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23559.177.59.5.BeneficiosyCostosSociales_T09_V080611_.docx

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					                              Instituto Nacional de Ecología
           Dirección General de Investigación en Política y Economía Ambiental
                                        Atenta Nota

 Estimación de los Beneficios y Costos Sociales del Desacoplamiento Voluntario a las
                                     Tarifas 09

                                                  Resumen
Una reforma del subsidio a la tarifa eléctrica utilizada para la extracción de agua subterránea en la agricultura
traería beneficios significativos para los acuíferos sobreexplotados de México. La existencia de pérdidas de
bienestar inducidas por el subsidio es un factor importante para impulsar la reforma que mantenga las
transferencias pero cambie las señales de precios.

Para estimar la reducción de la pérdida neta del bienestar social resultado del programa piloto (un beneficio
social), se respondió a la pregunta ¿cuál sería el valor económico en el mercado del agua ahorrada como
resultado del programa piloto, en particular, del desacoplamiento a las tarifas eléctricas?

Para el cálculo de los costos del diseño, implementación y evaluación del programa se consideraron las horas
invertidas en el diseño, la adquisición de información para la toma de decisiones, monitoreo y medición,
inspección, sanción, difusión y la evaluación de impacto.

Los principales hallazgos de la estimación de los costos y beneficios sociales por la existencia del programa
piloto (sin considerar la estrategia del reforzamiento del cumplimiento de la Ley de Aguas Nacionales)
durante cinco años y con una tasa de participación del 10% de los usuarios de tarifas eléctricas en 13 acuíferos
piloto, son que el programa reduciría en 3 mil 400 millones de pesos la pérdida neta del bienestar ocasionada
por la existencia del subsidio a la tarifa eléctrica, los costos del diseño, implementación y evaluación del
programa serían de 49 millones de pesos y la razón de beneficio/costo de 70, por lo que es conveniente
desde la perspectiva de beneficios y costos sociales la implementación del programa.

Esta estimación es conservadora pues no cuantifica los beneficios que se obtendrían de evitar que la
sobreexplotación extrema lleve a una caída en la calidad del agua. Hay evidencia de contaminación por
arsénico, sales y otros químicos presentes en el agua extraída de baja calidad de acuíferos ya sobreexplotados
(como el de la Región Lagunera), con sus gastos asociados a preservar la salud humana por consumir agua
contaminada, la pérdida de la calidad y productividad del suelo por regar con agua salinizada. Finalmente,
también existe el beneficio no cuantificado de evitar la pérdida de biodiversidad de los humedales y
ecosistemas riparios que habitan en los ríos y manantiales conectados geológicamente con los acuíferos, por
lo que esta razón puede estar subestimando el verdadero beneficio social de medidas de política pública que
tengan como objetivo utilizar racional y sustentablemente el agua subterránea. Los costos sociales de no
realizar nada y mantener el status quo pueden ser mucho mayores si se consideran las proyecciones del
cambio climático que pronostican una mayor sequía hidrológica en los acuíferos hoy sobreexplotados.

                                                                                                               1
    I.       Análisis de equilibrio económico estático sin asignación intertemporal.


La Ley Federal de Derechos (LFD) exenta a los agricultores del pago de agua que
consumen siempre que sea dentro de su concesión. Es decir, no pagan el costo directo de
extracción y distribución del recurso, ni las externalidades a generaciones presentes ni el
costo de oportunidad de las generaciones futuras. Así también, el precio indirecto de
extracción (medido por el costo de la energía eléctrica utilizada para bombear agua del
subsuelo) se encuentra fuertemente subsidiado por las tarifas de estímulo establecidas en la
Ley de Energía para el Campo (LEC).


Como se observa en la Figura 1, en un acuífero en equilibrio o con margen de extracción, el
equilibrio socialmente óptimo estaría dado por el punto A, donde la curva de demanda
cruza la recta CME + CMD + CMA + CMF. Esto da como resultado un precio óptimo P*,
y una cantidad extraída óptima m*1.                   Sin embargo, al no incluirse el costo de
almacenamiento para los usuarios futuros, el costo de la externalidad ambiental (intrusión
salina, contaminación con arsénico, etc.), el costo de distribución y subsidiarse el costo de
extracción a través de la tarifa eléctrica, lo que tenemos es un resultado subóptimo en el
punto D, con un precio Ps y una cantidad ms, donde Ps<P* y ms>m*. El exceso de consumo
de agua es representado por la distancia ms – m* y el diferencial entre P* y Ps mide tanto la
falla de mercado como la falla de política del arreglo institucional vigente (OCDE, 2003).
Algunos autores (Saleth & Dinar, 2004), asocian ese diferencial de precios como el
resultado del cabildeo y presión política de los grupos de interés que se apropian de las
rentas creadas por una decisión de gobierno. El área ADE2 representa la pérdida neta del
bienestar total de la sociedad que genera el mecanismo de precios directos e indirectos del
agua previstos en el arreglo institucional vigente2.



