�Le novit� in sintesi�:

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					SSPAL PIEMONTE – LIGURIA ottobre 2012 “LA VALUTAZIONE DEL PERSONALE”
IL TRATTAMENTO ECONOMICO ACCESSORIO NEL “NUOVO” LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA PA ALLA
LUCE DEI PROCESSI DI RIQUALIFICAZIONE DELLA SPESA CORRENTE(SPENDING REVIEW) .

Luca Del Frate, delfrate.luca@libero.it

     La riforma in materia di “ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e
     trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni”1 al titolo II tratta della “misurazione, valutazione e
     trasparenza della performance”, mentre al titolo III si diffonde nella descrizione degli istituti giuridici
     concernenti “merito e premi”.
Gli articolati normativi previsti nei rispettivi Titoli fanno espresso riferimento all’obbligo, per tutte le
Pubbliche Amministrazioni di cui all’art.1 c.2 del D.lgs.30 marzo 2001, n.165, di dotarsi di strumenti di
valutazione e di misurazione delle performances delle prestazioni di lavoro e delle organizzazioni di
riferimento in grado di garantire il pieno dispiegarsi del principio organizzativo della selettività
nell’attribuzione e/o riconoscimento degli incentivi economici e di carriera, in guisa da premiare e
contestualmente differenziare il trattamento economico accessorio ed i percorsi di sviluppo professionale
riservati ai dipendente pubblici nella loro complessità, siano essi in possesso della qualifica dirigenziale o
meno, perché valutati più capaci e meritevoli.
In tale contesto ordinamentale è presente la consapevolezza che l’istituto dell’incentivo economico, nella
specie trattamento economico accessorio, deve essere pensato e decodificato nell’ambito del più ampio
sistema di pianificazione, programmazione, gestione e controllo delle risorse pubbliche assegnate alle
organizzazioni, ai centri di responsabilità ed ai singoli pubblici dipendenti, nell’ottica del diuturno
miglioramento delle prestazioni e dei servizi resi al cittadino ed all’impresa, creando una ferrea sinergia tra
piano della performance e retribuzione accessoria, allo scopo di dare la stura al principio della premialità
selettiva.
E’ proprio, in un contesto di tal fatta, che il legislatore della riforma intende collocare la tematica
dell’incentivo economico, concepito ormai, anche a livello di fonte normativa primaria, come conditio sine
qua non del buon andamento di ogni organizzazione pubblica, per il raggiungimento ottimale delle
“missioni” istituzionali previste dalla legge e per il perseguimento degli obiettivi operativi assegnati alla
struttura gestionale dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, nonché per il riconoscimento del merito
e della motivazione del personale nella esplicazione della prestazione lavorativa.
Occorre però dare atto che le recenti riforme di finanza pubblica che si sono succedute a partire dal D.l
78/2010 per arrivare al recente D.l 95/2012 sulla “ riqualificazione della spesa”, hanno in parte sterilizzato la
forza propulsiva originariamente presente nella riforma del lavoro pubblico di cui all’originario dlgs
150/2009.
Non a caso la circolare n.7 del 13 maggio 2010, all’indomani della manovra d’estate 2010, che a tutt’oggi
costituisce l’antecedente logico e giustificativo delle successive manovre d’estate 2011 e 2012, già
prevedeva esplicitamente che alcune disposizioni del dlgs 150/2009 non potessero trovare applicazione se
non a partire dalla stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro relativi al periodo
contrattuale 2010-2012, in quanto ne avrebbero costituito il necessario presupposto applicativo.
Queste erano secondo la Funzione Pubbliche le norme del dlgs. 150/2009 che dovevano e devono intendersi
“sterilizzate” in attesa del futuro rinnovo contrattuale successivo al quadriennio 2006/2009, al momento in
cui si scrive ancora “congelato”:
     - Comma 3-bis dell’art.40 del dlgs n.165/2001 nel testo novellato dal dlgs.150/2009. E’ la norma che
         impone di destinare alla produttività individuale la quota prevalente della retribuzione accessoria;
     - Art. 24 del dlgs. n.165/2001 come novellato dal dlgs n.150/2009 che prevede che il trattamento
         accessorio collegato ai risultati deve costituire almeno il 30% della retribuzione complessiva del
         dirigente considerata al netto della retribuzione individuale di anzianità e degli incarichi
         aggiuntivi soggetti al regime dell’omnicomprensività;
     - Art.21 e 22 del dlgs. 150/2009 in tema di bonus annuale delle eccellenze e di premio annuale per
         l’innovazione;
     - Disciplina della possibilità di distribuire le risorse della contrattazione decentrata sulla base della
         graduatoria di performance.

1
 Ossia il decreto legislativo n.150/2009, come da ultimo oggetto di “interpretazione autentica” ai sensi del correttivo
alla riforma di cui al decreto legislativo n.141/2011.
Il riconoscimento del valore economico della prestazione lavorativa, dipende sempre più, nel rinnovato
quadro normativo sul lavoro nelle pubbliche amministrazioni, dalla capacità dimostrata dal singolo
dipendente, a seguito di un efficace (rectius:certificato) processo di valutazione dei risultati e delle
prestazioni, di conseguire gli obiettivi posti secondo le previsioni iniziali derivanti dall’attuazione del
complesso processo di programmazione e controllo (valutazione della performance individuale), tenuto
anche conto di quanto previsto e programmato a livello di struttura e di servizio di rispettiva assegnazione
(valutazione della performance organizzativa2), nel rispetto dei principi aziendalistici, assurti a dignità
giuridica, come più volte rimarcato dalla giurisprudenza consolidata della Corte dei Conti, di efficienza,
efficacia ed economicità3.
Last but not the least, l’erogazione del trattamento economico accessorio potrà concretizzarsi soltanto
all’esito della certificazione del raggiungimento degli obiettivi di performance come risultante dalla
Relazione finale a consuntivo sul raggiungimento degli obiettivi di cui al piano della performance come
risultante nell’ambito del sistema di pianificazione e programmazione vigente in tutti gli enti locali, da parte
degli Organismi Indipendenti di Valutazione e/o Nuclei di Valutazione.
     Tutte le disposizioni recate dal Titolo II del dlgs 150/2009 si applicano, direttamente e principalmente
     alle amministrazioni statali. Conseguentemente, la disciplina recata dall’art.14 del citato decreto
     legislativo, con la previsione delle relative incompatibilità, potrà trovare una diretta applicazione anche
     nei confronti delle amministrazioni territoriali (Regioni- Autonomie locali), solo qualora le stesse,
     nell’ambito delle proprie prerogative organizzative4 abbiano optato per la costituzione dell’Organismo
     Indipendente di Valutazione nella sua versione “pura,” ossia costituita esclusivamente da componenti
     esterni, perchè non già legati all’organo di indirizzo politico-amministrativo ( come è il caso ad esempio
     dei segretari comunali e/o direttori generali) negli esatti termini di cui alla deliberazione n.121/2010
     della Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle PA.5 Al contrario, laddove
     gli Enti Locali optino per la “conferma” dei previgenti Nuclei di Valutazione6, gli stessi continueranno
     ad assicurare, sempre in virtù, o meglio per il tramite, di apposite discipline autonome di organizzazione
     e/o regolamentari, quanto previsto, specificatamente, per l’Organismo Indipendente di Valutazione da
     parte del comma 4. lett. d) ed e) dell’art.14.cit.7
      Coerentemente, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs 150/2009, regioni ed enti locali devono adeguare i propri
     regolamenti di organizzazione ai principi generali in materia di misurazione, valutazione e trasparenza
     della performance, nonché in tema di ciclo di gestione delle performance, di cui al titolo II del citato
     decreto legislativo n.150/2009.
      L’adeguamento doveva essere attuato entro il 31 dicembre 2010, pertanto decorso il termine fissato per
     l'adeguamento senza che si fosse provveduto, ossia a decorrere dal 1 gennaio 2011, regioni ed enti locali

2
   Il riconoscimento del valore economico della prestazione lavorativa nei termini esposti consente l’espandersi del
principio della “diversificazione della retribuzione accessoria (al fine di rispondere) all’esigenza di evitare
appiattimenti retributivi, premiando il merito e la professionalità, e riconoscendo i gradi e ordini di responsabilità”.
Così TAR Lazio, sez. II, sent. 14 ottobre 1999, n. 1929.
3
  L’efficienza sia in senso produttivo che tecnologico intende connotare la capacità di massimizzare il prodotto (output )
risultante dall’impiego delle risorse (input )ed è rappresentata dal rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti.
L’efficacia intende riferirsi alla capacità di soddisfare la domanda espressa dai fruitori dei servizi e di raggiungere le
missioni proprie dell’amministrazione ed i suoi obiettivi, identificando il rapporto tra obiettivi e risultati(o meglio tra
risultati attesi e risultati conseguiti). Infine con economicità s’intende la capacità di minimizzare i costi dei fattori
produttivi per ottenere l’unità di prodotto, ed è indicativa dei risultati delle scelte effettuate tra le diverse opzioni
possibili. In questi termini cfr. O.Ciuffi (2004), Criteri di rilevazione dei costi e dei rendimenti, in Il lavoro nelle
Pubbliche Amministrazioni (a cura di F.Carinci e L.Zoppoli), UTET, Torino.
4
  Ossia nell’ambito del proprio regolamento di organizzazione.
5
   La deliberazione n.121/2010 della CIVIT, sembra pertanto aver posto fine alla diatriba in corso in merito alla
possibilità di nominare nell’OIV i segretari generali e/o direttori generali, sancendo definitivamente che se l’Ente locale
intende optare per l’OIV i componenti e/o componente devono essere obbligatoriamente “esterni” rispetto
all’Amministrazione da valutare. In tal caso allora anche le nomine devono essere rispettose delle cause di
incompatibilità previste dal c.8 dell’art.14 del decreto citato.
6
  E allora al loro interno potranno essere nominati Segretari generali e/o Direttori Generali.
7
  “Garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché l’utilizzo dei premi di cui al Titolo
III,secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi,dai
regolamenti interni all’amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità”;
Ed ancora “propone (…) all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti (…) e
l’attribuzione ad essi dei premi di cui al Titolo III.
    avrebbero dovuto applicare direttamente solo le disposizioni richiamate dall’art.16 del dlgs 150/2009,
    fino all'approvazione dei propri regolamenti di organizzazione e/o di disciplina del sistema di
    misurazione, valutazione, trasparenza e ciclo di gestione della performance.
 L’ art.31 del d.lgs.150/2009, con norma ancora applicabile e di natura cogente, prevede che le regioni e le
autonomie locali prima di attribuire il relativo trattamento economico accessorio al proprio personale
debbano adeguare i propri ordinamenti ai seguenti principi: a) invarianza degli oneri per la finanza
pubblica; b)l’incentivo economico accessorio deve essere selettivo, meritocratico e finalizzato al
miglioramento della performance organizzativa e individuale previo il dispiegarsi di verifiche ed
attestazioni da parte dei sistemi di valutazione sul raggiungimento degli obiettivi assegnati e/o sul
conseguimento di risparmi di gestione e/o sulla qualità della prestazione lavorativa resa; c)
riconoscimento selettivo delle progressioni economiche ad una quota limitata di dipendenti; d)
finalizzazione dei risparmi di gestione, verificati e certificati a consuntivo, a favore del personale
direttamente coinvolto, secondo quote di riparto previste in sede di contrattazione decentrata
integrativa.
Ad ogni modo il legislatore della riforma, pur riconoscendo le prerogative autonomistiche di regioni ed enti
locali derivanti dal nuovo Titolo V della Costituzione, blinda il proprio sistema di riparto di competenze sia
in senso verticale (rectius: tra competenze dello Stato e delle Regioni in materia di disciplina del lavoro
pubblico) che in senso orizzontale (rectius: tra competenze ascrivibili alla sede legislativa e competenze
ascrivibili alla sede contrattuale) prevedendo, all’art. 29 del decreto legislativo cit., che “ per le regioni,
anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del SSN, e per gli enti locali” le disposizioni
del Titolo III, concernenti anche i criteri di erogazione del trattamento economico accessorio, siano da
considerare di carattere imperativo, e, pertanto, non possano essere derogate, a maggior ragione, dalla stessa
contrattazione collettiva di comparto, pena l’applicazione diretta del sistema di eterointegrazione contrattuale
ai sensi degli artt.1339 e 1419, secondo comma del codice civile, comportante la sostituzione automatica
delle clausole contrattuali nulle con la suddetta normativa di legge.8
 La retribuzione del pubblico dipendente può descrittivamente, ma, talora, con indubbi risvolti giuridici ed
applicativi, nei termini che si andranno ad esporre nel seguito della trattazione, sud;dividersi in trattamento
economico fondamentale ed accessorio 9.
Ad ogni buon conto, la retribuzione complessivamente considerata10, costituisce per l’Amministrazione
pubblica (rectius: per gli organi datoriali della stessa) l’obbligazione fondamentale a cui è tenuta in virtù

