedangkan Keputusan bersifat internal. Dengan pembedaan
baga perwakilan rakyat bersama-sama dengan pemerintah menurut          ini maka segala putusan yang berlaku ke dalam anggota majelis send-
tingkatannya masing-masing. Seperti telah diuraikan di atas, yang      iri, dituangkan dalam bentuk Keputusan, sedangkan yang berlaku
terlibat dalam pembentukan atau pembuatan Undang-Undang adalah         keluar majelis dituangkan dalam bentuk Ketetapan214. Atas dasar
Dewan Perwakilan Rakyat (peran primer) dan Presiden/Pemerintah         pembedaan ini, sampai sekarang sudah tercatat banyak Ketetapan
(peran sekunder), yang terlibat dalam pembuatan Peraturan Daerah       MPR, sedangkan Keputusan MPR hanya berkenaan dengan hal-hal
(Perda) adalah DPRD propinsi atau DPRD kabupaten/kotamadya             yang relatif bersifat tetap. Banyaknya jumlah ketetapan MPR yang
(peran primer) bersama-sama dengan Gubernur atau Bupati/Wa-            berlakunya ke luar dan ke dalam majelis itu, sangat dipengaruhi oleh
likota (peran sekunder), dan yang terlibat dalam pembuatan Peraturan   suasana politik dan perkembangan kebutuhan yang dirasakan oleh
Desa adalah badan perwakilan rakyat di desa yang dalam UU No.22        para wakil rakyat di MPR. Masalahnya, bagaimanakah kita akan
Tahun 999 disebut Badan Perwakilan Desa (peran primer) dan Ke-        memperlakukan keputusan-keputusan dan ketetapan-ketetapan MPR
pala Desa (peran sekunder).                                            itu selanjutnya dalam konteks wacana mengenai penataan kembali
     Di samping itu, yang juga termasuk dalam pengertian peraturan     sumber tertib hukum, dan bentuk serta susunan tata urut peraturan
perundang-undangan di sini ialah segala perangkat peraturan yang       perundang-undangan Republik Indonesia di masa mendatang.
tingkatannya di bawah UU dan dimaksudkan untuk melaksanakan                  Dalam UUD 945, ketentuan mengenai tugas MPR tercantum
ketentuan yang termuat dalam bentuk peraturan yang tingkatan-          hanya dalam  pasal, yaitu Pasal  juncto Pasal 7 ayat () dan (2), dan
nya lebih tinggi. Sebagai konsekuensi dianutnya ajaran pemisahan       Pasal 6 ayat (2). Dalam Pasal , ditentukan bahwa MPR menetapkan
kekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas, maka para pejabat     Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara.
yang dapat dianggap memiliki kewenangan demikian itu adalah            Sedangkan dalam Pasal 7, diatur mengenai mekanisme perubahan
Presiden, Menteri dan pejabat setingkat Menteri. Sedangkan para        UUD yang tentunya masih terkait dengan wewenang MPR untuk
pejabat dalam birokrasi pemerintahan yang terikat menurut keten-       menetapkan UUD sebagaimana dimaksud dalam Pasal  di atas.
tuan peraturan kepegawai-negerian tidak dapat diberi wewenang          Selanjutnya, dalam Pasal 6 ayat (2) dinyatakan bahwa Presiden dan
menetapkan peraturan sama sekali, mengingat jabatannya murni           Wakil Presiden dipilih oleh MPR dengan suara yang terbanyak.
bersifat eksekutif.                                                          Dengan demikian, tugas pokok MPR itu sebenarnya hanya
     Dengan demikian produk-produk peraturan perundang-undangan        berkisar pada tiga soal, yaitu UUD, Presiden dan Wakil Presiden
dalam pengertian yang khusus ini sangat berbeda dari peraturan yang    (Lembaga Kepresidenan), dan garis-garis besar daripada haluan
disebut sebagai Peraturan Dasar yang dibuat oleh Majelis Permusy-
awaratan Rakyat sebagai majelis tertinggi penjelmaan segenap rakyat         24
                                                                               Lihat Bab XII Pasal 90 Ketetapan MPR No.II/MPR/999 tentang Peraturan
Indonesia yang berdaulat. Oleh karena itu, tepatlah jika keduanya      Tata Tertib MPR-RI sebagaimana telah diubah dengan Ketetapan MPR No.I/
dibedakan dengan sebutan Peraturan Dasar dan Peraturan Perundang-      MPR/999 tentang Perubahan Kelima atas Ketetapan MPR-RI No.I/MPR/98
                                                                       tentang Peraturan Tata Tertib MPR-RI.
Undangan di bawah Peraturan Dasar.

256                                                                                                                                             257
negara. Khusus mengenai soal yang terakhir ini, yaitu ‘garis-garis       itu, harus dapat ditawarkan kepada para pemilih untuk meyakinkan
besar daripada haluan negara’, sesungguhnya dapat dilacak bahwa          mereka dalam menentukan pilihannya masing-masing. Tugas MPR
perumusan kata-kata dalam frase ini agak menyimpang dari tata            dalam kaitan dengan ini adalah menyetujui atau menolak ataupun
bahasa yang baik dan benar. Akan tetapi, kesalahan gramatikal ter-       menambah dan mengurangi rancangan program yang diajukan se-
sebut selama ini telah dimanfaatkan untuk mengembangkan penaf-           cara garis besar oleh setiap calon Presiden sebelum calon Presiden
siran bahwa yang dimaksud dalam frase ‘garis-garis besar daripada        tersebut dipilih secara resmi. Apabila naskah garis besar program
haluan negara’ disini mencakup dua pengertian, yaitu garis besar         calon Presiden itu nantinya disetujui, dan calon Presiden yang ber-
haluan negara dalam arti luas dan dalam arti sempit. Yang dipahami       sangkutan dinyatakan terpilih, maka naskah itulah yang disebut
dalam arti sempit adalah Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN)          sebagai Garis Besar Haluan Negara yang akan dijadikan acuan
sebagaimana selalu ditetapkan setiap 5 tahunan yang dijadikan acuan      bagi Presiden untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan dan
bagi Presiden untuk melaksanakan tugas-tugas pembangunan lima            pembangunan, serta dijadikan acuan bagi DPR untuk mengawasi
tahunan. Sedangkan yang dipahami dalam arti luas adalah segala           pelaksanaan tugas Presiden, ataupun dijadikan acuan bagi Sidang
arahan bagi haluan negara yang diperlukan selain naskah GBHN             MPR yang akan datang dalam menilai hasil kerja Presiden, baik di
itu. Karena itu, maka haluan-haluan negara selain GBHN itu perlu         akhir masa jabatannya ataupun dalam forum Sidang Istimewa untuk
ditetapkan juga dalam bentuk Ketetapan-Ketetapan MPR dengan              perkara ‘impeachment’.
kedudukan di bawah UUD. Maka jadilah Ketetapan MPR itu banyak                  Masalahnya, apakah memang harus naskah GBHN itu ditetap-
sekali jumlahnya sampai sekarang, yang jika ditelaah satu per satu ada   kan dalam bentuk dokumen yang dinamakan Ketetapan MPR?
juga materi ketetapan yang memang sungguh-sungguh diperlukan,            Bukankah dapat saja diatur bahwa naskah GBHN itu disahkan oleh
seperti misalnya Ketetapan MPR tentang Hak Asasi Manusia, tetapi         Sidang Umum MPR dengan nama atau sebutan GBHN saja sesuai
banyak juga yang tidak terlalu penting.                                  ketentuan Pasal  UUD 945. Sedangkan materi-materi yang sudah
     Sebenarnya, semua materi yang dianggap perlu ditetapkan terse-      ditetapkan oleh MPR selama ini, di luar naskah GBHN dapat pula
but jika memang dibutuhkan dapat saja dimasukkan ke dalam UUD            dipertimbangkan untuk dijadikan materi dalam rangka agenda pe-
dalam rangka agenda perubahan UUD. Akan tetapi, karena UUD 945          rubahan UUD.
selama Orde Baru disakralkan maka tidak pernah terbayang sebel-                Berkenaan dengan Presiden dan Wakil Presiden, tugas MPR
umnya bahwa kita sekarang ini akan dapat menyaksikan perubahan           adalah memilih untuk mengangkat dan/atau memberhentikan.
terhadap ketentuan UUD 945. Oleh karena itu, setelah kita memasuki      Dokumen putusan ini memang dapat disebut Ketetapan seperti bi-
keadaan yang normal di era reformasi sekarang ini, kiranya sudah         asa karena sifatnya ‘beschikking’. Tetapi, jika ingin konsisten dengan
saatnya kita kembali berpikir jernih mengenai keberadaan Ketetapan       istilah Keputusan yang bersifat ‘beschikking; seperti halnya dengan
MPR itu sendiri sebagai bentuk peraturan resmi sebagaimana diten-        Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, dan sebagainya, maka
tukan dalam TAP MPRS No.XX/MPRS/966 tersebut di atas.                   pengangkatan dan pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden itu
     Naskah GBHN sebagaimana dikenal selama ini tidak perlu lagi         dapat saja dituangkan dalam bentuk Keputusan. Namun soal ini tidak
ditetapkan dalam bentuk dokumen yang diperlakukan sebagai per-           prinsipil sifatnya, mengingat istilah Keputusan MPR selama ini sudah
aturan dengan derajat di bawah UUD. Apalagi, siklus kepemimpinan         digunakan untuk pengertian putusan yang bersifat internal. Karena
Presiden dewasa ini telah dibatasi paling lama 0 tahun. Artinya,        itu, dapat diteruskan pengertian seperti yang diatur dalam Peraturan
peralihan kekuasaan Presiden dapat berlangsung setiap lima tahunan       Tata Tertib MPR yang berlaku sekarang, yaitu bahwa “Keputusan
sesuai ketentuan UUD, dan karena itu sudah semestinya, setiap calon      MPR adalah putusan Majelis yang mempunyai kekuatan hukum
Presiden mempersiapkan rancangan programnya masing-masing                mengikat ke dalam Majelis”215.
yang dalam proses demokratisasi pengisian jabatan kepresidenan                 Yang justru paling pokok dalam rangka penyusunan tertib peraturan

258                                                                                                                                         259
perundang-undangan ini adalah putusan-putusan MPR berkenaan                         Ketua lembaga Tinggi Negara setingkat Presiden dan DPR dapat
dengan UUD. MPR berwenang menetapkan (Pasal ) dan mengubah                         secara periodik menyampaikan laporan perkembangan tugasnya di
(Pasal 7) UUD. Akan tetapi, bentuk dokumen penetapan ataupun pe-                   hadapan Sidang-Sidang MPR.
rubahan itu tidak mungkin dituangkan dalam bentuk Ketetapan yang                         Dengan demikian, bentuk putusan MPR dapat disederhanakan
justru kedudukannya lebih rendah daripada UUD itu sendiri. Karena                   dalam empat jenis naskah saja, yaitu () Peraturan Dasar yang dapat
itu, produk putusan MPR di bidang UUD ini seyogyanya dinamakan                      berupa naskah UUD, naskah Perubahan UUD, dan naskah Piagam
UUD dan Perubahan UUD saja. Bahkan, apabila diperlukan untuk                        Dasar; (2) Ketetapan MPR tentang pengangkatan dan pemberhentian
mengatur hal-hal yang rinci dalam satu naskah yang tebal, yang tidak                Presiden dan Wakil Presiden; () Ketetapan MPR tentang GBHN;
mungkin dimasukkan menjadi materi UUD sehingga naskah UUD                           dan (4) Keputusan MPR yang hanya mempunyai kekuatan hukum
tidak terlalu tebal, maka dapat pula dipertimbangkan kemungkinan                    mengikat ke dalam Majelis. Termasuk dalam pengertian Keputusan
adanya bentuk hukum yang dinamakan Piagam Dasar. Misalnya, MPR                      yang bersifat internal ini, menurut saya, adalah Peraturan Tata Tertib
dapat menetapkan Piagam Dasar Hak Asasi Manusia Indonesia sebagai                   MPR yang dapat dituangkan dalam bentuk Keputusan, bukan Keteta-
dokumen pelengkap UUD. Dengan demikian, kita dapat memiliki tiga                    pan seperti yang lazim dipraktekkan selama ini. Dari keempat jenis
jenis dokumen yang dihasilkan oleh MPR, yaitu naskah UUD, naskah                    naskah di atas, yang dapat dianggap termasuk pengertian peraturan
Perubahan UUD, dan naskah Piagam Dasar, yang kesemuanya dapat                       perundang-undangan Republik Indonesia hanya naskah yang terma-
disebut sebagai Peraturan Dasar Republik Indonesia.                                 suk pengertian Peraturan Dasar, dengan kedudukan tertinggi dalam
     Sejalan dengan itu, maka sudah seyogyanya bahwa Sidang-Si-                     tata-urut hirarkis peraturan perundang-undangan tersebut.
dang MPR itu dibagi menjadi tiga komisi saja, yaitu Komisi A tentang                     Segala bentuk putusan MPR yang sudah ada selama ini, jika
Undang-Undang Dasar, Komisi B tentang Lembaga Kepresidenan,                         usulan ini dapat diterima, tentu dapat disesuaikan menurut keten-
dan Komisi C tentang Haluan Negara. Segala pembahasan mengenai                      tuan yang baru nantinya, dengan catatan semua putusan itu dijamin
peraturan-peraturan yang bersifat pokok dan mendasar, dibahas                       tercatat dengan sebaik-baiknya dalam risalah-risalah majelis. Ada
dalam Komisi UUD. Segala sesuatu yang menyangkut Presiden dan                       pula ketetapan-ketetapan yang dapat dipandang tidak mempunyai
Wakil Presiden, termasuk soal pertanggung-jawaban, soal pemili-                     relevansi sama sekali, misalnya, Ketetapan MPR tentang Pidato Per-
han, soal pengangkatan pejabat Presiden dan Wakil Presiden, soal                    tanggungjawaban Presiden yang selama Orde Baru selalu dikeluar-
‘impeachment’ dan lain-lain dibahas dalam Komisi Kepresidenan.                      kan tiap lima tahun dengan isinya yang pendek, yaitu: “Menerima
Sedangkan Komisi C khusus membahas mengenai GBHN dan reko-                          Sepenuhnya” atau bahkan “Menerima Sepenuhnya Tanpa Catatan”.
mendasi-rekomendasi kebijakan yang harus mendapat perhatian                         Ini adalah contoh Ketetapan MPR yang tidak perlu, dan bahkan lucu
Presiden dalam lima tahun. Apabila diperlukan, dapat pula dibentuk                  untuk disebut sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-un-
Komisi khusus, misalnya untuk membahas mengenai lembaga-lem-                        dangan. Bahkan, yang lebih lucu lagi adalah Ketetapan MPR yang
baga tinggi negara lainnya, seperti misalnya Mahkamah Agung dan                     menyatakan ‘Menolak Pidato Pertanggungjawaban Presiden’ yang
Badan Pemeriksa Keuangan, terutama apabila diterima usulan agar                     justru dibuat dalam Sidang Umum di akhir masa jabatan Presiden
                                                                                    yang bersangkutan. Padahal, cukuplah penilaian terhadap pertang-
       25
           Lihat Pasal 90 ayat () dalam Bab XII Ketetapan MPR No. II/MPR/999      gungjawaban Presiden di akhir masa jabatan itu dijadikan referensi
tentang Peraturan Tata Tertib MPR-RI. Di dalam ayat () dinyatakan “Bentuk-bentuk   untuk proses pemilihan Presiden dalam agenda berikutnya. Kepu-
putusan Majelis adalah: a. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; b. Keputusan   tusan melalui pemungutan suara untuk menerima atau menolak
Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Dalam ayat (2) dinyatakan: “Ketetapan Majelis      pertanggungjawaban Presiden itu seharusnya hanya terjadi dalam
Permusyawaratan Rakyat adalah putusan Majelis yang mempunyai kekuatan hukum         persidangan perkara ‘impeachment’ melalui Sidang Istimewa MPR,
mengikat ke luar dan ke dalam Majelis.”
                                                                                    bukan dalam Sidang Umum akhir jabatan216.