1
  Por cuestiones de simplicidad asumimos que m* es igual al volumen de extracción sustentable, es decir, que
iguala el volumen de precipitación anual y recarga del acuífero (flujo) y que niveles de consumo superiores a
m* ya empiezan a utilizar el stock de agua disponible y que fue acumulado durante décadas.
2
  La pérdida neta del bienestar social total podría ser infinita si se considera una curva de beneficio marginal
social total asintótica al eje x y y.

                                                                                                              2
Incluir en el precio cualquiera de estos costos o disminuir el subsidio a la electricidad nos
acercará, todo lo demás constante, al equilibrio socialmente óptimo m*. Para llegar al
equilibrio óptimo los tomadores de decisiones pueden elegir entre controlar la cantidad de
extracción de agua estableciendo un precio mínimo igual a P3 o vigilando que la extracción
del agua no sobrepase m* (por ejemplo, monitoreando que las concesiones se cumplan). En
presencia de información perfecta, ausencia de costos de transacción y de incertidumbre,
ambos instrumentos de política son equivalentes (Weitzman, 1974). Sin embargo, tal y
como señala Tsur, et. al., (2004) para el caso del agua, en la práctica los costos de
transacción son enormes y la información de la que disponen las autoridades del agua es a
menudo incompleta3, situación que se agrava con la incertidumbre asociada a la alta
dispersión en los resultados de las proyecciones de las variaciones en los patrones y
localización de la precipitación en los modelos climáticos existentes4 que podrían exacerbar
la escasez hidrológica y económica presente.
Figura 1. Análisis estático del precio y extracción óptima del agua en un acuífero en equilibrio
hidrológico.


    $/m3
    Pmáx       Bmg
                                                        CME + CMD + CMA + CMF


                                                       CME + CMD + CMA
                           A          J         K
     P*
                                                         CME + CMD
                            F          B          I
     P3                                                     CME = Precio Indirecto (energía
                            E1             C                eléctrica para bombeo agrícola)
      P1
                            E2         G H       D
      Ps                                                   CMES = Precio Indirecto Subsidiado


                          m*        m3 m1 ms                m3



3
  Aproximadamente 48% de los usuarios agrícolas de agua son ilegales (no poseen título de concesión
vigente) y de los legales, sólo el 39% tiene un medidor de agua (Rivero & García, 2011, forthcoming).
4
  Para mayor información ver Galindo, Luis Miguel, “La economía del cambio climático en México”,
SEMARNAT-SHCP, 2008.

                                                                                                   3
Donde:
        CME: Costo marginal de extracción;
        CMEs: Costo marginal de extracción con subsidio;
        CMD: Costo marginal de distribución;
        CMA: Costo marginal ambiental (externalidad);
        CMF: Costo marginal de almacenamiento para las generaciones futuras;
        Bmg: Beneficio marginal social= Demanda.
Fuente: Elaboración propia, adaptado de Zilberman & Schoengold (2007) y OCDE (2003).


Si se estableciera un precio mínimo igual a P3 a través del aumento de la tarifa eléctrica, el
excedente de los agricultores disminuiría en el área P*APmax, en tanto que el gobierno
federal recaudaría adicionalmente P3BGPs que se convierte en una transferencia que los
agricultores utilizarían para inversión en sistemas de riego más eficientes y ahorradoras de
agua. Por otra parte, si se fijaran las cantidades de agua y se vigilara que nadie extrajera por
encima de ese volumen y hubieran intercambios de agua sin un precio oficial de por medio
(como ocurre en los mercados formales de derechos de agua en México), la recaudación del
gobierno sería cero. Según se puede observar en la Figura 1 la pérdida neta del bienestar
social disminuye en la cuantía del área BDG. Asumiendo que los usuarios industriales y de
uso doméstico están dispuestos a utilizar el agua ahorrada (ms-m3) pagando por ella un
precio P*, se puede cuantificar su valor que ascendería al área del rectángulo JKDG. En
este caso, la disminución de la pérdida neta del bienestar social BDG representa ½ del
rectángulo BIDG o aproximadamente ¼ del valor social del agua ahorrada en el mercado
que podría ser utilizada en otros sectores de mayor valor agregado o dejada en el acuífero
para el disfrute de las generaciones futuras.