8
  In via del tutto incidentale si rileva che, mentre, da una parte, l’art.29 del decreto legislativo n.150/2009 sancisce con
forza l’inderogabilità del Titolo III sia da parte del legislatore regionale che da parte della contrattazione collettiva,
dall’altra, sembra rinviarne l’applicabilità a partire dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di
entrata in vigore del decreto qui in commento.
9
  I contratti collettivi vigenti nei vari comparti di contrattazione non forniscono una definizione esaustiva e tassativa di
ciò che costituisce trattamento economico fondamentale ed accessorio, il tutto essendo rimesso alle scelte contingenti
dei singoli contratti collettivi nazionali oltreché alle ipotesi interpretative fornite dalla dottrina. Ad esempio Il CCNL del
comparto Ministeri- parte normativa 1994/1997 e parte economica 1994/1995 all’articolo 29 (Struttura della
retribuzione) distingue il trattamento fondamentale da quello accessorio. Nel trattamento fondamentale riporta:
a)stipendio tabellare; retribuzione individuale di anzianità, comprensiva della maggiorazione per esperienza
professionale; c) l’indennità integrativa speciale. Mentre per il trattamento accessorio prevede: a) competenze di cui
all’art.72 del d.lgs.n.29/1993 ed all’Allegato B del presente contratto; b) fondo per la produttività collettiva ed il
miglioramento dei servizi di cui all’art.36 ;c) fondo per la qualità della prestazione individuale di cui all’art.37; d)
compensi per lavoro straordinario; e) altre indennità previste da specifiche disposizioni di legge.
La distinzione tra trattamento economico fondamentale ed accessorio conserva indubbia rilevanza giuridica in tema di
voci retributive da assoggettare a contribuzione previdenziale e da prendere a riferimento per determinare la base di
calcolo della quota A o B del trattamento pensionistico. Infatti i compensi della quota B possono agevolmente
ricondursi al genus del trattamento economico accessorio. Cfr. sulla questione specifica la circolare INPDAP del 1
marzo 2004, n.15. La Corte dei Conti-Puglia, sez. giurisdizionale del 4 dicembre 2008 ha statuito che “rientrano nella
base di calcolo della quota A del trattamento pensionistico anche le somme riconosciute ai segretari comunali e/o
provinciali per diritti di segreteria e per la retribuzione di posizione per incarico di direttore generale.
10
   In numerose circostanze i contratti collettivi fanno riferimento alla nozione di monte salari, con ciò intendendo fare
riferimento al complesso dei compensi fondamentali ed accessori erogati (criterio di cassa) al personale in servizio
nell’anno di riferimento con contratti di lavoro a tempo indeterminato, a tempo determinato o con contratti di
formazione e lavoro. Tali compensi sono presi in considerazione anche nell’ambito della rilevazione del conto annuale a
cura del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Nel calcolo del monte salari non devono essere considerati gli oneri
riflessi a carico dell’ente. Sono ad ogni modo esclusi dal monte salari le somme erogate per trattamenti di trasferta e di
della stipulazione di un determinato contratto individuale di lavoro, sottoscritto con il personale dipendente,
e nel caso di personale con qualifica dirigenziale o incaricato di posizione organizzativa e/o alta
professionalità, come ulteriormente specificato nell’ambito dell’incarico conferito. Di contro la prestazione
lavorativa, oggetto dell’obbligazione principale del dipendente pubblico, si pone in collegamento
sinallagmatico con la controprestazione economica (rectius: con la retribuzione complessivamente
considerata).
Gli oneri, sia diretti che indiretti, derivanti dalla corresponsione del trattamento economico complessivo,
fondamentale ed accessorio, ricadono integralmente, in ogni caso, sull’amministrazione che utilizza,
nell’ambito della propria organizzazione del lavoro, la prestazione lavorativa dei lavoratori comunque messi
a disposizione dall’amministrazione di appartenenza.
Sul punto specifico l’art.70, c.12 del D.lgs. 165/2001 prevede che “in tutti i casi, anche se previsti da
normative speciali, nei quali enti pubblici territoriali, enti pubblici non economici, o altre amministrazioni
pubbliche, dotate di autonomia finanziaria sono tenute ad autorizzare la utilizzazione da parte di altre
pubbliche amministrazioni di proprio personale, in posizione di comando, di fuori ruolo, o in altra analoga
posizione, l’amministrazione che utilizza il personale rimborsa all’amministrazione di appartenenza
l’onere relativo al trattamento fondamentale”. Mentre l’art.3, c. 63, della legge 24 dicembre 1993, n.537,
dispone che i dipendenti pubblici in posizione di comando, di fuori ruolo o in altre analoghe posizioni
“non possano cumulare indennità, compensi o emolumenti, comunque denominati, anche se pensionabili,
corrisposti dall’amministrazione di appartenenza con altri analoghi trattamenti accessori previsti da
specifiche disposizione di legge a favore del personale dell’amministrazione presso la quale i predetti
pubblici dipendenti prestano servizio”.
Ed ancora anche alla luce della recente disciplina collettiva negoziale di comparto, è disposto che rimangano
a carico dell’amministrazione di appartenenza sia il trattamento fondamentale che quello accessorio, qualora
l’assegnazione del personale venga disposta nell’esclusivo interesse dell’amministrazione di appartenenza,
convenzionalmente riconducendo la fattispecie nell’ambito dell’ istituto del distacco11. Al contrario, invece,
qualora l’assegnazione del personale venga disposta nell’interesse esclusivo dell’ente di utilizzazione, tale
ente è tenuto a rimborsare a quello di appartenenza, titolare giuridico del rapporto di lavoro, il solo
trattamento economico fondamentale corrisposto al proprio lavoratore direttamente dall’amministrazione di
appartenenza. Mentre l’erogazione del trattamento economico accessorio, in applicazione di apposita
convenzione, spetterà direttamente all’ente utilizzatore, in base ai criteri ed alle clausole della propria
contrattazione decentrata integrativa 12.


trasferimento, i rimborsi spese, l’equo indennizzo, gli assegni per il nucleo familiare, i sussidi ed i gettoni di presenza,
le borse di studio, la mensa, i buoni pasto, gli interventi assistenziali e previdenziali e gli oneri per la formazione.
11
    Cfr. art.19 c.2 del CCNL per il comparto Regioni-Autonomie Locali sottoscritto il 22 gennaio 2004: “Le parti
concordano nel ritenere che gli oneri relativi al trattamento economico fondamentale ed accessorio del personale
“distaccato”a prestare servizio presso altri enti, amministrazioni o aziende, nell’interesse dell’ente titolare del
rapporto di lavoro, restano a carico dell’ente medesimo”.
12
   Sulla questione del personale in comando, cfr. anche Consiglio di Stato,Commissione speciale del pubblico impiego,9
aprile 2001, n.485 che nei termini ha espresso il proprio punto di vista sulla questione giuridica della spettanza del
trattamento economico accessorio:”la percezione del trattamento accessorio presuppone l’effettivo svolgimento delle
mansioni per cui lo stesso è previsto, essendo il trattamento parametrato alla produttività, che a sua volta presuppone
lo svolgimento dell’attività lavorativa. Se questa è la ratio dei trattamenti accessori, dovrebbe ritenersi che in caso di
comando o distacco di personale da una ad altra amministrazione, non sono più dovuti i trattamenti accessori previsti
per il personale dell’amministrazione di provenienza, perché non vengono più svolti compiti in detta amministrazione,
con conseguente impossibilità di parametrare il trattamento accessorio alla produttività e all’effettivo svolgimento di
mansioni nella stessa. Per converso dovrebbe ritenersi dovuto il trattamento accessorio previsto per il personale
dell’amministrazione di destinazione, nel cui ambito il personale comandato viene a svolgere le mansioni cui è
correlato il trattamento accessorio”. Anche l’ARAN nella relazione illustrativa al CCNL del 22 gennaio 2004 per il
comparto delle Regioni- Autonomie Locali ha evidenziato con somma chiarezza che “il lavoratore assegnato a tempo
pieno ad altro ente ha sempre avuto titolo a fruire della disciplina sui trattamenti accessori vigente in quello in cui è
stato reso il servizio”, concludendo che, di conseguenza, l’ente utilizzatore dovrà “rimborsare all’amministrazione di
appartenenza il costo relativo al trattamento stipendiale fondamentale e sarà direttamente tenuto ad erogare il
trattamento economico accessorio secondo le regole e modalità fissate dalla propria contrattazione integrativa,
sopportandone quindi i relativi oneri”. Sul punto per quanto concerne la disciplina del comando e/o distacco nel
comparto Regioni Autonomie Locali mi sia consentito rinviare a L. Del Frate(2004), Alcune riflessioni sul nuovo CCNL
per il personale non dirigenziale degli Enti Locali. Gestione privatistica ed efficienza nell’impiego delle “risorse” per
il personale, in Guida per gli operatori degli enti locali,in www.noccioli.it .
La legge 4 novembre 2010, n.183, collegato lavoro13 all’articolo 13 commi 2 e 3, novellando il decreto
legislativo n.165/2001, inserendo quindi il nuovo art.30, comma 2 sexies, ha inteso rendere un tangibile
contributo alla razionalizzazione degli istituti del comando e/o del distacco prevedendo espressamente che
solo per “motivate esigenze organizzative, può essere utilizzato personale di altre amministrazioni, in
assegnazione temporanea per un periodo non superiore a tre anni”.
A tal proposito entro la fine del mese di gennaio 2011 tutte le PA potevano rideterminare i vecchi comandi
e/o distacchi, oggi assegnazioni temporanee, al fine ultimo di adeguarli alle particolari esigenze
organizzative, e, soprattutto, alla nuova durata temporale ( tre anni ) imposta, questa volta, inderogabilmente
a decorrere dal 24 novembre 2010 ( data di entrata in vigore del collegato lavoro), per tutte le future
assegnazioni temporanee ( quindi dal 24 novembre 2010 in poi).
In mancanza delle suddette rideterminazioni “i vecchi comandi e/o distacchi” continuano ad essere
disciplinati dalle originarie fonti di disciplina, fino al termine di scadenza espressamente pattuito nell’ambito
dell’accordo di comando e/o distacco tra le rispettive amministrazioni interessate.
Costituiscono voci del trattamento economico fondamentale tutte quelle indennità previste per remunerare
il fatto di essere lavoratore dipendente e di svolgere mansioni tipiche della categoria e/o dell’area e del
profilo professionale di ascrizione, mentre, di converso, il trattamento economico accessorio, intende far
fronte a prestazioni aggiuntive rispetto ai compiti ordinari della categoria e/o dell’area e del profilo
professionale rivestito14.
Il trattamento economico accessorio è quindi caratterizzato da eventualità e da variabilità di
corresponsione, perché collegato all’effettivo esercizio di una determinata attività ed eventualmente ad una
durata temporale limitata, al contrario della fissità e della continuatività tipica invece del trattamento
economico fondamentale.
Le attività aggiuntive, rispetto a quanto richiesto dall’appartenenza ad una determinata categoria e/o area,
nel rispetto delle mansioni del profilo professionale di ascrizione, corrisposte con il riconoscimento del
trattamento economico accessorio fanno riferimento rispettivamente: a) alla durata15 della prestazione
lavorativa; b) all’estensione dell’articolazione oraria16; c) alle particolari modalità di svolgimento della
prestazione lavorativa17; d) allo svolgimento di un particolare impegno e/o di compiti o ruoli
particolari ed al conseguimento di specifici obiettivi di lavoro e/o di risultati attesi18.
L’art.57 del decreto legislativo più volte citato19 sostituisce, il comma 3 dell’art.45 del D.lgs. n.165/2001, nel
senso di prevedere che il nuovo sistema incentivante dei risultati e delle prestazioni, debba essere concepito
in senso strettamente conseguenziale rispetto al merito professionale e al miglioramento della performance
complessiva resa dal dipendente pubblico, sia nell’aspetto individuale che organizzativo.
Una tale operazione di novellazione non può essere intesa in senso puramente casuale e nominalistico,
intendendo porre un chiaro punto di svolta rispetto ad un sistema incentivante dei risultati e delle prestazioni
del tutto svincolato da un preventivo meccanismo di programmazione e di controllo degli obiettivi strategici
ed operativi assegnati, rispettivamente, alle singole unità organizzative in cui si declina l’organizzazione
pubblica, ai centri di responsabilità dirigenziali ed al restante personale per quanto concerne gli obiettivi più
propriamente operativi.
In tale rinnovato contesto normativo si vuole rimarcare l’attenzione sul fatto che, per l’erogazione dei
trattamenti economici accessori legati alle performance individuali ed organizzative del personale, con o
senza qualifica dirigenziale, non si possa più fare a meno di legare a doppio nodo la valutazione dei
risultati, delle prestazioni e dei comportamenti organizzativi del personale pubblico con la valutazione

13
   In vigore dal 24 novembre 2010.
14
    Nel senso delle nostre affermazioni cfr. AA.VV. (2007), Prestazioni aggiuntive e profili professionali: riflettori
puntati sulle variabili del sistema in Guida agli Enti locali, Dossier Settembre, 3-5.
15
   Alle quali corrisponde l’istituto dello straordinario.
16
   Alle quali corrisponde l’istituto del turno e dei compensi per attività svolte in giorni festivi.
17
   Alle quali corrisponde l’istituto della reperibilità, del disagio, del rischio, del maneggio valori ed istituti similari
previsti dai vari contratti collettivi di comparto.
18
   Alle quali corrispondono gli istituti della particolare responsabilità, della retribuzione di posizione, della produttività,
della retribuzione di risultato ed altri istituti similari previsti dai contratti collettivi di comparto. L’emolumento correlato
alla retribuzione di posizione ed all’istituto della particolare responsabilità presenta un carattere di variabilità
sicuramente di natura meno intensa rispetto all’emolumento legato alle specifiche prestazioni annuali traguardate ed ai
risultati raggiunti. Sul punto cfr. R.Ruffini (2001) I processi di gestione delle retribuzioni, in G. Rebora, R. Ruffini, La
gestione del personale degli enti locali, Il Sole 24 Ore, Milano.
19
   Per la lettura del testo cfr. Le novità in sintesi di questo paragrafo.
delle strutture, dei servizi, e dell’amministrazione nel suo complesso, giungendo finalmente all’ultimo e
definitivo passaggio obbligato di collegare i risultati raggiunti dal personale, secondo le rispettive
responsabilità, ai piani strategici ed operativi vigenti nella singola amministrazione20, con la ferma
consapevolezza che “se la valutazione complessiva dell’ente sarà negativa lo sarà giocoforza anche la
valutazione dei dirigenti”21.
Il trattamento economico accessorio di natura variabile collegato alla performance individuale collega parte
della retribuzione ad uno specifico risultato individuale effettivamente raggiunto dal singolo dipendente
pubblico .
Occorre comunque dare atto, che una parte della dottrina ritiene che una forma di collegamento tra
retribuzione accessoria e risultato di produttività (rectius:performance individuale) può essere garantita
anche in modo indiretto ed implicito come quando “si prevedono, ad esempio,indennità corrisposte per
compensare posizioni di responsabilità oppure progressioni economiche nell’ambito dell’area
professionale”22.
 La retribuzione variabile legata alla qualità ed all’impegno individuale nel raggiungimento dei risultati
contribuisce a rendere flessibile una parte dei costi del personale23, ed a condividere con il dipendente
pubblico il perseguimento ottimale (efficace, efficiente ed economico), da parte dell’Amministrazione
pubblica nel suo complesso, del buon andamento della gestione amministrativa.
In particolare l’incentivo economico accessorio, id est la retribuzione di risultato, i premi individuali e
collettivi per la produttività e il miglioramento dei servizi, collegato alla performance individuale , si
direbbe, in modo esplicito e diretto, ha riguardo esclusivo, o meglio, si collega necessariamente ad un
sistema di valutazione delle prestazioni 24 avente ad oggetto il che cosa e come si fa, con l’obiettivo di
migliorare i risultati complessivi dell’organizzazione, valutando in modo particolare le competenze
dimostrate, le prestazioni rese ed i risultati raggiunti.
Onde garantire omogeneità ed equità nella fase erogativa dei compensi sopracitati è doveroso, quindi,
progettare ed implementare un sistema valutativo delle prestazioni che, a cascata, individui un certo numero
di fattori e di sottofattori di valutazione, uniformi per tutti gli ambiti di volta in volta indagati, che, pur nel
rispetto delle singole peculiarità, consenta di prendere a riferimento lo stesso genere e specie di
raggiungimento degli obiettivi attesi, secondo i diversi gradi delle responsabilità presenti all’interno
dell’organizzazione di riferimento.
Dunque il trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale,prende a riferimento
tanto i risultati individuali, collegati al raggiungimento di obiettivi individuali, altrimenti detti anche
personali in senso stretto, con i quali si corrisponde economicamente alla capacità ed alla qualità dimostrata
dal singolo dipendente, senza alcun riguardo ad ipotesi di coordinamento con altre energie lavorative, quanto
i risultati individuali collegati ad un gruppo di lavoro e/o piano di lavoro, con i quali si corrisponde