260                                                                                                                                                   26
    Sebenarnya, semua itu dapat terjadi, semata-mata karena telah                 Dua yang pertama merupakan produk Majelis Permusyawaratan
berlangsungnya kebiasaan yang salah selama masa Orde Baru, yaitu                  Rakyat, sedangkan yang terakhir adalah produk Dewan Perwakilan
untuk kepentingan pemilihan ulang bagi Presiden untuk menduduki                   Rakyat. Setiap Undang-Undang, baik yang diprakarsai oleh Pemer-
kembali jabatan Presiden, maka diperlukan adanya Ketetapan yang                   intah, atau oleh Dewan Perwakilan Daerah ataupun oleh Dewan
menerima bulat, sepenuhnya dan tanpa catatan tersebut di atas. Oleh               Perwakilan Rakyat sendiri, adalah produk Dewan Perwakilan Rakyat
karena itu, di masa depan, kekeliruan-kekeliruan seperti ini tidak                dan karena itu dapat dipertimbangkan mengenai kemungkinan
boleh terulang lagi. Salah satu caranya, hapuskan saja kedudukan                  perubahannya menjadi naskah yang menggunakan kepala surat
Ketetapan MPR sebagai bentuk peraturan perundang-undangan                         Dewan Perwakilan Rakyat. Dalam ketentuan Pasal 20 ayat () hasil
yang secara hirarkis berada di bawah UUD tetapi berada di atas UU.                Perubahan Pertama UUD 945 jelas dinyatakan bahwa Dewan Per-
Di seluruh dunia, selalu diatur bahwa di bawah UUD (konstitusi)                   wakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.
peraturan yang tertinggi adalah undang-undang sebagai produk                      Kekuasaan Presiden dalam hubungan dengan pengesahan suatu Ran-
lembaga legislatif bersama-sama dengan eksekutif. Selain naskah                   cangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang hanyalah bersifat
Peraturan Dasar (UUD, Perubahan UUD, dan Piagam Dasar), produk-                   formil dan administratif belaka. Pengesahan formil dan administratif
produk lembaga MPR itu secara langsung dapat saja disebut sesuai                  tersebut bahkan sesuai ketentuan Pasal 20 ayat (5) hasil perubahan
dengan namanya, yaitu penetapan GBHN dengan mengetok palu                         kedua bersifat ‘imperative’ dan ‘mandatory’ dimana ditentukan bahwa
dan ditandatangani oleh para pimpinan MPR, dan penetapan Pres-                    dalam waktu 0 hari sejak disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat,
iden dan Wakil Presiden dengan ditandatanganinya Ketetapan yang                   meskipun Presiden tidak bersedia menandatanganinya sebagai tanda
bersifat ‘beschikking’.                                                           pengesahan administratif, Rancangan Undang-Undang itu berlaku
                                                                                  dengan sendirinya sebagai undang-undang.
2.	 Produk	Hukum	Majelis	di	Masa	depan                                                 Memang dapat pula dipersoalkan berkenaan dengan bentuk
    Di masa depan, kedudukan konstitusional Majelis Permusya-                     penandatanganan oleh Presiden itu, khususnya berkenaan dengan
waratan Rakyat mengalami perubahan yang sangat mendasar. MPR                      kemungkinan perubahan format undang-undang. Apakah karena
bukan lagi dan tidak dapat lagi disebut sebagai lembaga tertinggi                 Presiden yang menandatanganinya maka format undang-undang
negara, melainkan merupakan badan legislatif yang terdiri atas                    tersebut masih dapat tetap menggunakan format kepala surat Pres-
dua kamar parlemen, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan                       iden seperti selama ini, atau kepala suratnya justru harus diganti
Perwakilan Daerah, yang keduanya secara bersama-sama disebut                      dengan kepala surat Dewan Perwakilan Rakyat. Di Amerika Serikat
sebagai MPR yang kedudukannya sederajat dengan Presiden dan                       misalnya, setiap Undang-Undang ditandatangani oleh Ketua Senat
Mahkamah Agung. Produk hukum parlemen Indonesia di masa                           dan Ketua Dewan Perwakilan Rakyat secara bersama-sama, sehingga
depan hanya ada dua tingkatan, yaitu tingkat konstitusi berupa (i)                formatnya adalah format Kongres, bukan menggunakan kepala surat
Undang-Undang Dasar, dan (ii) Perubahan Undang-Undang Dasar;                      Presiden. Karena penandatanganan undang-undang tetap dilakukan
sedangkan pada tingkat di bawahnya adalah (iii) Undang-Undang.                    oleh Presiden maka format undang-undang kita di masa depan masih
                                                                                  dapat menggunakan format Presiden. Namun demikian, mengingat
      26
          Contoh konvensi yang dapat dikemukakan berkenaan dengan hal ini
adalah persidangan perkara ‘impeachment’ Presiden Bill Clinton dalam kasusnya     kekuasaan membentuk undang-undang berdasarkan ketentuan Pasal
dengan Monica Lewinsky yang dimenangkan oleh Clinton, dan karena itu ia dapat     20 ayat () berada di tangan Dewan Perwakilan Rakyat dan bukan
meneruskan masa jabatannya sampai selesai, atau dalam kasus pidato pertanggung-   lagi di tangan Presiden seperti dalam rumusan Pasal 5 ayat () yang
jawaban Presiden Soekarno yang dikenal dengan Pidato Nawaksaranya yang ditolak    lama (sebelum diamandemen), maka wajar pula jika berkembang
oleh Sidang Istimewa MPRS Tahun 966 dan menyebabkan Presiden Soekarno harus      pemikiran bahwa format undang-undang di masa yang akan datang
berhenti dari jabatannya.
                                                                                  seharusnya menggunakan kepala surat Dewan Perwakilan Rakyat,
                                                                                  bukan lagi kepala surat Presiden (format Presiden).
262                                                                                                                                                26
     Jika pemikiran demikian diikuti maka fungsi pengesahan den-       gani oleh pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat sendiri segera setelah
gan tandatangan Presiden pada setiap undang-undang berdasarkan         pengesahan dilakukan di dalam rapat paripurna Dewan Perwakilan
ketentuan Pasal 20 ayat (4), dapat dikatakan hanya bersifat formil     Rakyat. Oleh karena itu, dengan memperhatikan implikasi teknis
dan administratif saja, yaitu dalam rangka pengundangan dan pen-       atas pengaturan oleh Pasal 20 ayat (5) itu, saya mengusulkan bahwa
gumuman yang dipraktekkan selama ini, di mana Menteri Negara           sebaiknya naskah undang-undang di masa depan sebaiknya tidak
Sekretaris Negara menandatangani setiap RUU yang diundangkan.          lagi menggunakan format lama.
Dengan prosedur terakhir ini, setiap undang-undang memerlukan               Karena kedudukan MPR menurut ketentuan baru UUD 945
tandatangan ketua Dewan Perwakilan Rakyat atau oleh para ang-          pasca amandemen sudah mengalami perubahan mendasar maka sep-
gota Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat yang secara bersama-sama         erti dikemukakan di atas ia tidak lagi mengeluarkan produk hukum
mewakili segenap anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Setelah itu,         sebagaimana dikenal selama ini. Karena itu, produk hukum MPR
barulah diperlukan tandatangan Presiden untuk pengesahannya se-        hasil Pemilu 2004, haruslah disesuaikan dengan ketentuan UUD 945
cara formil dan administratif.                                         setelah perubahan Keempat tahun 2002 tersebut. MPR tidak boleh dan
     Pandangan seperti ini sebenarnya sangat masuk akal. Dalam Pasal   tidak akan lagi menetapkan produk hukum yang bersifat ‘mengatur’
20 ayat (4) hasil Perubahan Pertama ditentukan: “Presiden mengesah-    (regeling), kecuali dalam bentuk UUD atau Perubahan UUD. Namun,
kan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk         kewenangan MPR untuk mengeluarkan produk hukum yang tidak
menjadi undang-undang”. Akan tetapi, dalam Pasal 20 ayat (5) hasil     bersifat mengatur masih tetap dapat dipertahankan. Misalnya, MPR
Perubahan Kedua, ditentukan: “Dalam hal rancangan undang-undang        dapat saja menetapkan:
yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden       (a) Ketetapan MPR yang merupakan baju hukum naskah Peruba-
dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang                  han UUD sesuai dengan ketentuan Pasal  ayat () jo Pasal 7
tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi              UUD 945;
undang-undang dan wajib diundangkan”. Dalam praktek, secara              (b) Ketetapan MPR yang menyatakan bahwa Presiden dan Wakil
teoritis bisa saja terjadi bahwa suatu rancangan undang-undang yang           Presiden telah resmi sebagai Presiden sejak pengucapan sump-
telah mendapat persetujuan bersama di DPR ternyata memuat hal-hal             ah/janji jabatannya di hadapan Sidang MPR, sesuai dengan
yang menurut Presiden berbahaya atau menyulitkan Presiden untuk               ketentuan Pasal  ayat (2) UUD 945.
bekerja. Jika tenggang waktu 0 hari itu terlampaui, maka otomatis       (c) Ketetapan MPR yang memberhentikan Presiden dan/atau
rancangan undang-undang tersebut secara hukum dianggap telah                  Wakil Presiden dari jabatannya sesuai dengan ketentuan pasal
berlaku sebagai Undang-Undang sesuai dengan ketentuan Pasal 20                 ayat () jo Pasal 7A dan Pasal 7B UUD 945.
ayat (5) tersebut.                                                       (d) Ketetapan MPR yang menetapkan Presiden dan/atau Wakil
     Jika hal itu terjadi maka timbul pertanyaan, siapakah yang               Presiden untuk mengisi kekosongan jabatan Presiden dan/atau
menandatangani naskah Undang-Undang dimaksud? Apakah for-                     Wakil Presiden sesuai ketentuan Pasal 8 ayat (2) dan ().
mat undang-undang itu memakai kepala surat “Presiden Republik
                                                                            Namun demikian, semua bentuk ketetapan MPR tersebut hanya
Indonesia” atau “Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia”.
                                                                       bersifat administratif dan tidak boleh lagi memuat norma-norma
Jika format semua UU masih memakai kepala surat “Presiden RI”
                                                                       hukum yang bersifat mengatur (regeling). Produk MPR yang bersifat
seperti selama ini, tentu kasus yang dimuat ketentuannya dalam
                                                                       mengatur hanya dituangkan dalam bentuk UUD atau Perubahan
pasal 20 ayat (5) itu menimbulkan masalah. Akan tetapi, jika format
                                                                       UUD. Demikian pula dengan bentuk Ketetapan MPR tentang Per-
undang-undang telah diubah sebagaimana mestinya, yaitu meng-
                                                                       aturan Tata Tertib MPR yang ada selama ini juga tidak dapat lagi
gunakan kepala surat DPR-RI maka otomatis tidak ada masalah lagi,
                                                                       dipertahankan. Peraturan Tata Tertib biasanya dibenarkan untuk
tokh undang-undang yang bersangkutan memang telah ditandatan-
                                                                       ditetapkan dengan alasan norma yang diatur bersifat internal (inter­

264                                                                                                                                    265
nal regelingen). Akan tetapi, dalam kenyataan praktek, peraturan tata    dapat dikatakan bersifat sekunder. Hakim lebih berfungsi sebagai
tertib MPR itu juga berlaku mengikat keluar. Karena itu, teori yang      penegak dan bahkan ‘mulut undang-undang’ belaka.
selama ini membedakan penggunaan istilah Ketetapan MPR yang                   Karena Belanda yang pernah menjajah Indonesia menganut
berlaku keluar dan Keputusan MPR yang berlaku ke dalam, juga             sistem civil law itu maka dengan sendirinya pengaruh tradisi civil law
tidak dapat dipertahankan. Peraturan tata tertib mengikat keluar dan     itu sangat kuat berakar dalam perkembangan hukum di Indonesia
juga ke dalam, sehingga bentuk penuangannya selama ini juga dalam        sampai sekarang. Akan tetapi, yang menjadi masalah kita adalah
bentuk Ketetapan MPR, bukan Keputusan MPR.                               bahwa tradisi common law yang menerapkan asas preseden itu sangat
      Oleh sebab itu, bentuk Peraturan Tata Tertib MPR di samping seb-   luas berpengaruh dalam aneka kegiatan bisnis dan ekonomi Interna-
agai ‘internal regulation’ dapat pula dituangkan dalam bentuk undang-    sional dewasa ini. Bersamaan dengan pengaruh kekuatan politik dan
undang. Misalnya, hal-hal yang perlu diatur menyangkut persidangan       ekonomi yang didominasi oleh Amerika Serikat selama setengah abad
MPR diatur saja dalam UU tentang Susunan dan Kedudukan MPR,              terakhir, logika hukum common law itu terus meningkat pengaruhnya
DPR, DPD, dan DPRD. DPR dan DPD tentu memerlukan peraturan               dimana-mana. Lagi pula, di kawasan Asia Tenggara, tempat dimana
tata tertib sendiri-sendiri. Akan tetapi, MPR tidak memerlukan lagi      ataupun melalui mana sistem hukum Indonesia harus bergaul melalui
Peraturan Tata Tertib tersendiri. Karena MPR bukan lagi lembaga yang     jaringan kegiatan bisnis regional dan bahkan menuju pergaulan eko-
akan menjalankan tugas-tugas bersifat rutin dan terus menerus. Karena    nomi global, pada umumnya juga menganut dan menerapkan sistem
itu, (i) MPR tidak lagi memerlukan pimpinan yang bersifat tetap dan      common law itu. Selain karena pengaruh ekonomi Amerika Serikat
bekerja terus menerus, (ii) MPR tidak lagi memerlukan Peraturan Tata     yang sangat mempengaruhi, kita juga dipengaruhi oleh sistem hukum
Tertib yang tersendiri, (iii) berbeda dengan DPR dan DPD, MPR juga       yang dipraktekkan oleh bangsa Jepang yang juga dipengaruhi oleh
tidak memerlukan rumusan naskah Kode Etika tersendiri, (iv) MPR          sistem Amerika. Di kawasan Asia Tenggara sendiri, Malaysia, Singa-
juga tidak memerlukan lagi alat-alat perlengkapan dan sekretariat        pura, dan Brunei serta Philipina juga menganut sistem common law.
yang bersifat tetap dan tersendiri. Sekretariat Jenderal MPR sebaiknya        Karena itu, dapat dikatakan kita relatif sendirian. Padahal, dalam
dirangkap oleh Sekretariat Jenderal DPD. Demikian pula Ketua MPR         perkembangan tradisi Eropa kontinental sendiri dewasa ini, peranan
cukup dirangkap oleh Ketua DPD, sedangkan Ketua DPR merangkap            putusan hakim berupa jurisprudensi itu juga terus meningkat dari
sebagai Wakil Ketua MPR.                                                 waktu ke waktu. Sudah tentu, kita juga dapat mencatat perkembangan
                                                                         perhatian di lingkungan negara-negara common law sendiri untuk mu-
F.	 PENGUATAN	KEdUdUKAN	PUTUSAN	PENGAdILAN                               lai mementingkan pembuatan undang-undang, termasuk di Amerika
                                                                         Serikat sendiri. Dengan perkataan lain, memang akhir-akhir ini telah
     Sistem hukum Indonesia selama ini, karena pengaruh sistem hu-       terjadi kecenderungan konvergen yang luas antara tradisi common law
kum Belanda, menganut sistem civil law, yang berbeda dari praktek        dan civil law itu di banyak negara. Oleh karena itu, sistem hukum In-
hukum di negara-negara Anglo Saxonia yang menerapkan sistem              donesia yang dipengaruhi secara mendalam oleh sistem civil law mau
common law. Dalam sistem civil law, yang diutamakan adalah pem-          tidak mau harus mulai memperhatikan pentingnya kedudukan dan
buatan undang-undang dan peraturan tertulis lainnya sebagai sumber       peranan putusan hakim dalam upaya pengembangan sistem hukum
tertib hukum yang dapat dijadikan acuan dalam proses peradilan.          Indonesia di masa mendatang. Oleh sebab itu, putusan hakim berupa
Sedangkan dalam sistem common law yang diutamakan adalah asas            jurisprudensi, perlulah kiranya diberi tempat yang makin penting
preseden dengan mengedepankan peran putusan hakim terdahulu
sebagai acuan dalam proses peradilan217. Dalam sistem civil law, pu-            27
                                                                                    Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon, and Christopher Osakwe, Compara­
tusan pengadilan itu disebut jurisprudensi yang juga dijadikan salah     tive Legal Traditions, Nutshell Seires, West Publishing Company, London, 982.
satu sumber hukum dalam proses peradilan. Akan tetapi, perannya

266                                                                                                                                                  267
dalam tertib hukum di negara pada masa yang akan datang, sehingga                      undang-undang dalam konsep rancangan UUD 945219. Namun, den-
kita tidak hanya menggantungkan diri pada bentuk-bentuk peraturan                      gan diterima ide pemisahan kekuasaan itu dalam naskah Perubahan
tertulis yang diproduksi oleh lembaga legislatif dan eksekutif. Untuk                  Pertama UUD, maka tidak ada lagi alasan untuk menolak pemberian
itu, dalam penyempurnaan ketentuan mengenai sumber tertib hukum                        wewenang menguji terhadap materi undang-undang oleh kekuasaan
dan bentuk-bentuk serta tata urut peraturan yang baru nanti, saya                      kehakiman kita, sehingga tepatlah jika dikatakan bahwa UUD 945
usulkan agar jurisprudensi dicantumkan secara tegas dalam derajat                      sebagaimana telah diubah berdasarkan naskah Perubahan Pertama
yang sama dengan UU.                                                                   UUD, prinsip hak uji materiel oleh kekuasaan kehakiman terhadap
     Mengenai kedudukannya yang sederajat dengan UU ini, terkait                       undang-undang sudah dapat mulai diterapkan di Indonesia de-
pula dengan ketentuan mengenai hak uji materiel oleh peradilan                         wasa ini220. Dengan demikian, kedudukan putusan hakim yang telah
terhadap undang-undang. Dalam Pasal 95 ayat (2) UUDS dinyatakan                        mendapatkan kekuatan hukum yang tetap berupa jurisprudensi itu
tegas bahwa ‘undang-undang tidak dapat diganggu gugat’. Dengan                         dapat disetarakan kedudukannya dengan undang-undang. Karena
ketentuan ini maka dengan sendirinya kekuasaan kehakiman tidak                         melalui kebebasan hakim untuk menguji materi undang-undang
berhak menguji undang-undang, sehingga hakim tidak boleh mem-                          dengan menggunakan ukuran ketentuan UUD, maka demi keadilan,
buat putusan yang bertentangan dengan materi undang-undang218.                         hakim dapat mengambil putusan-putusan yang bertentangan den-
Dalam sistem seperti ini, undang-undang sebagai produk lembaga                         gan undang-undang. Oleh karena itu, tepatlah jika dalam tata urut
legislatif mempunyai kedudukan yang sangat kuat.         Akan tetapi,                  sumber tertib hukum yang akan datang, jurisprudensi ditingkatkan
ketentuan seperti ini tidak terdapat dalam UUD 945, sehingga dapat                    kedudukan sederajat dengan undang-undang.
ditafsirkan bahwa kedudukan undang-undang dalam UUD 945                                    Dengan memperkuat kedudukan jurisprudensi itu kita juga dapat
memang tidak dimaksudkan untuk tidak dapat diuji oleh kekuasaan                        berharap bahwa kecenderungan untuk memproduk undang-undang
kehakiman.                                                                             dan peraturan tertulis sebanyak-banyak seperti yang terjadi selama
     Di samping itu, seperti telah dikemukakan di atas, pergeseran                     ini, dapat dikurangi. Karena pada akhirnya, bukanlah banyaknya
kekuasaan legislatif untuk membentuk undang-undang dari Presiden                       undang-undang yang diperlukan, tetapi peraturan-peraturan tertu-
ke tangan DPR juga berakibat terhadap hubungan antara lembaga                          lis yang ada itu benar-benar ditegakkan dan dijadikan acuan dalam
legislatif dan lembaga judikatif. Meskipun dalam UUD 945, tidak                       perilaku sehari oleh setiap warga negara dan oleh semua institusi,
tercantum tegas adanya kewenangan kekuasaan kehakiman untuk                            baik yang bekerja di lapangan hukum maupun dalam kehidupan
menguji materi undang-undang, namun dengan adanya pergeseran                           bermasyarakat, berbangsa dan bernegara pada umumnya.
tersebut, pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif
berdasarkan ketentuan UUD 945 yang sekarang telah diubah den-                         G.	 TATA	URUT	PERATURAN	PERUNdANG-UNdANGAN
gan Perubahan Pertama UUD, menjadi semakin tegas. Dan, justru
tidak dianutnya prinsip pemisahan kekuasaan inilah yang menjadi                             Peraturan harus pula dibedakan dari keputusan yang tidak
alasan pokok, sehingga Soepomo menolak gagasan Yamin untuk
mencantumkan hak uji oleh Mahkamah Agung terhadap materi
                                                                                             29
                                                                                                 Baca perdebatan antara Mohammad Yamin dan Soepomo berkenaan dengan
                                                                                       hal ini dalam Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang­Undang Dasar 1945, Jilid
        28
            Lihat juga G.J. Wolhoff, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Republik Indo­   I, Penerbit Jajasan Prapantja, 959, hal. -6.
nesia, Timun Mas, 955, hal.9, yaitu bahwa “Maksud ketentuan itu ialah melarang              220
                                                                                                  Bandingkan dengan ketentuan Peraturan Mahkamah Agung No.  Tahun
hakim untuk mengudji Undang2 terhadap Undang2 Dasar”. Sebagai perbandingan             99 tentang Hak Uji Materiel yang dalam Pasal -nya menentukan hak uji materiel
ketentuan Pasal 95 ayat (2) UUDS 950 itu, juga mirip dengan ketentuan pasal 0       hanya terhadap peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah
ayat (2) Konstitusi RIS Tahun 949 yang menyatakan: “Undang-Undang Federal             dari undang-undang. Lihat juga Sri Soemantri, Hak Uji Materiel di Indonesia, Alumni,
tidak dapat diganggu-gugat”.                                                           Bandung, 997, hal. 24.


268                                                                                                                                                                    269
bersifat mengatur (regels). Keputusan yang berisi aturan (normative)   sama-sama merupakan produk Majelis Permusyawaratan Rakyat.
sudah seharusnya tidak disebut sebagai peraturan yang bersifat         Karena itu, naskah UUD dan Perubahan UUD haruslah berkepala
mengatur (regeling), melainkan hanya keputusan berupa penetapan        surat Majelis Permusyawaratan Rakyat.
administratif (beschikking). Karena itu, dapat diusulkan agar Sumber
Tertib Hukum dan Susunan Tata Urut Peraturan Perundang-undang-         2.		Undang-Undang	dan	Jurisprudensi
an ditentukan sebagai berikut:                                              Undang-Undang sebagai produk lembaga legislatif sederajat
 . Peraturan Dasar meliputi UUD, Perubahan UUD, dan Piagam            kedudukannya dengan Jurisprudensi sebagai produk lembaga judika-
    Dasar.                                                             tif yang telah mendapatkan kekuatan berlaku secara tetap (in kracht).
 2. Undang-Undang, Ketetapan MPR/S, Peraturan Pemerintah               Konsekuensi dari kesederajatan itu otomatis dapat terjadi bahwa
    Pengganti UU, dan Jurisprudensi.                                   sesuatu materi dalam putusan pengadilan itu tidak sesuai ataupun
 . Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden.                       justru bertentangan dari suatu materi yang diatur dalam undang-
 4. Peraturan Menteri dan Peraturan Pejabat setingkat Menteri.         undang. Perbedaan ataupun pertentangan yang mungkin terjadi di
 5. Peraturan Daerah Propinsi.                                         antara kedua lembaga legislatif dan judikatif ini dapat ditafsirkan
 6. Peraturan Gubernur.                                                sebagai esensi dari pemberlakuan hak uji materiel oleh kekuasaan
 7. Peraturan Daerah Kabupaten/kota.                                   kehakiman terhadap materi undang-undang sesuai dengan semangat
 8. Peraturan Bupati/Walikota.                                         UUD 945 yang jelas-jelas berbeda dari semangat yang diatur dalam
 9. Peraturan Desa (Self Governing Community’s Law).                   Konstitusi RIS dan UUDS 950 yang menyatakan bahwa UU tidak
                                                                       dapat diganggu gugat sebagaimana diuraikan di atas221.
1.		Peraturan	dasar                                                         Berkenaan dengan format undang-undang, ada dua kemungki-
     Sebagaimana telah diuraikan di atas, Peraturan Dasar itu dapat    nan yang dapat terjadi di masa mendatang. Pertama, bentuk naskah
meliputi naskah UUD sebagai naskah induk, naskah Perubahan UUD         undang-undang tetap menggunakan format lama, yaitu dengan
sebagai naskah perubahan, dan naskah Piagam Dasar sebagai naskah       menggunakan kepala surat Presiden dan ditandatangani oleh
pelengkap. Mengenai naskah Piagam Dasar ini, misalnya, Piagam Dasar    Presiden, meskipun hanya bersifat formil dan administratif. Kedua,
Hak Asasi Manusia. UUD meliputi Pembukaan dan Batang Tubuh,            bentuknya diubah dari format Presiden menjadi format Dewan Per-
sedangkan Penjelasannya diusulkan agar dihapuskan dari pengertian      wakilan Rakyat, dengan alasan bahwa berdasarkan ketentuan Pasal
UUD. Dalam sistem hukum Indonesia, yang dapat dikategorikan            20 ayat () Perubahan Pertama UUD 945, kekuasaan membentuk
sebagai peraturan dasar itu adalah naskah Undang-Undang Dasar,         undang-undang berada di tangan DPR, bukan lagi di tangan Pres-
naskah Perubahan Undang-Undang Dasar, dan Ketetapan-Ketetapan          iden sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat () yang lama (sebelum
MPR yang bersifat mengatur dan berisi hal-hal yang seharusnya          di amandemen). Jika pilihan yang kedua ini yang diterima, maka
menjadi materi Undang-Undang Dasar. Setelah UUD 945 mengalami         pengertian tandatangan Presiden sebagaimana dimaksud dalam Pasal
perubahan dengan Perubahan Pertama sampai Keempat, makin               20 (5) UUD tidak lagi menentukan berlaku-tidaknya suatu undang-
berkembang pengertian bahwa format peraturan dasar ini, terutama       undang. Meskipun Presiden tidak menandatanganinya, maka setelah
menyangkut kedudukan ketetapan MPR yang sejak lama mendapat            0 hari sejak pengesahannya oleh DPR, suatu Rancangan Undang-
kritik dari para ahli hukum tata negara, mengalami perubahan.          Undang dinyatakan sah berlaku sebagai undang-undang. Karena itu,
Kedudukan Ketetapan MPR sebagai salah satu bentuk peraturan
tidak dapat lagi dipertahankan. Format peraturan dasar yang dapat
dipertahankan secara akademis hanya naskah Undang-Undang
                                                                             22
                                                                                 Lihat Pasal 95 ayat (2) UUDS 950 dan Pasal 0 ayat (2) Konstitusi RIS 949
                                                                       seperti dikutip di atas.
Dasar dan naskah Perubahan Undang-Undang Dasar, yang keduanya

