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Boris Vitiello - Servizi sociali e Terzo settore - Fare

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Boris Vitiello - Servizi sociali e Terzo settore - Fare Powered By Docstoc
					Servizi sociali
e Terzo settore
Verso il “nuovo” contratto di servizio
     Convegno A.R.E. Emilia-Romagna e Marche
          EURO P.A. RIMINI 1°aprile 2009


               Avv. Boris Vitiello
          Studio Diritto Amministrativo
            Guerrazzi,
       Via Guerrazzi, 1/a – 40125 Bologna
       Tel. 051 220745 – fax 051 2915339
            Email:
            Email: borisvitiello@libero.it
Cosa si intende per “servizio
sociale”?
    Ai sensi dell’art. 128 d. lgs. n. 112/98: “tutte
    le attività relative alla predisposizione ed
    erogazione di servizi, gratuiti ed a
    pagamento, o di prestazioni economiche
    destinate a rimuovere e superare le
    situazioni di bisogno e di difficoltà che la
    persona umana incontra nel corso della
    sua vita, escluse soltanto quelle
    assicurate dal sistema previdenziale e da
    quello sanitario, nonché quelle
    assicurate in sede di amministrazione
    della giustizia.”

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 Quale livello di governo
 “pubblico” garantisce i servizi
 sociali?
     Il livello comunale
in via diretta       in via indiretta
                   attraverso i privati
           for profit               no-profit



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È fondamentale non dimenticare la
c.d. “sussidiarietà orizzontale” e
quindi l’iniziativa delle persone, dei
nuclei familiari, delle forme di auto-
aiuto e di reciprocità e della
solidarietà organizzata.
Chi fa parte del c.d. “terzo
settore”?
    Organizzazioni di volontariato (l. n.
    266/1991)
    Cooperative sociali (l. n. 381/1991)
    Associazioni ed enti di promozione
    sociale (l. n. 383/2000)
    Fondazioni
    Altri soggetti privati senza scopo di
    lucro (es. associazione non
    riconosciuta)

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Il minimo comune denominatore
della categoria è costituito dalla
 natura privatistica, dall’assenza
   di lucro e dal rilievo sociale
     delle finalità perseguite
L’universo del privato no-profit per il
sociale è alquanto vasto. Il legislatore
nazionale ha cercato di dare un certo
ordine introducendo due specifiche
figure giuridiche:
- l’Organizzazione non lucrativa di
utilità sociale (ONLUS, di cui al d.
lgs. n. 460/97)
- l’Impresa sociale (d. lgs. n. 155/06)
Riferimenti normativi nazionali

    Legge quadro per la realizzazione del
    sistema integrato di interventi e
    servizi sociali (L. 8 novembre 2000, n.
    328)

    Fino all’adozione delle norme regionali in materia di
    autorizzazione ed accreditamento, si applica il seguente
    Atto di indirizzo e coordinamento sui sistemi di affidamento dei
    servizi alla persona ai sensi dell’art. 5 della L. 8 novembre
    2000, n. 328 (d.P.C.M. 30 marzo 2001)
    Per le strutture a ciclo residenziali e semiresidenziale si veda il
    d. m. 21 maggio 2001, n. 308