20
   Rileva Ruffini, in La gestione del personale degli enti locali cit. 329, correttamente, che il collegamento che deve
sussistere tra sistemi di programmazione e sistemi incentivanti non deve essere totale in guisa da totalmente
sovrapporsi. Infatti i due sistemi “devono essere certamente strettamente collegati e quindi coerenti tra loro, ma ciò non
significa sovrapposti. Quindi non è detto che gli obiettivi del Piano Esecutivo di gestione debbano essere tutti inseriti
nell’incentivazione: molti di questi obiettivi, per quanto importanti, sono infatti da considerare degli standard rispetto
alla posizione, devono essere conseguentemente raggiunti (il mancato raggiungimento degli obiettivi può dar luogo
anche alla modifica dell’incarico), ma non è detto che debbano essere anche incentivanti (…..)”. Quindi prosegue ed
auspica l’autore che “il ventaglio di obiettivi da incentivare sia costituito da un numero limitato di obiettivi importanti”.
21
   Sul punto cfr.l’articolo del Sole 24 Ore di lunedì 13 luglio 2009: I risultati diventano trasparenti.
22
   Così si esprime R.Santucci (2004), La retribuzione, in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni,cit, 793.
23
    In quanto, nell’ambito di tali fattispecie, la corresponsione del relativo trattamento economico non può giammai
stabilizzarsi in modo permanente. Dal punto di vista dell’Amministrazione le risorse finanziarie destinate a queste
finalità sono le più importanti, in quanto avendo “un ancoraggio diretto coi risultati dell’amministrazione, risultano
essere di maggiore interesse tanto per l’azienda (che raggiunge i suoi obiettivi) quanto per il dipendente (che ha un
feedback riguardante la sua prestazione). In questo senso bisognerebbe massimizzare l’entità delle risorse destinate a
tale voce, riservando ad esse la maggiore parte del salario accessorio”. Così ancora R.Ruffini, op.cit. 793.
24
   Al contrario, la valutazione della posizione ha ad oggetto che cosa e come si deve fare, con l’obiettivo di definire i
ruoli all’interno dell’organizzazione, valutando in modo particolare la responsabilità e le competenze richieste dalla
singola posizione, distinguendosi a sua volta dalla valutazione del potenziale, avente ad oggetto che cosa e come si
potrà fare, con l’obiettivo di pianificare lo sviluppo delle risorse umane, valutando attitudini, caratteri personali e
professionali. Istituti correlati alla valutazione del potenziale sono le progressioni economiche, le progressioni di
carriera ed il sistema di affidamento degli incarichi di responsabilità. Sul punto cfr. F. Fontana e M. Rossi (2007),
Personale, un modello per la valutazione, in Guida agli Enti Locali, Speciale Qualità, Agosto, 82-87.
economicamente alle capacità di coordinamento dimostrate tramite lo sviluppo, da parte del singolo
lavoratore, di sinergie e specifiche progettualità. Insomma, con gli incentivi di gruppo “la decisione di
aumentare la produttività non è più una decisione individuale ma collettiva, alla quale deve conformarsi
l’impegno individuale”.25
Il trattamento economico accessorio collegato alla performance organizzativa26 ricompensa quella
particolare prestazione lavorativa che ha contribuito effettivamente: a) all’attuazione delle politiche
pubbliche, soddisfacendo il “bisogno pubblico” di servizi espresso dalla collettività amministrata; b)
all’attuazione dei piani e programmi del sistema di programmazione e controllo vigente nella singola
amministrazione, nel rispetto della tempistica, degli standard qualitativi e quantitativi e delle risorse
finanziarie assegnate; c) alla soddisfazione dei destinatari delle attività pubbliche; d) alla
modernizzazione ed al miglioramento qualitativo dell’organizzazione, nonché allo sviluppo delle
competenze professionali e delle capacità di attuazione dei piani e dei programmi attesi; e) al
miglioramento delle forme di comunicazione sia interna che esterna; f) alla riduzione dei costi di
funzionamento ed alla razionalizzazione della tempistica dei procedimenti amministrativi; g) alla
qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi erogati.
Nella fattispecie siamo al cospetto di un trattamento economico accessorio strettamente avvinto ai risultati
complessivi raggiunti dall’organizzazione nel suo complesso e dalle sue rispettive articolazioni interne
sia a livello di unità organizzative, che di rispettivi centri di responsabilità amministrativa.
In tale contesto l’incentivo economico intende creare una forte identificazione con gli obiettivi
dell’amministrazione nel suo complesso, ripartendo, o meglio distribuendo, i benefici raggiunti dall’Ente nel
suo complesso, tra tutti coloro che hanno contribuito a realizzarli,27 nell’ottica della riduzione costante dei
costi di funzionamento e/o d’organizzazione.
La fase erogativa dei compensi correlati alla performance organizzativa potrà realizzarsi solo dopo aver
individuato specifici indicatori di risultato a livello di unità organizzative e di centro di responsabilità
amministrativa, da correlare alle attività di gestione previste in seno al decreto legislativo, come enumerate
sopra da a) a g).
In sostanza, i trattamenti economici accessori, collegati alla performance organizzativa previsti dalla
normativa di riforma, anche considerando la più recente normativa di finanza pubblica, rappresentano i
corrispondenti dei premi generali delle aziende private, con funzione incentivante a livello collettivo e non
individuale, proprio perché collegati non tanto all’apporto lavorativo individuale in sé, ma piuttosto ai
risultati produttivi complessivamente realizzati dall’organizzazione aziendale nel suo complesso.
 I trattamenti economici accessori collegati all’effettivo svolgimento di attività particolarmente
disagiate o pericolose o dannose per la salute fanno nel complesso riferimento a tutte quelle indennità
economiche che sono strettamente legate a particolari articolazioni orarie e/o a particolari modalità di
svolgimento della prestazione lavorativa.
Rientrano nell’ambito della prima fattispecie le indennità previste per lo svolgimento dell’attività lavorativa
in turnazione, in giorni festivi, o comunque, in senso lato, tutte quelle attività di lavoro poste in essere al di
fuori dell’orario standard di lavoro contrattualmente sancito.
Mentre, nell’alveo dell’altra fattispecie rientrano tutte quelle indennità economiche accessorie previste
specificatamente per corrispondere a quelle prestazioni lavorative poste in essere in condizioni di effettivo
disagio e rischio, secondo quanto previsto in dettaglio nell’ambito dei contratti collettivi di comparto
vigenti.
Alcune indennità economiche, viceversa, intendono corrispondere al fatto che il prestatore di lavoro è tenuto
a garantire uno stato di pronta reperibilità, a prescindere da una effettiva prestazione lavorativa.
Così come prescindono da una particolare prestazione lavorativa resa nei confronti dell’amministrazione di
appartenenza o di altre amministrazioni, sulla base di apposite convenzioni di disciplina delle assegnazioni
del personale, tutte quelle corresponsioni di somme di denaro da parte di enti per particolari attività previste



25
   Così sempre R.Ruffini, op.cit., 326. Ma sul punto anche l’art.9 c.2 del D.lgs / 2009.
26
   Cfr. art.8 del decreto legislativo in commento.
27
   Sempre con estrema precisione e chiarezza espositiva ci sembra che Ruffini riconduca gli incentivi economici
collegati alla performance organizzativa ai metodi di gain sharing: “ La logica di fondo è quella di prevedere una
percentuale d’incremento di tutte le retribuzioni calcolata sul rapporto tra i costi di lavoro risparmiati e i costi di
lavoro effettivi oppure sul rapporto tra il costo del lavoro e il valore aggiunto o, infine, in termini di ore di lavoro
risparmiate” . Così Ruffini, op.cit.,337.
dalla legge, da svolgere al di fuori dell’orario ordinario di lavoro, per particolari attività previste dalla legge,
come ad esempio gli incentivi economici riconosciuti dall’ISTAT28.
In sede interpretativa delle norme contrattuali inerenti le sopracitate indennità, si è posto spesso il problema
di determinare quando più indennità economiche, collegate alle particolari modalità esplicative della
prestazione lavorativa, potessero convivere, e, quindi trovare applicazione cumulativa, e quando, invece, si
sarebbero potute porre in insanabile contrasto, determinando la violazione del principio generale, di rilevanza
giuridica, del divieto del ne bis in idem e la conseguente responsabilità amministrativo-contabile per danno
all’erario. L’Agenzia per la rappresentanza delle pubbliche amministrazioni, con diversi pareri29 resi alle
amministrazioni richiedenti, ha fatto chiarezza definitiva sulla cumulabilità delle suddette indennità,
chiarendo definitivamente che: a) l’indennità di turno compensa interamente il disagio derivante dalla
particolare articolazione dell’orario di lavoro; b) non è consentita la cumulabilità delle indennità di rischio e
di disagio poiché la condizione di rischio deve essere considerata come una fattispecie tipica della più ampia
condizione di disagio; c) l’indennità di vigilanza non può cumularsi con l’indennità di rischio, in quanto la
fattispecie del rischio non deve prendere a riferimento il solo profilo professionale, ma deve avere a riguardo
l’ambiente e le concrete condizioni di esplicazione dell’attività lavorativa, in quanto solo queste ultime
circostanze fanno emergere una esposizione del dipendente particolarmente nociva per la propria salute.
In sostanza sia le fattispecie del rischio che quelle collegate al disagio, previste nell’ambito dei contratti
collettivi di comparto, non possono mai collegarsi al fatto di rivestire un determinato profilo professionale,
ma, al contrario, devono corrispondere in modo oggettivo alle effettive condizioni lavorative formalizzate
all’interno dei contratti integrativi decentrati.

LA RETRIBUZIONE ACCESSORIA E CONSEGUENZE APPLICATIVE E/O DISTRIBUTIVE

I compensi che costituiscono la retribuzione accessoria complessiva spettante al pubblico dipendente
possono a meri fini descrittivi distinguersi in : a) compensi con carattere di automaticità; b) compensi legati
al raggiungimento di determinati obiettivi strategici e/o operativi; c) compensi legati alla attribuzione di
particolari responsabilità o alla assunzione di particolari responsabilità organizzative; d) compensi
soggetti o meno a forme di disciplina ulteriore di dettaglio, delle fattispecie e degli importi minimi e
massimi spettanti, da parte della contrattazione decentrata integrativa.
Il compenso per il lavoro extra-ordinario (straordinario) è un compenso di natura automatica e
predeterminata che spetta al ricorrere delle condizioni contrattuali e sulla base del mero superamento del
debito orario previsto nei singoli contratti collettivi di comparto. Le condizioni che legittimano l’erogazione
di tale compenso, previste nell’ambito di tutti i contratti collettivi nazionali prevedono espressamente che le
prestazioni di lavoro straordinario siano rivolte a fronteggiare solo situazioni di lavoro di natura eccezionale,
e che in nessun caso possano determinare una forma di programmazione ordinaria dell’orario di lavoro.
Inoltre è previsto espressamente che per poter svolgere ore di lavoro di natura straordinaria, necessita la
preventiva autorizzazione dirigenziale che individui le particolari e straordinarie condizioni lavorative che
richiedono lo svolgimento di una tale particolare forma di lavoro aggiuntivo 3031. La prestazione di lavoro

28
   Anche i compensi ISTAT sono da considerarsi al lordo degli oneri riflessi a carico dell’ente “pagatore”.
29
   Cfr. in particolare i pareri resi dall’A.R.A.N il 4 dicembre 2000, il 2 aprile e il 16 maggio 2001 sul sito
www.aranagenzia.it.
30
   Cfr. il CCNL integrativo del comparto Ministeri sottoscritto il 16.02.1999, art.26 c.2 “La prestazione di lavoro
straordinario è espressamente autorizzata dal dirigente sulla base delle esigenze organizzative e di servizio individuate
dalle amministrazioni, rimanendo esclusa ogni forma generalizzata di autorizzazione”. Mentre per il comparto
Regioni- Autonomie Locali l’art.38, del CCNL del 14 settembre 2000 prevede al comma 1: “Le prestazioni di lavoro
straordinario sono rivolte a fronteggiare situazioni di lavoro eccezionali (….). 2. La prestazione di lavoro straordinario
è espressamente autorizzata dal dirigente (…), rimanendo esclusa ogni forma generalizzata di autorizzazione.” Il
CCNL del comparto Regioni-Autonomie Locali prevede anche un limite annuo pro- capite di 180 ore, superabile per
esigenze del tutto eccezionali per il solo 2% del personale in organico, impiegato in attività di diretta assistenza agli
organi istituzionali, previo esperimento di apposita contrattazione decentrata integrativa.
31
   Sul punto vedi anche gli Orientamenti Applicativi dell’ARAN su www.aranagenzia.it : “il lavoro straordinario, che è
rivolto a fronteggiare situazioni eccezionali e non può essere utilizzato come fattore ordinario di programmazione del
tempo di lavoro e di copertura dell’orario di lavoro, deve essere preventivamente autorizzato dal dirigente sulla base
delle esigenze di servizio. Pertanto, (….), in difetto dei presupposti previsti dal CCNL, le ore effettuate dal dipendente
di sua iniziativa, senza la preventiva autorizzazione del dirigente (che, anzi, nel caso specifico le ha espressamente
considerate “non necessarie”), non possano essere retribuite come lavoro straordinario né essere utilizzate per i riposi
compensativi previsti dall’art.38, comma 7, del CCNL del 14.9.2000. Tale posizione è condivisa anche dalla
straordinario può essere imposta dal dirigente nei confronti del dipendente assegnato al proprio settore e/o
servizio, qualora a supporto della richiesta vengano addotte motivazioni organizzative di buon
funzionamento del servizio e/o settore al quale è preposto32. Tutti i contratti collettivi nazionali hanno
previsto, sin dalle tornate contrattuali del 1995, un principio diffuso di complessiva riduzione delle risorse
finanziarie destinate a tale finalità33, contestualmente disponendo affinché i risparmi conseguenti venissero