270                                                                                                                                                      27
setiap Undang-Undang sudah seharusnya ditetapkan oleh DPR sejak                     dari ancaman-ancaman yang tidak boleh dibiarkan berlarut-larut223,
tanggal pengesahannya dalam sidang paripurna Dewan Perwakilan                       sementara proses legislasi oleh Dewan Perwakilan Rakyat tidak dapat
Rakyat, dan undang-undang itu dinyatakan berlaku sejak tanggal                      dilaksanakan, maka Presiden atas dasar keyakinannya dapat saja
ditetapkan. Tanpa ketentuan demikian, Undang-Undang yang tidak                      menetapkan peraturan mengenai materi yang seharusnya dimuat
ditandatangani oleh Presiden tidak mungkin dapat berlaku. Dengan                    dalam undang-undang itu dalam bentuk Peraturan Pemerintah Peng-
demikian, fungsi tandatangan Presiden berdasarkan ketentuan yang                    ganti Undang-Undang (PERPU).
baru itu benar-benar hanya bersifat administratif belaka.                                Akan tetapi, harus diingat bahwa pengertian keadaan memaksa
     Namun, penandatangan oleh Presiden itu merupakan keharusan                     yang bersifat longgar tersebut harus pula diimbangi dengan pe-
konstitusional yang wajib dilaksanakan oleh Presiden. Meskipun                      ngertian bahwa sebagai konsekuensi telah bergesernya kekuasaan
tandatangan itu bukanlah syarat keabsahan dan keberlakuan UU,                       membentuk undang-undang dari Presiden ke DPR berdasarkan ke-
tetapi Presiden wajib melaksanakan penandatanganan. Jika ia tidak                   tentuan Pasal 20 ayat () baru juncto Pasal 5 ayat () baru UUD 945,
menandatangani RUU tersebut, berarti Presiden melanggar kewajiban                   maka kedudukan DPR sebagai lembaga legislatif makin dipertegas.
yang sesuai dengan bunyi sumpah jabatannya seperti ditentukan                       Oleh karena itu, semua peraturan yang dikeluarkan oleh Presiden
dalam Pasal 9 ayat () UUD 945 wajib dijalankan dengan selurus-                    haruslah mengacu kepada Undang-Undang dan UUD, dan tidak
lurusnya oleh Presiden.                                                             boleh lagi bersifat mandiri seperti Keputusan Presiden di masa lalu.
                                                                                    Satu-satunya, peraturan yang dikeluarkan Presiden/Pemerintah yang
3.			 Peraturan	Pemerintah	(sebagai	pengganti	Undang-Un-                            dapat bersifat mandiri dalam arti tidak untuk melaksanakan perintah
      dang)222                                                                      UU adalah berbentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Un-
      Mengenai kedudukan Peraturan Pemerintah Pengganti UU ini                      dang (PERPU) yang dapat berlaku selama-lamanya                 tahun.
memang sering dipersoalkan apakah masih akan dipertahankan. Den-                    Untuk selanjutnya Perpu tersebut harus diajukan untuk mendapatkan
gan sebutan yang berbeda, baik dalam Pasal 9 Konstitusi RIS 949                  persetujuan DPR. Jika DPR menolak menyetujui PERPU tersebut,
maupun dalam Pasal 96 UUDS 950, bentuk peraturan demikian ini                      maka menurut ketentuan Pasal 22 ayat () UUD 945 Presiden harus
selalu ada, yaitu dengan sebutan Undang-Undang Darurat. Dasar huk-                  mencabutnya kembali dengan tindakan pencabutan224. Ketentuan
umnya adalah keadaan darurat yang memaksa (emergensi), baik karena                  pencabutan ini agar lebih tegas, sebaiknya disempurnakan menjadi
keadaan bahaya ataupun karena sebab lain yang sungguh-sungguh me-                   ‘tidak berlaku lagi demi hukum’.
maksa. Jadi, tidak benar jika dikatakan bahwa dasar hukumnya hanya                       Itu sebabnya, saya mengusulkan agar bentuk Peraturan Pemer-
keadaan darurat menurut ketentuan keadaan bahaya yang dikaitkan                     intah dan Keputusan Presiden yang selama ini ada, disatukan saja
dengan pemberlakuan keadaan staatsnoodrecht (hukum negara dalam                     dengan sebutan Peraturan Presiden dengan ketentuan bahwa sifatnya
keadaan bahaya) atau mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Di                    hanya untuk melaksanakan undang-undang seperti dalam pengertian
samping keadaan bahaya itu, dapat saja terjadi karena alasan-alasan                 Peraturan Pemerintah selama ini. Sedangkan semua peraturan yang
yang mendesak, misalnya untuk memelihara keselamatan negara                         bersifat mandiri harus dituangkan dalam bentuk undang-undang.
                                                                                    Satu-satunya peraturan yang bersifat mandiri, yaitu bukan dalam
       222
           Kedudukan Perpu ini meskipun derajatnya sama dengan undang-undang,
tetapi dalam tata urut peraturan perundang-undangan ini tidak dicantumkan ber-
sama-sama dengan undang-undang, karena waktu berlakunya terbatas. Apabila                22
                                                                                            Baca analisis Soehino dalam bukunya Hukum Tatanegara: Teknik Perundang­
kemudian Perpu telah disetujui oleh DPR, maka otomatis kedudukannya berubah         Undangan, Yogyakarta: Liberty, 996, hal. 2, dan juga Joeniarto dalam Selayang
menjadi undang-undang. Oleh karena itu, dalam tata urut, saya usulkan Perpu tetap   Pandang tentang Sumber­Sumber Hukum Tatanegara di Indonesia, Yogyakarta: Liberty,
dipisahkan dari undang-undang                                                       980, hal. -2.


272                                                                                                                                                              27
rangka melaksanakan undang-undang, perlu dibatasi hanya dalam                        945 telah mengalami perubahan mendasar. Kalau sebelumnya ber-
bentuk Peraturan Pemerintah Pengganti UU (PERPU) saja. Hal inipun                    dasarkan ketentuan Pasal 5 ayat () lama jo Pasal 20 ayat () lama,
hanya boleh berlaku selama  tahun, yaitu selama  tahun itu sudah                   Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dengan
harus mendapatkan persetujuan DPR. Jika tidak disetujui oleh DPR,                    persetujuan DPR, maka sekarang pemegang kekuasaan membentuk
maka PERPU tersebut harus dinyatakan ‘tidak berlaku lagi demi                        Undang-Undang itu sudah bergeser ke Dewan Perwakilan Rakyat.
hukum’ sebagaimana diatur dalam Pasal 40 ayat (2) Konstitusi RIS                    Karena itu, dapat dikatakan bahwa Presiden Republik Indonesia
dan Pasal 40 ayat (2) UUDS 950225. Selain Perpu, Presiden hanya                    setelah Perubahan Keempat UUD 945 hanyalah Presiden di bi-
dapat menuangkan suatu pengaturan dalam bentuk Peraturan di                          dang eksekutif saja. Bahkan dalam rangka kekuasaan eksekutif pun
bawah Undang-Undang jika materi yang hendak diatur betul-betul                       kekuasaannya sudah banyak dibatasi, seperti misalnya beberapa
berisi pengaturan yang bersifat policy rules (beleids regels) yang                   kewenangan mutlak (hak prerogatif) yang selama ini ada di tangan
dapat dituangkan secara khusus dalam peraturan yang dinamakan                        Presiden sekarang tidak lagi bersifat mutlak. Contohnya adalah dalam
Peraturan Presiden.                                                                  soal pengangkatan Kepala Kepolisian Negara, Panglima TNI, dan
                                                                                     Gubernur Bank Indonesia yang sebelumnya merupakan hak mutlak
4.		Peraturan	Pemerintah	dan	Peraturan	Presiden                                      Presiden sekarang tetap dilakukan oleh Presiden tetapi terlebih dulu
     Bentuk Peraturan yang ditetapkan oleh Presiden ada dua macam,                   harus mendapat persetujuan DPR.
yaitu Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. Peraturan Pemer-                       Akan tetapi, dalam rangka melaksanakan UU atau menjalankan
intah adalah bentuk peraturan yang berkaitan dengan kewenangan                       UU itu, Presiden sebagai kepala pemerintah tentu haruslah diberikan
regulatif yang ada di tangan Presiden untuk melaksanakan perintah                    ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas. Presiden harus memiliki
Undang-Undang (UU). Dengan begitu, Peraturan Pemerintah dapat                        keleluasaan untuk mengatur sendiri kebijakan yang akan ditetapkan-
dipahami sebagai peraturan yang ditetapkan karena diperintahkan                      nya dalam rangka melaksanakan UU itu. Prinsip yang berkenaan
oleh UU untuk dibuat atau ditetapkan oleh Presiden. Yang menjadi                     dengan ruang gerak inilah yang dalam konsep hukum administrasi
masalah adalah apakah jika UU tidak menentukan sesuatu ketentuan                     negara disebut sebagai frijs ermessen. Presiden dianggap sudah seyo-
tertentu harus diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah,                      gyanya dapat menentukan sendiri norma-norma aturan kebijakan
maka berarti Presiden tidak boleh membuat aturan yang lebih rinci                    atau policy rules (beleids regels) yang diperlukan untuk menjalankan
dari apa yang sudah diatur dalam UU. Pengaturan regulatif lebih                      UU. Jika Pemerintah dibatasi terlalu kaku, sehingga tidak diizinkan
rinci demikian kadang-kadang memang diperlukan dalam rangka                          mengatur pelaksanaan tugasnya sendiri, kecuali apa yang sudah di-
melaksanakan ketentuan UU tersebut.                                                  tentukan secara normatif oleh UU, maka pemerintahan akan berjalan
     Sebagian orang mungkin berpendapat bahwa kedudukan Pres-                        lamban dan kaku, atau malah menjadi lame duck government yang
iden pasca Perubahan Pertama sampai Perubahan Keempat UUD                            tidak dapat efektif bekerja, terutama dalam rangka meningkatkan
                                                                                     pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat.
       224
           Ketentuan ini didasarkan atas ketentuan Pasal 22 ayat () UUD 945 yang        Karena itu, Presiden sebaiknya tetap dimungkinkan untuk mene-
menyatakan: “Jika tidak mendapat persetujuan, maka Peraturan Pemerintah itu harus    tapkan PP dalam rangka menjalankan UU, dan sekaligus menetapkan
dicabut”. Hal ini berbeda dengan bunyi Pasal 40 ayat (2) Konstitusi RIS 949 yang
kemudian diadopsi menjadi bunyi Pasal 97 ayat (2) UUDS 950 yang menyatakan:         peraturan kebijakan atau beleids regels (policy rules) yang disebut den-
“Djika suatu peraturan jang dimaksud dalam ajat yang lalu, waktu dirundingkan        gan nomenklatur Peraturan Presiden. Hanya saja, ketentuan mengenai
sesuai dengan ketentuan-ketentuan bagian ini, ditolak oleh DPR, maka peraturan itu   kriteria peraturan kebijakan ini harus diatur secara limitatif dalam
tidak berlaku lagi karena hukum”. Periksa naskah Konstitusi RIS Tahun 949 dan       UU tentang Tata cara Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
naskah UUDS Tahun 950.                                                              yang akan datang, agar hal ini tidak disalahgunakan oleh Presiden.
       225
           Idem.
                                                                                     Selama ini, bentuk peraturan terakhir ini biasa disebut Keputusan

274                                                                                                                                                      275
Presiden yang bersifat mengatur. Inilah yang disebut oleh Hamid S.                     Dengan demikian, kedudukan Perda menjadi tinggi dan tidak dapat
Attamimi sebagai Keputusan Presiden yang bersifat mandiri dalam                        dibatalkan oleh Keputusan ataupun Peraturan Menteri. Ketentuan
disertasinya226. Sayangnya pengaturan yang bersifat limitatif men-                     demikian tentu saja tidak realistis, karena Menteri adalah jabatan yang
genai tatacara pembentukan policy rules atau beleids regels demikian                   sangat penting. Menteri, seperti diuraikan dalam Penjelasan UUD 945,
belum ada, sehingga mudah disalahgunakan. Inilah yang terjadi di                       dalam bidangnya masing-masing adalah pemimpin pemerintahan
masa Orde Baru, sehingga Pemerintah Orde Baru terjebak ke dalam                        yang sesungguhnya dalam kenyataan sehari-hari. Oleh karena itu,
praktek yang saya namakan ‘the government and governiing by keppres’.                  sudah sewajarnya kepadanya diberikan kewenangan regulatif untuk
Banyak aturan yang seharusnya dituangkan dalam bentuk UU, malah                        mengatur dan menetapkan peraturan di bidangnya. Agar nomenkla-
dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden saja, yaitu atas nama                       tur yang dipakai dapat ditertibkan, namanya saya usulkan bukan lagi
Keputusan Presiden yang bersifat mengatur secara mandiri seperti                       Keputusan Menteri, melainkan Peraturan Menteri.
yang diberikan pembenaran ilmiahnya oleh Hamid S. Attamimi227.                              Akan tetapi, tidak semua Menteri diberi kewenangan mengatur.
     Oleh karena itu, sekali lagi, pengaturan dan pembatasan men-                      Kewenangan itu harus dibatasi hanya digunakan oleh Menteri yang
genai tatacara pembentukan Peraturan Presiden itu mutlak sangat                        memimpin departemen (dengan portfolio). Alasannya adalah karena
diperlukan. Di samping itu, harus dibedakan pula dengan jelas,                         hanya Menteri yang memimpin departemen sajalah yang mempunyai
jenis putusan-putusan yang memuat materi pengaturan (regeling)                         aparatur yang cukup untuk menjamin bahwa peraturan yang dibuat
dengan jenis-jenis putusan yang hanya bersifat administratif. Yang                     itu dapat dijalankan dengan sebaik-baiknya. Sedangkan Menteri
pertama dapat kita namakan dengan Peraturan Presiden, sehingga                         Koordinator ataupun Menteri Negara dan Menteri Muda yang tidak
penamaan atau nomenklatur yang digunakan bersifat konsisten                            memimpin departemen pemerintahan tertentu, tidak perlu diberi
mulai dari tingkat tinggi sampai ke tingkat paling rendah hingga ke                    kewenangan untuk menetapkan suatu peraturan tertentu. Kebutuhan
Peraturan Desa dan Peraturan Kepala Desa. Sedangkan yang kedua                         untuk pengaturan yang dimaksud cukup dituangkan dalam bentuk
yang bersifat administratif dapat kita namakan dengan Keputusan                        Peraturan Menteri yang terkait dengan bidang yang bersangkutan.
Presiden, yang juga dicontoh sampai ke tingkat yang lebih rendah                       Misalnya, peraturan tentang otonomi daerah, tidak perlu ditetapkan
seperti Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati,                       oleh Menteri Otonomi Daerah melainkan cukup oleh Menteri Dalam
Keputusan Walikota, dan bahkan Keputusan Kepala Desa.                                  Negeri, dan sebagainya.
                                                                                            Dalam hal materi yang diatur bersifat tumpang tindih dengan
5.		Peraturan	Menteri/Pejabat	Setingkat                                                materi Peraturan Menteri lainnya atau Peraturan Pejabat setingkat
     Pejabat suatu kementerian ataupun pemimpin suatu departemen                       Menteri lainnya, apakah dapat dibenarkan dikeluarkannya per-
pemerintahan dapat mengeluarkan peraturan yang ditetapkan oleh                         aturan bersama seperti yang selama ini dikenal dengan sebutan
Menteri. Dalam TAP MPR No. III/MPR/2000, Peraturan Menteri ini                         Surat Keputusan Bersama? Menurut saya, kebiasaan seperti ini harus
tidak dianggap penting dan karena itu tidak dicantumkan dalam Tata                     dihentikan karena dapat mengacaukan sistematika peraturan perun-
Urutan Peraturan Perundang-Undangan. Setelah Keputusan Pres-                           dang-undangan kita. Dalam hal demikian itu maka yang sebaiknya
iden, urutan peraturan selanjutnya adalah Peraturan Daerah (Perda).                    dibuat adalah Peraturan Presiden yang diharapkan dapat mengatur
                                                                                       materi yang lebih luas. Sedangkan bentuk-bentuk putusan dengan
      226
          Lihat disertasi Hamid Attamimi, “Peranan Keputusan Presiden Republik         nomenklatur Keputusan Menteri ataupun Keputusan pejabat seting-
Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan: Studi Analisis mengenai Keputusan        kat Menteri lainnya masih tetap dapat dipertahankan, yaitu dibatasi
Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Pelita I - Pelita IV”, Fakultas Pasca   hanya memuat materi-materi yang bersifat administratif dan hanya
Sarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 99.                                          bersifat penetapan administratif biasa (beschikking).
      227
          Ibid.
                                                                                            Di samping itu, ada pula pejabat-pejabat setingkat Menteri seperti

276                                                                                                                                                       277
Gubernur Bank Indonesia, Kepala Kepolisian Republik Indonesia,
Panglima Tentara Nasional Indonesia, dan Jaksa Agung, yang dapat            6.		Peraturan	daerah	(Perda)
pula diberi kewenangan regulasi. Termasuk dalam kategori ini adalah              Mengenai Peraturan Daerah (Perda) ini, sejalan dengan agenda
lembaga-lembaga yang bersifat independen seperti Komisi Pemilihan           desentralisasi dan otonomi daerah yang makin luas, perlu makin
Umum, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komisi Penyiaran Indo-             dikukuhkan kedudukannya yang dapat bersifat mandiri. Dari segi
nesia, dan sebagainya. Badan atau lembaga-lembaga seperti ini dapat         pembuatannya, sudah semestinya kedudukan Peraturan Daerah
mengeluarkan peraturan tersendiri, asalkan kewenangan regulatif             ini, baik Perda tingkat propinsi maupun Perda tingkat kabupaten
itu diberikan oleh Undang-Undang. Jika lembaga-lembaga itu diberi           atau kota228, dapat dilihat setara dengan Undang-Undang dalam arti
kewenangan regulatif, maka nama produk regulatif yang dihasilkan            sama-sama merupakan produk hukum lembaga legislatif. Namun
sebaiknya disebut sebagai peraturan. Dengan begitu, Gubernur Bank           demikian, dari segi isinya sudah seharusnya, kedudukan peraturan
Indonesia tidak perlu mengeluarkan peraturan perbankan dengan               yang mengatur materi dalam ruang lingkup daerah berlaku yang
nama Surat Edaran seperti selama ini. Namanya diubah menjadi Per-           lebih sempit dianggap mempunyai kedudukan lebih rendah diband-
aturan Gubernur Bank Indonesia yang sifatnya melaksanakan perintah          ingkan peraturan dengan ruang lingkup wilayah berlaku yang lebih
Peraturan Presiden. Begitu pula dengan Peraturan Jaksa Agung, Per-          luas. Dengan demikian, Undang-Undang lebih tinggi kedudukannya
aturan Kepala Kepolisian dan seterusnya, yang kesemuanya bersifat           daripada Perda Propinsi, dan Perda Kabupaten atau Perda Kota.
melaksanakan materi peraturan yang lebih tinggi, yaitu Peraturan            Karena itu, sesuai prinsip hirarki peraturan perundang-undangan,
Presiden.                                                                   peraturan yang lebih rendah itu tidak boleh bertentangan dengan
     Seringkali bentuk-bentuk peraturan yang ditetapkan oleh lem-           peraturan yang derajatnya lebih tinggi.
baga-lembaga yang bersifat khusus atau independen tersebut tidak                 Akan tetapi, sebagai konsekuensi dipertegasnya prinsip pe-
dapat dikategorikan sebagai peraturan umum yang tunduk kepada               misahan kekuasaan eksekutif, legislatif dan judikatif dalam naskah
prinsip hirarki hukum berdasarkan tata urutan peraturan perundang-          Perubahan Pertama UUD 945 maka produk legislatif daerah ini dapat
undangan yang lazim. Produk hukum pengaturan yang ditetapkan                saja bertentangan dengan produk eksekutif di tingkat pusat. Misalnya,
oleh pejabat tertentu yang secara protokoler sederajat tidak dapat          apabila suatu materi Peraturan Daerah tingkat propinsi ataupun Per-
dikatakan selalu mengikuti tingkatan pejabat yang menetapkannya.            aturan Daerah tingkat kabupaten/kota yang telah ditetapkan secara
Misalnya, Gubernur Bank Indonesia memang secara protokoler sed-             sah ternyata bertentangan isinya dengan materi Peraturan Menteri
erajat dengan Menteri. Akan tetapi, produk peraturan yang ditetap-          di tingkat pusat maka pengadilan haruslah menentukan bahwa
kannya sama seperti Peraturan Pemerintah, yaitu menjalankan                 Peraturan Daerah itulah yang berlaku sepanjang untuk daerahnya.
Undang-Undang. Karena itu, kedudukan peraturan-peraturan yang               Sedangkan Peraturan Menteri dimaksudkan untuk berlaku umum di
ditetapkan oleh lembaga-lembaga khusus itu lebih tepat disebut juga         seluruh Indonesia. Oleh karena itu, ketentuan yang mengatur bahwa
sebagai peraturan yang bersifat khusus (lex specialis). Semua peraturan
yang ditetapkan oleh lembaga khusus dan independen itu dapat                     228
                                                                                     Berdasarkan ketentuan Pasal 2 UU No.22 Tahun 999 tentang Pemerintahan
diperlakukan sebagai bentuk peraturan khusus yang tunduk pada               Daerah, dinyatakan bahwa sebutan Propinsi Daerah Tingkat I, Kabupaten Daerah
                                                                            Tingkat II dan Kotamadya Daerah Tingkat II sebagaimana dimaksud dalam UU No.5
prinsip lex specialis derogat lex generalis. Termasuk dalam kategori ini,   Tahun 974, berubah masing-masing menjadi Propinsi, Kabupaten dan Kota saja.
misalnya, adalah Peraturan Mahkamah Agung, Peraturan Mahkamah               Oleh karena itu, penamaan atau sebutan untuk peraturan daerah ini, seyogyanya
Konstitusi, Peraturan Bank Indonesia, Peraturan Komisi Pemilihan            cukup dengan sebutan Peraturan Daerah propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten,
Umum, Peraturan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Peraturan                dan Peraturan Daerah kota saja sebagaimana diatur dalam Bab VI, Pasal 69 sampai
Komisi Penyiaran Indonesia, Peraturan Pusat Pelaporan dan Analisa           dengan Pasal 74 UU No.22 Tahun 999 tersebut.
Transaksi Keuangan, dan sebagainya.

