Docstoc

Alternativna nacionalna strategija decentralizacije PDF

Document Sample
Alternativna nacionalna strategija decentralizacije PDF Powered By Docstoc
					                                
                                
                                
                                
                                
                                
                                
                                

ALTERNATIVNA NACIONALNA STRATEGIJA 
          DECENTRALIZACIJE 
                    Prilozi 

                        
                        
       Centar za regionalizam, Novi Sad 
                        

                        

                        

                2012. godina 




                      1
 
Prof. dr Marijana Pajvančić 

Prof. dr Jovan Komšić 

Prof. dr Snežana Đorđević 

Prof. dr Irena Pejić 

Prof. dr Stevan Šogorov 

Dr Miroslav Prokopijević 

 

Aleternativna anacionalna strategija decentralizacije – prilozi 

2012. godina, Novi Sad 

 

Izdavač : Centar za regionalizam, Novi Sad 

 

Za izdavača: Aleksandar Popov 

 

Urednica izdanja: Jelena Perković  

 

Tehnička obrada: Sanja Babić 

 

Štampa: oztr „Reclamare“, Novi Sad 

 

Projekat „Aleternativna  nacionalna strategija decentralizacije Srbije“ realizovan je uz podrsku ambasade 
Kraljevine Norveške u Srbiji 




                                                       2
 

 

SADRŽAJ: 

Aleksandar Popov :  Predgovor ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 5 

Prof. dr Marijana Pajvančić: Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 7 

Prof. dr Jovan Komšić : Kriza i politički kontekst decentralizacije i regionalizacije u Republici Srbiji  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐47 

Prof. dr Snežana Đorđević : Funkcionisanje sistema lokalne samouprave u Srbiji‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐81 

Prof. dr Irena Pejić : Lokalna samouprava u evropskim ustavnim sistemima  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 109 

Prof. dr Stevan Šogorov : Region‐subjektivitet, svojina, imovina ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 145 

Dr Miroslav Prokopijević : Fiskalna decentralizacija Srbije  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 159 

 

 
SUMMARY 

Prof. dr Marijana Pajvančić: NEW CONSTITUTION OF SERBIA AND AUTONOMY OF VOJVODINA ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 173 

Prof. dr Jovan Komšić : CRISIS AND POLITICAL CONTEXT OF DECENTRALISATION AND REGIONALISATION     
IN THE REPUBLIC OF SERBIA  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 177 

Prof. dr Snežana Đorđević : FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF LOCAL SELF‐GOVERNMENT IN SERBIA ‐‐‐ 183 

Prof. dr Irena Pejić : LOCAL SELF‐GOVERNMENT IN EUROPEAN CONSTITUTIONAL SYSTEMS ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 189 

Prof. dr Stevan Šogorov : REGION ‐ SUBJECTIVITY, PROPERTY, ASSETS ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 193 

Dr Miroslav Prokopijević : FISCAL DECENTRALIZATION OF SERBIA ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 195 




                                                                 3
4
PREDGOVOR 
         Odlukom  Vlade  Republike  Srbije  od  26.  marta  2009.  godine  osnovan  je  Nacionalni  savet  za 
decentralizaciju. Ovom odlukom kao ključni zadatak Nacionalnog saveta navedeno je da treba da učestvuje 
u  pripremanju  i  izradi  Strategije  decentralizacije  Republike  Srbije  u  skladu  sa  evropskim  standardima  i 
iskustvima razvijenih evropskih zemalja, kao i potrebom da se u Srbiji kroz decentralizaciju nastavi proces 
njene  demokratizacije  U  sastavu  Nacionalnog  saveta  nalazio  se  jedan  broj  ministara,  zatim  ključni 
pokrajinski  funkcioneri,  kao  i  predsednici  jednog  broja  većih  opština  u  Srbiji.  Navedenom  odlukom  Vlade 
Republike  Srbije  fomirana  je  i  Radna  grupa  Nacionalnog  saveta  čiji  je  zadatak  bio  da  sačini  radni  tekst 
nacionalne strategije decentralizacije Srbije, kao i sva druga neophodna prateća dokumenta.  

        Za članove Radne grupe izabrani su :prof. dr Marijana Pajvančić , prof. dr Snežana Đorđević, prof. dr 
Stevan Šogorov, dr Miroslav Prokopijević, prof. dr Jovan Komšić, Aleksandar Popov, Centar za regionalizam 
Novi  Sad,  Mladen  Jovanović,  Protekta  Niš.  Na  prvom  sastanku  Radne  grupe  za  njenog  koordinatora  je 
izabran Aleksandar Popov. 

         Nakon  nekoliko  sastanaka  Radna  grupa  je  u  januaru  2010.  godine  sačinila  nacrt  Nacionalne 
strategije  decentralizacije  i  uputila  ga  Nacionalnom  Savetu  na  usvajanje.  Sednica  Nacionalnog  saveta  na 
kojem  je  započeta  rasprava  o  nacrtu  strukture  Nacionalne  strategije  za  decentralizaciju  je  održana  17. 
marta  2010.  godine,  ali  nije  do  kraja  završena,  tako  da  na  toj  sednici  nije  doneta  nikakva  odluka  o  ovom 
dokumentu. Naredna sednica Nacionalnog saveta za decentralizaciju koja je bila zakazana za 27. april 2010. 
godine  nije  održana  zbog  bojkota  svih  ministara  i  jednog  broja  predsednika  opština  iz  stranaka  vladajuće 
koalicije.  Pošto  se  zbog  ovog  bojkota  rad  Nacionalnog  saveta  za  decentralizaciju,  a  samim  tim  i  Radne 
grupe,  nalazi  u  blokadi  već  skoro  dve  godine,  veći  deo  eksperata  i  njen  koordinator  su  napustili  Radnu 
grupu.  Pošto  je  reč  o  stručnjacima  koji  su  dugogodišnji  saradnici  Centra  za  regionalizam  zajednički  je 
dogovoreno  da  se  u  okviru  Centra  započne  rad  na  izradi  priloga  za  buduću  Nacionalnu  strategiju  za 
decentralizaciju, odnosno alternativne Nacionalne strategije. Rad na ovim prilozima ima višestruki smisao. 
Kao  prvo  kroz  njihovu  izradu  i  javnu  promociju  tema  decentralizacije  Srbije  će  se  držati  otvorenom  u 
javnosti. S druge strane, ovi radovi će poslužiti za finalizaciju zvanične Nacionalne strategije decentralizacije, 
kada se jednog dana steknu uslovi za to, odnosno kada se pokaže politička volja da se ovaj dokument sačini 
i stvarno započne proces decentralizacije Srbije. 

        Priloge u ovoj knjizi su dali:  prof. dr Marijana Pajvančić, prof. dr Snežana Đorđević, prof. dr Stevan 
Šogorov, prof.dr Irena Pejić, dr Miroslav Prokopijević, prof. dr Jovan Komšić I Aleksandar Popov. 
Rad  na  ovoj  studiji  o  decentralizaciji,  odnosno  zbirki  priloga  za  Nacionalnu  strategiju  decentralizacije 
podržan je od strane Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu. 
 
Aleksandar Popov, 
Direktor  Centra za regionalizam 
Novi Sad,  2012.  




                                                            5
6
Prof. dr Marijana Pajvančić  

Pravni  fakultet Novi Sad 

 

                          NOVI USTAV SRBIJE I AUTONOMIJA VOJVODINE 
                                                          I deo 
‐ UPOREDNA ANALIZA PROJEKATA USTAVA SRBIJE ‐ 

         U  diskusiji  koja  je  o  novom  Ustavu  Srbije  vođena  nekoliko  godina  u  stručnim  krugovima  i 
organizacijama  civilnog  društva  koje  su  okupljale  stručnjake  kako  bi  pripremili  moguće  predloge  za  novi 
ustav  Srbije  (znatno  kasnije  i  u  političkim  strankama),  vertikalna  podela  vlasti  je  bila  suštinsko  pitanje  na 
kome  su    se  prelamala  suštinska  pitanja  koncepta  decentralizacije  vlasti,  a  u  tom  kontekstu,  i  položaja 
autonomnih  pokrajina  u  ustavnom  sistemu1.  Mišljenja  stručne  i  političke  javnosti  su  bila  podeljena, 
ponekada i oštro suprotstavljena. U raspravama o decentralizaciji i ustavnom statusu autonomnih pokrajina 
kritikama je posebno bila izložena ideja o regionalizaciji Srbije uz argumentaciju koja je u prvi plan isticala 
»opasnosti« od regionalizacije kao i »loše posledice kojima vodi regionalizacija.2 Nasuprot tome isticane su 
predlosti  »široke  autonomije«  uz  zalaganja  za  »autonomije  saobražene  evropskim  standardima«  uz 
argumentaciju koja je češće nalazila uporište u rešenjima i praksi komparativne ustavnosti (posebno primeri 
Španije  i  Italije  primeri  dobre  prakse),  nego  što  pozitivno  (ili  negativno)  vrednuje  iskustva  u  ustavnom 
razvitku Srbije.  

           Fokus istraživanja biće na različitim rešenjima statusa regiona (autonomnih pokrajina) koja su bila 
izneta u projektima ustava Srbije koji su bili predmet debata u toku više godina. U ovim projektima su brojni 
i  različiti  subjekti (pojedinci,  stručnjaci, organizacije  civilnog  društva,  političke  stranke,  državne  institucije) 
izneli  svoje  poglede  na  ustavno  uređenje  Srbije,  i  u  tom  kontekstu  i  različita  viđenja  statusa  regiona 
(autonomnih pokrajina) kao i predlozi rešenja kako bi u budućem ustavu Srbije trebalo to regulisati.3  

 

1. STATUS AUTONOMNIH POKRAJINA (REGIONA) U USTAVNOM SISTEMU 
              Kao  indikatori  koji  govore  o  tome  kako  je  u  analiziranim  projektima  ustava  Srbije  određen 
(garantovan)  položaj  autonomnih  pokrajina  u  ustavnom  sistemu  mogu  se  koristi  sledeći  pokazatelji: 
teritorijalna organizacija koja uključuje regionalni princip; način na koji su u ustavu definisane autonomije; 
kriterijumi,  postupak  i  način  na  koji  se  odlučuje  o  formiranju  autonomnih  pokrajina;  kako  je  određena 
pravna priroda i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu; pravni subjektivitet 
autonomne  pokrajine;  odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina;  svojina 
autonomne pokrajine i druga imovinska prava autonomnih pokrajina; fiskalna autonomija; kvalitet, sadržaj, 
obim i priroda (izvorne ili poverene) nadležnosti autonomne pokrajine i dr. 
                                                           
1
  O značaju koji je u debati o ustavu Srbije dat ovim pitanjima svedoče studije: Srbija država regiona (Veće za
demokratske promene, Beograd, 2000); Ustavno pravni okvir decentralizacije Srbije i autonomija Vojvodine (Centar za
regionalizam, Novi Sad, 2001); Ogledi o regionalizaciji – komparativna studija (Otvoreni univerzitet Subotica, 2001);
Novi koncept lokalne samouprave u Srbiji (Agencija za lokalnu samoupravu, Subotica, 2002); Regionalizacija Srbije
(Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2003) i dr.
2
  Na primer: diskusija na okruglom stolu o projektu Predlozi za novi Ustav Srbije Beogradskog centra za ljudska prava;
debata Vojvođansko pitanje koju je organizovalo uredništvo Nove srpske političke misli, publikovana u posebnom
izdanju ovog časopisa, 2005; Naučni skup Ustavne reforme, održan na Pravnom fakultetu u Beogradu 2003. godine i dr.
3
  U analizu su uključeni sledeći projekti ustava: Predlozi za novi Ustav Srbije Beogradskog centra za ljudska prava,
Nacrt Ustava Kraljevine Srbije dr P. Nikolića, Model Ustava Srbije Forum iurisa, Nacrt Ustava Srbije Demokratske
stranke, Nacrt Ustava Srbije Demokratske stranke Srbije, Nacrt Ustava Srbije Liberala Srbije i Nacrt Ustava Srbije koji
je pripremila Vlada Republike Srbije i Model Ustava Srbije pripremljen u ekspertskom timu koga je formirao
Predsednik Republike Srbije. Svi projekti ustava izuzev projekta Vlade Srbije publikovani su u Zborniku Predlozi za
novi Ustav Srbije, Fridrih Ebert Stiftung, Beograd 2004.
                                                             7
1.1 Teritorijalna organizacija ‐ regionalni princip   

          U projektima ustava Srbije, često već u odeljku o osnovnim odredbama, načelno se garantuje pravo 
na  decentralizaciju,  regionalnu  i  lokalnu  samoupravu  najčešće  u  formi  opštih  odredbi.  Autori  ustavnih 
projekata različito gledaju na sadržaj i prirodu prava na decentralizaciju, regionalnu i lokalnu samoupravu. 
Različiti  pogledi  na  decentralizaciju  prepoznatljivi  su i  razlikama  koje  se  beleže u  normativnom određenju 
prava  na  decentralizaciju  regionalnu  i  lokalnu  samoupravu  koje  se određuje  ili  kao  pravo  građana4  ili  kao 
oblik teritorijalne samouprave definisan ustavom.5  U skladu sa razumevanjem decentralizacije, regionalna 
autonomija  se  percipira  kao  oblik  ostvarivanja  prava  građana  na  samoupravu,  ili  kao  oblik  teritorijalne 
samouprave koji je određen ustavom. Konceptualne razlike među autorioma ustavnih projekata odražavaju 
se i na uslove, postupak i način formiranja autonomija. Prema nekim predlozima, autonomne pokrajine se 
obrazuju  ustavom  uz  ustavom  propisanu  mogućnost  ukidanja,  spajanja  i  obrazovanja  novih  autonomija.6 
Prema  drugima,  autonomne  pokrajine  se  obrazuju  kada  građani  na  određenom  području,  prema 
kriterijumima  koji  su  propisani  u  ustavu7  i  po  postupku  koji  je  regulisan  ustavom  (ili  posebnim  ustavnim 
zakonom)  neposredno  odluče  da  i  praktično  realizuju  svoje,  ustavom  garantovano,  pravo  na  regionalnu 
samoupravu. 

1.2 Nazivi koji se u projektima ustava koriste za autonomiju  

          Za oblik teritorijalne jedinice (samouprave) koji se u strukturi vertikalne organizacije vlasti obrazuje 
neposredno ispod nivoa centralne vlasti u projektima ustava koji su bili predmet analize koriste se različiti 
nazivi  (oblast,  autonomne  teritorijalne  zajednice,  autonomne  pokrajine,  regioni,  teritorijalne  autonomije, 
zajednice  teritorijalne  samouprave).8  Autori  nekih  od  analiziranih  predloga  projekata  ustava  koriste  dva 
naziva kako bi se i na ovaj način iskazala izvesna razlika u statusu autonomija koje su do sada postojale u 
ustavnom sistemu Srbije i drugih teritorijalnih zajednica koje se obrazuju ispod nivoa centralne vlasti.  

        Terminom  autonomne  pokrajine  autori  projekata  označavaju  autonomije  koje  su  i  do  sada 
postojale u ustavnosti Srbije, dok druge nazive koriste kako bi označili sve druge teritorijalne zajednice koje 
se obrazuju ispod nivoa centralne vlasti.9  

        Među autorima  predloga ustava  postoje razlike  i  u pogledu  osnovnih karakteristika  koje  odlukuju 
autonomne  pokrajine  kao  institucionalni  i  organizacioni  oblik  u  okviru  vertikalne  podele  vlasti.  Autori 
projekata su saglasni u tome da su autonomne pokrajine poseban oblik teritorijalne samouprave u kojima 
građani ostvaruju svoje pravo na regionalnu samoupravu.  

         Samo  u  jednom  projektu  eksplicitno  se  navodi  sadržina  prava  na  autonomiju  (politička,  pravna, 
ekonomska  i  kulturna)  i  ističu  posebnosti  kao  bitna  odlika  svake  autonomne  teritorijalne  zajednice  („svi 
oblici teritorijalnih zajednica uživaju uživaju političku, pravnu, ekonomsku i kulturnu autonomiju, u skladu 
sa  njihovim  posebnostima  i  na  način  određen  Ustavom“10),  dok  se  u  većini  projekata  samo  načelno 
određuje  priroda  autonomije.  Tako  se,  na  primer,  autonomna  pokrajina  određuje  kao  „zajednica 
teritorijalne  samouprave  u  kojoj  građani  neposredno  ili  preko  pokrajinskih  organa  obavljaju  poslove 

                                                           
4
  To je vidljivo u projektima Beogradskog centra za ljudska prava, Deo I, teza Republika Srbija, stav 5; Forum iurisa,
Osnovne odredbe, teza 16 stav 1 i Glava VI teza 1; Demokratske stranke Srbije, Osnovne odredbe, član 11 stavovi 1 i 2;
Liberala Srbije Osnovna načela član 13; Vlade Republike Srbije, Deo I Osnovna načela, član 12 stav 2 i Deo V tačka 1
član 142 stav 1, Ekspertskog tima Predsednika Republike, član 17.
5
  Projekti Demokratske stranke, Deo I Osnovne odredbe član Lokalna samouprava i dr P. Nikolića, član 188.
6
  Dr P. Nikolić, član 189 stav 3; Demokratska stranka Srbije član 150 stav 3 i Vlada Republike Srbije, član 148 stav 3.
7
  Forum iuris Glava VII teza 1 stav 2 i Liberali Srbije, član 141 stavovi 1 i 2, Predskog ekspertskog tima Predsednika
Republike, član 160.
8
   Npr: oblast (dr P. Nikolić), autonomne teritorijalne zajednice i autonomne pokrajine – naziv koji se koristi za
Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (Forum iuris), autonomne pokrajine (Demokratska stranka, predlog ekspertskog tima
Predsednika Republike, Vlada Srbije), regioni (Demokratska stranka Srbije), teritorijalne autonomije odnosno regije,
autonomne pokrajine – naziv se koristi za Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (Liberali Srbije), zajednice teritorijalne
samouprave, autonomne pokrajine (Beogradski Centar za ljudska prava).
9
  Na primer u projektima ustava: Forum iuris, Beogradski centar za ljudska prava, Liberali Srbije.
10
   Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stav 4.
                                                              8
utvrđene Ustavom i zakonom“11; „oblasti su autonomne političko – teritorijalne jedinice koje predstavljaju 
zajednice opština i građana“12; „regioni su autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom u kojima 
građani  ostvaruju  pravo  na  regionalnu  autonomiju“13;  „autonomne  pokrajine  su  autonomne  teritorijalne 
zajednice osnovane Ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju“14; „autonomne 
pokrajine su oblik ostvarivanja prava građana i građanki na pokrajinsku autonomiju“15. 

         U  većini  analiziranih  projekata  ustava  Srbije,  obe  autonomne  pokrajine  koje  postoje  u  ustavnom 
sistemu  se  izričito  navode  u  ustavu16.  Izuzetak  predstavljaju  dva  projekta  ustava  u  kojima  se17  postojeće 
autonomne pokrajine uopšte ne pominju,18 ili se samo navode sedišta budućih regiona, a među sedištima 
regiona navode se i Novi Sad i Priština,19 ali izostaje eksplicitno navođenje naziva Vojvodine kao i Kosova i 
Metohije. 

1.3 Formiranje autonomnih pokrajina – kriterijumi i postupak odlučivanja 

        U  projektima  ustava  Srbije  različito  su  regulisana  pitanja  vezana  za  obrazovanje  autonomnih 
pokrajina.  Poseban  status  Autonomne  pokrajine  Kosovo  i  Metohija,  koji  se  navodi  i  eksplicitno, 
karakteristika je većine analiziranih ustavnih projekata.20  

         Suštinske  razlike  među  projektima  ustava  u  vezi  sa  pitanjem  obrazovanja  autonomnih  pokrajina 
ogledaju  se  u  odnosu  prema  već  postojećim  autonomnim  pokrajinama  kao  i  u  tome  da  li  se  autonomne 
pokrajine  obrazuju  samim  ustavom  ili  ustav  samo  reguliše  mogućnost  formiranja  autonomnih  pokrajina  i 
eventualno  propisuje  uslove  za  njihovo  obrazovanje,  određuje  organ  koji  o  tome  odlučuje  i  propisuju 
osnovni i najvažniji elementi postupka po kome se o tome odlučuje. U nekoliko projekata ustava uvažava se 
i u ustavu eksplicitno navodi činjenica da u ustavnom sistemu Srbije postoje dve autonomne pokrajine21, a u 
pojedinim projektima se uz to garantuje još i poštovanje područja na kojima se one prostiru.22 U nekoliko 
projekata  ustava  se  ne  uvažava  činjenica  da  u  ustavnom  sistemu  Srbije  već  postoje  dve  autonomne 
pokrajine23, već se u ustavu propisuje da se autonomne pokrajine (regije) obrazuju ustavom i u ustavu se 
eksplicitno navode njihovi nazivi24 uz garantovanje mogućnosti da se u ustavnom sistemu obrazuju i druge 
autonomne pokrajine.25  

               

                                                           
11
   Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Zajednice teritorijalne samouprave, stav 6.
12
   Dr P. Nikolić, član 189 stav 1.
13
   Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 1.
14
   Vlada Republike Srbije, član 148 stav 2.
15
   Ekspertski tim predsednika Republike član 17.
16
   Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Teritorijalne zajednice stav 7; Forum iuris, Osnovne odredbe teza
16 stavovi 2 i 3; Demokratska stranka, Glava II član autonomija stav 1; Liberali Srbije, član 139; Vlada Republika
Srbije, član 148 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav 1.
17
   Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 2.
18
   Dr P. Nikolić, član 189 stav 2.
19
   Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 2.
20
   Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Zajednice teritorijalne autonomije stav 7; Forum iuris, Osnovna
načela, teza 16 stav 2; Demokratska stranka Deo VIII član Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija; Demokratska
stranka Srbije, član 153 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 148 stav 2 in fine, Predlog ekspertskog tima Predsednika
Republike, član 160 stav 1.
21
   Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stavovi 2 i 3; Liberali Srbije, članovi 138 i 141 stavovi 1 i 2; Vlada Republike
Srbije, član 148 stavovi 2 i 3, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav 1.
22
   Beogradski centar za ljudska prava.
23
   Dr P. Nikolić.
24
   U projektu Beogradskog centra za ljudska prava autonomne pokrajine su: Beograd, Vojvodina, Jugozapadna Srbija,
Jugoistočna Srbija, Kosovo i Metodija i Šumadija i podunavlje, Glava II Teza Zajednice teritorijalne samouprave,
stavovi 7 i 8; u projektu dr P. Nikolića navode se sledeće oblasne autonomije: Bačka, Banat, Srem, Beograd,
Podrinjska, Posavska, Zlatiborska, Šumadija, Raška, Podunavsko – Timočka, Južnomoravska, Kosovska oblast i
Metohijska oblast, član 189 stav 1; u projektu Demokratske stranke Srbije navedena su sedišta regiona i to: Beograd,
Kragujevac, Niš, Novi Sad, Priština i Užice, član 150 stav 2.
25
   Dr P. Nikolić, član 189 stav 3 i Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 3.
                                                              9
1.4 Pravna priroda konstitutivnog akta autonomne pokrajine i njegov status u  pravnom sistemu  

        Pravo  autonomnih  pokrajina  na  samoorganizovanje  je  važan  indikator  statusa  koji  autonomna 
pokrajina u ustavnom sistemu. Ne čudi, stoga, što se u svim projektima ustava načelno (najčešće odredbom 
opšteg  karaktera)  garantuje  pravo  autonomnih  pokrajina  da  svojim  najvišim  pravnim  aktom  regulišu 
sopstvenu  organizaciju.  Razlike  među  projektima  ustava,  u  vezi  sa  pravom    autonomnih  pokrajina  na 
samoorganizovanje  beleže  se  u  odnosu  na  dva  pitanja.  Oba  su    najneposrednije  povezana  sa  najvišim 
(osnovnim)  pravnim  aktom  autonomne  pokrajine  kao  i  sa    sadržajem,  kvalitetom  i  obimom  ovlašćenja 
kojima raspolažu pokrajinski organi prilikom odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta koji predstavlja 
instrument ostvarivanja prava autonomne pokrajine na samoorganizovanje, jer reguliše status, nadležnosti i 
organizaciju pokrajinskih organa. 

        Jedna  od  razlika  među  projektima  ustava  odnosi  se  na  naziv  kojim  se  označava  najviši  pravni  akt 
autonomne pokrajine. Za najviši pravni akt autonomne pokrajine u projektima ustava se koriste tri naziva – 
konstitutivni akt, 26 osnovni zakon27 i statut.28  

         Druga  razlika  među  autorima  projekata  ustava  odnosi  se  na  postupak  po  kome  se  usvaja  najviši 
pravni  akt  autonomne  pokrajine  kao  i  na  subjekte  koji  su  uključeni  u  postupak  odlučivanja  o  usvajanju 
najvišeg  pravnog  akta  autonomne  pokrajine.  Postupak  odlučivanja  o  usvajanju  najvišeg  pravnog  akta 
autonomne  pokrajine  je  različito  regulisan.  Osnovna  razlika  među  projektima  ustava  u  vezi  sa  ovim 
pitanjem ogleda se u stepenu samostalnosti autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o usvajanju najvišeg 
pravnog akta autonomne pokrajine.  

         Autorima većine projekata prihvatljivo je rešenje prema kome se o usvajanju najvišeg pravnog akta 
autonomne  pokrajine  odlučuje  uz  prethodnu29  ili  naknadnu30  saglasnost  Narodne  skupštine  Republike 
Srbije. Ovakav postupak odlučivanja uključuje i pretpostavlja, u osnovi, učešće dva subjekta u odlučivanju o 
pravu  autonomne  pokrajine  na  samoorganizovanje.  Subjekti  koji  o  tome  odlučuju  su  organi  koji 
reprezentuju građane i neposredno su izabrana tela od strane građana u autonomnoj pokrajini (skupština 
autonomne pokrajine) kao i na državnom nivou (Narodna skupština Republike Srbije).  

        Pravo  autonomne  pokrajine  da  samostalno  reguliše  svoju  organizaciju  (nadležnosti,  organe, 
procedure) i da u skladu sa tim samostalno odlučuje o donošenju svog najvišeg pravni akt garantuje se u tri 
projekta ustava.31  

        Specifično  rešenje  u  vezi  sa  pravom  autonomne  pokrajine  na  samoorganizovanje  i  odlučivanje  o 
najvišem pravnom aktu u kome se to pravo autonomne pokrajine materijalizuje i pozitivira, postoji samo u 
jednome od projekata ustava. Prema predlogu sadržanom u ovom projektu ustava, postojeće autonomne 
pokrajine,  kao  izraz  prava  autonomne  pokrajine  na  samoorganizovanje  iskazuje  se  i  kroz  njihovu 
samostalnost  prilikom  odlučivanja  o  donošenju  svog  najvišeg  pravnog  akta.  Za  razliku  od  postojećih 
autonomnih  pokrajina,  kada  se  radi  o  novoformiranim  autonomnim  pokrajinama  u  donošenju  najvišeg 
pravnog  akta  autonomne pokrajine  učestvuju  kao  pokrajinski organi  tako  i  organi  centralne  vlasti.  Najviši 
pravni akt se, prema ovom  rešenju, usvaja u skupštini autonomne pokrajine, ali ga proglašava predsednik 
Republike kao organ centralne vlasti, i 32 

               

               

               
                                                           
26
   Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, i Liberali Srbije.
27
   Demokratska stranka, Predlog Ekspertskog tima Predsednika Republike.
28
   Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije i Vlada Republike Srbije.
29
   Demokratska stranka, Glava II član Nadležnosti autonomne pokrajine, stav 1 tačka 2.
30
   Dr P. Nikolić član 191 stav 3; Demokratska stranka Srbije član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 152 stav 1.
31
   Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.
32
   Liberali Srbije, član 141 stav 4.
                                                              10
1.5 Pravni subjektivitet autonomne pokrajine 

        Svojstvo  pravnog  lica,  prema  rešenjima  koja  sadrži  većina  projekata  ustava,  garantuje  se 
autonomnim  pokrajinama  kao  i  lokalnim  zajednicama.33  Za  status  autonomne  pokrajine  u  ustavnom 
sistemu  to  je  važna  garancija  njene  samouprave  i  autonomnosti.  Samo  u  nekim  projektima  ustava  ova 
ustavna garancija je izostala. Indikativan je nalaz analize projekata ustava koji pokazuje da je garantovanje 
pravnog  subjektiviteta  autonomne  pokrajine  izostalo  upravo  u  onim  projektima  koji  autonomiju  definišu 
kao  oblik  prava  građana  na  decentralizaciju  i  samoupravu  i  garantuju  pravo  autonomnih  pokrajina  da 
samostalno  donose  svoj  konstitutivni  akt  (osnovni  i  najviši  pravni  akt  autonomne  pokrajine).34  Teško  je 
zamislivo  da  se  pravo  građana  na  samoupravu  i    decentralizaciju,  kao  i  pravo  autonomnih  pokrajina  na 
samoorganizovanje  i  samostalno  odlučivanje  o  donošenju  svog  najvišeg  pravnog  akta  može  ostvarititi  u 
uslovima u kojima se autonomnim pokrajinama ne garantuje pravni subjektivitet (svojstvo pravnog lica).  

1.6 Teritorija autonomne pokrajine ‐ odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina 

        U  projektima  ustava  Srbije  različito  je  rešeno  pitanje  kako  se  odlučuje  o  području  na  kome  se 
prostire autonomna pokrajina, ko o tome odlučuje (subjekti), kako se odlučuje o tome (postupak), kakva je 
priroda ovlašćenja kojima raspolažu organi autonomne pokrajine (obim, sadržaj i kvalitet ovlašćenja) i dr.  

          U nekoliko projekata ustava prihvaćeno je rešenje prema kome se teritorija autonomne pokrajine 
reguliše  organskim  zakonom,35  izuzev  kada  se  radi  o  teritoriji  na  kojoj  se  prostiru  postojeće  autonomne 
pokrajine. One  zadržavaju sadašnje  granice.36  Teritoriju  autonomne  pokrajine  reguliše  organski  zakon  koji 
se  usvaja  po  posebnom  postupku  i  za  čije  usvajanje  je  propisana  posebna  većina37  ili  se,  kako  je  to 
regulisano  u  nekim  projektima  ustava,  ovaj  zakon  usvaja  po  posebnom  postupku  propisanom  za  njegovo 
usvajanje  ovog.38  Prema  rešenju  u  jednome  od  projekata  ustava  dom  koji  reprezentuje  autonomne 
teritorijalne  zajednice  ima  pravo  apsolutnog  veta,  na  zakon  o  teritorijalnoj  organizaciji  kao  zakon  koji, 
između ostalog, reguliše i područje na kome se prostire autonomna pokrajina. U tom slučaju o zakonu se 
odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih senatora.39 Samo dva projekta ustava40 sadrže rešenje koje, u 
odnosu na odlučivanje o teritoriji autonomne pokrajine, sledi standarde evropskih dokumenata o regionima 
koji  se  odnose  na  odlučivanje  o  području  na  kome  se  region  prostire.  Prema  rešenjima  koja  sadrže  ovi 
prohjekti  ustava  o  promeni  granica  teritorijalne  zajednice  (autonomne  pokrajine)  neposredno  odlučuju 
građani  na  referendumu  raspisanom  u  tu  svrhu.  Odluka  na  referendumu  smatra  se  usvojenom  ukoliko 
dobije podršku većine od 50% + 1 važećih glasova građana sa područja autonomne teritorijalne zajednice 
koji imaju biračko pravo.41 

 
2. NADLEŽNOSTI AUTONOMNE POKRAJINE I NJENIH ORGANA 
       Nadležnosti autonomne pokrajine (i organa koji se obrazuju u autonomnoj pokrajini) predstavljaju 
jedan od najvažnijih pokazatelja njihovog ustavnopravnog položaja.  

        Nekoliko grupa pitanja koja se najneposrednije odnose na nadležnosti autonomne pokrajine nužno 
je  podrobnije  razmotriti  kako  bi  se  mogao  ralno  sagledati  položaj  autonomne  pokrajine  u  ustavnom 
sistemu.  Najvažnija  među  ovim  pitanjima  su:  načela  na  kojima  počiva  raspodela  nadležnosti  između 
                                                           
33
   Dr P. Nikolić, član 191; Demokratska stranke, Deo V Glava I, član pravni status; Demokratska stranka Srbije, član
160; Vlada Republike Srbije, član 142 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 161.
34
   Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris i Liberali Srbije.
35
   Demokratska stranka Srbije, član 151 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 102 stav 3 i član 148 stav 4; Beogradski
centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7.
36
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7.
37
   Projekt dr P. Nikolića, član 190.
38
   Demokratska stranka, Deo V Glava II član autonomija, stav 4; Liberali Srbije, član 91 stav 1 alineja 8.
39
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza postupak odlučivanja stavovi 14 i 15.
40
   Forum iuris, Deo IV Glava VI teza 6 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član162.
41
   Forum iuris, Deo IV Glava VI teza 6 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 162 stav 2.
                                                              11
različitih nivoa organizacija vlasti (posebno između centralne vlasti i autonomne pokrajine sa jedne strane, 
kao i pokrajinskih vlasti i lokalnih vlasti, sa druge strane); pravni akt kojim se određuju  oblasti u kojima se 
protežu  nadležnosti  autonomne  pokrajine  i  regulišu  poslovi  koje  obavljaju  organi  autonomne  pokrajine 
(ustav,  zakon,  osnovni  akt  autonomne  pokrajine);  priroda,  kvalitet  i  nadležnosti  (izvorne,  prenete  i 
konkurentne);  vrste  nadležnosti  s  obzirom  na  vrstu  posla  koju  konkretna  nadležnost  podrazumeva 
(normativne  ‐  zakonodavne,  izvršne,  sudske);  konkretan  sadržaj  svake  od  nadležnosti  kao  i  pravni 
instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka. 

2.1 Osnovni ustavni principi na kojima počiva raspodela nadležnosti između različitih   nivoa     vertikalne 
organizacije vlasti (vertikalna podela vlasti) 

         Analiza  projekata  ustava  pokazuje  da  među  njima  postoje  značajne,  moglo  bi  se  reći  i  suštinske, 
razlike s obzirom na to kako su formulisani i postavljeni osnovni principi od kojih se u ustavu polazi prilikom 
regulisanja  raspodele  nadležnosti  između  različitih  nivoa  organizacije  vlasti.  U  većini  projekata  ustava42 
eksplicitno je utvrđeno načelo subsidijariteta. To govori da je u većini projekata ustava prihvaćen standard 
koji  utvrđuju  evropski  dokumenti  o  regionalnoj  i  lokalnoj  samouporavi  kao  osnovni  princip  districuje 
nadležnosti  između  različitih  nivoa  organizacije  vlasti.  Ovo  načelo  je  postavljeno  kao  primarni  kriterijum  i 
osnovni  princip  raspodele  nadležnosti  između  različitih  nivoa  vertikalne  organizacije  vlasti.  Načelno 
postavljeni princip subsidijariteta bliže se konkretizuje u odredbama koje ustanovljavaju opštu pretpostavku 
nadležnosti  u  korist  opštine  kao  primarne  teritorijalne  zajednice43  i  u  skladu  sa  ovim  načelnim  pristupom 
distribuciji  nadležnosti,  u  odredbama  kojima  se  nadležnosti  autonomnih  pokrajina  i  centralne  vlasti 
utvrđuju  metodom  enumeracije,  a  svi  poslovi  koji  nisu  ustanovljeni  kao  nadležnost  centralne  vlasti  ili 
autonomne pokrajine su u nadležnosti opštine.44  

          Samo  u  jednome  od  projekata  ustava45  opšta  pretpostavka  nadležnosti  ustanovljena  je  u  korist 
centralne vlasti, pa je tako principu subsidijariteta dato značenje koje dijametralno suprotno značenju koje 
ovom principu daju standardi evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi. Kako je za status 
autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu ovo pitanje od suštinskog značaja jer određuje prirodu, obim i 
kvalitet  nadležnosti  autonomne  pokrajine,  nije  na  odmet  upravo  na  ovom  mestu  podvući  da  je  rešenje 
sadržano u samo jednome od projekata ustava prihvaćeno u aktuelnom Ustavu Republike Srbije upravo u 
vezi sa nadležnostima autonomne pokrajine46, iako nije bilo prihvaćeno u najvećem broju projekata ustava 
niti je u skladu sa standardima evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi.  

         Pažljivija  i  sistemska  analiza  rešenja  sadržanih  u  projektima  ustava  pokazuje  da  su  u  nekima  od 
projekata ustava pravila o kriterijuma na osnovu kojih se distribuiraju nadležnosti različitih nivoa vertikalne 
organizacije  vlasti  kontrdiktorna.  Tako  je,  na  primer,  u  jednom  od  projekata  ustava,  uprkos  eksplicitnoj 
odredbi koja utvrđuje da je „državna vlast ograničena pravom građana na regionalnu autonomiju i lokalnu 
samoupravu“, u drugoj odredbi propisano da je „Republika Srbija nadležna u svim pitanjima u kojima nije 
region ili jedinica lokalne samouprave“.47 

2.2 Pravni akti kojima se garantuju i regulišu nadležnosti autonomne pokrajine 

              Za  kvalitet  garancija  koje  se  odnose  na  nadležnosti  autonomne  pokrajine  i  njenih  organa  kao  za 
trajnost  i  stabilnost  prava  koja  se  garantuju  autonomnim  pokrajinama  u  vezi  sa  poslovima  koji  su  im 
stavljeni u nadležnost izuzetno važno je i jedno, samo na prvi pogled, formalno pitanje. To pitanje odnosi se 
na prirodu pravnog akta kojim se propisuju (garantuju) nadležnosti autonomne pokrajine. Nesumnjivo je da 
ustavne garancije nadležnosti autonomne pokrajine imaju prednosti nad zakonskim garancijama pre svega 
                                                           
42
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 4; dr P. Nikolić, član 207; Forum iuris,
Glava VI teza 2 stav 4; Liberali Srbije, član 143 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 165.
43
   Dr P. Nikolić, član 207; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4; Liberali Srbije, član 143 stav 1 i Predlog ekspertskog
tima Predsednika Republiike, član 165.
44
   Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 175 – 178.
45
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 4.
46
   Član 177 stav 1 Ustava Republike Srbije. Više o tome Pajvančić, M., Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd,
KAS, 2009, str. 227 – 228.
47
   Demokratska stranka Srbije, član 145 stav 3.
                                                           12
zbog  činjenice  da  se  ustav  teže  menja  nego  zakon,  da  se  ustav  menja  ređe  nego  zakoni,  kao  i  da  se 
promenama ustava se pristupa obazrivo. Sve to znači da su ustavne garancije trajnije, izvesnije i stabilnije 
nego  zakonske,  jer  se  zakon  lakše  i  jednostavnije  menja.  Pored  toga,  nadležnosti  autonomne  pokrajine 
mogu  biti  regulisane,  na  osnovu  i  u  okviru  ustava  (ili  zakona)  i  osnovnim  i  najvišim  aktom  autonomne 
pokrajine.  Pravo  autonomne  pokrajine  da  svojim  osnovim  aktom  reguliše  svoje  nadležnosti  je  izraz  prava 
autonomne  pokrajine  na  samooupragovanje  i  važan  pokazatelj  statusa  autonomne  pokrajine  u  ustavnom 
sistemu. 

         U  projektima  ustava  koji  su  analizirani  regulisano  je  da  se  nadležnosti  autonomnih  pokrajina 
utvrđuju  samim  ustavom,48  ali  i  da  je  ovo  pitanje  materija  koju  reguliše  zakon.49  Primetno  je  da  o  ovom 
pitanju postoji visoki stepen saglasnosti među autorima ustavnih projekata. U pogledu prava autonomnih 
pokrajina  da  svojim  osnovnim  i  najvišim  pravnim  aktom  regulišu  svoje  nadležnosti  saglasnost  među 
autorima ustavnih projekata izostaje. Pravo autonomnih pokrajina da svojim osnovnim i najvišim pravnim 
aktom regulišu poslove u nadležnosti autonomne pokrajine i njenih organa eksplicitno je garantovano samo 
u nekima od projekata ustava.50 

2.3 Priroda, kvalitet i obim nadležnosti autonomne pokrajine  

         S  obzirom  na  prirodu  i  kvalitet  nadležnosti  koje  se  u  projektima  ustava  garantuju  autonomnoj 
pokrajini moguće se sve nadležnosti grupisani u tri osnovne grupe. Prvu grupu činile bi izvorne (originerne) 
nadležnosti. U drugoj grupi su prenete (poverene) nadležnosti. U trećoj grupi bi bile nadležnosti u kojima 
određeni  stepen  ovlašćenja  zadržavaju  organi  centralne  vlasti,  ali  izvesna  opvlašćenja  imaju  i  pokrajinski 
organi.  To  su  konkurentne  nadležnosti.  Sve  tri  grupe  nadležnosti  autonomne  pokrajine  zastupljene  su  u 
projektima  ustava,  ali  su  primetne  razlike  među  projektima  ustava  s  obzirom  na  konkretna  rešenja  u 
svakome od projekata. 

         U većini projekata ustava, u samom ustavu su regulisane izvorne nadležnosti autonomne pokrajine. 
Način  na  koji  je ovo  pitanje  regulisano  u  projektima ustava ogleda  se  u  taksativnom   navođenju  različitih 
oblasti  društvenog  života  (na  primer,  privreda,  saobraćaj,  turizam,  zanatstvo,  obrazovanje,  kultura, 
informisanje  i  dr.)  kojima se  prostiru ovlašćenja  autonomne  pokrajine.51  Među  projektima  ustava  postoje 
razlike koje se ogledaju u tome koja područja društvenog života se navode kao oblasti u kojima autonomne 
pokrajine  imaju  određene  nadležnosti,  kao  i  u  obimu  i  kapacitetima  nadležnosti  kojima  raspolažu 
autonomne pokrajine u različitim oblastima. Najčešće se obim nadležnosti vezuje za pitanja od pokrajinskog 
značaja  što  se  jednom  generalnom  odredbom  i  izričito  propisuje,  dok  se  kapacitet  nadležnosti  bliže 
određuje (na primer, reguliše, organizuje, stara se o primeni i sl.). Indikativno je da se samo u jednome od 
projekata  izričito  garantuje  samostalnost  autonomnih  pokrajina  u  ostvarivanju  sopstvenih  nadležnosti,52 
dok u većini projekata ova vrsta garancije izostaje. 

        Pored  izvornih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  mogu  imati  i  prenete  nadležnosti  (povereni 
poslovi).  Mogućnost  poveravanja  poslova  koji  se  ostvaruju  na  nivou  centralne  vlasti  i  predstavljaju  
nadležnosti  različitih  organa  centralne  vlasti  ustanovljena  je  i  regulisana  u  svim  projektima  ustava. 
Propisana je mogućnost i garantovano pravo da Republika može preneti na autonomnu pokrajinu i poslove 




                                                           
48
   Beogradski centar za ljudska prava, deo III Glava II teza nadležnosti autonomne pokrajine; dr P. Nikolić, član 192;
Forum iuris Glava VI teza 7; Demokratska stranka Deo V Glava II član nadležnosti autonomne pokrajine; Demokratska
stranka Srbije, član 152; Liberali Srbije, član 149; Vlada Republike Srbije, član 149 i Predlog ekspertskog tima
Predsednika Republike, članovi 174 i 177.
49
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava 2 teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 6; Demokratska
stranka Srbije, član 145 stav 2.
50
   Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 1; Demokratska stranka, Deo V Glava II član nadležnosti autonomne pokrajine stav
1 i teza samoorganizovanje stav 1; Liberali Srbije, član 140.
51
   Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 152; Liberali Srbije, član 143 stav 1; Vlada
Republike Srbije, član 149.
52
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II opšta načela, stav 3.
                                                              13
iz  svoje  nadležnosti  nadležnosti.53  Uz  ovo  opšte  pravilo  u  projektima  ustava  reguliše  se  i  način  na  koji  se 
autonomnoj  pokrajini  poverava  obavljanje  određenih  poslova  iz  nadležnosti  republike,  utvrđuje  kojim 
pravnim aktom to Republika može učiniti i načelno propisuje obaveza Republike da za obavljanje poverenih 
poslova  obezbedi  i  neophodna  finansijska  sredstva.54  Samo  u  jednome  od  projekata,  u  skladu  sa 
standardima  evropskih  dokumenata  o  regionalnoj  i  lokalnoj  samoupravi,  propisana  je  mogućnost  da 
autonomna  pokrajina  prenete  nadležnosti  (poverene  poslove)  prilagodi  lokalnim  prilikama,55  što  ostavlja 
izvestan  prostor  pokrajinskoj  administraciji  da  modifikuje  poverene  poslove  (na  primer,  sadržaj  poslova, 
način  na  koji  će  obavljati  poslove  i  sl.)  u  skladu  sa  uslovima,  potrebama  i  konkretnim  prilikama  u 
autonomnoj pokrajini. 

         Treću  grupu  i  nesumnnjivo  najsloženiju  grupu  poslova  čine  oni  poslovi  koji  čine  sadržaj 
konkurentnih nadležnosti i organa centralne vlasti i pokrajinskih organa. Konkurentnu nadležnost regulišu 
svi projekti ustava56, ali na različite načine. Razlike među projektima ustava s obzirom na ovo pitanje tiču se, 
u  prvom  redu,  načina  na  koji  su  utvrđene  konkurentne  nadležnosti  centralnih  i  pokrajinskih  organa.  U 
nekoliko  projekata  ustava  konkurentne  nadležnosti  se  taksativno  (metodom  enumeracije  i  poimenično) 
navode u samom ustavu.57 U jednome od projekata ustava58 u samom ustavu se, pored navođenja oblasti i 
pitanja  koja  čine  sadržaj  konkurentnih  nadležnosti  precizira  i  bliže  određuje  kvalitet  i  obim  nadležnosti 
Republike i organa centralne vlasti (npr. uređuje osnove sistema, reguliše osnovne principe i sl.) u oblastima 
koje  su  domenu  konkurentnih  nadležnosti  i  tako  već  u  samom  ustavu  ukazuje  na  ograničen  kapacitet 
nadležnosti  kojima  raspolažu  organi  cenztalne  vlasti  u  sferi  konkurentnih  nadležnosti.  U  pojedinim 
projektima  ustava  konkurentna  nadležnost  je  regulisana  kao    izuzetak  i  o  tome  se,  upravo  stoga  što  je 
izuzetak, u Narodnoj skupštini odlučuje kvalifikovanom većinom.59 

2.4 Vrste nadležnosti autonomne pokrajine 

         Pravo autonomne pokrajine da uređuje odnose u onim oblastima koje ustav određuje kao domen 
nadležnosti  autonomne  pokrajine  je  zagarantovano  u  svim  projektima  ustava,  ali  su  i  u  odnosu  na  ovo 
pitanje  uočljive  izvesne  razlike  u  rešenjima  sadržanim  u  različitim  projektima.  Razlike  među  projektima 
ustava  odnose  se  na  vrstu  ovlašćenja  (normativna  ovlašćenja,  ovlašćenja  vezana  za  primenu  i  izvršavanje 
propisa, ovlašćenja vezana za sudsku vlast) i obim prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini.  

        Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuje pravo da reguliše (propisuje, normira, 
reguliše)  pitanja  u  onim  oblastima  koje  su  u  nadležnosti  autonomne  pokrajine.  Nesumnjivo  je  da  se  u 
projektima  ustava  autonomnoj  pokrajini  piznaju  (i  garantuju)  neka  ovlašćenja  u  domenu  normativne 
delatnosti.  Sadržaj  i  obim  normativnih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  različito  su  određeni.  Među 
projektima ustava u tom pogledu postoje razlike.  