giurisprudenza (si vedano, ad esempio: TAR Abruzzo – Pescara, sentenza n. 728 del 18.11.2000, secondo la quale “nel
rapporto di pubblico impiego non può essere riconosciuto alcun compenso per lavoro straordinario quando manca una
formale, preventiva autorizzazione da parte dell’Amministrazione, in quanto solo in tal modo è possibile controllare…
la reale esistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono opportuno il ricorso a prestazioni lavorative
eccezionali del dipendente”; TAR Sicilia – Catania, sentenza n.2099 del 9.11.2000, secondo la quale detto principio
può subire eccezioni solo se la prestazione eccedente il normale orario di lavoro non consegue ad una libera scelta del
dipendente e costituisce invece per lo stesso un preciso obbligo che nasce da ragioni organizzative cogenti in qualche
modo ascrivibili a scelte dell’Amministrazione”). Infatti rileva e prosegue sempre il giudice amministrativo “
problemi di questo tipo potrebbero essere agevolmente prevenuti attraverso una oculata gestione del personale da
parte dei dirigenti; se il dirigente responsabile o il dirigente del personale avessero richiamato prima il dipendente,
rappresentandogli che la sua presenza in servizio oltre l’orario d’obbligo doveva essere espressamente e
preventivamente autorizzata sulla base di specifiche esigenze di servizio, il problema, con ogni probabilità, non si
sarebbe neanche posto. Ed è appena il caso di sottolineare che l’ente, nella remota ipotesi di contenziosi che dovessero
comportare la sua condanna, dovrebbe rivalersi sui dirigenti che non hanno vigilato e non hanno richiamato il
lavoratore al rispetto delle regole sull’autorizzazione dello straordinario”.
32
   Come rileva ancora l’ARAN nei pareri resi alle amministrazioni richiedenti consultabili su www.aranagenzia.it,: “il
datore di lavoro pubblico, nella gestione del rapporto di lavoro del personale dipendente, agisce con i poteri del
privato datore di lavoro, secondo la disciplina dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 165 del 2001; in tale ambito lo
stesso datore di lavoro, e i dirigenti che lo rappresentano, assumono una posizione di sovraordinazione gerarchica
legittimata dal contratto individuale di lavoro in perfetta aderenza alle disposizione degli art. 2086, 2094 e 2104 del
codice civile. L’art. 2104 del C.C., in particolare, pone a carico del lavoratore il dovere di osservanza delle
“disposizioni per l’esecuzione e per la disciplina del lavoro impartite dall’imprenditore e dai collaboratori di questo
dai quali gerarchicamente dipende” (dovere di obbedienza). Sulla base dei principi sopra esposti, riteniamo che il
dirigente, nell’esercizio del proprio potere organizzativo e direttivo, possa anche pretendere l’esecuzione di prestazioni
di lavoro straordinario, per il soddisfacimento di esigenze organizzative del servizio cui è preposto. L’eventuale rifiuto
del lavoratore interessato potrebbe assumere le caratteristiche di una inadempienza contrattuale in violazione anche al
dovere di obbedienza sopra accennato”.
33
   Cfr. per il comparto Regioni- Autonomie Locali l’art.14 c.4 del CCNL sottoscritto il 1 aprile 1999: “A decorrere dal
31.12.1999, le risorse destinate nel medesimo anno al pagamento dei compensi per prestazioni di lavoro straordinario
sono ridotte nella misura del 3% (……). I risparmi derivanti dall’applicazione del presente comma, confluiscono nelle
risorse di cui all’art.15 con prioritaria destinazione al finanziamento del nuovo sistema di classificazione del
personale”. Per il comparto Ministeri cfr. art.33 del CCNL sottoscritto il 16.05.1995: “A decorrere dal 1 gennaio 1995,
i singoli stanziamenti per la remunerazione delle prestazioni di lavoro straordinario del personale regolato dal
presente CCNL, risultanti dagli appositi capitoli di bilancio di previsione delle amministrazioni dello Stato (…), sono
ridotti nella misura del 20%. L’importo di tale riduzione è destinato al finanziamento degli istituti finalizzati
all’incentivazione della produttività, previsti dal presente CCNL”. Ed ancora il successivo CCNL comparto Ministeri
del 16.02.1999 all’art.30 prevede che: “1. Prima della loro ripartizione ed assegnazione nelle singole amministrazioni,
le risorse complessive destinate ai compensi per il lavoro straordinario sono ridotte, dall’1/1/1999, del 5%.Tale
disponibilità andrà ad alimentare, proporzionalmente al numero degli addetti, il fondo unico di ciascuna
amministrazione. 2. La restante somma è ripartita per singola amministrazione in base alle vigenti disposizioni.
All’atto della costituzione del fondo unico di ciascuna amministrazione(….) il 30% delle risorse confluisce in detto
fondo. Il restante 65% delle risorse sarà utilizzato per finanziare il lavoro straordinario e festivo effettivamente
prestato. 3. Le risorse relative alle ore di straordinario non utilizzate risultanti a consuntivo,limitatamente all’anno di
riferimento in cui si è verificato l’avanzo, confluiscono nel fondo unico di amministrazione. In tal senso è anche
orientata l’ipotesi di CCNL relativo al personale del comparto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 1 luglio
2009, per il biennio 2006-2007, che all’ art.25 prevede una normativa ad hoc destinata al Contenimento del lavoro
straordinario: ”1. Le prestazioni di lavoro straordinario sono rivolte a fronteggiare situazioni di lavoro eccezionale e,
pertanto, non possono essere utilizzate come fattore ordinario di programmazione del tempo di lavoro e di copertura
dell’orario di lavoro. 2. Per favorire il processo di miglioramento organizzativo e funzionale della Presidenza, una
quota delle risorse complessive stabilite per i compensi del lavoro straordinario è destinata, in via definitiva (….)
all’utilizzo del Fondo unico della Presidenza nella misura pari al 50% del corrispondente capitolo per l’anno 2009, il
cui ammontare viene pertanto decurtato permanentemente della somma equivalente (…) 3. La rimanente quota del
capitolo continua ad assicurare i compensi del lavoro straordinario idoneo a garantire il pieno svolgimento delle
attività istituzionali dell’Amministrazione ”.
convogliati al finanziamento dei fondi per lo sviluppo delle politiche per il personale, parte variabile, come è
il caso del comparto Regioni-Autonomie Locali.
Concludendo sulla questione dell’esistenza nell’ambito dell’odierno contesto ordinamentale di un principio
diffuso di necessario contenimento dell’istituto dello straordinario a favore dell’individuazione e della
connessa applicazione di sistemi organizzativi alternativi ed in linea con le richieste di una rinnovata
finanza pubblica, sempre più sensibile alle esigenze di riduzione programmata delle spese di personale,
l’Aran, opportunamente, ha evidenziato che le esigenze organizzative degli enti, specie quando sono legate a
prevedibili o programmabili picchi di attività, possono essere affrontati con strumenti gestionali molto più
efficaci del semplicistico ricorso a prestazioni di lavoro straordinario, come ad esempio utilizzando l’istituto
della programmazione plurisettimanale dell’orario di lavoro in base al quale è possibile distribuire il
tempo di lavoro ordinario in un arco di tempo mensile e plurimensile 34 .
L’istituto dello straordinario non spetta al personale con qualifica dirigenziale e con incarico di posizione
organizzativa, perché il relativo compenso risulta assorbito, per espressa disposizione di tutti i contratti
collettivi di comparto, nell’ambito degli istituti accessori agli stessi spettanti, nei termini che verranno
meglio esaminati nel corso della trattazione (retribuzione di posizione e di risultato).
Coerentemente con quanto esposto, l’art.15, c1, lett. a, del CCNL 1 Aprile 1999, per il comparto Regioni-
Autonomie Locali, prevedeva che a seguito della istituzione delle posizioni organizzative “l’importo
complessivo dello straordinario annuale del 1998 doveva essere decurtato di un valore pari alla teorica
quota di compensi per lavoro straordinario che sarebbe stata destinata al personale di categoria D”,
qualora non fosse risultato attributario dell’incarico di posizione organizzativa, per essere destinato al
finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato degli incaricati di posizione organizzativa.
Le risorse destinate a finanziare l’istituto dello straordinario possono essere incrementate e,
conseguentemente, anche il limite pro-capite di ore di straordinario effettuabile da ciascun dipendente nel
corso dell’anno, con quelle che ogni amministrazione locale intende destinarvi per far fronte agli eventi di
natura eccezionale di propria competenza, nonchè con quelle che specifiche disposizioni legislative, statali e
regionali, destinano al lavoro straordinario, come ad esempio in presenza di consultazioni elettorali o per
fronteggiare eventi eccezionali di rilievo extralocale, come gli interventi della Protezione civile,
espressamente definiti con atti normativi statali o regionali35.
 L’art.40 del CCNL del 22.01.2004 per il comparto Regioni-Autonomie Locali prevede, in aggiunta, che
anche il personale incaricato di posizione organizzativa possa percepire i compensi per lavoro straordinario
reso in occasione di calamità naturale, anche in deroga al principio della onnicomprensività della
retribuzione di posizione e di risultato, ma solo nel caso in cui l’ente usufruisca delle risorse finanziarie
messe a disposizione dell’Ente locale da parte dello Stato o della Regione, non dunque nel caso in cui le
risorse siano messe a disposizione direttamente da parte dell’ente locale stesso36.
 Alla enucleazione di carattere generale degli istituti legati al raggiungimento degli obiettivi e dei risultati
abbiamo già dedicato alcune riflessioni di carattere generale, nel corso del paragrafo precedente.
Affronteremo, pertanto, nel prosieguo della trattazione , alcuni approfondimenti di carattere organizzativo e
giuridico, semplicemente accennate in quella sede, senza dimenticare il necessario risvolto applicativo delle
stesse, cercando di evidenziare al lettore come in realtà i principi generali fatti propri dal d.lgs 150/2009 in
tema di incentivazione economica della performance, intesa questa ultima nella sua accezione

34
   Riducendo in tal modo le “ordinarie prestazioni di lavoro nella/e settimana/e con minor carico di impegni: ad esempio
si può ridurre l’orario a 30 ore settimanali riducendo le prestazioni “di tutti i giorni” o eliminando del tutto o in parte i
rientri pomeridiani; aumentare le “ordinarie” prestazioni di lavoro nella/e settimana/e con più intensità di impegni e/o
di scadenze: ad esempio si può aumentare l’orario “ordinario”a 42 ore settimanali con più rientri obbligatori
pomeridiani, o altre soluzioni più convenienti. Secondo le indicazioni sopra illustrate, è possibile adattare l’orario alle
effettive e variabili esigenze di efficacia, efficienza ed economicità dell’attività istituzionale e dei relativi servizi, senza
aggravi economici a carico del bilancio degli enti e senza dover forzare l’applicazione delle regole del lavoro
straordinario”. Sul punto ancora gli Orientamenti applicativi dell’ ARAN, in www.aranagenzia.it .
35
   Proprio nell’ambito delle ordinanze di Protezione civile del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Presidenti
delle Regioni , per le calamità rispettivamente di rilievo nazionale e regionale, è prevista la possibilità di derogare alle
ordinarie normative in tema di quantificazione complessiva delle risorse e di soggetti beneficiari, anche in deroga al
principio della onnicomprensività della retribuzione di posizione e di risultato.
36
    Così l’art.40 del CCNL del comparto Regioni-Autonomie locali citato nel testo: “1. Le risorse finanziarie
formalmente assegnate agli enti, con i provvedimenti adottati per far fronte alle emergenze derivanti da calamità
naturali, per remunerare prestazioni straordinarie del personale, possono essere utilizzate , per le medesime finalità,
anche a favore del personale incaricato della responsabilità di una posizione organizzativa”.
necessariamente onnicomprensiva di performance individuale e organizzativa, trovi la sua naturale
declinazione nell’ambito dei contratti collettivi di comparto, siano essi anteriori, o comunque contestuali
rispetto alla entrata in vigore della normativa di riforma del lavoro pubblico di cui al decreto legislativo
150/2009 .
Una precisazione di campo è doverosa. In questa parte del nostro lavoro dedicheremo la nostra attenzione a
quegli incentivi di natura economica particolarmente dedicati al personale dipendente della pubblica
amministrazione, privo di incarico di posizione organizzativa e/o della qualifica dirigenziale, strettamente
correlati ad una performance individuale e collettiva, ed erogati per il raggiungimento di determinati
obiettivi.
 La contrattazione collettiva di comparto pone uno stretto collegamento sinergico tra: a) compensi
economici, merito, impegno di gruppo per centro di costo e/o di responsabilità ed erogazione del compenso
economico per la produttività collettiva; b) compensi economici, merito, impegno individuale ed erogazione
della produttività individuale37.
Il CCNL del comparto Regioni Autonomie locali per il personale non dirigente, per il biennio economico
2008/2009, sottoscritto il 31 luglio 2009, all’art.5 conferma la disciplina dei compensi per la produttività
dettata dall’art.37 del CCNL del 22.01.200438, ribadendo la cogenza dei principi generali sanciti dal decreto
legislativo 150/2009 in tema di selettività degli incentivi di produttività e di conseguente necessità di
valutare l’apporto partecipativo dei lavoratori coinvolti nel raggiungimenti degli obiettivi e dei programmi di
attività. E’ previsto altresì che l’apporto individuale del dipendente deve essere valutato in relazione
all’attività di servizio svolta ed ai risultati conseguiti e verificati, nonché tenuto conto della qualità e della
quantità della effettiva partecipazione del dipendente ai progetti e programmi di attività. In particolare tale
ultimo contratto collettivo per il biennio economico 2008-2009, prevede, nello specifico, che le risorse
aggiuntive, nel rispetto delle condizioni finanziarie previste, dovranno avere una destinazione esclusiva per
le componenti variabili del trattamento economico accessorio del fondo generale per lo sviluppo delle
politiche del personale. In altri termini tali risorse aggiuntive dovranno essere finalizzate “all’incentivazione
della qualità, della produttività e della capacità innovativa della prestazione lavorativa ed alla erogazione
di compensi strettamente collegati all’effettivo miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi, nonché
al riconoscimento e valorizzazione della professionalità e del merito”. Con tali precisazioni normative è
posto un vincolo insuperabile alla discrezionalità della contrattazione integrativa: le risorse aggiuntive non
potranno finanziare gli istituti del trattamento economico accessorio che incidono direttamente sulla
parte stabile del fondo per le politiche di sviluppo del personale39, mentre, di converso, le parti non