278                                                                                                                                                      279
Peraturan Daerah harus disahkan terlebih dahulu oleh Pemerintah        “Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain berfung-
Pusat, dalam hal ini oleh Menteri Dalam Negeri, harus dinyatakan       si mengayomi adat istiadat, membuat Peraturan Desa, menampung
tidak berlaku lagi.                                                    dan menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan
                                                                       terhadap penyelenggaraan pemerintahan desa. Dalam Pasal 05 ayat
7.		Peraturan	Gubernur	                                                () dinyatakan bahwa anggota Badan Perwakilan Desa dipilih dari
     Peraturan Gubernur dimaksudkan sebagai peraturan pelaksanaan      dan oleh penduduk desa yang memenuhi persyaratan, dan dalam ayat
terhadap Peraturan Daerah tingkat propinsi sebagai produk lembaga      (2) dinyatakan bahwa pimpinan Badan Perwakilan Desa dipilih dari
legislatif daerah. Hubungan antara Peraturan Gubernur ini dengan       dan oleh anggota. Dengan demikian lembaga-lembaga adat ataupun
Peraturan Daerah propinsi, sesuai tingkatannya dan lingkup muatan      lembaga-lembaga musyawarah desa yang sudah ada di desa-desa
materinya masing-masing, dapat dianalogikan dengan hubungan            dewasa ini dapat langsung difungsikan dan dikembangkan sebagai
antara Peraturan Presiden dengan Undang-Undang, dan antara Per-        lembaga yang menjalankan fungsi sebagai Badan Perwakilan Desa
aturan Daerah kabupaten/kota dengan Peraturan Bupati/Walikota          sebagaimana dimaksud dalam UU No.22/999 tersebut di atas230.
serta antara Peraturan Desa dengan Peraturan Kepala Desa. Hanya
bedanya, pejabat di daerah ini, baik Gubernur maupun Bupati dan        H.	 PERATURAN	UMUM	dAN	PERATURAN	KHUSUS
Walikota tidak dilengkapi dengan kewenangan untuk membentuk
sesuatu peraturan seperti Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-           Di masa yang akan datang, tata urut peraturan perundang-un-
Undang seperti di tingkat pusat. Demikian pula dengan eksistensi       dangan seperti diuraikan di atas, diusulkan agar dibedakan antara
Keputusan Gubernur dapat dianalogikan dengan pengertian Kepu-          peraturan umum dan peraturan yang bersifat khusus.
tusan Presiden dan Keputusan Bupati, Keputusan Walikota, dan           . Peraturan Perundang-Undangan Yang Bersifat Umum, terdiri
Keputusan Kepala Desa yang hanya bersifat administratif.                  atas:
                                                                           a) Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang
8.		Peraturan	desa                                                              Dasar.
     Khusus mengenai keberadaan Peraturan Desa ini, perlu kiranya          b) Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Un-
dikaji secara khusus karena hal ini dapat dijadikan instrumen untuk             dang-Undang (PERPU) serta peraturan lain yang setingkat
mendorong tumbuh dan berkembang tradisi hukum adat yang sejak                   dengan Undang-Undang, yaitu Ketetapan-Ketetapan MPR
masa kemerdekaan cenderung terabaikan kedudukan dan peranan-                    dan MPRS yang bersifat mengatur (regels).
nya dalam upaya pembinaan hukum. Apalagi dampak penyeragaman               c) Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden.
aturan dan kebijakan pembangunan yang bersifat terpusat selama             d) Peraturan Menteri.
masa kemerdekaan tidak kurang merusaknya dibandingkan dengan               e) Peraturan Daerah Provinsi.
kebijakan pemerintahan Hindia Belanda di masa penjajahan yang              f) Peraturan Gubernur.
menyebabkan warisan tradisi hukum adat di mana-mana mengalami              g) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
pemusnahan perlahan-lahan229. Oleh karena itu, sudah saatnya, Per-         h) Peraturan Bupati/Walikota.
aturan Desa ini dikembangkan sebagaimana telah diperkenalkan
dalam Pasal 05 ayat () UU No. 22 Tahun 999 tentang Pemerintahan
Daerah, yang menyatakan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan               229
                                                                                 Baca juga Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan
Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa”.                                Pelaksanaannya di Indonesia, Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 994, hal. 5-40.
     Badan Perwakilan Desa itu sendiri seperti ditentukan oleh Pasal
                                                                             20
                                                                                 Republik Indonesia, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 999 No.
                                                                       60. UU No. 22 Tahun 999 tentang Pemerintahan Daerah.
04 UU ini tidak harus seragam namanya. Dalam pasal ini dinyatakan:

280                                                                                                                                                     28
2. Peraturan Perundang-Undangan yang bersifat Khusus, terdiri           yang bersifat umum. Misalnya, meskipun Peraturan Bank Indonesia
   atas:                                                                tidak berada dalam derajat yang sama dengan Peraturan Pemerintah,
    a) Peraturan Lembaga Negara (Lembaga Tinggi Negara) seting-         karena kedudukan Presiden tetap lebih tinggi daripada Gubernur
         kat Presiden (internal regulations):                           Bank Indonesia, tetapi baik Peraturan Pemerintah (PP) maupun
         (i) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat.                         Peraturan Bank Indonesia (PBI) dapat sama-sama ditetapkan untuk
         (ii) Peraturan Dewan Perwakilan daerah.                        atau dalam rangka melaksanakan Undang-Undang. Keduanya tidak
         (iii) Peraturan Mahkamah Konstitusi.                           saling berhubungan satu sama lain dan karena itu tidak dapat dinilai
         (iv) Peraturan Mahkamah Agung.                                 berdasarkan ketentuan tata urut peraturan perundang-undangan.
         (v) Peraturan Komisi Judisial.                                 Perbedaan antara materi Peraturan Bank Indonesia dengan materi
         (vi) Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan.                       Peraturan Pemerintah ataupun materi Peraturan Presiden tidak dapat
                                                                        dijadikan alasan oleh hakim untuk melakukan pengujian materi
      b) Peraturan Lembaga Pemerintahan yang bersifat khusus in-
                                                                        (judicial review secara materiel) atas Peraturan Bank Indonesia (PBI)
         dependen (internal or special regulations):
                                                                        tersebut terhadap PP, meskipun kedudukannya memang nampak
         (i) Peraturan Bank Indonesia.
                                                                        lebih tinggi daripada PBI.
         (ii) Peraturan Kejaksaan Agung.
                                                                              Dari tata urut peraturan umum di atas, jelas sekali perbedaannya
         (iii) Peraturan Tentara Nasional Indonesia.
                                                                        dari keputusan administratif. Bentuk peraturan yang paling tinggi
         (iv) Peraturan Kepolisian Republik Indonesia.
                                                                        adalah Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang
      c) Peraturan Lembaga-Lembaga Khusus yang bersifat indepen-        Dasar. Di bawahnya ada Undang-Undang dan peraturan yang sed-
         den (special regulations):                                     erajat dengan undang-undang, yaitu Peraturan Pemerintah Peng-
         (i) Peraturan Komisi Pemilihan Umum                            ganti Undang-Undang (PERPU) dan Ketetapan MPR/MPRS. Dalam
         (ii) Peraturan Komisi Pemeriksaan Tindak Pidana Korup-         rumusan Pasal 2 TAP No.III/MPR/2000, Perpu ditempatkan secara
               si.                                                      keliru pada tata urut ke-4 di bawah undang-undang. Padahal, seharus-
         (iii) Peraturan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia.             nya, kedudukannya Perpu itu sama dengan Undang-Undang, yaitu
         (iv) Peraturan Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi.              berfungsi sebagai undang-undang darurat (emergency law) seperti
         (v) Dan sebagainya.                                            istilah yang dipergunakan dalam Konstitusi RIS 949 ataupun dalam
     Seperti dalam uraian di atas, pembedaan antara peraturan perun-    UUDS 950. Sedangkan Ketetapan MPR/MPRS yang selama ini dan
dang-undangan dan keputusan administratif penting karena peraturan      juga dalam TAP III/MPR/2000 tersebut ditempatkan di atas Un-
perundang-undangan yang berisi norma-norma yang bersifat abstrak        dang-Undang tetapi di bawah Undang-Undang Dasar. Untuk masa
dan umum dapat menjadi objek judicial review, sedangkan keputu-         mendatang, tidak dapat dan tidak boleh dipertahankan lagi karena
san yang berisi norma yang bersifat konkrit dan individual hanya        perubahan ketatanegaraan setelah Perubahan Keempat UUD 945. Di
dapat dijadikan objek peradilan tata usaha negara. Di samping itu,      masa depan, MPR tidak lagi berwenang mengeluarkan produk per-
pembedaan antara peraturan umum dan peraturan khusus juga pent-         aturan selain UUD dan Perubahan Undang-Undang Dasar. Kalaupun
ing, karena peraturan umum tidak boleh melanggar prinsip hirarki        MPR tetap mengeluarkan produk ketetapan maka statusnya bukan
norma sesuai dengan tata urutan peraturan perundang-undangan            lagi peraturan seperti dulu, melainkan hanya sebagai dokumen yang
yang ditentukan; sedangkan peraturan yang bersifat khusus tunduk        bersifat penetapan administratif saja (beschikking). Di bawah UUD
kepada prinsip lex specialis derogat lex generalis, yaitu bahwa norma   hanya ada UU dan peraturan-peraturan yang lebih rendah. Akan
hukum yang bersifat khusus dapat mengabaikan norma hukum                tetapi, karena Ketetapan MPR/MPRS itu sejak tahun 960 sudah
                                                                        berjumlah cukup banyak, maka tidak mudah untuk meniadakannya

282                                                                                                                                       28
begitu saja. Ada tiga cara untuk membatalkan berlakunya Ketetapan-     selanjutnya adalah setingkat dengan Undang-Undang. Dengan
Ketetapan MPR/MPRS yang sudah ada dan sampai sekarang masih            demikian, Ketetapan MPR/S termasuk ke dalam kategori peraturan
banyak yang berlaku mengikat tersebut.                                 yang dapat dijadikan objek judicial review oleh Mahkamah Konstitusi,
     Pertama, Ketetapan-Ketetapan MPR/S tersebut dicabut oleh MPR      atau menjadi peraturan atas inisiatif Presiden ataupun DPR dapat
sendiri melalui mekanisme peninjauan kembali atau legislative review   diubah sebagaimana mestinya dengan Undang-Undang. Untuk itu,
dengan menilainya berdasarkan ukuran ketentuan UUD. Kelemahan          sebaiknya, status hukum Ketetapan MPR/S tersebut dicantumkan
cara ini adalah bahwa peninjauan tersebut sebaiknya tidak dilaku-      tegas dalam Aturan Peralihan Undang-Undang Dasar231.
kan serentak untuk seluruh Ketetapan MPR/S. Pencabutan seluruh              Selanjutnya, di bawah Undang-Undang, terdapat Peraturan
Ketetapan MPR/S yang ada secara serentak dalam waktu yang ber-         Pemerintah yang ditetapkan dalam rangka menjalankan atau dalam
samaan, dapat menyebabkan terjadinya kekosongan hukum yang             rangka melaksanakan perintah Undang-Undang. Jika pembentukan
menimbulkan ketidakpastian hukum. Lagi pula, jika peninjauan           Undang-Undang biasa disebut sebagai kegiatan legislatif, pembuatan
itu dilakukan, pencabutan Ketetapan MPR hanya dapat dilakukan          Peraturan Pemerintah ini dapat disebut sebagai kegiatan regulatif
dengan Ketetapan MPR pula. Karena itu, kita tetap menghadapi           (pengaturan). Kewenangan regulatif ini berada di tangan Presiden232
persoalan dengan status hukum Ketetapan MPR terakhir yang men-         dan bersumber dari kewenangan yang lebih tinggi, yaitu kewenan-
cabut Ketetapan-Ketetapan MPR/S yang ada itu. Oleh sebab itu, perlu    gan legislatif yang berada di tangan Dewan Perwakilan Rakyat233.
dipertimbangkan adanya cara kedua dan ketiga untuk mencabut dan        Di bawah Peraturan Pemerintah, terdapat Peraturan Presiden yang
menghapuskan keberadaan Ketetapan MPR sama sekali dari susu-           selama ini biasa disebut Keputusan Presiden (Keppres). Namun,
nan dan bentuk hirarkis peraturan perundang-undangan Republik          untuk menertibkan penggunaan istilah, saya mengusulkan nomen-
Indonesia pada masa depan.                                             klatur Keputusan Presiden itu dibatasi hanya untuk penetapan yang
     Kedua, Ketetapan-Ketetapan MPR/S tersebut sebaiknya ditinjau      bersifat administratif saja (beschikking), sehingga jelas bedanya. Kepu-
atau di-review oleh Mahkamah Konstitusi atau sebelum Mahkamah          tusan Presiden dapat dijadikan objek peradilan tata usaha negara,
Konstitusi terbentuk ditinjau atau di-review oleh Mahkamah Agung       sedangkan Peraturan Presiden dapat dijadikan objek judicial review
melalui mekanisme judicial review atas konstitusionalitas Ketetapan    oleh Mahkamah Agung. Dengan demikian, tidak perlu lagi adanya
MPR/S. Ketiga, Ketetapan-Ketetapan MPR/S tersebut dicabut oleh         pengertian mengenai Keputusan Presiden yang bersifat mengatur
DPR bersama Presiden dengan menetapkan Undang-Undang yang              (regeling). Peraturan Presiden juga dapat dibedakan dari Peraturan
mencabutnya atau mengatur ketentuan yang berbeda dari apa yang         Pemerintah. Peraturan Pemerintah ditetapkan untuk menjalankan
diatur dalam Ketetapan-Ketetapan MPR/S tersebut. Melalui kedua         Undang-Undang, sedangkan Peraturan Presiden ditetapkan dalam
prosedur ini keberadaan Ketetapan MPR/S yang masih ada dan             rangka kewenangan Presiden untuk menentukan policy rules atau
masih berlaku selama ini, tidak perlu dipersoalkan, karena tokh        beleid regels sesuai dengan prinsip frijsermessen yang memberikan
pada waktunya akan menghilang dengan sendirinya secara alamiah         ruang gerak kepada pemerintah eksekutif untuk mengatur dan me-
tanpa harus ditinjau satu per satu dan dicabut secara khusus. Sesuai
dengan perkembangan kebutuhan, pengaturannya dapat diperbaiki                2
                                                                                  Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat,
melalui undang-undang, dan pelaksanaannya dalam praktek, apabila       Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta,
dinilai menyimpang atau bertentangan dengan UUD, maka Ketetapan        2002, lihat footnote No.6, hal.6-64.
MPR/S tersebut dapat diajukan pembatalannya kepada Mahkamah                   22
                                                                                  Pasal 5 ayat (2) UUD 945 menentukan: “Presiden menetapkan Peraturan
Konstitusi yang melakukan pengujian sebagaimana mestinya. Namun        Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya”.
demikian, cara kedua dan ketiga ini hanya dapat dilakukan apabila
                                                                              2
                                                                                  Pasal 20 ayat () UUD 945 menentukan: “Dewan Perwakilan Rakyat me-
                                                                       megang kekuasaan membentuk Undang-Undang”.
apa penegasan bahwa status hukum Ketetapan MPR/S tersebut

284                                                                                                                                                    285
nentukan sendiri prosedur-prosedur untuk melaksanakan kebijakan-          yang merupakan produk penetapan administratif berupa Keputusan
kebijakan yang dibuatnya sendiri.                                         yang bersifat beschikking. Seperti dikemukakan di atas, yang berbentuk
     Prinsip-prinsip pengaturan tersebut di atas terdapat pula di ling-   peraturan dapat dijadikan objek judicial review 234, sedangkan yang
kungan pemerintahan daerah. Di daerah juga perlu dibedakan antara         berbentuk keputusan dapat dijadikan objek peradilan tata usaha.
produk legislatif berupa Peraturan Daerah dari produk regulatif berupa
Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati, dan Peraturan Walikota. Per-        I.	   ‘THE RULE OF LAW AND THE RULE OF ETHICS’
aturan Gubernur, Peraturan Bupati dan Peraturan Walikota juga harus
dibedakan dari Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati dan Keputu-                Salah satu ciri penting dari good governance adalah prinsip the
san Walikota. Di samping itu, ada pula beberapa organ atau lembaga        rule of law yang harus digandengkan pula sekaligus dengan prinsip
yang bersifat independen yang juga diberi kewenangan regulatif, yaitu     the living ethics. Sebagai sarjana hukum saya biaya membanggakan
seperti Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),              peranan hukum dalam mengatasi semua persoalan dalam kehidupan.
Bank Indonesia (BI), Komisi Pemilihan Umum (KPU), dan sebagainya.         Akan tetapi, perlu disadari bahwa hukum (buatan manusia) bukanlah
Sejauh menyangkut kewenangan regulatif, lembaga-lembaga inde-             segala-galanya. Di samping norma hukum, kita masih memerlukan
penden ini dapat menetapkan sendiri peraturan internal yang bersifat      norma etika-moral dan bahkan norma agama untuk keperluan men-
khusus dalam rangka menjalankan Undang-Undang. Tidak perlu                gatur, mengendalikan, dan mendorong dinamika kehidupan bersama
dipersoalkan apakah tingkatannya sederajat dengan Peraturan Pemer-        umat manusia.
intah atau tidak, karena sifatnya khusus dan tunduk kepada prinsip lex         Mengenai prinsip the rule of law, dapat dikatakan bahwa sebagai
specialis derogat lex generalis. Dengan demikian, lembaga-lembaga atau    ide ia telah diadopsikan di Indonesia sejak sebelum kemerdekaan.
organ-organ tersebut dapat menjalankan tugasnya secara independen         Inilah yang disebut oleh the founding fathers and mothers dengan
tanpa harus tunduk kepada pengaturan regulatif oleh pemerintah            prinsip “rechtsstaat” menurut istilah Jerman. Pada awalnya, ide ini
berupa Peraturan Pemerintah ataupun Peraturan Presiden.                   memang hanya dikaitkan dengan bangunan konseptual dari negara
     Namun demikian, di samping berwenang mengeluarkan per-               yang hendak didirikan, yaitu republik Indonesia. Kurang lebih sama
aturan, lembaga-lembaga atau organ-organ independen tersebut juga         dengan prinsip good government, belum dikaitkan dengan prinsip-prin-
berwenang menetapkan keputusan yang bersifat administratif dan            sip yang juga harus diterapkan di lingkungan organisasi-organisasi
disebut Keputusan Ketua BPK, Keputusan Gubernur Bank Indonesia,
Keputusan Ketua KPU, dan seterusnya. Bentuk-bentuk keputusan
demikian itu bersifat administratif sebagai produk beschikking yang
                                                                                24
                                                                                   Sesuai dengan ketentuan Pasal 24C ayat () jo Pasal 24A ayat (), Mahkamah
                                                                          Konstitusi berwenang menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar,
tetap harus tunduk kepada peraturan yang berlaku dan mengikat             sedangkan Mahkamah Agung menguji peraturan perundang-undangan di bawah
bagi para pejabat yang bersangkutan. Terhadap semua jenis produk          Undang-Undang. Pasal 24C ayat () menyatakan: “Mahkamah Konstitusi berwenang
hukum tersebut, baik berupa peraturan (regels) maupun berupa kepu-        mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk
tusan (beschikking) dapat dilakukan perlawanan atau gugatan hukum         menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa ke-
apabila hal tu dinilai bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum          wenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang
                                                                          Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil
dan keadilan. Yang pertama dapat dilawan dengan gugatan atau              pemilihan umum”, sedangkan Pasal 24A ayat () menyatakan: “Mahkamah Agung
permohonan judicial review, sedangkan yang kedua dapat dilawan            berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan
dengan mengajukan gugatan melalui pengadilan tata usaha negara.           di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang
Dengan demikian jelas perbedaan antara mana yang produk legislatif        lainnya yang diberikan oleh undang-undang”. Lihat juga footnote ke-96 Jimly Asshid-
dan yang mana yang merupakan produk regulatif sebagai produk              diqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, op. cit., hal. 40-4.
pengaturan dan dapat disebut sebagai per-ATUR-an, dan mana pula