        Većina  projekata  ustava60  eksplicitno  garantuje  zakonodavnu  vlast  autonomne  pokrajine,  koja 
uključuje  pravo  autonomne  pokrajine  da  u  oblastima  u  kojima  se  prostire  njena  nadležnost  donosi 

                                                           
53
   Dr P. Nikolić član 193; Forum iuris, Glava VI tačka 2 stav 3; Demokratska stranka Deo V Glava II član preneto
zakonodavstvo; Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2; Liberali Srbije član 142; Vlada Republike Srbije član 150,
Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 166.
54
   Dr P. Nikolić član 193; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 3; Liberali Srbije član 142 i Predlog ekspertskog tima
Predsednika Republike, član 166 stav 3.
55
   Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 8.
56
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza nadležnosti Republike; Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 3;
Demokratska stranka, Deo V Glava II član preneto zakonodavstvo; Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2; Liberali
Srbije član 150; Vlada Republike Srbije član 150, i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 177 i 178.
57
   Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 3 i Liberali Srbije član 150 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član
178.
58
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza nadležnosti Republike.
59
   Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2 i Vlada Republike Srbije član 150.
60
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava I teza osnovna načela stav 2; Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 4;
Demokratska stranka, Deo V Glava II teza nadležnosti; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 3; Liberali Srbije,
član 146 stav 1; Vlada Republike Srbije, članovi 146 stav 1 in fine i 144 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika
Republike članovi 174, 177, 179 stav 5.
                                                              14
pokrajinske  zakone  i  da  ovim  zakonima,  na  osnovu  i  u  okviru  ustava,  reguliše  pitanja  iz  domena  svoje 
nadležnosti. Prema rešenjima koja sadrže ovi projekti ustava normativna ovlašćenja autonomne pokrajine 
uključuju ne samo pravo na pokrajinsku regulativu, već i pravo autonomne pokrajine da donosi pokrajinske 
zakone. Izuzuetak u tom pogledu je samo jedan od projekata ustava.61 Prema rešenjima sadržanim u ovom 
projektu, autonomnoj pokrajini se priznaje samo ograničeni kapacitet normativnih ovlašćenja. Autonomna 
pokrajina  ima  pravo  da  donosi  samo  podzakonske  pravne  akte,  što  proističe  iz  kvaliteta  poslova  koji čine 
nadležnosti oblasti (termin koji se u ovom projektu ustava koristi kao naziv i za autonomnu pokrajinu).  

        U kontekstu razmatranja normativnih ovlašćenja autonomne pokrajine može se primetiti da, moglo 
bi se reći, opšteprihvaćeno rešenje u projektima ustava koje autonomnoj pokrajini garantuje zakonodavne 
ingerencije  (na  osnovu  ustava  i  u  granicama  koje  ustav  propisuje)  u  pitanjima  koja  čine  njenu  izvornu 
nadležnost,  nije  prihvaćeno  u  aktuelnom  Ustavu  Republike  Srbije.62  I  u  ovom  slučaju  prednost  je  data 
rešenju  koje  normativnu  delatnost  autonomne  pokrajine  ograničava  i  redukuje  samo  na  donošenje 
podzakonskih pravnih akata. 

          Prema  rešenjima  prihvaćenim  u  većini  projekata  ustava,  autonomna  pokrajina  obavlja  i  poslove 
izvršne  vlasti.  Ovakvo  rešenje  načelno  je  u  skladu  sa  standardima  evropskih  dokumenata  o  regionalnoj 
samoupravi kao i lokalnoj samoupravi, koji uključuju pravo regionalnih i lokalnih vlasti da izvršavaju propise 
koje donose u okviru svojih nadležnosti. Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuje pravo 
da izvršava pokrajinske zakone (opšte pravne akte koje usvaja pokrajinska skupština). Pored prava vezanih 
za  izvršavanje  pokrajinskih  zakona  i  opštih  propisa,  u  projektima  ustava  posebno  je  garantovano  i 
regulisano  i  pravo  autonomne  pokrajine  da  izvršava  republičke  zakone.  Ovo  pravo  autonomna  pokrajina 
ostvaruje osloncem na princip subsidijariteta, kako je to regulisano u nekim od projekata ustava.63 Prema 
rešenjima koja sadrže drugi projekti ustava64 autonomna pokrajina ima pravo da izvršava republičke zakone 
i  druge  propise  samo  pod uslovom  da  joj  Republika poveri  ovu  nadležnost.  O poveravanju  nadležnosti  za 
izvršavanje  republičkih  zakona  autonomnoj  pokrajini  odlučuju  organi  centralne  vlasti,  a  akt  kojim  se  ova 
nadležnost  poverava  autonomnoj  pokrajini  je  organski  zakon  za  čije  je  usvajanje  propisana  kvalifikovana 
većina glasova poslanika Narodne skupštine. 

        Prava autonomne pokrajine koja se ostvaruju u domenu sudske vlasti regulisana su samo u nekim 
projektima ustava.65 Konkretna rešenja u ovim projektima razlikuju se pre svega u odnosu na sadržaj i obim 
nadležnosti  koji  se  garantuje  autonomnoj  pokrajini  u  domenu  sudske  vlasti.  Prema  jednom  od  projekata 
ustava66 koji autonomnoj pokrajini garantuje određena prava u domenu sudske vlasti granice u kojima se 
autonomnoj  pokrajini  priznaju  izvesne  kompetencije  u  vezi  sa  sudskom  vlašću,  ove  kompetencije  se 
ostvaruju  samo  u  onim  oblastima  u  kojima  se  kreće  sadržaj  izvornih  nadležnosti  autonomne  pokrajine. 
Pravo autonomne pokrajine da sudeluje u odlučivanju o postavljanju sudskih organa u čijoj je nadležnosti 
rešavanje sukoba nadležnosti između Republike i autonomne pokrajine regulisano je u samo jednome od 
projekata  ustava.67  Odlučivanje  o    sukobu  nadležnosti između Republike  i  autonomne  pokrajine je  prema 
predlogu sadržanom u ovom projektu ustava povereno ustavnom sudu.68 U drugim projektima koji takođe 
garantuju  autonomnim  pokrajinama  određeni  obim  nadležnosti  u  vezi  sa  sudskom  vlašću,  precizno  se 
                                                           
61
   U predlogu dr P. Nikolića nadležnost oblasti formuliše kao pravo da se „stara o vodovodu, putevima, saobraćaju,
melioraciji, navodnjavanju, razvoju zanatstva, izvođenju javnih radova, radu zdravstvene i socijalne službe, ...“ (član
192).
62
   Član 185 Ustava Republike Srbije u vezi sa kojim upućujemo i na Komentar Ustava Republike Srbije, Op. cit. str.
238.
63
   Forum iuris, Glava VI teza 8 stav 1.
64
   Demokratska stranka Srbije, član 146 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 144 stav 1.
65
   Forum iuris, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 4, 5 , 6, 8 i 9; Liberali Srbije, član 146 stav 1. U jednome od predloga
jedan od članova ekspertske grupe izdvojio je svoje mišljenje Videti Zbornik Predlozi za novi Ustav Srbije, Fridrich
Ebert Stiftung, Beograd, 2004, str. 47 – 48 (Beogradski centar za ljudska prava – izdvojeno mišljenje dr M. Pajvančić),
Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, članovi 134 i 143.
66
   Liberali Srbije, član 146 stav 1 i izdvojeno mišljenje dr M. Pajvančić u projeku Beogradskog centra za ljudska prava.
67
   Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 143 stav 4 i član 188.
68
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost stav 5 alineja 4; dr P. Nikolić, član 157 stav 1
pod g; Forum iuris, Glava VII, tačka 2 teza 2 stav 1 alineja 4; Demokratska stranka Srbije, član 175 stav 2; Vlada
Republike Srbije, član 171 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191.
                                                              15
navode  kompetencije  pokrajina  u  oblasti  sudske  vlasti.69  Deo  ovih  nadležnosti  oslonjen  je  i  na  standarde 
evropskih dokumenata o regijama koji regionima garantuju pravo da pred sudskim telima zaštite pravo na 
regionaklnu samoupravu, kao i da participiraju u odlučivanju o izboru sudskih organa u čijoj je nadležnosti 
odlučivanje o zaštiti regionalne samouprave. 

         Ustav  Republike  Srbije  garantuje  pravo  na  zaštitu  prava  na  autonomiju70,  koja  se  ostvaruje  pred 
Ustavnim  sudom,  ustanovljava  poseban  pravni  instrument  koji  stoji  na  raspolaganju  autonomnim 
pokrajinama (njihovim organima) da pred Ustavnim sudom pokrenu postupak zaštita prava na autonomiju, 
a  Zakon  o  ustavnom  sudu  propisuje  poseban  postupak  po  kome  Ustavni  sud  odlučuje  o  zaštiti  prava  na 
pokrajinsku autonomiju. Pored toga, Ustav Srbije propisuje da se sa svake od predložene tri liste kandidata 
za sudije Ustavnog suda (lista koju predlaže Narodna skupština, lista koju predlaže Predsednik Republike i 
lista koju predlaže Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca) po jedan sudija bira sa teritorije autonomne 
pokrajine.71 

2.5 Sadržaj nadležnosti autonomne pokrajine i oblastzi u kojima se ostvaruju 

        Katalog poslova koji čine domen izvornih nadležnosti autonomne pokrajine razlikuje se od projekta 
do projekta ustava. Razlike koje se beleže među rešenjima u različitim projektima ustava odnose se na dve 
grupe  pitanja.  Jedna  grupa  pitanja  odnosi  se  na  oblasti  u  kojima  se  ustanovljava  nadležnost  autonomne 
pokrajine, a druga grupa pitanja se odnosi na obim i kvalitet nadležnosti autonomne pokrajine.  

        Među autorima svih projekata ustava postoji puna saglasnost o tome da se nadležnost autonomne 
pokrajine prostire u oblastima poljoprivrede, zdravstva, socijalne zaštite, prosvete, kulture kao i u oblastima 
uređenja  i  organizacije  pokrajinskih  službi  i  javnih  službi,  utvrđivanja  prihoda  i  rashoda  u  budžetu  i 
izvršavanju zakona. U najvećem broju projekata ustava među oblastima u kojima autonomna pokrajina ima 
izvorne nadležnosti navode se još i šumarstvo, stočarstvo, lov i ribolov kao i pravo autonomne pokrajine da 
upravlja  pokrajinskom  imovinom.  U  većini  analiziranih  projekata  ustava  postoji  saglasnost  da  se  izvorne 
nadležnosti autonomne pokrajine protežu još i na oblasti prostornog i razvojnog planiranja, vodoprivrede, 
saobraćaja,  zaštite  životne  sredine,  turizma  i  ugostiteljstva  kao  i  da  obuhvataju  i  saradnju  sa  drugim 
autonomnim pokrajinama u Republici i sa regionima u drugim zemljama.  

         Pored toga, samo u nekim projektima ustava kao oblasti u kojima autonomna pokrajina ima izvorne 
nadležnosti navode se još i javni radovi pokrajinskog značaja; istraživanje i korišćenje mineralnih nalazišta72; 
sport,  rekreacija  i  fizička  kultura73;  statistička  služba74;  sajmovi  i  privredne  manifestacije;75  održavanje 
javnog reda76 kao i industrija i zanatstvo.77 Naposletku neke oblasti (staranje o zaštiti ljudskih i manjinskih 
prava;  penzijsko  i  invalidsko  osiguranje,  organizovanje  službe  pravne  pomoći  i  advokature,  službena 
upotreba  jezika  i  pisama  nacionalnih manjina,  raspisivanje  referenduma, ekonomska  politika,  ubranizam  i 
stanovanje)  koje  se  svrstavaju  u  krug  izvornih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  pominju  se  samo  u 
pojedinim projektima ustava.   

2.6 Princip jedinstva pravnog poretka i instrumenti koji obezbeđuju njegovu primenu   

         U regionalno uređenim državama veoma važno pitanje je garantovanje jedinstva pravnog poretka, 
ustanovljavanje  instrumenata  koji  služe  obezbeđivanju  jedinstva  pravnog  poretka  kao  i  regulisanje  načina 
na koji se osigirava poštovanje principa jedinstva pravnog poretka. Uprkos tome što je ovo pitanje izuzetno 
                                                           
69
   Forum iuris, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 4, 5 , 6, 8 i 9; Demokratska stranka, Deo V Glava II, član
Nadležnosti autonomne pokrajine alineje 10 i 11.
70
   Član 187 Ustava Republike Srbije. Videti šire komentar uz ovaj član, Op. cit. str. 240 – 241.
71
   Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. Videti šire komentar uz ovaj član, Op. cit. str. 220 – 221.
72
   Forum iuris i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.
73
   Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Liberali Srbije i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.
74
   Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.
75
   Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris i Liberali Srbije, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.
76
   Beogradski centar za ljudska prava, dr P. Nikolić i Forum iuris i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.
77
   Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije i Vlada Republike Srbije i Predlog ekspertskog tima Predsednika
Republike.
                                                              16
važno  za  obezbeđivanje  usklađenosti  i  sklada  i  pravnog  poretka  u  regionalnoj  državi  princip  jedinstva 
pravnog  poretka  Republike  i  instrumenti  koji  obezbeđuju  poštovanje  ovog  principa  (npr.  jednaka  prava 
građana i jednaka važnost svih isprava i pojedinačnih pravnih akata na celoj teritoriji Republike78) izričito su 
regulisani samo u četri projekta ustava.79 

         Iako eksplicitno ne propisuju princip jedinstva pravnog poretka svi projekti ustava sadrže odredbe 
koje regulišu instrumente koji neposredno služe očuvanju i obezbeđivanju jedinstva pravnog poretka. Među 
instrumentima koji služe kako bi se osiguralo jedinstvo pravnog poretka  najznačajniji su oni instrumenti koji 
se  koriste  pred  ustavnim  sudom  u  postupku  ocene  ustavnosti  i  zakonitosti.  U  svim  projektima  ustava 
propisani  su  ovi  instrumenti.  Oni  uključuju  ocenu  ustavnosti  i  zakonitosti  opštih  pravnih  propisa  koje,  u 
okviru  svoje  nadležnosti  donose  pokrajinski  organi,  kao  i  rešavanje  sporova o  sukobu  nadležnosti  između 
organa centralne vlasti i pokrajinskih organa, sa jedne strane, kao i sukob nadležnosti između pokrajinskih 
organa i organa jedinica lokalne samouprave (opština i gradova). Odlučivanje o ovim pitanjima povereno je 
ustavnom sudu.  

         Među projektima ustava nema razlike kada su u pitanju opšta ustavna rešenja prema kojima opšti 
pravni akti koje donose organi autonomne pokrajine podležu kontroli ustavnosti i zakonitosti.Razlike koje se 
beleže  među  projektima  ustava  odnose  se  u  prvom  redu  na  status  najvišeg  pravnog  akta  pokrajine  u 
pravnom  sistemu.  Prema  jednoj  grupi  predloga  konstitutivni  akt  autonomne  pokrajine  podleže  samo 
kontroli  ustavnosti.  U  skladu  sa  tim  načelom  eksplicitno  se  propisuje  da  najviši  pravni  akt  autonomne 
pokrajine  mora  biti  u  skladu  sa  ustavom.80  Prema  rešenjima  koje  sadrže  drugi  projekti  ustava  svi  opšti 
pravni  akti  autonomne  pokrajine,  uključujući  i  najviši  pravni  akt  autonomne  pokrajine  podležu  ne  samo 
kontroli ustavnosti već i kontroli zakonitosti. U skladu sa ovim  pristupom, u projektima ustava koji sadrže 
ovakvo  rešenje  eksplicitno  se  propisuje  da  najviši  pravni  akt  autonomne  pokrajine  mora  biti  u  skladu  sa 
ustavom i republičkim zakonom.81 

         U  nekim  projektima  ustava  ustanovljeni  su,  pored  toga,  i  drugi  instrumenti  čiji  je  smisao 
obezbeđivanje  jedinstva  pravnog  poretka.  Među  ovim  instrumentima  su  na  primer,  pravo  pokretanja 
postupka  ocene  ustavnosti  zakona  i  konstitutivnog  akta  autonomne  pokrajine82  i  pravo  organa  centralne 
vlasti da, pod uslovima propisanim u ustavu, raspuste skupštinu pokrajine.83 

               
               
3.  ZASTUPLJENOST  AUTONOMNIH  POKRAJINA  U  ORGANIMA  REPUBLIKE  I 
NJIHOVO  UČEŠĆE  U  ODLUČIVANJU  O  PITANJIMA  IZ  NADLEŽNOSTI  ORGANA 
CENTRALNIH VLASTI KOJA SU ZNAČAJNA ZA AUTONOMNU POKRAJINU 
         Jedan  od  evropskih  standarda  u  dokumentima  o  regionalnoj  samoupravi  odnosi  se  na  različite 
vidove učešća regiona u odlučivanju i posebno uključuje procedure konsultovanja regionao pitanjima koja 
su  u  nadležnosti  centralnih  organa  vlasti  naročito  kada  se  na  nivou  centralnih  organa  vlasti  odlučuje  o 
pitanjima značajnim za status regiona.  

                                                           
78
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela, stavovi 10 i 11 i Forum iuris, Glava IV teza 3
stav 5.
79
   Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Opšta načela, stavovi 9, 10 i 11; Forum iuris, Osnovne odredbe,
teza 9; Liberali Srbije, član 4 stav 5 i Predlog ekspertske grupePredsednika Republike, član 11.
80
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost, stav 5; Forum iuris, Glava VII tačka 1 teza 1
stav 1 i tačka 2 teza 2 stav 1; Demokratska stranka, Deo IV Glava II član nadležnosti stav 1 alineja 1; Liberali Srbije,
član 128 stav 1 alineja 1 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 174 stav 3 i član 191 stav 1.
81
   Dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod a. U predlozima Demokratske stranke Srbije (član 175 stav 1) i Vlade Republike
Srbije (član 171 stav 1) među nadležnostima ustavnog suda ne spominje se izričito ocena ustavnosti i zakonitosti statuta
autonomne pokrajine već se koristi opšta odredba „drugi opšti akti“ koja može obuhvatati i statut pokrajine.
82
   Dr P. Nikolić, član 202; Demokratska stranka Srbije, član 158; Vlada Republike Srbije, član 161 i Predlog ekspertske
grupe Predsednika Republike, član 192 stavovi 1 i 4.
83
   Dr P. Nikolić, član 203; Demokratska stranka, Deo V Glava II, član zaštita pravnog poretka i interesa Republike;
Demokratska stranka Srbije, član 159.
                                                              17
         U projektima ustava ovaj standard je delom integrisan. Učešće i uključivanje autonomne pokrajine 
u  odlučivanje  o  pitanjima  koja  su  u  nadležnosti  republičkih  organa  ostvaruje  se  u  osnovi  na  dva  načina. 
Jedan  oblik  učešća  ostvaruje  se  kroz  reprezentovanje  autonomne  pokrajine  u  Narodnoj  skupštini.  Drugi 
oblik  učešća  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  poslovima  iz  nadležnosti  centralne  vlasti  ostvaruje  se 
prilikom  odlučivanja  organa  centralne  vlasti,  što  se  obezbeđuje  u  prvom  redu  kroz  ustanovljavanje 
procedura koje bi trebalo da omoguće realizovanje ovog prava autonomne pokrajine. 

3.1 Reprezentovanje autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini 

       Princip teritorijalnog reprezentovanja (reprezentovanje teritorijalnih zajednica) posebno u složenim 
državama prisutan je u komparativnoj ustavnosti u više različitih oblika.84 

         Pravo  autonomne  pokrajine  na  reprezentovanje  u  Narodnoj  skupštini  garantuje  se  u  nekoliko 
projekata  ustava.  U  više  projekata  ustava  eksplicitno  garantovanje  ovog  prava  autonomne  pokrajine 
izostaje.85  

        Konkretan  način  ostvarivanja  prava  autonomne  pokrajine  da  bude  reprezentovana  u  Narodnoj 
skupštini  regulisan  je  različito  u  pojedinim  projektima.  Najznačajnija  razlika  među  odnosi  se  pre  svega  na 
strukturu Narodne skupštine i njenu unutrašnju organizaciju.  

        Prema  rešenjima  u  jednoj  grupi  projekata  ustava  Narodna  skupština  je  dvodomna.86  U  Narodnoj 
skupštini se, pored doma građana kao drugi dom obrazuje dom teritorijalnih zajednica. 

         Prema  rešenjima  u  drugim  projektima  ustava  Narodna  skupština  je  jednodomna,  ali  je  regulisano 
da deo narodnih poslanika biraju građani neposredno, dok se deo narodnih poslanika bira u autonomnim 
pokrajinama.87 Projekti ustava u kojima je zastupljeno ovo rešenje razlikuju se prema tome kako i na osnovu 
kojih  kriterijuma  se  utvrđuje  broj  poslanika  koji  se  bira  u  autonomnim  pokrajinama.  Prema  jednom  od 
rešenja broj poslanika koji se bira u autonomnim pokrajinama se utvrđuje u samom ustavu kao apsolutni 
broj.88 Prema drugom rešenju se takođe u samom ustavu reguliše osnovni princip i  kriterijum na osnovu 
koga se određuje broj poslanika Narodne skupštine koji se bira u autonomnoj pokrajini. Broj poslanika koji 
se biraju u autonomnoj pokrajini utvrđuje se polazeći od broja stanovnika  autonomne pokrajine i s obzirom 
na taj broj određuje se broj poslanika koji se bira u svakoj autonomnoj pokrajini.89 Prema trećem rešenju 
ovo  pitanje  nema  status  ustavne  materije.  Osim  načelne  odredbe  prema  kojoj  su  građani  autonomne 
pokrajine reprezentovani u Narodnoj skupštini u ustavu se ne reguliše način reprezentovanja. Regulisanje 
ovog pitanja poverava se zakonodavcu.90 

3.2 Učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti 

              Nekoliko  projekata  ustava  reguliše  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz 
domena  nadležnosti  centralne  vlasti,  rukovodeći  se  standardima  evroskih  dokumenata  o  regionalnoj 
samoupravi koji uključuju princip da regioni učestvuju u obavljanju poslova iz domena nadležnosti centralne 
vlasti  kao  i  da  učestvuju  u  odlučivanju  posebno  o onim  pitanjima  koja  se  neposredno tiču  statusa  i  prava 
regiona.  Među  rešenjima  sadržanim  u  projektima  ustava  koji  regulišu  ovo  pitanje  postoje  izvesne  razlike 
posebno  u  odnosu  na  to  kako  se  ostvaruje  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz 
domena nadležnosti centralne vlasti, koje instrumente imaju na raspolaganju autonomne pokrajine kako bi 
                                                           
84
   Videto o tome šire kod Pajvančić M., Struktura parlamenta i reprezentovanje regiona – autonomija, Zbornik
Vojvodina i budući ustav Srbije, Beograd, KAS, 2003, str. 93 – 102; kao i Pajvančić M., Parlamentarno pravo,
Beograd, KAS, 2005, str. 33 – 36.
85
   Pravo na reprezentovanje autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini nije predviđeno u projektima Demokratske
stranke, Liberala Srbije, Vlade Srbije i Predlogu ekspertske grupe Predsednika Republike.
86
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava I tačka l teza organizacija i Forum iuris Glava IV tačka 2 teza 2.2.
87
   Dr P. Nikolić, član 100; Demokratska stranka Srbije, član 96 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike.
88
   U projektu Demokratske stranke Srbije, utvrđeno je da se 100 od ukupno 250 poslanika bira u regionima. Region je
jedna izborna jedinica iz koje se bira 10 do 25 poslanika srazmerno broju stanovnika regiona (član 96 stav 2).
89
   Prema predlogu dr P. Nikolića, na svakih 200 000 stanovnika bira se jedan poslanik, a još po njedan poslanik bira se
na preostali višak stanovnika preko 100 000 (član 100).
90
   Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 94 stav 4.
                                                           18
učestvovale  u  odlučivanju,  u  vezi  sa  kojim  pitanjima  ustav  garantuje  učešće  autonomne  pokrajine  u 
odlučivanju i dr.  

          Pravo  autonomne  pokrajine  da  učestvuje  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz  domena  nadležnosti 
centralne  vlasti,  prema  rešenjima  koje  sadrže  projekti  ustava  ostvaruje  se  na  više  različitih  načina.  Jedan 
način  ostvarivanja  ovog  prava  realizuje  se  kroz  učešće  doma  koji  reprezentuje  autonomne  pokrajine  u 
zakonodavnom  postupku  što obezbeđuje  uticaj  na  zakonodavnu vlast  i  zakonodavni  proces.91  Drugi  način 
ostvarivanja ovog prava realizuje se kroz pravo autonomne pokrajine da podnosi predloge zakona.92 Prema 
rešenju koje sadrže projekti ustava koji prihvataju ovaj način učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o 
poslovima  iz  nadležnosti  centralne  vlasti,  autonomna  pokrjina  ima  status  ovlašćenog  predlagača  zakona. 
Ona ima mogućnost da pokrene zakonodavni postupak podnošenjem predloga zakona ali znatnije ne može 
uticati na tok zakonodavnog postupka i sadržaj zakonskih rešenja. Posebne procedure koje uključuju učešće 
ili  konsultovanje  autonomne  pokrajine,  po  kojima  se  usvajaju  finansijski  zakoni  predviđene  su  u  nekim 
projektima  ustava.93  Treći  vid  učešća  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  poslovima  iz  nadležnosti 
centralne  vlasti  je  osoben  po  tome  što  se  ostvaruje  u  postupku  odlučivanja  o  reviziji  ustava.  Ovo  pravo 
autonomne  pokrajine  je  ograničeno  samo  na  one  promene  ustava  čiji  se  sadržaj  odnosi  na  na  status 
pokrajine,  a  garantuju  ga  samo  neki  projekti  ustava.94  Pravo  autonomne  pokrajine  da  podnese  predlog 
zakona  Narodnoj  skupštini95,  garantuje  se  u  većini  projekata  ustava.96  Za  razliku  od  prava  zakonodavne 
inicijative,  pravo  autonomne  pokrajine  da,  kao  ovlašćeni  predlagač,  podnese  predlog  za  reviziju  ustava 
ukoliko se promene odnose na status autonomne pokrajine reguliše se samo u nekim projektima ustava.97 

         Kvalitet i obim prava autonomne pokrajine prilikom učešća u odlučivanju o pitanjima iz nadležnosti 
centralne  vlasti  uglavnom  nisu  bliže  regulisana  u  projektima  ustava.  Samo  u  nekim  projektima  ustava 
regulišu  se  pitanja  vezana  za  obim  i  kvalitet  učešća  (uključiv  i  saglasnost)  autonomne  pokrajine  prilikom 
odlučivanja o pitanjima koja se odnose na njihov status. U projektima koji regulišu ovo pitanje ustanovljeni 
su  različiti  instrumenti  i  propisane  procedure  koje  omogućuju  i  obezbeđuju  participaciju  autonomne 
pokrajine u odlučivanju o pitanjima koja se odnose na status autonomne pokrajine, kao na primer: pravo 
suspenzivnog veta98 ili pravo apsolutnog veta99 doma koji reprezentuje autonomne teritorijalne zajednice u 
ustavom  precizno  definisanim  slučajevima;  posebna  procedura  odlučivanja  o  materijama  koje  su  u 
ravnopravnoj  nadležnosti  oba  doma;100  naročiti  postupci  odlučivanja  koji  uključuju  neposredno  učešće 




                                                           
91
    Beogradski centar za ljudska prava Deo III, Glava I teza postupak odlučivanja; Forum iuris, Glava IV tačka 2 teze
2.10, 2.11 i 2.12; Liberali Srbije član 149 stav 3.
92
   Forum iuris, Glava IV tačka 2 teza 2.11 stavovi 2 i 3 i teza 2.12 stavovi 2 i 3; Demokratska stranka Srbije, član 105
stav 1; Liberali Srbije, član 88 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 104 stav 1 i Predloga ekspertske grupe Predsednika
Republike, član 101.
93
   Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10,
12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2; Demokratska stranka
Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike.
94
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo V; Forum iuris, Glava VIII i Predlog ekspertske grupe Predsednika
Republike, član 197 stav 1. Više o oblicima učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o finanijskim zakonima kao i
sadržaju i obimu prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini u postupku odlučivanja o finansijskim zakonima videti u
odeljku o finansijskoj autonomiji autonomnih pokrajina.
95
   Ovo pravo pokrajine imaju i prema važećem Ustavu Srbije, član 80 stav 2.
96
    Forum iuris, Glava IV tačka 2 teza 2.11 stav 3 i teza 2.12 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 105 stav 1;
Liberali Srbije, član 88 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 104 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika
Republike, član 101.
97
   Forum iuris, Glava VIII tačka 1 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 183 stav 1; Liberali Srbije, član 155 stav 1 i
Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 197 stav 1.
98
   Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava I, teza postupak odlučivanja stavovi 10, 11, 12, 13;
99
   Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava I, teza postupak odlučivanja stavovi 14 i 15; Forum iuris Glava IV
tačka 2 teze 2.10, 2.11 i 2.12.
100
    Forum iuris Glava IV tačka 2 teze 2.11 i 2.12.

                                                              19
građana  (referendum)101  ili  posebnu  (kvalifikovanu)  većinu  u  Narodnoj  skupštini  prilikom  odlučivanja  o 
promeni područja pokrajine.102 

        Autonomnoj  pokrajini  se  u  većini  projekata  ustava  garantuju  izvesna  (ograničena)  prava  i  u  
domenu  međunarodne  saradnje.  Pravo  autonomne  pokrajine  u  oblasti  međunarodne  saradnje  uključuje 
uspostavljanje  i  ostvarivanje  saradnje  sa  regionima  drugih  država  uz  uslov  da  se  ta  saradnja  odvija  uz 
poštovanje teritorijalnog integriteta i jedinstva pravnog poretka Republike.103 Izuzetno, samo u jednome od 
projekata ustava autonomnoj pokrajini se u samom ustavu pravo da, u okviru međunarodne saradnje koju 
pokrajina ostvaruje, može da zaključuje sporazume. Sporazuzmi koje zaključi autonomna pokrajina podležu, 
prema rešenju sadržanom u ovom projektu ustava, podležu naknadnoj potvrdi skupštine ili vlade.104  

        Iako je se radi o posebno značajnom pravu koje je neposredno vezano za ustavni status autonomne 
pokrajine,  posebno  za  zaštitu  statusa  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu,  samo  u  jednom  od 
projekata  ustava105  je  regulisano  pravo  autonomne  pokrajine  da  sudeluje  u  postupku  odlučivanja  o 
postavljanju  sudskih  organa  u  čijoj  nadležnosti  je  rešavanje  sukoba  nadležnosti  između  Republike  i 
autonomne  pokrajine,  sa  jedne  strane  tako  i  između  autonomne  pokrajine  i  lokalne  zajednice,  sa  druge 
strane. Odlučivanje o ovim sporovima je stavljeno u nadležnost ustavnog suda.106  

 

4. FINANSIRANJE AUTONOMNE POKRAJINE 
         Finansijska  autonomija  autonomne  pokrajine  je  veoma  važan  pokazatelj  ustavnog  statusa 
autonomne  pokrajine  i  materijalna  garancija  za  realizaciju  nadležnosti  autonomne  pokrajine,  posebno 
njenih izvornih nadležnosti. Evropski dokumenti o regionima ustanovljavaju opšte principe koji postavljaju 
okvir  unutar  koga  se  realizuje  finansijska  autonomija  regiona.  Ona  se  ostvaruje  na  više  načina  i  različitim 
instrumentima,  a  uključuje:  garantovanje  prava  regiona  na  sopstvene  poreze;  učešće  regiona  u  porezima 
koje  prikuplja  država  i  u  disktribuciji  sredstava  prikupljenih  na  taj  način;  pravo  regiona  na  pristup 
nacionalnom tržištu kapitala i korišćenje sredstava iz tih izvora.  

        Finansijsku  autonomiju  regiona  prati  princip  solidarnosti.  Ovaj  princip  takođe  je  postavljen  kao 
jedan  od  standarda  evropskih  dokumenata  o  regionima.  Smisao  garantovanja  principa  solidarnosti  i  cilj 
čijem postizanju treba da doprinese njegova primena je ublažavanje i otklanjanje neujednačenosti između 
pokrajina u pogledu ekonomskog i ukupnog društvenog razvoja.  

        I  u  projektima  ustava  koji  su  bili  predmet  analize  deo  evropskih  standarda  koji  se  odnose  na 
garantovanje finansijske autonomije autonomnih pokrajina integrisan je u ustavna rešenja. To se pre svega 
odnosi  na  izvore  prihoda  kojima  raspolaže  autonomna  pokrajina,  posebno  na  pravo  sopstvene  izvore 
prihoda, pravo autonomne pokrajine da na različite načine  

4.1 Prihodi autonomne pokrajine ‐ sopstveni porezi i drugi izvori prihoda  

        U najvećem broju projekata ustava autonomnoj pokrajini je zagaranovana finansijska autonomija. 
Sadržaj finansijske autonomije, oblici i način na koji  se ona realizuje kao i obim u kome je zagarantovano 
pravo  na  finansijsku  autonomiju  regulisani  su  različito  u  projektima  ustava.  Finansijska  autonomija  se  u 

                                                           
101
    Forum iuris Glava VI teza 6.
102
    Demokratska stranka Srbije, član 151 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 102 stav 3 i član 148 stav 4; Beogradski
centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7 i Predlog ekspertske grupe
Predsednika Republike, član 162.
103
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava II teza opšta načela stav 7; Forum iuris, Glava VI teza 5 stav 2;
Demokratska stranka Srbije, član 149 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 147 stav 1.
104
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava II teza opšta načela stav 8.
105
    Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 143 stav 4 i član 188.
106
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost stav 5 alineja 4; dr P. Nikolić, član 157 stav 1
pod g; Forum iuris, Glava VII, tačka 2 teza 2 stav 1 alineja 4; Demokratska stranka Srbije, član 175 stav 2; Vlada
Republike Srbije, član 171 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191.
                                                              20
najvećem  broju  projekata  ustava  garantuje  u  granicama  i  obimu  koji  se  određuje  ustavom  ili  zakonom. 
Među  projektima  ustava  postoje  razlike  s  obzirom  na  to  koji  pravni  akt  definiše  sadržaj,  obim  i  granice 
finanijske autonomije autonomne pokrajine. Prema rešenjima koja su prihvaćena u delu projekata ustava 
ova pitanja reguliše ustav107 i republički zakon.108 Prema rešenjima koja su prihvaćena u drugim projektima 
ta  pitanja  regulišu  se  organskim  zakonom  za  čije  se  usvajanje  zahteva  kvalifikovana  većina109  ili  običnim 
zakonom za čije čije se usvajanje ne zahteva kvalifikovana većina.110  

         Sadržaj  finansijske  autonomije  koja  se  garantuje  u  projektima  ustava  uključuje  pravo  autonomne 
pokrajine  na  sopstvene  izvore  prihoda111  kao  i  njeno  pravo  da  slobodno  raspolaže  prihodima  u  okvirima 
svojih  ustavom  utvrđenih  nadležnosti.  U  nekim  projektima  ustava  utvrđuju  se  pa  i  ekslicitno  navode  i 
osnovni izvori prihoda pokrajina (na primer, lokalni porezi, takse, takse, prirezi, dažbine, donacije, prihodi 
od pokrajinske imovine, a izuzetno i prihodi od privatizacije112 i dr. ).113  

        U  svim  projektima  ustava  prihvaćeno  je  rešenje  da  autonomna  pokrajina  ima  svoj  budžet.114 
Budžetko pravo autonomne pokrajine je ujedno i garancija da za finansiranje svojih nadležnosti, posebno 
izvornih,  raspolaže  određenim  materijalnim  resursima  koji  su  nužni  za  ostvarivanje  nadležnosti.  Nad 
izvršavanjem  budžeta  autonomne  pokrajine  nadzor  ustanovljeno  je  pravo  nadzora,  a  nadzor  je  poveren 
računskom sudu.115 

4.2 Učešće autonomne pokrajine u porezima koje prikuplja država  

        Nekoliko  projekata  ustava,  sledeći  standarde  evropskih  dokumenata  o  regionima,  garantuje 
autonomnoj  pokrajini  pravo  na  deo  sredstava  iz  republičkih  poreza  (porezi  koji  se  prikupljaju  na  nivou 
Republike).  Ovo  pravo  autonomne  pokrajine  garantuje  se  u  nekim  projektima  ustava  samo  generalno, 
jednom opštom odredbom.116 U drugim projektima ustava117 se, uz načelno jemstvo ovog prava autonomne 
pokrajine,  bliže  određuje  i  namena  ovih  sredstava  i  konkretizuje  da  se  sredstva  iz  poreza  koje  prikuplja 
Republika obezbeđuju samo za ostvarivanje nadležnosti čije obavljanje je povereno autonomnoj pokrajini, 
dok se sredstva iz ovih izvora ne bi mogla koristiti za finansiranje izvornih nadležnosti autonomne porajine.  

        U većini projekata ustava118 propisane su i regulisane posebne procedure po kojima se odlučuje o 
usvajanju finansijskih zakona. Karakteristično obeležje ovih procedura je u tome što one uključuju učešće ili 
konsultovanje  autonomne  pokrajine  prilikom  odlučivanja  o  finansijskim  zakonina.  Kvalitet  i  sadržaj  prava 
autonomne  pokrajine  da  učestvuje  u  donošenju  finansijskih  zakona  se  razlikuju.  Prema  rešenjima  koja 


                                                           
107
    Forum iuris, Glava I teza 16 stav 5, Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163.
108
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 3; Demokratska stranka, Deo V Glava II
član finansiranje autonomije, stav 1.
109
    Demokratska stranka Srbije, član 155; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2.
110
    Dr P. Nikolić, član 194 stav 1; Liberali Srbije, član 144.
111
    Dr P. Nikolić, član 194 stav 2; Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stav 5; Demokratska stranka Deo V Glava II
član finansiranje autonomija stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 155 stav 1; Liberali Srbije, član 144; Vlada
Republike Srbije član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163.
112
    Forum iuris, Glava III, teza 2 stav 3.
113
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza Finansijska autonomija teritorijalnih zajednica; dr P.
Nikolić, član 228; Demokratska stranka Deo V Glava II član finansijska autonomija stav 2.
114
    Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava II teza Nadležnosti autonomne pokrajine, alineja 3; dr P. Nikolić,
član 195; Forum iuris Glava VI teza 7 stav 4; Demokratska stranka Deo VI član Budžet stav 1; Demokratska stranka
Srbije, član 90 stav 1; Liberali Srbije član 149 stav 1 alineja 4; Vlada Republike Srbije, član 90 stav 2.
115
    Dr P Nikolić, član 228 in fine; Demokratska stranka, Deo III Glava IV teza Računski sud stav 1; Demokratska
stranka Srbije, član 90 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 94 stav 1.
116
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza Finansijska autonomija; dr P. Nikolić, član 194 stav 3 i
Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163 stav 3.
117
    Demokratska stranke, Deo V Glava II član finansiranje autonomnih pokrajina stav 3; Demokratska stranka Srbije,
član 146 stav 1; Liberali Srbije, član 143 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 144 stav 2.
118
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10,
12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2; Demokratska stranka
Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike.
                                                              21
sadrža  pojedini  projekti  ustava  za  donošenje  finansijskih  zakona  zahteva  se  kvalifikovana  većina.119  U 
drugim projektima ustava je ustanovljeno pravo doma teritorijalnih zajednica da uloži suspenzivni veto na 
donošenje ovih zakona120 i regulisan je način postupanja u slučaju kada dom teritorijalnih zajednica iskoristi 
svoje pravo da uloži suspenzivni veto. 

4.3 Pravo autonomne pokrajine ne pristup nacionalnom tržištu kapitala  

       Jedan  od  standarda  koje  načelno  definišu  evropski  dokumenti  o  regionima  odnosi  se  i  na 
garantovanje  prava  regiona  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala  i  pravo  da  konkuriše  za  sredstva  i 
angažuje sredstava za potrebe građana sa područja autonomne pokrajine.  

         Pravo  autonomne  pokrajine  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala  (uključujući  angažovanje 
sredstava  i  zaduživanje  autonomne  pokrajine)  garantuje  se  odredbama  načelnog  karaktera  u  nekoliko 
projekata ustava.121 U nekim projektima ustava, pored ove načelne garancije regulišu još neka pitanja. Tako 
se  na  primer,  u  ustavu  eksplicitno  ovlašćuje  zakonodavac  da  reguliše  uslove  pod  kojima  se  autonomna 
pokrajina može zaduživati kao i da reguliše postupak odlučivanja o zaduživanju.122 U pojedinim projektima 
ustava  pravo  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala  neposredno  i  eksplicitno  se  vezuje  samo  za  princip 
solidarnosti.  Ovo  rešenje  sadržaj  prava  autonomne  pokrajine  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala 
redukuje samo na precizno utvrđene izvore, što realno sužava pravo autonomne pokrajine i ograničava ga 
samo na pravo na pristup fondovima solidarnosti namenjenim podsticanju razvoja.123  

4.4 Princip solidarnosti  

          Princip solidarnosti kao jedan od standarda koji utvrđuju evropski dokumenti o regijama regulisan 
je  u  većini  projekata  ustava.  U  većini  projekata  ustava  princip  solidarnosti  je  u  ustavu  regulisan  na  opšti 
način,  kao  načelo  solidarnosti.124  Izuzetno,  samo  u  jednom  od  projekata  ustava,  samim  ustavom  je  bliže 
regulisano i na koji način se ostvaruje načelo solidarnosti. U ovom projektu ustava125 prihvaćeno je rešenje 
prema kome se pri Ministarskom savetu obrazuje poseban fond ‐ fond solidarnosti i propisana je namena za 
koju se mogu koristiti sredstva iz ovog fonda. Sredstva ovoga fonda namenjena je kreditiranju nedovoljno 
razvijenih oblasti. 

 

5. POKRAJINSKI ORGANI ‐ ORGANIZACIJA VLASTI U AUTONOMNOJ POKRAJINI  
       Standardi  koje  uključuje  sadržaj  prava  na  regionalnu  samoupravu  definisani  evropskim 
dokumentima o regijama obuhvataju i pravo regiona da urede i regulišu organe regionalnih vlasti (pravo na 
samoorganizovanje). Ovaj osnovni standard integrisan je i u projekte ustava, ali se njegova sadržina različito 
operacionalizuje u konkretnim projektima ustava.  

       U formi jedne opšte odredbe u svim projektima ustava autonomnoj pokrajini se garantuje pravo da 
samostalno  uredi  svoju  organizaciju  i  da  ustanovi  pokrajinske  organe  u  skladu  sa  svojim  potrebama.126  U 


                                                           
119
    Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2.
120
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10,
12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2.
121
    Forum iuris, Glava VI teza 4 stav 2; dr P. Nikolić, član 194 stav 4; Demokratska stranka Srbije, član 91; Vlada
Republike Srbije član 91.
122
    Demokratska stranka Srbije, član 91; Vlada Republike Srbije član 91.
123
    Dr P. Nikolić, član 194 stav 4.
124
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo I teza Republika Srbija, stav 5 in fine; Forum iuris Osnovne odredbe, teza
14; Demokratska stranka Srbije član 92; Vlada republike Srbije, član 91.
125
    Dr P. Nikolić, član 194 stav 4.
126
    Videti napomene uz sadržaj nadležnosti pokrajina koje obuhvataju pravo da „obrazuje i uredi organe vlasti“ (dr P.
Nikolić, član 192 stav 1 alineja 1) i njihovo pravo da „samostalno, statutima propišu uređenje i nadležnost svojih
organa, prema sopstvenim prilikama i potrebama“ (Vlada Republike Srbije, član 145 stav 1).
                                                              22
većini  projekata  ustava127  u  samom  ustavu  reguliše  se  koji  organi  se  obrazuju  u  autonomnoj  pokrajini. 
Sledeći standarde evropskih dokumenata o regijama koji se odnose na obrazovanje regionalnih organa, u 
ustavu se utvrđuje da se u autonomnoj pokrajini obrazuje skupština kao predstavničko telo građana, organi 
izvršne  vlasti  kao  i  pokrajinska  administracija,  a  u  nekoliko  projekata  ustava  predviđeno  je  da  se  u 
autonomnoj pokrajini obrazuje i pokrajinski ombudsman. Suštinska razlika među projektima ustava odnosi 
se na sudsku vlast i njeno formiranje na nivou autonomne pokrajine. U vezi sa ovim pitanjem rešenja izneta 
u pojedinim projektima se dijametralno razlikuju. 

5.1 Skupština autonomne pokrajine kao predstavništvo građana 

        U svim projektima ustava128 koji su bili predmet analize u samom ustavu se eksplicitno navodi da se 
u  autonomnoj  pokrajini  obrazuje  skupština  kao  opšte  predstavničko  telo  koje  neposredno  biraju  građani 
autonomne pokrajine na opštim izborima, na osnovu jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem. Pravo na 
regionalnu  samoupravu  građani  ostvaruju  neposredno  i  preko  poslanika  koje  neposredno  biraju  u 
pokrajinsku skupštinu. Na taj način je opšti standard evropskih dokumenta o regijama da se na regionalnom 
nivou obrazuje barem jedan organ regionalne vlasti koji neposredno biraju građani integrisan u najveći broj 
projekata ustava. 

         U  nekim  projektima  ustava  se,  pored  toga,  regulišu  konkretnije  i  neka  druga  pitanja  vezana  za 
status  pokrajinske  skupštine.  Tako  se  o  nekim  od  projekata  ustava  reguliše  i  dužina  mandata  poslanika  u 
pokrajinskoj  skupštini129;  eksplicitno  garantuje  slobodni  mandat  poslanika  pokrajinske  skupštine  kao  i 
zaštita  mandata  poslanika130;  utvrđuje  načelo  nespojivosti  funkcija  upravo  u  vezi  sa  poslaničkom 
funkcijom131; bliže se propisuje i struktura pokrajinske skupštine.  

        Među  projektima  ustava  postoje  razlike  u  rešenjima  koja  se  odnose  na  strukturu  pokrajinske 
skupštine. U većini projekata ustava prihvaćeno je rešenje prema kome je skupština autonomne pokrajine 
jednodomna.132  U  delu  ovih  projekata  ustava  ustavom  je  eksplicitno  propisano  da  se  u  „regionima  sa 
mešovitim  nacionalnim  sastavom  stanovništva  omogućuje  se  srazmerna  zastupljenost  nacionalnih 
manjina.“133  Ustavna  odredba  je  načelne  prirode  i  mnoga  pitanja  ostavlja  otvorenim.  Ne  precizira  se,  na 
primer, način na koji se ova ustavna mogućnost može koristiti; pod kojim uslovima se ovo ustavno pravilo 
može efektuirati; ko je nadležan da odluči da li se u konkretnoj autonomnoj pokrajini može primeniti ova 
ustavna  norma;  nisu  ustanovljeni  instrumenti  koji  bi  se  mogli  koristiti  kako  bi  se  i  realno,  a  ne  samo 
nomilano,  ustavom  propisana  mogućnost  da  se  multinacionalni  sastav  stanovištva  na  području  određene 
autonomne pokrajine mogla izraziti i u sastavu skupštine kao reprezentativnog tela građana. 

        Jedno  od  veoma  značajnih  pitanja  koje  ilustrativno  govori  o  karakteristikama  ustavnog  položaja 
skupštine  autonomne  pokrajine  je  i  pravo  organa  centralne  vlasti  da  raspuste  skupštinu  autonomne 
pokrajine.  Među  projektima  ustava  postoje  razlike  s  obzirom  na  to  da  li  se  u  njima  ustanovljava  pravo 
organa centralne vlasti da odlučuju o raspuštanju skupštine autonomne pokrajine ili organi centralne vlasti 
to pravo nemaju. 