37
    Già il CCNL comparto Ministeri, sottoscritto in data 16.05.1995 all’art.36- Fondo per la produttività e per il
miglioramento dei servizi- prevedeva, che, in base ai criteri definiti in sede di contrattazione decentrata, i singoli
dirigenti avrebbero dovuto provvedere ad individuare, all’interno delle strutture dagli stessi diretti, il numero dei
dipendenti da adibire a progetti di produttività collettiva tenuto conto della “funzionalità della loro partecipazione agli
obiettivi assegnati ai singoli progetti(…) in modo da garantire la selettività delle erogazioni ai dipendenti ed il loro
effettivo carattere incentivante. La valutazione potrà basarsi su fattori collettivi attinenti alla qualità e al grado di
raggiungimento complessivo degli obiettivi del progetto, sia su elementi attinenti alla qualità e intensità della
partecipazione individuale”. Mentre l’art.37- Fondo per la qualità della prestazione individuale- prevedeva che ogni
dirigente dovesse provvedere all’erogazione del premio per la qualità individuale ad un numero di dipendenti comunque
non superiore al 15% del personale in servizio dopo aver valutato preventivamente: “a) precisione e qualità delle
prestazioni svolte; b)capacità di adattamento operativo al contesto di intervento, alle esigenze di flessibilità e alla
gestione di cambiamenti organizzativi; c) orientamento all’utenza e alla collaborazione all’interno del proprio ufficio e
tra diversi uffici; d) capacità organizzativa, di proposta di soluzioni innovative(…);
38
   Cfr. art.18 CCNL Regioni Autonomie Locali, come sostituito dall’art.37 del CCNL 22.01.2004- Collegamento tra
produttività ed incentivi. 1. “La attribuzione dei compensi di cui all’art.17,comma 2, lett.a) ed h) è strettamente
correlata ad effettivi incrementi della produttività e di miglioramento quali-quantitativo dei servizi da intendersi, per
entrambi gli aspetti, come risultato aggiuntivo apprezzabile rispetto al risultato atteso dalla normale prestazione
lavorativa. 2. I compensi destinati ad incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi devono essere corrisposti
ai lavoratori interessati soltanto a conclusione del periodico processo di valutazione delle prestazioni e dei risultati
nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti nel PEG o negli analoghi strumenti di
programmazione degli enti (…) 4. Non è consentita la attribuzione generalizzata dei compensi per produttività sulla
base di automatismi comunque denominati”.
39
   Intendiamo riferirci alle risorse che finanziano direttamente gli istituti delle progressioni economiche, delle posizioni
organizzative , delle alte professionalità e dell’indennità di comparto ( equivalente dell’indennità di amministrazione nel
comparto ministeri). Infatti il finanziamento di tali istituti economici incide direttamente sul fondo delle risorse
decentrate, parte stabile.
impegnate di risorse stabili potranno essere destinate al finanziamento degli istituti variabili del
trattamento accessorio, come, per l’appunto, l’istituto della produttività40.
In tema di risorse aggiuntive il nuovo articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, come
integrato dalla novella dell’articolo 54 del decreto legislativo 150/2009 in commento, al comma 3-quinquies
prevede che le Regioni e le Autonomie locali possano destinare risorse aggiuntive, a valere sul fondo per le
politiche di sviluppo del personale, “nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e tenuto conto dei
vincoli di bilancio, del patto di stabilità e “di analoghi strumenti del contenimento della spesa” nel rispetto
dei “parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni”.
Ad ogni modo l’effettivo stanziamento delle risorse aggiuntive per il soddisfacimento delle finalità previste
dalla contrattazione integrativa è condizionato al rispetto dei principi in materia di misurazione, valutazione e
trasparenza della performance e di merito e premi applicabili alle regioni e agli enti locali secondo quanto
previsto dagli articoli 16 e 31 del decreto legislativo in commento.
Come è stato efficacemente sostenuto41 l’incentivazione di produttività esprime il chiaro tentativo di
stimolare i dipendenti al miglioramento delle attività che essi svolgono ordinariamente durante le attività
di lavoro. “E’ questa, per molti aspetti, l’indennità più legata alle performances che si possono realizzare
nell’ente e pertanto questo è il compenso accessorio che appare più utile per conseguire risultati di
miglioramento della qualità/quantità delle attività”. Il nuovo contratto per il comparto Regioni- Autonomie
locali, biennio 2008/2009, spinge, coerentemente a quanto sostenuto nell’ambito del decreto legislativo
150/2009, a ridurre il peso e l’importanza di tutte quelle indennità economiche, legate al semplice possesso
di una categoria e di un determinato profilo professionale, in modo del tutto automatico ed indifferenziato
per tutti i dipendenti, come è il caso dell’indennità di comparto, a favore invece di quelle indennità di stretta
marca variabile, perché legate al raggiungimento di standard di risultato mutevoli nel corso degli anni a
seconda delle esigenze programmatorie rese manifeste dalle singole amministrazioni pubbliche.
I rinnovi contrattuali per il biennio economico 2008/2009 siglati nei primi mesi dell’anno422009 con norme
fotocopia, dopo avere evidenziato la necessità di porre sotto osservazione l’intero microcosmo dell’attività
amministrativa e dei servizi pubblici, declinano la fase della individuazione degli obiettivi, presupposto dell’
esito finale dell’incentivo economico legato alla produttività ed al conseguimento degli obbiettivi.
Ogni dirigente preposto ad una determinata struttura, sulla base degli obiettivi a lui assegnati dovrà
provvedere ad individuare specifici progetti, programmi e/o piani di lavoro di miglioramento delle relative
attività, finalizzati al progressivo sviluppo organizzativo e gestionale, con particolare riferimento a quelli
rivolti ai cittadini ed alle imprese.43

40
   Le risorse aggiuntive destinate in modo particolare al finanziamento dell’ istituto della produttività devono fare
riferimento in modo particolare all’attivazione di nuovi servizi o a processi di riorganizzazione finalizzati ad un
accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non
possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili. Ogni
Amministrazione pubblica è tenuta a valutare nell’ambito della programmazione triennale ed annuale dei fabbisogni di
personale l’entità delle risorse necessarie per sostenere i maggiori oneri del trattamento economico accessorio del
personale da impiegare nelle nuove attività. L’Aran nei suoi Orientamenti Applicativi cit., in www.aranagenia.it ricorda
“che l'incremento delle risorse può realizzarsi legittimamente, solo qualora siano verificate in modo rigoroso (e siano
quindi oggettivamente documentate) le condizioni poste dalla citata disciplina. La sussistenza di tali condizioni
costituisce, tra l'altro, uno degli aspetti qualificanti del controllo sui contratti decentrati da parte dei collegi dei
revisori: a)” più risorse per il fondo in cambio di maggiori servizi;b): non generici miglioramenti dei servizi, ma
concreti risultati;c) risultati verificabili attraverso standard, indicatori e/o attraverso i giudizi espressi dall'utenza;d)
risultati difficili che possono essere conseguiti attraverso un ruolo attivo e determinante del personale interno; e) risorse
quantificate secondo criteri trasparenti e ragionevoli, analiticamente illustrati nella relazione da allegare al contratto
decentrato; f) risorse rese disponibili solo a consuntivo dopo aver accertato i risultati; g) risorse previste nel bilancio
annuale e nel PEG.”
41
   Cfr. AA.VV. (2007). I meccanismi del trattamento accessorio, in Guida agli Enti locali, Dossier Settembre, VI.
42
   Facciamo riferimento al CCNL relativo al personale del comparto Ministeri siglato il 23 gennaio 2009, a quello per il
personale del comparto Enti Pubblici non economici siglato il 18 febbraio 2009
43
   In questo contesto non possiamo non rammentare quanto previsto dalla manovra d’estate 2008 di cui alla legge
133/2008 di conversione, con modificazioni del decreto legge 25 giugno 2008, n.112, in particolare dal suo art.74
(Riduzione degli assetti organizzativi), nel senso di porre in particolare enfasi i progetti e /o piani di lavoro di impatto
immediato sui servizi istituzionali di line, rispetto a quelli che svolgono funzioni logistico-strumentali di mero supporto
alle strutture direttamente coinvolte nella “missione” del soddisfacimento immediato dei bisogni della collettività
amministrata. Ed anche l’art.67 c.2 del citato provvedimento legislativo pone particolare enfasi sulla necessita di
correlare, già a partire dal 2009, gli incentivi di produttività, o comunque, i compensi economici legati al
In tale contesto l’art.27 del decreto legislativo 150/2009 dalla rubrica eloquente - Premio di efficienza -
stabilisce che fermo restando quanto previsto in tema di risparmi di spesa dalla manovra d’estate 2008 e dalla
legge finanziaria per l’anno 2009, “una quota fino al 30% dei risparmi sui costi di funzionamento derivanti
da processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione all’interno delle pubbliche
amministrazioni(sia) destinata, in misura fino a due terzi, a premiare, secondo criteri generali definiti dalla
contrattazione collettiva integrativa, il personale direttamente e proficuamente coinvolto e per la parte
residua ad incrementare le somme disponibili per la contrattazione stessa”. Tali risorse, ad ogni modo, non
possono essere utilizzate per le finalità descritte qualora i relativi risparmi non siano stati documentati
nell’ambito della relazione sulla performance di cui all’art. 10, c1, lett. b) del decreto legislativo 150/2009 e
successivamente validati dall’Organismo indipendente di valutazione o dai vigenti Nuclei di Valutazione per
quanto concerne le Regioni, le Amministrazioni del Servizio Sanitario Nazionale e le Autonomie Locali.
La normativa sul premio di efficienza dianzi descritta è stata successivamente “arricchita” dall’art.16 commi
4 e 5 del D.l 98/2011 che hanno previsto la facoltà, anche per le amministrazioni locali, di attivazione di
particolari piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino e
ristrutturazione amministrativa, di semplificazione e digitalizzazione, di riduzione dei costi della
politica e di funzionamento, ivi compresi gli appalti di servizio, gli affidamenti alle partecipate e il
ricorso alle consulenze attraverso persone giuridiche.
Nell’ambito di tali piani di razionalizzazione le eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate
rispetto a quelle già previste dalla normativa vigente, possono essere utilizzate annualmente,
nell’importo massimo del 50%, per la contrattazione integrativa, di cui il 50% deve essere destinato
alla erogazione dei premi legati alla performance individuale utilizzando per la distribuzione delle
relative risorse aggiuntive il sistema delle fasce di merito in applicazione dell’art.6 comma 1 del dlgs
141/2011.

LE FASCE DI MERITO E LA SELETTIVITA’DEL SISTEMA PREMIALE A SEGUITO DELLA
LEGGE 135/2012

Di converso, l’art.31 comma 2, prevede che regioni, enti del servizio sanitario nazionale ed enti locali,
nell’esercizio delle proprie prerogative normative e/o organizzative, provvedano ad assegnare“una quota
prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance
individuale (…) al personale dipendente e dirigente che si colloca nella fascia di merito alta e che le fasce
di merito siano comunque non inferiori a tre”.
In tale contesto si pone pertanto un problema di coordinamento tra normative apparentemente antinomiche
dello stesso decreto qui in commento che, da una parte, sembrano riconoscere che il numero, comunque non
inferiore a tre, delle fasce di merito, e correlative percentuali del personale complessivo da assegnarvi,
nonché l’individuazione della “consistenza” della quota prevalente44 delle risorse di performance
individuale da destinare al personale anche dirigente che si colloca nell’ambito della fascia di merito alta,
debbano rientrare nell’ambito di una disciplina unilaterale45 dell’amministrazione locale, mentre, dall’altra,


raggiungimento di particolari obiettivi, “alle maggiori prestazioni lavorative e allo svolgimento di attività di rilevanza
istituzionale che richiedono particolare impegno e responsabilità”. In conseguenza dell’attività di riordino dei fondi
unici di amministrazione destinati al finanziamento dei trattamenti economici accessori (rectius:di produttività) del
personale appartenente alle Amministrazioni statali, volta in modo particolare a correlare l’incentivo di produttività
all’effettivo raggiungimento degli obiettivi ed alla qualità delle prestazioni rese, tutte “le disposizioni speciali (….) che
prevedono risorse aggiuntive a favore dei fondi per il finanziamento della contrattazione integrativa delle
Amministrazioni statali, sono disapplicate. Ed ancora al comma 3 dell’art 67 citato è previsto che “a decorrere
dall’anno 2010 le risorse previste dalle disposizioni di cui all’allegato B, che vanno a confluire nei fondi per il
finanziamento della contrattazione integrativa delle Amministrazioni Statali, sono ridotte del 20% e sono utilizzate
sulla base di nuovi criteri e modalità di cui al comma2 che tengano conto dell’apporto individuale degli uffici (…)”.
Successivamente la finanziaria per l’anno 2009 (Legge 22 dicembre 2008, n.203) ha previsto, all’art. 2, c.33, che nel
caso vengano accertate economie aggiuntive rispetto a quelle già considerate per il miglioramento dei saldi di finanza
pubblica, previo apposito decreto ministeriale sono destinale al finanziamento della contrattazione integrativa, con
particolare riguardo agli istituti della produttività “selettiva”.
44
   Stabilendo se trattasi di valore assoluto o relativo
45
   Così l’art.31, comma 2 del decreto qui in commento: “ Le regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le
amministrazioni del servizio sanitario nazionale, e gli enti locali, nell’esercizio delle rispettive potestà normative,
prevedono che una quota prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla
rimarrebbe di stretta competenza della contrattazione decentrata integrativa la definizione del quantum
complessivo di risorse da destinare alla performance individuale e del quantum, sempre delle stesse
risorse di performance, da destinare alle fasce di merito sub-apicale, una volta scomputata la quota
prevalente,46 valutando altresì se all’ ultima fascia di merito sia opportuno comunque riconoscere una
quota di risorse di performance .
Allo stato attuale trattasi altresì di capire se l’art.31, comma 2 quando si riferisce alla potestà normativa,
intenda una tale espressione in senso lato, ossia facendovi rientrare sia regolamenti di organizzazione e/o sul
sistema di misurazione, valutazione e trasparenza della performance, che qualsiasi altro atto unilaterale di
esclusiva spettanza del datore di lavoro pubblico, come può essere il caso di un atto amministrativo di natura
generale e/o comunque di un atto organizzativo, come riteniamo possa essere, nella fattispecie il piano della
performance47.
Sulla questione dianzi evidenziata e che fotografa la situazione normativa, a regime, in tema di fasce di
merito, di cui al combinato disposto degli articoli 19 e 31 del D.lgs n.150/2009, ha inciso in senso
“sospensivo” il decreto legislativo 1 agosto 2011 n.141, correttivo al d.lgs. n. 150/2009, che, all’art.6 ha
espressamente previsto, sia per le amministrazioni dello Stato che per le amministrazioni Regionali e Locali,
il “ congelamento” della differenziazione retributiva in fasce,48 fino a che non saranno sottoscritti i contratti
collettivi nazionali dei rispettivi comparti, successivi rispetto alla tornata contrattuale del quadriennio 2006-
2009.
Tuttavia, sempre nell’ambito del comma 1 dell’art. 6 cit, è anche statuito, come si diceva, che il sistema delle
fasce di merito dovrà essere applicato, nelle more dei rinnovi contrattuali, nei soli casi in cui le
amministrazioni pubbliche di cui all’art.1 comma 2 del D.lgs n. 165/2001, intendano distribuire le risorse
aggiuntive49 derivanti dall’applicazione dei piani di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di
cui all’art.16, comma 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n.111.
In tale ambito occorre evidenziare che il decreto legge 95/2012 convertito nella legge 135/2012 “Spending
Review” ha sancito nel contesto dell’art.5 comma 11 quinquies, che, con norma suppletiva e non integrativa
del contenuto disciplinare dell’art. art.31, comma 2 del dlgs 150/2009, ai dirigenti ed al personale che
risultano più meritevoli in esito alla valutazione effettuata, comunque non inferiori al 10% della rispettiva
totalità dei dipendenti è attribuito un trattamento accessorio maggiorato di un importo compreso, nei
limiti delle risorse disponibili di cui all’art.6 comma 1 del dlgs 141/2011, tra il 10% e il 30% rispetto al
trattamento accessorio medio attribuito ai dipendenti appartenenti alle stesse categorie, secondo le
modalità del sistema di misurazione e valutazione della performance.
Ad ogni modo rimane fermo il principio della necessaria selettività e differenziazione del merito nella
erogazione del salario di performance anche, nel caso in cui, in attesa del prossimo rinnovo della
contrattazione collettiva nazionale, o comunque in mancanza della attivazione dei piani triennali di
razionalizzazione, non sia obbligatorio applicare il sistema delle fasce di merito nel riconoscimento del
salario di performance “ordinario”.
Essendo in ogni caso cogente il principio fatto proprio dall’ art.2 del dlgs 141/2011 secondo cui in ogni caso
deve essere garantita l’attribuzione selettiva della quota prevalente delle risorse destinate al trattamento
economico accessorio collegato alla performance, in applicazione del principio di differenziazione del
merito, ad una parte limitata del personale dirigente e non dirigente.