286                                                                                                                                                      287
non-negara. Sekarang, prinsip rule of law itu juga perlu diterapkan di   setiap negara hukum adalah konstitusi (constitution), bukan pribadi
lingkungan yang lebih luas dari hanya organisasi negara. Dimanapun       Presiden ataupun pribadi Raja.
juga, yang harus dianggap sebagai ‘pemimpin’ yang utama bukanlah              Sekarang, kita harus menerapkan prinsip demikian dalam se-
orang, tetapi sistem aturan atau norma, yaitu the rule of law, and not   luruh kegiatan bermasyarakat dan berbangsa dalam berorganisasi.
of man.                                                                  Sebagai warga negara kita diatur dan terikat pada code of law, yaitu
     Seperti diketahui, sejak sebelum Indonesia merdeka diprokla-        kode hukum negara; tetapi pada saat yang sama sebagai warga atau
masikan, perdebatan tentang bentuk dan bangunan cita-cita kenega-        anggota organisasi, perilaku berorganisasi kita diikat oleh Anggaran
raan yang hendak dibangun di kalangan the founding fathers pada ta-      Dasar dan Anggaran Rumah Tangga, atau Pedoman Dasar dan Pe-
hun 945 sudah menempatkan cita-cita kenegaraan Indonesia sebagai        doman Rumah Tangga yang berlaku di lingkungan organisasi kita
satu Negara Hukum (Rechtsstaat). Meskipun perkataan ‘rechtsstaat’ itu    itu. Peraturan-peraturan yang bersifat internal keorganisasian itu juga
sendiri kemudian tidak dicantumkan secara resmi dalam pasal-pasal        mempunyai sifat hukum yang mengikat, dan karena sifatnya dapat
UUD 945, tetapi dalam rangka penyusunan UUD 945, konsepsi              pula kita sebut sebagai code of conduct, atau lebih tepatnya dapat pula
negara hukum itu jelas mewarnai perdebatan di antara para ang-           disebut code of organizational conduct. Dengan demikian, kita mengenal
gota BPUPKI. Bahkan, istilah rechtsstaat itu kemudian dicantumkan        adanya code of law dan code of conduct yang harus ditaati oleh setiap
dalam Penjelasan tentang Undang-Undang Dasar 945 yang disusun           orang yang berorganisasi. Norma-norma aturan itulah yang harus
kemudian. Mungkin kenyataan tidak tercantumnya perkataan Negara          ditempatkan pada tempatnya yang tertinggi dalam apa yang kita
Hukum itu dalam pasal-pasal UUD 945 dapat dikatakan sebagai             sebut dengan prinsip the rule of law tersebut di atas.
kealfaan tersendiri.                                                          Namun demikian, penting disadari bahwa hukum yang meru-
     Akan tetapi, sebagai gagasan, konsep Negara Hukum itu bukan-        pakan buatan manusia bukanlah segala-galanya. Selain hukum,
lah sesuatu yang asing di antara para pendiri republik ini. Keakraban    kita memerlukan norma etika. Keduanya harus berjalan seiring dan
para pendiri Republik Indonesia dengan konsepsi Negara Hukum             sejalan secara fungsional dalam upaya membangun peri kehidupan
itu tercermin dalam rumusan Konstitusi RIS pada tahun 949, dan          yang menerapkan prinsip good governance, baik dalam lapisan pemer-
demikian pula dalam rumusan UUDS pada tahun 950. Keduanya               intahan dan kenegaraan (supra struktur) maupun dalam lapisan
mencantumkan dengan tegas perkataan Indonesia sebagai Negara             kemasyarakatan (infra struktur). Ide pokoknya adalah bahwa di
Hukum itu dalam pasal-pasalnya. Sekarang, dalam rangka perubah-          samping membangun sistem hukum dan menegakkan hukum, kita
an UUD 945, ketentuan mengenai hal itu juga sudah diadopsikan,          juga harus membangun dan menegakkan sistem etika dalam ke-
yaitu dalam rumusan pasal  ayat () hasil Perubahan Ketiga UUD          hidupan keorganisasian warga masyarakat dan warga negara kita.
945, yaitu: “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”. Dalam perkataan     Dengan demikian, tidak semua persoalan harus ditangani oleh dan
bahasa Jerman, konsepsi negara hukum itu disebut “Rechtsstaat” yang      secara hukum. Sebelum segala sesuatu bersangkutan dengan hukum,
dalam bahasa Inggrisnya disebut “The Rule of Law”. Seperti kemudian      sistem etika sudah lebih dulu menanganinya, sehingga diharapkan
berkembang menjadi jargon, konsepsi negara hukum ini disebut pula        beban sistem hukum tidak terlalu berat. Jika etika tegak dan berfungsi
dengan istilah The Rule of Law, and not of Man dalam arti bahwa suatu    baik maka mudah diharapkan bahwa hukum juga dapat ditegakkan
kepemimpinan dalam pemerintahan yang sebenarnya adalah ter-              sebagaimana mestinya.
dapat pada hukum, bukan pada orangnya. Artinya, pemimpin suatu                Pentingnya etika publik dan aturan perilaku di kalangan pejabat
negara itu sendiri pada hakikatnya adalah hukum, bukan pribadi           publik ini juga terus diperbincangkan serius dan disepakati dalam
orang. Hukum di sini dilihat sebagai satu kesatuan sistem aturan         berbagai forum dunia, termasuk Plenary Meeting ke-82 PBB, 2 De-
yang berpuncak pada konstitusi. Karena itu, sesuai prinsip supremasi     sember 996235. Di negara-negara maju seperti Amerika Serikatpun
hukum dan supremasi konstitusi, pemimpin kita sebenarnya dalam           soal ini sudah dianggap lumrah dalam kehidupan sehari-hari. Di

288                                                                                                                                         289
Kongres Amerika Serikat, baik di lingkungan Senate maupun House of                       gan antara statusnya sebagai pegawai negeri dan statusnya sebagai
Representative (DPR) dibentuk satu Standing Committee yang tersendiri.                   anggota partai politik. Di samping itu, di lingkungan Mahkamah
Di Senat, juga terdapat Komisi Etika (Committee on Ethics) yang terdiri                  Agung Amerika Serikat terdapat pula Committee on Codes of Conduct.
atas lima orang komisioner (Senator) yang bekerja sangat profesion-                      Kebijakan-kebijakan yang berkenaan dengan norma etika dan aturan
al236. Boleh dikata, tidak ada satu surat pengaduan pun, termasuk surat                  perilaku di kalangan hakim dan pegawai lembaga pengadilan dikem-
kaleng sekalipun yang berkenaan dengan laporan tentang perilaku                          bangkan melalui “Judicial Conference Committee on Codes of Conduct”
menyimpang dan/atau perbuatan tercela atau yang dianggap berten-                         yang tersendiri.
tangan dengan kode etika para senator, yang tidak diperiksa secara                            Semua itu sangat membantu proses pembudayaan etika dalam
sungguh-sungguh oleh komisi ini. Seperti di Senat, di DPR (House of                      peri kehidupan bernegara dan dalam penyelenggaraan negara secara
Representative), juga ada The Committee on Standards of Official Conduct                 keseluruhan. Berfungsionalnya sistem etika itu dalam kehidupan
yang bertugas menegakkan aturan-aturan aturan-aturan etika yang                          nyata menjadi basis yang kuat bagi tegak dan berfungsinya sistem hu-
berlaku yang tercantum dalam “Ethics Manual for Members, Officers,                       kum berdasarkan prinsip ‘the rule of law’. Di lingkungan negara-negara
and Employees of the United States House of Representatives”.                            maju OECD, juga telah disepakati untuk memberlakukan sistem kode
      Sementara itu, di lingkungan pemerintahan eksekutif, para                          etika ini di sektor publik. Misalnya, dokumen “Improving Ethical Con­
pejabat dan pegawai di lingkungan pemerintahan federal dikenda-                          duct in Public Sevice” telah diadopsikan secara resmi pada tahun 998
likan oleh The Office of Government Ethics yang dibentuk berdasarkan                     yang isinya merekomendasikan pentingnya memberlakukan sistem
Undang-Undang tentang Ethics in Government pada tahun 978237.                           kode etika di seluruh sektor publik dan mengusulkan cara-cara untuk
Kantor inilah yang menangani segala urusan yang berkenaan dengan                         meningkatkan kualitas kode etika di seluruh sektor publik238. Tentu
berbagai konflik kepentingan yang terjadi di kalangan pejabat dan                        saja, yang dimaksudkan dengan sektor publik disini, tidak hanya
pegawai negeri federal. Semua jabatan-jabatan publik yang pejabat-                       berkenaan dengan sektor negara, tetapi juga berkenaan dengan sektor
nya ditetapkan dengan keputusan Presiden Amerika Serikat, proses                         publik pada umumnya, yaitu sektor negara (state) dan sektor masyara-
pengangkatannya harus melalui konfirmasi ataupun persetujuan                             kat (civil society) yang berkenaan dengan kepentingan umum (publik).
Kongres, diharuskan memeriksakan dulu kekayaan pribadinya pada                           Harus dicatat pula pengertian kita yang ada selama ini seakan-akan
kantor urusan etika ini sebelum berkas-berkasnya diajukan kepada                         kepentingan umum (publik) itu identik dengan kepentingan negara
Kongres. Khusus berkenaan dengan pegawai negeri yang terlibat                            (state) sekarang terbukti tidak lagi tepat. Kepentingan umum tidak
dalam kegiatan partai politik seperti juga terjadi di beberapa negara                    selalu tercermin dalam apa yang kita mengerti sebagai kepentingan
seperti Jerman, maka di Amerika Serikat dibentuk “US Office of Special                   negara. Di lingkungan masyarakat madani dewasa ini berkembang
Council” yang menanganinya sehingga tidak terjadi konflik kepentin-                      pesat peranan kalangan organisasi non-pemerintah (Non­governmen­
                                                                                         tal Organization)239 yang juga berkaitan dengan kepentingan umum.
                                                                                         Aktifitas organisasi-organisasi seperti ini juga berkaitan dengan ke-
        25
            United Nations, General Assembly, A/RES/5/59, 28 January, 997, Fifty       pentingan umum dan karena itu perilaku warganya perlu diatur dan
first Session Agenda item 101 resolution adopted by the General Assembly bon the         dikendalikan dengan instrumen ‘code of ethics’, ‘code of organizational
report of the Third Committee (A/5/60) 5/59. Lihat Badan Pengawasan Kuangan
dan Pembangunan, Strategi Pemberantasan Korupsi Nasional, edisi Maret 999, Jakarta,     conduct’, dan ‘code of the state’s law’ yang efektif dan berkeadilan.
hal.62.
       26
           Pada bulan Oktober 200, saya sendiri pernah berkunjung dan menjadi ‘visit­
ing scholar’ selama beberapa hari di sekretariat Komisi Etika Senat AS ini dan sangat
terkesan dengan kewibawaan komisi ini di mata para Senator Amerika Serikat.
                                                                                              27
                                                                                                    ‘Ethics in Government’ Act 978.


290                                                                                                                                                         29
    Dengan demikian, semua bentuk organisasi publik di Indonesia,                            Nantinya, kita berharap semua organ negara dan pemerintah,
baik di sektor negara (supra struktur negara) maupun di sektor ma-                      seperti MPR (DPR dan DPD), DPRD, MA dan jajarannya (hakim dan
syarakat (infra struktur masyarakat madani atau ‘civil society’) saya                   pegawai pengadilan), MK, BPK, Pegawai Negeri, Tentara, Polisi, Jaksa,
usulkan agar diwajibkan dengan ketentuan Undang-Undang untuk                            dan lain-lain sebagai diharuskan menyusun dan memberlakukan kode
menyusun Kode Etika masing-masing yang selanjutnya diberlakukan                         etika sendiri-sendiri dan membentuk komisi etika yang independen
secara internal, dan membentuk Dewan Kehormatan atau Komisi                             di lingkungannya masing-masing. Di tingkat infra struktur masyara-
Etika atau Komisi Disiplin atau apapun nama yang bersifat indepen-                      kat juga demikian, misalnya, di lingkungan partai politik, lembaga,
den untuk keperluan mengatur pemberlakuan dan menjalankan kode                          organisasi kemasyarakatan, perkumpulan (vereeniging), dan organ-
etika tersebut. Dewan Kehormatan itu dapat juga dibentuk secara                         isasi-organisasi profesi, dan lain-lain sebagainya, ketentuan mengenai
ad hoc apabila timbul kasus, tetapi dapat pula dilembagakan secara                      kode etika dan komisi etika itu juga harus diwajibkan. Karena itu,
tetap. Yang penting dijamin adalah keanggotaannya harus dipilih                         Pemerintah ataupun Dewan Perwakilan Rakyat hendaklah segera
sedemikian rupa sehingga terjamin independensinya. Misalnya, ang-                       memprakarsai tersusun dan terbentuknya Undang-Undang tentang
gotanya dapat pula ditentukan hanya lima puluh persen berasal dari                      Etika Kehidupan Berbangsa. Majelis Permusyawaratan Rakyat telah
dalam, sedangkan lima puluh persen lainnya dari kalangan luar yang                      menetapkan dua ketetapan berkenaan dengan ini. Pertama, yang
dapat diharapkan lebih objektif.                                                        khusus berkenaan dengan penyelenggara negara, yaitu Ketetapan
                                                                                        MPR No.XI/MPR/998 tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih
                                                                                        dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Kedua, yang bersifat lebih
        28
            OECD, Improving Ethical Conduct in the Public Service, 2 April, 998.
Sebelum dokumen ini diadopsikan, Tim OECD juga telah melakukan pengkajian men-
                                                                                        umum, yaitu Ketetapan MPR No.VI/MPR/200 tentang Etika Ke-
dalam mengenai berbagai aspek berkenaan dengan sistem kode etika di sektor publik       hidupan Berbangsa. Untuk melaksanakan kedua ketetapan itu, sebai-
ini. Hal ini dapat dilihat dalam dokumen “Ethics in the Public Sector: Challenges and   knya seger disusun satu Undang-Undang yang lebih operasional.
Opportunities for OECD Countries (Ethics Check-List Draft), November 997.                   Kantor Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara sendiri
       29
           Hanya saja, sayangnya, di Indonesia dewasa ini, pengertian organisasi non-   dewasa ini telah memprakarsai perancangan draf undang-undang
pemerintah (ornop) ini cenderung direduksikan dan dimonopolikan makna hanya
oleh segelintir organisasi yang biasa disebut LSM (Lembaga Swdaya Masyarakat) atau
                                                                                        tentang etika aparatur negara. Semula materinya hanya dikhususkan
menyebut dirinya ORNOP (Organiasi Non Pemerintah) dalam arti sempit. Padahal,           untuk mengatur aparatur pemerintah dalam arti sempit (eksekutif),
seharusnya dibedakan antara pengertian (a) LSM sebagai lembaga yang sungguh-            tetapi sekarang diperluas menjadi aparatur negara secara keselu-
sungguh merupakan lembaga swadaya masyarakat, seperti misalnya Nahdatul Ulama           ruhan. Namun, jika kita mengacu kepada Ketetapan MPR tentang
ataupun Muhammadiyah, dan banyak lagi lembaga-lembaga atau organisasi-organ-            Etika Kehidupan Berbangsa tersebut di atas, maka diperlukan pula
isasi yang memang hidup mandiri; (b) LPSM sebagai (L)embaga (P)engembangan
(S)wadaya (M)asyarakat yaitu yang tugasnya mengembangkan swadaya masyarakat,
                                                                                        pengaturan operasional yang menyeluruh, baik dalam upaya mem-
meskipun ia sendiri tidak bersifat swadaya. Lembaga-lembaga seperti inilah yang         bangun sistem etika di tingkat supra struktur maupun di tingkat infra
biasa disebut dengan salah kaprah sebagai LSM dan Ornop. Padahal mereka itu tida-       struktur masyarakat. Ada dua pengaturan yang dapat diusulkan,
klah bersifat swadaya, tetapi hidup dan kegiatannya tergantung kepada donor yang        yaitu: Pertama, pengaturan dalam tiap-tiap Undang-Undang baru atau
sudah tentu mempunyai agenda dan kepentingannya yang tersendiri; dan (c) LSPM           pun amandemen terhadap Undang-Undang lama yang akan men-
sebagai lembaga swadaya pengembangan masyarakat, yaitu lembaga yang memang
bersifat swadaya untuk misi mengembangkan masyarakat (community development),           gatur mengenai organ, lembaga-lembaga atau organisasi-organisasi
misalnya organisasi pesantren yang memang hidup mandiri dan misinyapun memang           yang terkait, baik pada tingkat suprastruktur maupun infrastruktur,
untuk tujuan mengembangkan masyarakat (community development).                          misalnya dalam UU tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan
                                                                                        Kehakiman, UU tentang Mahkamah Agung, UU tentang Mahkamah
                                                                                        Konstitusi, UU tentang Badan Pemeriksa Keuangan, UU tentang
                                                                                        Partai Politik, UU tentang tentang Susunan dan Kedudukan MPR,

292                                                                                                                                                       29
DPR, DPD dan DPRD, UU tentang Keormasan, dan lain-lain. Kedua,           sistem kenegaraan modern yang menuntut rasionalitas berdasarkan
pengaturan mengenai sistem kode etika dan pemberlakuannya secara         sistem the rule of law yang diuraikan di atas. Ide-ide besar negara
umum. Saya kira, dalam hubungan ini, juga diperlukan satu Undang-        hukum tidak akan tegak tanpa dilandasi basis etika yang hidup se-
Undang yang akan mengatur ketentuan-ketentuan pokok tentang              cara fungsional. Dengan begitu cita-cita keagamaan dan keyakinan
etika dalam kehidupan berbangsa, sebagai penjabaran operasional          akan prinsip keTuhanan Yang Maha Esa yang diadopsikan dalam
atas ketentuan yang diadopsikan dalam TAP MPR tentang Etika              cita-cita kenegaraan kita tidak akan tinggal di atas kertas dan menye-
Kehidupan Berbangsa tersebut di atas.                                    babkannya hanya menjadi dunia wacana yang tidak mencerminkan
     Kalau diperhatikan, para perancang Ketetapan MPR tentang            kenyataan perilaku kita dalam kehidupan sehari-hari. 
Etika Kehidupan Berbangsa juga tidak membayangkan bentuk op-
erasionalisasi etika yang ditentukan dalam ketetapan tersebut. Di
sana hanya ditentukan bahwa pemasyarakatan etika itu tidak boleh
dilakukan melalui pendekatan indoktrinasi seperti pengalaman kita
dengan P4 dan BP7 di masa Orde Baru. Akan tetapi, bentuk pema-
syarakatan yang dibayangkan, tetapi melalui pendekatan khutbah,
ceramah, dan pendidikan konvensional yang tidak ada bedanya dari
pendekatan indoktrinasi yang dikritik sendiri oleh para anggota
MPR. Karena itu, operasionalisasi etika kehidupan berbangsa yang
diatur dan diamanatkan dalam ketetapan MPR tersebut memerlu-
kan pengaturan lebih operasional melalui pendekatan kelembagaan
yang lebih efektif. Oleh karena itu, memang diperlukan adanya satu
Undang-Undang tersendiri tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok
Pengembangan Etika dalam Kehidupan Berbangsa dan Bernegara.
UU inilah nantinya yang akan memayungi semua ketentuan ten-
tang etika, kode etika, dan komisi etika yang diatur dalam berbagai
Undang-Undang lain yang terkait. Karena itu, ada baiknya Kantor
Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dapat mempertim-
bangkan untuk memperluas saja konsep rancangan Undang-Undang
yang dewasa ini sedang mereka persiapkan untuk diajukan kepada
Dewan Perwakilan Rakyat.
      Keseluruhan sistem etika itu dapat kita namakan sebagai positive
ethics dan berperan penting sebagai pendamping positive law dalam
arti sebagai perangkat norma aturan yang diberlakukan secara resmi
dalam satu ruang dan waktu tertentu. Jika etika positif ini dapat
ditegakkan, niscaya etika publik pada umumnya dapat diharapkan
tumbuh sebagai living ethics atau sebagai etika yang hidup dan ber-
fungsi sebagaimana mestinya. Inilah yang akan menjembatani antara
nilai ajaran agama yang sangat luhur dan ideal dalam masyarakat
yang dikenal sangat agamis di Indonesia dengan realitas pelembagaan