        Prema  rešenjima  sadržanim  u  većini  projekata  ustava134  organi  centralne  vlasti  nemaju  pravo  da 
raspuste skupštinu autonomne pokrajine. U ustavu se to i eksplicitno propisuje. 


                                                           
127
    Izuzetak su projekti Beogradskog centra za ljudska prava i Forum iurisa koji uređivanje organizacije vlasti
prepuštaju konstitutivnim aktima autonomnih pokrajina.
128
    Dr P. Nikolić, član 196 stav 1 i član 197; Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine;
Demokratska stranka Srbije, član 148 i član 156; Liberali Srbije, član 145; Vlada Republike Srbije, članovi 146 i 153 i
Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 170.
129
    Dr P. Nikolić, član 197 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 148 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 146 stav 3.
130
    Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 3; Demokratske stranke Srbije,
član148 stav 3; Vlade Republike Srbije, član 146 stav 4.
131
    Dr P. Nikolić, član 197 stav 2.
132
    Dr P. Nikolić, član 197; Demokratska stranka Srbije član 148 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 146 stav 2.
133
    Demokratska stranka Srbije, član 148 stav 4; Vlada Republike Srbije član 146 stav 5.
134
    Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava I tačka 1 teza Nadležnost stav 1 alineja 12 i stav 6 alineja 3.
                                                              23
        Rešenje  prema  kome  organi  centralne  vlasti  imaju  pravo  da  raspuste  pokrajinsku  skupštinu 
predviđeno je u nekoliko projekata ustava.135 Ovo pravo organi centralne vlasti mogu koristiti samo ukoliko 
su ispunjeni ustavom propisani uslovi i samo pod okolnostima koje su utvrđene ustavom.136  Projekti ustava 
u kojima je prihvaćeno ovo rešenje razlikuju se između sebe s obzirom na to koji organ centralne vlasti je 
nadležan  da  odluči  o  raspuštanju  pokrajinske  skupštine.  Nadležnost  za  donošenje  odluke  o  raspuštanju 
pokrajinske skupštine, prema rešenju u jednom od projekata ustava137 donosi ustavni sud na predlog vlade. 
Prema  drugom  rešenju138  ovo  pitanje  je  u  nadležnosti  Narodne  skupštine,  koja  odluku  o  raspuštanju 
pokrajinske  skupštine  donosi  na  predlog  Ministarskog  saveta.  Trećim  rešenjem139  pravo  odlučivanja  o 
raspuštanju pokrajinske skupštine pripada Vladi koja ovu odluku donosi uz saglasnost Narodne skupštine. 
Zajednička karakteristika koja odlikuje sva navedena rešenja ogleda se u tome što u postupku odlučivanja o 
ovom osetljivom pitanju učestvuju dva organa, od kojih je jedan predlagač, dok drugi donosi odluku, ili se 
pak za odluku o raspuštanju pokrajinske skupštine zahteva saglasnost volja dve grane vlasti ‐ zakonodavne i 
izvršne vlasti. 

5.2 Organi izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini  

       Prema  rešenjima  u  svim  projektima  ustava  u  autonomnoj  pokrajini  se,  pored  skupštine  kao 
predstavničkog tela građana, obrazuju i organi kojima se poveravaju poslovi izvršne vlasti. U tom pogledu 
među autrima projekata ustava postoji puna saglasnost.  

          U  projektima  ustava  u  kojima  se  u  samom  ustavu  utvrđuju  organi  koji  se  obrazuju  na  nivou 
autonomne pokrajine izričito se navode i organi čiju nadležnost čine poslovi iz domena izvršne  vlasti. Među 
projektima ustava postoje razlike koje se u prvom redu odnose na naziv organa koji obavlja poslove izvršne 
vlasti, ali i razlike o obimu ustavne regulative koja se odnosi na organ izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini. 

         Za organ koji obavlja poslove izvršne vlasti na nivou autonomne pokrajine koriste se različiti nazivi: 
vlada140,  izvršno  veće,141  savet  oblasti.142  Pored  toga,  u  ovim  projektima  ustava  preciziraju  se  još  neka 
pitanja vezana za status izvršnog organa koji se obrazuje na nivou autonomne pokrajine, među kojima su: 
način  na  koji  se  bira  pokrajinski  organ  koji  obavlja  poslove  izvršne  vlasti,  a  koji  je  poveren  skupštini 
autonomne pokrajine (izvršni organ se određuje kao organ skupštine);143 dužina trajanja mandata članova 
izvršnog  oragana  autonomne  porajine;144  pravo  autonomne  pokrajine  pokrajine  da  svojim  aktom  odredi 
broj članova izvršnog organa;145 status i način izbora presednika izvršnog organa autonomne pokrajine.146  

5.3 Sudska vlast u autonomnoj pokrajini – da ili ne?  

         Jedno  od  pitanja  na  kome  se  pogledi  autora  projekata  i  rešenja  u  projektima  ustava  značajno 
razilaze  su  vezana  za  sudsku  vlast,  za  organizaciju  sudstva  na  nivou  autonomne  pokrajine  kao  i  za 

                                                           
135
    Dr P. Nikolić, član 203; Demokratska stranka, Deo V, Glava II član zaštita pravnog poretka i interesa Republike
Srbije; Demokratska stranka Srbije, član 159; Vlada Republike Srbije, član 155.
136
    Među razlozima koji mogu dovesti do raspuštanja pokrajinske skupštine navode se „grubo kršenje ustava i zakona
od strane skupštine ili izvršnog veća autonomne pokrajine ili ugrožavanje pravnog poretka Republike Srbije“
(Demokratska stranka Srbije, član 159 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 155 stav 1); ukoliko pokrajina „ne ispunjava
obaveze utvrđene ustavom i zakonima Republike Srbije ili postupa na način koji teško vređa opšti interes Republike
Srbije“ (Demokratska stranka, Deo V, Glava II član Zaštita pravnog poretkla Republike Srbije, stav 1); „kršenje ustava i
zakona, aktima, delovanjem odnosno nedelovanjem i grubo narušavanje interesa Kraljevine Srbije kao celine ili lokalne
samouprave i građana na svojoj teritoriji“ (dr P. Nikolić, član 203)
137
    Demokratska stranka Srbije, član 159 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 155.
138
    Dr P. Nikolić, član 203.
139
    Demokratska stranka, Deo V Glava II član Zaštita poretka i interesa Republike Srbije, stav 2.
140
    Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 1; Demokratska stranka Srbije, član
157 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike.
141
    Vlada Republike Srbije, član 153.
142
    Dr P. Nikolić, član 200 stav 1.
143
    Dr P. Nikolić, član 200 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 153 stav 2.
144
    Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2.
145
    Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2.
146
    Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2.
                                                              24
ustanovljavanje  prava  autonomne  pokrajine  da  participira  u  odlučivanju  o  izboru  ili  postavljenju  sudskih 
organa koji se obrazuju na nivou centralne vlasti i o čijem obrazovanju odlučuju organi centralne vlasti. I u 
debati koja je u stručnoj javnosti vođena o projektima ustava mišljenja o obrazovanja organa sudske vlasti u 
autonomnoj  pokrajini  bila  su  polarizovana.  U  ovom  kontekstu  treba  ukazati  takodje,  da  i  u  evropskim 
dokumentima o regionima nema ni jednoga od standarda koji bi upućivao na formiranje sudskih organa u 
regionu niti o poveravanju sudske vlastik regionima. Jedini standard koji postavljaju evropski dokuimenti o 
regionima,  a  koji  se  odnosi  na  sudsku  vlast  odnosi  se  na  učešće  autonomnih  pokrajina  u  „u  postavljanju 
sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona“.147 U komparativnoj ustavnosti 
kako  pokazuju  u  iskustva  u  regionalno  uređenim  državama,  organizovanje  sudske  vlasti  na  nivou  regiona 
predstavlja izuzetak.148 

         U  nekoliko  projekata  ustava  u  samom  ustavu  se  eksplicitno  propisuje  jedinstvena  organizacija 
sudstva  i  jedinstvo  pravosudnog  sistema.  U  tom  kontekstu  autonomna  pokrajina  nema  bilo  koju  vrstu 
ingerencija  u  domenu  sudske  vlasti  pa,  u  skladu  sa  takvim  načelnim  pristupom  u  ovim  projektima  ustava 
nije ustanovljena mogućnost da se u autonomnoj pokrajini obrazuju bilo koji sudski organi.149  

              U tri projekta ustava predviđeno je formiranje sudskih organa u autonomnoj pokrajini.  

        Prema rešenju u jednom od projekata ustava autonomnoj pokrajini se garantuju ograničena prava 
u  domenu  sudske  vlasti  koja  su  vezana  za  osnivanje  dve  vrste  sudskih  organa.  Ova  prava  autonomne 
pokrajine  uključuju  pravo  na  „osnivanje  i  organizovanje  prekršajnih  sudova“  kao  i  pravo  na  „osnivanje  i 
organizovanje administrativnih sudova za rešavanje sporova nastalih u upravnim stvarima opština, gradova 
kao i pokrajinskih organa uprave“.150  

        Rešenje  koje  je  u  vezi  sa  statusom  sudske  vlasti  u  autonomnoj  pokrajini  prihvaćeno  u  drugom 
projektu  ustava151  ne  precizira  niti  bliže  reguliše  organizaciju  sudstva  u  autonomnoj  pokrajini  već  samo 
jednom opštom odredbom utvrđuje da autonomna pokrajina ima sudsku vlast, kao i da se sadržaj i obim 
sudske vlasti kreće u granicama ustavom utvrđenih nadležnosti autonomne pokrajine.152  

          Samo  u  jednom od  projekata153  ustava  regulisano  je, među odredbama  ustava koje  se  odnose  na 
pokrajinske organe,  i  osnivanje  sudova  na  nivou  autonomne  pokrajine. Preciziran  je  i  naziv  suda  (Vrhovni 
sud ili Visoki sud) i regulisana je detaljno nadležnost najvišeg sudskog organa u autonomnoj pokrajini.  

          Najzad, jedan od projekata ustava sadrži i rešenje prema kome se u autonomnoj pokrajini obrazuje 
Odeljenje Vrhovnog suda. Pored toga, u ovaj projekt ustava uključeni su i standardi evropskih dokumenata 
o  koji  se  odnose  na  sudsku  vlast  regiona.  Prema  rešenjima  koja  su  predviđena  ovom  projektu  ustava 
autonomne  pokrajine  bi  bile  zastupljene  u  Visokom  pravosudnom  savetu  koji  odlučuje  o  izboru  sudija  i 
tužilaca i tako bi bile uključene u izbor pravosudskih organa i imale bi mogućnost da sudeluju u njihovom 
izboru  i  utiču  na  personalni  sastav  pravosudnih  organa.  Autonomna  pokrajina  bi,  takođe,  imala  pravo  da 
predlaže  jedan  broj  sudija  Ustavnog  suda  Republike  u  čijoj  je  nadležnosti,  između  ostalog,  i  rešavanje 
sukoba  nadležnosti  između  pokrajinskih  organa  i  organa  centralne  vlasti  kao  i  sukoba  nadležnosti  između 
pokrajinskih  organa  i  organa  lokalne  samouprave.    Garantovanjem  ovog  prava  autonomne  pokrajine 
standardi  evropskih  dokumenata  o  sudskoj  vlasti  u  regionima  koji  pretpostavljaju  konsultovanje  i  učešće 

                                                           
147
    Deklaracija skupštine evropskih regiona, član 7 stav 3.
148
    To je na primer slučaj u Španiji u kojoj se u Kataloniji obrazuju sudski organi, kjao i Visoki sud prtavde kao
„vrhovni pravosudsni pravosudni organ pravnog sistema Katalonije“ (član 95 Statuta Katalonije). Videti o tome
Pajvančić, M., Ustavni okvir regionalni države - primer Srbije, Centar za regionalizam, Novi Sad, 2009, str. 205 – 215.
149
    Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije, Vlada Republike Srbije, Beogradski centar za ljudska prava uz izdvojeno
mišljenje jednog člana eksperske grupe (prof dr M. Pajvančić) prema kome pokrajina ima sudsku vlast u oblastima u
kojima se prostire njena izvorna zakonodavna nadležnost utvrđena ustavom.
150
    Demokratska stranka, Deo V Glava II član Nadležnosti, stav 2 alineje 10 i 11.
151
    Liberali Srbije, član 157. U projektu Beogradskog centra za ljudska prava to je bio i predlog iznet u izdvojenom
mišljenju jednog člana ekspertske grupe.
152
    Liberali Srbije, član 157. U projektu Beogradskog centra za ljudska prava to je i predlog iznet u izdvojenom
mišljenju jednog člana grupe.
153
    Projekt Forum iurisa, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 8 i 9.
                                                              25
regiona u izboru odnosno postavljanju organa sudske vlasti koji odlučuju o zaštiti regionalne samouiprave, 
integrisani  su  u  ustavni  sistem.  U  ovom  projektu  ustava  sadržano  je  i  rešenje  koje  predstavlja  jedan 
specifičan vid decentralizacije, a prema kome se sedište organa centralne vlasti locira izvan glavnog grada u 
kome  se  tradicionalno  nalaze  sedišta  organa  centralne  vlasti.  Sedište  Ustavnog  suda  bi,  prema  ovom 
rešenju, bilo u Novom Sadu.154 

5.4 Organi uprave – pokrajinska administracija  

        U  autonomnoj  pokrajini  se,  prema  rešenjima  sadržanim  u  većini  projekata  ustava  obrazuju  i 
pokrajinski organi uprave.155 U nekim projektima ustava se posebno regulišu još neka od pitanja vezanih za 
obrazovanje  pokrajinske  administracije.  Tako  se  u  nekim  projektima  ustava  posebno  garantuje  pravo 
autonomne pokrajine da obrazuje pokrajinske javne službe,156 dok se u drugim projektima ustava bliže se 
reguliše način imenovanja starešina na čelu organa uprave.157  

5.5 Ombudsman – zaštitnik građana 

       Nekoliko projekata ustava, među pokrajinskim organima, kao jedan od pokrajinskih organa, izričito 
predviđa i da se u autonomnoj pokrajini obrazuje institucija ombudsmana.158 

 

6. ZAŠTITA PRAVA NA POKRAJINSKU AUTONOMIJU 
          Pravo na regionalnu samoupravu uživa posebnu zaštitu. To je standard koji ustanovljavaju evropski 
dokumenti o  regijama.  Zaštita  prava  na  regionalnu  samoupravu  uključuje  garancije  kojima  se obezbeđuju 
pravo  regiona  da  ostvare  zaštitu  prava  na  regionalnu  samoupravu,  pred  nadležnim  organima  centralne 
vlasti.  Ova  načelna  garancija  prava  na  zaštitu  regionalne  samouprave,  u  ustavu  se  operacionalizuje  kroz 
ustanovljavanje  i  garantovanje  različitih,  prvenstveno  pravnih  instrumenata  koji  regionima  stoje  na 
raspolaganju  kako  bi  mogli  da  pred  nadležnim  organima  pokrenu  postupak  u  cilju  zaštite  prava  na 
regionalnu  samouporavu.  Pored  toga,  zaštita  prava  na  regionalnu  samoupravu,  podrazumeva  i  uključuje 
propisivanje  procedura  koje  obezbeđuju  pravo  regiona  (regionalnih  organa  kao  i  građana  regiona)  na 
učešće  u  donošenju  odluka  koje  se  odnose  na  status  regiona  i  njegove  nadležnosti.  Poseban  vid  zaštite 
prava na regionalnu samoupravu obezbeđuje se kada se odlučuje o pitanjima koja definišu status regiona ili 
presudno  utiču  na  položaj  regiona  u  ustavnom  sistemu  (npr.  promena  statusa  regiona,  odlučivanje  o 
promeni  teritorije  na  kojoj  se  region  prostire,  pravo  pokretanja  postupka  za  zaštitu  prava  na  regionalnu 
samoupravu  pred  nadležnim  sudskim  telima,  odlučivanje  o  promeni  ustava,  odlučivanje  o  formiranju 
regiona i dr.). 

6.1 Odlučivanje o promeni statusa autonomne pokrajine 

         Set  pitanja  koja  se  neposredno  odnose  na  položaj  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu 
različito  je  regulisan  u  projektima  ustava  koji  su  bili  predmet  analize.  Kako  bi  se  izbeglo  ponavljanje  već 
rečenog u prethodnim razmatranjima, samo upućujemo na pitanja koja su relevantna za status autonomne 
pokrajine u ustavnom sistemu, a koja su obrađena u tački 1 ovog priloga.  


                                                           
154
    Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 134 stav 3, član 143 stav 4, član 186 stav 8. Može se
pretpostaviti da je na oblikovanje ovoga rešenja uticaj imala i praksa komparativne ustavnosti koja pruža takve primere.
Sedište Ustavnog suda Nemačke koji je organ federalne, daklče, centralne vlasti nije u glavnom gradu već u Karlsrueu,
a sedište Ustavnog suda Češke nalazi se u Brnu.
155
    Dr P. Nikolić, član 200 stav 2; Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 4;
Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 152 stav 2 i Predlog ekspertske grupe
Predsednika Republike, član 170 stav 1.
156
    Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 152 stav 2.
157
    Dr P. Nikolić, član 200 stav 2.
158
    Forum iuris, Glava IV tačka 5 teza 5.2 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 2; Liberali Srbije, član 146
stav 1; Vlada Republike Srbije, član 152 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 151 stav 1.
                                                              26
        Za ustavni status autonomne pokrajine posebno su značajna sledeća pitanja: regionalni princip na 
kome  počiva  teritorijalna  organizacija,  različiti  nazivi  za  teritorijalne  zajednice  koje  se  formiraju  između 
nivoa lokalne vlasti i nivoa centralone vlasti, a koji se koriste u projektima; kriterijumi na osnovu kojih se 
obrazuje  autonomna  pokrajina  kao  i  postupak  po  kome  se  odlučuje  o  formiranju  nove  autonomne 
pokrajine  ili  o  promeni  ustavnog  statusa  autonomne  pokrajine;  svojstva  i  pravna  priroda  osnovnog 
konstitutivnog akta autonomne pokrajine; pravni subjektivitet autonomne pokrajine; teritorija autonomne 
pokrajine kao i odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina. 

6.2 Pravo autonomne pokrajine na obraćanje organima u čijoj nadležnosti je   odlučivanje o zaštiti prava 
na pokrajinsku autonomiju  

        Zaštitu  prava  na  pokrajinsku  autonomiju  i  regionalnu  samoupravu,  kao  jedanm  od  standarda  u 
evropskim  dokumentima  o  regijama,  regulisana  je  u  nekoliko  projekata  ustava.  Među  projektima  ustava 
postoje  izvesne  razlike  u  načinu  na  koji  su  regulisana  prava  autonomne  pokrajine  na  zaštitu  pokrajinske 
autonomije kao i u sadržaju i obimu prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini u vezi sa zaštitom njenog 
položaja u ustavnom sistemu.  

         U većini analiziranih projekata ustava autonomnoj pokrajini se garantuje ustavnosudska zaštita koja 
se  ostvaruje  u  dva  posebna  oblika  i  u  različitim  postupcima  pred  ustavnim  sudom.  Jedan  vid  zaštite 
ustavnog statusa autonomne pokrajine obezbeđuje se u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti159 u kome 
se iz pravnog poretka iskuljučuje norma (ili više normi) nekog zakona ili podzakonskog pravnog akta čija je 
ustavnost  ili  zakonitost  osporena  zbog  toga  što  su  norme  u  neskladu  sa  ustavom  koji  reguliše  status 
autonomne pokrajine ili sa zakonima koji regulišu pojedina pitanja vezana za status autonomne pokrajine. 
Drugi vid zaštite ustaom garantovanog statusa autonomne pokrajine ostvaruje se u postupku koji se pred 
ustavnim  sudom  pokreće  specifičnom  žalbom  (svojevrsna  ustavna  žalba)  koju  podnose  ovlašćeni  organi 
autonomne pokrajine.160 Uslov koji mora biti ispunjen da bi se organi autonomne pokrajine mogli koristiti 
pravom  da  se  ovom  žalbom  obrate  ustavnom  sudu  je  propisan  u  ustavu.  Žalbu  za  zaštitu  pokrajinske 
autonomije nadležni pokrajinski organ može se ukoliko se „pojedinačnim aktom ili radnjom, bez obzira od 
koga dolaze, ometa nadležnost autonomne pokrajine“.161 

         Samo  u  jednom  projektu  ustava  regulisana  je  i  sudska  zaštita  prava  na  autonomiju.  Pravni 
instrumenti koji se mogu koristiti kako bi se pokrenuo postupak u kome se odlučuje o ovom vidu  zaštite 
statusa  autonomne  pokrajine  i  prava  na  pokrajinsku  autonomiju  su:  pravo  nadlećnih  organa  autonomne 
pokrajine  na  „pokretanje  postupka  pred  Upravnim  sudom  za  ocenu  ustavnosti  upravnih  akata  državnih 
organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja kojima se narušava autonomija“,162 kao i pravom nadležnih 
organa autonomne pokrajine da „pokrenu postupak pred Računskim sudom i svim redovnim sudovima radi 
zaštite autonomije i autonomnih prava oblasti“.163 Kao ovlašćeni subjekti kojima sam ustav garantuje pravo 
da  pokrenu  postupak  za  zaštitu  statusa  autonomne  pokrajine  u  projektima  ustava  su  navedeni  različiti 
organi i u tom pogledu rešenja u projektima ustava se razlikuju. U jednome od projekata ustava ovo pravo 
ima vlada autonomne pokrajine,164 u drugome skupština oblasti, predsednik oblasti i savet oblasti,165 dok u 
nekim projektima sam ustav ne reguliše koji organi imaju aktivnu legfitimaciju za pokretanje postupka, već 
regulisanje  toga  pitanja  ustav  prepušta  autonomnoj  pokrajini,  ali  propisuje  da  autonomna  pokrajina  to 
pitanje reguliše svojim statutom kao najvišim pravnim aktom autonomne pokrajine.166  

 

                                                           
159
    Dr P. Nikolić, član 201 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 2; Liberali Srbije, član 128 stav 1 alineja 8;
Vlada Republike Srbije član 160 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191 stav 1 alineje 1, 6 i
9.
160
    Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 160 stav 1.
161
    Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 160 stav 1.
162
    Dr P. Nikolić, član 201 stav 3.
163
    Dr P. Nikolić, član 201 stav 3
164
    Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 192 stav 1.
165
    Dr P. Nikolić, član 201 stavovi 2 i 3.
166
    Demokratska stranka Srbije, član 156; Vlada Republike Srbije član 160.
                                                              27
7.  ZAJEDNIČKI  POGLED  NA  STATUS  AUTONOMNE  POKRAJINE  –  JEDAN  MOGUĆI 
MODEL  USTAVNOG  POLOŽAJA  AUTONOMNE  POKRAJINE  NA  BAZI  REŠENJA  U 
VEĆINI USTAVNIH PROJEKATA 
       Ukoliko  bi  smo  pokušali  da,  na  osnovu  analize  projekata  ustava,  definišemo  ustavni  položaj 
autonmne pokrajine rukovodeći se rešenjima prihvaćenim u većini predloga, status autonomne pokrajine u 
ustavnom sistemu Srbije bilo bi moguće odrediti na osnovu sledećih pokazatelja. 

1. Opšti okvir koji definiše vertikalnu podelu vlasti i status autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu  

         Vertikalnu podelu vlasti odlikovao bi regionalni princip organizovanja. U ustavu bi regionalni princip 
teritorijalne  organizacije  bio  bi  garantovan  kao  pravo  građana  na  regionalnu  samoupravu.  Teritorijalna 
zajednica koja bi se formirale neposredno ispod nivoa centralne vlasti nazivala bi se autonomna pokrajina.  

          U ustavu bi izričito bile navedene autonomne pokrajine koje su i sada odlika vertikalne podele vlasti 
i  teritorijalne  organizacije  u  ustavnom  sistemu  Srbije,  uz  isticanje  posebnog  statusa  Kosova  i  Metohije. 
Postojala bi mogućnost formiranja novih pokrajina. One bi se obrazovale pod uslovima koji su propisani u 
ustavu.  

         Autonomna pokrajina bi imala svojstvo pravnog lica.  

        Najviši pravni akt autonomne pokrajine bi bio statut. Statut autonomne pokrajine bi se donosio uz 
saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije.  

         Teritoriju autonomne pokrajine (područje na kome se ona prostire) regulisao bi organski zakon koji 
bi se usvajao po posebnom postupku, različitom od postupka po kome se usvajaju drugi zakoni. O usvajanju 
ovog zakona odlučivalo bi se kvalifikovanom većinom glasova.  

2. Nadležnosti autonomne pokrajine 

        Princip  subsidijariteta,  regulisan  Ustavom,  primenjivao  bi  se  kao  osnovni  kriterijum  za  raspodelu 
nadležnosti između različitih nivoa organizacije vlasti (centralnalnih i pokrajinskih organa kao i pokrajinskih 
organa i organa lokalne samouprave).  

          Princip subsidjariteta pratila bi i ustavom propisana opšta pretpostavka nadležnosti ustanovljena u 
korist  lokalne  zajednice  kao  primarnog  oblika  teritorijalne  organizacije  vlasti  i  nivoa  vlasti  koji  je  najbliži 
građanima, kao i taksativno (metor enumeracije) navođenje nadležnosti autonomne pokrajine i Republike u 
samom ustavu.  

         Autonomna  pokrajina  bi  imala  tri  grupe  nadležnosti  čija  priroda  i  karakteristike  se  razlikuju. 
         Prvu grupu nadležnosti činile bi izvorne (originerne) nadležnosti. Ove nadležnosti bile bi propisane i 
garantovane ustavom, taksativim navođenjem oblasti u kojima se one protežu. Među oblastima koje bi bile 
u  krugu  izvornih  nadležnosti  navode  se:  uređenje  i  organizacija  pokrajinskih  službi  i  javnih  službi; 
utvrđivanje  prihoda  i  rashoda  u  budžetu  pokrajine;  upravljanje  pokrajinskom  imovinom;  prostorno  i 
razvojno  planiranje;  saradnja  sa  pokrajinama  u  Republici  i  regionima  u  drugim  zemljama;  poljoprivreda; 
zdravstvo; socijalna zaštita; prosveta; kultura; šumarstvo; stočarstvo; lov i ribilov; vodoprivreda; saobraćaj; 
zaštita životne sredine; turizam i ugostiteljstvo. 

        Druga  grupa  nadležnosti  bile  bi  prenete  nadležnosti  (povereni  poslovi).  Prenete  nadležnosti 
regulisale  bi  se  zakonom  uz,  ustavom  propisanu  obavezu  da  se,  od  strane  onog  nivoa  vlasti  koji  delegira 
nadležnosti obezbede potrebna finansijska sredstva kako bi se one mogle obavljati. Centralna vlast bi imala 
pravo da kontroliše zakonitost i celishodnost obavljanja poverenih poslova od strane pokrajinskih organa. 

          Treća  grupa  nadležnosti  obuhvatala  bi  poslove  koji  su  u  nadležnosti  kako  organa  centralne  vlasti 
tako  i  pokrajinskih organa,  koji  se  realizuju  u  istoj oblasti  ali  se  njihov  kvalitet  i  obim  razlikuje  zavisno od 
toga na kom nivou vlasti se obavljaju (konkurentne nadležnosti).  

                                                              28
        Autonomna pokrajina bi imala zakonodavnu vlast. Skupština autonomne pokrajine kao neposredno 
birano  predstavništvo  građana  u  autonomnoj  pokrajini  bila  bi  ovlašćena  da  reguliše  pitanja  koja  su  u 
izvornoj nadležnosti autonomne pokrajine. Ona bi imala pravo da donosi zakone u oblastima u oblastima 
koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine.  

        Ovlašćenja  autonomne  pokrajine  u  domenu  zakonodavne  vlasti  uključivale  bi  i  pravo  autonomne 
pokrajine  da  predlaže  republičke  zakone.  Pokrajinski  organi  određeni  ustavom  ili  statutom  autonomne 
porajine  imali  bi  status  ovlašćenog  predlagača  u  zakonodavnom    postupku  koji  se  odvija  u  Narodnoj 
skupštini Republike Srbije.  

       Pored  zakonodavne,  autonomna  pokrajina  bi  imala  izvršnu  vlast.  U  oblastima  koje  čine  izvorne 
nadležnosti  autonomne  pokrajine,  ustav  garantuje  pravo  autonomne  pokrajine  da  izvršava  pokrajinske 
zakone. Kada se pak radi o republičkim zakonima, autonomna pokrajina bi imala pravo da izvršava zakone 
samo pod uslovom da je na to ovlašćena zakonom.  

          U pogledu učešća autonomne pokrajine u sudskoj vlasti među projektima ustava postoje značajne 
razlike.  Kada  je  u  pitanju  učešće  autonomne  pokrajine  u  sudskoj  vlasti  nije  moguće  naći    minimalni 
„zajednički  imenitelj“  u  projektima  ustava  koji  su  analizirani.  Zato  samo  navodimo  tri  različita  pogleda  na 
ovo  pitanje.  Prema  jednoj  grupi  projekata  ustava  mogućnost  da  autonom,na  pokrajina  na  bilo  koji  način 
sudeluje u vršenju sudske vlasti je isključena. Prema drugoj grupi projekata ustava, autonomna pokrajina bi 
imala  interencije  u  i  ovoj  grani  vlasti.  U  autonomnoj  pokrajini  bi  se,  prema  ovim  predlozima  obrazovao 
Vrhovni  sud.  Najzad,  u  trećoj  grupi  su  projekti  ustava  koji  garantuju  sudelovanje  autonomne  pokrajine  u 
vršenju  sudske  vlasti  i  regulišu  način  njenog  učešća  u  ostvarivanju  sudske  vlasti  (npr.  pri  odlučivanju  o 
izboru  i  razrešenju  sudija),  a  u  pogledu  organizacije  sudske  vlasti  predviđaju  obrazovanje  Odeljenja 
Vrhovnog suda u autonomnoj pokrajini. 

          U kontekstu nadležnosti koje se obavljaju ne samo na nivou centralne vasti već i na pokrajinskom 
nivou  kao  i  na  nivou  lokalne  zajednice  kao  primarne  zajednice,  veoma  važno  pitanje  je  kako  obazbediti 
jedinstvo  pravnog  poretka  koje  uključuje  usklađen  i  usaglašen  sistem  propisa  različite  pravne  prirode  i 
pravne snage. Zato je ustavom propisano načelo jedinstva pravnog poretka koga prate različiti instrumenti i 
mere  kojima  se  to  osigurava  veoma  važan  činilac  regionalno  uređene  države.  Zajednička  karakteristika 
analiziranih  projekata  ustava  je  prihvatanje  principa  jedinstva  pravnog  poretka.  Ovaj  princip  garantuje  se 
ustavom, a ostvaruje se jednakošću prava građana, jednakom važnošću pojedinačnih pravnih akata na celoj 
teritoriji Republike kao i saglasnošću statuta autonomne pokrajine sa ustavom o čemu bi odlučivao Ustavni 
sud Republike. 

3. Učešće autonomne pokrajine u radu i odlučivanju organa centralne vlasti 

        U  većini  projekata  ustava  koji  su  analizirani  prihvaćeno  je  rešenje  prema  kome  bi  Narodna 
Skupština Srbije bila jednodomna. U tom kontekstu, autonomnoj pokrajini bi bilo ustavom zagarantovano 
pravo da bude reprezentovana u Narodnoj skupštini. Autonomna pokrajina bi na ta način  imala pravo da 
učestvuje u zakonodavnoj vlasti kao i da učestvuje u odlučivanju o pitanjima koja su u nadležnosti Narodne 
skupštine. Pravo učešća u odlučivanju o pitanjima koja su u nadležnosti organa centralne vlasti ostvarivala 
autonomna pokrajina bi ostvarivala, dakle, samo u domenu zakonodavne vlasti.  

         Svoje ustavom garantovano pravo da učestvuje u odlučivanju o pitanjima iz domena zakonodavne 
vlasti, koja su nadležnost centralnih organa vlasti, autonomna pokrajina bi realizovala na dva načina. Jedan 
oblik  ostvarivanja  prava  autonomne  pokrajine  da  učestvuje  u  odlučivanju  o  pitanjima  za  koja  su  nadležni 
organi  centralne  vlasti  ostvarivao  bi  se  putem  svojih  neposredno  izabranih  predstavnika  (poslanika  koji 
reprezentuju autonomnu pokrajinu u Narodnoj skupštini). Drugi način participacije autonomne pokrajine u 
vršenju  zakonodavne  vlasti  ostvarivao  bi  se  kroz  pravo  autonomne  pokrajine  da  Narodnoj  skupštini 
predlaže  donošenje  zakona.  Organi  autonomne  pokrajine  koje  odredi  statut  autonomne  pokrajine 
(Skupština  autonomne  pokrajine)  imali  bi  status  ovlašćenog  prelagača  republičkih  zakona,  koji  bi  bio 
zagarantovan samim ustavom. 



                                                           29
         Naposletku,  učešće  autonomne  pokrajine  u  vršenju  zakonodavne  vlasti  ostvarivalo  bi  se  i  kroz 
procedure  koje  obezbeđuju  konsultovanje  autonomne  pokrajine  prilikom  usvajanja  određenih  zakona. 
Zakonodavni  postupak  po  kome  se  donose  pojedini  zakoni  (npr.  finansijski  zakoni)  uključivao  bi  ustavom 
garantovano  pravo  autonomne  pokrajine  da  bude  konsultovana  prilikom  odlučivanja  o  usvajanju  zakona 
koji regulišu ovu važnu oblast. 

4. Finansijska autonomija 

         U  projektima  ustava  preovladavaju  rešenja  prema  kojima  se  autonomnoj  pokrajini  garantuje 
finansijska  autonomija  u  granicama  i  obimu  koji  propisuju  ustav  i  zakon.  Primetno  je  da  ovo  pravo 
autonomne pokrajine nema status samo ustavnog već i zakonskog prava, što govori da ustav ustanovljava 
samo načelnu garanciju finansijske autonomije i reguliše osnovna pitanja u ovom domenu. Regulisanje svih 
drugih  pitanja  u  ovoj,  za  ustavni  status  autonomne  pokrajine,  veoma  osetljivoj  oblasti  delegirana  su 
zakonodavcu da ih on reguliše. 

        Finansijska  autonomija  ogledala  bi  se  u  ustavnom  garantovanju  prava  autonomne  pokrajine  u 
nekoliko  značajnih  područja:  sopstveni  izvori  prihoda,  sopstvena  imovina,  sopstveni  budžet,  pravo  da 
učestvuje u porezima koje prikuplja država  

       Autonomna  pokrajina  bi  imala  sopstvene  izvore  prihoda  kao  i  pravo  da  slobodno  raspolaže 
prihodima u okviru svojih ustavom propisanih nadležnosti.  

           Autonomna pokrajina bi imala sopstvenu imovinu kao i pravo da raspolaže prihodima od imovine 
čiji je titular.  

       Autonomna pokrajina bi imala sopstveni budžet. Nadzor nad budžetom autonomne pokrajine bio bi 
poveren računskom sudu.  

        Autonomna  Pokrajina  bi  imala  pravo  da  učestvuje  u  porezima  koje  prikuplja  država  ali  u 
ograničenom  obimu.  Ovo  pravo  garantuje  se  autonomnoj  pokrajini  samo  u  slučaju  kada  se  sredstva  iz 
poreza  koja  prikuplja  država  obezbeđuju  za  obavljanje  poslova  koje  su  organi  centralne  vlasti  poverili 
autonomnoj pokrajini.  

         Pristup  autonomne  pokrajine  nacionalnom  tržištu  kapitala  bio  bi  otvoren.  Ona  bi  imala  pravo  da 
koristi sredstva na nacionalnom tržištu kapitala kao i da se zadužuje, pod zakonom određenim uslovima. 

       Finansijski  zakoni  donosili  bi  se  po  posebnoj  proceduri,  različitoj  od  zakonodavnog  postupka  po 
tome što uključuje konsultovanje autonomne pokrajine. 

5. Organizacija vlasti 

        U  autonomnoj  pokrajini  obrazovali  bi  se  sledeći  pokrajinski  organi:  pokrajinska  skupšština  kao 
najviše predstavništvo građana, izvršni organi autonomne pokrajine, pokrajinski organi uprave i pokrajinski 
ombudsman.    

        Pokrajinska skupština  bila bi  obrazovana  pokrajinska kao opšte  predstavništvo građana.  Poslanike 
pokrajinske  skupštine  neposredno  bi  birali  građani  na  pokrajinskim  izborima,  a  na  osnovu  jednakog 
biračkog  prava,  tajnim  glasanjem. Poslanici  skupštine  autonomne  pokrajine  bi  se  birali  na četiri  godine, a 
mandat poslanika bi bio slobodan.  

         Mišljenja  autora  projekata  ustava  su  podeljena  kada  se  radi  o  pravu  organa  centralne  vlasti  da 
raspuste  pokrajinsku  skupštinu,  u  slučajevima  koje  propisuje  ustav.  U  polovini  projekata  ustava  ovo  se 
pravo  daje  centralnim  vlastima.  Razlike  među  predlozima  postoje  kada  se  radi  o  ustavom  propisanim 
uslovima koji su osnov za raspuštanje pokrajinske skupštine, kao i u pogledu organa centralne vlasti u čijoj 
je  nadležnosti  donošenje  odluke  o  raspuštanju  pokrajinske  skupštine.  Druga  polovina  projekata  ustava 
isključuje  mogućnost  da  organi  centralne  vlasti  raspuste  pokrajinsku  skupštinu,  smatrajući  da  je  kontrola 


                                                         30
ustavnosti  dovoljan  i  pouzdan  instrument  koji  obezbeđuje  nadzor  nad  ustavnošću  i  zakonitošću  odluka 
pokrajinske skupštine.  

        Poslove  izvršne  vlasti  koji  se  obavljaju  na  nivou  autonomne  pokrajine  bili  bi  povereni  izvršnim 
organima  autonomne  pokrajine  (izvršnom  veću  autonomne  pokrajine,  odnosno  vladi  kako  se  ovaj 
pokrajinski  organ  naziva  u  nekima  od  projekata  ustava.  U  autonomnoj  pokrajini  bi  se  obrazovali  i  organi 
pokrajinske uprave (administracija).  

      Pred  skupštine  kao  predstavništva  građana,  izvršnog  veća  kao  organa  koji  obavlja  poslove  iz 
domena izvršne vlasti i pokrajinske uprave, u autonomnoj pokrajini bi se birao pokrajinski ombudsman.  

          U pogledu sudstva mišljenja i stavovi autora projekata ustava su podeljena. U skladu sa tim i rešenja 
koja  se  odnose  na  sudsku  vlast  se  značajno  razlikuju.  Preovlađujuće  rešenje  u  projektima  ustava  je  da  je 
sudska vlast jedinstvena kao i da autonomna pokrajina nema ingerencija u domenu sudske vlasti. 

6. Zaštita prava na pokrajinsku autonomiju 

        U projektima ustava autonomnim pokrajinama se garantuje pravo na zaštitu svog ustavnog statusa. 
Pravo  na  pokrajinsku  autonomiju  uživalo  bi  posebnu  zaštitu.  Ova  zaštita  bi  se  ostvarivala  pred  ustavnom 
sudom  u  postupku  ocene  ustavnosti.  Autonomna  pokrajina  bi  imala  pravo  da  pred  ustavnim  sudom 
pokrane  postupak  ocene  ustavnosti  i  zakonitosti  ukoliko  smatra  da  je  nekim  propisom  centralne  vlasti 
povređeno pravo na pokrajinsku autonomiju i status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. 

         

8. PITANJA O KOJIMA SE REŠENJA U PROJEKTIMA USTAVA RAZLIKUJU  
        Naposletku navodimo i set pitanja o kojima su mišljenja podeljena, a pogledi na njih različiti kao i 
pitanja koja su ustavom regulisana samo načelno pa realni sadržaj rešenja nije moguće sagledati samo na 
osnovu  ustavnih  odredbi.  U  vezi  sa  ovim  pitanjima  upućujemo  i  na  odredbe  evropskih  dokumenata  o 
regijama koji mogu poslužiti kao vodič kako bi se izgradila i ustanovila optimalna ustavna rešenja za pitanja 
koja su ostala otvorena. Među ovim pitanjima izdvajaju se sledeća: 

1.  Kriterijumi  i  postupak  formiranja  novih  autonomnih  pokrajina,  posebno  pravni  akti  koji  regilišu  ova 
pitanja  i  način  učešća  građana  u  procesu  formiranja  novih  autonomnih  pokrajina.  Jedno  od  takvih  je,  na 
primer, i pitanje da li se autonomne pokrajine obrazuju kao monotipske ili politipske? 
         Opšte  standarde  o  ovim  pitanjima  koji  bi  mogli  poslužiti  kao  svojevrstan  vodič  u  regulisanju 
pomenutog pitanja utvrđuje Deklaracija Skupštine evropskih regija (član 1 stavovi 1 i 4). 

2. Pravna priroda, svojstva i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu.  
        Standarde u ovom domenu utvrđuje Deklaracija skupštine evropskih regija (član 1 stav 3). 

3.  Sadržaj  prava  na  autonomiju  i  samoupravu.  Popis  oblasti  kao  i  obim,  kvalitet  i  dometi  i  priroda 
nadležnosti pokrajinskih organa u pojedinim oblastima koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine. 
        Standarde u ovoj oblasti nalazimo u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 1 stav 4). 

4.  Odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina,  posebno  propisi  kojima  se  ovo 
pitanje reguliše kao i postupak odlučivanja o propisima koji regulišu ovo delikatno pitanje kao i procedure 
koje  obezbeđuju  učešće  autonomne  pokrajine  prilikom  odlučivanja  o  području  na  koje  se  prostire 
autonomna pokrajina (teritorija autonomne pokrajine).  
        Standarde  koji  se  odnose  na  odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina 
utvrđuje Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 16 stav 1). 

5. Operacionalizacija sadržaja načela subsidijernosti kao osnovnih principa raspodele nadležnosti između 
organa  centralne  vlasti,  pokrajinskih  i  lokalnih  organa  sa  jedne  strane,  tako  i  kada  se  radi  o  raspodeli 
nadležnosti  između  pokrajinskih  organa  i  organa  lokalne  samouprave.  Princip  subsidijariteta  bi  bilo 


                                                          31
neophodno  operacionalizovati  kako  u  domenu  regulisanja  odnosa  (donošenje  propisa)  tako  i  u  domenu 
izvršavanja propisa.  
         Standarde koji se bliže odnose na sadržaj i način realizacije načela subsidijariteta definiše Evropska 
povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stav 1) kao i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 3 stav 3 i 
član 8 stav 4). 

6. Pravni propisi kojima se ustanovljavaju nadležnosti autonomne pokrajine, u vezi sa kojima je suštinsko 
pitanje vrsta nadležnosti (originerne, poverene, konkurentne) kao i da li se (i koje) nadležnosti autonomne 
pokrajine  ustanovljavaju  samo  ustavom  ili  i  zakonom,  odnosno  i  najvišim  pravnim  aktom  autonomne 
pokrajine?  
         Standarde  koji  se  odnose  na  ova  pitanja  uređuju  Deklaracija  skupštine  evropskih  regiona  (član  3 
stav 1) kao i Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stav 1). 

7.  Kvalitet  i  obim  nadležnosti  autonomne  pokrajine  u  oblastima  u  kojima  ustav  utvrđuje  nadležnost 
autonomne  pokrajine,  posebno  u  domenu  njenih  izvornih  nadležnosti  kao  i  konkurentnih  nadležnosti  za 
koje je karakteristično da ih obavljaju i organi centralne vlasti i pokrajinski organi, ali sa različitim  sadržajem 
i kvalitetom ovlašćenja. 
Standarde o ovim pitanjima postavlja Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stavovi 1 i 3). 

8.  Nadležnosti  autonomne  pokrajine  u  domenu  sudske  vlasti.  S  obzirom  da  su  stanovišta  i  rešenja  u 
projektima ustava u pogledu ovog pitanja izrazito raznorodna nekoliko pitanja zaslužuiju posebnu pažnju: 
Prvo,  da  li  autonomna  pokrajina  ima  bilo  kakve  nadležnosti  u  domenu  sudske  vlasti?  Drugo,  ukoliko  bi 
autonomna pokrajina imala izvesne nadležnosti u domenu sudske vlasti pitanje na koje bi trebalo odgovoriti 
je  kakva  je  priroda  ove  nadležnost  i  šta  čini  njen  sadržaj?  Treće,  da  li  se  obezbeđuje  učešće  autonomne 
pokrajine „u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona“, što je 
standard utvrđen evropskim dokumentima o regijama.  
         Standardi u vezi sa pravom autonomne pokrajine da sudeluje u vršenju sudske vlasti postavljeni su 
u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 7 stav 3).  

9. Načelo harmonizacije kojim se regioni rukovode prilikom ostvarivanja svojih izvornih nadležnosti kako bi 
se obezbedilo jedinstvo pravnog poretka, konzistentnost i međusobna usklađenost njegovih delova, jedan 
je  od  standarda  koji  utvrđuje  Delaracija  skupštine  evropskih  regiona  (član  3  stav  5)  koji  nije  regulisan  u 
projektima ustava.  

10. Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti koje pretpostavlja da se poslovi čije vršenje centralne vlasti 
povere  autonomnoj  pokrajini  (povereni  poslovi)  mogu  prilagoditi  konkretnim  i  specifičnim  uslovima  u 
autonomnoj pokrajini, nije regulisano u projektima ustava.  
        Princip  prilagođavanja  prenetih  nadležnosti,  kao  jedan  od  standarda  vezanih  za  obavljanje 
poverenih poslova  utvrđen je u Evropskoj povelji o regionalnoj samoupravi (član 5 stav 3). 

11. Propisi kojim se regulišu finansijska sredstva za obavljanje poslova poverenih autonomnoj pokrajini 
(izvori,  distribicija,  kontrola  upotrebe  i  dr.)  i  obaveza  obezbeđivanja  sredstava  za  ostvarivanje  poverenih 
poslova nisu regulisani u projektima ustava.  
          Standarde  u  ovom  domenu  utvrđuju  Evropska  povelja  o  regionalnoj  samoupravi  (član  5  stav  2)  i 
Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 5). 

12. Nadležnosti autonomne pokrajine koje se odnose na izvršavanje propisa koje donose organi centralne 
vlasti  nisu  bliže  operacionalizovane  u  projektima  ustava  koji  su  analizirani.  Standardi  o  ovom  pitanju 
regulisani su u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 3 stav 3 i član 8 stav 4). 

13.  Instrumenti  koji  obezbeđuju  jedinstvo  pravnog  poretka  naročito  vrste  instrumenata,  njihov  sadržaj  i 
dejstvo nisu regulisani u projektima ustava. U vezi sa ovim pitanjem izdvaja se nekoliko pitanja.  
         Prvo se odnosi na operacionalizaciju instrumenata koji obezbeđuju jednaka prava građana na celom 
području Republike kao i na garantovanje jednakog važenja isprava na celom području Republike.  
         Drugo se odnosi na ocenu zakonitosti (ne i ustavnosti) najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine.  


                                                           32
         Treće  pitanje  odnosi  se  na  raspuštanje  skupštine  autonomne  pokrajine,  posebno  na  pitanje  da  li 
organi  centralne  vlasti  raspolažu  pravom  raspuštanja  autonomne  pokrajine,  koji  organi  o  tome  odlučuju 
pod kojim uslovima i po kom postupku se to može učiniti.  