performance individuale venga attribuita al personale dipendente e dirigente che si colloca nella fascia di merito alta
e che le fasce di merito siano comunque non inferiori a tre”.
46
   La cui individuazione sembra rientrare, nei termini esposti nel testo, nell’ambito delle prerogative unilaterali del
datore di lavoro pubblico.
47
   Ritenere che sia il piano della performance il documento programmatorio che include la declinazione delle fasce di
merito con le correlate risorse economiche nei termini di cui s’è fatto menzione nel testo, consente sicuramente una
certa flessibilità rispetto al variare degli equilibri nel tempo e tenuto conto dell’attuale contesto applicativo della
riforma, allo stato attuale, estremamente magmatico.
48
   Prevista dagli articoli 19, commi 2 e 3 e 31, comma 2, del D.lgs n. 150/2009.
49
   Sulla questione si confronti anche la circolare dell’11 novembre 2011 del Dipartimento della Funzione Pubblica
dall’oggetto: Indicazioni per la destinazione alla contrattazione integrativa delle economie conseguite dalle
amministrazioni per effetto dell’art.61, comma 17 del d.l.112/2008 e dell’art.16 del d.l. 98/2011.
Anche l’ANCI nelle sue linee guida nell’ambito del progetto performance e merito50 ribadisce che “il
trattamento accessorio resta anche dopo la riforma Brunetta competenza esclusiva della contrattazione”.
Gli incentivi economici collegati alla performance individuale devono essere erogati soltanto a consuntivo
all’esito dell’attuazione del progetto o al termine della gestione, una volta che sia stato accertato il
raggiungimento dell’obiettivo e sulla base di una valutazione positiva. Un tale tipo di compenso incentivante
deve essere erogato per prestazioni svolte nell’ambito dell’orario ordinario di lavoro. Difatti la produttività è
strumentale alla remunerazione di prestazioni di lavoro che concretizzino un miglioramento degli standard
previsti, non dovendo prestare alcun riguardo nei confronti di un mero prolungamento dell’orario di lavoro,
ricompensato con il riconoscimento del compenso per lavoro straordinario nel caso si tratti di personale privo
di qualifica dirigenziale.




LA COSTITUZIONE DEL FONDO PER LE RISORSE DECENTRATE.
LIMITAZIONI AL FSA E DEROGHE ALLA LUCE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE
DEI CONTI E DEGLI ORIENTAMENTI MINISTERIALI

     La costituzione del FSA non è subordinata alla approvazione del bilancio di previsione e della relativa
     sessione di bilancio, che per l’anno vigente deve essere approvato entro il 31 ottobre 2012.
     Una corretta gestione delle risorse umane presuppone una repentina approvazione del FSA entro i primi
     tre mesi dell’anno di gestione finanziaria di riferimento.
     La mancata costituzione del FSA, come ha rilevato più volte la Corte dei Conti, pone seri dubbi di
     legittimità della contrattazione integrativa sopravvenuta.
     Le regole per la costituzione del FSA continuano ad essere quelle previste dalla vigente contrattazione
     collettiva nazionale, in particolare l’art. 15 del CCNL 1 aprile 1999 e 31 e 32 del CCNL 22 gennaio 2004
     e per la dirigenza l’art.26 del CCNL 23 dicembre 1999.
     Sulla base determinata, in sede di costituzione del FSA, con determina gestionale del dirigente
     competente, operano i vincoli di cui all’art.9, comma 2 bis, del D.l. n.78/2010, quindi il tetto
     complessivo al 2010 e il vincolo della riduzione in caso di diminuzione del numero dei dipendenti in
     rapporto all’anno di riferimento(2010).
     Per quanto concerne la disciplina del FSA occorre rifarsi a quanto da ultimo sancito nell’ambito della
     circolare n.16/2012 della Ragioneria generale dello Stato a cui si rinvia.
     La costituzione del FSA non è materia di contrattazione.
     Le amministrazioni locali prima della determinazione dirigenziale che approva la costituzione del FSA
     devono deliberare in Giunta l’eventuale implementazione, o comunque la “ripetizione” della parte
     variabile del FSA per l’anno finanziario in corso.
     Della approvazione del FSA ne deve essere data contezza ai sindacati previa apposita informazione
     successiva. Difatti secondo la giurisprudenza prevalente la mancata partecipazione dei sindacati alla fase
     della costituzione del FSA non integra un comportamento antisindacale.
     L’attribuzione di qualsiasi trattamento economico può avvenire esclusivamente mediante contratti
     collettivi, o alle condizioni previste, mediante contratti individuali.
     Difatti anche per poter erogare i benefici per la incentivazione della progettazione o a fronte di maggiori
     entrate ogni ente locale deve dotarsi di un regolamento e definire la materia in sede di contrattazione
     integrativa, dovendo, da ultimo, le suddette risorse incentivanti obbligatoriamente transitare tramite il
     FSA.
     Queste le regole generali per le fonti di alimentazione del FSA:
     - Annualmente occorre evidenziare le risorse destinate alla PEO, alla RIA e agli assegni ad personam
         non riassorbili erogate ai dipendenti cessati dal servizio ed integrare il fondo con tali risorse;
     - Annualmente evidenziare le risorse destinate alle PEO di personale interessato da progressioni di
         carriera ed integrare il fondo con tali risorse;
     - Applicare le norme integrative previste da successivi contratti collettivi nazionali di lavoro;


50
   Intendo riferirmi alle II linee guida su Sistemi di valutazione e contrattazione collettiva alla luce delle novità
introdotte dal d.lgs. n.150/2009.
-    Gli aumenti disposti dai contratti nazionali per le singole posizioni economiche delle PEO non sono
     a carico del Fondo per le risorse decentrate ma devono essere finanziate dagli enti con risorse
     proprie.
Ai sensi dell’art.15 comma 5 del CCNL 1999 la possibilità della integrazione del fondo parte stabile è
subordinata è condizionata alla presenza di due condizioni che oggi possono definirsi di scuola:
- Aumento del numero dei dipendenti in servizio;
- Ampliamento della dotazione organica con copertura dei relativi posti di nuova istituzione e non per
     mera copertura di posti vacanti della dotazione organica.
La necessaria presenza delle due condizioni elimina ogni possibilità di incremento della parte stabile del
FSA a seguito dei processi di stabilizzazione, considerato che tali processi intervengono su posti
vacanti della dotazione organica.
Sul versante della utilizzazione del fondo si devono considerare già impegnate le risorse che l’ente ha
destinato alle finalità previste dalle norme contrattuali (progressioni orizzontali, quote della indennità di
comparto, indennità di posizione e di risultato delle posizioni organizzative, indennità del personale
educativo e docente degli asili nido e riclassificazione dei vigili urbani e delle prime e delle seconde
qualifiche funzionali . Annualmente il fondo deve essere decurtato dei nuovi oneri aggiuntivi che si
determinano in conseguenza delle disposizioni contrattuali successivamente intervenute.
La parte stabile del FSA è utilizzato per il finanziamento delle indennità che hanno un carattere
permanente, ossia per la seconda e terza tranche della indennità di comparto( la prima era a carico del
bilancio), per le PEO, e, negli enti con i dirigenti, per il trattamento accessorio delle PO.
Le amministrazioni locali anche in assenza di accordo annuale di destinazione delle risorse del FSA
possono continuare ad erogare le indennità direttamente disciplinate dal contratto nazionale di lavoro
come il turno, le attività svolte nei giorni festivi, la reperibilità ed il rischio. Mentre, di converso, in
assenza del contratto decentrato possono legittimamente sospendere l’erogazione degli istituti che ne
presuppongono necessariamente la relativa stipulazione, come ad esempio le particolari responsabilità e
l’istituto della produttività individuale( in tal senso cfr Tribunale di Cagliari decreto n. 14 del 16 ottobre
2006).
In tal senso il comma 3-ter dell’art. 40 del dlgs 165/2001 come novellato dal dlgs 150/2001 prevede che
al fine di assicurare la continuità ed il migliore svolgimento della funzione pubblica, qualora non si
raggiunga l’accordo per la stipula del contratto decentrato integrativo, l’amministrazione può
procedere unilateralmente in via provvisoria sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla
successiva sottoscrizione definitiva del contratto decentrato.
La possibilità di integrare il FSA di parte variabile o comunque la possibilità di riconoscerne e
confermarne i valori nel quantum delle risorse variabili previste nell’anno finanziario precedente è
subordinato al rispetto del patto di stabilità e dei vincoli dettati in materia di spesa del personale.
Premesso, come già evidenziato, che per la quantificazione della parte variabile del fondo l’ente locale
deve provvedere previa deliberazione della Giunta Comunale, ogni ente locale ha a disposizione i
seguenti strumenti:
- Aumento fino all’1,2% del monte salari 1997 ex commi 2 e 4 dell’art.15 del CCNL 1999.
Tale possibilità di incremento è subordinata alla presenza di risorse provenienti da razionalizzazioni
organizzative già effettuate o destinate al miglioramento e/o ampliamento dei servizi o alla realizzazione
di nuovi servizi. Tale incremento deve essere deliberato annualmente da parte dell’ente locale e la
deliberazione deve essere preceduta da una attestazione da parte dei revisori dei conti e/o dell’OIV o
Nucleo di Valutazione della provenienza e/o della destinazione di tali risorse;
- Aumento del fondo in presenza della attivazione di nuovi servizi e/o del miglioramento o
     ampliamento o incremento dei servizi esistenti.
I nuovi servizi e/o il miglioramento di quelli esistenti devono riguardare attività che hanno una valenza
esterna, producono cioè conseguenze tangibili ed effetti concreti per l’utenza.
I miglioramenti potrebbero fare parte dei piani della performance e quindi devono avere la consistenza di
programmi deliberati in Giunta sulla base di specifiche proposte definite dai dirigenti ed ovviamente
approvati a preventivo. In sostanza il programma di miglioramento dei servizi deve consentire l’utilizzo
del personale esistente senza che si ricorra all’utilizzo di nuovo personale.
La misura degli aumenti deve essere motivata analiticamente per ogni singola voce.
Talvolta è facilmente quantificabile l’importo dell’aumento come nel caso in cui per lo svolgimento della
nuova attività occorre fare riferimento ad una indennità specifica prevista dalla contrattazione nazionale
     di lavoro( il turno notturno e/o festivo nel caso di istituzione del terzo turno della polizia municipale o la
     indennità di reperibilità nel caso in cui l’ente locale voglia garantire il pronto intervento).
     Ad ogni modo occorre evidenziare che le fonti contrattuali non prevedono alcuna automaticità nella
     ripetizione delle relative risorse nei FSA degli anni successivi, in presenza della consistenza degli stessi
     servizi: in tal modo si porrebbe un aumento di fatto avente il carattere della stabilità.
     Dunque l’applicazione e la “ripetizione” delle risorse di cui all’art.15 commi 2 e 5 richiedono il
     rispetto del patto di stabilità e dei vincoli in tema di spesa per il personale ( spesa in riduzione
     rispetto all’anno immediatamente precedente, se trattasi di ente soggetto al patto di stabilità, o
     rispetto all’anno 2008, se trattasi di ente non soggetto al patto di stabilità, e rapporto spese di
     personale/spese correnti non superiori al 50% ivi includendo le spese per il personale sostenute
     dalle società partecipate titolari di affidamento diretto senza gara).

     L’ obiettivo correlato al calcolo delle risorse decentrate del fondo di amministrazione e/o per le politiche
     di sviluppo del personale di parte stabile è quello di determinare l’entità dei finanziamenti ancora
     spendibili per dare la stura a nuove forme di incentivazione sia di natura stabile, come ad esempio le
     stesse progressioni economiche, le posizioni organizzative e le alte professionalità, che di natura
     variabile, come gli incentivi correlati alla performance individuale ed organizzativa.
      Le risorse stabili, eventualmente ancora disponibili di anno in anno dopo aver tenuto conto, e quindi
     sottratto le risorse per il finanziamento delle stesse progressioni economiche e delle posizioni
     organizzative, potranno essere utilizzate, secondo i dettami della contrattazione decentrata integrativa,
     anche per il finanziamento di altre voci del trattamento economico accessorio di natura variabile, come
     ad esempio le indennità di turno, di rischio e di reperibilità, oltre, ovviamente, agli incentivi legati alla
     valorizzazione delle prestazioni e dei risultati, ad integrazione delle quote delle risorse aggiuntive di
     natura variabile che al contrario non possono giammai essere utilizzate per il finanziamento delle
     progressioni economiche e degli altri istituti stabili del fondo di amministrazione e/o per le politiche di
     sviluppo del personale, come l’istituto delle posizioni organizzative e delle alte professionalità. Nella
     determinazione delle risorse decentrate stabili del fondo per le politiche di sviluppo del personale,
     l’amministrazione pubblica non gode di alcun margine di discrezionalità. Infatti trattasi di una pura
     operazione di calcolo, di natura vincolata, rientrante nell’ambito delle responsabilità esclusive di natura
     gestionale della direzione delle risorse umane, che dovrà solo essere comunicata successivamente alle
     organizzazioni sindacali e alle rappresentanze sindacali unitarie, onde consentire alle stesse di
     concludere, successivamente, con la delegazione trattante di parte pubblica accordi decentrati di
     disciplina sulla utilizzazione delle eventuali risorse disponibili.
   La quantificazione del fondo di amministrazione e/o per le politiche di sviluppo del personale subisce
rilevanti modificazioni a seguito dei processi di esternalizzazione di funzioni e/o servizi da parte delle
amministrazioni pubbliche. Infatti nel caso l’amministrazione pubblica sia interessata dai suddetti processi di
esternalizzazione e/o trasferimento di funzioni e/o servizi 51, dovrà di pari passo provvedere al trasferimento
del personale coinvolto, previa rideterminazione della propria dotazione organica, nonché al trasferimento
delle corrispondenti risorse finanziarie riguardanti, tra l’altro, le quote del trattamento economico, necessarie,
per garantire, anche nel nuovo ente, quanto acquisito a titolo di progressione economica dai lavoratori
transitati.


