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delibera_4_2010_cons

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                                           Corte dei conti
                                          A Sezioni riunite
                                  nell'adunanza del 29 ottobre 2010


OGGETTO: parere sullo schema di decreto attuativo dell'art. 2, comma 197, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 che disciplina le nuove modalità di pagamento al personale delle
amministrazioni dello Stato delle competenze fisse e accessorie con un unico accredito.

         Vista la nota n. 22722 del 4 ottobre 2010, con cui il Ministro dell'economia e delle finanze
ha trasmesso, ai fini dell'acquisizione del parere della Corte dei conti, 10 schema di decreto
attuativo all'articolo 2, comma 197, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, che disciplina le nuove
modalità di pagamento al personale delle amministrazioni dello Stato delle competenze fisse e
accessorie con unico accredito;
          visto il decreto in data 13 ottobre 2010 con il quale il Presidente della Corte ha convocato
per la seduta odierna le Sezioni riunite in sede consultiva per esprimere il proprio parere sullo
schema di decreto di cui trattasi;
          visto il testa unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214;
          visti la legge ed il regolamento sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità
generale dello Stato, emanati, rispettivamente, con regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 e con
regio decreto 23 maggio, 1924 n. 827 e successive modificazioni;
           vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni e integrazioni recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
          visto il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 31 ottobre 2002, concernente
il pagamento degli stipendi e degli altri assegni fissi e continuativi amministrati con ruoli di spesa
fissa mediante ordini collettivi di pagamento emessi in forma de-materializzata;
          visto il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 29 maggio 2007 con il quale
sono state approvate le Istruzioni sui servizio di tesoreria dello Stato;
         visto l'art. 2, comma 197 della Legge 23 dicembre 2009, n. 191 che prevede I 'unificazione
del pagamento delle competenze fisse ed accessorie nel cosiddetto "Cedolino unico" a decorrere dal
30 novembre 2010;
        vista la legge 31 dicembre 2009, n. 196, "Legge di contabilità e finanza pubblica";
        visto l'art. 4, commi 4-bis e seguenti, del decreto-legge 21 maggio 2010, n. 78 convertito
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, recante disposizioni in materia di pagamento di stipendi e
competenze accessorie.
       Esaminati gli atti e udito il relatore cons. Ermanno Granelli;
Premesso che:

L'articolo 2, comma 197, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), recita:
"Allo scopo di semplificare, razionalizzare e omogeneizzare i pagamenti delle retribuzioni fisse e
accessorie dei pubblici dipendenti, di favorire il monitoraggio della spesa del personale e di
assicurare il versamento unificato delle ritenute previdenziali e fiscali, a partire dal 30 novembre
2010 il pagamento delle competenze accessorie, spettante al personale delle amministrazioni dello
Stato che per il pagamento degli stipendi si avvalgono delle procedure informatiche e dei servizi
del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento dell'amministrazione generale, del
personale e dei servizi, e disposto congiuntamente alle competenze fisse mediante ordini collettivi
di pagamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 31 ottobre 2002
pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 295 del 17 dicembre 2002. Per consentire l'adeguamento
delle procedure informatiche del Ministero dell'economia e delle finanze per le finalità di cui al
presente comma e autorizzata la spesa di 9 milioni di euro per l 'anno 2010 e di 12 milioni di euro
per l'anno 2011. Con successivo decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e
delle finanze sono stabiliti i tempi e le modalità attuative delle disposizioni di cui al presente
comma”.

       La realizzazione del cedolino unico, da tempo oggetto di approfondimento nelle competenti
sedi del Ministero dell'economia e delle finanze, mira a consentire :
•       l'anticipazione delle entrate dello Stato relative alle ritenute fiscali attualmente calcolate can
il conguaglio di fine anno e versate con la mensilità di febbraio dell'anno successivo;
•       la semplificazione degli adempimenti a carico dei diversi uffici di servizio (quali versamento
degli oneri previdenziali e fiscali, mandati di pagamento, etc.);
•       la centralizzazione in un unico servizio degli adempimenti di legge e l'unificazione dei
trattamenti di liquidazione per tutte le amministrazioni;
•      l’unificazione delle modalità di pagamento per singolo dipendente;
•       il monitoraggio unitario dei pagamenti disposti, del versamento delle ritenute fiscali e
previdenziali.