14.  Oblici  i  način  učešća  autonomne  pokrajine  u  vršenju  poslova  iz  nadležnosti  Republike,  osobito  u 
pitanjima  koja  se  odnose  na  „obim  regionalne  samouprave  i  interese  regiona“  kako  je  to  regulisano  u 
Evropskoj  povelji  o  regionalnoj  samoupravi  (član  9  stav  1).  U  ovom  kontekstu  dva  pitanja  su  posebno 
značajna:  
         Prvo  se  odnosi  na  propisivanje  i  regulisanje  procedura  koje  obezbeđuju  uključivanje  autonomne 
pokrajine u proces odlučivanja koji se odvija na centralnom nivou vlasti, što je samo parcijalno regulisano u 
analiziranim projektima ustava.  
         Procedure „rasprave i konsultovanja između organa države i zainteresovanog regiona“ su standard 
utvrđen Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi (član 9 stav 2 alineje 2 i 3). 
         Drugo se odnosi na saglasnost autonomne pokrajine na odluke ili mere centralne vlasti koje „imaju 
uticaja na nadležnost ili interese regiona“ ili se odnose na „promenu granica regiona“, što je samo delom 
regulisano  u  projektima  ustava,  uglavnom  kada  se  radi  o  odlučivanju  o  teritoriji  autonomne  pokrajine. 
Standarde  vezane  za  kvalitet  obim  i  sadržaj  učešća  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  navedenim 
pitanjima, kao i procedure koje obezbeđuju učešće i uticaj autonopmne pokrajine na odlučivanje o opvim 
važnim  pitanjima  utvrđuju  Evropska  povelja  o  regionalnoj  samoupravi  (članovi  10  i  16)  kao  i  Deklaracija 
skupštine evropskih regiona (član 1 stav 3, član 3 stav 6, član 10 stav 5). 

15. Način i oblici ostvarivanja prava autonomne pokrajine na reprezentovanje ne samo u „zakonodavnim 
već  i  u  administrativnim  organima“  koji  su  kao  standardi  utvrđeni  u  Evropskoj  povelji  o  regionalnoj 
samoupravi (član 9 stav 2 alineja 1). Dva pitanja u ovom kontekstu zaslužuju pažnju.  
          Prvo se odnose na kriterijume i način reprezentovanja autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini, 
što je u analiziranim projektima ustava samo delom regulisano.  
          Drugo  pitanje  odnosi  se  na  kriterijume  i  način  reprezentovanja  u  administrativnim  telima  što  u 
projektima ustava nije regulisano nije uređeno. 

16.  Sadržaj  i  obim  finansijske  autonomije,  propisi  koji  regilišu  obim,  kvalitet  i  sadržaj    finansijske 
autonomije  autonomne  pokrajine  i  posebno  procedura  odlučivanja  o  propisima  koji  regulišu  finansijsku 
autonomiju  kao  i  udeo  autonomne  pokrajine  u  porezima  koje  prikuplja  Republika  nisu  bliže  regulisani  u 
projektima ustava.  
        Standarde  vezane  za  finansijsku  autonomiju  autonomne  pokrajine  regulišu  Evropska  povelja  o 
regionalnoj samoupravi (član 15) i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 5). 

17.  Operacionalizacija  principa  solidarnosti  koji  predstavlja  dopunu  principa  finansijske  autonomije  je 
izostala u projektima ustava.  
         Standarde o ovom važnom pitanju definiše Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 7 stav 4 
i član 14 stav 4). 

18. Zaštita prava građana na pokrajinsku autonomiju, nije na celovit način regulisana u projektima ustava. 
To se naročito odnosi na prirodu, obim i sadržaj zaštite prava građana na pokrajinsku autonomiju. U vezi sa 
tim više pitanja je ostalo otvoreno kao na primer, da li za zaštita prava na pokrajinsku autonomiju obuhvata 
samo ustavnosudsku ili obuhvata i druge oblike zaštite (npr. sudsku zaštitu); da li se zaštita može ostvariti 
samo u unutrašnjem pravnom sistemu ili postoji mogućnost da se ona obezbedi i u međunarodnom pravu; 
koji  pravni  instrumenti  se  ustanovljavaju  u  cilju  zaštite  prava  na  pokrajkinsku  autonopmiju;  po  kom 
postupku  se  odlučuje  o  zaštiti,  koji  instrumenti  stoje  na  raspolaganju  autonomnoj  pokrajini  i  njenim 
organima da pokreću postupak zaštite prava na pokrajinsku autonomiju i dr.  
         Standarde u ovoj oblasti utvrđuje Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (članovi 10, 16 i 17) i 
Deklaracija skupštine evropskih regiona (članovi 1 i 10). 




                                                         33
                                                                    II deo 
                                     PRAVO GRAĐANA NA POKRAJINSKU AUTONOMIJU 
                                                   ‐ evropski standardi i ustavna rešenja ‐ 
        Pažnja  u  ovom  delu  rada  fokusirana  je  na  analizu  osnovnih  karakteristika  koje  suštinski  definišu 
položaj autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Srbije prema rešenjima Ustava Republike Srbije iz 2006. 
godine. Predmet posebne pažnje su dve grupe pitanja.167 

       Prva grupa pitanja odnosi se na ustavna rešenja koja su potencijalni (ali ne i nerealni) izvor mogućih 
problema  prilikom  praktične  primene  ustavnih  normi,  jer  su  norme  nejasne,  ne  retko  kontradiktorne  ili 
nepotpune, a nedostaju instrumenti ili procedure za rešavanje ustavnih sporova pravnim instrumentima i u 
okvirima ustava.  

        Druga grupa pitanja vezana je za selektivnu, ograničenu i restriktivnu primenu standarda utvrđenih 
u međunarodnim, posebno evropskim, dokumentima koji se odnose na decentralizaciju i na ustavni status 
regiona. 

1.  Pravo  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  –  generalni  ustavni  osnov  i  okvir  statusa  autonomne 
pokrajine u ustavnom sistemu 

         Pored  Preambule  u  kojoj  se  eksplicitno  navodi  samo  autonomna  pokrajina  Kosovo  i  Metohija  i 
njena  „suštinska  autonomija  u  okviru  suverene  države  Srbije“,  Ustav  Srbije  u  uvodnim  (načelnim) 
odredbama  garantuje  pravo  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  zajedno  sa  pravom  građana  na  lokalnu 
samoupravu. Oba prava određuju se kao faktori ograničenja državne vlasti.168 Ovaj načelni pristup napušta 
se,  međutim,  prilikom  operacionalizacije  položaja  autonomnih  pokrajina  u  delovima  Ustava  koji  regulišu 
teritorijalnu  organizaciju.169  Pravo  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  kao  i  pravo  građana  na  lokalnu 
samoupravu,  prema  izričitoj  ustavnoj  odredbi  podležu  kontroli  (u  Ustavu  se  koristi  termin  „nadzor“) 
ustavnosti i zakonitosti.170  

2.  Opšte  odredbe  Ustava  o  statusu  autonomne  pokrajine  i  lokalne  samouprave  –  jedinstveni  polazni 
principi i rešenja koja određuju status autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave 

        U  opštim  odredbama  Ustava  koje  se  odnose  i  na  autonomne  pokrajine  i  na  lokalne  zajednice 
definisan je način ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju.  

       Autonomnim  pokrajinama  i  lokalnim  zajednicama  se  garantuje  status  pravnog  lica.171  Standard 
utvrđen evropskim dokumentima o regijama koji uključuje garantovanje punog pravnog statusa regiona,172 
posebno vezi sa institucionalnim statusom regiona, našao je mesto u ustavnom sistemu. 

      Osnovni  princip  raspodele  nadležnosti  između  centralne  vlasti  i  autonomnih  pokrajina  i  lokalne 
samouprave je princip subsidijarnosti. U Ustavu se preuzima opšta definiciju ovog načela iz međunarodnih 
dokumenata,173  ali  se  izbegava  preciziranje  njegovog  sadržaja.  Regulisanje  tog  pitanja  Ustav  delegira 



                                                           
167
    Na mnoga od ovih pitanja ukazala je i Venecijanska komisija u svom mišljenju. Upravo teritorijalna organizacija
vlasti, pored poglavlja o sudstvu, predstavlja onaj deo Ustava Srbije koji stručnjaci Venecijanske komisije posebno
kritikuju. http://www.skupstinskamreza.rs/portal/index.php/home/najnovije-vesti/1645 (pristupljeno 25 IV 2011).
168
    Član 12 stav 1 Ustava Republike Srbije.
169
    Odredbe o teritorijalnoj autonomiji sistematizovane su u Sedmom delu Ustava koji nosi naslov Teritorijalno uređenje
i pored opštih odredbi (članovi 176 do 182 i članovi 182 do 188 i članovi 188 do 194 Ustava Republike Srbije).
170
    Član 12 stav 2 Ustava Republike Srbije.
171
    Član 176 stav 2 Ustava Republike Srbije.
172
    Član 2 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
173
    Član 177 stav 1 Ustava Republike Srbije.
                                                                      34
zakonodavcu.174  Tako  ostavlja  neizvesnim  sadržaj  i  kvalitet  nadležnosti  koje  se  ostvaruju  na  nivou 
autonomne pokrajine.  

        U  opštim  odredbama  o  teritorijalnom  uređenju  regulisana  je  mogućnost  da  Republika  zakonom 
poveri autonomnoj pokrajini pojedina pitanja iz svoje nadležnosti,175 uz obavezu da obezbedi finansijska 
sredstva  za  obavljanje  poverenih  nadležnosti.176  Republički  organi  imaju  pravo  nadzora  nad  obavljanjem 
poverenih  poslova.  Sadržaj  koji  obuhvata  pravo  nadzora  i  način  ostvarivanja  nadzora  reguliše  se 
zakonom.177 I autonomna pokrajina ima pravo da lokalnim zajednicama poveri obavljanje pojedinih poslova 
iz domena svoje nadležnosti178 kao i obavezu da obezbedi finansijska sredstva za obavljanje tih poslova.179  

        Autonomnoj pokrajini garantuje se pravo da samostalno uređuju svoje organe, njihovu nadležnost, 
organizaciju i način rada kao i javne službe.180 Prilikom regulisanja ovih pitanja organi autonomne pokrajine 
su vezani Ustavom. Akt koji reguliše ova pitanja, na koji Ustav upućuje, je statut autonomne pokrajine.181 
Ustav  posebno  navodi  samo  skupštinu  autonomne  pokrajine  kao  najviši  organ  autonomne  pokrajine.182 
Pokrajinsku skupštinu čine poslanici izabrani na četiri godine na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. 
Način  njihovog  izbora  reguliše  samostalno  autonomna  pokrajina  svojim  aktom  koji  donosi  u  formi 
pokrajinske  skupštinske  odluke.183  Ustav  propisuje  da  se  u  autonomnoj  pokrajini  u  kojoj  živi  stanovništvo 
nacionalno mešovitog sastava obezbeđuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini.184  

         U  Ustavu  su  u  načelu  prihvaćeni  evropski  standardi  o  regionima  prema  kojima  institucionalna 
organizacija regiona  počiva na garantovanju punog pravnog statusa regiona,185 i uključuje pravo regiona da 
reguliše svoju organizaciju „uz dužno poštovanje ustava i zakona“186 kao i autonomnost regionalnih organa 
u  obavljanju  poslova  iz  domena  njihove  nadležnosti.  Ova  prava  regiona  isključuju  „superviziju  od  strane 
centralne vlasti“ koja bi se odnosila na „članove regionalnih organa“ ili „mere centralne vlasti koje zadiru u 
slobodno izvršavanje nadležnosti regiona“.187   

         U  opštim  odredbama  Ustava  koje  se  podjednako  odnose  i  na  autonomne  pokrajine  i  na  jedinice 
lokalne samouprave su i odredbe o pravu na saradnju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih 
država,  uz  obavezu  da  se  ta  saradnja  ostvaruje  u  okviru  spoljne  politke  Republike  Srbije  i  uz  poštovanje 
teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije.188 

3. Posebne odredbe o statusu autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu 

Pored opštih odredbi o autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave Ustav sadrži i nekoliko 
članova koji se posebno odnose na autonomne pokrajine i njihov status u ustavnom sistemu. 

         Autonomnu pokrajinu Ustav definiše kao teritorijalnu zajednicu, koja se osniva Ustavom, a u kojoj 
građani  ostvaruju  pravo  na  pokrajinsku  autonomiju.189  Ustav  prihvata  koncept  autonomne  pokrajine  kao 
teritorijalne zajednice, ali ne i kao političko teritorijalne zajednice.  



                                                           
174
    Član 177 stav 2 Ustava Republike Srbije.
175
    Član 178 stav 1 Ustava Republike Srbije.
176
    Član 178 stav 3 Ustava Republike Srbije.
177
    Član 178 stav 4 Ustava Republike Srbije.
178
    Član 178 stav 2 Ustava Republike Srbije.
179
    Član 178 stav 3 Ustava Republike Srbije.
180
    Član 179 Ustava Republike Srbije.
181
    Član 179 Ustava Republike Srbije.
182
    Član 180 stav 1 Ustava Republike Srbije.
183
    Član 180 stav 3 Ustava Republike Srbije.
184
    Član 180 stav 4 Ustava Republike Srbije.
185
    Član 2 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
186
    Član 11 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
187
    Član 2 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
188
    Član 181 Ustava Republike Srbije.
189
    Član 182 stav 1 Ustava Republike Srbije.
                                                              35
        U  Ustavu  se  izričito  navode  dve  postojeće  autonomne  pokrajine,  ali  se  samo  za  autonomnu 
pokrajinu  Kosovo  i  Metohiju  rezerviše  u  samom  Ustavu  pozicija  koju  Ustav  definiše  kao  „suštinsku 
autonomiju“.  Sadržaj  koji  uključuje  pojam  „suštinska  autonomija“,  Ustav  ne  propisuje.  Regulisanje  tog 
pitanja prepušteno je zakonodavcu.190 Zakon koji reguliše to pitanje razlikuje se od drugim zakona po tome 
što se donosi po postupku propisanom za promenu Ustava.191 Ostaje nejasno 

        Pored  toga,  Ustav  dopušta  mogućnost  formiranja  novih  autonomnih  pokrajina,  kao  i mogućnost 
da već osnovane autonomne pokrajine budu ukinute ili spojene.192 O osnivanju nove autonomne pokrajine 
kao i o ukidanju ili spajanju postojećih, odlučuje se u postupku propisanom za reviziju Ustava.193 Predlog za 
formiranje  nove  autonomne  pokrajine  ili  promenu  statusa  postojeće  autonomne  pokrajine  utvrđuju 
građani na referendumu i u skladu sa zakonom.194  

         Način na koji su u Ustavu regulisana ova pitanja otvara više dilema. Na primer, koji postupak revizije 
Ustava će  biti  primenjen  prilikom  donošenja  zakona koji  reguliše  suštinsku  autonomiju  Kosova  i Metohije 
budući  da  su  ustavom  propisane  dve  različite  procedure  za  promenu  Ustava,  a  nije  precizirano  koja 
procedura se u ovom slučaju primenjuje;195 da li se u postupku odlučivanja o promeni statusa autonomne 
pokrajine uvažavaju međunarodni standardi koji se odnose na kriterijume i postupak odlučivanja o promeni 
statusa  autonomne  pokrajine;  koji  oblik  referenduma  (obavezni  ili  fakultativni,  prethodni  ili  naknadni)  se 
primenjuje prilikom  odlučivanja o statusu autonomne pokrajine i dr. 

        Nekoliko  pitanja  vezanih  za  formiranje  autonomne  pokrajine,  koja  nisu  reguliosana  u  Ustavu, 
zaslužuju  da  budu  bliže  osvetljena.  Posebno  značajno  pitanje  odnosi  se  na  kriterijume  za  formiranje 
autonomne  pokrajina,  postupak  odlučivanja  o  obrazovanju  autonomne  pokrajine,  ustavni  status 
autonomne pokrajine (monotipske ili politipske) i status postojećih autonomnih pokrajina. 

         Evropskim  dokumentima  o  regijama196  ustanovljeni  su  osnovni  kriterijumi  za  formiranje  regiona, 
principi na kojima počiva procedura odlučivanja o formiranju regiona, odlučivanje o području na kome se 
prostire  region  kao  i  o  odlučivanju  o  promeni  granica  regiona.  Među  kriterijumima  koji  bliže  određuju 
regionalni  identitet,  prirodu  regiona  i  njegov  status  u  ustavnom  sistemu  navode  se:  istorijske,  jezičke, 
kulturne,  društvene,  ekonomske  i  geografske  veze197  stanovništva  na  određenom  području;  različito 
poreklo i funkcija koju regioni imaju u okviru određene državne zajednice;198 poseban politički identitet199 
koji  može  imati  različite  političke  oblike.  Principi  regionalne  samouprave,  među  kojima  su  svakako  i 
najvažniji kriterijumi za obrazovanje regiona, trebalo bi da budu utvrđeni ustavom. Na to upućuje, između 
ostalog, i načelno pravilo Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.200  

        Postupak odlučivanja o statusu regiona i području na kome se obrazuje region načelno je regulisan 
Evropskom  poveljom  o  regionalnoj  samoupravi.  Povelja  ne  reguliše  posebno  postupak  formiranja  novih 
regiona,  ali  bi  se  na  ovaj  postupak  po  analogiji  mogla  primeniti  osnovna  načela  postupka  odlučivanja  o 
statusu  regiona,  području  na  kome  se  on  prostire  i  promeni  njegovih  granica.  Načela  na  kojima  počiva 
postupak odlučivanja o pitanjima vezanim za status regiona uključuju: saglasnost zainteresovanog regiona 
kao  uslov  za  donošenje  odluke  o  promeni  područja  na  kome  se  region  prostire  (promena  granica);201  
učešće  regiona  u  odlučivanju  o  području  regiona,  a  koje  uključuje  više  mogućnosti,  od  „procedura 
                                                           
190
    Član 182 stav 2 Ustava Republike Srbije.
191
    Član 182 stav 2 Ustava Republike Srbije. Do danas, pet godina posle usvajanja Ustava, takav zakon nije usvojen, niti
se najavljuje njegovo usvajanje.
192
    Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije.
193
    Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije.
194
    Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije.
195
    Član 203 Ustava Republike Srbije.
196
    Videti tačke 2, 4, 6 i 9 Preambule Deklaracije skupštine evropskih regiona.
197
    Tačka 4 preambule Deklaracije Skupštine evropskih regiona.
198
    Tačka 4 preambule Deklaracije Skupštine evropskih regiona.
199
    Član 1 stav 4 Deklaracije Skupštine evropskih regiona.
200
    Član 2 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
201
    Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da “regionalna granica ne može biti promenjena
dok zainteresovani region ne da svoju saglasnost”.
                                                              36
neposredne  demokratije“202  u  kojima  sudeluju  građani  koji  žive  na  području  regiona,  procedura  koje 
obezbeđuju  „konsutovanje  svih  zainteresovanih  regiona“,  ili  „izričitu  saglasnost  svakog  regiona“;203 
prednost procedura koje omogućuju neposredno odlučivanje građana, nad drugim procedurama.204   

           Ostalo  je  otvoreno  i  pitanje  da  li  se  autonomne  pokrajine  obrazuju kao  monotipske  ili  politipske? 
Deklaracija skupštine evropskih regiona izričito propisuje da „regioni koji se nalaze u istoj državi mogu imati 
različit  status,  u  skladu  sa  svojim  istorijskim,  političkim,  kulturnim  i  socijalnim  razlikama“.205  Kao  „izraz 
posebnog političkog identiteta“ regioni u istoj državi mogu imati i „različit politički oblik“.206 U regionalno 
uređenoj državi mogu se obrazovati monotipski regioni, ali je takođe moguće obrazovati regione različitog 
statusa (asimetrični regionalizam). Ako se kao kriterijum razlikovanja regiona uzmu u obzir osnovna svojstva 
koja  određuju  regionalni  identitet  pojedinog  regiona,  tada  razlike  među  regionima  nastaju,  zavisno  od 
faktora koji su presudno uticali i utiču na oblikovanje političkog identiteta regiona. To mogu biti na primer, 
geografski položaj (Alandska ostrva, Grenland); zajednička istorijska, kulturna i privredna obeležja (Španija, 
Italija); specifičan kulturni identitet oblikovan multietničkim sastavom stanovništva (Španija, Italija); osoben 
etnički sastav stanovništva (Škotska, Vels). U praksi politički identitet regiona najčešće oblikuje više faktora. 

          Ustav  posebno  ne  reguliše  odlučivanje  o  teritoriji  autonomne  pokrajine.  Promena  teritorije 
autonomne pokrajine je materija koju reguliše zakon na koji Ustav izričito upućuje.207 Ustav jedino postavlja 
uslov  da  se  teritorija  autonomne  pokrajine  ne  može  menjati  bez  saglasnosti  građana  izražene  na 
referendumu, ali ne precizira oblik referenduma već regulisanje tog pitanja prepušta zakonu.208 Nesporno je 
da  je  u  pitanju  obavezni  referendum,  kao  i  da  stav  koju  građani  na  njemu  iskažu  obavezuje,  ali  mnoga 
pitanja  ostaju  otvorena  i  prepuštena  zakonskoj  razradi  (npr.  kada  se  referendum  raspisuje  –  da  li  kao 
prethodni ili naknadni; ko ima pravo da zatraži njegovo raspisivanje; ko je na osnovu Ustava obavezan da ga 
raspiše  i  na  čiji  zahtev;  kakve  su  posledice  ako  referendum  ne  bude  raspisan  i  dr.).  Evropska  povelja  o 
regionalnoj samoupravi utvrđuje da se područje na kome se prostire region (teritorija i granice regiona) ne 
može  menjati  bez  saglasnosti  zainteresovanog  regiona.209  Uključivanje  regiona  u  odlučivanje  o  promeni 
područja na kome se region prostire može biti putem regionalnih organa ili uz neposredno učešće građana 
koji žive na području regiona. Uslovi i način ostvarivanja ovog prava bliže se regulišu ustavom.210 

        Najvažniji deo ustavne regulative koji se odnosi na status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu 
su nadležnosti autonomne pokrajine. Nadležnostima autonomne pokrajine posvećen je jedan član Ustava. 
Ustav  ne  govori  o  kvalitetu  i  prirodi  nadležnosti  autonomne  pokrajine.  Ostaje  da  se  o  stvarnom  sadržaju 
autonomije  zaključuje  posredno.  Ključno  pitanje  je  da  li  su  garantovane  izvorne  nadležnosti  autonomne 
pokrajine, jer to govori o realnom sadržaju autonomije? Da li se samo okvirno navode oblasti u kojima se 
prostire  izvorna  nadležnost  autonomne  pokrajine  ili  se  izvorne  nadležnosti  precizno  regulišu?    Načelo 
subsidijariteta  nalagalo  bi  da  se  izvorne  nadležnosti  svih  viših  nivoa  vlasti,  pa  i  izvorne  nadležnosti 
autonomne  pokrajine,  utvrde  Ustavom  uz  primenu  metoda  enumeracje.  Ovo  pitanje  posebno  dobija  na 
značaju  prilikom  dimenzionisanja  sadržaja,  kvaliteta  i  obima  nadležnosti  u  domenu  tzv.  konkurentnih 
nadležnosti.  Ukoliko  kvalitet,  sadržaj  i  obim  nadležnosti  nisu  precizno  određeni  mogu  u  praksi  nastati 
problemi uzrokovani nejasnim kriterijumima raspodele nadležnosti. 

                                                           
202
    Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da ”procedura neposredne demokratije ... može
biti predviđena domaćim zakonom”.
203
    Član 16 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
204
     Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da se procedura pribavljanja saglasnosti
zainteresovanog regiona prilikom odlučivanja o granici regiona, ostvaruje “bez štete po proceduru neposredne
demokratije” iz čega se može zaključiti da se prednost daje neposrednim oblicima odlučivanja.
205
    Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
206
    Član 1 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
207
    Član 182 stav 4 Ustava Republike Srbije.
208
    Član 182 stav 4 Ustava Republike Srbije.
209
    Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
210
    »Ustavnim aktom, uz konsultaciju regionalnog Veća, postojeći regioni mogu da se spajaju ili da se stvaraju novi
regioni, s tim da je broj stanovnika svakog regiona najmanje milion, kada to zahteva onaj broj opštinskih veća koji
predstavlja najmanje jednu trećinu dotičnog stanovništva i kada predlog odobri većina dotičnog stanovništva na
referendumu«. (čl. 132 st. 1 Ustava Italije)
                                                              37
          Međunarodni  dokumenti211  utvrđuju  da  se  propisima  centralne  vlasti  garantuje  regionalna 
autonomija,  regionalni  identitet,  nadležnosti  regiona  i  osnovne  institucionalne  strukture  vlasti  na 
regionalnom    nivou.212  Nadležnosti  regiona  garantuju  se  propisima  koji  imaju  status  najvišeg  akta  u 
ustavnom  sistemu,  konstitutivnim  aktom  regiona213  i  aktima  međunarodnog  prava.214  Raspodela 
nadležnosti  između  države  i  regiona  počiva  na  dva  principa  koji  se  primenjuju  kumulativno:  principu 
političke  decentralizacije  i  principu  supsidijarnosti.  Primeri  komparativne  konstitucionalne  prakse  to 
ilustruju.215  Politička  decentralizacija  predstavlja  podelu  vlasti  između  različitih  nivoa vlasti.  Ujedno to  je  i 
oblik  uzajamnog  ograničavanja  vlasti  obrazovanih  na  različitim  nivoima.  Sadržaj  principa  supsidijarnosti 
definiše  se  kao  opšta  pretpostavka  nadležnosti  u  korist  nižih  oblika  organizacije  vlasti,  pre  svega  lokalne 
zajednice  kao  primarnog  oblika  samouprave  građana.  U  lokalnoj  zajednici  se  obavljaju  svi  poslovi  koji 
izričito  nisu  stavljeni  u  nadležnost  drugim  nivoima  vlasti.  Primena  principa  subsidijarnosti  nalaže  da  se 
nadležnosti svih nivoa vlasti, izuzev lokalne vlasti, utvrđuju metodom enumeracije. Nadležnosti regiona ne 
smeju ograničiti  niti  zadirati  u  izvorne  nadležnosti  lokalnih  vlasti.  Cilj  koji  se  nastoji ostvariti  uvažavanjem 
načela političke decentralizacije i načela supsidijarnosti pri raspodeli nadležnosti između države i regiona je 
demokratizacija.  To  je  raspodela  nadležnosti  koja  omogućuje  da  se  na  svim  nivoima  vlasti  u  proces 
odlučivanja neposredno uključe građani, da građani mogu ostvarivati demokratsku kontrolu vlasti kao i da 
se odluke donose na nivou koji je najbliži građanima. Ovi principi garantuju se ustavom216 ili zakonima koji 
regulišu  regionalnu  organizaciju.  Izvorne  nadležnosti  regiona  obuhvataju  poslove  koje  regioni  obavljaju 
samostalno  i  koji  „ne  mogu  biti  pod  uticajem  ili  ograničeni  ustavom,  nacionalnim  ili  međunarodnim 
zakonom“.217  To  su  poslovi  koji  omogućavaju  da  se  praktično  ostvaruju  „politike  specifične  za  svaki 
region“.218 Regioni uživaju finansijsku samostalnost i imaju sopstvene izvore prihoda za finansiranje izvornih 
nadležnosti. Konkurentne nadležnosti obuhvataju poslove u oblastima u kojima država zadržava određene 
kompetencije uz garantovanje prava regiona da u istim oblastima i oni obavljaju deo poslova u istoj oblasti. 
Centralna vlast zadržava najčešće pravo da reguliše osnovna pitanja u određenoj oblasti, a regionalne vlasti 
imaju  pravo  da,  u  okvirima  koje  postavlja  nacionalno  zakonodavstvo,  bliže  regulišu  pojedina  pitanja 
saglasno svojim potrebama.219    

         Nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje na osnovu Ustava i statuta autonomne pokrajine 
kao svog osnovnog i najvišeg pravnog akta obuhvataju pravo autonomne pokrajine da reguliše nadležnost, 
izbor,  organizaciju  i  rad  organa  i  službi  koje  osniva,220  kao  i  da  utvrđuje  simbole  autonomne  pokrajine  i 
način njihovog korišćenja.221 Ako se ne izgubi iz vida da se statut autonomne pokrajine donosi uz prethodnu 
saglasnost  Narodne  skupštine  Republike  Srbije,222  kao  i  da  statut  i  svi  drugi  akti  autonomne  pokrajine 
podležu oceni ustavnosti i zakonitosti223 opravdano se postavlja pitanje da li su to odista izvorne nadležnosti 
koje autonomna pokrajina samostalno ostvaruje na osnovu Ustava?  

          U  drugoj  grupi  su  nadležnosti  koje  autonomna  pokrajina  ostvaruje  regulišući  pitanja  u  oblastima 
navedenim u Ustavu, u skladu sa zakonom i u okvirima koje postavlja zakon.224 Među ovim nadležnostima 
su  i  prava  autonomne  pokrajine  da,  u  skladu  sa  zakonom,  reguliše  pitanja  od  pokrajinskog  značaja  u 
                                                           
211
     Član 4 stavovi 1 i 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 3 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih
regiona.
212
     Član 1 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
213
     Član 3 stav 1 Deklaracije skupštine Evropskih regiona.
214
     Član 4 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
215
     »Regije imaju isključivu zakonodavnu vlast u svim pitanjima koja nisu izričito zadržana za državni zakon.« (čl. 117
st. 3 Ustava Italije)
216
      »Shodno principu subsidijarnosti Država, Regije, Velegradovi, Provincije i Opštine podržavaju autonomne
inicijative koje pokreću građani, individualno ili udruženo u cilju sprovođenja aktivnosti od opšteg interesa.« (čl. 118 st.
4 Ustava Italije)
217
     Član 4 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
218
     Član 4 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
219
     Primer pruža Ustav Italije (član 117 stav 2).
220
     Član 183 stav 1 Ustava Republike Srbije.
221
     Član 183 stav 4 Ustava Republike Srbije.
222
     Član 185 stav 2 Ustava Republike Srbije.
223
     Član 167 Ustava Republike Srbije.
224
     Član 183 stav 2 tačke 1, 2 i 3 Ustava Republike Srbije.
                                                              38
oblastima: prostornog planiranja i razvoja; poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, 
banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja kao 
i  uređivanje  puteva,  privređivanja,  sajmova  i  drugih  privrednih  manifestacija;  prosvete,  sporta,  kulture, 
zdravstvene  i  socijalne  zaštite  i  javnog  informisanja  na  pokrajinskom  nivou.  Ustav  stavlja  u  nadležnost 
autonomnoj pokrajini da se stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, ali ne precizira sadržaj i kvalitet 
ovih nadležnosti, već to prepušta zakonu.225  

         Okvirni sadržaj nadležnosti regiona, koji postavljaju evropski dokumenti o regionima, temelji se na 
principu  da  „region  odgovara  za  sve  nadležnosti  koje  imaju  pretežno  regionalnu  dimenziju“.226  Oblasti  u 
kojima se prostire nadležnost regiona su: regionalne ekonomske politike, regionalno planiranje, izgradnja i 
stambena  politika,  telekomunikacije  i  saobraćajna  struktura,  energija  i  životna  sredina,  poljoprivreda  i 
ribolov,  obrazovanje  na  svim  nivoima,  univerziteti  i  istraživački  rad,  kultura  i  informisanje,  zdravstvo, 
turizam, razonoda i sport, policija i javni red. 

         Ustav reguliše i neka prava u vezi sa finansijskom autonomijom autonomne pokrajine. To je pravo 
autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom imovinom na način propisan zakonom,227 kao i njeno pravo 
na  izvorne  prihode,  budžet  i  završni  račun,  uz  obavezu  da  obezbedi  sredstva  lokalnim  samoupravama  za 
finansiranje  poslova  koje  autonomna  pokrajina  prenese  na  lokalnu  zajednicu.228  Finansijsku  autonomiju 
autonomne pokrajine reguliše načelna ustavna odredba o pravu autonomne pokrajine na izvorne prihode 
kojima  finansira  svoje  nadležnosti.229  Vrste  i  visinu  prihoda  autonomne  pokrajine  utvrđuje  zakon,230  koji 
reguliše  i  učešće  autonomne  pokrajine  u  delu  prihoda  Republike  Srbije.231  Neobičan  ustavni  presedan  je 
odredba  Ustava  o  budžetu  autonomne  pokrajine  iskazana  kao  minimalno  procentualno  učešće  (7%)  u 
budžetu  Republike  Srbije,  uz  preciziranje  namene  sredstava  (finansiranje  kapitalnih  investicija)  kao  i 
procentualno izraženog dela ovih sredstava (3% od ukupno 7%) u Ustavu.232 

       Opšti  zaključak  na  koji  upućuju  navedene  odredbe  Ustava  sažeto  bi  mogao  glasiti:  Ustav  nije 
odredio sadržaj i kvalitet prava građana na pokrajinsku autonomiju. Regulisanje tog pitanja prepušteno je 
zakonu. Autonomija pokrajina nije garantovana Ustavom. Ona je redukovana na zakonski okvir. 

       Ustav reguliše koje pravne akte donose organi autonomne pokrajine.233 Statut je najviši pravni akt 
autonomne  pokrajine.  On  se  usvaja  po  postupku  koji  uključuje  prethodnu  saglasnost  Narodne  skupštine 
Republike Srbije.234  

          Evropski  standardi  o  regionima  garantuju  određeni  nivo  i  sadržaj  samouprave  stanovništva  na 
područjima koja odlikuju specifičnosti koje oblikuju poseban identitet. Poseban identitet regiona iskazuje se 
i  kroz  pravo  na  regionalno  samoorganizovanje.  To  je  pravo  regiona  da  svojim  aktom  samoorganizovanja 
(konstitutivni  akt)  reguliše  sopstvenu  organizaciju  i  nadležnost.235  Bitno  svojstvo  tog  akta  (nezavisno  od 
naziva koji se za njega kosti) je njegov status u pravnom sistemu. Konstitutivni akt regiona čini „deo pravnog 
poretka  države  na  najvišem  nivou“,236  a  donosi  ga  region  samostalno  ili  uz  saglasnost  organa  centralne 
vlasti.  Pored  statuta  autonomna  pokrajina  donosi  i  odluke  i  druge  pravne  akte.237  Pravni  akti  autonomne 
pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti, o kojoj odlučuje Ustavni sud Republike Srbije.238 U sastavu 


                                                           
225
    Član 183 stav 3 Ustava Republike Srbije.
226
    Član 3 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
227
    Član 183 stav 5 Ustava Republike Srbije.
228
    Član 183 stav 6 Ustava Republike Srbije.
229
    Član 184 stav 1 kao i član 183 stav 6 Ustava Republike Srbije.
230
    Član 184 stav 2 Ustava Republike Srbije.
231
    Član 184 stav 3 Ustava Republike Srbije.
232
    Član 184 stav 4 Ustava Republike Srbije.
233
    Član 185 Ustava Republike Srbije.
234
    Član 185 stav 2 Ustava Republike Srbije.
235
    Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
236
    Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
237
    Član 185 stav 3 Ustava Republike Srbije.
238
    Član 167 Ustava Republike Srbije.
                                                              39
ovog  suda  i  sudije  sa  područja  autonomnih  pokrajina239,  ali  autonomne  pokrajine  ne  učestvuju  u 
kandidovanju ili izboru ovih sudija.  

        U  okviru  prava  nadzora  nad  radom  organa  autonomne  pokrajine  Vlada  ima  pravo  da,  pred 
Ustavnim  sudom,  pokrene  postupak  prethodne  ocene  ustavnosti  ili  zakonitosti  odluke  autonomne 
pokrajine.240  Ustavni  sud  ima  pravo  da  odloži  stupanje  na  snagu  osporene  pokrajinske  odluke  dok  ne 
donese  svoju  odluku  u  toj  stvari.241  Ovo  ustavno  rešenje  je  primer  veoma  širokih  ovlašćenja  organa 
centralne  izvršne  vlasti  prema  skupštini  autonomne  pokrajine  kao  organu  autonomne  pokrajine  koji 
neposredno  biraju  građani,  koja  mogu  onemogućiti  ostvarivanje  i  onako  uskih  Ustavom  propisanih 
nadležnosti autonomne pokrajine.  

          Evropska  povelja  o  regionalnoj  samoupravi  postavlja  načelno  pravilo  da  se  ovlašćenja  centralnih 
vlasti  u  kontroli  regionalnih  vlasti  i  postupak  po  kome  se  ona  ostvaruju  moraju  propisati  ustavom  ili 
zakonom,  ali  ne  određuje  bliže  kvalitet,  sadržaj  i  prirodu  ovlašćenja  kojima  raspolažu  organi  centralne 
vlasti.242 Sadržaj ovlašćenja centralne vlasti odnosi se na kontrolu zakonitosti, koja je po obliku naknadna i 
ostvaruje  se  u  postupku  propisanom  za  usvajanje  osnovnog  akta  regiona.243  Nadzor  i  ocena  celishodnosti 
moguća je samo u odnosu na poslove koji su preneti regionima,244 dok izvorne nadležnosti regiona podležu 
samo kontroli zakonitosti. 

           Predmet  ustavne  regulative  je  i  zaštita  prava  na  pokrajinsku  autonomiju.  Odlučivanje  o  zaštiti 
prava na pokrajinsku autonomiju povereno je Ustavnom sudu Srbije. O zaštiti pokrajinske autonomije ovaj 
sud  odlučuje  u  tri  slučaja.  Prvi,  kada  rešava  spor  o  sukobu  nadležnosti  između  organa  centralne  vlasti  i 
organa autonomne pokrajine kao i organa autonomne pokrajine i organa lokalnih zajednica.245 Drugi, kada, 
na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje u postupku po žalbi na pojedinačni 
akt  ili  radnju  državnog  organa  ili  organa  jedinica  lokalne  samouprave  koji  onemogućava  obavljanje 
nadležnosti  autonomne  pokrajine.246  Treći,  kada,  na  predlog  organa  određenog  statutom  autonomne 
pokrajine, odlučuje o oceni ustavnosti i zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg 
akta jedinice lokalne samouprave kojima se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju.247 

        Prilikom izbora sudija Ustavnog suda, Ustav248 nalaže da sa svake od tri liste kandidata249 jedan od 
izabranih kandidata mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina. Ovakvo rešenje ne obezbeđuje primenu 
evropskih  standarda  koji  pretpostavljaju  učešće  autonomnih  pokrajina  „u  postavljanju  sudskih  organa 
odgovornih  za  rešavanje  sporova  između  države  i  regiona“?250  Autonomne  pokrajine  ni  na  koji  način  ne 
sudeluju  u  postavljanju  sudskih  organa  odgovornih  za  rešavanje  sporova  između  centralne  vlasti  i 
autonomne pokrajine. 

Pitanja koja nisu regulisana Ustavom Republike Srbije 

        Više  važnih  pitanja  sadržanih  u  međunarodnim  dokumentima  o  regionima  i  komparativnoj 
ustavnosti  nisu  regulisana.  Evropski  dokumenti  o  regijama  sadrže  standarde  i  u  ovim  materijama,  koji  bi 
mogli biti putokaz za regulisanje ovih pitanja. Koja važna pitanja nisu regulisana? 



                                                           
239
    Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije.
240
    Član 186 Ustava Republike Srbije.
241
    Član 186 Ustava Republike Srbije.
242
    Član 19 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
243
    Član 19 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
244
    Član 19 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
245
    Član 167 stav 2 tačka 2 Ustava Republike Srbije.
246
    Član 187 stav 1 Ustava Republike Srbije.
247
    Član 187 stav 2 Ustava Republike Srbije.
248
    Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije.
249
    Jednu listu predlaže Predsednik Republike, drugu Narodna skupštiona, a treću Visoki savet sudstva i Državno veće
tužilaca. Na svakoj od lista nalazi se dva puta više kandidata od broja koji se bira (10 kandidata, a bira se 5).
250
    Član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
                                                              40
         Pretpostavka nadležnosti regiona u izvršavanju propisa centralne vlasti koju potvrđuje Deklaracija 
skupštine  evropskih  regija251,  a  koja  dopušta  odstupanje  u  vanrednim  okolnostima  kada  administrativnu 
vlast preuzima država.252 Princip odgovornosti regiona za izvršavanje nacionalnog zakonodavstva „trebalo bi 
da bude opšte pravilo“ u regionalno uređenim državama.253 U skladu sa  opštim principom da izvršavanje 
zakona  (direktno  ili  dodeljivanjem)  „treba  da  bude  nadležnost  regiona“254,  izvršnim  organima  regiona 
poverava  se  i  izvršavanje  zakona  koje  je  donela  centralna  vlast.  Organi  centralne  vlasti  zadržavaju  pravo 
nadzora  nad  ostvarivanjem  ovih  nadležnosti  regiona.  U  domenima  u  kojima  centralna  vlast  zadržava 
„kontrolu nad regionima ona se uređuje ustavom ili odgovarajućim zakonom“.255 

         Učešće  autonomne  pokrajine  u  vršenju  poslova  iz  nadležnosti  Republike,  posebno  u  pitanjima 
koja  se  odnose  na  obim  regionalne  samouprave  i  interese  regiona.  U  međunarodnim    dokumentima  su 
postavljeni  principi  i određen  okvir  za  učešće  regiona  u  obavljanju  poslova  iz  nadležnosti  centralne  vlasti. 
Principi  na  kojima  počivaju  odnosi  između  države  i  regiona  su  međusobno  poštovanje,  saradnja  i 
solidarnost.  Ovi  principi  postavljaju  osnovu  na  kojoj  se  u  regionalno  uređenoj  državi,  izgrađuju  odnosi 
između države i regiona. Regioni imaju pravo da sudeluju u vršenju državnih poslova koji su u nadležnosti 
centralne vlasti. Oblici u kojima regioni ostvaruju ovo pravo su različiti kao što je različit i sadržaj u kome se 
to  pravo  regiona  iskazuje  na  institucionalnoj  ravni  (organizacija,  instrumenti  i  procedure).  Regioni 
participiraju  u  zakonodavnoj,  izvršnoj  i  sudskoj  vlasti  države  na  različite  načine,  u  različitim  oblicima  i  sa 
različitim  sadržajem.  Evropska  povelja  o  regionalnoj  samoupravi  utvrđuje  princip  učešća  regiona  u 
donošenju  odluka  centralnih  vlasti,  posebno  kada  regulativa  centralne  vlasti  „može  promeniti  obim 
regionalne samouprave ili uticati na interese regiona“.256 Oblici učešća regiona u poslovima centralne vlasti 
uključuju više mogućnosti257 među kojima su:  
         ‐  reprezentovanje  regiona  u  organima  centralne  vlasti  („odgovarajuće  predstavništvo  regiona  u 
zakonodavnim i administrativnim organima“);258  
         ‐  procedure  uključivanja  regiona  u  proces  odlučivanja  na  nivou  centralne  vlasti  („procedure 
rasprave i konsultovanja između organa države i svakog zainteresovanog regiona“);259  
         ‐ saradnja organa centralne vlasti i regionalnih tela („konsultovanje između organa centralne vlasti i 
struktura koje predstavljaju regione“).260  

         Principi  utvrđeni  Evropskom  poveljom  o  regionalnoj  samoupravi  potvrđeni  su  i  precizirani  u 
Deklaraciji skupštine evropskih regiona261 u kojoj su istaknuti oblici uključivanja regiona u centralni državni 
nivo.  Precizira  se  da  će  regioni  imati  „odgovarajuću  ulogu  u  zakonodavnim  telima  države“.262  Nalaže  se 
državama da „u okviru svojih nadležnosti obezbede koordinaciju učešća regionalnih institucija u državnim 
procesima  odlučivanja,  u  slučajevima  kada  se  te  odluke  odnose  na  nadležnosti  regiona“.263  Predviđa  se 
učešće regiona „u postavljanje sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova oko podele vlasti između 
države  i  regiona“264  i  utvrđuju  institucionalni  okviri  rešavanja  sporova  između  regiona  i  države  (sudski 
postupak ili arbitraža).265  

      Učešće  regiona  u  državnim  poslovima  ima  svoj  organizacioni  i  proceduralni  vid.  Oni  su  povezani, 
komplementarni i međusobno se dopunjuju. Pominjemo značajnije. 

                                                           
251
    Član 8 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
252
    Član 8 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
253
    Član 3 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
254
    Član 3 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
255
    Član 8 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
256
    Član 9 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
257
    Član 9 stav 2 Evropske povelje o regionaln oj samoupravi.
258
    Član 9 stav 2 alineja 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
259
    Član 9 stav 2 alineja 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
260
    Član 9 stav 2 alineja 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
261
    Član 7 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
262
    Član 7 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
263
    Član 7 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
264
    Član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
265
    Član 7 stav 3 in fine Deklaracije skupštine evropskih regiona.
                                                              41
        Učešće  regiona  u  ostvarivanju  zakonodavne  vlasti  centralnih  organa  vlasti  realizuje  se  izborom 
predstavnika  regiona  u  zakonodavno  telo  i  procedurama  konsultovanja  regionalnih  organa  prilikom 
odlučivanja. U komparativnoj ustavnosti se reprezentovanje regiona u zakonodavnom telu centralne vlasti 
ostvaruje  u  različitim  oblicima.266  U  tom  kontekstu  dva  pitanja  su  značajna.  To  su  kriterijumi  i  način 
reprezentovanja autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini i u administrativnim telima.  

        Pored neposrednog reprezentovanja regija u zakonodavnom telu centralne vlasti učešće regiona u 
ostvarivanju  poslova  iz  nadležnosti  centralne  vlasti  obezbeđuje  se  i  uspostavljanjem  različitih  procedura 
konsultovanja regija o pitanjima o kojima odlučuju centralne vlasti, a koja su od interesa za status regiona i 
za interese građana koji žive na području regiona. 

        Evropski  dokumenti  o  regionima  ovom  pitanju  poklanjaju  dužnu  pažnju.  U  određenim  oblastima 
država  može  donositi  odluke  ili  preduzimati  pdređene  mere  samo  uz  prethodnu  saglasnost  regiona.267 
Saglasnost  regiona  potrebna  je  prilikom  donošenja  odluka  koje  „imaju  uticaja  na  nadležnost  ili  interese 
regiona“.268  To  se  posebno  odnosi  na  odluke  koje  utiču  na  finansiranje  regiona  ili  „obim  njihovih 
zakonodavnih  nadležnosti“,269  kao  i  prilikom  odlučivanja  o  promeni  granica  regiona.270  Promena  statusa 
regiona, garantovanog ustavom ili zakonima najvišeg ranga kao i konstitutivnim aktom regiona, moguća je 
samo u saradnji sa tim regionom.271 Regioni, takođe, imaju pravo da budu konsultovani ili da učestvuju u 
procesu  izrade  i  zaključivanja  međunarodnih  sporazuma  čiji  je  država  potpisnik,  kada  se  oni  odnose  na 
suštinske interese regiona ili na njihove nadležnosti.272  

         Načelo  harmonizacije  kojim  se  regionalne  vlasti  rukovode  prilikom  ostvarivanja  svojih  izvornih 
nadležnosti  nije  regulisano  u  Ustavu.  Iako  regioni  uživaju  samostalnost  u  obavljanju  izvornih  nadležnosti, 
oni  su  dužni  da  se  prilikom  ostvarivanja  ovih  nadležnosti  rukovode  načelom  harmonizacije.273  Načelo 
harmonizacije  koje  kao  standard  koji  odlikuje  regionalnu  državu  utvrđuju  evropski  dokumenti  o  regijama 
nalaže regionalnim vlastima da međusobno sarađuju i sporazumevaju se i tada kada ostvaruju svoje izvorne 
nadležnosti. Smisao ovog načela koje poznaje i komparativna ustavna praksa,274 je da se aktivnosti koje se 
odvijaju na nivou regiona sporazumno usklađuju. 