51
  Come osservano T. Grandelli e M. Zamberlan(2009), Costituzione del fondo per le risorse decentrate per i dipendenti
non dirigenti degli enti locali: le decurtazioni e i casi particolari, in Azienditalia- il personale, 4/2009, 181:”Negli
ultimi anni, la gestione dei servizi mediante soggetti esterni all’amministrazione ha subito una forte spinta. In alcuni
casi ciò ha trovato la sua motivazione in effettive ragioni organizzative, ma non di rado queste scelte sono state messe
in atto per eludere norme che imponevano vincoli sia in tema di rispetto del patto di stabilità, sia in tema di spesa del
personale. In tale contesto, si ricorre all’istituto giuridico della cessione di azienda o di ramo della stessa, mediante il
quale vengono trasferite tutte le risorse materiali, immateriali, strumentali, umane, nonché i rapporti giuridici attivi e
passivi che fanno riferimento all’azienda stessa(…). Relativamente all’ente che cede il servizio e, quindi, anche il
personale addetto, si deve procedere alla riduzione del fondo per le risorse decentrate. (Infatti in applicazione dell’art.
15, comma 1, lett. l), del CCNL 1 aprile 1999), “in caso di decentramento delle funzioni, si (deve) procedere al
trasferimento delle risorse per il pagamento del salario accessorio del personale addetto(…). Comportamenti difformi
fanno sì che, a fronte di un numero di dipendenti che si è ridotto per effetto della cessione del servizio, il fondo resti
invariato e, quindi, il salario accessorio dei lavoratori che sono rimasti dipendenti dell’ente cresc(a)
ingiustificatamente, in quanto il servizio reso dai predetti dipendenti rimane inalterato.”
Conseguentemente, dovrà essere provveduto da parte dell’amministrazione esternalizzante al contestuale
trasferimento di quelle quote delle risorse decentrate stabili corrispondenti al numero dei dipendenti passati
presso il nuovo ente, onorando l’obbligo, di schietta marca organizzativa, inderogabile, ma con indubbi
risvolti anche di natura giuridica, di riduzione proporzionale delle corrispondenti quote del salario
accessorio anche di natura stabile, che a seguito dell’acquisizione definitiva della/e fascia/e di
posizione/i economica/che, sono diventate per il lavoratore che ne ha beneficiato parte integrante del
trattamento economico fondamentale52.
Difatti in presenza di processi di esternalizzazione di funzioni e/o servizi, non può essere applicata la
disciplina relativa al personale cessato dal servizio, recata dai contratti collettivi di comparto del pubblico
impiego, che espressamente prevedono il recupero, a seguito della cessazione del rapporto di lavoro per le
cause ammesse dall’ordinamento, all’interno delle disponibilità delle risorse decentrate dei fondi per le
politiche di sviluppo del personale dipendente, oltrechè della retribuzione individuale di anzianità e degli
assegni personali in godimento, anche dei valori di progressione economica maturati nel corso della vita
lavorativa da parte del singolo dipendente prima della effettiva cessazione dal servizio.
A tal proposito si evidenzia che il passaggio del personale a seguito dei processi di esternalizzazione è
fenomeno giuridico ed organizzativo diverso dalla fattispecie della cessazione del rapporto di lavoro a
seguito di pensionamento o per mobilità presso altro ente pubblico. Infatti, nel caso dell’esternalizzazione dei
servizi si assiste ad una riduzione dell’attività istituzionale con ridimensionamento dell’organizzazione e
degli organici, nel caso invece della cessazione del rapporto di lavoro l’attività e l’organizzazione dell’ ente
rimangono integre; ed è proprio questo aspetto che giustifica il recupero delle risorse sopracitate per far
fronte alle necessità incentivanti degli altri lavoratori rimasti in servizio.
In tal senso è lo stesso legislatore che, con il D.lgs. n.165/2001, ed in particolare l’art. 6-bis, come novellato
dall’art.22, c.1, legge 18 giugno 2009, n.69, prevede che nel caso il cui la pubblica amministrazione sia
interessata da processi di “esternalizzazione”53sia obbligatorio il congelamento dei posti e la riduzione dei
fondi della contrattazione.
Tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del D.lgs. 165/2001, entro il 31 di maggio
di ogni anno, tra le informazioni sulla contrattazione decentrata integrativa che dovranno inviare al Ministero
dell’economia e delle finanze è previsto, sempre nell’ambito della nuova manovra sul lavoro pubblico, che
vengano inviate specifiche informazioni dalle quali si evinca “anche la concreta definizione ed applicazione
di criteri improntati alla premialità, al riconoscimento del merito ed alla valorizzazione dell’impegno e della
qualità della performance individuale, con riguardo ai diversi istituti finanziati dalla contrattazione
integrativa, nonché a parametri di selettività, con particolare riferimento alle progressioni economiche”54.
Anche gli esiti delle valutazioni valevoli per l’attribuzione dei benefici delle progressioni orizzontali
dovranno essere pubblicati sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche e nel caso delle
amministrazioni regionali e locali dovranno essere trasmesse alla Conferenza Unificata per la verifica
dell’efficacia delle norme adottate, in attuazione dei principi di selettività e di merito, per l’attribuzione dei
valori delle progressioni economiche 55, come consacrati dalla normativa di riforma sul lavoro pubblico.



     L’ IMPATTO DELLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA SULLA GESTIONE E SUI
     LIMITI DEL FONDO SALARIO ACCESSORIO ALLA LUCE DELLA SPENDING REVIEW.


52
   Per questa particolare natura dell’istituto delle progressioni economiche possiamo ben affermare che le stesse
rappresentano un Giano bifronte economico: partono e vengono finanziate come salario accessorio nell’ambito dei
fondi di amministrazione e/o per le politiche per lo sviluppo e la valorizzazione del personale, previsti nell’ambito dei
diversi comparti di contrattazione, ma si consolidano nel tempo come trattamento economico di natura fondamentale
soggetto al principio, di rilevanza giuridica, del divieto di reformatio in peius. In tal senso per l’applicabilità nel
pubblico impiego del principio del divieto di reformatio in peius limitatamente al trattamento economico fondamentale
cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 11 dicembre 2006 n.14.
53
   La normativa si riferisce in modo espresso all’acquisto sul mercato dei servizi, originariamente prodotti al proprio
interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di
personale e dotazione organica.
54
   Cfr. il nuovo articolo 55 del D.lgs 150/2009 in commento di modifica dell’articolo 40-bis, comma 3 del D.lgs.
165/2001.
55
   Così il nuovo comma 5 dell’articolo 31 del decreto legislativo 150 /2009.
    La legge del 30 luglio 2010 n.122, di conversione con modificazioni del decreto legge 31 maggio 2010
    n.78, all’art 9, nell’ambito del Capo III dedicato al contenimento delle spese in materia di impiego
    pubblico, ha determinato il “congelamento” della dinamica retributiva, sia nell’aspetto individuale che
    in quello collettivo, come risultante dai fondi per le politiche di valorizzazione del personale,
    coinvolgendo, pertanto, sia il trattamento economico fondamentale e quello accessorio fisso e ricorrente
    di ogni singolo lavoratore pubblico, anche di qualifica dirigenziale, che il trattamento economico
    accessorio complessivo disponibile per la contrattazione decentrata integrativa e finalizzato anche
    all’incentivazione della performance individuale ed organizzativa nei termini esposti nei precedenti
    paragrafi.
    Per quanto concerne il limite al trattamento economico individuale del personale di tutti i comparti del
    pubblico impiego, anche con qualifica dirigenziale, le cui amministrazioni risultano inserite nell’ambito
    del conto economico consolidato, l’art. 9, comma 156 prevede che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il
    trattamento economico complessivo, quindi indistintamente di natura fondamentale ed accessorio, non
    possa essere superiore a quanto ordinariamente spettante nel corso del 2010, fatti salvi gli effetti di
    natura straordinaria di immediato impatto sulla dinamica retributiva come a titolo esemplificativo
    lo stesso legislatore considera:
             a) le variazioni dipendenti da eventuali arretrati;
             b) il conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, comportanti nuovi o maggiori
                  incarichi di responsabilità da retribuire, ad esempio con il riconoscimento di una nuova o più
                  elevata retribuzione di posizione, sia nel caso in cui nel corso del 2010 non sia mai stato
                  svolto un incarico di responsabilità di livello dirigenziale o sub-dirigenziale ( posizione
                  organizzativa o alta professionalità ) che nel caso in cui nel corso del 2010 sia stato svolto un
                  incarico di minore pregio organizzativo, di natura dirigenziale o sub-dirigenziale,
                  comportante il riconoscimento di un valore di retribuzione di posizione di importo inferiore
                  rispetto al triennio ( 2011- 2013 ) preso in considerazione dalla normativa;
             c) altri eventi direttamente collegati alla erogazione della prestazione lavorativa a seguito
                  anche dell’incidenza di particolari vicende sospensive o modificative della durata della
                  prestazione lavorativa ( maternità, missioni, effettiva presenza in servizio ). Risulta
                  pertanto consentito lo svolgimento di prestazioni di lavoro straordinario57, così come il
                  rientro a tempo pieno, qualora motivato per far fronte a strette esigenze organizzative.58Alla
                  stessa stregua dovranno ritenersi esclusi dai suddetti limiti tutti quegli altri compensi legati a
                  scelte di tipo organizzativo effettuate dagli enti, come lo svolgimento in turno e/o in
                  turno notturno o festivo di una prestazione, ovvero in modo da garantire la reperibilità.
Sicuramente il suddetto limite individuale del trattamento economico complessivo è operante nei confronti
delle progressioni economiche orizzontali.
Infatti, proprio perché scopo della norma è quello di impedire nel corso del triennio 2011-2013, l’accrescersi,
rispetto al 2010, di trattamenti economici ordinariamente spettanti, l’acquisito economico per progressione
orizzontale, benché sia riconosciuto un istituto premiale anche nell’ambito del titolo III del decreto
n.150/2009 e trovi il suo finanziamento nell’ambito delle risorse del fondo per la valorizzazione del
personale, una volta “maturato” costituisce trattamento economico fondamentale.
Pertanto, e concludendo, le progressioni economiche orizzontali nel corso del triennio 2011-2013
non potranno realizzarsi né dal punto di vista giuridico né dal punto di vista economico, al contrario
di quanto potrà essere sostenuto per le progressioni di carriera, che, al contrario, per espressa
previsione di legge, ai sensi del comma 21, ultimo periodo dell’art. 9, nel corso del triennio 2011-
2013 esplicheranno effetti solo a livello di “inquadramento giuridico”, essendo invece “bloccato” il
corrispondente riconoscimento economico.



56
   Ai sensi della Circolare n.12/2011 una tale “invarianza” del trattamento economico complessivo individuale riguarda
anche il valore dei buoni pasto, la cui misura non potrà essere incrementata nel medesimo triennio anche in
considerazione del fatto che i buoni pasto costituiscono redditi da lavoro dipendente per importi superiori a euro 5,29.
57
   Si pensi al caso degli straordinari elettorali o dei compensi che dovranno essere erogati per lo svolgimento del
censimento della popolazione generale.
58
   Come nella specie può essere il caso di un rientro a tempo pieno motivato con il fatto che nel corso del triennio 2011-
2013 non possono essere fatte nuove assunzioni, neppure per mobilità.
Sul punto il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato nell’ambito della circolare n.12 del
15 aprile 2011,59ed a commento “chiarificatore” dei contenuti del comma 21 dell’art. 9, esprime un
orientamento parzialmente difforme da quanto da noi sostenuto nel testo ed in altra occasione60.
Difatti, nello specifico, la citata circolare esplicativa, ritiene che l’espressione progressioni di
carriera comunque denominate, relativamente al personale contrattualizzato, debba intendersi
riferita anche ai passaggi all’interno delle aree/categorie,61 con ciò arrivando alla non convincente
conclusione, anche in punto di stretto diritto,62 che nel corso del triennio 2011-2013 anche le
progressioni orizzontali, alla stessa stregua delle progressioni di carriera ex art.24 del D.lgs.
n.150/2009, saranno possibili da un punto di vista solo giuridico e non invece economico63.
Ad ogni modo la circolare n.12/2011 indica che i benefici economici cominceranno a decorrere solo
dal 2014, salvo che non vi siano ulteriori proroghe del blocco del FSA e del trattamento accessorio
individuale e a condizione che le somme maturate nel corso del triennio di validità del blocco
vengano rese sostanzialmente indisponibili.
A tal fine è necessario, secondo la circolare 12/2011, prelevare tali risorse dal FSA già dal momento
in cui si dispone la progressione orizzontale e per il triennio esse vanno recuperate nel bilancio
dell’Ente, determinando un’economia.
Ma, al contempo, la circolare citata fornisce anche una interpretazione “costituzionalmente
orientata”64, in merito ai vincoli recati dal comma 21 dell’art.9 della legge n.122/2010 in ambito,
appunto, di possibilità, solo giuridica, di realizzare progressioni di carriera, nel corso del triennio
2011-2013, con la modalità del concorso pubblico con riserva dei posti agli interni, in misura
percentuale non superiore al 50% dei posti messi a concorso, come espressamente previsto dall’art.
24 del D.lgs. 150/2009.65
Per quanto riguarda i limiti del trattamento economico accessorio di natura complessiva di cui ai fondi per le
politiche di sviluppo del personale il comma 2-bis dell’art.9, introdotto durante l’esame al Senato della legge
di conversione, fa proprie le argomentazioni di certa dottrina,66che, nel tentativo di fornire una
interpretazione costituzionalmente orientata della previsione dell’art. 9, comma 1, del decreto legge
n.78/2010, che prevedeva un ancoraggio fisso e inderogabile al trattamento economico complessivo dei
dipendenti pubblici per il triennio 2011-2013 a quanto in godimento nell’anno 2010, con estrema perspicacia
interpretativa, al fine ultimo di “salvare il salvabile” sosteneva già la possibilità che “ciascuna
Amministrazione, fermo restando il trattamento economico fondamentale dovuto, possa distribuire nell’arco
temporale 2011-2013, a titolo di trattamento economico accessorio per i propri dipendenti, solo quanto
complessivamente erogato nell’anno 2010”.