Lo que hay que notar es que aún con el desacoplamiento se incurriría en una pérdida neta
representada por el área del triángulo AFB, ya que existen otras medidas de política para el
uso sustentable del agua en la sociedad que también tendrían que ser implementadas en
otros sectores (i.e. avanzar hacia esquemas de tarifas y precios más eficientes en el sector
doméstico, disminuir las fugas en las tuberías urbanas) y reforzar el cumplimiento de la ley
de aguas nacionales para alcanzar un nivel de extracción óptima o sustentable.




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La diferencia entre el excedente de los agricultores con el subsidio y sin él es una medida
indirecta de la presión que los grupos de interés pueden ejercer sobre el gobierno para
instaurar un esquema de subsidios que les permita obtener mayores ganancias en el
presente a costa de otros agricultores del presente y de futuro así como otros usuarios de
agua de las ciudades (doméstico, industrial, servicios). Por otro lado, ningún mecanismo
intermedio de asignación de precios, por más distorsionado que este sea, puede superar las
enormes ganancias que tienen los agricultores a través de un mecanismo de asignación vía
cantidades (sólo vigilar que se respeten los volúmenes concesionados). Estas ganancias se
vuelven todavía mayores si este esquema funciona de manera ineficiente, es decir, sin
derechos de propiedad adecuadamente establecidos, débil monitoreo, vigilancia y sanción
de las concesiones y altos costos de transacción de los intercambios de derechos de agua.


Es por esta razón que los agricultores mexicanos ejercen enormes presiones por mantener el
status quo mixto que combina un mecanismo de precios y tarifas con subsidios altamente
distorsionantes para el consumo de agua con un mecanismo de asignación vía cantidades
ineficiente en alcanzar sus objetivos en el consumo eficiente y sustentable del agua.


En un acuífero con sobreexplotación extrema se hacen más inclinadas las curvas de costo
marginal social total, ya que cada unidad adicional de agua consumida tiene un mayor costo
de oportunidad para las generaciones futuras. La mayor inclinación de la curva de costo
marginal total acrecienta la brecha entre m* - ms y P* - Ps y también la pérdida neta del
bienestar (ADE2) resulta ser mucho mayor debido a las ganancias en bienestar a las que
renuncian las generaciones presentes y futuras por la existencia del subsidio.


De esta manera, los efectos de una reforma institucional del subsidio al precio indirecto de
extracción de agua subterránea serían mucho mayores en acuíferos sobreexplotados y la
existencia por sí sola de esta pérdida de bienestar, sería un factor importante que utilizarían
los ganadores para impulsar la reforma (Saleth & Dinar, 2004).




                                                                                             5
    II.       Aproximación a la cuantificación de la reducción de la pérdida neta del
              bienestar social resultado del programa piloto.

Para estimar la reducción de la pérdida neta del bienestar social resultado del programa
piloto (un beneficio social), se respondió a la pregunta ¿cuál sería el valor económico en el
mercado del agua ahorrada como resultado del programa piloto, en particular, del
desacoplamiento a las tarifas eléctricas?. Para responder a esa pregunta, se utilizó la
Encuesta Económica a Unidades de Riego en Acuíferos Sobreexplotados 2009 que levantó
el INE, que consta de 383 observaciones a agricultores beneficiarios de la tarifa 09 en trece
acuíferos del país que conforman el programa piloto y los datos de usuarios de tarifas
eléctricas para bombeo agrícola de la CFE (2009) para los estados piloto seleccionados en
los que se encuentran 7,787 beneficiarios potenciales del programa piloto5.


Para el cálculo de los costos del diseño, implementación y evaluación del programa se
consideraron los siguientes supuestos:

    Diseño del Programa: Se consideró un sueldo neto de 108 mil pesos mensuales, equivalentes a un salario de director
    general. Los cálculos se hicieron para 100 horas hombre (septiembre 2008 a junio 2011) y se calcularon para 12
    funcionarios: SAGARPA (1), CONAGUA (3), INE (1), SHCP (3), FIRA (1), CFE (1), SENER (1) y Presidencia de la
    República (1).
    Implementación del Programa:
    Adquisición de información para la toma de decisiones: Aplicación de dos encuestas en los trece acuíferos
    sobreexplotados para el levantamiento de línea base para la evaluación del impacto del programa piloto (INE, 2009 y
    2010).
    Monitoreo y medición: Se asumió que se requiere instalar medidores para monitorear el consumo de agua de 50% de los
    beneficiarios potenciales (7,787); y el usuario paga el 50% del costo total del medidor. Los costos de monitoreo del
    consumo de electricidad no se contemplan aquí dado que es una actividad que ya se encuentra realizando actualmente la
    CFE y no se generan costos adicionales como resultado de la nueva regulación.
    Inspección: Un inspector de la CONAGUA realiza en promedio 30 visitas anuales; un inspector en promedio gana 152
    mil pesos anuales. En los 13 acuíferos del programa piloto hay 7,787 beneficiarios potenciales. Se requerirían 259
    inspectores para monitorear el consumo de todos los agricultores a través de la medición directa (los costos pueden
    disminuir a través de la medición indirecta que está desarrollando la CONAGUA).