              Načelo  prilagođavanja  prenetih  nadležnosti  konkretnim  uslovima  u  svakom  regionu    nije 
regulisano Ustavom. Međunarodni dokumenti postavljaju okvir i za regulisanje ovog pitanja u unutrašnjem 
pravu,  a  komparativna  ustavnost  pruža  konkretne  primere.275  Pored  izvornih  nadležnosti  region  može 
obavljati  i  druge  poslove  koji  su  regionalnim  organima  delegirani  od  strane  centralne  vlasti  ili  organa 
lokalne  samouprave.  Nadležnosti  regiona  su,  u  tom  slučaju,  definisane  u  obimu  i  sadržaju  koji  utvrđuju 
organi  koji  su  na  region  preneli  deo  svojih  nadležnosti.  Prenete  nadležnosti  definišu  se  na  takav  način  da 
regionalnim  organima  ostavljaju  slobodu  odlučivanja  koja  im  omogućuje  da  „u  granicama  zakona... 
prilagode  rad  uslovima  koji  su  specifični  u  regionu“,  da  prilagode  ostvarivanje  ovih  nadležnosti 
organizacionoj  strukturi  regiona,  efikasnosti,  kao  i  potrebama  i  željama  stanovnika  regiona.276  Načelo 
                                                           
266
    Videti šire: Pajvančić, M., Struktura parlamenta i reprezentovanje regija, Zbornik Vojvodina i budući Ustav Srbije,
Konrad Adenauer Stiftung, Beograd, 2003. str. 93 – 102.
267
    Član 3 sta 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
268
    Član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
269
    Član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
270
    Član 6 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
271
    Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
272
    Član 10 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
273
    Član 3 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
274
    »Država može doneti zakone kojima će se ustanoviti neophodna načela za usklađivanje normativnih propisa
autonomnih zajednica, čak i u slučaju materija datih im u nadležnost, ako to zahteva opšti interes. Generalni kortes ceni
ovu neophodnost apsolutnom većinom u svakom domu«. (čl. 150 st. 3 Ustava Španije)
275
    »Generalni kortes može u materijama koje spadaju u državnu nadležnost dati svim ili pojedinim autonomnim
zajednicama ovlašćenje da same donose zakonske norme u okviru načela, osnova i direktiva utvrđenih zakonom te
države... Država može organskim zakonom preneti ili delegirati autonomnim zajednicama nadležnosti koje spadaju u
materije u kojima je država titular, i to one nadležnosti koje su po svojoj prirodi podobne za prenošenje ili delegiranje.
Zakonom će se u svakom posebnom slučaju predvideti odgovarajuće prenošenje finansijskih sredstava, kao i oblici
kontrole koje država rezerviše za sebe«. (čl. 150 st. 1 i 2 Ustava Španije)
276
    Član 5 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
                                                           42
prilagođavanja prenetih nadležnosti omogućuje izvestan stepen samostalnosti pri njihovom ostvarivanju na 
regionalnom nivou zavisno od regionalnih prilika i potreba stanovnika regiona. Aktom o prenošenju poslova 
utvrđuju  se,  takođe,  i  finansijska  sredstva  (izvori  i  obim)  koja  su  neophodna  za  ostvarivanje  prenetih 
nadležnosti.277   

        Načelo  harmonizacije  pri  ostvarivanju  izvornih  nadležnosti  i  načelo  prilagođavanja  prenetih 
nadležnosti  konkretnim  potrebama  i  prilikama  u  regionu  su  dva  kompatibilna  principa.  Oni  uvažavaju  i 
omogućavaju  iskazivanje  regionalnih  posebnosti  uz  očuvanje  neophodne  povezanosti  između  regiona  u 
okviru određene državne zajednice. 
        Kratak pregled ustavnih rešenja o statusu autonomnih pokrajina govori u prilog zaključku da pravo 
građana  na  pokrajinsku  autonomiju,  mada  proklamovano  načelnom  ustavnom  normom  u  osnovnim 
odredbama  Ustava,  nije  bliže  regulisano  u  Ustavu.  Analiza  pokazuje  da  pravo  građana  na  pokrajinsku 
autonomiju nije ustavno već zakonsko pravo jer sadržaj ovog prava ne reguliše Ustav već zakon. Više pitanja 
važnih  za  status  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu  Ustav  nije  regulisao,  a  mnogi  standardi 
evropskih dokumenata o regionima nisu našli svoje mesto u Ustavu.  
         
                                                                
                                         NOVI USTAV SRBIJE I AUTONOMIJA VOJVODINE 
                                                     Rezime i preporuke 
       Prvi  deo  studije  sadrži  uporednu  analizu  različitih  projekata  koji  su  prethodili  usvajanju  Ustava 
Republike Srbije iz 2006 godine. Predmet posebne pažnje su sledeća pitanja: 

          Prvo, status autonomnih pokrajina (regiona) u ustavnom sistemu Srbije koji se analizira posebno na 
sledećim pitanjima koja su pokazatelji toga položaja: Teritorijalna organizacija, posebno regionalni princip 
koji  je  u  osnovi  teritorijalne  organizacije;  Nazivi  koji  se  u  projektima  ustava  koriste  za  autonomiju; 
Formiranje  autonomnih  pokrajina  i  posebno  kriterijumi  i  postupak  odlučivanja  o  formiranju  autonomne 
pokrajine;  Pravna  priroda  konstitutivnog  akta  autonomne  pokrajine  i  njegov  status  u  pravnom  sistemu; 
Pravni subjektivitet autonomne pokrajine i teritorija autonomne pokrajine, posebno odlučivanje o području 
na kome se prostire autonomna pokrajina. 

         Drugo  pitanje  se  odnosi  na  nadležnosti  autonomne  pokrajine  i  njenih  organa,  u  okviru  koga  je 
posebna  pažnja  usmerena  na  analizu:  osnovnih  ustavnih  principa  na  kojima  počiva  raspodela  nadležnosti 
između  različitih  nivoa  vertikalne  organizacije  vlasti  (vertikalna  podela  vlasti);  pravnih  akata  kojima  se 
garantuju  i  regulišu  nadležnosti  autonomne  pokrajine;  prirode,  kvaliteta  i  obima  nadležnosti  autonomne 
pokrajine;vrste nadležnosti koje obavlja autonomna pokrajina; sadržaja nadležnosti autonomne pokrajine i 
oblasti  u  kojima  se  ove  nadležnosti  ostvaruju;  Principa  jedinstva  pravnog  poretka  i  instrumente  koji 
obezbeđuju njegovu primenu.   

        Treće pitanje koje se razmatra je zastupljenost autonomne pokrajine u organima republike 
i  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitahnjima  iz  nadležnosti  organa  centralne  vlasti 
koja su od značaja za autonomnu pokrajinu i građane i  građanke koji žive ne području autonomne 
pokrajine.  Pažnja  je  u  ovom  konktekstu  usmerena  na  analizu  reprezentovanja  autonomne 
pokrajine u Narodnoj skupštini kao i na učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz 
domena nadležnosti centralne vlasti. 
        Četvrta  grupa  pitanja  odnosi  se  na  finansiranje  autonomne  pokrajine,  naročito  na:  prihodi 
autonomne  pokrajine  (sopstveni  porezi  i  drugi  izvori  prihoda);  učešće  autonomne  pokrajine  u  porezima 
koje prikuplja država; pravo autonomne pokrajine ne pristup nacionalnom tržištu kapitala kao i na princip 
solidarnosti.  



                                                           
277
      Član 5 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona.
                                                              43
        Peta  grupa  pitanja  su  vezana  za  pravo  autonomne  poikrajine  na  samoorganizovanje  i  pokrajinske 
organe među kojima se posebno analiziraju: skupština autonomne pokrajine kao predstavništvo građana i 
građanki;  organi  izvršne  vlasti  u  autonomnoj  pokrajini;  ukazuje  na  dilemu  sudska  vlast  u  autonomnoj 
pokrajini  –  da  ili  ne?;  organi  uprave  –  pokrajinska  administracija  kao  i  pokrajinski  ombudsman  (zaštitnik 
građana). 

         Šesta grupa pitanja odnosi se na zaštitu prava na pokrajinsku autonomiju, naročito kada se radi o: 
odlučivanju o promeni statusa autonomne pokrajine i pravu autonomne pokrajine na obraćanje organima u 
čijoj nadležnosti je odlučivanje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju  

          Na  kraju  posebno  je  dat  poregled  pitanja  u  vezi  sa  kojima  su  autori  različitih  projekata  ustava 
iskazali  istovetne  ili  slične  poglede  na  određena  pitanja  (neka  vrsta  zajedničkog  imenitelja  u  projektima), 
kao i set pitanja u kojima se rešenja sadržana u projektima ustava razlikuju, a među kojima su na primer: 
kriterijumi  i  postupak  formiranja  novih  autonomnih  pokrajina;  pravna  priroda,  svojstva  i  status  najvišeg 
pravnog  akta  autonomne  pokrajine  u  pravnom  sistemu;    sadržaj  prava  na  autonomiju  i  samoupravu; 
odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina;  operacionalizacija  sadržaja  načela 
subsidijernosti;  pravni  propisi  kojima  se  ustanovljavaju  nadležnosti  autonomne  pokrajine;  kvalitet  i  obim 
nadležnosti  autonomne  pokrajine;    nadležnosti  autonomne  pokrajine  u  domenu  sudske  vlasti;  načelo 
harmonizacije  kojim  se  regioni  rukovode  prilikom  ostvarivanja  svojih  izvornih  nadležnosti;  načelo 
prilagođavanja  prenetih  nadležnosti;  propisi  kojim  se  regulišu  finansijska  sredstva  za  obavljanje  poslova 
poverenih autonomnoj pokrajini; nadležnosti autonomne pokrajine koje se odnose na izvršavanje propisa 
koje  donose  organi  centralne  vlasti  nisu  bliže  operacionalizovane  u  projektima  ustava  koji  su  analizirani; 
instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka; oblici i način učešća autonomne pokrajine u vršenju 
poslova  iz  nadležnosti  Republike;  sadržaj  i  obim  finansijske  autonomije;  operacionalizacija  principa 
solidarnosti koji predstavlja dopunu principa finansijske autonomije je izostala u projektima ustava; zaštita 
prava građana na pokrajinsku autonomiju. 

         Drugi  deo  studije  koncentriše  se  na  istraživanje  prava  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  koje 
eskplicitno  garantuje  Ustav  Republike  Srbije,  u  kontekstu  evropskih  standarda  o  regionima  i  rešenja  koja 
sadrži aktuelni Ustav Republike Srbije. Tematika koja se obrađuje u ovom delu grupisana uje u tri osnovna 
seta pitanja. 

        Prvo  se  odnosi  na  ustavno  garantovanje  prava  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  kao  generalni 
ustavni  osnov  i  okvir,  sadržan  već  u  osnovnim  načelima  Ustava,  koji  opredeljuje  status  autonomne 
pokrajine u ustavnom sistemu. 

         Drugi set pitanja u središte analize stavlja opšte odredbe Ustava Republike Srbije koje se odnose na 
status  autonomne  pokrajine  i  lokalne  samouprave  kao  jedinstvene  polazni  principi  i  rešenja  koja  u 
podjednakoj meri određuju status autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave u ustavnom sistemu 
Srbije. 

            Treća grupa pitanja na koju se fokusira pažnja su posebne odredbe o statusu autonomnih pokrajina 
u  ustavnom  sistemu,  sa  posebnim  akcentom  na  pitanja  koja  nisu  regulisana  Ustavom  Republike  Srbije,  a 
koja  su  značja  za  status  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu,  među  kojima  su,  na  primer: 
pretpostavka  nadležnosti  regiona  u  izvršavanju  propisa  centralne  vlasti;  učešće  autonomne  pokrajine  u 
vršenju  poslova  iz  nadležnosti  Republike  posebno  oblici  u  kojima  je  moguće  ostvariti  učešće  autonomne 
pokrajine u vršenju poslova na nivou centralne vlasti (reprezentovanje regiona u organima centralne vlasti; 
procedure  uključivanja  regiona  u  proces  odlučivanja  na  nivou  centralne  vlasti;  saradnja  organa  centralne 
vlasti  i  regionalnih  tela  i  dr.);    načelo  harmonizacije  u  vršenju  izvornih  ovlašćenja  autonomne  pokrajine; 
načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti.  

 

 

 

                                                          44
PREPORUKE: 

1.Ustavom regulisati:  
       ‐ Osnovne kriterijume za formiranje novih autonomnih pokrajina; 
       ‐ Postupak po kome se odlučuje o formiranju novih autonomnih pokrajina; 
       ‐  Evropske  standarde  koji  se  odnose  na  formiranje  regiona  (autonomne  pokrajine  kako  se  one 
           nazivaju  u  ustavnom  sistemu  Srbije),  posebno:  kriterijume  formiranja,  način  odlučivanja  o 
           formiranju autonomne pokrajine, učešće građana u odlučivanju o statusu i promenama statusa 
           autonomne pokrajine kao i formiranju novih autonomnih pokrajina i dr. 

2.Ustavom garantovati: 
       ‐ Izvorne nadležnosti autonomne pokrajine; 
       ‐ Pravo učešća autonom ne pokrajine u donošenju odluka centralne vlasti posebno kada regulative 
           centralne  vlasti  mogu  promeniti  »obim  regionalne  samouprave  ili  uticati  na  interese  regiona« 
           (član 9 stav 1 Evropske Povelje o regionalnoj samoupravi); 
       ‐  Oblike,  instrumente  i  procedure  učešća  autonomne  pokrajine  u  obavljanju  državnih  poslova 
           (poslovi ikoje obavljauju organi centralne vlasti). 

3.Regulisati  Ustavom  i  posebnim  zakonom,  kao  i  odgovarajućim  odredbama  poslovnika  organa  centralne 
vlasti institucionalni okvir (organizacione aspekte) učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima 
iz nadležnosti organa centraolne vlasti, naročito: 
         ‐ Pravo autonomne pokrajine na reprezentovanje u organima centralne vlasti, u skladu sa pravom 
             regiona na »odgivarajuće predstavništvo u zakonodavnim i administrativnim organima« (član 9 
             stav 2 alineja 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 
         ‐ Pravo autonomne pokrajine na »odgivarajuću uologu u zakonodavnim telima države« (član 7  stav  
             1 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 
         ‐ Pravo autonbomne pokrajine na učešće »u postavljanju sudskih organ a odgovornih za rešavanje 
             sporova  oko  podele  vlasti  između  države  i  regiona«  (član  7  stav  3  Deklaracije  skupštine 
             evropskih regiona). 

4.  Regulisati  procedure  koje  obezbeđuju  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz 
nadležnosti  organa  centralne  vlasti,  Ustavom,  zakonom  i  poslovnicima  odgovarajućih  organa  centralne 
vlasti, posebno: 
         ‐ Učešće autonomne pokrajine (oblik, način i procedura) u zakonodavnom postupku posebno kada 
             se  radi  o  zakonima  koji  se  neposredno  odnose  na  status  autnomne  pokrajine,  a  u  skladu  sa 
             obavezom države da uredi »procedure rasprave i konsultovanja između organa države i svakog 
             zainteresovanog regiona« (član 9 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 
         ‐  Definisati  u  Ustavu  oblasti  u  kojima  država  može  donositi  odluke  ili  preduzimati  mere  samo  uz 
             prethodnu  saglasnost  autonomne  pokrajine  (član  3    stav    6  Evropske  povelje  o  regionalnoj 
             samoupravi); 
         ‐  Regulisati  saglasnost  autonomne  pokrajine  prilikom  donošenja  odluka  koje  se  odnose  na  status 
             autonomne pokrajine (član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje imaju 
             uticaja na nadležnost i interese regiona (član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 
             odluke  koje  utiču  na  finansiranje  autonomne  pokrajine  (član  3  stav  6  Deklaracije  skupštine 
             evropskih  regiona);  odluke  koje  se  odnose  na  obim  zakonodavnih  nadležćnosti  autonolmne 
             pokrajine  (član  3  stav  6 Deklaracije  skupštine  evropskih  regiona); odluke koje  se  tiču  promene 
             granica autonomne pokrajine (član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 
         ‐  Urediti  i  ustanoviti  osnovna  procesna  pravila  o  načinu  i  procedurama  po  kojima  se  ostvaruje 
             saradnja između organ a centralne vlasti i organa autonomnih pokrajina u skladu sa standardom 
             sadržanom u evropskim dokuimentima o regionima, koji se odnosi na regulisanje »konsultovanja 
             između organa  centralne  vlasti  i  struktura koje  predstavljauju  regione«  (član 9 stav 2  alineja  3 
             Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 
         ‐  Urediti  i  pravno  regulisati  institucionalne  okvire  i  instrumente  rešavanja  sporova  između 
             autonomne pokrajine i države (član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona). 


                                                          45
5.  Ustanoviti  i  regulisati  instrumente  koji  olmogućuju  delotvorno  učešće  autonomne  pokrajine  i  njihovo 
učešće u odlučivanju i u obavljanju poslova iz nadležnosti organa centralne vlasti, posebno: 
        ‐ Pravo zakonodavne inicijative (predlaganje zakona) skupštine autonomne pokrajine; 
        ‐  Pravo  učešća  u  postupku  odlučivanja  o  promeni  Ustava  (pravo  inicijative  odnosno  pravo 
            predlaganja); 
        ‐  Pravo  na  delotvoran  pravni  lek  u  cilju  zaštite  statusa  autonomne  pokrajine  pred  nadležnim 
            sudskim  telima,  kao  i  pred  odgovbarajućim  međunarodnim  institucijama  (član  17  Evropske 
            povelje o regionalnoj samoupravi). 

6.Regulisati u samom Ustavu prava autonomne pokrajine u ostvarivanju međunarodne saradnje, u skladu 
sa  evropskim  standardima  koji  se  odnose  na  pravo  regiona  da  sudeluju  u  međunarodnoj  saradnji  što, 
između ostalog, uključuje: 
        ‐ Pravo autonomne pokrajine da bude reprezentovana u odgovarajućim telima evropskih institucija 
             kao  i  da  učestvuje  u  aktivnostima  tih  institucija  (član  10  stav  1  Evropske  povelje  o  regionalnoj 
             samoupravi); 
        ‐    Pravo  autonomne  pokrajine  da  učestvuje  u  izradi  i  da  bude  konsultovana  od  strane  centralna 
             vlasti u izradi i zaključivanju međunarodnih sporazuma kada bi međunarodni sporazum »mogao 
             uticati  na  njihove  nadležnosti  i  fundamentalne  interese«  (član  10  stav  2    Evropske  povelje  o 
             regionalnoj samoupravi, član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 
        ‐ Pravo autonomne pokrajine da učestvuje u izradi međunarodnog sporazuma koji država namerava 
             da  potpiše,  ako  se  sporazum  odnosi  na  nadležnosti  autonomne  pokrajine  (član  10  stav  5 
             Deklaracije skupštine evropskih regiona); 
        ‐    Pravo  autonomne  pokrajine  da  uspostavi  »biroe  za  kontakt  sa  drugim  regionima  ili  lokalnim 
             vlastima ili sa međunarodnim organizacijama koje su aktivne u njihovouj sferi nadležnosti« (član 
             10  stav  4  Evropske  povelje  o  regionalnoj  samoupravi,  član  10  stav  5  Deklaracije  skupštine 
             evropskih regiona); 
        ‐ Pravo autonomne pokrajine da sklapa sporazume, ugovore ili protokole koje »odobrava centralna 
             vlada kada to nalažu nacionalni zakoni« (član 10 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 
        ‐  Pravo  autonomne  pokrajine  na  učešće  u  procesu  pregovaranja  i  uključivanje  predstavnika 
             autonomne  pokrajine  u  nacionalne  delegacije  (član  10  stav  3  Evropske  povelje  o  regionalnoj 
             samoupravi). 




                                                            46
Prof. dr Jovan Komšić 

Univerzitet u Novom Sadu 

 

    KRIZA I POLITIČKI KONTEKST DECENTRALIZACIJE I REGIONALIZACIJE U REPUBLICI 
                                     SRBIJI 
                                                              ‐ partijski akteri, vrednosti, politike – 

       Na  pragu  parlamentarnih  izbora,  koji  se  u  Srbiji  očekuju  na  proleće  2012,  sinhrono  sa  novim 
talasom  ekonomske  krize,  indukovanom  unutrašnjim  sistemskim  razlozima,  ali  i  nimalo  zavidnim 
trendovima finansijske krize u bližem i širem EU okruženju, evidentno je da (re)distributivni institucionalno‐
ekonomski  aspekti  decentralizacije  i  regionalizacije  nisu  na  listi  prioriteta  srpskih,  kao  i  vlasti  drugih 
evropskih država, bilo da je reč o unitarnim ili, pak, regionalističko‐federalističkim političkim uređenjima.  

         Ključni  zadatak  nacionalnih  vlasti  i  EU  institucija  danas  je  izbegavanje  dramatično  pretećeg 
finansijskog  kolapsa  nekih  od  najsnažnijih  stubova  Evrozone  (Italija,  Španija)  i  EU  u  celini,  stabilizacija 
ekonomskih  tokova  i  ponovno  uspostavljanje  poverenja  građana  u  institucije  tržišne  ekonomije  i 
demokratije. To znači da je inače kompleksnom korpusu pretpostavki za vertikalnu podelu moći i ravnotežu 
vlasti (checks and balances) dodat još jedan, izuzetno delikatan i značajan momenat, a to je odbrana samih 
temelja  demokratske  državnosti  posredstvom  aktiviranja  novih  motora  ekonomske  stabilizacije  i  razvoja, 
kao  i  nalaženja  novih  modusa  institucionalne  regulacije  tržišne  ekonomije.  Pritom  su  kresanje  javnih 
troškova  i  smanjenje  administracije  na  nacionalnom,  regionalnom  i  lokalnom  nivou  neizostavni  činioci 
svakog stabilizacionog paketa mera.  

          U  Italiji  (kao  regionalnoj  državi)  redukcija  budžeta  regiona  najavljena  je  već  u  julskom  (2011), 
parlamentarno verifikovanom paketu antikriznih mera i smanjenja ogromnog državnog budžetskog deficita. 
Danas (decembar 2011), novi premijer Mario Monti, obrazlažući svoj plan štednje za „spas Italije“, ocenjuje: 
„živeli  smo  dobro,  trošili  smo  ono  što  su  stvorile  prethodne  generacije,  umesto  da  proizvodimo  više“.278 
Među merama za izbegavanje katastrofe, nalik na grčku finansijsku krizu, Montijev plan uvrštava ukidanje 
regionalnih  poslovnih  poreza,  zatim,  ukidanje  plata  političarima  u  vladama  provincija  i  prepolovljavanje 
primanja članovima veća.  

         U  Španiji,  takođe  regionalnoj  državi,  nakon  novembarskih  izbora  (2011)  i  trijumfalne  pobede 
konzervativne  Narodne  partije,  očekuje  se  takođe  snažan  trend  štednje,  strukturnih  ekonomskih  reformi, 
recentralizacije politike i ograničenja finansijskih kapaciteta autonomnih zajednica. U Grčkoj, tradicionalno 
centralizovanoj državi, mere koje su već donešene i koje će tek morati da se usvoje znatno su drastičnije u 
pogledu  povećanja  poreza,  smanjenja  javnih  izdataka,  plata  i  broja  zaposlenih  u čitavom  javnom  sektoru, 
uključujući i lokalnu samoupravu.  

         Najzad,  u  Srbiji  koja  se  tek  nada  statusu  kandidata  za  EU,  što  znači  da  u  odnosu  na  kapacitete 
kriznih fondova za članice Evrozone, ima znatno umanjene mogućnosti efektivne pomoći, letošnje zakonske 
korekcije s ciljem finansijskog oporavka lokalne samouprave, posredstvom redistribucije prihoda od poreza 
na plate, dočekane su od eksperata MMF i ekonomista iz Fiskalnog saveta Vlade Republike Srbije sa velikom 
skepsom i strahovima da će u državnom budžetu za 2012. godinu nedostajati bezmalo pola milijarde evra, 
jer  nisu  na  vidiku  novi  realni  izvori  državnih  prihoda  koji  bi  kompenzovali  „rupu“  nastalu  alokacijom 
sredstava u korist lokalnih samouprava.  

       Još transparentniji i dramatičniji indikator besparice i nenaklonjenosti centralnih vlasti sadržajnijim 
vidovima  decentralizacije  jesu  problemi  sa  ustavno  garantovanim  transferom  7%  budžetskih  sredstava 
Republike  na  račun  pokrajinskih  organa  vlasti,  sa  prevashodnim  ciljem  podsticanja  kapitalnih  investicija  u 
Vojvodini (2/3 od 7%). Otkako je na snazi ova ustavna odredba (2006), vojvođanskim vlastima trebalo je da 
                                                           
278
      “Blic”, Beograd, 08. decembar, str. 7.
                                                                                 47
bude  uplaćeno  oko  stotinak  milijardi  dinara.  Umesto  toga,  leglo  je  poslednjih  pet  godina  u  pokrajinski 
budžet  svega  36  milijardi  dinara,  što  je  tek  nešto  iznad  trećine  predviđenih  sredstava.  Od  budžetom 
predviđene  sume  za  2011.  godinu,  do  oktobra  je  bila  uplaćena  milijarda  dinara,  što  je  predstavljalo  tek 
devetinu ukupnih obaveza republičkog prema pokrajinskom budžetu. 

          S obzirom da je uplata preostalih osam milijardi dinara do kraja 2011. godine predstavljala uslov za 
minimalnu većinu u parlamentu Srbije, prilikom usvajanja rebalansa budžeta i da su na tome, iz legalističkog 
diskursa,  naročito  insistirali  poslanici  Saveza  vojvođanskih  Mađara  (SVM),  u  jednom  obraćanju  javnosti, 
premijer  Vlade  Srbije,  Mirko  Cvetković  relativizovao  je  obavezu  uplaćivanja  7%  budžetskih  sredstava 
Republike na račun Pokrajine izjavivši da Ustav ne definiše kako se dolazi do tih sredstava. Reagujući na tu 
izjavu,  potpredsednik  Vlade  Vojvodine,  Ištvan  Pastor  (Pastor  Isztvan)  izjavljuje: „A  ja  želim  da  verujem  da 
nije  moguće  da  Vlada  Srbije  permanentno  krši  zakon.  Ako  se  to  ipak  desi,  onda  bi  svi  trebali  da  se 
zabrinemo... Pa svi smo čuli primedbe državnih zvaničnika uoči usvajanja rebalansa budžeta da mi ustavne 
garancije  od  sedam  odsto  možemo  okačiti  mačku  o  rep,  te  da  bi  u  Pokrajini  sami  trebali  da  obezbedimo 
izvore finansiranja, kako je to poručio premijer Mirko Cvetković“.279  

        Ipak,  kao  iskusan  političar,  lokus  problema  Pastor  ne  nalazi  u  personalnom  načinu  razmišljanja 
zvaničnika,  već  u  političkom  ambijentu,  satkanom  od  uverenja,  raspoloženja  i  interesa  ključnih  aktera 
republičke  i  pokrajinske  scene  vlasti.  Akcent  je  naravno  na  strankama  i  ustavnim  normama,  za  koje  je 
Norberto  Bobio  (N.  Bobbio)  kazao  da  predstavljaju  samo „dugoročne međupartijske  mirovne  sporazume“ 
(Bobio 1990, 140, 144‐51). Pastor to ovako objašnjava: „uostalom, taj ustav usvojile su iste stranke koje su i 
danas  držač  ručnih  kočnica  u  Srbiji.  To  je,  nažalost,  naša  realnost.  Međutim,  žalosno  je  to  što  se  i  u 
Vojvodini preko takvih kršenja zakona i Ustava prelazi veoma stidljivo. Govori se samo o nekom nadanju, pri 
čemu je svima jasno da od tog nadanja nema ni toliko koliko lud ima radovanja“.280 

         Dakle,  budući  da  protekla  decenija  nije  ispunila  razložna  očekivanja  u  pogledu  efektivne  politike 
decentralizacije i regionalizacije Srbije, čemu onda da se nadamo u bližoj, krizom zasenčenoj budućnosti? 
Hoće  li  i  u  ovom  periodu  političke  istorije  u  Srba  evropski  shvaćena  i  potvrđena  decentralizacija, 
posredstvom  lokalnih  i  pokrajinskih  (regionalnih)  autonomija  (o  tome:  Komšić  2007a),  biti  „ludom 
radovanje“?  Ili će,  uz  sve nedaće  i  rizike  krize,  „ručne  kočnice“  naših  najsnažnijih  partija  i  centralne vlasti 
popustiti,  da  bi  se  proces  jačanja  lokalnih  samouprava  i  strateški  projekt  regionalizacije  kandidovali  za 
prioritete  na  dnevnom  redu  nove  postizborne  vladajuće  koalicije  (2012)?  Ko  su  stvarni  pokretači  i  šta  su 
katalizatori decentralizacije?  

        Da li su programska obraćanja partija ukupnoj javnosti Srbije dovoljan indikator (de)centralističkih 
raspoloženja i parametar realnih javnih politika? Koliko su izjave čelnika države i partija pouzdane indikacije 
stvarnih političkih namera? Ima li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog 
parlamenta  Srbije?  Kakva  sudbina  čeka  neke  nove  takmičare  (koalicije),  koji  u  samo  središte  izborne 
ponude stavljaju decentralizaciju i regionalizaciju Srbije? 

         Kako  na  programe  i  politiku  stranaka  na  vlasti  i  u  opoziciji  utiču  evropski  standardi  ekonomije  i 
politike, kao i sam sadržaj i tempo pridruživanja Srbije Evropskoj uniji? Kakvo je mesto i uloga nižih nivoa 
vlasti (opštine, gradovi, pokrajine) u antikriznoj strategiji i konsolidaciji države i demokratije? Da li je realno i 
pod  kojim  uslovima  očekivati  ustavne  promene  u  Srbiji,  koje  bi  implementirale  modele  i  politiku  novog 
regionalizma u državama EU? Ova i druga pitanja biće u implicitnom ili, pak, eksplicitnom smislu „kompas“ 
naše  analize  političkog  konteksta  decentralizacije  i  regionalizacije  u  Srbiji,  na    početku  druge  decenije 
drugog milenijuma.  

       Sadržaj  će  biti  strukturiran  tako  da  se  posebna  pažnja  posveti:  1)  elementarnim  naznakama  o 
pokretačima i katalizatorima regionalizacije u evropskim demokratijama; 2) evoluciji partijskih projekata o 
decentralizaciji  Srbije  (od  2000‐te  do  2007;  ključnim  aspektima  realizacije  ustavnih  odredbi  o 
decentralizaciji,  posebno  odredbi  o  autonomiji  Vojvodine,  kao  i  stanovištima  novih  aktera  u  aktuelnom 

                                                           
279
      „Dnevnik“, Novi Sad, 19. novembar, 2001, str. 3.
280
      Isto.
                                                              48
mandatu  Skupštine  Republike  Srbije  (2008‐2012);  i  3)  programsko‐političkim  ambivalencijama  na  putu  ka 
EU standardima i perspektivama decentralizacije nakon predstojećih parlamentarnih izbora 2012. 

          

1. POKRETAČI I KATALIZATORI DECENTRALIZACIJE(REGIONALIZACIJE) 
          Da su ideje i procesi decentralizacije u svakoj državi krajnje kompleksni fenomeni pokazuje praksa, 
kao i sve stručne analize. Kauvenbergova (Jean‐Claude Van Cauwenberghe) studija postojeće situacije u vezi 
sa  regionalizacijom  i  šansama  za  razvoj  regionalne  samouprave  u  državama  članicama  Saveta  Evrope  to 
belodano pokazuje kad konstatuje da reforme regionalističkog tipa u većoj ili manjoj meri utiču na sledeće 
aspekte:  a)  definiciju,  obim  ili  stepen  regionalne  samouprave;  b)  dodeljivanje  ovlašćenja  i  stvaranje 
efektivnih  uslova  za  njihovo  ostvarivanje  u  skladu  sa  principom  supsidijarnosti;  c)  strukture  i  sredstva  za 
delovanje  ustavnih  institucija;  d)  procedure  konsultacija/saradnje/koordinacije  između  različitih  nivoa 
vlasti,  kao  i  učešće  regiona  u  poslovima  na  nacionalnom  nivou;  e)  finansijske  interakcije  (horizontalne  i 
vertikalne);  f)  nacionalne  i  regionalne  adeministrativne  strukture;  g)  status  i  primanja  funkcionera;  h) 
pravna  kontrola  regionalne  samouprave;  i)  međunarodna  saradnja  i  j)  učešće  regiona  u  procesima 
evropskih integracija (Van Cauwenberghe 2007, 36).  

        Takođe, da bi se uneo red u veliku raznoobraznost nacionalnih i regionalnih praksi i bolje razumela 
specifičnost svakog modela ponaosob, ponuđena je i klasifikacija regionalne samouprave na četiri tipa. Prvi 
se  odnosi  na  regione  u  saveznim  (federalnim)  državama.  Drugi  je  primeren  poziciji  regiona  u  visoko 
decentralizovanim  državama,  sa  posebnim  autonomnim  statusom.  Treći  tip  su  regioni  u  državama  sa 
aranžmanima saradnje između različitih lokalnih i regionalnih entiteta. U poslednji, četvrti tip Kauvenberg 
svrstava  regionalističke procese u državama u tranziciji i diferencira ih na podtipove: a) novih članica EU i b) 
drugih država Istočne i Jugoistočne Evrope  (Van Cauwenberghe 2007, 25, 36). 

         Da  je  doista  posredi  posebnost  postkomunističkih  transformacijskih  procesa  izgradnje  nacije 
(nation  building)  i  izgradnje  države  (state  building),  koji  nisu  naklonjeni  regionalističkim  rešenjima  iz 
prethodna  tri  tipa,  pokazuje  nam  i    jedna  druga  studija, posvećena  „naučenim  lekcijama“  o  nacionalizmu 
posle  komunizma.  Lekcija  broj  jedan,  koju  nam  nude  autori  sa  Centralno‐evropskog  univerziteta,  iz 
Budimpešte, svodi se na tezu „... da je za političku tranziciju potrebno imati jaku, po mogućnosti unitarnu 
državu“ (Mundjiu‐Pipidi at all 2004, 300). Ne samo da su, u tom smislu, nefunkcionalne etnofederalističke 
institucije,  već  je  nepoželjna  i  podela  vlasti  regionalističkog  tipa,  podvlače  istraživači  postkomunističkih 
procesa.  Značaj  decentralizacije  unitarne  države  posredstvom  jedinica  lokalne  vlasti  srednje  veličine 
argumentuje  se  na  sledeći  način:  „Jedan  zdrav  pristup  podrazumeva  politiku  lokalnog,  a  ne  regionalnog 
razvoja,  sa  malim  lokalnim  izvršnim  telima  i  većima,  a  ne  regionalnim  parlamentima  koji  imaju  široka 
zakonodavna ovlašćenja. Odgovornost mora prvo da se učvrsti u takvim manjim jedinicama, da bi se posle 
proširila i na veće jedinice“ (Mundjiu‐Pipidi at all 2004, 305). 

        Konstatovaćemo,  prema  tome,  da  preovlađujući  deo  analitičara  tranzicionih  političkih  prilika 
zaključuje kako prvo treba nešto stvoriti da bi se nakon toga imalo šta deliti. „Građenje države“ (Fukujama 
2007) je primarni zadatak za takva društva, a ne podela i ravnoteža vlasti po vertikali državnog poretka. 

         E sad, budući da bismo na ove konstatacije sa puno razloga mogli odgovoriti kontrapitanjem: da li je 
pravi  način  da  se  uopšte  stvori  konsolidovana,  efikasna  i  legitimna  državna  vlast  bez  decentralizacije  i 
regionalizacije,  kao  vidova  sadržajnije  demokratizacije  i  razvojne  mobilizacije  resursa,  nijansiranje 
pomenute  kontroverze  ostavljamo  za  kasnije,  do  bismo  usmerili  pažnju  na  katalizatore  regionalističkih 
reformi, onako kako ih vidi Kauvenbergov tim autora Izveštaja Institucionalnog komiteta Komori regiona u 
okviru Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope. 

         Dakle,  „procesi  regionalizacije  su  politički  planovi  koje  pokreću  politički  interesi  a  vrše  se  putem 
institucionalnih procedura koje nadgledaju parlamentarne političke stranke“, piše u pomenutoj studiji, da bi 
se,  potom,  konkretnije  identifikovali  ključni  pokretači  i  katalizatori  regionalističkih  reformi.  To  su:  a) 
Evropske  institucije  –  strukturalna  i  koheziona  politika  (u  slučaju  novih  članica  EU);  b)  centralne  vlasti  – 
lokalna regionalna politika (Francuska, UK, Turska); c) regionalne jedinice – jačanje njihovih uloga (nemački i 
                                                            49
austrijski Lenderi, švajcarski kantoni, belgijski regioni, španske autonomne zajednice); d) političke stranke – 
za centralizaciju ili za regione; e) lokalni organi vlasti na drugom nivou  ‐ samouprava i hijerarhija (okruzi u 
Ujedinjenom  kraljevstvu,  francuski  departmani,  italijanske  pokrajine;  f)  poslovanje,  industrija,  sindikati  – 
koncept zakonskog i ekonomskog jedinstva; g) civilno društvo i građani – demokratija/povećani troškovi i h) 
mediji (Van Cauwenberghe 2007, 23‐4). 

          Stavovi političkih aktera u nacionalnim državama su primarni motiv i odlučujući faktor koji podstiče 
ili  blokira  procese  regionalizacije  i  pravne  kodifikacije  regionalne  samouprave  na  evropskom  nivou.  U 
sekundarne motive regionalnih reformi moguće je svrstati: a) jačanje demokratskih principa; b) ekonomske 
i  finansijske  aspekte;  c)  regionalnu  samoupravu  kao  pitanje  za  političko  pregovaranje  i  d)  regionalnu 
samoupravu,  kao  vid  prebacivanja  neprikladnih  ili  neodgovarajućih  centralnih  funkcija.  Pored  navedenih, 
studija  Saveta  Evrope  identifikuje  relevantnost  još  dva  faktora.  To  su  ustavna  rešenja  u  nacionalnim 
državama, kao i elite vlasti (Van Cauwenberghe 2007, 24‐26). 

        Za  Srbiju,  kao  izuzetno  specifičan  slučaj  tranzicije  (Komšić  2005,  38‐39),  političke  partije  su  još 
presudniji faktor (de)centralizacije i (ne)regionalističkih reformi nego što je to slučaj u zapadno‐evropskim 
zemljama i konsolidovanim tržišnim demokratijama novih članica EU. Iz tih razloga, evolucija partijskih ideja 
o  decentralizaciji  i  regionalizaciji  države  naći  će  se  u  centru  pažnje  narednog  segmenta  naše  analize. 
Periodizacija  koju  primenjujemo  povezana  je  sa  varijablom  vlast‐opozicija,  odnosno  sa  karakterom 
koalicionog savezništva u parlamentu Srbije. Zato se prvi odeljak odnosi na period od januara 2001. godine 
do parlamentarnih izbora 2008. godine. 

          

2. EVOLUCIJA PARTIJSKIH PROJEKATA O DECENTRALIZACIJI SRBIJE 
2.1. Stanovišta od 2000‐te do 2008. godine 

          U  uvodu  smo  postavili  pitanje  da  li  su  partijski  programi  dovoljan  indikator  (de)centralističkih 
raspoloženja i parametar realnih javnih politika? Budući da smo o tome pisali u nizu ranijih tekstova (Komšić 
2007b; Komšić 2011), ovom prilikom, izdvajamo nekoliko ključnih odgovora. Polazimo od najopštije teze da 
različite vizije utiču na različite prakse, prodiru u odluke ekonomskih, pravnih, političkih i drugih podsistema 
društva.  One  su  temelji  na  kojima  se  grade  teorije.  Vizijama  srodni  pojmovi  su  ideje  i  ideologije. Političke 
ideje,  kaže  Hejvud  (Andrew  Heywood), “nisu  samo pasivni  odraz određenih  interesa  ili  lične  ambicije, već 
imaju  sposobnost  da  pobude  i  vode  samo  političko  delovanje  i  time  oblikuju  materijalni  život”.  Drugim 
rečima, ideje i ideologije “pružaju perspektivu iz koje se svet razumeva i objašnjava… Svesno ili nesvesno, 
svako je potpisnik jednog niza političkih verovanja i vrednosti koji su vodič za njegovo ponašanje i koji utiču 
na njegove postupke” (Hejvud 2005, 1‐6; kurziv J. K.). 

          Sledstveno  rečenom,  nijansirajući  tezu  o  partijskom  programu  kao  ključnom  elementu  partijskog 
identiteta, Goati podseća da se program sastoji iz dve vrste ideja. Prvi je ideološki korpus stateških ciljeva, 
ideja,  vrednosti  i  opredeljenja,  a  drugi,  konkretniji  deo  čine  paradigme,  kojima  se  razrađuju  apstraktna 
programska načela. U tom smislu, “partijska ideologija se, umesto jasno određenog sistema, može shvatiti 
kao  niz  koncentričnih  krugova  sa  ‘poroznim  granicama’  koji  označavaju  nivoe  operacionalizacije 
fundamentalnih stavova” (Goati 2005, 8). 

         Budući  da  nije  saglasan  sa  tezom  o  malom  (ili,  nikakvom)  značaju  ideološke  komponente  za 
savremene  partije,  Goati  ističe  da  “programska  orijentacija  nije  izolovani  element  partijskog  života,  nego 
značajna  komponenta  koja  utiče,  pored  tipa  sledbenika,  i  na  druge  aspekte  ‘partijske  stvarnosti’.  Tu 
posebno  mislimo  na  socijalnu  strukturu,  organizaciju  i  na  tip  partije”  (Goati  2005,  8).  Štaviše,  i  faza 
delovanja masovnih stranaka (catch all‐party), kao i savremene okolnosti, koje utiču na smanjenje ideološke 
distance  i  programsku  konvergenciju  stranaka,  ne  mogu  biti  objašnjene  postavkom  o  “dezideologizaciji”. 
Klaus von Bejme (K. von Beyme) govori u tom smislu o nužnosti insenacije razlika i tamo gde ih nema, zbog 
samih  birača.  “Skupo  prikupljanje  informacija  o  stvarnim  razlikama  među  strankama  jedva  da  obuhvaća 
birača. Stoga birači i prihvaćaju inscenirane razlike kao stvarne” (Beyme 2002: 80).  

                                                            50
        Programi  se,  dakle,  menjaju  pod  uticajem  niza  kompleksnih  internih  i  eksternih  razloga.  Kada  se 
takve  promene  dese,  menja  se  identitet  partije.  Ali,  i  programski  zaokreti  imaju  svoje  granice,  jer 
“prethodni identiteti imaju trajne političke implikacije”, upozorava Goati (Goati 2005, 10, 18). 

        Propitujući  u  jednom  novijem  tekstu  identitet  partija  u  Srbiji,  nakon  ponovnog  uvođenja 
višestranačja  (1990),  zaključili  smo  da  su  teškoće  u  objašnjenju  „prirode,  pretenzija  i  principa  različitih 
stranaka” prisutne od Hjumovog (David Hume) doba (18 vek) do danas (Komšić 2011, 176). Ipak, nešto više 
jasnoće  u  objašnjenju  prirode  naših  partija  omogućilo  je  merenje  činjenica  posredstvom  varijable:  vlast  ‐ 
opozicija. Pokazalo se da su svi naši relevantni akteri posedovali jasnu spoznaju da je partijski program pre 
svega  u  funkciji  osvajanja  ili  zadržavanja  vlasti.  Ključni  podsticaj  za  česte,  ponekad  i  zbunjujuće  promene 
programskih identiteta, upravo je bio interes (parcijalni, korporativni, partijski). 

          Da je teško „uhvatiti” pravu (stabilnu) identitetsku crtu, pokazuju i analize razlike između oficijelnog 
i programskog predstavljanja naših stranaka, kao što se potvrđuju i teze o opadanju značaja programa za 
partijske  elite.  Još  nestabilnu  partijsku  identifikaciju  i  neizvesnu  sudbinu  ne  malog  broja  partijskih 
„preduzeća” prate i grčevita nastojanja da se opstane na parlamentarnoj sceni, bilo promenama programa, 
bilo  napuštanjem  starih  i  osnivanjem  novih  partija,  sa  očekujućom  relevantnom  rezonancom  u  biračkom 
telu.281 

         Najzad, mnogo empirijskog materijala moguće je uključiti u korpus argumenata za tezu da na mesto 
demokratije,  kao  “ideokratije”  (Sartori),  stupa  praksa  koju  možemo  nazvati  “imidžokratijom”, 
“videopolitikom” i “inscenacijama ideoloških razlika”. Tako smo dobili situaciju u kojoj „krajnja konsekvenca 
podvajanja  onoga  što  jeste  i  predstave  o  onome  što  jeste  postaje  predstava  o  onome  što  samo  navodno 
jeste, a u stvari nije” (Slavujević 1999, 79‐82). 

        U  svetlu  ovih  nalaza,  daćemo  sažetu  informaciju  o  programskom  odnosu  stranaka  u  Srbiji  prema 
decentralizaciji,  da  bismo  potom  odgovorili  na  pitanje:  ima  li  uočljivijih  promena  programskih  projekcija 
stranaka u mandatu aktuelnog parlamenta Srbije? 

         Budući da je moguće evoluciju programskih tekstova relevantnih političkih partija u Srbiji i pokrajini 
Vojvodini razvrstati u nekoliko osnovnih faza, a) formativnu, od 1990. do 2000‐te; b) tranzicionu, od 2000. 
do  donošenja  novog  Ustava  Srbije  (2006)  i  c)  konsolidacionu,  od 2007.  godine do  danas,  kao  i  da  smo  se 
odnosom naših partija prema decentralizaciji i autonomijama bavili u nizu tekstova,282 ovom prilikom, zarad 
razumevanja  programsko‐ideološkog  odnosa  parlamentarnih  stranaka  Srbije  prema  decentralizaciji  u 
aktuelnom  mandatu  Narodne  skupštine  (od  2008.  godine),  pažnju  ćemo  fokusirati  na  poslednju, 
konsolidacionu etapu i ideje Demokratske stranke (DS), Demokratske stranke Srbije (DSS), G 17, Liberalno 
demokratske  partije  (LDP),  Socijalističke  partije  Srbije  (SPS),  Srpske  radikalne  stranke  (SRS),  ideje 
regionalističkih stranaka, Saveza vojvođanskih Mađara (SVM) i Lige socijaldemokrata Vojvodine (LSV), kao i 
na  programska  stanovišta  novih  partija  i  koalicija,  Srpske  napredne  stranke  (SNS),  Socijaldemokratske 
partije  Srbije  (SDPS)  i  Ujedinjenih  regiona  Srbije  (URS).  Pozabavićemo  se,  u  tom  kontekstu,  i  odnosom 
partija prema realizaciji Ustava Srbije (2006) i Statuta AP Vojvodine (2009). 

Demokratska stranka  

         S obzirom da su se, u korpusu tema državnog uređenja, programi DS konstantno određivali prema 
autonomiji  Vojvodine,  komparativna  analiza  ukazuje  na  evoluciju  stanovišta  Demokrata.  U  poređenju  sa 
evropskim  rešenjima  institucionalnog  regionalizma,  najmeritornija  idejna  pozicija  DS  čitavu  deceniju 
tretirala  je  vojvođansku  autonomiju  krajnje  restriktivno  ‐  “kao  deo  lokalne  samouprave”  koji  “...  deli 
funkcije  sa  ostalim  organima  lokalne  samouprave”.  Napisano  je,  takođe,  i  1992.  i  1995.,  da  “Pokrajina 
Vojvodina donosi sopstvene propise i ima sopstvene fiskalne prihode i izvršnu vlast”. 