59
   Dall’oggetto Applicazione dell’art.9 D.l.31 maggio 2010, n.78, convertito con modificazioni, nella L.30 luglio 2010,
n.122, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”.
60
   Sia consentito rinviare a L. Del Frate, Progressioni economiche orizzontali nelle more della riforma in FAQ di
OrgoglioPa, www.orgogliopa.it.
61
   Ossia alle progressioni economiche orizzontali.
62
   Non si capisce infatti in virtù di quali principi giuridici possa sostenersi che una mera progressione economica
orizzontale sia possibile da un punto di vista giuridico ma non economico, a differenza di quanto può essere
ragionevolmente sostenuto per le progressioni di carriera ex art.24 del D.lgs. n.150/2009.
63
   Addirittura spingendosi oltre nell’affermare: si aggiunge che, in sede di utilizzo delle risorse per il trattamento
accessorio per ciascuno degli anni 2011-2012-2013, qualora le amministrazioni intendano programmare, sia pure ai
fini giuridici stante il blocco degli effetti economici disposto dal comma 21 dello stesso art.9, progressioni economiche
all’interno delle aree professionali, le stesse dovranno quantificare i relativi oneri finanziari rendendo indisponibili le
necessarie risorse certe e stabili fino a tutto il 2013. Soltanto a decorrere dal 1°gennaio 2014 le progressioni potranno
produrre anche gli effetti economici, beninteso senza il beneficio della retroattività.
64
   Sulla questione sia ancora consentito rinviare a L. Del Frate, Profili di costituzionalità e rapporti tra la manovra
d’estate 2010 e la riforma Brunetta, in Materiali di OrgoglioPa, in www.orgogliopa.it.
65
   In tale ambito il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ha buon gioco nel chiarire che la limitazione
degli effetti(giuridici) nei casi di passaggi tra le aree(ossia progressioni verticali) è circoscritta alle sole procedure,
eventualmente ancora in corso, svolte anteriormente all’entrata in vigore dell’art.24 del decreto legislativo n.150/2009
il quale ha equiparato i suddetti passaggi alle assunzioni ordinarie( fatta salva la riserva di posti) anche in termini
procedurali(…).
66
   Così M.Barilà, Il lavoro pubblico resisterà alla manovra correttiva?, in Guida al Pubblico Impiego, 2010, n.6, pp 4,5.
E così proprio in questi termini è intervenuta la legge di conversione nell’ambito del nuovo comma 2-bis
dell’art. 9: “ a decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle
risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di
ciascuna delle amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, non
può superare il corrispondente importo dell’anno 2010, ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura
proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.
Tale disposizione incide in modo particolare sugli aumenti che gli enti, in difetto di una tal normativa,
potevano disporre, ad esempio per il personale non dirigente del comparto Regioni- Enti Locali, utilizzando i
commi 2 e 5 dell’art.15 del CCNL 1 aprile 1999 e per il personale dirigente, sempre del comparto Regioni-
Autonomie locali, utilizzando il comma 3 dell’art.26 del CCNL 23 dicembre 1999.
Sulla questione della corretta interpretazione dell’art.9, comma 2-bis, il Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato, nell’ambito della citata circolare n.12/2011, ha chiarito che il limite complessivo della
consistenza dei fondi unici per la contrattazione decentrata per il triennio 2011-2013, in rapporto a quella del
2010, deve essere inteso come limite, aggiuntivo, alla crescita dei trattamenti economici del personale, del
tutto diverso da quello stabilito dal 1 comma dello stesso art.9 della legge n.122 cit, che, per l’appunto, si
riferisce al mero trattamento economico dei singoli dipendenti, con riferimento al trattamento
fondamentale e alle componenti del trattamento accessorio fisse e continuative che, anche qualora poste a
carico del fondo, siano determinate in misura fissa dai contratti collettivi nazionali di lavoro.
Difatti per l’individuazione delle risorse di cui all’art.9, comma 2-bis cit., occorre fare specifico riferimento a
tutte quelle risorse destinate al fondo per il finanziamento della contrattazione integrativa determinate sulla
base della normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento, ferme restando le disposizioni
legislative già previste in materia, ivi compreso l’art.67 del D.l. n.112/2008 convertito nella L. n.133/2008.
Il fondo così costituito per ciascuno degli anni 2011-2012-2013, nel caso superi il valore del fondo
determinato per l’anno 2010, va quindi ricondotto a tale importo.
In tale contesto, nonostante il pregevole intervento chiarificatore della circolare n.12/2011 citata, non era
però stata fornita risposta al dubbio “ermeneutico” sollevato dalla dottrina e, soprattutto, dalle
Amministrazioni locali alle diverse Sezioni Regionali di Controllo, in sede consultiva, se dal suddetto limite
complessivo ex art.9 comma 2-bis potessero fuoriuscire, ossia non essere considerati, tutti quei compensi
accessori che non presentavano un impatto diretto sugli equilibri di bilancio delle singole Amministrazioni,
perché ad esempio finanziati con fondi ad hoc, sulla base di espresse disposizioni di legge, e, pertanto, non
configuranti una vera e propria spesa accessoria per il personale, quali: a) i compensi legati all’attività di
progettazione ex art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n.163; b) i compensi incentivanti per il recupero
dell’ICI ex art. 3, comma 57, della l. 23 dicembre 1996, n.662 e art. 59,comma 1, lett.p), del d.lgs.15
dicembre 1997, n. 446; c) i compensi in favore degli avvocati comunali/provinciali derivanti da
condanna alle spese della controparte; d) le indennità di turno del personale della polizia locale
finanziate con quota dei proventi derivanti da contratti di sponsorizzazione, ex art.15, comma 1, del
CCNL delle Regioni e degli Enti Locali; e) compensi derivanti dalla attuazione dell’art.43 della legge
449/1997 per contributi dell’utenza per servizi pubblici non essenziali o, comunque, per prestazioni,
verso terzi paganti, non connesse a garanzia di diritti fondamentali sulla base di specifico regolamento
applicativo.
Sulla questione di massima, così delineata, è intervenuta a dissipare il citato contrasto interpretativo dianzi
esposto la Corte dei Conti a Sezioni Riunite in sede di controllo con la deliberazione n.51 del 4 ottobre
2011, sostenendo che solo gli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna possono
fuoriuscire dai limiti complessivi del fondo per le politiche di valorizzazione del personale di cui
all’art.9 comma 2-bis della legge n.122/2010 cit., in quanto solo in queste fattispecie si tratterebbe di
prestazioni professionali specialistiche tipiche la cui provvista all’esterno, laddove le amministrazioni
pubbliche non disponessero di personale qualificato interno, potrebbe comportare aggravi di spesa a carico
dei bilanci delle amministrazioni pubbliche(…). Al contrario, prosegue la citata deliberazione n.51/2011, le
risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione non si
sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel senso cioè che esse devono essere computate ai fini
della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art.9, comma 2
–bis, citato, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati
comunali/provinciali, attività qualificate dalle specifiche caratteristiche sopra ricordate, sono
potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della
contrattazione integrativa. 67
Concludendo, altresì, che, ai fini del calcolo del rispetto del tetto di spesa del fondo complessivo di cui al più
volte citato art.9, comma 2-bis, le risorse destinate ai progettisti ed agli avvocati interni dovranno essere
“sterilizzate”, non includendole, pertanto, neanche nel computo dell’importo complessivo del fondo 2010.68
Da ultimo la circolare n.16/2012 fornisce chiarimenti ulteriori nella corretta interpretazione dei limiti di cui
all’art.9, comma 2 –bis del D.l 78/2010:
     - i FSA per il triennio 2011/2013 non possono superare il limite del 2010. In tale ambito occorre fare
         riferimento al complesso del fondo potendo operare compensazioni all’interno della parte stabile o
         della parte variabile. Quello che è necessario garantire e che il complesso dei FSA 2011/2013 non
         siano nel complesso esuberanti rispetto ai valori del 2010( cfr. in tal senso la deliberazione della
         Corte dei Conti Puglia n.58/2011. In tal senso la circolare n.12/2011 ha chiarito definitivamente che
         il tetto al fondo opera complessivamente e non per singole voci, per cui le singole componenti
         possono essere incrementate, ma a condizione che il totale complessivo non sia superato;
     - solo dopo aver verificato il primo vincolo, i FSA devono essere ulteriormente ridotti in misura
         proporzionale alla diminuzione del personale rispetto al 2010;
     - ad ogni modo è possibile considerare gli importi dei tagli per cessazioni dal servizio nell’ambito del
         budget per consentire nuove assunzioni nel corso dell’anno successivo;
     - la riduzione del FSA riguarda sia la parte stabile che la parte variabile in misura proporzionale alle
         cessazioni di personale intervenute rispetto all’anno 2010.
La circolare n.40/2010, anche se non ripresa sul punto dalle circolari della RGS n.12/2011 e n.16/2012,
sosteneva che l’inserimento della RIA e degli assegni ad personam dei cessati avrebbe determinato un
aumento del fondo, non legittimo nel triennio in cui vale il blocco.
Pertanto secondo la circolare n.16/2012 la RIA del personale cessato e gli assegni ad personam sempre del
personale cessato possono continuare ad essere applicati alla parte stabile del FSA purchè venga mantenuto
inalterato il tetto del fondo complessivo, operando di conseguenza tagli di eguale misura su altre componenti
del FSA. Ovviamente non sono in discussione gli incrementi a questo titolo operati nel corso del 2010, ma
solamente gli incrementi dei fondi effettuati a questo titolo dal 2011 in poi.
Mentre di converso alcun dubbio si presenta in merito al recupero nella parte utilizzabile del fondo delle
risorse destinate al finanziamento delle PEO o destinate al finanziamento delle progressioni di carriera del
personale cessato. In tal caso è acclarato che non si determina alcun aumento del tetto complessivo del FSA
ed il mancato utilizzo delle suddette risorse nella parte stabile determinerebbe un taglio duplice del fondo in
presenza di cessazioni dei dipendenti, sommandosi quindi alla decurtazione del fondo in presenza della
diminuzione del personale.
I vincoli riguardano anche la parte variabile del FSA. Le uniche eccezioni all’incremento del fondo parte
variabile riguardano le seguenti fattispecie ai sensi della giurisprudenza della Corte dei Conti e della citata
circolare n.16/2012:
     - compensi per i dirigenti ed il personale degli uffici tecnici ex art.92 del dlgs 163/2006 per la
         realizzazione di opere pubbliche e per la progettazione di strumenti urbanistici. Deroga sancita
         dalla Corte dei Conti n.51/2011 a Sezioni Riunite;
     - compensi per gli avvocati dipendenti e dirigenti in caso di successo nel contenzioso in cui
         rappresentano l’ente. Deroga sancita dalla Corte dei Conti n.51/2011 a Sezioni Riunite;
     - risparmi del fondo per la contrattazione decentrata integrativa dell’anno precedente non
         utilizzati. Secondo l’ARAN tali risparmi sono solamente quelli che provengono dalla parte stabile e
         che vanno ad incrementare la parte variabile dell’anno immediatamente successivo. Possono essere
         portati ad incremento delle risorse variabili dell’anno successivo anche i risparmi derivanti dalla
         mancata integrale applicazione del fondo per il lavoro straordinario dell’anno precedente. Deroga
         prevista dalla Sezione di controllo della Corte dei Conti Puglia n.58/2011 e dalla circolare
         n.16/2012. Sono di contrario avviso la Sezione Veneta n.172,194 e 285 del 2011 e la Sezione
         Lombardia n.609, 635 del 2011;

67
   Conforme anche Corte dei Conti, Sezione di controllo per il Piemonte, delibera n.127 del 21 ottobre 2011.
68
   Con una tale accortezza, come replica la stessa deliberazione n.51/2011 citata nel testo, sarà così possibile evitare
effetti distorsivi nell’applicazione della norma, come ad esempio nel caso in cui un ente, nel 2010, abbia destinato
consistenti risorse a dette finalità, con ciò elevando in modo improprio il tetto delle risorse complessive destinabili alla
contrattazione integrativa.
     -   la quota dei risparmi derivanti dai piani di razionalizzazione e riorganizzazione ai sensi del D.l
         98/2011. Deroga prevista espressamente dalla Sezione di Controllo della Corte dei Conti
         Veneta n.532/2012;
     - i compensi erogati al personale nel censimento sulla base delle risorse trasferite dall’ISTAT.
         Deroga prevista dalla circolare n.16/2012;
     - il trattamento accessorio finanziato con risorse provenienti dall’Unione Europea. Deroga
         prevista dalla circolare 16/2012;
     - incarichi aggiuntivi nella modalità del “conto terzi”. Deroga esplicitata dalle circolari
         n.12/2011 e n.16/2012;
     - le risorse di cui all’art.43, comma 3, legge n.449/1997 in quanto l’attività non risulti
         ordinariamente resa dalle amministrazioni. Deroga prevista dalla circolare 16/2012. Rientrano
         nel blocco invece le sponsorizzazioni e i proventi per servizi non essenziali, in quanto considerate
         potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendentik.
     Tutte le altre voci come i proventi ICI, le risorse aggiuntive di cui all’art.15 commi 2 e 5 del CCNL
     1999, le quote degli introiti derivanti dalle sanzioni per le inosservanze al codice della strada ex
     art.208 cod.strad, devono rientrare entro il tetto complessivo del fondo 2010.
     Secondo la Corte dei Conti Lombardia 59,62 e 124 del 2012 la retribuzione di posizione e di risultato
     delle PO negli enti privi della dirigenza non rientrano nei limiti del fondo perché risultano finanziate
     sul bilancio.
     Secondo le circolari 12/2011 e 16/2012 della RGS oggetto dell’art. 9, comma 2 bis, del D.l 78/2010 è il
     fondo per la contrattazione integrativa.
     Quindi, nella fattispecie, la locuzione “risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
     personale” non deve intendersi nel senso di cui al dlgs 165/2001 ma deve essere letto come fondo
     per la contrattazione integrativa.
     Questo implica che il fondo per lo straordinario previsto dall’art.14 del CCNL 1999 non rientra
     nel limite di cui all’art.9 comma 2 bis del d.l 78/2010.
Sulla riduzione del fondo in misura proporzionale alle cessazioni intervenute del personale in servizio, la
circolare n.12/2011 fornisce un algoritmo applicativo : per ciascuno degli anni 2011-2012-2013 occorre
operare un confronto tra il valore medio dei presenti nell’anno di riferimento rispetto al valore medio relativo
all’anno 2010.69La variazione percentuale tra le due consistenze medie di personale determinerà la
misura della decurtazione da operare sul fondo annuale di riferimento per la contrattazione
decentrata integrativa.70
Pertanto la riduzione deve essere effettuata complessivamente sul fondo, comparando anche per l’anno 2012
la media dei presenti in quell’anno rispetto alla media dei presenti nell’anno 2010, e così per ogni anno
successivo al 2012 sempre prendendo a riferimento l’anno 2010.




69
   Intendendosi per valore medio la semisomma o media aritmetica dei presenti, rispettivamente, al 1°gennaio e al 31
dicembre di ciascun anno.
70
   Rimangono ad ogni modo escluse, secondo il DRGS, dalle riduzioni le risorse derivanti da incarichi aggiuntivi e dai
servizi resi dal personale in conto terzi, attesa la variabilità delle stesse e la correlazione al maggior impegno richiesto al
personale ed alle connesse responsabilità.

				
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posted:3/12/2013
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