    Sanción: Para efectos de simplificación se contabilizó el salario de un abogado similar al de un inspector, que se requiere
    un abogado por acuífero y que un solo abogado podría llevar más de un caso.




5
  Según las visitas y encuestas de percepción por la SAGARPA, INE y FIRA realizadas a aproximadamente
130 agricultores (seleccionados al azar del padrón de beneficiarios de CFE y agrupados según su nivel de
consumo de energía eléctrica y subsidio desacoplado) de tres acuíferos piloto aplicadas de agosto a octubre de
2010, 1 de cada 3 agricultores aceptarían el trato actual de incorporarse al programa con eliminación
permanente del subsidio, pero si se modifica el acuerdo flexibilizando la posibilidad de renovar su
incorporación al programa o regresarse a la tarifa 9 CU o 9 N amparadas en la Ley de Energía para el Campo,
el interés aumentaba a 1 de cada dos agricultores (ver Anexo 1). El mayor interés se observó entre los
agricultores de baja y mediana tecnificación de riego agrícola.

                                                                                                                                  6
    Difusión: Aquí se considera $450,000 para difusión a través de medios impresos y electrónicos; y $ 250,000 para
    acompañamiento técnico de los agricultores que desearan inscribirse (SAGARPA-INE).
    Evaluación: 5% del presupuesto total del programa (50 millones de pesos como aportación de la SAGARPA).


La Tabla 1 resume los principales hallazgos de la estimación de los costos y beneficios
sociales del programa piloto (sin considerar la estrategia del reforzamiento del
cumplimiento de la Ley de Aguas Nacionales):

Tabla 1. Costos y Beneficios Sociales del Programa Piloto de Desacoplamiento
Voluntario a las T09.

                              Beneficios Sociales

 Total 5 Años (10% de participación
 voluntaria de agricultores) (pesos)                  3,426,860,819
                         Costos del Programa Piloto

 Total 5 Años (10% de participación
 voluntaria de agricultores) (pesos)             48,964,600
 Razón Beneficio/Costo (5 años)                                    70.0
Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta Económica a Unidades de Riego 2009
y Padrón de Usuarios de Tarifas Eléctricas, CFE, 2009.

Anexo 1.

                Interés en el programa según trato con los agricultores sobre el
                                           subsidio
 80%

 60%

 40%

 20%

   0%
                         Sí                                   No                                No sabe

                                Trato Actual         Trato con renovación permanente

Fuente: Encuestas de percepción aplicadas en los Talleres de promoción y difusión del programa entre los
agricultores usuarios de T09 en tres acuíferos sobreexplotados piloto, Instituto Nacional de Ecología y
SAGARPA, agosto-octubre, 2010.




                                                                                                                      7
     Anexo 2. Memorias de Cálculo de la estimación de beneficios y costos sociales del
     programa piloto.


     Como producto de la aplicación de un subsidio a la energía eléctrica para el bombeo de
     agua de riego (Tarifas 9CU y 9N) los mantos acuíferos de México se han visto sometidos a
     un estrés hídrico que ha derivado, en el caso de 101 de ellos, en su sobreexplotación.


     Como consecuencia se puede estimar una pérdida neta social por el agotamiento de este
     recurso ya que, con base en documentos y cálculos del Instituto Nacional de Ecología, es
     posible afirmar que el exceso de agua utilizado por los productores agrícolas podría ser
     utilizado en actividades de mayor valor agregado o podría ser conservado para su
     utilización futura.


     Tomando en cuenta esto, y ante la falta de datos de extracción (principalmente por la falta
     de medidores) tomamos una muestra de 93 agricultores (de un total de 383) de trece
     acuíferos piloto y utilizando información sobre sus patrones de riego y la capacidad de sus
     equipos de bombeo pudimos calcular la extracción de agua en m3 de forma indirecta
     utilizando la fórmula de lámina de riego:




     cm  
               
            (Gasto 3600) /1000hrs.riegodías meses
                                                      
                                                        x100
                                                                     
          
                             10000                   
                                                       

     m3      Gasto  3600 /1000 horasdíasmeses

     Donde el Gasto está medido en lts/seg, y se utilizan los factores de conversión: 3600 para
     convertir a horas, 1000 para convertir a m3, 10000 para obtener las hectáreas y 100 para
   obtener los centímetros.