                                                           
281
    Vidi: Komšić, Jovan. 2011, „Dve decenije potraga za identitetom“, u: S. Orlović ur., Partije i izbori u Srbiji – 20
godina“, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Fakultet političkih nauka, str. 176-77.
282
    Najpregledniji izvor u tom smislu je knjiga Komšić, Jovan. 2006, Dileme demokratske nacije i autonomije – ogledi o
političkoj tranziciji u Srbiji, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA, str. 307-475.
                                                              51
        Međutim, da Demokrate ispoljavaju uzornu taktičku veštinu kombinacije eksplicitnog, implicitnog i 
nerečenog  dela  partijskog  programa  (O  tome:  Goati  1990,  37,  183),  koja  ima  zadatak  da  odbrani  tezu  o 
“stranci  principa”  i  istovremeno  omogući  pragmatično  prilagođavanje  različitim  situacijama  i  odnosima 
snaga,  belodano  je  baš  na  primeru  politike  prema  Vojvodini.  Od  pomenutog  tretiranja  pokrajinske 
autonomije  kao  činioca  sistema  lokalne  samouprave,  do  Deklaracije  o  Vojvodini  posle  promena  (2000), 
kojom  se  neposredno  pred  odlučujuće  izbore  2000‐te  DS  identifikuje  sa  najrazvijenijim  evropskim 
regionalističkim rešenjima političke autonomije i zalaže za vojvođansku zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast 
(O tome: Komšić 2000a, 122‐24). 

         U  docnijim  programskim  obraćanjima  „gradu  i  svetu“  (urbi  et  orbi),  Demokrate  su  se  sve  manje 
konkretno  obavezivale  u  pogledu  vojvođanskih  autonomnih  nadležnosti,  što  je  koincidiralo  sa  njihovom 
ključnom  pozicijom  u  izvršnoj  vlasti  Srbije,  do  2004.  godine.  Ipak,  u  takmičenju  sa  idejama  i  interesima 
tadašnjeg glavnog kokurenta na demokratskoj sceni Srbije, u fazi nagoveštaja ključnih određenja budućeg 
ustava Srbije, Demokrate su svojom ponudom Nacrta Ustava Srbije, iz maja 2003. godine, pokazali da misle 
da je u tom momentu politički isplativo smanjiti stepen programske neodređenosti i količinu nedoumica o 
prirodi decentralizacije koju žele da ostvare u Srbiji.  

         Tu su u sistem lokalne (i oblasne) samouprave uvršteni opština, gradovi, glavni grad i oblasti. A, u 
skladu  sa  Đinđićevom  idejom  “asimetrične  decentralizacije”,  predviđene  su  autonomne  pokrajine 
Vojvodina  i  Kosovo  i  Metohija.  One  su  zasnovane  na  ustavu,  sa  osnovnim  zakonom,  kao  najvišim  aktom, 
izvornim  zakonodavnim  nadležnostima,  skupštinom,  vladom  i  autonomnim  organima  uprave,  kao  i  sa 
ustavno garantovanim izvorima finansijske autonomije (O tome: Komšić 2006, 467‐73). Drugim rečima, od 
momenta javne promocije ovih ideja, pa sve do usvajanja konačnog teksta novog ustava Srbije, moglo se 
govoriti  o  tome  da  DS‐ov  predlog  asimetrične  decentralizacije,  uključujući  i  karakter  nadležnosti 
pokrajinskih  samouprava,  komunicira  sa  delotvornom  logikom  evropskih  strategija  demokratskog 
prilagođavanja politike konkretnim konfiguracijama društvenog bića.  

         Međutim,  od  momenta  usvajanja  novog  Ustava  (2006),  pa  sve  do  danas,  ponovo  smo  suočeni  sa 
već  naznačenom enigmatikom  i  „kreativnim  nejasnoćama“  programskih  dokumenata DS.  Može  se,  u  tom 
smislu,  govoriti  i  o  izostavljanjima,  zaboravu,  ili,  pak,  o  odstupanjima  Demokratske  stranke  od  svojih 
deklarativnih  programskih  pozicija,  kao  o  manifestacijama  poslovičnih  partijskih  raskoraka  između  reči  i 
dela.283  Kako  god  bilo,  ilustrovaćemo  navedenu  pojavu  na  primeru  Izbornog  programa  Demokratske 
stranke, Za bolji život! (2006‐2007). 

         Prvo.  Kao  i  prethodno  pomenuti  dokumenti,  ovaj  programatski  tekst  Demokrata  iskazuje  suptilni 
politički  senzibilitet  za  pluralizam  društvene  osnove.  Iz  ovakvog  pluralizma,  dakako,  proističu  i  razlozi  za 
autonomiju Vojvodine (Za bolji život, str. 84). 

        Drugo.  O  decentralizaciji  se  govori  pre  svega  u  kontekstu  autonomije  Vojvodine  i  prenosa 
ovlašćenja na lokalne samouprave. Bez podrobnijeg obrazloženja odustalo se od ranijih partijskih inicijativa 
za  formiranjem  oblasti,  kao  drugog  nivoa  vlasti  u  okviru  sistema  lokalne  samouprave  ‐  između  opštine  i 
pokrajina (O tome: Komšić, Pantić, Slavujević 2003, 71‐74; kao i Komšić 2006, 400‐01). 

          Treće.  Razumevanjem  autonomije  kao  “ustavom  uređenog  i  obezbeđenog  prava  na  različitost”, 
koje “... podrazumeva decentralizaciju vlasti, podelu nadležnosti i samostalno uređivanje određenih poslova 
koji  se  tiču  Pokrajine,  vodeći  računa  o  potrebama  njenih  građana  i  interesima  šire  zajednice,  bez 
ugrožavanja  prava  drugih  delova  Srbije”,  obezbeđuje  se  kontinuitet  sa  većim  delom  ranijih  programskih 
pozicija  i,  istovremeno,  poentira  se  jedan  sve  aktuelniji  momenat.  To  je  pominjanje  ovakvog  vida 
autonomije  kao  “uslova  za  integraciju  naše  zemlje  u  Evropsku  uniju”  i,  u  tom  kontekstu,  značaja 
“uključivanja Vojvodine u mrežu evropskih regija”. 

        Četvrto.  Kad  je  već  reč  o  evropskim  uzorima  i  standardima,  najupadljiviji  (iako  neobrazloženi) 
diskontinuitet  primećujemo  u  prećutkivanju  ranijih  zalaganja  DS  za  punije  autonomne  nadležnosti,  koje 
                                                           
283
    O prirodi ovakvih raskoraka na relaciji svrha-sredstvo, vidi: Luman, Niklas. 1998. Teorija sistema, Beograd: Plato,
str. 157-60.
                                                              52
podrazumevaju i pravo pokrajina da, u okviru njihovih, ustavom definisanih izvornih nadležnosti, donose i 
sopstvene zakone. 

         Peto.  Na  primeru  najaktuelnije  definicije  pravaca  “dalje  decentralizacije”,  u  skladu  sa 
mogućnostima koje je “otvorio” novi Ustav Srbije, uočićemo ne samo potvrdu teorijskih analiza o modernim 
partijama  i  njihovoj  veštini  pretvaranja  tzv.  eksternih  svrha  partijskog  programa  u  interno  shvaćeno 
sredstvo  osvajanja  ili,  pak,  zadržavanja  vlasti.  Štaviše,  moglo  bi  se  zaključiti  da  sad  više  nije  samo  reč  o 
poslovičnoj  veštini  Demokrata  da  funkcionalno  kombinuju  strateške  i  taktičke  pozicije,  već  da  se 
nagoveštava  značajnija  redukcija  dojučerašnjih  stranačkih  projekcija  pokrajinske  autonomije.  Kako 
drugačije može biti protumačena činjenica da, u odnosu na već pominjanu Deklaraciju DS o Vojvodini posle 
promena  (2000),  zakonodavne  funkcije  vojvođanskog  parlamenta  nisu  više  poželjne  “u  procesima  dalje 
decentralizacije”. Izostaje, u tom smislu, i objašnjenje zašto je u aktuelnoj verziji zalaganja DS za “konačan 
(!?) oblik autonomije Vojvodine” (Za bolji život, str. 85), skinuto sa spiska prioritetnih načela i ciljeva ranije 
zalaganje za “ustavne garancije da se autonomni status Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih 
građana” (Vojvodina posle promena, 2000). 

         Sve  u  svemu,  izgleda  da  je  u  fazi  vršenja  vlasti  zajedno  sa  DSS,  Novom  Srbijom  i  G17  PLUS,  za 
Demokrate i njihov odnos prema autonomiji Vojvodine, kao i za odnos prema ranijim sopstvenim partijskim 
projektima  takve  autonomije,  bila  najfunkcionalnija  difuzna,  što  je  moguće  manje  određena  formula 
autonomije. To su potvrdile i prezentacije predizbornog programa DS za Vojvodinu (2007). Na mestima koja 
govore  o  autonomiji  Vojvodine,  svi  eksterni  ciljevi  (svrhe)  partije  svodili  su  se,  zapravo,  na  bukvalno 
ponavljanje  pozicija  iz  izbornog  programa  ‐  Za  bolji  život  (2006‐07).  Možda  je  jedina  inovacija  sledeća 
formulacija: “DS će se zalagati za dalji rad  na unapređenju ustavnopravnog položaja Vojvodine i kreiranje 
odgovarajućih rešenja u novom Statutu APV, kao i za donošenje odgovarajućih izmena postojećih zakonskih 
okvira na nivou republike i odluka Skupštine APV”. Tome je dodana formulacija načelnog zalaganja DS “... za 
Vojvodinu  koja  će  biti  funkcionalno  organizovana  po  modelu  razvijenih  regiona  u  državama  Evropske 
unije”.284  

         Umesto  celovitijeg  komentara,  primetićemo  da  nas  ovakve  formulacije  podsećaju  na  mesta  iz 
Lumanove (Niklas Luhmann) analize “udruženja s difuznijim stimulirajućim svrhama”, koja u komunikaciji sa 
okruženjem pribegavaju zameni sheme: svrha/sredstvo, pa se tako “program tretira kao sredstvo u svrhu 
sticanja  vlasti”    (O  tome:  Luman  1998,  156‐59).  Ova  ocena,  međutim,  nije  primerena  samo  politici  DS. 
Štaviše,  na  primeru  produkcije  DSS‐ovih  ideja  o  uređenju  države,  još  izraženije  će  se  moći  potvrditi 
metodološka  relevantnost  teorijskih  nalaza  o  značaju  uverenja  političkih  aktivista  za  tokove 
(ne)demokratizacije  (Dal),  zatim,  o  povezanosti  politike  sa  iracionalnim  manevarskim  prostorom 
(Manhajm),  kao  i  o  tome  da  u  svetu  politike  dominiraju  predstave  o  činjenicama,  a  ne  same  činjenice 
(Birdo).285 

Demokratska stranka Srbije 

              U  svojoj  poznatoj  studiji  o  ideologiji  i  utopiji,  Karl  Manhajm  (K.  Mannheim)  je  o  narastanju 
“političkog znanja” govorio kao o procesu koji sužava “iracionalni manevarski prostor”. S druge strane, da 
izazov tom znanju bude veći, o politici se, prema pomenutom autoru, može govoriti samo dotle dok postoji 
ovaj  neosvetljeni  i  nerazjašnjeni  manevarski  prostor  (Manhajm  1968,  155).286  Bilo  kako  bilo,  redovi  koji 
                                                           
284
     Citirano prema: „Dnevnik“, Novi Sad, 15. oktobar, 2007, str. 3.
285
     Ovu osobinu političkog Žorž Birdo (G. Burdeau) je sjajno iskazao sledećim rečima: “... politički univerzum je svijet
predodžbi. Sve se tu zasniva ne direktno na realnom, nego na ideji koju ljudi o njemu stvaraju... Čak i kad su poredak i
vlast koju on implicira nužni, njihova nužnost je valorizirana vjerovanjima.”; Birdo, Žorž. 1971. “Politička znanost i
sociologija i politička znanost i psihologija”, u: Adolf Bibič, Pavle Novosel ur., Politička znanost-predmet i suština;
Politička znanost-metode, Zagreb: Naprijed, str. 229; kurziv J. K.
286
     “… politika je kao politika uopšte moguća samo dotle dok postoji ovaj manevarski prostor”, naglašava Manhajm i
dodaje: “... posebnost političkog znanja nasuprot ‘egzaktnim’ vrstama znanja sastoji se u tome što je ovde znanje
nerazdvojivo vezano sa htenjem, a racionalni elemenat po svojoj suštini vezan sa pomenutim iracionalnim manevarskim
prostorom…”; Manhajm, Karl. 1968. Ideologija i utopija, Beograd: Nolit, str. 155; kurziv J. K.



                                                             53
slede imaće pored ostalog i tu svrhu da pokažemo kako i DSS ume da sofisticirano govori o principijelnosti, 
a računa na dejstvo neizrečenih svrha stranačke politike. S druge strane, videće se da i kad menja partijske 
paradigme  u  komunikaciji  sa  evropskim  okruženjem,  DSS  ne  dozvoljava  da  takva  promena  konsekventno 
utiče  na  promene  formativnih  obrazaca  naciocentrične  politike.  Decentralizacija  je  upravo 
najtransparentniji pokazatelj prethodno rečenog.  

        Bez  obzira  na  evidentne  promene  svojih  polaznih  programskih  ideja,  nakon  2000‐te,  kako  bi  se 
otklonila senka dobrano kompromitovane “patriotske” vizije demokratije u integralnoj nacionalnoj državi, 
DSS  ostaje  privržena  ideji  decentralizacije  Srbije  jedino  pod  uslovom  da  promena  političkog  sistema 
omogućava  pretvaranje  socijalnog  i  upravno‐političkog  polja  Srbije  u  “ispeglanu  ploču”,  kojom  gospodare 
centralna politička tela, kao oličenja jedinstva naroda i države. 

         Za  razliku  od  izvornih  programskih  vizija  (1992)  državnog  objedinjavanja  svih  srpskih  zemalja  (O 
tome:  Komšić  2002,  62‐63),  u  današnjem  programskom  konceptu  nerazlučivog  jedinstva  “istinskog 
patriotizma” i demokratije nalazimo zalaganje za “puno kulturno, ekonomsko i duhovno jedinstvo srpskog 
naroda”,  “ma  gde  on  živeo”.  Zato,  jedan  od  osnovnih  zadataka  svoje  nacionalne  politike  DSS  vidi  u 
“prevazilaženju  razlika  koje  su  pod  određenim  istorijskim  okolnostima  nastale  među  različitim  delovima 
srpskog  naroda”.  Na  istom  fonu  je  i  cilj  “duhovne  obnove  srpskog  naroda  i  jačanje  njegove  istorijske 
samosvesti da bi se što pre otklonili duhovna pustoš i nacionalna ravnodušnost, kao posledice dugogodišnje 
komunističke vladavine, zabluda jugoslovenstva i nacionalnog nihilizma” (Predlog novog programa DSS, 04. 
09. 2007; kurziv J. K.).   

           Naveli smo ove poželjne vrednosti DSS prevashodno zbog toga da bi smo razumeli ishodišta jednog, 
u  biti,  više‐manje  negativnog  odnosa  ove  partije  prema  iskustvima  i  idejama  pokrajinske  autonomije  u 
Srbiji.  Da  negacija  veze  između  vojvođanske  autonomije,  nacionalnog  preporoda  i  demokratije,  opstojava 
bez  obzira  na  česte  izmene  i  dopune  regionalističkog  projekta  Demokratske  stranke  Srbije,  uverava  nas  i 
paradoksalna  okolnost  da,  iako  uporno  predstavljana  kao  stranka  “izrazitog  legalizma”,  DSS  svojim 
najnovijim političkim načelima očito ignoriše neka ključna ustavna rešenja o teritorijalnoj organizaciji vlasti 
u Srbiji.  

         Štaviše, shodno legitimnoj proceni da je “donošenje novog Ustava bilo osnovni i prvi preduslov za 
potpunu promenu političkog i ekonomskog sistema” (kurziv J. K.), čini se da je u odnosu na reduciranu DS‐
ovu  poziciju,  koja  ne  ide  dalje  od  aktuelnih  ustavnih  odredbi,  DSS  naklonjeniji  eventualnim  promenama 
najnovijih ustavnih rešenja. To se naročito primećuje na mestu gde se pokrajinske autonomije preinačavaju 
u regione kao administrativne i samoupravne jedinice sistema lokalne samouprave. Upravo u smislu onog 
Manhajmovog “iracionalnog manevarskog prostora”, uključujući i staru antičku spoznaju moći “koja skriva 
svoje  prave  namere”  (Tukidid),  nov  program  DSS  ne  samo  da  ne  pominje  pokrajinske  autonomije,  kao 
ustavnu  kategoriju,  već  nam  nudi  jednu  nejasnu  vezu  između  regiona  i  lokalne  samouprave,  zatim, 
ambivalentan  tretman  regiona  i  tome  pridružuje  neartikulisanu  ideju  regionalne  podele  zemlje  od  strane 
Skupštine Srbije.  

        Dakle,  kad  je  reč  o  odnosu  DSS  prema  autonomijama  i  regionalizmu,  mnogo  toga  nije  jasno. 
Otvorene  su  raznorazne  opcije,  od  odbacivanja  bilo  kakvih  pokrajinskih  autonomija,  kao  nasleđa 
“komunizma  i  nacionalnog  nihilizma”  i  institucionalnih  ishodišta  separatizma,  do  eksplicitnog  priznanja 
značaja  vojvođanskih  specifičnosti  i  institucionalnog  subjektiviteta.  Očito  je  da,  u  zavisnosti  od  pritiska 
okruženja  i  stranačkih  računica  uspeha  na  izborima,  na  prvoj  javnomnenjskoj  liniji,  kao  i  na  rezervnom 
programskom  položaju  DSS,  egzistira  niz  mesta  koja  dopuštaju  da  se  partijski  stav  o  pokrajinskim 
autonomijama,  preobrazi  od  totalne  negacije  čak  do  takvog  sadržajnog  stupnja  autonomnih  nadležnosti, 
koje  u  potpunosti  odgovaraju  evropskim  standardima  decentralizacije  posredstvom  regionalnih 
autonomija. Pogledajmo ima li osnova za ponuđenu hipotezu. 

         Kao  i  DS,  i  Demokratska  stranka  Srbije  usvojila  je  novi  partijski  program,  nakon  oktobarskog 
preokreta 2000. (Možda neće biti nekorisno ako, uzgred, primetimo da je to učinila četiri meseca pre DS). 
Kad su u pitanju konstantni strateški pogledi na poželjno državno uređenje Srbije, mislimo da je najbitnije 
ukazati  na  ideju  regionalizacije.  Sledstveno  programskom  uverenju  “…  da  je  regionalno  uređenje  države 

                                                          54
najracionalniji  način  državnog  uređenja”,  te  da  regionalnu  podelu  zemlje  treba  da  utvrdi  Ustavotvorna 
skupština (Programska platforma  DSS, 2001), DSS je januara 2002. godine ponudila političkoj javnosti Srbije 
podrobno  ekspliciran  dokument,  nazvan  Osnovna  načela  za  novi  Ustav  Republike  Srbije.  Kao  što  se  na 
primeru  evolucije  programskih  stanovišta  DS  moglo  primetiti  odustajanje  od  restriktivne  interpretacije 
autonomije Vojvodine, u smislu činioca sistema lokalne samouprave, tako se kod DSS mogla zapaziti naoko 
sitna, ali, u ustavno‐pravnom pogledu, značajna inovacija dotadašnjeg regionalističkog koncepta. 

        Naime,  u  Programskoj  platformi  DSS,  iz  2001,  izričito  je  bilo  rečeno  da  su  “regioni  (su) 
administrativne i samoupravne jedinice i ne mogu imati elemente državnosti” (kurziv J. K.). Ovako je još od 
osnivanja  1992.  godine  bilo  formulisano  uporište  konstantnog  DSS‐ovog  nepriznavanja  demokratske 
funkcionalnosti bilo kakvih institucija vojvođanske autonomije. Međutim, i dalje ne pominjući ime, a kamoli 
razloge za politički subjektivitet Vojvodine, DSS u svojim Načelima za novi ustav region vidi u  kvalitativno 
novom svetlu. 

          Sada  se  ne  izbegava  ni  termin  “autonomija”.  O  regionima  se  govori  kao  o  “autonomnim 
teritorijalnim  zajednicama”.  Njihove  nadležnosti  se  “razgraničavaju  kako  od  nadležnosti  Republike  Srbije, 
tako  i  od  nadležnosti  lokalne  samouprave”,  a  do  juče  proskribovani  pokrajinski  “elementi  državnosti”, 
implicitno  se  prepoznaju  kao  mogući  pozitivni  fakticitet  za  DSS,  koji  nastaje  ustavnim  prenosom  “dela 
sadašnje  državne  vlasti”  na  regione,  u  vidu  izvornih  nadležnosti  (delokruga  poslova),  ili,  pak,  delokruga 
poverenih poslova, čije vršenje ostaje pod nadzorom republičkih vlasti. Uz to, bilo je predviđeno da regioni 
postanu  konstitutivni  činilac  republičkih  organa  vlasti,  posredstvom  posebnog Veća  regiona  u  dvodomnoj 
Narodnoj skupštini (Osnovna načela za novi ustav Republike Srbije, DSS 2002, 12‐13). 

         DSS‐ov  predlog  novog  ustava  (Nacrt  ustava  Republike  Srbije),  iz  jula  2003.  godine,  u  osnovi  se 
podudarao sa izloženim postavkama iz 2002. Upadljivija razlika u odnosu na “Osnovna načela...” mogla se 
uočiti  u  napuštanju  ideje  o  dvodomnom  ustrojstvu  državnog  parlamenta.  Ipak,  i  koncept  jednodomne 
Narodne skupštine, koji nije primeren modelu regionalne države (O tome: Jovičić 1996), zadržava izvesne 
elemente  regionalističke  logike.  Predviđeno  je  da  se  150  poslanika  bira  u  Republici,  kao  jednoj  izbornoj 
jedinici, a 100 poslanika bira u regionima, srazmerno broju birača. Svaki region je posebna izborna jedinica, 
u kojoj se zavisno od veličine bira od 10 do 25 poslanika. 

          Ustavni  predlog  DSS‐a  u  konstitucionalističkom  maniru  (O  tome:  Fridrih  1996,  79‐101)  je 
ograničavao  državnu  vlast  pravom  građana  na  regionalnu  autonomiju  i  lokalnu  samoupravu.  Ipak,  obim  i 
sadržaj navedenog ograničenja centralnih vlasti limitirani su pretpostavkom nadležnosti Republike Srbije u 
svim pitanjima u kojima, po ustavu, nisu nadležni region ili jedinica lokalne samouprave. Takođe, za razliku 
od italijanskih i španskih rešenja asimetričnog regionalizma, DSS‐ov sistem regionalnih autonomija mogao je 
da  se  svrsta  u  varijantu  simetričnog  regionalizma  unitarne  države.  Navedeno  je  šest  regiona,  kao 
autonomnih teritorijalnih zajednica sa sedištima u Beogradu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu, Prištini i Užicu.  

         Takođe, DSS‐ov predlog (nacrt) predviđa ustanovljavanje teritorije regiona organskim zakonom i po 
tome je drugačiji od predloga DS, čiji autori stoje na stanovištu da teritoriju autonomne pokrajine utvrđuje 
zakon.  S  druge  strane,  kao  i  za  autonomne  pokrajine  u  predlogu  DS,  DSS‐ov  dokument  predviđa  da  se 
samostalne  nadležnosti  regiona  ostvaruju  donošenjem  zakona,  te  opštih  i  pojedinačnih  akata  u  Skupštini 
regiona. Ona, prema DSS‐ovom dokumentu, donosi statut, kao osnovni pravni akt autonomije i bira vladu. 
Statutarno  definisanje  regionalnog  uređenja  i  nadležnosti  organa  i  javnih  službi  vezano  je  Ustavom  i 
organskim zakonom. Obaveza usaglašenosti najvišeg akta AP sa ustavom i zakonom predviđena je i DS‐ovim 
nacrtom, s tim što se u njemu ovaj akt autonomije naziva Osnovnim zakonom. 

        Sve u svemu, rezime komparativne analize pozicija DS i DSS, iz perioda koji je, ispostavilo se, imao 
zadatak  tek  da  testira  prohodnost  odgovarajućih  ideja  i  da  pred  javnošću  simulira  partijsku  volju  za 
promene, shematski može da izgleda kao na Tabeli 1: 

         

         


                                                         55
Tabela 1: AUTONOMIJA U NACRTIMA USTAVA DS (maj 2003) I DSS (jul 2003) 

      
                                                Demokratska stranka               Demokratska stranka Srbije 
         Tip decentralizacije      Asimetrična decentralizacija        Simetrični regionalizam 
                                   Jednodomna skupština od 250         Jednodomna skupština od 250 
     Struktura državnog 
                                   poslanika, bez ustavom utvrđene     poslanika; od toga se 100 poslanika bira 
     parlamenta 
                                   zastupljenosti poslanika iz AP      u regionima 
                                   Opštine, gradovi, grad Beograd,     Opštine, gradovi, grad Beograd 
     Jedinice sistema lokalne      oblasti 
                                                                        


     samouprave                                                        Jednostepeni sistem lokalne 
                                   Dvostepeni sistem                   samouprave 
                                   Autonomne pokrajine: Vojvodina      Regioni: sedišta u Beogradu, Kragujevcu, 
     Regionalna autonomija 
                                   i Kosovo i Metohija                 Nišu, Novom Sadu, Prištini i Užicu 
                                   Utvrđuje se zakonom RS              Određuje organski zakon 
                                                                        

     Teritorija autonomne                                              Ukidanje, spajanje i osnivanje novih 
     zajednice                                                         regiona – u postupku za promenu 
                                                                       Ustava 
     Normativne nadležnosti        Izvorno zakonodavstvo               Izvorno zakonodavstvo  
                                                                        

     autonomija                    Prenete nadležnosti Republike       Prenete nadležnosti Republike 
                                   Nije eksplicitno određena.          U korist Republike. 
     Pretpostavka nadležnosti      Kontekstualno: u korist 
                                   Republike. 
                                   Zakonodavna                         Zakonodavna 
     Vrsta autonomne vlasti                                             

                                   Izvršna                             Izvršna 
     Najviši pravni akt            Osnovni zakon                       Statut 
     autonomije 
                                   Skupština                           Skupština regiona 
                                                                        
     Organi autonomne 
                                   Vlada                               Vlada regiona 
     zajednice                      

                                   Organi uprave 
                                   Vlada RS, uz saglasnost Narodne     Vlada RS pokreće postupak za 
                                   skupštine RS usvaja neophodne       ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti 
     Zaštita interesa Republike    mere.                               regionalnih akata pred Ustavnim sudom. 
                                                                        

                                                                       Načelnik regiona  
     Raspuštanje skupštine         Odlučuje Narodna skupština RS       Odlučuje Ustavni sud 
     autonomne zajednice 
                                   U obliku i granicama utvrđenim      Izvorni prihodi utvrđeni organskim 
                                   ustavom i zakonom RS                zakonom 
                                                                        

                                   Prihodi od sopstvene imovine        Učešće u delu prihoda RS utvrđeno 
     Finansijska autonomija         
                                                                       organskim zakonom 
                                   Sopstveni porezi i takse 
                                    

                                   Procenat od državnih poreza i 
                                   prihoda 
         
        Ostaje  da  na  ovom  mestu  još  nešto  kažemo  o  novom  programu  DSS  (2007).  Dakle,  tretirajući 
donošenje novog Ustava Srbije kao prvi preduslov potpune rekonstrukcije političkog i ekonomskog sistema, 
a to znači i budućih ustavnih promena,  

         “DSS se zalaže za jačanje lokalne samouprave na svim nivoima i prenošenje većeg dela dosadašnjih 
državnih funkcija na regione i manje samoupravne jedinice. Organima lokalne samouprave treba obezbediti 
stalne izvore prihoda i punu samostalnost u raspolaganju stečenim dobrima. U skladu sa time, DSS smatra 
da je regionalno uređenje države najracionalniji način državnog uređenja. 

        Regionalnu podelu zemlje utvrdiće Skupština. Nadležnost regiona regulisaće se Ustavom i posebnim 
zakonima. Regioni su administrativne i samoupravne jedinice i ne mogu imati elemente državnosti. Propisi 
koje donose regioni moraju biti u saglasnosti sa državnim zakonom. 

                                                          56
         Prilikom  formiranja  regiona,  vodiće  se  računa  o  njihovim  kulturnim  osobenostima,  istorijskim 
tradicijama, prirodnim, privrednim i saobraćajnim uslovima. Regioni se prema potrebi mogu deliti na manje 
jedinice. Veliki gradovi, u slučaju da se takvo rešenje pokaže najracionalnijim, mogu predstavljati zasebne 
zajednice” (Predlog novog programa DSS ‐ Politička načela, 2007; kurziv J. K.). 

         Umesto  komentara,  postavljamo  tri  pitanja:  1)  Zašto  regioni  nisu  više  “autonomne  teritorijalne 
zajednice” (DSS, 2002), već su samo “administrativne i samoupravne jedinice” (DSS, 2001; 2007)? 2)  Budući 
da se predstavljaju kao “izraziti legalisti”, zašto su pisci novog programa DSS prevideli skoro čitav sedmi deo 
Ustava Srbije o teritorijalnom uređenju i sve ono što o pravu građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu 
samoupravu piše u odredbama članova 176. do 187. Ustava Srbije? 3) Kako će se, onda, realizovati “jedan 
od  ključnih  programskih  ciljeva  DSS”,  a  to  je  “konkretna  primena  i  usklađivanje  zakonske  regulative  sa 
novodonetim Ustavom...”?   

              Pogledajmo šta su o tome kazali drugi akteri vladajuće koalicije (do izbora 2008)? 

G17 PLUS 

         Tragajući za odgovorom na pitanje: Kako se u navedenom kontekstu opredeljuje G17 PLUS, nećemo 
u  izvornim  programskim  tekstovima  ove  stranke,  kao  ni  u  drugim  političkim  dokumentima  i  relevantnim 
istupanjima  njenih  lidera,  naići  na  toliki  stepen  konkretnosti  i  pažnje  kao  što  su  autonomiji  Vojvodine 
(implicitno ili eksplicitno) posvetile DS i DSS. Ipak, sa vremenom, a možda su na to uticale i promene na čelu 
partije, vojvođansko pitanje dobijalo je sve više mesta u programskim dokumentima G17 PLUS.  

          Kad  je  posredi  načelni  odnos  prema  decentralizaciji  vlasti  u  Srbiji,  u  dokumentu  posvećenom 
otvorenim  pitanjima  novog  ustava,  potpisanom  od  strane  predsednika  partije,  Miroljuba  Labusa  (februar 
2003), isticalo se nekoliko problema i osnovnih stanovišta G17 PLUS. Prema Labusu, ključni problem izvirao 
je iz činjenice što tada aktuelni predlozi promena ustava nisu sledili najadekvatniju logiku decentralizacije. 
Kao  što,  recimo,  nacrt  Foruma  Iuris  iz  Novog  Sada,  daje  pokrajini  sve  elemente  državnosti,  dodeljujući  joj 
sve tri vlasti, tako i neki drugi predlozi287 “regionalizuju Srbiju i otvaraju prostor ka njenoj federalizaciji”, piše 
u naznačenom tekstu.  

         Za razliku od takvih pozicija, G17 PLUS stoji na stanovištu da “pokrajine i regije treba da budu izraz 
realnog stanja u jednoj multietničkoj i multikulturnoj demokratskoj državi. One ne bi smele veštački da se 
formiraju  po  nekoj  apriornoj  šemi”.  U  svemu  tome,  regije  su  izraz  regionalne  samouprave;  obavljaju 
određene  lokalne  ili  komunalne  poslove  i  “izražavaju  kulturne,  obrazovne,  etničke  i  privredne  celine  sa 
svojim  istorijskim  obeležjima”.  Pokrajine  (Vojvodina  i  Kosovo  i  Metohija)  su,  s  druge  strane,  istorijski 
nasleđene i ne moraju da imaju isti status. “Vojvodina bi trebalo da ima više nadležnosti nego po sadašnjem 
ustavu, ali manje nego po ustavu iz 1974. g. koji joj je davao položaj federalne jedinice odnosno države”, 
pisalo je dokumentu G17 PLUS iz februara 2003.  

              U verziji “državnog programa”, iz novembra 2003. godine, naglašeno je sledeće:  

         “Novi  ustav  treba  da  učvrsti  autonomni  status  Pokrajine  Vojvodine,  na  način  koji  čuva  celovitost 
Srbije. Ustavna rešenja Vojvodini treba da omoguće veći stepen raspolaganja budžetskim sredstvima koja 
se ubiraju na njenoj teritoriji, ali i veće obaveze prema građanima koji tamo žive. G17 PLUS očekuje da će 
Vojvodina, kao najrazvijeniji deo Srbije, biti motor njenog ulaska u EU, te da će u skladu sa mogućnostima 
pomagati i razvoj nedovoljno razvijenih područja Srbije”. 


                                                           
287
   Krajem devedesetih godina prošlog veka i nakon 2000. godine, na javnoj sceni u Srbiji pojavilo se dosta ekspertskih
projekata novog ustavno-političkog uređenja Srbije. Među njima najzapaženiji su bili: 1/ Jovičić, Miodrag. 1996.
Regionalna država, Beograd: Vajat; 2/ Ustavne pretpostavke za demokratsku Srbiju, 1997, Beograd: Beogradski centar
za ljudska prava; 3/ Principi Ustavne deklaracije, 2000. Beograd: Forum za etničke odnose; 4/ Ustavno-pravni okvir
decentralizacije Srbije i autonomije Vojvodine, 2000. Novi Sad: Centar za regionalizam; 5/ Ustavna rešenja za Srbiju i
Jugoslaviju, 2001. Beograd: Beogradski centar za ljudska prava; 6/ Projekt ustava Republike Srbije, 2002. Novi Sad:
Forum Iuris.
                                                              57
         Međutim,  samo  koji  mesec  kasnije,  u  programu  iste  partije,  iz  marta  2004.  godine,  mogle  su  se 
uočiti  znatne  promene  odnosa  prema  autonomiji  Vojvodine.  Za  razliku  od  Labusovih  zaziranja  od 
razvijenijih  formi  i  sadržaja  pokrajinske  autonomije,  sada  se  očekuje  od  predstojećih  ustavnih  odredbi  da 
utvrde  pravo  organima  vojvođanske  autonomije  da,  na  osnovu  Ustava  Srbije  i  Osnovnog  zakona  AP 
Vojvodine,  vrše  sve  tri  funkcije  vlasti  –  zakonodavnu,  izvršnu  i  sudsku  –  iz  sfere  isključivih  nadležnosti 
Pokrajine, kao i iz oblasti koje država Srbija uređuje osnovnim zakonima. U tom smislu:  

       “Vojvodina  je  deo  Srbije.  Ustavnim  odredbama  jasno  će  se  utvrditi  koje  su  oblasti  u  isključivoj 
nadležnosti  države  i  njenih  organa...  a  koje  su  oblasti  u  isključivoj  nadležnosti  Autonomne  pokrajine 
Vojvodine i njenih organa... 

        ... Ustavom Srbije će se na taj način potvrditi proevropska orijentacija građana i demokratskih vlasti 
i obezbediti najdelotvornija forma političko‐teritorijalne autonomije Vojvodine i državnog integriteta Srbije” 
(Program G17 PLUS – Državni program: Suverena Srbija u Evropskoj uniji, mart 2004). 

         S obzirom da je i naredni akter (Nova Srbija) u vladajućoj koaliciji, nakon izbora 2004. godine (DSS, 
G  17  Plus,  Nova  Srbija),  bio  proevropski  orijentisan  i  da  je  to  poentirao  maksimom:  “Jaka  Srbija  u  jakoj 
Evropi”, zanimljivo će biti da vidimo da li su se za ovu partiju, tzv. narodnjačke orijentacije, regionalizacija i 
vojvođanska autonomija smatrale potvrdom proevropskog kursa. 

 Nova Srbija 

          Zanimljivo  je  da  je  ova  partija  bila  određenija  u  definisanju  prirode  institucionalnog  uređenja 
Evrope,  nego  što  je  to  učinila  u  pogledu  teritorijalne  organizacije  vlasti  u  Srbiji.  Za  “Ujedinjenu  Evropu” 
rečeno  je  da  predstavlja  cilj  Nove  Srbije  tako  što  će  NS  “...  podržavati  transformaciju  Evropske  Unije  iz 
‘trgovačkog  društva’  u  ‘političko  društvo’.  Krajnji  cilj  je  Savezna  Evropa  u  kojoj  će  sve  nacije  očuvati  svoj 
nacionalni i kulturni identitet” (Nova Srbija – Program; Načelo 3; Evropska budućnost Srbije, 2005). Dakle, 
za razliku od ovako iskazane zainteresovanosti za identitet nacije i države u federalnoj Evropi, o identitetima 
subdržavnih regija Srbije i njihovom decentralističkom institucionalno‐političkom priznanju skoro da nema 
ništa  u  partijskom  programu.  Zapravo,  kaže  se  sledeće:  “U  pogledu  državnog  uređenja  zalažemo  se  za 
jeftinu,  decentralizovanu  državu.  Osnovni  oblik  decentralizacije  je  ekononomski  nezavisna  lokalna 
samouprava.  Protivimo  se  federalizaciji  Srbije  kao  i  razdruživanju  koje  ugrožava  temelje  suverenosti  i 
teritorijalne celovitosti države” (Program, Načelo 2; Nacija i država srpskog naroda).  

        Indikativno je da se Vojvodina pominje samo u Načelu broj 9., koje govori o lokalnoj samoupravi i 
potrebi izmene “visokog stepena centralizacije vlasti, sa apsurdnim stanjem da više od 80% prihoda odlazi u 
republički budžet”. U tom kontekstu, obećava se da će u Vojvodini 75% prihoda biti ostavljeno opštinama, 
5% za funkcionisanje Pokrajine, dok bi 20% odlazilo na finansiranje države. 

       Najzad,  ako  su  G17  i  NS,  kao  mlađe  partije  u  vladajućoj  koaliciji  (2004‐2007),  ovako  odredile  svoj 
odnos  prema  autonomijama,  na  primeru  programskih  određenja  opozicione  i  ujedno  najmlađe 
parlamentarne  stranke  ‐  Liberalno‐demokratske  partije  (LDP),  samo  ćemo  potvrditi  jedan  raniji  nalaz  (do 
2000) da linija vlast‐opozicija ne predstavlja diferencirajuću varijablu u analizi programskog odnosa partija 
prema autonomiji i regionalizmu. 

Liberalno‐demokratska partija 

         Kao “stranka ledolomac”, koja je spremna da ponudi rešenja za teške probleme Srbije i kad takva 
rešenja  nisu  najpopularnija,  Liberalno  demokratska  partija  (LDP)  stavlja,  pored  ostalih  ciljeva,  i 
decentralizaciju  i  regionalni  razvoj  u  svoje  programske  prioritete  (Član  2,  Statuta  LDP,  april  2007).  No,  s 
obzirom  da  ovako  visoko  rangiranje  decentralizacije  nije  specifičnost  samo  ove  partije,  nastojaćemo  da 
programsku  differentiu  specificu  LDP  u  stvarima  državnog  uređenja  prepoznamo  u  načinu  na  koji  će  LDP 
pokazati da je “spremna i sposobna” da pomogne Srbiji da “svaki Gordijev čvor koji je nasledila iz prošlosti... 
brzo i hrabro preseče”.  



                                                             58
         Doktrinarno  gledano,  LDP  je  svojim  programskim  tekstom  “Srbiji  se  žuri”  (2005)  uspela  da  na 
osoben  način  i  prilično  konsekventno  derivira  ideju  decentralizacije  i  autonomija  iz  modernog  filozofsko 
političkog rakursa slobodnog društva i građanina, a ne iz devetnaestovekovne (piemontesismo) perspektive 
suverene  nacionalne  države  (O  tome:  Lovo  1999,  423).  Da  bi  takvu  viziju  države  i  ustava  Srbije  21  veka 
učinila jasnom i razumljivom, pisci stranačkog programa polaze od želje da “napravimo moderni zajednicu 
nezavisnih i slobodnih pojedinaca”, radeći na “ustavnoj redefiniciji Srbije, po kojoj u fokusu nije država već 
društvo...”. Polazeći od takve svrhe političkog angažmana, LDP naglašava kako je neophodno “... promeniti i 
političku  filozofiju  i  političku  orijentaciju  Srbije”.  Srž  takvog  misaonog  obrata  je  stavljanje  građanina  u 
centar politike, a onda će i dosledna realizacija njegovih neotuđivih prava i sloboda rezultirati i pravom na 
političku autonomiju, tržišnu ekonomiju, slobodnu intimu i slično.  

         Dakle, sledeći ideju da se “suština slobode mora (se) meriti stepenom uticaja čoveka na sopstveni 
život i ostvarenje svake lične potrebe koja ne ugrožava nečije ljudsko pravo”, inicijalna programsko‐politička 
platforma LDP (2005) ovako iskazuje svoj odnos prema autonomiji Vojvodine: 

“Rešenje  za  Vojvodinu  ne  tražimo  u  Ustavu  iz  1974.  godine.  Ne  pristajemo  da  živimo  u  budućnosti  koju 
uređuju  modeli  socijalističkog  društvenog  uređenja  koje  je  nestalo  krajem  prošlog  veka.  Vojvođani  treba 
slobodno  da  odlučuju  o  Vojvodini.  Mi  u  ta  rešenja  verujemo  zato  što  će  ih  donositi  ljudi  koji  su  svojim 
radom  Vojvodinu  napravili  najboljim  delom  Srbije.  Zato  nam  je  do  tog  dela  Srbije  stalo,  želimo  još  bolje 
uslove  za  one  koji  tamo  žive.  Vojvođani  treba  da  imaju  izvršnu,  zakonodavnu  i  sudsku  vlast  da  bi  mogli 
uticati na svoj život” (kurziv J. K.).288  

         Usvajanjem dokumenta „Drugačija Srbija”, na Prvoj redovnoj Skupštini, 07. aprila 2007. godine, LDP 
je konkretizovao osnivačka opredeljenja za „kopernikanskim obrtom” srpskog društva. U delu posvećenom 
državi,  poentirajući  efikasnost,  kao  njenu  suštinsku  odliku,  pod  „A”  se  stavlja  potreba  za  novim  ustavom 
Srbije. Razlozi za „raskid sa prošlošću” i „novi početak” pre svega se nalaze u činjenici da se „ne garantuju i 
ne štite individualne slobode” i da to ne omogućava „suštinske društvene promene”.289 

        Zanimljivo  je  da  se  stvaranje  potpuno  novog  ustava  21.  veka,  koji  će  biti  „ispred  svog  vremena”, 
zamišlja  tako  što  će  se  pre  svega  osloniti  na  „savremeni  metod  razvoja  društva”  posredstvom 
„decentralizacije  i  regionalizacije,  vraćanja  moderne  autonomije  Vojvodini  poštujući  njene  specifičnosti  i 
mogućnost  autonomije  Raškoj  oblasti  i  jugu  Srbije”.290 Pitanje  autonomije  je  za LDP  pitanje  odgovornosti. 
„Građanima Vojvodine, Sandžaka i juga Srbije mora se dopustiti pravo specifične odgovornosti koje će im 
omogućiti da u potpunosti ostvariju svoje specifične interese u okviru regionalne ili pokrajinske autonomije. 
Samo se tom vrstom slobode razvija a tim i čuva Srbija... Proces dezintegracije naše zemlje time neće biti 
ubrzan,  već  konačno  zaustavljen  tako  što  će  u  okvirima  našeg  društva  građanima  biti  omogućeno  da 
pozitivno utiču na svoj život”.291 

         Bez obzira što su nakon 2000‐te godine (do 2007.) najuticajniji stranački akteri u republičkoj vlasti 
bili DS, DSS, NS i G17 PLUS, za kompletniji uvid u idejnu i ideološku konfiguraciju, koja je opredelila aktuelna 
ustavna  rešenja  o  lokalnim  i  pokrajinskim  autonomijama,  neophodno  je  ukratko  odgovoriti  i  na  pitanje: 
Kako  su  se  u  stvarima  decentralizacije  pozicionirali  akteri  “starog  režima”  –  do  2000‐te?  Reč  je  o 
Socijalističkoj partiji Srbije (SPS) i Srpskoj radikalnoj stranci (SRS). 

Socijalistička partija Srbije 

         Za ključnu i, u biti, i danas važeću programsku poziciju SPS, uzećemo sledeće mesto iz stranačkog 
Programa, usvojenog na Drugom kongresu, oktobra 1992. godine. Tamo je rečeno kako Socijalistička partija 
Srbije  “...  podržava  proces  kojim  je  prevaziđena  razbijenost  Srbije  na  tri  dela  i  ostvarena  jedinstvena 
republika u kojoj nadležnosti svojstvene državi organi Republike vrše na celoj teritoriji”. Sledstveno tome, 

                                                           
288
    LDP, Srbiji se žuri, 2005. str. 4
289
     LDP, Drugačija Srbija, 2007., http://www.ldp.rs/upload/documents/drugacija%20srbija.pdf, str. 27; pristupljeno 14.
12. 2011.
290
    Isto
291
    Isto
                                                              59
“autonomne  pokrajine  u  Srbiji  ne  mogu  biti  države  već  samo  oblik  teritorijalne  autonomije,  za  koji  se 
Ustavom  Srbije  utvrđuju  i  jamče  ona  autonomna  prava  koja  su  izraz  specifičnih  nacionalnih,  istorijskih  i 
kulturnih  osobenosti  područja  na  kojima  su  obrazovane”,  kaže  se  u  odeljku  posvećenom  političkom 
organizovanju  Srbije.  Konstatujući  napuštanje  “modela  preterane  decentralizacije”,  program  Socijalista 
upozorava  i  na  rađanje  nove  opasnosti  ‐  “opasnosti  preterane  centralizacije  i  etatizacije”,  pa  će  se  SPS 
založiti  “...  da  se  odgovarajućim  institucionalnim  rešenjima  i  zakonima  nađe  prava  ravnoteža  između  ove 
dve krajnosti” (Program SPS,1992). 

         Programskom  deklaracijom  Sedmog  kongresa  SPS, održanog  decembra 2006. godine,  potvrđen  je 
kontinuitet sa ovim i drugim stanovištima partijskog programa iz 1992. U tom smislu, deklaracija ističe staru 
opredeljenost Socijalista “... protiv svakog razbijanja zemlje po etničkim i regionalnim merilima jer to znači 
atomizovanje i drobljenje države”. Istovremeno se insistira na stavu da su “Kosovo i Metohija i Vojvodina 
(su)  autonomne  pokrajine  u  sastavu  Srbije”. Čitav  odeljak  Deklaracije  koji  govori  o  Vojvodini  Socijalisti  su 
poslovično  garnirali  “patriotskom”  proizvodnjom  neprijatelja  i  strahova  od  njihovih  “autonomaško‐
separatističkih  projekata  “...  koji  za  cilj  imaju  dalje  političko,  institucionalno  i  ekonomsko  slabljenje 
državnog  jedinstva”.  U  tom  smislu,  SPS  “...  upozorava  da  su  danas  u  Vojvodini  na  delu  ozbiljni  pokušaji 
oživljavanja  autonomaštva  i  separatističkih  težnji  i  zagovaranja  regionalizacije,  podsticanja 
međunacionalnih konflikata.... Promotori takve destruktivne politike pokušavaju autonomiju zameniti kvazi‐
državnim statusom” (Programska deklaracija Sedmog kongresa SPS, 2006, str. 12; kurziv J. K.). 