294                                                                                                                                        295
                                                                         yang juga berkaitan dengan (e) pengelolaan informasi hukum (law
                                                                         information management) sebagai kegiatan penunjang. Kelima keg-
                      AGENdA	STRATEGIS                                   iatan itu biasanya dibagi ke dalam tiga wilayah fungsi kekuasaan
                    PEMBANGUNAN	SISTEM	                                  negara, yaitu (i) fungsi legislasi dan regulasi, (ii) fungsi eksekutif
  BaB 9               HUKUM	NASIONAL                                     dan administratif, serta (iii) fungsi yudikatif atau judisial. Organ
                                                                         legislatif adalah lembaga parlemen, organ eksekutif adalah birokrasi
                                                                         pemerintahan, sedangkan organ judikatif adalah birokrasi aparatur
                                                                         penegakan hukum yang mencakup kepolisian, kejaksaan, dan pen-
                                                                         gadilan. Kesemua itu harus pula dihubungkan dengan hirarkinya
                                                                         masing-masing mulai dari organ tertinggi sampai terendah, yaitu
                                                                         yang terkait dengan aparatur tingkat pusat, aparatur tingkat provinsi,
A.	 PENATAAN	SISTEM	HUKUM                                                dan aparatur tingkat kabupaten/kota.
                                                                              Dalam keseluruhan elemen, komponen, hirarki dan aspek-aspek
     Indonesia diidealkan dan dicita-citakan oleh the founding fathers   yang bersifat sistemik dan saling berkaitan satu sama lain itulah, ter-
sebagai suatu Negara Hukum (Rechtsstaat / The Rule of Law). Bahkan       cakup pengertian sistem hukum yang harus dikembangkan dalam
dalam rangka hasil Perubahan Keempat UUD 945 Pasal  ayat ()           kerangka Negara Hukum Indonesia berdasarkan UUD 945. Jika
ditegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”.                 dinamika yang berkenaan dengan keseluruhan aspek, elemen, hirarki
Namun, bagaimana cetak biru dan desain makro penjabaran ide              dan komponen tersebut tidak bekerja secara seimbang dan sinergis,
negara hukum itu, selama ini belum pernah dirumuskan secara              maka hukum sebagai satu kesatuan sistem juga tidak dapat diharap-
komprehensif. Yang ada hanya pembangunan bidang hukum yang               kan tegak sebagaimana mestinya. Sebagai contoh, karena bangsa kita
bersifat sektoral. Oleh karena itu, hukum hendaknya dapat dipahami       mewarisi tradisi hukum Eropa Kontinental (civil law), kita cenderung
dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem. Apalagi, negara           menumpahkan begitu banyak perhatian pada kegiatan pembuatan
hendak dipahami sebagai suatu konsep hukum, yaitu sebagai Negara         hukum (law making), tetapi kurang memberikan perhatian yang sama
Hukum. Dalam hukum sebagai suatu kesatuan sistem terdapat ()            banyaknya terhadap kegiatan penegakan hukum (law enforcing). Bah-
elemen kelembagaan (elemen institusional), (2) elemen kaedah aturan      kan, kitapun dengan begitu saja menganut paradigma dan doktrin
(elemen instrumental), dan () elemen perilaku para subjek hukum         berpikir yang lazim dalam sistem civil law, yaitu berlakunya teori fiktie
yang menyandang hak dan kewajiban yang ditentukan oleh norma             yang beranggapan bahwa begitu suatu norma hukum ditetapkan,
aturan itu (elemen subjektif dan kultural). Ketiga elemen sistem hu-     maka pada saat itu setiap orang dianggap tahu hukum. Ketidakta-
kum itu mencakup (a) kegiatan pembuatan hukum (law making), (b)          huan seseorang akan hukum tidak dapat membebaskan orang itu
kegiatan pelaksanaan atau penerapan hukum (law administrating),          dari tuntutan hukum. Teori ini diberi pembenaran pula oleh prinsip
dan (c) kegiatan peradilan atas pelanggaran hukum (law adjudicat­        yang juga diakui universal, yaitu persamaan di hadapan hukum
ing). Biasanya, kegiatan terakhir lazim juga disebut sebagai kegiatan    (equality before the law). Orang kaya di Jakarta harus diperlakukan
penegakan hukum dalam arti yang sempit (law enforcement) yang            sama oleh hukum dengan orang miskin di daerah terpencil di Men-
di bidang pidana melibatkan peran kepolisian, kejaksaan, advokat,        tawai (Sumbar), di Lembah Baliem (Papua), suku Kubu di perbatasan
dan kehakiman atau di bidang perdata melibatkan peran advokat            Jambi-Sumatera Selatan, ataupun suku terpencil di pulau-pulau kecil
(pengacara) dan kehakiman. Selain itu, ada pula kegiatan lain yang       di seluruh wilayah Nusantara.
sering dilupakan orang, yaitu: (d) pemasyarakatan dan pendidikan              Teori fiktie di atas memang fiktie sifatnya atau hayalan saja, karena
hukum (law socialization and law education) dalam arti seluas-luasnya    tidak mencerminkan realitas yang sebenarnya. Untuk lingkungan

296                                                                                                                                            297
negara-negara maju dan apalagi kecil seperti Belanda dengan tingkat
kesejahteraan dan pengetahuan masyarakatnya yang merata, tentu ti-      B.	 PENATAAN	KELEMBAGAAN	HUKUM
dak ada persoalan dengan teori fiktie itu. Dalam masyarakat homogen
seperti itu informasi hukum yang tersedia dalam masyarakat bersifat          Sebagai tindak lanjut dari pembaruan konstitusional, setelah
simetris. Tetapi di negara yang demikian besar wilayahnya, begitu       dengan ditetapkannya Perubahan Keempat UUD 945 maka struktur
banyak pula jumlah penduduknya, serta miskin dan terbelakang pula       ketatanegaraan Republik Indonesia harus segera disesuaikan dengan
kondisi kesejahteraan dan pendidikannya seperti Indonesia, sudah        desain UUD yang telah berubah itu. Semua institusi pada lapisan
tentu sistem informasi hukum yang tersedia dalam masyarakat tidak       supra struktur kenegaraan dan pemerintahan harus ditata kembali.
bersifat simetris. Tidaklah adil untuk memaksakan berlaku sesuatu       Demikian pula institusi publik di sektor masyarakat (infrastruktur
norma hukum kepada mereka yang sama sekali tidak mengerti, tidak        masyarakat), seperti partai politik, organisasi kemasyarakatan dan
terlibat, dan tidak terjangkau pengetahuannya tentang norma aturan      organisasi non-pemerintah seperti yayasan (stichting) dan perkum-
yang diberlakukan itu kepadanya. Jika dalam norma aturan itu terjadi    pulan (vereenigings), juga perlu ditata kembali. Bahkan, organisasi di
proses kriminalisasi, sudah tentu orang yang bersangkutan terancam      sektor bisnis atau ekonomi pasar (market), seperti perseroan, koperasi,
menjadi kriminal tanpa ia sendiri menyadarinya. Oleh karena itu, di     dan BUMN/BUMD juga memerlukan penataan kembali.
samping adanya dan di antara kegiatan pembuatan hukum (law mak­              Di sektor negara dan pemerintahan, upaya penataan itu men-
ing) dan penegakan hukum (law enforcing), diperlukan kegiatan, yaitu    cakup kelembagaan di ranah legislatif, eksekutif, judikatif, dan bahkan
pemasyarakatan hukum (law socialization) yang cenderung diabaikan       di wilayah-wilayah campuran atau yang disebut dengan badan-
dan dianggap tidak penting selama ini. Padahal, inilah kunci tegaknya   badan independen. Sekarang, telah bermunculan banyak lembaga
hukum. Tanpa basis sosial yang menyadari hak dan kewajibannya           independen, misalnya, Komisi Pemilihan Umum, Komisi Nasional
secara hukum, maka hukum apapun yang dibuat tidak akan efektif,         HAM, Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara, Komisi
tidak akan tegak, dan tidak akan ditaati dengan sungguh-sungguh.        Pengawas Persaingan Usaha, Komisi Ombudsman, Komisi Penyiaran
     Oleh karena itu, memahami hukum secara komprehensif sebagai        Indonesia, dan sebagainya. Semua badan-badan ini perlu dikonsoli-
suatu sistem yang terintegrasi menjadi sangat penting untuk dilaku-     dasikan sehingga tidak berkembang tanpa arahan yang jelas.
kan. Strategi pembangunan hukum ataupun pembangunan nasional                 Di lingkungan pemerintahan, juga perlu ditata kembali pem-
untuk mewujudkan gagasan Negara Hukum (Rechtsstaat atau The             bedaan antara fungsi-fungsi politik dan teknis administratif, antara
Rule of Law) juga tidak boleh terjebak hanya berorientasi membuat       organisasi departemen dan non departemen pemerintahan, dan. Pasal
hukum saja, ataupun hanya dengan melihat salah satu elemen atau         7 ayat (4) UUD 945, misalnya, menentukan bahwa pembentukan,
aspek saja dari keseluruhan sistem hukum tersebut di atas. Itulah       pengubahan, dan pembubaran organisasi kementerian negara harus
sebabnya, saya sering mengemukakan penting kita sebagai bangsa          diatur dalam Undang-Undang. Artinya, diperlukan pula Undang-Un-
menyusun dan merumuskan mengenai apa yang kita maksud dengan            dang yang di dalamnya diatur mengenai berbagai aspek berkenaan
konsepsi Negara Hukum Indonesia yang diamanatkan dalam UUD              dengan kementerian negara, sehingga Presiden tidak seenaknya mem-
945, terutama sekarang telah ditegaskan dalam rumusan ketentuan        bentuk, mengubah dan membubarkan suatu organisasi departemen.
Pasal  ayat () UUD 945. Semua lembaga atau institusi hukum yang      Penataan kelembagaan ini bahkan juga berkaitan dengan pembenahan
ada hendaklah dilihat sebagai bagian dari keseluruhan sistem hukum      yang harus dilakukan sebagai akibat diselenggarakannya otonomi
yang perlu dikembangkan dalam kerangka Negara Hukum itu. Untuk          daerah yang luas berdasarkan UU No.22 Tahun 999 yang masih perlu
itu, bangsa Indonesia perlu menyusun suatu ‘blue­print’, suatu desain   disesuaikan kembali dengan ketentuan baru Pasal 8, Pasal 8A, Pasal
makro tentang Negara Hukum dan Sistem Hukum Indonesia yang              8B UUD 945. Keseluruhan dan tiap-tiap kelembagaan tersebut, baik
hendak kita bangun dan tegakkan di masa depan.                          di lapisan supra stuktural kenegaraan dan pemerintahan maupun di

298                                                                                                                                        299
lingkungan infra stuktur masyarakat, diharapkan dapat melakukan (i)          Peraturan Daerah dan nantinya dapat pula berupa Peraturan Gubernur,
reorganisasi, reorientasi dan retraining sumber daya manusia (pega-          Peraturan Bupati dan Peraturan Walikota. Untuk menampung kebu-
wai administrasi), (ii) streamlining dan efisiensi struktur jabatan, (iii)   tuhan di tingkat lokal, termasuk mengakomodasikan perkembangan
penataan sistem informasi dan pelayanan umum berbasis teknologi              norma-norma hukum adat yang hidup dalam masyarakat pedesaan,
informasi, (iv) penyempurnaan sistem pengawasan dan pembentukan              dapat pula dibentuk Peraturan Desa. Di samping itu, nomenklatur
infrastruktur penegakan sistem ‘reward and punishment’.                      dan bentuk sistem hukumnya juga perlu dibenahi, misalnya, perlu
                                                                             dibedakan dengan jelas antara peraturan (regels) yang dapat dijadikan
C.	 PEMBENTUKAN	dAN	PEMBARUAN	HUKUM                                          objek judicial review dengan penetapan administratif berupa keputusan
                                                                             (beschikking) yang dapat dijadikan objek ‘peradilan tata usaha negara’,
    Kita sudah berhasil melakukan constitutional reform secara besar-        dan putusan hakim (vonis) dan fatwa (legal opinion).
besaran. Namanya masih tetap UUD 945 tetapi dari segi isinya, UUD
945 yang baru empat kali mengalami perubahan itu, masing-masing             d.	 PENEGAKAN	HUKUM	dAN	HAK	ASASI	MANUSIA
Perubahan I pada tahun 999, Perubahan Kedua pada tahun 2000,
Perubahan Ketiga pada tahun 200, dan Perubahan Keempat pada                      Penegakan Hukum (law enforcement) dalam arti luas mencakup
tahun 2002, sudah tak dapat kita sebut sebagai konstitusi baru sama          kegiatan untuk melaksanakan dan menerapkan hukum serta melaku-
sekali. Jika UUD 945 yang hanya mencakup 7 butir ketentuan di              kan tindakan hukum terhadap setiap pelanggaran atau penyimpan-
dalamnya, maka setelah empat kali mengalami perubahan, UUD 945              gan hukum yang dilakukan oleh subjek hukum, baik melalui prosedur
sekarang berisi 99 butir ketentuan. Isinyapun bukan hanya peruba-           peradilan ataupun melalui prosedur arbitrase dan mekanisme peny-
han redaksional, melainkan menyangkut pula perubahan paradigma               elesaian sengketa lainnya (alternative desputes or conflicts resolution).
pemikiran yang sangat mendasar. Karena itu, segera setelah agenda            Bahkan, dalam pengertian yang lebih luas lagi, kegiatan penegakan
constitutional reform (pembaruan konstitusi), kita perlu melanjutkan         hukum mencakup pula segala aktifitas yang dimaksudkan agar hu-
dengan agenda legal reform (pembentukan dan pembaruan hukum)                 kum sebagai perangkat kaedah normatif yang mengatur dan mengikat
yang juga besar-besaran.                                                     para subjek hukum dalam segala aspek kehidupan bermasyarakat
    Bidang-bidang hukum yang memerlukan pembentukan dan                      dan bernegara benar-benar ditaati dan sungguh-sungguh dijalankan
pembaruan tersebut dapat dikelompokkan menurut bidang-bidang                 sebagaimana mestinya. Dalam arti sempit, penegakan hukum itu
yang dibutuhkan, yaitu:                                                      menyangkut kegiatan penindakan terhadap setiap pelanggaran atau
      .   Bidang politik dan pemerintahan.                                  penyimpangan terhadap peraturan perundang-undangan, khususnya
      2.   Bidang ekonomi dan dunia usaha.                                   – yang lebih sempit lagi — melalui proses peradilan pidana yang meli-
      .   Bidang kesejahteraan sosial dan budaya.                           batkan peran aparat kepolisian, kejaksaan, advokat atau pengacara,
      4.   Bidang penataan sistem dan aparatur hukum.                        dan badan-badan peradilan.
                                                                                  Karena itu, dalam arti sempit, aktor-aktor utama yang peranan-
    Bentuk hukum yang perlu disusun dan diperbarui tidak saja                nya sangat menonjol dalam proses penegakan hukum itu adalah
berupa Undang-Undang tetapi juga Peraturan Pemerintah, Peraturan             polisi, jaksa, pengacara dan hakim. Para penegak hukum ini dapat
Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan di lingkungan lembaga-lembaga         dilihat pertama-tama sebagai orang atau unsur manusia dengan
tinggi negara dan badan-badan khusus dan independen lainnya seperti          kualitas, kualifikasi, dan kultur kerjanya masing-masing. Dalam
Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Bank Indonesia, Komisi                  pengertian demikian persoalan penegakan hukum tergantung ak-
Pemilihan Umum, dan sebagainya. Demikian pula di daerah-daerah,              tor, pelaku, pejabat atau aparat penegak hukum itu sendiri. Kedua,
pembaruan dan pembentukan hukum juga dilakukan dalam bentuk                  penegak hukum dapat pula dilihat sebagai institusi, badan atau or-

00                                                                                                                                               0
ganisasi dengan kualitas birokrasinya sendiri-sendiri. Dalam kaitan      dari pemerintah seperti terjadi selama masa Orde Baru tidak mungkin
itu kita melihat penegakan hukum dari kacamata kelembagaan yang          lagi terjadi. Karena itu, sumber informasi dari masyarakat dan dari
pada kenyataannya, belum terinstitusionalisasikan secara rasional        pemodal sudah tersedia sangat banyak dan beragam. Namun, arus
dan impersonal (institutionalized). Namun, kedua perspektif tersebut     informasi dari pemerintah kepada masyarakat, khususnya berke-
perlu dipahami secara komprehensif dengan melihat pula keterkaitan-      naan dengan pendidikan dan pemasyarakatan hukum terasa sangat
nya satu sama lain serta keterkaitannya dengan berbagai faktor dan       kurang. Untuk itu, pembangunan media khusus tersebut dirasakan
elemen yang terkait dengan hukum itu sendiri sebagai suatu sistem        sangat diperlukan. Kebijakan semacam ini perlu dipertimbangkan,
yang rasional.                                                           termasuk mengenai kemungkinan memperkuat kedudukan TVRI dan
     Di samping itu, agenda penegakan hukum juga memerlukan              RRI sebagai media pendidikan hukum seperti yang dimaksud.
kepemimpinan dalam semua tingkatan yang memenuhi dua syarat.
Pertama, kepemimpinan diharapkan dapat menjadi penggerak yang            F.	 PENINGKATAN	KAPASITAS	PROFESIONAL	HUKUM
efektif untuk tindakan-tindakan penegakan hukum yang pasti; Ked-
ua, kepemimpinan tersebut diharapkan dapat menjadi teladan bagi               Profesi hukum perlu ditata kembali dan ditingkatkan mutu dan
lingkungan yang dipimpinnya masing-masing mengenai integritas            kesejahteraannya. Para profesional hukum itu antara lain meliputi (i)
kepribadian orang yang taat aturan.                                      legislator (politisi)240, (ii) perancang hukum (legal drafter), (iii) konsul-
                                                                         tan hukum, (iv) advokat, (v) notaris, (vi) pejabat pembuat akta tanah,
E.	 PEMASYARAKATAN	&	PEMBUdAYAAN	HUKUM	                                  (vii) polisi, (viii) jaksa, (ix) panitera, (x) hakim, dan (xi) arbiter atau
                                                                         wasit. Untuk meningkatkan kualitas profesionalisme masing-masing
     Pembudayaan, pemasyarakatan dan pendidikan hukum (law               profesi tersebut, diperlukan sistem sertifikasi nasional dan standari-
socialization and law education) dalam arti luas sering tidak dianggap   sasi, termasuk berkenaan dengan sistem kesejahteraannya. Di samp-
penting. Padahal, tanpa didukung oleh kesadaran, pengetahuan dan         ing itu juga diperlukan program pendidikan dan pelatihan terpadu
pemahaman oleh para subjek hukum dalam masyarakat, nonsens               yang dapat terus menerus membina sikap mental, meningkatkan
suatu norma hukum dapat diharapkan tegak dan ditaati. Karena             pengetahuan dan kemampuan profesional aparat hukum tersebut.
itu, agenda pembudayaan, pemasyarakatan dan pendidikan hukum                  Agenda pengembangan kualitas profesional di kalangan profesi
ini perlu dikembangkan tersendiri dalam rangka perwujudan ide            hukum ini perlu dipisahkan dari program pembinaan pegawai ad-
negara hukum di masa depan. Beberapa faktor yang terkait dengan          ministrasi di lingkungan lembaga-lembaga hukum tersebut, seperti di
soal ini adalah (a) pembangunan dan pengelolaan sistem dan infra         pengadilan ataupun di lembaga perwakilan rakyat. Dengan demikian,
struktur informasi hukum yang berbasis teknologi informasi (informa­     orientasi peningkatan mutu aparat hukum ini dapat benar-benar
tion technology); (b) peningkatan Upaya Publikasi, Komunikasi dan        dikembangkan secara terarah dan berkesinambungan. Di samping
Sosialisasi Hukum; (c) pengembangan pendidikan dan pelatihan             itu, pembinaan kualitas profesional aparat hukum ini dapat pula
hukum; dan (d) pemasyarakatan citra dan keteladanan-keteladanan          dilakukan melalui peningkatan keberdayaan organisasi profesinya
di bidang hukum.
     Dalam rangka komunikasi hukum, perlu dipikirkan kembali ke-               240
                                                                                  Untuk sementara ini, para politisi sebagai legislator di lembaga perwakilan
butuhan untuk adanya media digital dan elektonika, baik radio, tele-     memang belum dapat dikategorikan sebagai profesi yang tersendiri. Akan tetapi,
visi maupun jaringan internet dan media lainnya, yang dimiliki dan       di lingkungan sistem politik yang sudah mapan dan peran-peran profesional telah
dikelola khusus oleh pemerintah. Mengenai televisi dan radio dapat       terbagi sangat ketat, jabatan sebagai anggota parlemen juga dapat berkembang ma-
                                                                         kin lama makin profesional. Politisi lama kelamaan menjadi profesi karena menjadi
dikatakan bahwa televisi dan radio swasta sudah sangat banyak dan        pilihan hidup profesional dalam masyarakat.
karena itu, kemungkinan terjadinya dominasi arus informasi sepihak