Con il decreto in esame viene data attuazione all' art. 2, comma 197, della legge finanziaria per il
2010, che disciplina le nuove modalità di pagamento al personale delle amministrazioni dello Stato
delle competenze fisse e accessorie con unico accredito.
Si tratta dell'introduzione del "cedolino unico", da cui dovrebbero derivare molteplici vantaggi in
termini di ammodernamento della pubblica amministrazione e di razionalizzazione dei processi di
servizio.
Inoltre, ne dovrebbe risultare arricchito il patrimonio informativo delle amministrazioni coinvolte
nel progetto (in particolare, il Dipartimento degli affari generali, del personale e dei servizi e la
Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle finanze; la Corte dei conti) e,
conseguentemente, potenziata la strumentazione per effettuare il monitoraggio del costo del lavoro
pubblico.
Il quadro normativo relativo al "cedolino unico" e stato recentemente aggiornato con l'art. 4, commi
4-bis e seguenti, del decreto-legge 21 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n.
122.
Vanno, peraltro, seguiti con attenzione i profili segnalati nelle considerazioni di seguito sviluppate.
L'attuazione del "cedolino unico" richiede una profonda ristrutturazione dei sistemi informativi
delle amministrazioni interessate. Il ricorso alle tecnologie informatiche e necessario, ma non e
sufficiente se non accompagnato da interventi di carattere procedimentale ed organizzativo, nonché
da un esteso piano formativo per coinvolgere il personale direttamente impegnato nella svolgimento
delle specifiche attività.

Considerato che:

Il progetto del cosiddetto cedolino unico risponde a finalità sostanzialmente condivisibili che
mirano all'incremento dell'efficienza dei processi amministrativi e contabili legati all'erogazione del
trattamento economico dei dipendenti della pubblica amministrazione. Ulteriori benefici potrebbero
derivare in ordine alla tracciabilità delle procedure, nonché con riguardo al monitoraggio del costa
del lavoro del personale pubblico.
     Il citato articolo 2, comma 197, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010)
impatta fortemente su alcune fondamentali funzioni di controllo della Corte dei conti e richiede,
pertanto, una valutazione alla luce del vigente quadro normativo. In particolare, esso incide
sull'attività di riscontro delle contabilità di tesoreria; investe la parifica del Rendiconto generale
delle Stato e, a monte, quella dei decreti di accertamento dei residui passivi; produce effetti sulla
stessa impostazione del bilancio preventivo e, conseguentemente, su provvedimenti di variazione
del bilancio sottoposti al controllo preventive della Corte.
      L'approvazione dell’art. 4, commi 4-bis e seguenti del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, recante disposizioni in materia di pagamento di
stipendi e competenze accessorie, ha agevolato il superamento di taluni profili problematici che si
sarebbero potuti al riguardo evidenziare.
      Pur trattandosi di un decreto definito di natura non regolamentare, doverosamente esso viene
sottoposto al parere delle Sezioni riunite della Corte, in quanta determina un impatto su alcune
nonne di contabilità generale delle Stato; produce effetti sulla struttura del bilancio dello Stato;
disciplina imputazione, regole di gestione, modalità di estinzione e contabilizzazione dei pagamenti
unificati; reca modifiche ed integrazioni alle Istruzioni sui Servizio di Tesoreria dello Stato; finisce
per incidere sui concreto esercizio delle attribuzioni della Corte sui versante della verifica dei
pagamenti effettuati dalla Banca d'Italia e, più in generale, sulla pari fica del Rendiconto generale
dello Stato.
       Si è già detto che la norma introduttiva del cedolino unico ha avuto bisogno di un supporto
legislativo integrativo, di interposizione nei confronti del decreto attuativo.
       Esso reca disposizioni con riferimento a svariati profili procedurali che interessano la
realizzazione del cedolino unico. E', fra l'altro, previsto quanta segue: sono dichiarate non
applicabili le disposizioni di cui all'art. 383 del regolamento di contabilità generale dello Stato; e
stabilito che anche le competenze accessorie, come già quelle fisse, siano imputate alla competenza
dell'anno finanziario in cui vengono disposti i pagamenti; sono fissati meccanismi di riassegnazione
alla spesa delle entrate versate per le somme rimaste da pagare alla fine di ogni esercizio; viene
ristrutturato l'elenco n. 1 allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e
delle finanze, ai sensi dell'art. 26, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernente i
capitoli i cui stanziamenti di spesa hanno carattere obbligatorio. Infatti, in detto elenco e previsto
L'inserimento, nell'ambito dei capitoli di spesa per il personale dipendente, dei soli piani gestionali
relativi al pagamento delle competenze fisse. Sono, inoltre, disposte modifiche alla rendicontazione
delle relative spese; e disciplinata la riemissione dei titoli non andati a buon fine; viene individuato
un nuovo strumento contabile (piano di riparto); sono introdotte specifiche norme per quanto
riguarda il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.
        Lungo le linee congiuntamente segnate dalla norma della legge finanziaria 2010 e dalle
disposizioni inserite nella manovra correttiva varata ne1 corrente anno si muove il comp1esso degli
articoli recati dal decreto in esame.