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La legge 328:
    riconosce il ruolo del privato sociale non solo nella
    fase dell’erogazione, ma anche in quella della
    programmazione dei servizi (c.d. “welfare mix”);
    suddivide le competenze tra Comuni, Province e
    Regioni;
    legittima il ricorso, da parte degli enti pubblici, a
    forme di aggiudicazione o negoziali “che
    consentano ai soggetti operanti nel terzo
    settore la piena espressione della propria
    progettualità”;
    prevede gli istituti dell’autorizzazione e
    dell’accreditamento delle strutture e dei servizi, la
    cui disciplina è affidata alle Regioni.
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Nel 2001 interviene la riforma del
Titolo V: quali conseguenze sulla
materia?
     Sostanzialmente, come avviene nella materia della
     “tutela della salute”, non si fa che confermare una
     linea di tendenza addirittura precedente alle
     Bassanini, in base a cui alla Regione e prima di
     tutto ai Comuni spetta la competenza sui servzi
     sociali.
     Certo, può sembrare che lo Stato non abbia più
     voce in capitolo: in realtà, invece, la stessa legge
     328, che alcuni commentatori hanno ritenuto
     superata, mantiene la sua vigenza per i principi
     fondamentali che essa contiene e che sono validi ai
     fini della determinazione dei c.d. “LIVEAS”.
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Venendo ora ai rapporti
contrattuali stipulati per la
gestione dei servizi sociali
     il sistema “favorisce” l’apporto del terzo settore, ed in
     particolare di quello a base volontaristica, essendo
     questo l’espressione più pura della solidarietà sociale
     lo strumento della “convenzione” è quello tipico del
     rapporto enti pubblici/enti privati no-profit, prevista in
     diverse leggi regionali quale tipologia specifica di
     affidamento “riservato”
     tranne eccezioni, la convenzione non può essere
     stipulata dall’ente pubblico in via diretta con l’ente no-
     profit, dal momento che le va anteposta comunque una
     procedura ad evidenza pubblica (pubblicità +
     comparazione)


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Escludendo i casi di possibile convenzione, se
fino ad oggi si è proceduto con lo schema
dell’appalto di servizi (appalti pubblici riservati
ex art. 52 codice, appalti di particolari servizi
sociali quale quello del servizio educativo e
socio-assistenziale, riservato per lo più alle
cooperative sociali di tipo A, o ancora appalti
che coinvolgono aspetti sociali, appalti a
procedura aperta ai quali partecipano anche
organizzazioni del terzo settore), la
riproposizione del contratto di servizio sembra
essere la nuova strada per la gestione dei
servizi sociali
Il contratto di servizio è gia presente nel
nostro ordinamento come strumento di
gestione dei servizi pubblici locali:


     l’art. 113-bis TUEL sulla gestione dei
     servizi pubblici locali “privi di rilevanza
     economica” parla al comma 5 proprio
     del contratto di servizio quale strumento
     di regolazione dei rapporti tra gli enti
     locali ed i soggetti erogatori di questa
     tipologia di servizi → la sentenza cost.
     n. 272/04 però ha dichiarato l’illegittimità
     dello stesso articolo
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Ma il nuovo contratto di servizio si
comprende appieno solo nell’ottica
della realizzazione del “sistema
integrato di interventi e servizi
sociali”:

contratto di servizio, quindi, quale
(possibile) conseguente passaggio
successivo alle fasi di autorizzazione
ed accreditamento dei servizi e delle
strutture
Venendo ad un caso pratico, si prenda ad esempio
i passaggi normativi effettuati nel corso del tempo
dalla Regione Emilia-Romagna con la legge 12
marzo 2003, n. 2 modificata ed integrata da quella
successiva del 22 dicembre 2005, n. 20
     per l’erogazione dei servizi sociali, socio-assistenziali e
     socio-sanitari (caratterizzati da prevalente finanziamento
     pubblico, scopi solidaristici, bisogni di cura e
     adeguatezza, flessibilità e personalizzazione) le
     Amministrazioni competenti possono avvalersi delle
     strutture e dei servizi gestiti nelle forme previste dalla
     normativa sui servizi pubblici locali (i), delle Asp
     (ii),nonché dei soggetti del terzo settore (iii)
     fino all’avvio del sistema dell’accreditamento, le
     Amministrazioni competenti provvedono agli affidamenti
     dei servizi nel rispetto della disciplina vigente in materia,
     privilegiando procedure ristrette o negoziate e
     provvedendo a valutare le offerte secondo il criterio
     dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla
     base della qualità e del prezzo (il fattore prezzo va
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     considerato con un peso inferiore al 50% del peso marzo 2009
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     complessivo)
La L. R. 19 febbraio 2008, n. 4, all’art.
23, nel disciplinare l’accreditamento
transitorio, parla chiaramente di
trasformazione dei rapporti negoziali
intercorrenti in “contratti di servizio”
Per erogare il servizio è necessario
prima superare la fase
dell’accreditamento:
     possono chiedere l’accreditamento (provvedimento di tipo
     concessorio) i soggetti previamente autorizzati all’esercizio di
     attività sociali e socio-sanitarie (l’autorizzazione indispensabile,
     indipendentemente dal fatto che i soggetti interessati pongano
     in essere compiti a carico del finanziamento pubblico)
     l’accreditamento interessa anche i servizi gestiti in forma diretta
     da Comuni e AUSL
     è un atto che permette al produttore del servizio di intrattenere
     un rapporto diretto con l’utente e, prima ancora, funge da
     selezionatore degli erogatori (sia a livello qualitativo che
     quantitativo)
     il sistema così delineato deve essere coerente con la
     programmazione regionale e zonale
     l’atto di concessione dell’accreditamento deve riportare i
     contenuti essenziali del futuro contratto di servizio (tariffe,
     obbligo di informazione, vigilanza continua, rispetto della
     programmazione)