02                                                                                                                                                      0
masing-masing, seperti Ikatan Hakim Indonesia, Ikatan Notaris                  Dewasa ini, berbagai rancangan undang-undang sedang diper-
Indonesia, dan sebagainya. Dengan demikian, kualitas hakim dapat          siapkan naskahnya. Sejauh berkenaan dengan organisasi di sektor
ditingkatkan melalui peranan Mahkamah Agung di satu pihak dan             publik, selalu muncul gagasan untuk mengadopsikan pembentukan
melalui peranan Ikatan Hakim Indonesia di lain pihak.                     infrastruktur kode etika itu di dalam rancangan undang-undang
                                                                          tersebut. Misalnya, dapat disebutkan dalam Rancangan UU tentang
G.	 	INFRASTRUKTUR	SISTEM	KOdE	ETIKA	POSITIF                              Partai Politik, RUU tentang Organisasi Kemasyarakatan, RUU ten-
                                                                          tang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, RUU
     Seperti dikemukakan di atas, untuk menunjang berfungsinya            tentang Kekuasaan Kehakiman, dan sebagainya sudah diadopsikan
sistem hukum diperlukan suatu sistem etika yang ditegakkan secara         gagasan pembentukan Kode Etika dan Dewan Kehormatan semacam
positif berupa kode etika di sektor publik. Di setiap sektor kenegaraan   itu. Ketetapan MPR tentang Etika Kehidupan Berbangsa juga telah
dan pemerintahan selalu terdapat peraturan tata tertib serta pedoman      disahkan, yaitu TAP No.VI/MPR/2002. Ketetapan MPR juga disa-
organisasi dan tata kerja yang bersifat internal. Di lingkungan organ-    rankan akan segera dijabarkan dengan UU tentang Etika Kehidupan
isasi-organisasi masyarakat juga selalu terdapat Anggaran atau Pedo-      Berbangsa dan/atau yang lebih khusus dengan UU tentang Etika
man Dasar dan Anggaran atau Pedoman Rumah Tangga organisasi.              Penyelenggaraan Negara. Di masa depan, sistem dan infra struktur
Namun, baru sedikit sekali di antara organisasi atau lembaga-lembaga      etika ini perlu dikembangkan tidak saja di wilayah negara (state),
tersebut yang telah memiliki perangkat Kode Etika yang disertai oleh      tetapi juga di wilayah masyarakat (civil society) dan dunia usaha
infra struktur kelembagaan Dewan Kehormatan ataupun Komisi Etika          (market). Dengan demikian, sesuai dengan pembidangan dalam TAP
yang bertugas menegakkan kode etika dimaksud. Di samping itu,             MPR No.VI/MPR/2002, infrastruktur kode etika itu dapat dibangun
kalaupun pedoman atau anggaran dasar dan rumah tangga tersebut            dan ditegakkan dapat mencakup bidang-bidang: (a) etika sosial dan
sudah ada, dokumen-dokumen itu hanya ada di atas kertas dalam             budaya, (b) etika politik dan pemerintahan, (c) etika bisnis dan dunia
arti tidak sungguh-sungguh dijadikan pedoman perilaku berorgan-           usaha, (d) etika keilmuan dan profesional, (e) etika penegakan hukum,
isasi. Pada umumnya, dokumen-dokumen peraturan, pedoman atau              dan (f) etika lingkungan.
anggaran dasar dan rumah tangga tersebut hanya dibuka dan dibaca
pada saat diadakan kongres, muktamar atau musyawarah nasional
organisasi yang bersangkutan. Selebihnya, dokumen-dokumen terse-
but hanya biasa dilupakan.
     Dengan perkataan lain, dalam kultur keorganisasian atau kultur
berorganisasi di berbagai kalangan masyarakat kita, kebiasaan untuk
menaati aturan, rule of the game belumlah menjadi tradisi yang kuat.
Tradisi taat aturan itu masih harus dibudayakan secara luas. Untuk
itu, diperlukan proses pelembagaan tradisi normatif yang berting-
kat-tingkat, baik berkenaan dengan norma hukum, norma etika dan
moral, serta norma hukum. Karena itu, selain menata dan memper-
baiki kembali sistem norma hukum, kita juga perlu melembagakan
sistem dan infrastruktur etika positif dalam masyarakat kita. Sistem
dan infra struktur etika tersebut dilembagakan, baik melalui me-
kanisme di lingkungan supra struktur kenegaraan dan pemerintahan
maupun di lingkungan infra struktur masyarakat.

04                                                                                                                                         05
                                                                         ———, “Paradigma Negara Hukum dan Strategi Pembangunan Yang
                                                                              Berwawasan Hukum”, Kuliah Umum dalam rangka Diklat
                                                                              Pimpinan Administrasi Negara Tingkat I Tahun 2002, Lembaga
                                                                              Administrasi Negara, Jakarta, Februari, 2002, dan Orasi Ilmiah
        dAFTAR	PUSTAKA                                                        dalam rangka Wisuda Sarjana Universitas Islam As-Syafi’iyah,
                                                                              Jakarta, Februari, 2002.
                                                                         Asshiddiqie, Jimly, dan Fakhri, Mustafa, Mahkamah Konstitusi: Kom­
                                                                              pilasi Ketentuan Konstitusi, Undang­Undang dan Peraturan di 78
                                                                              Negara, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hu-
Ahmad, Zainal Abidin, Piagam Nabi Muhammad saw: Konstitusi Negara             kum Universitas Indonesia, dan Asosiasi Pengajar Hukum Tata
     Tertulis Yang Pertama di Dunia, Jakarta: Bulan Bintang, 97.            Negara dan Hukum Administrasi Negara Indonesia, 2002.
Alder, John, Constitutional and Administrative Law, Macmillan Profes-    Azhary, Muhammad Taher, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prin­
     sional Masters, 989.                                                    sip­Prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada
Alexander, Larry, ed., Constitutionalism: Philosophical Foundations,          Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Jakarta: Bulan Bintang,
     Cambridge University Press, first paperback edition, 2001 (ex,           992.
     ed. 998).                                                          Attamimi, A. Hamid S., “Dewan Pertimbangan Agung dalam Sistem
Almaqdisi, Indeks Al­Quran: Fathu al­Rahman, Mustafa al-Ba al-Halaby,         Pemerintahan Negara RI”, dalam Padmo Wahjono, et.al., Ja-
     22(H).                                                                 karta: Ghalia Indonesia, 984.
Almawrid, A Modern English Arabic Dictionary, Dar el ‘Ilmi li al-Ma-     ———, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Pe-
     layen, 979.                                                             nyeleng-garaan Pemerintahan Negara: Studi Analisis mengenai
Andrews, William G., Constitutions and Constitutionalism, rd ed., New        Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun
     Jersey: Van Nostrand Co., 968.                                          Pelita I - Pelita IV”, Disertasi Doktor Ilmu Hukum Tata Negara,
Anshari, Endang Saefuddin, Piagam Jakarta, Bandung: Pustaka Salman            Fakultas Pasca Sarjana, Universitas Indonesia, tahun 99.
     ITB, 980.                                                          Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Strategi
Apeldoorn, L.J.van, Pengantar Ilmu Hukum, Jakarta: Pradnya Paramita,          Pemberantasan Korupsi Nasional, Jakarta: Sekretariat BPKP, edisi
     990.                                                                    Maret 999.
Asshiddiqie, Jimly, Agenda Pembangunan Hukum di Abad Globalisasi,        Baechler, Jean, Democracy: An Analytical Survey, Unesco Publishing
     Jakarta: Balai Pustaka, 997.                                            Madrid, 995.
———, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya       Barker, Ernest (ed. & transl.), The Politics of Aristotle, New York-Lon-
     di Indonesia, Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 994.                     don: Oxford University Press, 958.
———, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta:     Basalim, Umar, Pro­Kontra Piagam Jakarta di Era Reformasi, Jakarta:
     Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas                 Pustaka Indonesia Satu (PIS), 2002.
     Indonesia, 2002.                                                    Barendt, Eric, An Introduction to Constitutional Law, Clarendon Law
———, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Te­              Series, Oxford-New York: Oxford University Press, 998.
     laah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: UI-Press,    Berki, R. N., The History of Political Thought: A Short Introduction, Lon-
     996.                                                                    don: J.J. Dent & Sons, Everyman’s University Library, 988.
———, “Reformasi dan Reposisi Lembaga-Lembaga Tinggi Negara”,             Bhandari, History of European Political Philosophy. Lahore: Evernew
     Jakarta, 2000.                                                           Book, 969.

06                                                                                                                                            07
Blondel, Jean, Comparative Government: An Introduction, London: Philip              An Introduction, 2nd edition, Atlantic Highlands-New Jersey:
      Allan, 990.                                                                  Humanities Press International, 989.
Brown, L. Neville, and Bell, John S., French Administrative Law, 5th          Hans Kelsen, Pure Theory of Law, (transl by Max Knight), Berkeley-Los
      edition, Oxford: Clarendon Press, 998.                                       Angeles-London: University of California Press, 967.
Bogdanor, Vernon (eds.), Blackwell’s Encyclopedia of Political Science,       Hart, H.L.A., The Consept of Law, London: The Clarendon Press,
      Oxford: Blackwell, 987.                                                      979.
Bryce, J., Studies in History and Jurisprudence, vol., Oxford: Clarendon     Hitti, Phillip K., Capital Cities of Arab Islam, Mennesota: University of
      Press, 90.                                                                  Minnesota Press, 97.
Budiardjo, Miriam (ed.), Aneka Pemikiran tentang Kuasa dan Wibawa,            Hodgson, Marshall G.S., The Venture of Islam, volume 2, Chicago-
      Jakarta: Sinar Harapan, cet. ke-2, 986.                                      London: The University of Chicago Press, 974.
Burns, James MacGregor, Peltason, J.W., and Cronin, Thomas E.,                Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, Yogyakarta: Uni-
      Government By the People, New Jersey: Prentice Hall, 989.                    versitas Gadjahmada, 966.
Cappelletti, Mauro, (ed.), The Judicial Process in Comparative Perspective,   ———, Selayang Pandang tentang Sumber­Sumber Hukum Tata Negara
      Oxford: Clarendon Press, 989.                                                di Indonesia, Yogyakarta: Liberty, 966.
Cohen, Jean L., and Arato, Andrew, Civil Society and Political Theory,        Kartawidjaja, Pipit R., dan Kusumah, Mulyana W., Sistem Pemilu dalam
      Cambridge-Massachussetts and London: MIT Press, 994.                         Konstitusi, Jakarta: KIPP Eropa dan INSIDE, (tanpa tahun).
Cohen, Morris R., Law and the Social Order: Essays in Legal Philosophy,       Kartodirdjo, Sartono, Pengantar Sejarah Indonesia Baru (1500­1900): Dari
      New Brunswich and London: Transaction Books, 982.                            Emporium Sampai Imperium, Jilid I, Jakarta: Gramedia, 988.
Darmiati dkk., Penerbitan Naskah Sumber, Otonomi Daerah di Hindia             Khadduri, Majid, War and Peace in the Law of Islam, Baltimore: The
      Belanda: 1903­1940, Jakarta: CV Sejahtera, 999.                              Johns Hopkins Press, 955.
De Tocqueville, Alexis, Democracy in America, volume , New York:             Koh, Harold Hongju, and Slye, Ronald C., Deliberative Democracy and
      Vintage Books, 956.                                                          Human Rights, New Haven and London: Yale University Press,
Dicey, A.V., An Introduction to the Study of the Law of the Constitution,           999.
      London: English language Book Society and Macmillan, 97.              Kusnardi, Muh., Ibrahim, Harmaily, Pengantar Hukum Tata Negara
D’Entreves, Alexander Passerin, The Notion of the State: An Introduction            Indonesia, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas
      to Political Theory, Oxford: The Clarendon Press, 967.                       Hukum Universitas Indonesia, cetakan ke-5, 98.
Farrell, David M., Electoral Systems: A Comparative Introduction, Pal-        Levinson, Sanford, Constitutional Faith, Princeton University Press,
      grave, 200.                                                                  990.
Ferejohn, John, Rakove, Jack N., and Riley, Jonathan, (eds.), Consti­         Martin, Thomas R., Sovereignty and Coinage in Classical Greece, New
      tutional Culture and Democratice Rule, Cambridge University                   Jersey: Princeton University Press, 985.
      Press, 200.                                                            Manan, Bagir, DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 Baru, Yogyakarta:
Friedrich, C. J., Man and His Government, New York: McGraw Hill,                    FH UII Press, 200.
      96.                                                                   ———, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta: FH UII Press, 200.
Friedman, Lawrence M., The Republic of Choice: Law, Authority, and            Martosoewignjo, Sri-Soemantri, Hak Uji Material di Indonesia, Bandung:
      Culture, Cambridge-London: Harvard University Press, 990.                    Alumni, 997.
Glendon, Mary Ann, et.al., Comparative Legal Traditions, Nutshell Series,     ———, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi (Persepsi terhadap
      West Publishing Company, 982.                                                Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi dalam Batang Tubuh
Hague, Rod, and Harrop, Martin, Comparative Government and Politics:                Undang­Undang Dasar 1945), Bandung: Alumni, 984.