Ritenuto, in particolare, che:
        L'articolo 1, commi 1 e 2 si limita ad individuare, conformemente alla richiamata norma
della legge n. 191/2009, la platea delle amministrazioni tenute all' applicazione del cedolino unico,
mentre il comma 3 recepisce La specifica disciplina dettata, con riguardo al personale del Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
       Con il comma 4 dello stesso articolo 1 si stabilisce che il pagamento delle competenze nette a
favore dei dipendenti sia. disposto con un unico titolo di pagamento e che il dettaglio delle
competenze erogate venga riepilogato in un'unica distinta mensile.
L'articolo 2 dispone l'istituzione di capitoli unici per il pagamento delle competenze fisse ed
accessorie; l'imputazione delle relative spese alla competenza del bilancio dell'anno finanziario in
cui vengono disposti i pagamenti; la specifica disciplina delle somme rimaste da pagare alla fine di
ciascun esercizio finanziario a titolo di competenze accessorie, che fa sostanzialmente leva sul
meccanismo della riassegnazione all'entrata delle corrispondenti economie di spesa accertate alla
chiusura dell' esercizio.
        Con l'articolo 3 si prescrive l'univoca denominazione dei capitoli destinati al pagamento delle
competenze fisse ed accessorie, nonché la loro ripartizione in piani gestionali sia per la generalità
delle amministrazioni che, specificamente, per il personale del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca.

Sulle disposizioni contenute negli articoli 1, 2 e 3 non emergono elementi di perplessità.