Srpska radikalna stranka 

         Kao  što  Socijalisti  ideološki  nisu  prekoračili  svoje  prvobitne  horizonte  iz  ne  tako  davnog  vremena 
“starog  režima”,  sve  do  ulaska  u  proevropsku  vladu  Srbije  (2008),  tako  ni  njihovi  partneri  iz  vladajuće 
koalicije (1997‐2000) ‐ Radikali (SRS) ne osećaju nikakvu potrebu za oficijelnim promenama u programskom 
korpusu partijskih, vrednosno‐političkih prioriteta. Doduše, ima razloga da i ovde navedemo nešto što smo 
zapisali u jednoj nedavnoj analizi prisutnosti evropskih ideja u programima partija u Srbiji. Naime, kad je reč 
o prirodi Srpske radikalne stranke u 2007. godini, mogli smo da ponudimo dve različite ocene za isto stanje. 
Prva je da Radikali nisu menjali svoj program, usvojen na Četvrtom otadžbinskom kongresu, 18. maja 1996. 
godine. Druga je da je posao promene ovog programa, izgleda, započet ali da još nije okončan. Iz današnje 
perspektive, zaključićemo da SRS ostaje nereformisan, a da su energije i ljudi koji su bili za prilagođavanje 
novim okolnostima preusmereni „na trasu” nove partije (SNS). 

          Kako  bilo,  tragajući  za  stranačkim  odgovorima  na  pitanja  državnog  uređenja,  najlogičnije  je  da  se 
uputimo ka izvoru, a to je već pomenuti program stranke iz 1996. Polazeći od cilja “ujedinjenja celokupnog 
srpskog  naroda  i  obrazovanja  državne  zajednice  na  kompletnoj  srpskoj  nacionalnoj  teritoriji,  koja  će 
obuhvatiti  Srbiju,  Crnu  Goru,  Republiku  Srpsku  i  Republiku  Srpsku  Krajinu”,  Program  SRS  podvlači  da  je 
“želja  srpskih  radikala  (je)  da  se  ta  jedinstvena  srpska  država  nazove  Velika  Srbija,  da  bude  demokratski 
uređena...”.  U  tom  smislu,  Radikali  se  kategorički  zalažu  za  “unitarnu  državu  republikanskog  oblika 
vladavine”.  Argument  koji  se  uzima  u  prilog  ove  orijentacije  je  taj  što  je  “unitarna  država  (je)  mnogo 
racionalnija,  efikasnija  i  jevtinija  od  federalne”.  Istovremeno,  ova  stranka  “...  se  zalaže  za  ukidanje 
autonomije  Vojvodine  i  Kosova  i  Metohije...”,  i  protiv  je  “bilo  kakvih  specijalnih  teritorijalnih  statusa”. 
Paralelno  sa  zahtevom  za  ukidanjem  autonomija,  SRS  podvlači  da  “...  prava  manjine,  kao  kolektiviteta... 
moraju biti zaštićena u skladu sa najvišim demokratskim standardima”.292 

         Umesto  adekvatnog  komentara  ovakve  brige  za  “jedinstvo  nacije  i  države”,  primetićemo  da  su 
učestvovanjem na izborima za vojvođansku skupštinu (od 2000‐te do 2008), kao i bezrezervnom podrškom 
tekstu novog Ustava Srbije (2006) Radikali, zapravo, odškrinuli vrata kroz koja, ako bude mira i stabilizacije 
političkih  i  ekonomskih  prilika  na  putu  Srbije  ka  Evropi,  može  u  neko  dogledno  vreme  da  se  promoli  i 
njihovo programsko priznanje funkcionalnosti nekakvog vida autonomije Vojvodine. 




                                                           
292
     „Velika Srbija”, april 1996, broj 99, str. 20-21, 33; kurziv J. K.
                                                              60
Manjinske i regionalističke stranke o autonomiji 

          S obzirom da je decentralizacija provereno funkcionalan modus harmonizacije kulturoloških i drugih 
razlika,  kao  i  da  je  višenacionalnost  jedan  od  ključnih  društvenih  razloga  za  regionalnu  autonomiju 
Vojvodine,  ova  analiza  bila  bi  u  bitnome  manjkava  ako  bi  izostavila  programsko  određenje  najveće 
manjinske  stranke  (Saveza  vojvođanskih  Mađara),  uključujući  i  njen  projekt  etničke  teritorijalne 
autonomije,  kao  i  ideje  Lige  socijaldemokrata  Vojvodine  o  multikulturnom  građanstvu  i  Vojvodini  kao 
evropskoj regiji.  

        U  preambuli  svog  Programa,  usvojenog  na  stranačkoj  Skupštini,  17  juna  1995.  godine,  Savez 
Vojvođanskih  Mađara  (SVM)  pošao  je  od  konstatacije  “...  da  živimo  u  društvu  koje  na  sebi  nosi  žig 
nacionalne države sa pretenzijama ka krajnjoj centralizaciji...”, kao i od zahteva za “potpunom odštetom” 
zbog  prisiljavanja  na  manjinsku  sudbinu  od  1918.  godine.  A,  u  osnovnim  načelima,  naglašeno  je  da  je 
“interes  vojvođanskih  Mađara  kao  jugoslovenskih  državljana  (je)  što  skorija  demokratizacija  srpske  i 
jugoslovenske  države...”.  Budući  da  to  podrazumeva  “uvažavanje  različitosti”,  SVM  insistira  na  platformi 
autonomije,  sačinjenoj  od  tri  konstitutivna  činioca:  a)  prava  na  unutrašnje  samoopredeljenje  i  principa 
bezbednosti; b) stvaranja autonomije vojvođanskih Mađara i c) podržavanja  vraćanja stvarne autonomije 
Vojvodini” (“Nacrt Programa SVM”, juni 1995, str. 1‐3; kurziv J. K.) 

         Na  tom  kursu,  Savez vojvođanskih Mađara  ponudio  je  političkoj  javnosti,  prevashodno strankama 
mađarskog  etnikuma  u  Vojvodini  i  političkim  reprezentantima  ostalih  vojvođanskih  manjina  (“nacionalnih 
zajednica”), u leto 1999. godine, Nacrt Sporazuma o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i 
nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini. Ipak, istine radi, za razliku od prethodnih poentiranja prvenstva 
“mađarske personalne samouprave i mađarske regionalne samouprave” (O tome: Komšić 2000a, 126), sada 
se  u  pomenutom  dokumentu  ne  iskazuje  toliko  izražen  stepen  nezainteresovanosti  za  vojvođansku 
autonomiju. Osnovni principi Nacrta sporazuma počinju sa tezom o “istorijskoj činjenici da je Autonomna 
Pokrajina Vojvodina višenacionalna, multikonfesionalna i multikulturna zajednica, sa specifičnim razvojem u 
okviru  republike  Srbije”, te  da  je  “...  neophodno (je) bliže  urediti  sadašnji  ustavni  položaj  pokrajine,  da  bi 
ona  postala  adekvatan  okvir  multietničkog  i  multikulturalnog  zajedničkog  života  Srba,  Crnogoraca  i 
nacionalnih zajednica”.  

         Takođe,  traži  se  da  pripadnicima  nacionalnih  zajednica  bude  omogućeno  “samoorganizovanje” 
zarad  očuvanja  jezika,  kulture  i  drugih  komponenti  nacionalnog  identiteta.  Ključni  principi  za  realizaciju 
ovog  cilja  su:  princip  decentralizacije  i  subsidijariteta,  a  institucionalni  oblici  ‐  personalna  i  regionalna 
samouprava.  Dakle,  pravo  na  kulturnu  i  jezičku  ravnopravnost  operacionalizovano  je  vrlo  precizno,  kao  i 
ideja personalne samouprave, uključujući i osnivanje Nacionalnih saveta koji se biraju, na osnovu “biračkog 
spiska vojvođanskih Mađara”, putem “neposrednih, jednakih, opštih i tajnih izbora”. 

       Pored  ovog  neteritorijalnog  vida  “unutrašnjeg  samoopredeljenja”  ili  “samoorganizovanja”, 
predviđena  je  i  Mađarska  regionalna  samouprava.  Nju  bi,  prema  ideji  SVM  i  ostalih  političkih  partija 
mađarske  nacionalne  zajednice,  trebalo  formirati  u  onim  opštinama  u  Vojvodini  “...  u  kojima  mađarsko 
stanovništvo čini većinu, kao i naseljenim mestima koja se graniče sa tim opštinama”.293  

        Ovaj dokument nudi i vrlo razrađenu ideju visokog stepena teritorijalne autonomije Vojvodine, koji 
bi trebao biti utvrđen ustavima Srbije i Jugoslavije, kao i pokrajinskim ustavom. 

        A,  kad  je  reč  o  odnosu  koncepta  vojvođanske  autonomije  i  mađarske  regionalne  autonomije, 
podvlači  se  da  “nadležnosti  i  funkcionisanje  Vojvodine,  utvrđene  ovim  Sporazumom,  ne  predstavljaju 
preduslov  za  obrazovanje  i  funkcionisanje  mađarske  personalne  samouprave  i  mađarske  regionalne 



                                                           
293
   Prema navedenom Sporazumu, područje Mađarske regionalne samouprave obuhvata opštine: Ada, Bačka Topola,
Bečej, Čoka, Kanjiža, Mali Iđoš, Subotica, Novi Kneževac i Senta. Subotica je navedena kao sedište, a u regionalnu
samouprave uvrštena su i naseljena mesta koja se ne nalaze na području navedenih opština, ali se graniče sa njima, i u
kojima mađarsko stanovništvo čini većinu.
                                                              61
samouprave”.294  To  je,  dakle,  moglo  da  se  protumači  kako  u  slučaju  neprihvatanja  izloženog  koncepta 
autonomije Vojvodine i dalje postoje preduslovi za razgovore sa političkim reprezentantima Republike oko 
obrazovanja personalne i teritorijalne mađarske autonomije.295 

        Najzad, uoči referenduma o novom Ustavu Srbije, 2006. godine, SVM je svojim javnim obraćanjem 
naglasio  “da  će  nastaviti  političku  borbu  u  cilju  postizanja  rešenja,  koji  garantuju  oživotvorenje  interesa 
vojvođanske  mađarske  zajednice  i  njenih  članova.  Nastavićemo  zalaganja  sredstvima  parlamentarne 
demokratije, i u slučaju neuspešnog referenduma, koji bi nas vratio za pregovarački sto, i u slučaju usvajanja 
predloga, što bi doživeli kao delimični napredak, a nikako kao rešenje, koje možemo bezrezervno prihvatiti 
kao konačno” (kurziv J. K.). 

          Kao  što  vidimo  i  na  ovom  primeru,  u  politici,  a  naročito  u  ovom  burnom  tranzicionom  periodu  u 
Srbiji,  nijedno  institucionalno  rešenje,  čak  ni  ustavno,  ne  shvata  se  kao  konačno.  Ovu  reč  (“konačno”) 
zapazili smo samo u Izbornom programu DS (Za bolji život) i to upravo na mestu na kome opisuje kako će se 
zalagati za “konačan oblik autonomije Vojvodine”. 

          Međutim,  ako  je  išta  konstanta  u  ovoj  temi,  onda  je  to  činjenica  da  su  anatomija  i  fiziologija 
teritorijalne  autonomije  permanentno  polje  kontroverzi.  Akteri  centralnih  vlasti  nastoje  da,  ako  već  ne 
mogu  da  ih  ukinu,  smanjenjem  količine  i  sadržaja  autonomnih  nadležnosti  regionalnih  institucija,  što  je 
moguće  više  umanje  mogućnost  konkurencije  i  podele  moći.  S  druge  strane,  regionalni  “igrači”,  koji 
prevashodno deluju u arenama pokrajinske politike, žele da maksimalno umanje stepen kontrole od strane 
centralnih  vlasti  (O  tome:  Komšić  2006,  439‐442).  Ovu  situaciju,  na  svoj  način,  ilustruje  i  evolucija 
programskih  stanovišta  Lige  socijaldemokrata  Vojvodine  (LSV),  kao  najuticajnije  vojvođanske  građanske 
partije. 

         Na svom kongresu, marta 1999. godine, Liga socijaldemokrata Vojvodine (LSV) napušta dotadašnju 
ideju  autonomije  Vojvodine  u okviru  unitarne  Srbije i  opredeljuje  se  za republiku  Vojvodinu,  kao  zasebnu 
jedinicu u novoj saveznoj državi. Sastavni deo ovog novog projekta je i ocena da “Vojvodina treba da ima 
svoje predstavničko zakonodavno telo, parlament sa dva doma ‐ većem građana i većem naroda”. Nadalje, 
“rad  Vojvođanskog  parlamenta  bio  bi regulisan  Ustavom  Vojvodine koji  bi  donela  Ustavotvorna skupština 
Vojvodine...  Uz  navedene  principe  ustav  bi  definisao  veze  sa  državom  Srbijom  ili  sa  širom  državnom 
zajednicom u kojoj bi se Vojvodina nalazila, a njime bi bila regulisana i problematika upotrebe vojvođanskih 
vojnika  van  Vojvodine”.  Posebno  se  naglašava  da  “Vojvodina  mora  biti  konstitutivni  elemenat  svake 
federativne zajednice koju bi činila”. Centralistička Srbija, naime, ne smatra se “partnerom Vojvodine”.  

         “Mi vidimo Srbiju kao demokratsku federativnu državu sastavljenu od federalnih jedinica s višim i 
nižim  stepenom  autonomije”,  piše  u  dokumentu  LSV  i  dodatno  precizira  zašto  za  Vojvodinu  više  nije 
poželjan status autonomne pokrajine. “Vojvodina u takvoj federativnoj državi mora da ima status republike. 
Na to upućuju istorijska iskustva i činjenica da se autonomna pokrajina pokazala kao nedovoljno stabilno i 
rešenje  bez  adekvatne  garancije  stabilnosti  ustavnog  poretka.  To  se  videlo  posle  puča  1988.  i 
protivustavnog ukidanja autonomije u Vojvodini”.296 

        Ovu  programsku  poziciju,  definisanu,  kao  što  je  poznato,  u  jednom  vrlo  delikatnom  momentu  za 
čitavu državu i društvo (u svetlu akceleracije unutrašnjih i međunarodnih konfrontacija oko Kosova koje su, 
kao  što  je  poznato,  kulminirale  vazdušnom  intervencijom  snaga  NATO‐pakta)  Liga  socijademokrata 
Vojvodine  na  osobeni  način  koriguje  šest  godina  kasnije.  U  kontekstu  određenja  Vojvodine,  kao:  a) 
autonomne; b) građanske i c) evropske, sada se politički prioriteti LSV obrazlažu nasledeći način: 



                                                           
294
    “Sporazum o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini -
Nacrt”, 1999. “Logos”, kurziv J. K.
295
     O nadležnostima Mađarske regionalne samouprave, kao i o karakteru autonomije Vojvodine vidi u: Komšić, Jovan.
2000. “Dokumenti političkih stranaka u Republici Srbiji o autonomiji”; u: Dušan Torbica ur., Autonomija i multietnička
društva, Subotica: Otvoreni univerzitet, str. 126-29.
296
     LSV, Vojvodina republika i drugi programski dokumenti, 1999, str. 13-18; kurziv J. K.
                                                              62
        “Liga  socijaldemokrata  Vojvodine  ne  odstupa  od  duha,  suštine  i  sadržaja  dokumenta  Republika 
Vojvodina, ali ne želeći da bude zakovana u terminološke klopke, insistira na jasnom definisanju sadržine 
tog  pojma,  a  to  je:  zakonodavna,  izvršna  i  sudska  vlast,  vojvođanska  imovina  i  izvorni  prihodi  i  pravo  da 
samostalno  donese  svoj  konstitutivni  akt.  Bez  obzira  na  statusni  oblik  i  formalni  naziv,  sadržina 
subjektiviteta Vojvodine mora biti definisana budućim Ustavom Republike Srbije... 

       Liga  socijaldemokrata  Vojvodine  se  najoštrije  protivi  teritorijalnim  podelama  u  Vojvodini  po 
etničkom osnovu... 

        U budućoj Evropi regija Vojvodina može, ali i mora, zauzeti mesto koje joj pripada i koje će njenim 
građanima  omogućiti  da  ostvare  sve  svoje  želje  i  potencijale,  a  pre  svega  život  u  skladu  sa  najvišim 
evropskim  standardima.  Za  ostvarenje  tog  cilja  Vojvodini  su  potrebne  nadležnosti  koje  će  omogućiti 
efikasno  funkcionisanje  u  okviru  njenih  realnih  potreba”  (Autonomna,  građanska  i  evropska  Vojvodina, 
2006). 

2. 2. Ustav 2006. i odnos stranaka prema vojvođanskoj autonomiji 

        Kratkotrajnom i intenzivnom kampanjom za usvajanje novog Ustava Srbije, novembra 2006. godine, 
parlamentarne  stranke  su,  nakon  pet  godina  odlaganja  i  žestokih  konfrontacija,  pokazale  da  mogu  da  se 
slože  oko  teksta  zajedničkog  “mirovnog  ugovora”  (Bobio).  Nažalost,  “moneta  za  potkusurivanje”  u 
postizanju konsenzusa upravo su bili neki ključni koncepti iz korpusa najrelevantnijih projekata vojvođanske 
autonomije i teritorijalne organizacije vlasti u Srbiji (DS i DSS 2003, kao i Vlade Srbije i Predsednika Srbije 
2005).297 To znači, da su ignorisane ne samo neke, nesporno dobre tradicije tzv. socijalističke autonomije,298 
već i neki ključni evropski principi i načini regionalizacije.299  

        Dobili  smo,  tako,  još  jednu  ustavnu  verziju  fasadne  autonomije,  kao  neke  vrste  permanentno 
nadzirane  administrativne  samouprave.  Stvarna  priroda  autonomije300  svedena  je  na  dozvoljenu  i 
proizvoljnu,  zato  što  zavisi  pre  svega  od  promenljive  volje  većine  u  državnom  parlamentu,  kao  i  od 
raspoloženja  vrhova  izvršne  vlasti.  Opseg  i  sadržaj  autonomnosti  predstavlja  potpuno  zavisnu  varijablu 
svemoćnog  republičkog  zakonodavstva,  kao  i  fenomen  koji  je  u  nedozvoljivoj  meri  determinisan  voljom 
egzekutivnih kreatora podzakonskih akata. 

              Takav  stepen  heteronomnosti  očito  nije  u  saglasju  sa  najboljim  liberalno‐demokratskim  misaonim 
tradicijama (T. Džeferson, B. Konstan, Dž. Stjuart Mil, A. Tokvil, K. Fridrih...),301 a nije ni na tragu evropskih 
principa  i  prakse  regionalizacije.  Kad  je  reč  o  prvom  (teorijskom)  aspektu  stvari,  navešćemo  jednu,  skoro 
dva veka staru Konstanovu (Benjamin Constant) opasku da centralne vlasti, ako se uvuku u interese lokalnih 
zajednica,  prekoračuju  svoja  ovlašćenja,  odnosno  granice  legitimne  jurisdikcije.302  A,  kad  su  posredi 
evropska  iskustva,  podsetićemo  da  je,  recimo,  sistem  španskih  autonomija,  u  sferi  ustavom  definisanih 
materijalnih  nadležnosti  autonomne  zajednice,  ravan  federalističkim  rešenjima  zakonodavne  i  upravne 
autonomije  organa  zajednice,  sa  postojanjem  Visokog  suda  za  sporove  u  kojima  se  primenjuje  isključivo 
pravo te zajednice. Tu su i niz drugih rešenja uključenosti regija u odlučivanje na nacionalnom (državnom 
                                                           
297
     O tome: Komšić, Jovan. 2008. „Decentralizacija i regionalizacija u programima relevantnih političkih partija Srbije“,
u: A. Popov ur., Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, Novi Sad: Centar za regionalizam,
str. 21-23; 33-8.
298
      O tome: Komšić, Jovan. 2006. Dileme demokratske nacije i autonomije, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad:
PHILIA, str. 377-407.
299
     Vidi: Komšić, Jovan. 2007. „Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom ustavu Srbije“, u: M. Podunavac
ur., Godišnjak 2007, Beograd: Fakultet političkih nauka, str. 226-240.
300
      To znači, ne samo sadržaj prava da se ne bude pod svekolikom kontrolom “centra”, već i relevantan radijus
odgovornosti, potencijal samoinicijativnosti pokrajinskih političkih aktera i institucija, zatim, mogućnost uključivanja u
procedure donošenja republičkih zakona, kao i pretpostavku efektivne bliskosti u interakciji sa građanima.
301
     Vidi: Komšić, Jovan. 2007. Principi evropskog regionalizma, Novi Sad: PHILIA, str. 27-34.
302
     „Očigledno je da ceo narod ili njegovi predstavnici imaju legitimnu jurisdikciju samo nad interesima ove poslednje
vrste (opštim interesima naroda - prim. J. K.); i da ako se uvuku u interese okruga, komune ili pojedinca oni
prekoračuju svoja ovlašćenja. Isto bi bilo i sa okrugom koji bi se uvukao u posebne interese komune ili komune koja bi
atakovala na strogo lični interes svojih članova“; Konstan, Benžamen. 2000. Principi politike i drugi spisi, Beograd:
Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, str. 99 (kurziv J. K.).
                                                           63
nivou); u arhitektoniku centralnih institucija; u sadržaje izbornih zakona itd (O tome: Pajvančić 2009, 29‐36; 
Komšić 2006, 319‐23). Sve to se ni ne naslućuje u tekstu Ustava Srbije. 

         U  poređenju  sa  vrlo  elastičnim,  helsinško‐budimpeštanskim  formulacijama  pojmova  i  principa 
regionalizacije (2002‐2005)303, odnosno u svetlu takve definicije regionalne samouprave, koja “... označava 
legalne  nadležnosti  i  mandate  regionalnih  vlasti  da,  u  okvirima  ustava  i  zakona,  regulišu  i  upravljaju 
podelom  javnih  poslova  u  okviru  sopstvenih  odgovornosti  i  u  interesu  regionalne  populacije,  saglasno  sa 
principom  subsidijarnosti”,  lice  našeg  ustavnog  pristupa  autonomiji  dobija  još mrzovoljniju  grimasu,  očito 
nenaklonjenu  principu  subsidijarnosti  –  koji,  pored  ostalog,  nalaže  da  sve  što  je  moguće  dobro  uraditi  na 
nižem nivou vlasti, ne treba uključivati u sferu nadležnosti više vladavinske instance. 

         Najzad,  kad  je  reč  o  pravničkim  standardima  evropskih  demokratija,  mišljenje  najkompetentnijeg 
stručnog  tela  Saveta  Evrope  (Evropske  komisije  za  demokratiju  posredstvom  prava  –  tzv.  Venecijanske 
komisije)  počiva  na oceni da  deo  posvećen  teritorijalnoj organizaciji  vlasti “nije  najkoherentniji”.  “S  jedne 
strane,  tu  su  darežljive  odredbe  o  principima,  uključujući  prava  na  pokrajinsku  autonomiju  i  lokalnu 
samoupravu, kao i suštinsku autonomiju autonomnih pokrajina. S druge strane, ovi pojmovi nisu ispunjeni 
suštinom.  Ustavno  regulisanje  podele  nadležnosti  između  države,  autonomnih  pokrajina  i  jedinica  lokalne 
samouprave je dosta komplikovano i ostavlja dosta prostora za tumačenje i bliže uređivanje posredstvom 
pravnih normi nižeg ranga” (Kurziv J. K.).304 

        Slična ocena se proteže i na odredbe onih članova Ustava, kojima se jemči finansijska autonomija. 
Pitanje “... da li pokrajine imaju pravo oporezivanja ili ne, ostavlja se otvorenim. Ustav, takođe, prenosi na 
nivo zakona bliže određivanje vrste i visine državnih subvencija koje pripadaju autonomnim pokrajinama”. 
Najzad, za već spomenutu odredbu Člana 184., kojom se precizira da budžet AP Vojvodine iznosi najmanje 
7% u odnosu na budžet Republike Srbije, te da se 3/7 budžeta APV koristi za finansiranje kapitalnih rashoda, 
Venecijanska komisija kaže kako sve to deluje “prilično čudno”.305 

         Dakle,  za  razliku  od  stranačkih  nacrta  (DS  i  DSS)  i  modela  sa  vrhova  bikefalne  egzekutive,  koji  su 
počev od 2003. nagoveštavali pozitivne pomake i mogućnost da zaključimo kako se političke elite, najzad, 
kompetentno  i odgovorno  suočavaju sa  pitanjima  demokratske  podele  i  ravnoteže moći  (O  tome:  Komšić 
2006, 473‐4), novi Ustav Srbije potvrdio je dominantnu snagu strančarskih poriva za maksimizacijom moći u 
centru  države  i  posvedočio  da  „dečije  bolesti”  nesigurne  države  i  nedozrele  demokratije  još  nisu 
“preležane”.  Budući  da  u  samom  središtu  fenomena  autonomije(a)  ‐  u  sferi  definisanja  pokrajinskih 
nadležnosti  i  vrsta  autonomne  vlasti  –  prepoznajemo  ustavom  potvrđen  kontinuitet  sa  miloševićevskom 
logikom  “jedinstva  države”,  zaključićemo  da  evropska  matrica  regionalizacije  u  projektima  DS  i  DSS, 
zapravo, nije ni bila stvarni stranački prioritet. Naprotiv, izgleda da smo u ambijentu rastućih proevropskih 
raspoloženja  među  građanima  imali  posla  sa  stranačkom  taktikom  olakog  davanja  obećanja  zarad  lepšeg 
lika u evropskom i domaćem ogledalu. Političke kontroverze i manipulacije oko teksta Statuta APV i zakona 
o prenosu nadležnosti sa Republike na Pokrajinu, ubrzo su potvrdile ove utiske.  

         Neshvatljivo odugovlačenje sa dogovorom unutar DS, kao stožera vladajuće koalicije, kao i žestoko 
protivljenje opozicije (DSS, SRS, SNS, NS) usvajanju Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti, potvrdili su 
žilavost, ako ne i dominaciju etnocentričnog koda na partijskoj i ukupnoj kulturološkoj sceni Srbije.  Dakako, 
imajući  u  vidu  predmet  naše  analize,  pažnju  usmeravamo  na  stranački  aspekt  ove  centralističke  „priče”. 
Predstavljanje  opozicionih  vizija  i  projekata  vojvođanske  autonomije  počinjemo  sa  stanovištima 
Demokratske stranke Srbije, a o idejama danas najveće opozicione stranke (Srpske napredne stranke) biće 
reči u sledećem odeljku, posvećenom idejama novih aktera na parlamentarnoj sceni Srbije. 

      Reagujući  na  rešenja  ponuđena  u  prvoj  verziji  Statuta  AP  Vojvodine  (Nacrt  Statuta,  objavljen  19 
septembra  2008.  godine),  DSS  je  u  vrlo  kratkom  roku  javnosti  ponudila  svoje  mišljenje  o  dokumentu 
                                                           
303
    Reč je o zaključcima ministarskih konferencija Saveta Evrope; O tome: Komšić, Jovan. 2007. Principi evropskog
regionalizma, op. cit., str. 42-7.
304
    Opinion on the Constitution of Serbia (No. 405/2006); European Commission for Democracy through Law (Venice
Commission), Adopted by the Commission at its 70-th plenary session (Venice, 17’18 Marsh 2007)
305
    Isto
                                                              64
vladajuće koalicije u Skupštini AP Vojvodine, kao i svoj alternativni predlog Statuta. DSS‐ovi autori „pravne 
analize  neustavnog  predloga  Statuta  AP  Vojvodine  koji  je  sačinila  vladajuća  koalicija”  upozoravaju  da  je 
predlog  Statuta  APV  „...  prepun  neustavnih  odredbi  kojima  se  izričito  ili  implicitno  pokušavaju  preuzeti 
ingerencije  države  Srbije...  kojima  se  dovodi  u  pitanje  teritorijalno  jedinstvo  i  ustavno‐pravni  poredak 
Republike Srbije”.306 

         Navodi se da postoje „nepravilnosti u samom postupku utvrđivanja nacrta Statuta“ i obrazlaže se 
karakter  niza  „protivustavnih  odredbi“  (Određenje  Vojvodine;  Teritorija;  Imovina;  Međunarodni  odnosi; 
Vojvođanska  Akademija  nauka  i  umetnosti;  Pravni  akti;  Nadležnost;  Privremeno  uređivanje  nadležnosti; 
Prihodi Vojvodine; Razvojna banka Vojvodine; Sudska nadležnost; Službena upotreba jezika i pisma; Glavni 
grad).  Uz  to,  navode  se  i  odredbe,  koje  po  mišljenju  stručnjaka  DSS,  „nisu  u  potpunosti  usaglašene  sa 
ustavom  Srbije“  (Stanje  neposredne  ratne  opasnosti;  Imunitet  poslanika  i  članova  pokrajinske  Vlade; 
Pokrajinski  ombudsman;  Ustavna  žalba  na  poslanički  mandat;  Davanje  mišljenja  u  postupku  promene 
Ustava).  Najzad,  identifikuju  se  odredbe  „koje  su  sa  ustavno‐pravnog  aspekta  moguće,  ali  ukazuju  na 
nastojanje  da  se  Vojvodini  stvori  privid  državnosti“  (Pokrajinska  vlada;  Organi  pokrajinske  uprave; 
Pokrajinski  upravni  okruzi;  Nacionalna  ravnopravnost;  Ostvarivanje  ljudskih  i  manjinskih  prava).  Sve  u 
svemu, autori citiranog DSS‐ovog dokumenta zaključuju da je Predlog Statuta AP Vojvodine neprihvatljiv i sa 
stanovišta  važećeg  Ustava  i  sa  stanovišta  interesa  građana  i  sa  stanovišta  nacionalnih  i  državnih  interesa 
Srbije“.307 

          Da  bi  se  uskladio  Statut  sa  Ustavom, DSS  je  u  istom dokumentu  ponudio  svoju  verziju  Statuta  AP 
Vojvodine,  a  nakon  usvajanja  zakona  o  prenosu  (utvrđivanju)  nadležnosti  u  republičkom  parlamentu  i 
potvrde Statuta AP Vojvodine (30. novembra 2009. godine), ova partija je pokrenula pred Ustavnim sudom 
inicijativu za davanje mišljenja o ustavnosti navedenih akata Republike i Pokrajine.  

        Inače, što se tiče DSS‐ovog predloga pokrajinskog Statuta, kazaćemo da je reč o vrlo restriktivnom 
„čitanju“ ustavnog teksta i zalaganju za minimalni stepen pokrajinske autonomije. Uzor za tako formulisanu 
podelu  nadležnosti  između  centralnih  i  srednjih  nivoa  vlasti  može  se  naći  u  rešenjima  koje  Majkl  Kiting 
(Michael Keating) naziva tipom funkcionalne decentralizacije. „Sa ovim oblikom decentralizacije, regioni pre 
imaju  administrativnu,  nego  široku  ulogu  upravljanja.  Ovo  je  slučaj  sa  Francuskom  i,  bar  do  nedavno,  sa 
Italijom“,  zapazio  je  navedeni  autor  u  jednoj  novijoj  komparativnoj  analizi  podele  i  ravnoteže  vlasti  u 
evropskim državama (Keating 2007, 7‐8).  

          O  istom  (francuskom)  tipu,  koji  preferira  DSS,  odnosno  o  najslabijem  obliku  decentralizacije,  gde 
niži  nivoi  vlasti  imaju  vrlo  ograničen  niz  funkcija,  koje  dele  sa  centralnim  vlastima,  Žerar  Marso  (Gerard 
Marcou)  govori  kao  o  regionalnoj  decentralizaciji.  Njome  se  stvara  novi  srednji  oblik  vlasti  (region). 
Geografski opseg mu je širi od opsega lokalnih vlasti. Regionalni poslovi su uglavnom ekonomske prirode i 
nastaju  kao  funkcionalni  odgovor  na  potrebe  prostornog  planiranja.  Međutim,  „region...  nema  niti  viši 
pravni status niti se razlikuje od postojećih lokalnih vlasti... On se uklapa u ustavni sistem unitarne države“, 
konstatuje ovaj francuski autor (Komšić 2007, 136‐7). 

2. 3. Ideje novih aktera (SNS, SDPS, URS) i promene starih partija 

Srpska napredna stranka 

          Već  u  prvoj  godini  mandata  aktuelnog  parlamenta,  iz  poslaničke  grupe  Radikala  (SRS)  izdvojio  se 
jedan  deo  i  formirao  novi  poslanički  klub  „Naprednjaka“,  kao  parlamentarno  verifikovanu  posledicu 
stvaranja  nove  političke  partije  (oktobra  2008)  pod nazivom  Srpska  napredna  stranka  (SNS).  Tako  se,  bez 
učešća  na  republičkim  izborima,  političkoj  javnosti  Srbije  predstavila  nova  organizacija,  koju  predvode 
dotadašnji  lideri  SRS,  Tomislav  Nikolić  i  Aleksandar  Vučić.  Jedna  od  specifičnosti  nove  idejne  ponude  na 
tržištu  glasova,  koja  bi  trebalo  da  posvedoči  o  kvalitativnoj  promeni  načina  razmišljanja  bivših  Radikala, 
                                                           
306
    Demokratska stranka Srbije, Nacrt Statuta AP Vojvodine Demokratske stranke Srbije; Pravna analiza neustavnog
predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija; DSS_NOVOSTI_Nacrt_Statuta_Vojvodine_(4)[1],
pristupljeno 23.10.2008.
307
    Isto, str. 32.
                                                              65
jeste  programski  princip  da  „opredeljenje  Srbije  za  ulazak  u  Evropsku  uniju  ne  treba  da  bude  sporno,  ali 
Srbija  u  Evropu  može  da  uđe  samo  kao  celovita  država,  sa  Kosovom  i  Metohijom  kao  svojim  sastavnim 
delom“.308  

         U  kontekstu  ključnih  vrednosti  nove  partije  („očuvanja  celovitosti  državne  teritorije  Republike 
Srbije“, „stvaranja moderne demokratske države“; „mira i sigurnosti“; „tržišne privrede“; „života dostojnog 
čoveka“  i  „socijalnog  blagostanja  za  sve  građane“),  u  formulaciji  prvog  principa  Naprednjaci  se  određuju 
prema  Autonomnoj  pokrajini  Vojvodini  tako  da  je  ne  osporavaju  u  celosti,  kao  što  su  to  činili  kad  su  bili 
Radikali. Ali, da je i dalje drže pod evidentnom sumnjom i da su nepoverljivi prema Vojvođanima, svedoči 
njihova borba protiv razgradnje države sledećim rečima: „... svim političkim i ekonomskim merama država 
Srbija  sprečavaće  dalju  razgradnju  svog  pravnog  i  političkog  sistema,  naročito  na  području  Autonomne 
pokrajine  Vojvodine,  koja  je  bila,  jeste  i  biće  integralni  deo  Srbije  u  skladu  sa  njenim  ustavnopravnim 
poretkom“.309 

        Slične tonove prepoznajemo u još jednom dokumentu na web sajtu SNS, u „Pravno‐političkoj kritici 
Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine“. Sa potpisom članova pravnog tima stranke, ponuđena 
je tom prilikom sledeća ocena najvišeg pravnog akta APV:  

        „Predloženi  Statut  protivan  je  po  svojim  posledicama  bazičnim  vrednostima  (jednakost  građana, 
solidarnost,  i  ravnomerni  regionalni  razvoj)  na  kojima  počiva  sama  ideja  o  Evropskoj  Uniji.  U  sadašnjoj 
formi, predloženi Statut protivan je interesima države Srbije, srpskog naroda, i svih naroda koji u Srbiji žive. 
Težnja za rastakanjem sopstvene države ne samo što nije preporuka za bilo kakve integracije i predstavlja 
pokazatelj  svojevrsne  moralne  korumpiranosti,  već  je  i  odraz  želje  za  samovlašćem,  što  treba  da  bude 
opomena upravo onima koji se iskreno zalažu za višti stepen autonomije Vojvodine”.310 

        Stranačka „Bela knjiga – ’Programom do promena’“, plasirana u javnost godinu dana nakon citiranih 
principa  (oktobar  2011),  razradila  je  pomenuta  i  druga  načela.  Šesto  od  ponuđenih  20  opštih  načela 
nazvano je „celovita i decentralizovana Srbija“ i akcent, što je vrlo indikativno, ne stavlja više na negaciju i 
proizvodnju strahova od autonomije, već na projekciju države sa ravnomernim razvojem svih njenih regija. 
Pored  ravnomernog  regionalnog  razvoja,  izdvojena  su  i  opredeljenja  za  „povećanje  obima  regionalne  i 
prekogranične saradnje“, kao i „decentralizaciju vlasti kroz jačanje lokalnih samouprava i vraćanje izvornih 
nadležnosti opštinama“.311 

         Budući da u fond relevantnih partijskih ideja, pored programskih dokumenata, spadaju i konkretnije 
paradigme,  operacionalniji  projekti  i  ključne  izjave  partijskih  rukovodilaca,  mislimo  da  kad  je  reč  o 
vojvođanskoj  autonomiji  ima  smisla  uputiti  na  stavove  Igora  Mirovića,  člana  Predsedništva  SNS  i 
potpredsednika  Skupštine  Vojvodine,  koje  novinari  nazivaju  „ponudom  trećeg  puta  za  Vojvodinu“. 
Najavljujući  nakon  pojave  opšteg  programa  stranke  i  programska  načela  za  Vojvodinu,  ovaj  lider 
vojvođanskih  naprednjaka  tvrdi  sledeće:  „Za  nas  je  pitanje  ustavnog  položaja  Vojvodine  u  potpunosti 
rešeno  važećim  Ustavom  i  donošenjem  Statuta  Vojvodine,  na  koji  jesmo  imali  veliki  broj  primedbi  i  niz 
amandmana,  ali  smatramo  da  je  ipak  vreme  da  se  okrenemo  bržem  ekonomskom  razvoju  Vojvodine“. 
Takav,  „razuman državotvorni stav“312 Naprednjaka o vojvođanskoj autonomiji Mirović ilustruje i podrškom 
osnivanju  vojvođanske  kancelarije  u  Briselu,  s  jedne  strane,  kao  i  osporavanjem  („zamerkama“)  odredbi 
Statuta  APV  koje  se  odnose  na  Vojvođansku  akademiju  nauka  i  umetnosti,  simbole  APV  i  referendum,  o 
kojima, preciznije rečeno, SNS „traži dijalog“.313 

 
                                                           
308
     SNS, Principi delovanja Srpske napredne stranke, 2010, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org
309
     Isto
310
      SNS, Pravno politička kritika Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, 2010, www.sns.org.rs |
www.srpskanaprednastranka.org
311
     SNS, Bela knjiga, Programom do promena, 2011, str. 47, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org
312
     „... uspeli smo da osnivanjem SNS-a unesemo razuman državotvorni stav u pogledu Vojvodine, kao neodvojivog
dela Republike Srbije, s elementima autonomije koji ni u jednom segmentu ne ugrožavaju državnost Srbije, dok s druge
strane podstiče brži ekonomski razvoj“; Iz intervjua I. Mirovića novosadskom „Dnevniku“, 29. 10. 2011.
313
     „Dnevnik“, Novi Sad, 29. oktobar 2011, str. 3. i 24. novembar 2011, str. 3.
                                                              66
Socijaldemokratska partija Srbije 

         Socijaldemokratska  partija  Srbije  (SDPS)  je  takođe  nova  pojava  u  stranačkom  spektru  Srbije.  Za 
razliku od Naprednjaka, koji imaju ambiciju da se ideološki pozicioniraju desno od političkog centra, SDPS se 
programski pozicionira levo od centra, ima lidera (Rasim Ljajić) u Vladi RS, kao i predstavnike u poslaničkom 
klubu  vladajuće  koalicije  „Za  evropsku  Srbiju“  (ZES).  Stavljajući  ustavni  patriotizam  u  sam  vrh  sopstvenih 
vrednosti, ova partija u programu, usvojenom na Kongresu 12. decembra 2009. godine, naglašava da se ne 
sme „... dopustiti da ekonomska kriza i socijalni problemi sa kojima se građani suočavaju legitimišu i ojačaju 
osećaj separatizma i izuzeća iz opšteg principa ustavnog građanstva. Jačanje manjinski kulturnih identiteta, 
kao i drugih društvenih identiteta (regionalnih, verskih, socijalnih, itd.), treba da bude državi prihvatljivo i 
treba da bude praćeno širokim učešćem takvih identiteta u javnom životu, ali ne po cenu šireg, državnog 
građanskog identiteta“.314  

       Kao  što  to  čini  sa  „ustavnim  patriotizmom“,  tako  i  sa  usmeravanjem  pažnje  na  krizni  ekonomski 
kontekst,  SDPS  unosi  nove  valere  u  multistranački  „pojmovnik“,  ne  ustežući  da  upozori  na  „nepotrebne 
troškove“ decentralizacije. To se odnosi na lokalnu samoupravu, kao i na regionalni nivo: 

    „Nesumnjivo  je  da  u  Srbiji  postoji  potreba  za  regionalizacijom.  U  realnosti  društvenog  života  postoje 
geografske  oblasti  koje  nisu  istih  veličina  i  potencijala.  Regionalizacija  treba  da  podrazumeva  jasno 
utvrđene  nadležnosti  bez  ikakvih  prerogativa  državnosti  i  bez  zakonodavne  autonomije.  Regioni  treba  da 
pokrivaju  čitavu  teritoriju  države.  Kao  jedinice  iznad  lokalne  samouprave,  ne  smeju  da  imaju  ni  obeležja 
političko‐teritorijalne autonomije koja u Republici Srbiji postoji u Vojvodini i na Kosovu i Metohiji”.315 

        Socijaldemokrati se zalažu za sledeće konkretne ciljeve, mere i akcije u procesu decentralizacije: a) 
da regioni imaju 600.000 do 800.000 stanovnika; b) da se zadrži postojeći broj jedinica lokalne samouprave, 
uz izmenu načina njihovog finansiranja; c) da se prošire izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave; d) da 
se  uvede  kontrola  zaduživanja  jedinica  lokalne  samouprave;  e)  da  se  obezbedi  horizontalna  ravnoteža 
posredstvom  pomoći  ekonomski  slabijim  opštinama;  e)  da  se  finansijski  transferi  sa  nivoa  republike  na 
lokalne  zajednice  ostvare  podelom  zajedničkih  prihoda,  kao  i  putem  budžetskih  dotacija  nerazvijenim 
opštinama; f) osposobljavanjem lokalnih zajednica za borbu protiv kriminaliteta.316 

Ujedinjeni regioni Srbije 

        Pored  navedenih  vidova  organizacionog  pregrupisavanja  i  programskog  inoviranja  parlamentarne 
scene u Srbiji, u mandatu 2008‐2012, sledeći slučaj je najzanimljiviji, jer su fokus i ključni pojam ove analize 
(strategija  decentralizacije  i  regionalizacije  Srbije)  podudarni  sa  imenom  i  „programskom  kičmom“  novog 
aktera u parlamentu – Ujedinjenih regiona Srbije (URS). 

        Prirodu nove političke grupacije, osnovane 16. maja 2010, nije lako precizno definisati. Ujedinjeni 
regioni Srbije nisu nova stranka, kao što nisu ni uobičajena (predizborna ili postizborna) partijska koalicija. 
No,  budući  da  je  klasifikovanje  subjektiviteta  i  organizaciono‐političke  naravi  za  ovu  analizu  manje  bitno, 
prihvatićemo zvanično samoodređenje URS kao „političke unije nacionalnih, regionalnih i lokalnih stranaka, 
grupa  građana  i  pojedinaca“.  Kohezioni  princip  ove  grupacije  je  težnja  da  se  ciljevi  i  načela  zajedničke 
Programske deklaracija ostvare u predizbornom, izbornom i postizbornom periodu, pri čemu „... svi članovi 
Ujedinjenih regiona Srbije zadržavaju postojeći identitet i pravni subjektivitet“.317 

        Prilikom  osnivanja,  URS  su  izdvojili  tri  ključna  cilja:  1)  modernizacija  i  jačanje  ekonomije  na  svim 
nivoima  društva  i  države;  2)  decentralizacija  i  ravnomerniji  regionalni  razvoj  i  3)  ubrazano  dostizanje 
evropskih standarda i sticanje punopravnog članstva Srbije u EU. U osnivačke razloge svrstani su: a) najveće 
regionalne razlike u Evropi; b) sistem koji dovodi do produbljivanja razlika između bogatih i siromašnih; c) 


                                                           
314
    Program Socijaldemokratske partije Srbije, 2009, str. 6, http://www.sdpsrbije.org.rs/dokumenti-stranke
315
    Isto, str. 9.
316
    Isto
317
    Osnivački akt Ujedinjenih regiona Srbije, 16. maj 2010, http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, preuzeto 25. 11. 2010.
                                                              67
regionalizacija,  kao  odgovor  na  separatističke  težnje;  d)  učvršćenje  demokratije  putem  regionalizacije  i 
decentralizacije i e) dizanje nivoa razvoja svih delova Srbije, neophodnog za ulazak u EU.318 

          Sledstveno navedenom, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, iz oktobra 2010. 
godine,  proširio  je  objašnjenje  razloga  za  sistemske  reforme  i  formulisao  „ključne  argumente  za  Srbiju 
regiona“. Pored oslanjanja na raspoloživu argumentaciju o značaju evropskih iskustava višestepene vlasti, 
supsidijarnosti i lokalne samouprave, uočavamo jednu zanimljivu poentu, koju druge stranke ne ističu tako 
kategorički kao URS. Reč je o zaključku da su „centralizovane države dostigle limit u svojim administrativnim 
i političkim kapacitetima“, i da „politička decentralizacija... dovodi do jačanja cele države“.319  

         Još  zanimljivija  je  teza  da  su  lokalna  i  regionalna  samouprava  „garant  demokratije  u 
najsavremenijem  obliku“,  te  da  je  „ova  činjenica  od  posebnog  značaja  za  zemlje  koje  prolaze  kroz 
tranziciju“.  Ovo  stanovište  protivreči,  kao  što  smo  to  ranije  naveli,  ne  samo  dominantnim  stranačkim 
programima  konsolidacije  tranzicionih  demokratija,  nego  i  vrlo  zastupljenim  teorijskim  postavkama  da 
regionalna autonomija nije funkcionalna u fazi tranzicije (Mundjiu‐Pipidi at all 2004).  