     Una vez obtenida la lámina de riego en m3 se multiplica por el número de has. reportadas
     como “superficie bajo riego” y con esto de se obtiene, de manera indirecta, el volumen

                                                                                              8
extraído para los 93 agricultores que son representativos del 10% de los usuarios (778) que
se inscribirían al programa piloto voluntario clasificados según deciles de su consumo de
energía eléctrica.


Una vez obtenido el volumen extraído procedimos a calcular el ahorro de agua por
agricultor asumiendo que, dada una elasticidad-precio de la demanda de agua de 0.19, el
volumen extraído se reducirá en 19% con el aumento de 100% en el precio de la energía
eléctrica6.


Al contar con el volumen ahorrado de agua procedimos a sacar la proporción de uso del
agua por estado (clasificado en uso doméstico e industrial) tomando como supuesto que el
agua ahorrada podría utilizarse en la ciudad, transmitido a través del mercado de de
derechos de agua, donde se utilizaría en actividades con mayor valor agregado.


Ya con las proporciones calculadas aplicamos la tarifa de agua publicada en la página de la
Comisión Nacional del Agua para uso doméstico e industrial (contando las
termoeléctricas), con lo que obtuvimos que el valor agregado del agua utilizado en otros
sectores por productor agrícola sería de poco más de 3 millones de pesos y de 2 mil
millones de pesos7 si se considerara que ingresarían al programa el 10% de todos los
posibles participantes8. Esta cifra alcanzaría 13 mil millones de pesos en los cinco años de
duración del programa, que reflejaría el valor agregado que generaría el agua en otros
sectores (mayores empleos, ingresos, etc.) o el valor del agua que generaría rendimientos
para las generaciones futuras. Asumiendo que la reducción de la pérdida neta del bienestar
social es ¼ del área JKDG, el beneficio social del programa implementado durante cinco
años sería aproximadamente tres mil 400 millones de pesos.



6
  Aunque la elasticidad precio indica que la reducción será de 19% cuando el precio aumenta 100% , y el
aumento que considera el programa es mayor a 100% (de las tarifas de estímulo al nivel de las tarifas
normales), no modificamos la reducción para evitar sobrevalorar el ahorro de agua derivado del aumento en
precio de la energía eléctrica.
7
  Esta cifra representa el área JKDG de la Figura 1.
8
  Este supuesto se realizó aún y cuando las encuestas de percepción del INE y SAGARPA 2010 encontraron
que 1 de cada 3 agricultores ingresarían al programa piloto con el esquema de desacoplamiento actual y la
participación se elevaría al 50% con la renovación permanente del programa.

                                                                                                       9
Este enfoque de valuación toma en cuenta el precio del agua para uso urbano como una
aproximación al valor del agua ahorrada, pero cabe recordar que el agua para uso agrícola
no tiene precio, lo que podría conducirnos a una pérdida social inestimable.


Otros métodos de valoración (como la valoración contingente) sugieren preguntar a los
agentes por su disposición a pagar por la conservación del recurso hídrico en el subsuelo.
Avilés-Polanco, et. al., 2009, encontró que los usuarios de los servicios hidrológicos del
acuífero de La Paz (Baja California Sur) estarían dispuestos a pagar 91 millones de pesos
anuales por actividades de conservación del acuífero y que de esta forma se garantice el
suministro de agua para las generaciones presentes y futuras.


Así también esta estimación no contempla los costos por descontaminación del agua con
arsénico, sales y otros químicos presentes en el agua extraida de baja calidad de acuíferos
ya sobreexplotados, como el de la Región Lagunera, ni los gastos asociados a preservar la
salud humana por consumir agua contaminada, la pérdida de la calidad y productividad del
suelo por regar con agua salinizada ni el costo del hundimiento y agrietamiento de las
ciudades. Finalmente, tampoco considera la pérdida de biodiversidad de los humedales y
ecosistemas riparios que habitan en los ríos y manantiales conectados geológicamente con
los acuíferos (Pysanti, Pérez y Gálvez, 2010), por lo que este cálculo puede estar
subestimando el verdadero beneficio social de medidas de política pública que tengan como
objetivo utilizar racional y sustentablemente el agua subterránea.




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