       L'articolo 4 fissa regole di gestione dei capitoli e dei piani gestionali. In particolare, viene
sancita l'impossibilità di effettuare variazioni compensative tra i piani gestionali di natura
obbligatoria e gli altri; prescrizione, questa, conforme ai principi della contabilità di Stato. Viene
poi stabilita l'esigenza di uno stretto rapporto tra la disponibilità del piano gestionale delle singole
competenze accessorie e quella dei correlati contributi previdenziali ed assistenziali; tale esigenza e,
peraltro, alla base di una corretta gestione del cedolino unico e implica una particolare attenzione
sia nella fase di impostazione delle previsioni di bilancio sia nella gestione in corso di esercizio.
        Si segnala la necessita di tenere sotto stretto monitoraggio le proporzioni dei singoli
piani gestionali, al fine di non incorrere nelle conseguenti riduzioni che ricadrebbero in danno
dei dipendenti.
        Con l'articolo 5 viene, tra l'altro, stabilito che il Service Personale Tesoro (SPT) dispone i
pagamenti per mezzo di ordini collettivi di pagamento emessi in forma dematerializzata, ai sensi del
decreto del Ministero dell' economia e delle finanze in data 31 ottobre 2002.
       Si tratta di un ulteriore passo verso l'ammodernamento della pubblica amministrazione
nella gestione dei propri processi di servizio.
        L'articolo 6 delinea il quadro delle modalità di estinzione dei titoli di spesa e, sulla base dei
richiamati articoli del decreto-legge n. 78/20 I 0, stabilisce che i titoli di spesa relativi al cedolino
unico non possono essere estinti mediante l'istituto della delega di cui all'art. 383 del regio decreto
25 maggio 1924, n. 827.
        Viene cosi eliminata, nell'ambito del cedolino unico, una ormai superata modalità di
estinzione dei titoli di spesa, che nel nuovo scenario normativo non ha pin motivo di sussistere.


         L'articolo 7, comma 1, introduce un nuovo strumento contabile, il decreto ministeriale di
riparto. Con tale decreto, che ogni amministrazione deve annualmente emanare, si provvede a
stabilire le dotazioni finanziarie di ogni struttura centrale e periferica. Ciò al fine di attuare un piano
di riparto nel rispetto degli stanziamenti di ciascun capitolo/piano gestionale del relativo state di
previsione della spesa, riguardante il pagamento delle competenze accessorie da liquidare ai
dipendenti. Nell'ambito di detto articolo vengono poi definite le strutture destinatarie del decreto
ministeriale (punti ordinanti di spesa-POS), nonché disciplinati i controlli di ragioneria sullo stesso.
Viene poi stabilito che la ripartizione della dotazione finanziaria, una volta registrato il decreto
dall'Ufficio centrale di bilancio (UCB), e resa disponibile alla Corte dei conti per il riscontro dei
pagamenti. Fondamentale e la disposizione (comma 5) per cui la dotazione finanziaria individuata
per ogni struttura beneficiaria del piano di riparto rappresenta il limite di spesa entro cui la
medesima struttura può pianificare le spese per le competenze accessorie.
        Nel complesso l'articolo in esame, che costituisce norma cruciale per l'attuazione del
cedolino unico, risulta in linea con il quadro normativo vigente e, come tale, non suscettibile di
particolari osservazioni. Si deve tuttavia evidenziare che l'adozione di detto decreto deve
essere coordinata, nella fase dell'assegnazione delle risorse, con la programmazione
finanziaria e con la pianificazione relativa al ciclo di gestione della performance (art. 4 del
d.lgs. 150/2009).

     Sull'articolo 8, di natura sostanzialmente procedurale, non si ritiene di formulare
osservazioni.

     Anche l'articolo 9, attinente ai controlli di ragioneria, non suscita dubbi o perplessità, in
quanto sostanzialmente confermativo delle procedure in essere. Restano comunque ferme le
disposizioni in materia di riscontro delle contabilità di Tesoreria e di resa dei conti giudiziali.

      Parimenti non dà luogo ad osservazioni I'articolo 10, che prevede la possibilità, da un
lato, di far confluire le competenze accessorie nel pagamento unificato solo nel caso di positivo
riscontro da parte del competente ufficio di controllo della RGS e, dall'altro, di pagare le
relative somme nella prima mensilità di stipendio utile.

Con l’articolo 11 sono stabilite le modalità di contabilizzazione dei pagamenti.

     In particolare, nulla e innovato nella fase del procedimento che riguarda i pagamenti,
da parte della Banca d'ltalia, che continuano ad essere riferiti ai capitoli di bilancio.