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Il contratto di servizio quindi:

     è uno strumento necessario se il soggetto
     accreditato intende produrre quel servizio,
     ma la sua stipula non è automatica
     prima infatti l’Ente accreditante deve
     eseguire una valutazione della domanda dei
     servizi
     quindi sarà necessario procedere con un
     ulteriore momento concorsuale da parte del
     soggetto pubblico (gara tra soggetti
     accreditati)

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Il contratto di servizio è una figura ibrida a
metà strada tra la concessione di pubblico
servizio e il contratto di diritto privato.

Indubbiamente i forti poteri di vigilanza
esercitati dall’Ente accreditante nei confronti
del soggetto accreditato, durante la vigenza
del contratto di servizio, lasciano propendere
verso il primo istituto.

Se conseguente all’accreditamento, la stipula
del contratto di servizio è essenzialmente
legata all’attività provvedimentale della p.a. Si
è lontanissimi da un modello negozial-
privatistico.
Tuttavia, è indubbio allo stesso tempo che, ad
eccezione della fase pubblicistica di tipo
provvedimentale, l’attuazione degli interessi
ricollegabili all’erogazione dei servizi
pubblici, si svolge tutta nell’ambito del
rapporto contrattuale privatistico (dubbi ci
sono tuttavia sulla eventuale modifica del
contratto: avverrebbe rispettando la disciplina
codicistica?)

La causa contrattuale è da individuare
quindi nei servizi da garantire a chi
necessita o, ancora di più, nei diritti dei
cittadini.
Se l’Ente accreditante esercita il suo
controllo dall’alto, è fondamentale che
questo controllo venga esercitato
anche dal basso, dai cittadini fruitori del
servizio: ecco che in quest’ottica è
fondamentale rafforzare il valore della
Carta dei servizi sociali.
Domande:
     La tutela degli interessi pubblici nei confronti delle
     organizzazioni erogatrici di servizi sociali, e quindi di
     vitale importanza per le collettivitià, è efficacemente
     affidata all’esclusivo esercizio di pubbliche potestà
     attraverso lo strumento autoritativo del
     provvedimento?
     Oppure è possibile seguire un’altra strada?
     Ad esempio, valorizzando lo strumento contrattuale
     fondandolo causalmente sulla convergenza tra
     interesse pubblico e interesse del privato
     erogatore del servizio?
     D’altronde, nel campo dei servizi sociali, i soggetti
     erogatori appartengono quasi sempre al mondo no-
     profit, fondato sull’assenza di lucro e sulla
     solidarietà sociale (sussidiarietà orizzontale) e
     quindi non è business-oriented.                   25 marzo 2009
22
Grazie dell’attenzione

				
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