08                                                                                                                                                09
Michalowski, Sabine, and Woods, Lorna, German Constitutional Law:          ———, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 967 No. 6.
      The Protection of Civil Liberties, Singapore-Sydney-Brooksfield      ———, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 978 No. .
      USA: Aldershot, 999.                                                ———, Putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia,
McIlwain, Charles Howard, Constitutionalism: Ancient and Modern,                 Sidang Tahunan MPR­RI 7­18 Agustus, 2000, Sekretariat Jenderal
      Ithaca, New York: Cornell University Press, 966.                          MPR-RI, Jakarta, 2000.
Moedjanto, G., Konsep Kekuasaan Jawa: Penerapannya Oleh Raja­Raja          Rousseau, J. J., Kontrak Sosial (terj. Indonesia), Jakarta: Dian Rakyat,
      Mataram, Jakarta: Kanisius, 987.                                          989.
Nagel. Jack H., The Descriptive Analysis of Power, New Haven: Yale         Saunders, Trevor J., (ed. and transl.), Plato: The Laws, Penguin Clas-
      University Press, 975.                                                    sics, 986.
Nicholson, R.A., A Literary History of the Arabs, New York: Cambridge      Rossiter, Clinton, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the
      University Press, 969.                                                    Modern Democracies, New York: A Harbinger Book, 948.
Oswald, Martin, From Popular Sovereignty to the Sovereignty of Law: Law,   Sastranegara, R., Hukum Tatanegara Indonesia sejak Perang Dunia ke­II,
      Society and Politics in Fifth Century Athens, Berkeley: University         Jakarta: Neijenhuis and Co., 95.
      of California Press, 986.                                           Soehino, Hukum Tatanegara: Teknik Perundang­undangan, Yogyakarta:
Peaslee, Amos J., Constitutions of Nations, Vol. I, Concord, The Rumford         Liberty, 996.
      Press, New Haven, 950.                                              Stankiewicz, W.J. (ed.), In Defense of Sovereignty, New York- London-
Phillips, O. Hood, Constitutional and Administrative Law, 7th ed., Lon-          Toronto: Oxford University Press, 969.
      don: Sweet and Maxwell, 987.                                        Stiglitz, Joseph, Globalization and Its Doscontents, Penguin Books,
Pot, Van der and Donner, Handboek van het Nederlanddse Staatsrecht,              2002.
      977.                                                                Strong, C. F., Modern Political Constitution, London: The English Lan-
Pringgodigdo, A.G., “Sejarah Pembentukan UUD Republik Indone-                    guage Society, 90-966.
      sia”, Majalah Hukum dan Masyarakat, Th. III No.2, Mei, 958.         Sukardja, Ahmad, Piagam Madinah dan Undang­Undang Dasar 1945:
Quinton, Anthony (ed.), Political Philosophy, Oxford: Oxford Univer-             Kajian Perbandingan tentang Dasar Hidup Bersama dalam Masyara­
      sity Press, 967.                                                          kat Majemuk, Jakarta: UI-Press, 995.
Republik Indonesia, Himpunan Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960             Suny, Ismail, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta: Calindra, 965.
      s/d 2002, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPRT-RI, 2002.               ———, Pembagian Kekuasaan Negara, Jakarta: Aksara Baru, 985.
———, Perubahan Pertama Undang­Undang Dasar Negara Republik Indo­           Raz, Joseph, The Concept of A Legal System: An Introduction to the Theory
      nesia Tahun 1945, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2000.              of Legal System, London: The Clarendon Press, 980.
———, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 999 No. 60,                 Thompson, Brian, Constitutional and Administrative Law, Blackstone
      Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, 999.                      Press Limited, 99.
———, Putusan­Putusan Sidang Tahunan MPR­RI Sidang Tahunan                  Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Ichtiar, 962.
      MPR­RI 7­18 Agustus, 2000, Sekretariat Jenderal MPR-RI., Ja-         Volcansek, Mary L., Judicial Politics in Europe: An Impact Analysis, New
      karta, 2000.                                                               York-Berne-Frankfurt am Main: Peter Lang, 986.
———, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha­Usaha Persiapan Ke­             Wahyono, Padmo, Masalah Ketatanegaraan Dewasa Ini, Jakarta: Ghalia
      merdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan             Indonesia, 984.
      Indonesia (PPKI) 28 Mei 1945 ­ 22 Agustus 1945, Jakarta: Sekre-      Watt, W. Montgomery, Muhammad: Prophet and Statesman, New York:
      tariat Negara, 995.                                                       Oxford University Press, 964.
———, Berita Negara Republik Indonesia Tahun 945 No. 4.                    Webster’s Deluxe Unbridged Dictionary, 2nd ed., Doster and Baber,
                                                                                 979.
0                                                                                                                                              
Wheare, K.C., Federal Government, London-Toronto-New York: Oxford
      University Press, 946.
Wolhoff, G.J., Pengantar Ilmu Hukum Tatanegara Republik Indonesia,
      Jakarta: Timun Mas, 955.
Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang­Undang Dasar 1945,                   dAFTAR	INdEKS
      Jakarta: Jajasan Prapantja, 959.
Yusuf, Slamet Effendy dan Basalim, Umar, Reformasi Konstitusi Indo­
      nesia: Perubahan Pertama UUD 1945, Jakarta: Pustaka Indonesia
      Satu, 2000.                                                                     A                        konfederasi, 204
Forum Indonesia Satu (FIS), Jurnal Civility, vol. No.2, Nov., 200                                            kesatuan, 20
      – Januari 2002.                                                  A.A. Maramis,                         negara serikat (federal,
Daoelat Ra’jat, tabloid pergerakan pimpinan Muhammad Hatta, No.        A.V. Dicey, 22, 2, 22                     bonds­staat), 204
       Tahun I, 9.                                                 Abdurrahman Wahid, Presiden,       Bentuk pemerintahan (regerings­
Fikiran Ra’jat, tabloid pergerakan pimpinan Soekarno, No. 8 dan No.       60, 68, 226                       vorm), 202, 204
      9, edisi 4 November, 92.                                     Adnan Buyung Nasution, 9               kerajaan (monarki), 204
                                                                       agama civil, 25                         republik, 204
                                                                       Agus Salim, Haji,                Bentuk peraturan (tata urut), 24
                                                                       Ahmad Sukardja,                  Bentuk peraturan (tata urut
                                                                       Al-Gore, 69                            baru), 24
                                                                       Alexis de Tocqueville, 77          BI, Bank Indonesia, 286
                                                                       Amos J. Peaslee,                BPK, Badan Pemeriksa Keuan-
                                                                       Anglo Saxonia, 266                      gan 5, 54, 56, 57, 286
                                                                       Aristoteles, 5, 6, 7, 8, 9, 0     BPKP, Badan Pengawasan
                                                                           dalam buku “Politics”, 8            Keuangan dan Pembangun-
                                                                           dalam buku “Rhetorica”, 9           an, 55
                                                                           tentang negara, 8              BPUPKI, 2, , 4, 288
                                                                                                          Bracton, 
                                                                                      B                   Brian Thompson, 6
                                                                                                          Bryce, 9
                                                                       B.F.O. (Bijeenkomst voor Federal   Bung Hatta, 4, 5, 9, 205
                                                                            Overleg), 6                       (lihat Mohammad Hatta,
                                                                       B.J. Habibie, Presiden, 42, 208         Drs)
                                                                       Badan Pekerja Komite Nasional      Bung Karno, 4, 5, 2 (lihat
                                                                            Pusat, 8                          Soekarno, Ir)
                                                                       Badan Pekerja MPR, 20
                                                                       Beaumanoir,                                      C
                                                                       Bentuk dokumen hukum
                                                                            (macam-macamnya), 26         C.J. Friedrich, 20
                                                                       Bentuk negara                      Carlyle, 0
                                                                            federal, 205                  Charles Howard McIlwain,
                                                                                                               2, 5, 0
2                                                                                                                                     
Checks and balances, 58, 59, ,   Fichte, 22                             di Inggris, 2                     lima teori, 8
      8, 80, 82                 fiqh jinayat, kitab, 79                 Hukum Gereja (Kanonik), 2         siapa yang didaulat, 8
Cicero, , 4, 9, 0, , 2         Friedrich, 8                           Latin ‘constitutio’,         Kedaulatan Hukum, 72
      dalam “De Re Publica”, 0     FTC, Federal Trade Commission,          menurut Charles Howard        Kedaulatan hukum, 
      karyanya,                         85                                    McIlwain, 5              Kedaulatan negara, 
      nama lengkapnya, 0           Fungsi Parlemen Indonesia, 246          menurut Cicero, 4             Kedaulatan raja, 68, 69, 72, 
civil religion, 25, 26                                                      menurut Sir Paul Vinogra-     Kedaulatan rakyat, 72, 
civil war, 2                                      G                             doff, 5                  Kedaulatan Tuhan, 68, 72, 
constitutional engineering, 66                                              menurut Thomas Paine, 5       Kekuasaan Kehakikam, 85
constitutional state, 2            G.0.S/PKI, 206                         pendapat Cato, 4                  Anggota Komisi Judisial,
contrat sociale, 7                Gaius,                                Yunani kuno ‘politeia, , 2             200
                                    gedung Komonfu Pejambon,              zaman Kekaisaran Romawi,          Komisi Judisial, 200, 20
                D                   George W. Bush, Presiden AS,                 2                            Komisi Judisial, 200
                                        76, 69                        Itibangase Yosio, 2                   Mahkamah Agung, 85,
Daulat Bani Abbasiyah, 9           Glanvill, 2                        Ivo D. Duchacek, 7                          86, 87, 88, 9
Daulat Bani Fattimiyah, 9          Gregoire,                                                                Mahkamah Konstitusi, 85,
Daulat Bani Umaiyah, 9                                                               J                             86, 87, 89
Daulat Osmani, 9                                  H                                                          Majelis Kehormatan Hakim
daur al­taqnin, 8                                                     J. Jacques Rousseau, 02                     Agung, 20
daur al­tasyri’, 8                 H.L.A. Hart, 07                   Jabatan publik (macam-macam-       Kekuasaan legislatif
Dekonsentrasi, 22, 24, 29        Hamid S. Attamimi, 244                   nya), 66                        DPR dan DPRD, 47
Dekrit Presiden 5 Juli 959, 9,    Harmaily Ibrahim, 40               Jackson, 7                            Majelis Permusyawaratan
    40, 4                          Harun Alrasid, Prof. Dr, 5        Ja’far Umar Thalib, 79                       Rakyat, 4
Demokrasi Terpimpin, 206            Henry I, 2                         jalur ‘ABG’ (konteks Golkar),      Kekuasaan Pemerintahan Ne-
d’Entreves, 2                     Henry II, 2                              44                              gara, 58
Desentralisasi, 22, 24            Hugo Grotius, 97                   Jean Bodin (50-596), 96, 97,    Kepemimpinan negara (konsep),
Djoko Soetono, Prof, 40                 buku lain, 97                        99, 0                          58
Dokuritsu Zyunbi Tyoosakai, 2                                               karyanya, 97                     Amir, 58
Duli Tuanku Raja, 94                               I                   Jeremy Bentham, 04                    Ketua, 58
Dyonisius II, raja, 7                                                  John Austin, 0, 04                  Raja, 58
                                    Ibn Khaldun, 9                    Julius Stahl, 22                      Perdana Menteri, 58
                E                   Immanuel Kant, 22                                                        Presiden, 58
                                    Impeachment, perkara, 262                         K                   Keuangan Negara, 56
Elizabeth, Ratu, 59                Istilah kedaulatan                                                    Kewenangan Daerah, 227
Executive heavy, 8                      dalam bahasa Inggris, 95     K.R.T. Radjiman Wedyodinin-        Kewenangan MPR, 265
                                          dalam istilah Jerman dan         grat, 2                       Khalifah al-Rasul, 69, 72
                F                              Belanda, 95             Kedaulatan                         Khalifah Allah, 70, 7
                                          dari bahasa Latin, 95            dalam Webster’s Dictionary,    KHN, Komisi Hukum Nasional,
FCC, Federal Communication Com­     Istilah konstitusi                          00                           84
     mission, 85                         dalam buku “De Republica”,       dalam Al-Quran, 92, 96         Khulafa­u al­rasyidin, 70, 72
federal arrangement, 222                                                  dalam Bibel, 98                KKR, Komisi Kebenaran dan
    Rekonsiliasi, 84                      nesia, 84                Moedjanto, 72                     Panji Singgih, 
Komisi Nasional Hak Asasi Ma-      KPKPN, Komisi Pemeriksaan         Moh. Kusnardi, 40                 Parlemen
    nusia, 85, 26, 84, 299          Kekayaan Penyelenggara         Mohammad Hatta, Drs,  (lihat         soft bicameralism, 49
Komisi Ombudsman, 84, 299            Negara, 84, 299                  Bung Hatta)                         strong bicameralism, 49
    (lihat lembaga Ombudsman)      KPPU, Komisi Pengawas Persa-      Montesquieu, 0, 04, 20             trikameralisme, 5
Komisi Pemberantasan Korupsi,         ingan Usaha, 84, 299             Trias Politica, 04            Parlemen Amerika Serikat, 9
    84                            KPU, Komisi Pemilihan Umum,       Montgomery Watt, 4               Parlemen Kerajaan Belanda, 9
Komisi Pemilihan Umum, 26,           26, 84, 286, 299             Mu’awiyah bin Abi Sofyan, 9      Paul Laband, 22
    299                                                              Muhammad saw, 69, 70              Pembentukan dan pembaruan
Komisi Penyiaran Indonesia,                       L                  Muhammad Yamin, 0                    hukum, 00
    26, 299                                                         Mukadimah Ibnu Khaldun, 94        Pemerintahan Presidensiil, 62
Konperensi Meja Bundar, 6, 7     Legislative heavy, 8                                              Penataan kelembagaan hukum,
Konstitusi                         Lembaga Ombudsman, 26                          N                        299
    Amerika Serikat, 8            Lord Acton, 4, 76                                                Penataan sistem hukum, 296
    ‘constituent act’, 8                                            Negara Hukum (Rechtsstaat), 55,   Peraturan Dasar (macam-ma-
    ‘constituent power’, 8, 9                  M                       2                                camnya), 254
    hukum paling tinggi, 9                                          Negara Indonesia Timur, 6, 8    Peraturan Perundang-Undangan,
    Inggris, 6, 7                M. Taher Azhary, Prof. Dr, 0    Negara Jawa Timur, 6                  254
    Irlandia, 46                   Magna Charta,                    Negara Kekuasaan (Machtsstaat),   Peraturan Perundang-undangan
    Israel, 6                     Mahkamah Agung, 9, 59                55                                 tata urutnya, 28
    Konstitusi Amerika, 9         Mahkamah Kehakiman, 94           Negara Pasundan, 6                    tata urut (usulan), 270
    Konstitusi RIS 949, 9, 7,   Mahkamah Konstitusi, 59, 28      Negara Sumatera, 6                    pengertiannya, 256
         4, 42, 240               Mahkamah Konstitusi Afrika        Negara Sumatera Timur, 8         Perjanjian Westfalia, 0
    Undang-Undang Dasar,               Selatan, 95, 96             Niccolo Maciavelli                Phillips Hood, 7
         9, 29, 0, , 42        Mahkamah Konstitusi Ceko, 95         karya l’Prince, 94            Phillips K.Hitti, 4
Konstitusionalisme, 8, 9         Mahkamah Konstitusi Jerman,       Nicholson, 4                     Piagam Jakarta, 79
    menurut Walton H. Hamil-           Federal Constitutional, 96   Nomocracy, 2, 29               Piagam Madinah, , 4, 5
         ton, 9                   Mahkamah Konstitusi Korea                                                berisi 47 pasal, 5
    Mahkamah Agung Amerika             Selatan, 95                                O                        Konstitusi Madinah, 
         Serikat, 9               Mahkamah Konstitusi Lithuania,                                           Majid Khadduri, 4
    menurut Brian Thompson,            95                           Oto Iskandardinata, 4                 Montgomery Watt, 4
         6                        Mahkamah Konstitusi Thailand,     Otonomi daerah, 20                    Nicholson, 4
    menurut Friedrich, 8              95                           Otonomi Khusus, 20, 22               Para pihak, 4
    menurut Ivo D. Duchacek,       Majelis Konstituante, 9                                                 Zainal Abidin Ahmad, 4
         7                        Majelis Permusyawaratan                          P                  Pierre Gregoire Tholosano
    menurut Phillips Hood and          Rakyat, 42, 45, 59                                                   bukunya, 
         Jackson, 7               Majid Khadduri, 4                Paham kedaulatan rakyat (demo­    Plato, 5, 7, 22
Prosedur perubahan (amande-        Mawardi, Imam, 68                    cratie), 56                        dalam “Nomoi”, 7
    men), 42                           dalam kitab Al­Ahkam al­      Paham ‘market socialism, 64            dalam “Republic”, 7
    referendum di Irlandia, 8              Sulthaniyat, 68         Paku Buwono IV, 7                     tentang negara, 7
    KPI, Komisi Penyiaran Indo-    Megawati, Presiden, 226           Panitia Hukum Dasar,            power dan authority, perbe-
    daannya, 25                      R. Soekardjo,                     Soepomo, Prof., Dr, 
PPATK, Pusat Pelaporan dan            Raden Panji Suroso, 2              Stankiewicz, 09                                  U
    Analisis Transaksi Keu-           Raja-dewa (konsep), 70              Stanley I. Benn, 08
    angan, 84                        Raja-pendeta (konsep), 69, 70       Sukiman,                         Ulpian, 
PPKI Panitia Persiapan Kemer-         Renaissance, gerakan, 94            Supremacy of law, 24              Undang-Undang Merton, 
    dekaan Indonesia, 4              Renville, persetujuan, 7           Syahrir, 5
Prinsip lex specialis derogat lex     Residual power, 24                 Syari’at Islam, 74, 78, 79                       W
    generalis, 286                    Revolusi
Prinsip the living ethics, 287             di Amerika, 2                                 T                  W.L. Newman, 5
    Committee on Codes of Con­             di Indonesia, 2                                                  Welfare Rechtsstaat, 0
          duct, 29                        di Perancis, 2                The Universal Declaration of Hu-   welfare state, 27, 64
    Dewan Kehormatan atau                  di Rusia, 2                        man Responsibility, 90        William G. Andrews, 24
          Komisi Etika, 29           Richard S. Kay, 20                  The Universal Declaration of Hu-   Wolfgang Friedman, 2
    Ethics in Government, 29         Roosevelt, Presiden AS, 68              man Rights, 90                Wongsonegoro, 
    Etika Kehidupan Berbangsa,                                            Thomas Hobbes, 97, 99, 7         World Trade Center, peristiwa,
          294                                         S                        dalam De Cive, 97                  76
    Improving Ethical Conduct                                                  dalam Leviathan, 97
          in Public Sevice, 29       Samuel P. Huntington, 77            Thomas Paine, 5, 24                               Z
    instrumen ‘code of ethics’, 29   Sartono Kartodirdjo, 7                  dalam Common Sense, 24
    Judicial Conference Committee     Sayyidin Panatagama Khalifatullah   Tom Paine, 24                      Zainal Abidin Ahmad, 4
          on Codes of Conduct, 29         ing Tanah Jawa, 7             Tony Blair, 59
    Komisi Disiplin, 29              Sembilan prinsip penyeleng-         Trikameral alias MPR, DPR, dan
    sistem kode etik positif, 04          garaan negara, 5                   DPD), 59
    The Office of Government Eth­     Senat Irlandia, 46
          ics, 29                    Seneca, 0
    US Office of Special Council,     Separation of power, 58
          29                         Serat Centini, 7
Prinsip the rule of law, 25, 287,     Sir James Whitelocke, 
    289                               Sir Paul Vinogradoff, 5
Prinsip the rule of law, and not of   Sistem civil law, 267
    man, 2, 288                     Sistem common law, 267
Produk MPR, 257                       Sistem pemerintahan (regerings­
Produk MPR ke Depan, 262                   systeem), 204
Putusan                                    campuran, 204
    beschikking, 25, 270                  collegial, 204
    normative, 270                         parlementer, 204
    regels, 250, 270                       presidensiil, 204
                                      Socrates, 5
                                      Soeharto, 44, 208
                R                     Soekarno, Ir, , 5, 5
                                      Soepomo, 7, 5

8                                                                                                                                       9
                                                                          Kegiatan keilmuan lainnya dalam bentuk pendidikan dan
                                                                     pelatihan baik di dalam negeri maupun di luar negeri banyak pula
                                                                     diikuti oleh suami Tuti Amalia ini. Antara lain: Visiting Researcher
                                                                     di School of Law, University of Washingthon, Seattle, USA, 989
       SEKILAS	BIOdATA	PENULIS                                       (di bawah supervisi Prof. Dr. Daniel S. Lev); Post­Graduate Summer
                                                                     Refreshment Course on Legal Theories and Legal Philosophy Program of
                                                                     Instruction for Lawyers, Harvard Law School, Cambridge Massachussett,
                                                                     994 (di bawah direksi Prof. Dr. Austin Wakeman Scott dan supervisi
     Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., kelahiran                    Prof. Dr. Charles Davies dan Prof. Dr. Roberto Mangabera Unger);
Palembang, 7 April 956. Dikenal sebagai pakar                      atas undangan pemerintah Perancis melakukan kunjungan studi
hukum tata negara yang pendapatnya sering dili-                      komparatif antara Mahkamah Konstitusi RI dengan Dewan Konstitusi
put oleh media massa. Alumnus Fakultas Hukum                         Perancis, Paris, dan Mahkamah Konstitusi Austria, Vienna, Juni-Juli
(FH) Universitas Indonesia (UI) ini meraih gelar                     200; terdaftar sebagai Visiting Researcher Kyoto University, Kyoto,
sarjananya pada tahun 982. Semangatnya yang                         Jepang, untuk program akhir tahun 200.
tinggi untuk menuntut ilmu mendorong pria yang                            Perjalanan karir bapak dengan empat orang anak ini, yaitu
berwajah teduh ini melanjutkan studinya ke jenjang pendidikan        Robby Ferliansyah, Sheera Maulidya, Afida Nurul Fajria, dan Miska
pascasarjana (S2) pada tahun 984 dan diselesaikannya pada tahun     Alia Farhana, dimulai dari menjadi staf pengajar di Fakultas Hukum
987.                                                                UI. Predikat dosen muda telah ia sandang sejak tahun 98 pada
     Belum puas dengan itu, pakar hukum tata negara yang             saat studinya masih belum selesai di kampus tersebut. Karirnya
komentarnya sangat didengar dan dirujuk oleh publik ini kemudian     kemudian semakin menanjak dengan dipercaya menjadi staf ahli
langsung mengikuti studi program doktoral di Fakultas Hukum          di banyak lembaga, antara lain: DPR RI, Badan Pekerja MPR RI,
Universitas Indonesia yang bekerjasama dengan Rechtssfaculteit       Sekretariat Jenderal MPR RI, Dewan Pertahanan dan Keamanan
Rijks-Universiteit dan Van Voolenhoven Institute, Leiden, dan ber-   Nasional (Wanhankamnas), Dewan Riset Nasional Kantor Menristek,
hasil menggondol gelar doktor pada tahun 990. Puncak prestasi       Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, asisten Wakil Presiden
akademiknya yaitu diangkat menjadi Guru Besar Penuh dalam Ilmu       Republik Indonesia, Dewan Penegakan Keamanan dan Sistem
Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia pada          Hukum Nasional Republik Indonesia, Reformasi Hukum Nasional
tahun 2000.                                                          Menuju Masyarakat Madani, dan Badan Pembinaan Hukum Nasional
     Ia juga menjadi Guru Besar Luar Biasa dalam Ilmu Hukum pada     Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia.
Fakultas Hukum berbagai universitas negeri dan swasta di Jakarta,         Karirnya di bidang hukum dilanjutkan dengan terpilih menjadi
Yogyakarta, Surabaya, Denpasar, Palembang, dan lain-lain. Dalam      salah satu Hakim Konstitusi dan kemudian dipercaya menjadi Ketua
lingkungan akademik Universitas Indonesia ia dipercaya menjadi       Mahkamah Konstitusi (MK) sejak Agustus 200.
Ketua dan Penanggungjawab Program Pasca Sarjana Bidang Ilmu               Selain itu, ia juga sering dilibatkan dalam kegiatan-kegiatan di
Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Indonesia, 2000-sekarang. Ia        forum internasional untuk mewakili Indonesia. Ia pernah menjadi
juga menjadi anggota Senat Akademik Universitas Indonesia, 2000-     anggota delegasi Indonesia ke Sidang UNESCO, Paris, 994; anggota
sekarang. Ia menerima penghargaan Bintang Maha Putra Utama           delegasi Indonesia ke Sidang SEAMEC (Southeast Asian Ministry of
dari Presiden Republik Indonesia atas jasa dan pengab-diannya        Education Conference), Cambodia, 995; anggota delegasi Indonesia
dalam menyukseskan jalannya proses peralihan kekuasaan menuju        ke Sidang SEAMEC, Kuala Lumpur, 996; anggota delegasi Indonesia
era demokrasi dan menyukseskan pelaksanaan proses peralihan          ke Sidang COMSTECH (Committee on Science and Technology), the
kekuasaan konstitusional tahun 999.
20                                                                                                                                   2
Organization of Islamic Confrence (OIC), Islamabad, Pakistan, 2002;
anggota delegasi Indonesia ke Sidang “Development 8th”, Teheran,
Iran,998; dan anggota delegasi tidak resmi Indonesia ke Sidang
COMSTECH ke-0, Islamabad, Pakistan, 2002.
     Pria yang menghabiskan pendidikan dasar dan menengah
di Palembang ini juga aktif dalam kegiatan berbagai organisasi.
Ketua Kelompok Kerja Program Beasiswa Japan Indonesia Forum
(JIF) for Science, Technology and Human Resources Development,
99-997; Ketua Umum Perhimpunan Indonesia untuk Masyarakat
Gemar Membaca (PMGM) di bawah binaan Departemen Pendidikan
dan Kebudayaan Republik Indonesia, 995-999; Ketua Umum
Perhimpunan Indonesia untuk Masyarakat Gemar Membaca yang
didirikan oleh semua elemen organisasi perbukuan swasta se-
Indonesia, antara lain Ikatan Penerbit Indonesia (IKAPI), Ikatan
Perpustakaan Indonesia, Gabungan Toko Buku Indonesia (GATBI),
dan lain-lain, 996-200; member of the Executive Board of the
International Islamic Forum (JIF) for Science, Technology and Human
Resources Development (IIFTIHAR), 996-sekarang (the founder and
the first Secretary General, 1996-1998); anggota Dewan Pimpinan
Pusat Majelis UIama Indonesia (MUI), 995-2000.
     Ia juga anggota Yayasan Pembinaan dan Pengembangan Sumber
Daya Manusia dalam Ilmu Pengetahuan dan Teknologi, koordinator
program beasiswa Doktor dan Post-Doktor serta pemberian
penghargaan di bidang ilmu-ilmu sosial, ekonomi, politik dan hukum,
996-sekarang; Pendiri dan Pembina Badan Arbitrase Mu’amalat
Indonesia (BAMUI), 997-sekarang; Ketua Dewan Pengurus Pusat
Asosiasi Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara
Indonesia, 2000-sekarang; Chairman of the Indonesian Committee of
the International Association of Traffic and Safety Sciences, Tokyo,
2000-sekarang; Wakil Ketua Dewan Pembina Bidang Kerjasama
The Habibie Center, 2000-sekarang; dan Ketua Dewan Pakar Ikatan
Cendekiawan Muslim se-Indonesia (ICMI), 2002-sekarang.




22

				
DOCUMENT INFO
Shared By:
Categories:
Tags:
Stats:
views:0
posted:7/17/2013
language:Latin
pages:162