       Le nuove modalità di rendicontazione di cui al comma 3 fanno obbligo a SPT di registrare
l’esito degli ordini di pagamento (estinti dalla Banca d'Italia) a livello di capitolo/piano gestionale.
E' previsto, inoltre, che, con cadenza mensile, siano resi disponibili alla Ragioneria generale delle
Stato e alla Corte dei conti: a) il pagato per capitolo/piano gestionale; b) il pagato per capitolo di
bilancio distinto per titolo di pagamento; c) i pagamenti non andati a buon fine.

      Tali analitiche informazioni sono indispensabili per l'esercizio delle attività di controllo
della Corte dei conti, con particolare riferimento a quelle finalizzate alla parifica del
rendiconto generale dello Stato.

     L'articolo 12 dispone che nello state di previsione dell'entrata sia istituito, per ciascuna
amministrazione, un apposito capitolo cosi articolato:

      art. 01 - versamenti relativi alle somme rimaste da pagare alla fine dell'esercizio a titolo di
competenze accessorie;

        art. 02 - versamenti relativi a pagamenti non andati a buon fine.

In proposito si osserva che la disposizione in esame consente, attraverso la predetta istituzione
di appositi capitoli (suddivisi in articoli) nello stato di previsione dell'entrata, di evidenziare
con trasparenza le vicende gestionali legate all'applicazione del cedolino unico.
L'articolo 13 contiene disposizioni di natura tecnico-procedimentale, relative a pagamenti non
andati a buon fine, sulle quali non si ha nulla da osservare.

        Si segnala che, per l'esercizio delle funzioni di riscontro dei titoli riemessi, il comma 5
prevede l'attivazione da parte di SPI di un flusso informativo diretto alla Corte dei conti, oltre che
alla Ragioneria generale delle Stato, contenente specifici dati sui titoli non andati a buon fine. E',
infatti, necessario che per 10 svolgimento delle proprie attività di controllo 1a Corte disponga dei
dati di dettaglio relativi alle vicende comunque connesse ai pagamenti.

         Con l'articolo 14, concernente il monitoraggio del costo del lavoro pubblico, si prevede, tra
l'altro, la messa a disposizione della Corte dei conti, con procedure informatiche, delle informazioni
mensili sul trattamento giuridico ed economico fondamentale ed accessorio del personale
amministrato.

Al riguardo si osserva che l'articolo in esame consente di arricchire le informazioni necessarie
per l'esercizio delle funzioni della Corte dei conti in materia di costo del lavoro pubblico.
         L'articolo 15 prevede l'emanazione di una circolare nella quale saranno definite le modalità
e le scadenze operative per l'attuazione del decreto in esame.

        L'articolo 16 fa decorrere i pagamenti mediante cedolino unico a partire dalle somme
impegnate nel conto della competenza 2011. E' disposto, inoltre, che anche per le somme rimaste da
pagare sugli esercizi finanziari precedenti al 2011 si applichino le nuove disposizioni relative alla
rassegnazione delle somme rimaste da pagare negli istituendi specifici capitoli dell' entrata.

         E' previsto, infine, un particolare regime transitorio per i bilanci delle Istituzioni per l'Alta
Formazione Artistica, Musicale e Coreutica, allo scopo di permettere il riassorbimento delle
giacenze di cassa derivanti dalla pregressa gestione delle competenze accessorie nell'ambito di dette
Istituzioni.

        Da ultimo, con l'articolo 17 vengono introdotte modi fiche ed integrazioni alle Istruzioni sul
Servizio di Tesoreria delle Stato, funzionali all'attivazione dei pagamenti unificati tramite cedolino
unico.

      Sulle disposizioni contenute negli articoli 15, 16 e 17 non emergono elementi di
perplessità.

                                                 P.Q.M.

Nelle considerazioni che precedono e il parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti.



     Il Relatore                                                 Il Presidente
Ermanno GRANELLI                                           Luigi GIAMPAOLINO
  documento firmato                                          documento firmato


Depositata in segreteria il 2 NOV. 2010

                                             Il Dirigente
                                          documento firmato

				
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