         Regionalizacija i decentralizacija se u Platformi URS sagledavaju i kao značajan aspekt sveobuhvatne 
reforme državne uprave po meri EU standarda. U tom kontekstu, naglašava se i značaj evroregionalizma i 
povezivanja regiona kroz evropske institucije. Pozitivni efekti formiranja administrativnih regiona se nalaze 
u  „podsticanju  i  ubrzavanju  lokalnog  i  ukupnog  ekonomskog  razvoja“,  a  u  sam  vrh  ciljeva  regionalizacije 
stavljaju i „pravednija preraspodela prihoda“, kao i „ublažavanje međuregionalnih razlika“.320 

          Da  bi  se  ostvarili  navedeni  ciljevi,  URS  insistira  na  neophodnosti  „suštinske  promene  postojećeg 
ustava, ili donošenja novog“ i, po tome, se uz LDP, LSV i SVM, izdvaja iz dominantnog kruga srpskih partija, 
koje ili glorifikuju postojeća ustavna rešenja decentralizacije (DSS, SNS), ili ne osporavaju nužnost ustavnih 
reformi,  kad  im  dođe  vreme  u  narednoj  fazi  EU  integracija,  ali  ih  drže  na  margini  aktuelnih  političkih 
prioriteta (DS, SPS). Shodno načelnim opredeljenjima URS, novi ustav Srbije trebao bi da u klasičnu shemu 
teritorijalne organizacije vlasti unitarne države (centralna vlast + sistem lokalne samouprave) unese i srednji 
(regionalni)  nivo  vlasti,  a  s  druge  strane  da  ukine  postojećih  29  upravih  okruga.  URS  predviđa  sedam 
regiona (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija i Pomoravlje, Istočna Srbija, Južna Srbija, Zapadna Srbija i Kosovo 
i  Metohija)  i,  na  taj  način,  prati  shemu  statističke  regionalne  podele  iz  Zakona  o  regionalnom  razvoju 
(2009).321  

        Na „berzi ideja“ i predstojećem „tržištu glasova“ Ujedinjeni regioni nude jedan vrlo razrađen model 
uređenja Srbije kao regionalne države. Po tome, ova platforma podseća na niz stručnih projekata, iniciranih 
od strane pojedinaca i nevladinih organizacija, krajem devedesetih godina prošlog veka (Komšić 2006, 360‐
74). Ima u URS‐ovom modelu i elemenata koji korespondiraju i nekim ranijim stranačkim projektima (DSS i 
DS).  

         Međutim,  nijedan  takav  regionalistički  projekt  nije  predstavljao  ključnu  ideju  u  predizbornoj 
platformi  jedne  stranke  i  koalicije,  koja  organizaciono  pokriva  čitavu  teritoriju  republike.  Naročito  nije 
predstavljao sudbonosnu ponudu, koja će njene nosioce zadržati u parlamentarnom vrhu političke scene, ili 
će,  pak,  obeležiti  odlazak  iz  parlamenta  (G17  Plus,  Koalicija  Šumadija)  i  eventualni  početak  stranačkog 
zalaska na „političkom nebu“ Srbije. 

              Bilo  kako  bilo,  Platforma  URS  predviđa  regionalizaciju  države  nalik  na  evropska  rešenja  i  iskustva 
„političkog  (institucionalnog)  regionalizma“,  što  znači  po meri  najrazvijenijeg  tipa  regionalne  autonomije i 
demokratije.322  Kad  su  posredi  regionalne  političke  institucije,  to  znači  da  su  predviđeni  neposredno 
izabrani regionalni parlamenti (skupštine) sa brojem poslanika koji se kreće od 60 do 120, zatim, regionalne 
                                                           
318
    Isto
319
     Ujedinjeni regioni Srbije, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, oktobar 2010, str. 3,
http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, pristupljeno 16. 11. 2011.
320
    Isto, str. 4.
321
    Isto, str. 5.
322
     O evropskim modelima regionalizacije vidi: Komšić, Jovan. 2009. „Političko-institucionalni aspekti regionalnog
razvoja Srbije u svetlu evropskih standarda“, Izazovi evropskih integracija 6: 90-94
                                                             68
vlade  sa  deset  standardnih  resora,  kao  i  nadležnosti  regiona,  koje  su  „...  precizno  utvrđene  ustavnim 
zakonom  usvojenim  od  strane  Skupštine  Srbije  (zakonom  o  utvrđivanju  nadležnosti),  kao  i  statutom 
regiona“  i  to  u  saglasnosti  sa  evropskom  praksom,  koja  poznaje  više  desetina  regionalnih  nadležnosti.  U 
našem slučaju radi se o 26 nadležnosti, među kojima je, odmah iza donošenja statuta regiona, „usvajanje 
regionalnih propisa u okviru nadležnosti regiona“.323 

        Budući da i modeli i praksa institucionalne regionalizacije i tzv. federalizma saradnje podrazumevaju 
postojanje dvodomnih parlamenata i participaciju regionalnih interesa i aktera u institucionalnoj strukturi i 
dinamici  centralnih  vlasti  –  pre  svega  u  nacionalnom  parlamentu,  i  URS‐ova  Platforma  predviđa  Veće 
regiona u okviru narodne skupštine. Međutim, „instalitranje“ ovog veća u strukturu republičkog parlamenta 
ne znači i uvođenje bikameralnog parlamentarizma. Ovo veće nije drugi dom opšte nadležnosti, kao što je 
to u federacijama, niti je slično senatima u regionalnoj državi (Španija, Italija).  

         Specifično (reprezentativno) strukturirano, sa predsednicima regionalnih egzekutiva, parlamenata i 
delegatima iz saziva regionalnih skupština, Veće regiona se aktivira u radu državnog parlamenta kada su na 
dnevnom  redu  pitanja  (zakoni  i  druge  odluke)  od  značaja  za  rad  regiona.  U  tom  smislu,  u  saglasnosti  sa 
evropskim  principima  i  praksom,  predviđa  se  učešće  opština  i  regiona  u  procesu  donošenja  „republičkih 
zakona koji su od značaj za razvoj regiona, ali i u radu republičke administracije u vezi sa pitanjima koja se 
tiču regiona“.324 Pored inicijativa i davanja mišljenja, predviđena je i mogućnost davanja veta u određenim 
slučajevima. 

         Platforma detaljno razrađuje i segment lokalne samouprave, predviđajući tri „vrste“ – Glavni grad 
Beograd, gradovi i opštine. S obzirom da danas u Srbiji ima 23 grada i 150 opština, te da je reč o opštinama 
koje  su  najveće  u  Evropi,  po  veličini  teritorije  i  broju  stanovnika,  URS  predviđa  da,  saglasno  evropskim 
standardima, uveća broj opština za najmanje dva puta. Kad je reč o nadležnostima, za njih se procenjuje da 
su  aktuelnim  zakonom  lokalnoj  samoupravi  (2007)  harmonizovane  sa  evropskim  rešenjima  i  „nije  ih 
potrebno bitno menjati“.325 

        URS  se  posebno  razlikuje  u  odnosu  na  ostale  članice  vladajuće  koalicije,  kao  i  u  odnosu  na 
opozicione  partije,  po  zalaganjima  za  vraćanje  direktnog  izbora  gradonačelnika  (predsednika  opštine),  uz 
obrazloženje da će to smanjiti stepen nezainteresovanosti građana za politiku i apstinenciju birača.326 

         Platforma  nudi  i  način  uređenja  glavnog  grada,  međuregionalne  i  međuopštinske  saradnje,  kao  i 
fiskalne  decentralizacije.  U  pogledu  fiskalizacije,  govori  se  o  posebnom  ustavnom  zakonu  za  finansiranje 
regiona, kao i o potrebi donošenja zakona o finansijskoj ravnopravnosti.327 Na kraju analiziranog dokumenta 
nalazi  se  deo  posvećen  kontroli  lokalnih  i  regionalnih  vlasti,  koja  proporcionalno  pravima  mora  biti 
pojačana. Navode se, u tom smislu, referendum za opoziv predsednika opštine, prijave imovine funkcionera 
lokalnih i regionalnih vlasti, kao i ovlašćenja državne revizorske institucije.328 To, drugim rečima, znači da se 
URS  ne  upušta  u  kontroverze  o  mogućnostima  „vlasti  izuzetne  intervencije  države“,  odnosno 
suspendovanja  autonomije  od  strane  republičkih  organa  zakonodavne  i  izvršne  vlasti  (DSS,  2003),  ili  pak 
odlukom Ustavnog suda (DS, 2003).  

Jedan primer uticaja proevropske politike na promene stranačkog  programa 

         Da  uz  sva  njihova  naglašavanja  „principijelnosti“  i  „doslednosti“  i  uz  neoprostivu  inerciju  i 
nerefleksivnost,  naše  partije  ipak  nešto  uče  iz  života  i  istorije  i,  na  taj  način,  menjaju  svoja  stanovišta  i 
politiku, govori nam i sledeći primer. 

              Juna 2002. godine jedna naša partija imala je sledeću poruku za političku javnost Srbije: 

                                                           
323
    Ujedinjeni regioni Srbije, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, op. cit., str. 8-9.
324
    Isto, str. 9-10.
325
    Isto, str. 13.
326
    Isto, str. 15.
327
     Isto, str. 19.
328
    Isto, 20-21
                                                              69
“Učešće  evropskih  zemalja  u  agresiji  (1999.  godine,  prim.  J.  K.),  koja  je  izraz  američke  imperijalističke 
strategije, ostavlja tamnu mrlju na licu Starog kontinenta. Prateći poslušno i slepo američku administraciju 
čija  politika  predstavlja  sramotu  i  za  američki  narod,  Evropa  je  na  taj  način  učestvovala  u  destrukciji 
sopstvenih  interesa  i  univerzalnih  civilizacijskih  vrednosti,  kao  što  su  sloboda,  ravnopravnost,  kulturna 
baština i humanizam”.   

         Na tom fonu, 2006. godine moglo se sa iste adrese čuti i pročitati da je stranka  

“… protiv bezuslovne dominacije međunarodnog prava koje nije potvrđeno i prihvaćeno u našoj skupštini... 
Zato mi  ne  priznajemo  Haški  tribunal  i  mi  ne  možemo  da  ga  nazovemo  ni  sudom  ni  pravdom”; “Odlučno 
smo  protiv  kulturne  i  duhovne  degradacije  u  koju  tone  naša  zemlja,  bezuslovno  i  nekritično  prihvatajući 
vrednosti koje dolaze spolja, sasvim zanemarujući našu kulturu i tradiciju” (kurziv J. K.). 

        Četiri  godine  kasnije  (2010),  u  drugom  koalicionom  „buketu“  i  u  poziciji  vladajućeg  aktera,  ista 
stranka zaključuje: 

“Budući da je srpski narod stari evropski narod, naš prioritet je evropska orijentacija spoljne politike Srbije, 
zasnovana na bliskim vezama naše zemlje i naroda sa zemljama i narodima Evropske unije sa kojima delimo 
zajedničke istorijske i civilizacijske vrednosti i tradicije, kao i zajedničke ekonomske interese“(kurziv J. K.).329 

         Dakle,  s  obzirom  da  nam  ovom  prilikom  nije  namera  da  promišljamo  motive  i  karakter  promene 
partijskih  paradigmi,  to  smo  učinili  u  jednom  drugom  tekstu  posvećenom  identitetima  naših  stranaka, 
navedenim citatima ilustrovali smo kako ključni akter tzv. starog režima (do 2000) i antisistemske opozicije 
(2000‐2004) može od antievropske, preko evroskeptične, evoluirati do proevropske idejne pozicije. Reč je o 
Socijalističkoj partiji Srbije (SPS) i elementima iz njenih programskih dokumenata (Komšić 2011, 153‐54). 

         Ne  tako  radikalne,  ali  ipak  vidljive  promene  partijskih  ideja  možemo  naći  i  na  primeru  određenja 
prema  decentralizaciji,  regionalizaciji  i  pokrajinskoj  autonomiji  Vojvodine.  Ako  je  samo  tri  godine  ranije 
ključna poenta o Vojvodini u programskoj deklaraciji VII kongresa SPS bila „borba protiv ozbiljnih pokušaja 
oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije“, onda možemo zaključiti da 
u  novom  programu,  iz  decembra  2010.  godine,  pokrajinska  autonomija  dobija  znatno  sadržajniji  i 
afirmativniji programski valer.330  

         Tako, „za socijaliste stepen autonomije AP Vojvodine jeste pitanje demokratije i decentralizacije, a 
ne  pitanje  autonomaštva“.  Shodno  tome,  „...  neprihvatljiva  je  politika  negiranja  autonomije  Vojvodine  i 
poricanje svrsishodnosti decentralizacije vlasti u Srbiji“. Pozitivno određenje autonomije Socijalisti nude u 
formi  zalaganja  „...  za  jasno  razgraničenje  ekonomskih  argumenata  za  veći  stepen  decentralizacije  i 
prenošenje određenih prava i nadležnosti na AP Vojvodinu...“. S druge strane, ne iznoseći konkretan plan 
prenosa nadležnosti, protivljenjem „... neopravdanim političkim pritiscima za ustupanje atributa državnosti 
kako bi se opravdale težnje za kon/federalizacijom Republike Srbije ili zastupala secesija pojedinih delova ili 
celine  teritorije  AP  Vojvodine  od  Republike  Srbije“,331  uopšteno  se markira „crvena  linija“  koja  se  ne  sme 
preći. Na taj način, ne samo da se ne prekida veza sa korenima partije i odužuje dug programskom nasleđu i 
političkim  tradicijama,  već  se  istovremeno  ostavlja  dovoljno  fleksibilan  prostor  da  se  doktrinarno  bude 
principijelan, ali i politički pragmatičan u akcentovanju jedne ili druge dimenzije pokrajinske autonomije. 

              Pozitivna  valorizacija  značaja  „decentralizacije  i  dekoncentracije  vlasti“  u  Deklaraciji  Sedmog 
Kongresa SPS (2007) išla je istovremeno sa „energičnim protivljenjem svim projektima, koji polazeći od ovih 
demokratskih  principa  podstiču  procese  autarhije,  atomizacije,  regionalizacije  i  federalizacije  Srbije, 
zagovaraju  komadanje  njene  teritorije“  (kurziv  J.  K.).332  Podsećamo  da  su  evropske  ideje  i  iskustva 
regionalizacije  i  federalizacije  bile  osuđene  od  strane  Socijalista  ravno  dve  decenije.  Bez  obzira  na  velike 
                                                           
329
    Socijalistička partija Srbije, Nacrt novog programa: „Snaga moderne levice za 21 vek“, Beograd, 17 jul 2010, str. 30.
330
     Socijalistička partija Srbije, Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010,
http://sps.org.rs/Dokumenta/PROGRAM%20SPS.pdf, pristupljeno 11. 12. 2011.
331
    Isto, str. 20.
332
      Programska deklaracija sedmog Kongresa Socijalističke partije Srbije, 03. decembar 2006, str. 10.
http://www.sps.org.yu/uploads/progdekl7.pdf , preuzeto 16. 10. 2007.
                                                           70
promene  karaktera  političkog  okruženja,  kao  i  na  promene  unutar  partijskog  vođstva,  ideja  podele  vlasti 
bila je za socijaliste legitmna samo do granice tzv. horizontalne podele na zakonodavnu (legislativa), izvršnu 
(egzekutiva) i sudsku vlast (judikatura).  

        Međutim,  novi  Program  SPS  iz  decembra  2010.  godine  raskida  sa  idejom  i  praksom  potpunog 
osporavanja  regionalizacije.  Iako  sa  velikom  dozom opreznosti,  a  saglasno orijentaciji  Srbije  ka članstvu  u 
EU,  Socijalisti  se  danas  ipak  otvaraju  za  ideje  i  debate  o  regionalizaciji  „...  u  okviru  načela  sadržanih  u 
Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i Evropskoj povelji o regionalnoj demokratiji“.333 Regionalizacija se, 
zapravo, programski „prihvata“ pre svega iz ugla ujednačavanja ekonomskog razvoja delova Srbije: „Stoga 
se  opredeljenje  SPS‐a  za  prihvatanje  regionalizacije  temelji  na  potrebama  smanjivanja  regionalnih 
nejednakosti,  na  podizanju  efikasnosti  u  podizanju  kvaliteta  javnih  usluga“.  Dug  partijskoj  tradiciji  se 
odužuje tako što se, odmah iza šansi „ravnomernijeg razvoja, demokratičnosti i felksibilnosti“, upozorava na 
opasnosti „desuverenizacije“, „segregacije“, „separatizama raznih vrsta“ i slično. 

        Sve  u  svemu,  na  završetku  ovog  segmenta  analize,  nameće  se  zaključak  da  evropske  ideje  i  EU 
iskustva predstavljaju snažan katalizator programskih inovacija i dojučerašnjih „evroskeptika“, koji danas u 
krugu vladajućih stranaka učestvuju u kreiranju i ostvarivanju politike evropskih integracija Srbije. Sudbina 
regionalizacije u Srbiji, iz tog ugla gledano, dobrano je određena tempom pridruživanja EU, ali i sudbinom 
regionalizacije u kontektu antikriznih politika država EU i transformacija unutar same EU. 

               

3. PERSPEKTIVE 
        Kad je posredi logična potreba, ali i najdelikatniji problem svake analize, a to je predviđanje razvoja 
posmatranog fenomena, onda u našem slučaju (decentralizacije i regionalizacije) ima vrlo mnogo varijabli i 
njihovih i teško proračunljivih kombinacija, koje ne omogućavaju bilo kakvu pouzdaniju prognozu karaktera 
vladajuće  politike,  nakon  parlamentarnih  izbora  2012.  godine.  Ipak,  u  zavisnosti  od  šansi  da  se  uspešno 
formira većinska postizborna koalicija, moguće je zamisliti nekoliko varijanti. Zanimljiva je, u tom kontekstu, 
analiza Vladimira Goatija o najizglednijim koalicijama.  

          Ovaj autor, koji sa razlogom slovi kao naš najkompetentniji znalac partijske problematike, zaključuje 
da su (i pre i posle izbora) nemoguće sledeće koalicije: a) DSS i LDP; b) SRS i SNS; c) SNS i LDP; d) DSS i DS; e) 
SNS i URS i f) LDP i URS. U malo verovatne postizborne koalicije svrstane su: DS, SPS i LDP, kao i DS, SNS i 
SPS. Moguće postizborne koalicije su: a) DS, URS i SPS; b) DS, URS i LDP; c) SNS i DSS i d) SNS, SPS i DSS. 
Zanimljvo je da za Goatija ne postoji šansa da se DS i SNS nađu u tzv. velikoj koaliciji na vlasti. „Pravilo u 
teoriji je da se pravi koalicija koja ima najmanju većinsku podršku u parlamentu, zato što je ulog veliki. Za 
Srbiju jer idealna većina od 157 ili 158 poslanika“, ističe citirani autor.334  

        Procenu šansi da se projekt regionalizacije Srbije nađe u programu buduće vlade Srbije, mi ćemo u 
ovom  tekstu  zasnivati  pre  svega  na  osnovu  programskih  vrednosti,  zatim  na  osnovu  snage  postojeće  i 
pretpostavljene podrške biračkog tela našim strankama, kao i na osnovu empirijski potvrđenih iskustava da 
su  personalni  faktor  i  sukobi  „malih  razlika“  razlozi  što  se  često  dešavaju  postizborne  koalicije  između 
programski  udaljenih  aktera.  Najzad,  ne  treba  prevideti  ni  to  da  je  u  politici  „sve  moguće“,  pa  i  to  da  se 
zarad vlasti naprave i najmanje očekivane koalicije.  

         Budući da smo saglasni sa Goatijevom ocenom da će osnovni rascep biti u odnosu stranaka prema 
EU,  u  analitičku  shemu:  stranke‐programi‐koalicije‐reforme  (Tabela  2),  u  vertikalnoj  koloni  uneli  smo 
relevantne  (parlamentarne)  stranke,  a  u  horizontalnoj  ravni  prvo  smo  propitivali  partijski  odnos  prema 
regionalizmu (tip regionalizacije), da bismo potom u zavisnosti od varijanti mogućih postizbornih koalicionih 
savezništava,  iskazivali:  a)  odnos  prema  kandidaturi  Srbije  za  EU;  b)  ustavnim  promenama;  c)  statusu  AP 
Vojvodine i d) tipu regionalizacije Srbije. 
                                                           
333
    Socijalistička partija Srbije, Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010, str.
17., http://sps.org.rs/Dokumenta/PROGRAM%20SPS.pdf, pristupljeno 11. 12. 2011.
334
    “Blic“, Beograd, 28. novembar 2011., str. 3.
                                                              71
       No,  pre  nego  što  izložimo  naše  procene  mogućih  kombinacija  (Tabela  2),  da  bismo  mogli  da  se 
sporazumevamo i razumevamo iste sadržaje u okviru istih termina iz sfere teritorijalnog uređenja države, 
ponudićemo shematski prikaz oblika teritorijalne vlasti (Tabela 1).335  

Tabela 1: OBLICI TERITORIJALNE VLASTI 

                                                                       Politički                                     Funkcionalni 
                                               Federalizam                                   Devolucija 
                                                                       regionalizam                                  decentralizam  
          Vlast podeljena 
          na gornji i donje                    Da                      Da                    Da                      Da 
          nivoe 
          Nadležnosti nižih 
                                               Široke                  Široke                Široke                  Male 
          jedinica 
          Nadležnosti 
                                               Ograničene              Široke                Široke                  Neograničene 
          centralnih vlasti 
                                                                       Utvrđena 
                                                                       Ustavom; Država 
                                               Utvrđena                                 Podleže običnim              Nema podele 
          Podela ovlašćenja                                            zadržava 
                                               Ustavom                                  zakonima                     ovlašćenja 
                                                                       rezidualna 
                                                                       ovlašćenja 
 

Tabela 2: MOGUĆE POSTIZBORNE KOALICIJE NA VLASTI I PERSPEKTIVE INSTITUCIONALNE REGIONALIZACIJE 
U SRBIJI 2012‐2016. 

           Stran‐                             Programi                        Koali‐                   Reforme 
             ke                                                                cije 
                          Odnos  prema  Tip                                            EU      Novi  Status           Tip 
                          regionalizmu    regionalizma                                 kandi‐ ustav  APV              regionalizma 
                                                                                       datura 
          DS              Neodređen                       Neodređen       DS‐SPS‐      DA      DA    Statut           Devolucija  ‐ 
                                                                          LSV‐                       APV +            asimetrična 
                                                                          SDPS‐
                                                                          LDP‐
                                                                          URS 
          DS              Neodređen                       Neodređen       DS‐SNS       DA       ???        Statut     ??? 
                                                                                                           APV 
          SPS             Neodređen                       Neodređen       DS‐SPS       DA       DA         Statut     Devolucija 
                                                                                                           APV + 
          SPS             Neodređen                       Neodređen       SNS‐         DA       ???        Statut     ??? 
                                                                          SPS                              APV 
          SDPS            Neodređen                       Neodređen       DS‐          DA       DA         Statut     Devolucija     – 
                                                                          SDPS                             APV +      asimetrija 
          SDPS            Neodređen                       Neodređen       SNS‐         DA       ???        Statut     Devolucija     – 
                                                                          SDPS                             APV        asimetrija 
          URS             ZA                              Politički       DS‐URS       DA       DA         Statut     Devolucija     – 
                                                                                                           APV +      asimetrična 
          URS             ZA                              Politički       SNS‐         DA       ???        Statut     Devolucija     – 
                                                                          URS                              APV        asimetrična 
          LDP             ZA                              Politički       DS‐LDP       DA       DA         Statut     Devolucija     – 
                                                                                                           APV +      asimetrična 

                                                           
335
   Reč je o našoj adaptaciji Kitingovog (Michael Keating) shematskog prikaza oblika teritorijalne vlasti. Smatramo,
naime, da ima osnova da se Kitingova shema dopuni posebnom kolonom za tip političkog regionalizma.
                                                                                72
      SNS       Neodređen          Neodređen       SNS‐          NE         NE      ???        ??? 
                                                   NS‐DSS 
      SNS       Neodređen          Neodređen       SNS‐          DA         NE      Statut     ??? 
                                                   NS‐SPS‐                          APV 
                                                   URS 
      DSS       ZA                 Funkcionalni  SNS‐            NE         NE      Statut     ??? 
                                                   NS‐                              APV 
                                                   DSS‐
                                                   SPS‐
                                                   URS 
      SVM       ZA                 Politički    +  DS‐SPS‐       DA         DA      Statut     Devolucija  – 
                                   Etnički         SVM‐                             APV +      Asimetrična 
                                                   LSV‐
                                                   LDP... 
      SVM       ZA                 Politički    +  SNS‐          ???        NE      Statut     Devolucija  – 
                                   Etnički         NS‐SPS‐                          APV        Asimetrična  – 
                                                   SVM‐                                        Etnički 
                                                   URS...                                      (sub)region 
      LSV       ZA                 Politički       DS‐LSV‐       DA         DA      Statut     Devolucija  – 
                                                   SDPS‐                            APV +      Asimetrična 
                                                   URS‐
                                                   SVM‐
                                                   SPS 
 

 
UMESTO ZAKLJUČKA 
         Preplitanje predizbornog momenta unutrašnje političke scene sa bolnim i nepopularnim zadatkom 
suočavanja  sa  kontroverznim  realnostima  Kosova  i  Metohije  (Kosova)  i  započinjanja  njihovog  rešavanja  u 
pregovorima  sa  vlastima  Republike  Kosovo,  zarad  normalizacije  uslova  života  svih  zajednica  na  Kosovu 
(Kosovu i Metohiji) i otvaranja perspektiva modernizacije Srbije u procesima EU integracija, ne predstavlja 
povoljan  ambijent  za  fokusiranje  vlasti  na  institucionalne  reforme  decentralističkog  tipa.  Pre  svega,  zbog 
nedostatka konsenzusa najuticajnijih aktera parlamentarne scene Srbije, kao i zbog nerazumevanja demosa 
(birača) šta su potencijalne dobiti od regionalizacije i protivljenja institucionalnim reformama indukovanog 
strahovima, stereotipima i predrasudama tradicionalističke, antievropske provenijencije. Ovim nepovoljnim 
okolnostima pridodajemo i nedovoljan pritisak stručne javnosti i medija. 

          Kritična masa političkih zahteva za doslednom decentralizacijom, uključujući i regionalizaciju, može 
biti postignuta na domaćem tržištu ideja, u polju interesnih kalkulatorika ključnih političkih partija i u sferi 
glasačke potražnje samo u slučaju ubrzanja evropskih integracija, stabilizacije ekonomskih tokova, izlaska iz 
krize i efektivnog unapređivanja standarda ekonomije, politike i kulture po meri EU.  

        U  takvom,  poslednjih  meseci  sve  manje  verovatnom  sticaju  okolnosti  i  pozitivnom  sinergetskom 
dejstvu antikriznih strategija u Srbiji, EU, kao i izvesnosti pridruživanja Srbije EU, moguće je pretpostaviti da 
će na dnevni red političke scene Srbije dospeti teme regionalne demokratije evropskog tipa i konkurentnog 
regionalizma,  uključujući  i  izradu  državne  strategije  institucionalne  regionalizacije  i  pokretanje  procesa 
ustavnih promena u funkciji obnove „odozdo na gore“ i mobilizacije zapretenih resursa društva.  

        Kriza u tom smislu može postati faktor političkog preokreta i akumuliranja reformskih energija, kao 
uslova opstanka podsistema društva i civilizacijskih vrednosti uopšte.  

         


                                                         73
          U suprotnom, što se danas nažalost čini verovatnijom opcijom, podela i ravnoteža moći ostaće još 
koju deceniju nenaučena demokratska lekcija i interiorizovana vrednost političkih lidera, kulturnih elita, kao 
i  najuticajnih  krugova  u  naučnoj  zajednici  srpske  metropole.  U  igri  će  dominirati  etnocentrična  uverenja 
političkih elita, kao i “računice vlasti”, koje se nisu potpuno odrekle “monopolne rente” ili “ekstraprofita” 
od  ekspoloatacije  zabluda,  manipulacija  i  strahova  od  pokrajinskih  autonomija.  Ne  samo  da  će 
regionalizacija države pasti u zaborav, već mogu biti dovedeni u pitanje i sami stubovi modernosti, održivog 
razvoja i demokratije u Srbiji. 

                                                               

  KRIZA I POLITIČKI KONTEKST DECENTRALIZACIJE I REGIONALIZACIJE U REPUBLICI 
                                   SRBIJI 
                                         ‐ partijski akteri, vrednosti, politike ‐ 
Rezime i zaključak 

         Da bi se podrobnije razumele stvarne pretpostavke decentralizacije i regionalizacije u Srbiji, autor je 
pošao od razmatranja prirode ekonomske krize i njenog uticaja na institucionalne reforme u Srbiji, kao i u 
njenom  regionalnom  i  širem  EU  okruženju.  Ključni  segmenti  analize  su:  1)  pokretači  i  katalizatori 
decentralizacije  i  regionalizacije;  2)  evolucija  partijskih  projekata  o  decentralizaciji  Srbije  (od  2000‐te  do 
2008;  Ustav  2006  i  odnos  prema  autonomiji  Vojvodine;  stanovišta  novih  parlamentarnih  aktera  u 
aktuelnom mandatu Skupštine Republike Srbije; nove ideje starih partija) i 3) perspektive decentralizacije 
nakon predstojećih parlamentarnih izbora 2012. Zaključak autora je da kritična masa političkih zahteva za 
doslednom decentralizacijom, uključujući i regionalizaciju, može biti postignuta na domaćem tržištu ideja, u 
polju interesnih kalkulatorika ključnih političkih partija i u sferi glasačke potražnje samo u slučaju ubrzanja 
evropskih integracija, stabilizacije ekonomskih tokova, izlaska iz krize i efektivnog unapređivanja standarda 
ekonomije, politike i kulture po meri EU. Iako se, za sada, nažalost, ova solucija ne čini mnogo verovatnom, 
ostaje izvesna nada da kriza može postati faktor političkog preokreta i akumuliranja reformskih energija 

       Ključne  reči:  Srbija,  političke  partije,  programi,  decentralizacija,  regionalizacija,  autonomija, 
Vojvodina, kriza, ustav, statut, Evropska unija. 

Uvod: Kriza, pitanja, nedoumice? 

       Na  pragu  parlamentarnih  izbora,  koji  se  u  Srbiji  očekuju  na  proleće  2012,  sinhrono  sa  novim 
talasom  ekonomske  krize,  indukovanom  unutrašnjim  sistemskim  razlozima,  ali  i  nimalo  zavidnim 
trendovima finansijske krize u bližem i širem EU okruženju, evidentno je da (re)distributivni institucionalno‐
ekonomski  aspekti  decentralizacije  i  regionalizacije  nisu  na  listi  prioriteta  srpskih,  kao  i  vlasti  drugih 
evropskih država, bilo da je reč o unitarnim ili, pak, regionalističko‐federalističkim političkim uređenjima. 

        Dakle, ključno pitanje koje postavlja i objašnjava ova analiza može se svesti na sledeće: Da li će, uz 
sve  nedaće  i  rizike  krize,  „ručne  kočnice“  naših  najsnažnijih  partija  i  centralne  vlasti  popustiti,  da  bi  se 
proces jačanja lokalnih samouprava i strateški projekt regionalizacije kandidovali za prioritete na dnevnom 
redu nove postizborne vladajuće koalicije (2012)?  

          Ostala  relevantna  pitanja  su:  Ko  su  stvarni  pokretači  i  šta  su  katalizatori  decentralizacije?  Ima  li 
uočljivijih  promena  programskih  projekcija  stranaka  u  mandatu  aktuelnog  parlamenta  Srbije?  Kakva 
sudbina čeka neke nove takmičare (koalicije), koji u samo središte izborne ponude stavljaju decentralizaciju 
i regionalizaciju Srbije? Kako na programe i politiku stranaka na vlasti i u opoziciji utiču evropski standardi 
ekonomije i politike, kao i sam sadržaj i tempo pridruživanja Srbije Evropskoj uniji? Kakvo je mesto i uloga 
nižih nivoa vlasti (opštine, gradovi, pokrajine) u antikriznoj strategiji i konsolidaciji države i demokratije? Da 
li je realno i pod kojim uslovima očekivati ustavne promene u Srbiji, koje bi implementirale modele i politiku 
novog regionalizma u državama EU? 

          


                                                            74
1. Pokretači i katalizatori decentralizacije (regionalizacije) 

          Stavovi političkih aktera u nacionalnim državama su primarni motiv i odlučujući faktor koji podstiče 
ili  blokira  procese  regionalizacije  i  pravne  kodifikacije  regionalne  samouprave  na  evropskom  nivou.  U 
sekundarne motive regionalnih reformi moguće je svrstati: a) jačanje demokratskih principa; b) ekonomske 
i  finansijske  aspekte;  c)  regionalnu  samoupravu  kao  pitanje  za  političko  pregovaranje  i  d)  regionalnu 
samoupravu,  kao  vid  prebacivanja  neprikladnih  ili  neodgovarajućih  centralnih  funkcija.  Pored  navedenih, 
studija  Saveta  Evrope  identifikuje  relevantnost  još  dva  faktora.  To  su  ustavna  rešenja  u  nacionalnim 
državama, kao i elite vlasti. 

        Za  Srbiju,  kao  izuzetno  specifičan  slučaj  tranzicije,  političke  stranke  su  još  presudniji  faktor 
(de)centralizacije  i  (ne)regionalističkih  reformi  nego  što  je  to  slučaj  u  starim  članicama  EU,  kao  i  u 
konsolidovanim tržišnim demokratijama novih članica EU. 

2. Evolucija partijskih projekata o decentralizaciji Srbije 

2.1. Stanovišta od 2000‐te do 2008. godine 

        Propitujući  u  jednom  novijem  tekstu  identitet  partija  u  Srbiji,  nakon  ponovnog  uvođenja 
višestranačja  (1990),  zaključili  smo  da  je  nešto više  jasnoće  u objašnjenju  prirode  naših  partija omogućilo 
merenje  činjenica  posredstvom  varijable:  vlast  ‐  opozicija.  Pokazalo  se  da  su  svi  naši  relevantni  akteri 
posedovali jasnu spoznaju da je partijski program pre svega u funkciji osvajanja ili zadržavanja vlasti. Ključni 
podsticaj za česte, ponekad i zbunjujuće promene programskih identiteta, upravo je bio interes (parcijalni, 
korporativni, partijski). 

        U  svetlu  ovih  nalaza,  daćemo  sažetu  informaciju  o  programskom  odnosu  stranaka  u  Srbiji  prema 
decentralizaciji,  da  bismo  potom  odgovorili  na  pitanje:  ima  li  uočljivijih  promena  programskih  projekcija 
stranaka u mandatu aktuelnog parlament. 

2. 2. Ustav 2006. i odnos stranaka prema vojvođanskoj autonomiji  

         Neshvatljivo odugovlačenje sa dogovorom unutar DS, kao stožera vladajuće koalicije, kao i žestoko 
protivljenje opozicije (DSS, SRS, SNS, NS) usvajanju Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti, potvrdili su 
žilavost, ako ne i dominaciju etnocentričnog koda na partijskoj i ukupnoj kulturološkoj sceni Srbije. 

        Reagujući  na  rešenja  ponuđena  u  prvoj  verziji  Statuta  AP  Vojvodine  (Nacrt  Statuta,  objavljen  19 
septembra 2008. godine), Demokratska stranka Srbije (DSS) je u vrlo kratkom roku javnosti ponudila svoje 
mišljenje o dokumentu vladajuće koalicije u Skupštini AP Vojvodine, kao i svoj alternativni predlog Statuta. 
DSS‐ovi autori „pravne analize neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija” 
upozoravaju  da  je  predlog  Statuta  APV  „...  prepun  neustavnih  odredbi  kojima  se  izričito  ili  implicitno 
pokušavaju preuzeti ingerencije države Srbije... kojima se dovodi u pitanje teritorijalno jedinstvo i ustavno‐
pravni poredak Republike Srbije”. 

          Da  bi  se  uskladio  Statut  sa  Ustavom, DSS  je  u  istom dokumentu  ponudio  svoju  verziju  Statuta  AP 
Vojvodine,  a  nakon  usvajanja  zakona  o  prenosu  (utvrđivanju)  nadležnosti  u  republičkom  parlamentu  i 
potvrde Statuta AP Vojvodine (30. novembra 2009. godine), ova partija je pokrenula pred Ustavnim sudom 
inicijativu za davanje mišljenja o ustavnosti navedenih akata Republike i Pokrajine.  

        Inače, što se tiče DSS‐ovog predloga pokrajinskog Statuta, kazaćemo da je reč o vrlo restriktivnom 
„čitanju“ ustavnog teksta i zalaganju za minimalni stepen pokrajinske autonomije. Uzor za tako formulisanu 
podelu  nadležnosti  između  centralnih  i  srednjih  nivoa  vlasti  može  se  naći  u  rešenjima  koje  Majkl  Kiting 
(Michael Keating) naziva tipom funkcionalne decentralizacije. „Sa ovim oblikom decentralizacije, regioni pre 
imaju administrativnu, nego široku ulogu upravljanja“. 

         

         

                                                         75
2. 3. Ideje novih aktera (SNS, SDPS, URS) i promene starih partija 

Srpska napredna stranka 

         U  kontekstu  ključnih  vrednosti  nove  partije  („očuvanja  celovitosti  državne  teritorije  Republike 
Srbije“, „stvaranja moderne demokratske države“; „mira i sigurnosti“; „tržišne privrede“; „života dostojnog 
čoveka“  i  „socijalnog  blagostanja  za  sve  građane“),  u  formulaciji  prvog  principa  Naprednjaci  se  određuju 
prema  Autonomnoj  pokrajini  Vojvodini  tako  da  je  ne  osporavaju  u  celosti,  kao  što  su  to  činili  kad  su  bili 
Radikali. Ali, da je i dalje drže pod evidentnom sumnjom i da su nepoverljivi prema Vojvođanima, svedoči 
njihova borba protiv razgradnje države sledećim rečima: „... svim političkim i ekonomskim merama država 
Srbija  sprečavaće  dalju  razgradnju  svog  pravnog  i  političkog  sistema,  naročito  na  području  Autonomne 
pokrajine  Vojvodine,  koja  je  bila,  jeste  i  biće  integralni  deo  Srbije  u  skladu  sa  njenim  ustavnopravnim 
poretkom“. 

        Stranačka „Bela knjiga – ’Programom do promena’“, plasirana u javnost godinu dana nakon citiranih 
principa  (oktobar  2011),  razradila  je  pomenuta  i  druga  načela.  Šesto  od  ponuđenih  20  opštih  načela 
nazvano je „celovita i decentralizovana Srbija“ i akcent, što je vrlo indikativno, ne stavlja više na negaciju i 
proizvodnju strahova od autonomije, već na projekciju države sa ravnomernim razvojem svih njenih regija. 
Pored  ravnomernog  regionalnog  razvoja,  izdvojena  su  i  opredeljenja  za  „povećanje  obima  regionalne  i 
prekogranične saradnje“, kao i „decentralizaciju vlasti kroz jačanje lokalnih samouprava i vraćanje izvornih 
nadležnosti opštinama“. 

         Kad  je  reč  o  vojvođanskoj  autonomiji  ima  smisla  uputiti  na  stavove  Igora  Mirovića,  člana 
Predsedništva SNS i potpredsednika Skupštine Vojvodine, koje novinari nazivaju „ponudom trećeg puta za 
Vojvodinu“.  Najavljujući  nakon  pojave  opšteg  programa  stranke  i  programska  načela  za  Vojvodinu,  ovaj 
lider vojvođanskih naprednjaka tvrdi sledeće: „Za nas je pitanje ustavnog položaja Vojvodine u potpunosti 
rešeno  važećim  Ustavom  i  donošenjem  Statuta  Vojvodine,  na  koji  jesmo  imali  veliki  broj  primedbi  i  niz 
amandmana,  ali  smatramo  da  je  ipak  vreme  da  se  okrenemo  bržem  ekonomskom  razvoju  Vojvodine“. 
Takav,  „razuman državotvorni stav“ Naprednjaka o vojvođanskoj autonomiji Mirović ilustruje i podrškom 
osnivanju  vojvođanske  kancelarije  u  Briselu,  s  jedne  strane,  kao  i  osporavanjem  („zamerkama“)  odredbi 
Statuta  APV  koje  se  odnose  na  Vojvođansku  akademiju  nauka  i  umetnosti,  simbole  APV  i  referendum,  o 
kojima, preciznije rečeno, SNS „traži dijalog“.  

         Ovo stanovište potvrđeno je izjavom lidera stranke Tomislava Nikolića da će „Vojvodina imati prava 
koja je stekla i niko na bilo koji način neće moći da joj to uskrati. Neka Vojvodina bude pokretač razvoja i 
lokomotiva ulaska Srbije u EU“ (Novi Sad, 27. 12. 2011). 

Socijaldemokratska partija Srbije 

       SDPS  unosi  nove  valere  u  multistranački  „pojmovnik“,  ne  ustežući  da  upozori  na  „nepotrebne 
troškove“ decentralizacije. To se odnosi na lokalnu samoupravu, kao i na regionalni nivo: 

         „Nesumnjivo je da u Srbiji postoji potreba za regionalizacijom. U realnosti društvenog života postoje 
geografske  oblasti  koje  nisu  istih  veličina  i  potencijala.  Regionalizacija  treba  da  podrazumeva  jasno 
utvrđene  nadležnosti  bez  ikakvih  prerogativa  državnosti  i  bez  zakonodavne  autonomije.  Regioni  treba  da 
pokrivaju  čitavu  teritoriju  države.  Kao  jedinice  iznad  lokalne  samouprave,  ne  smeju  da  imaju  ni  obeležja 
političko‐teritorijalne autonomije koja u Republici Srbiji postoji u Vojvodini i na Kosovu i Metohiji”. 

        Socijaldemokrati se zalažu za sledeće konkretne ciljeve, mere i akcije u procesu decentralizacije: a) 
da regioni imaju 600.000 do 800.000 stanovnika; b) da se zadrži postojeći broj jedinica lokalne samouprave, 
uz izmenu načina njihovog finansiranja; c) da se prošire izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave; d) da 
se  uvede  kontrola  zaduživanja  jedinica  lokalne  samouprave;  e)  da  se  obezbedi  horizontalna  ravnoteža 
posredstvom  pomoći  ekonomski  slabijim  opštinama;  e)  da  se  finansijski  transferi  sa  nivoa  republike  na 
lokalne  zajednice  ostvare  podelom  zajedničkih  prihoda,  kao  i  putem  budžetskih  dotacija  nerazvijenim 
opštinama; f) osposobljavanjem lokalnih zajednica za borbu protiv kriminaliteta. 


                                                            76
Ujedinjeni regioni Srbije 
         U stranačkom Nacrtu Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, iz oktobra 2010. godine, 
uočavamo jednu zanimljivu poentu, koju druge stranke ne ističu tako kategorički kao URS. Reč je o zaključku 
da  su  „centralizovane  države  dostigle  limit  u  svojim  administrativnim  i  političkim  kapacitetima“,  i  da 
„politička decentralizacija... dovodi do jačanja cele države“.  
         Regionalizacija i decentralizacija se u Platformi URS sagledavaju i kao značajan aspekt sveobuhvatne 
reforme državne uprave po meri EU standarda. U tom kontekstu, naglašava se i značaj evroregionalizma i 
povezivanja regiona kroz evropske institucije. Pozitivni efekti formiranja administrativnih regiona se nalaze 
u  „podsticanju  i  ubrzavanju  lokalnog  i  ukupnog  ekonomskog  razvoja“,  a  u  sam  vrh  ciljeva  regionalizacije 
stavljaju i „pravednija preraspodela prihoda“, kao i „ublažavanje međuregionalnih razlika“. 
          Da  bi  se  ostvarili  navedeni  ciljevi,  URS  insistira  na  neophodnosti  „suštinske  promene  postojećeg 
ustava, ili donošenja novog“ i, po tome, se uz LDP, LSV i SVM, izdvaja iz dominantnog kruga srpskih partija, 
koje ili glorifikuju postojeća ustavna rešenja decentralizacije (DSS, SNS), ili ne osporavaju nužnost ustavnih 
reformi,  kad  im  dođe  vreme  u  narednoj  fazi  EU  integracija,  ali  ih  drže  na  margini  aktuelnih  političkih 
prioriteta (DS, SPS). Shodno načelnim opredeljenjima URS, novi ustav Srbije trebao bi da u klasičnu shemu 
teritorijalne organizacije vlasti unitarne države (centralna vlast + sistem lokalne samouprave) unese i srednji 
(regionalni)  nivo  vlasti,  a  s  druge  strane  da  ukine  postojećih  29  upravih  okruga.  URS  predviđa  sedam 
regiona (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija i Pomoravlje, Istočna Srbija, Južna Srbija, Zapadna Srbija i Kosovo 
i Metohija) i, na taj način, prati shemu statističke regionalne podele iz Zakona o regionalnom razvoju (2009).  
        Na „berzi ideja“ i predstojećem „tržištu glasova“ Ujedinjeni regioni nude jedan vrlo razrađen model 
uređenja  Srbije  kao  regionalne  države,  nalik  na  evropska  rešenja  i  iskustva  „političkog  (institucionalnog) 
regionalizma“,  što  znači,  po  meri  najrazvijenijeg  tipa  regionalne  autonomije  i  demokratije.  Ova  platforma 
podseća  na  niz,  nažalost,  zaboravljenih  stručnih  projekata,  iniciranih  od  strane  pojedinaca  i  nevladinih 
organizacija,  krajem  devedesetih  godina  prošlog  veka.  Ima  u  URS‐ovom  modelu  i  elemenata  koji 
korespondiraju i nekim ranijim stranačkim projektima (DSS i DS).  
         Međutim,  nijedan  takav  regionalistički  projekt  nije  predstavljao  ključnu  ideju  u  predizbornoj 
platformi  jedne  stranke  i  koalicije,  koja  organizaciono  pokriva  čitavu  teritoriju  republike.  Naročito  nije 
predstavljao sudbonosnu ponudu, koja će njene nosioce zadržati u parlamentarnom vrhu političke scene, ili 
će,  pak,  obeležiti  odlazak  iz  parlamenta  (G17  Plus,  Koalicija  Šumadija)  i  eventualni  početak  stranačkog 
zalaska na „političkom nebu“ Srbije. 
Jedan primer uticaja proevropske politike na promene stranačkog  programa 
         Da  uz  sva  njihova  naglašavanja  „principijelnosti“  i  „doslednosti“  i  uz  neoprostivu  inerciju  i 
nerefleksivnost,  naše  partije  ipak  nešto  uče  iz  života  i  istorije  i,  na  taj  način,  menjaju  svoja  stanovišta  i 
politiku, govori nam i primer Socijalističke partije Srbije. Citatima iz 2002., 2006. i 2010. godine, ilustrovali 
smo  kako  ključni  akter  tzv.  starog  režima  (do  2000)  i  antisistemske  opozicije  (2000‐2004)  može  od 
antievropske, preko evroskeptične, evoluirati do proevropske idejne pozicije. 
         Ne  tako  radikalne,  ali  ipak  vidljive  promene  partijskih  ideja  možemo  naći  i  na  primeru  određenja 
prema  decentralizaciji,  regionalizaciji  i  pokrajinskoj  autonomiji  Vojvodine.  Ako  je  samo  tri  godine  ranije 
ključna poenta o Vojvodini u programskoj deklaraciji VII kongresa SPS bila „borba protiv ozbiljnih pokušaja 
oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije“, onda možemo zaključiti da 
u  novom  programu,  iz  decembra  2010.  godine,  pokrajinska  autonomija  dobija  znatno  sadržajniji  i 
afirmativniji programski valer.  
         Tako, „za socijaliste stepen autonomije AP Vojvodine jeste pitanje demokratije i decentralizacije, a 
ne  pitanje  autonomaštva“.  Shodno  tome,  „...  neprihvatljiva  je  politika  negiranja  autonomije  Vojvodine  i 
poricanje svrsishodnosti decentralizacije vlasti u Srbiji“. Pozitivno određenje autonomije Socijalisti nude u 
formi  zalaganja  „...  za  jasno  razgraničenje  ekonomskih  argumenata  za  veći  stepen  decentralizacije  i 
prenošenje određenih prava i nadležnosti na AP Vojvodinu...“. S druge strane, ne iznoseći konkretan plan 
prenosa nadležnosti, protivljenjem „... neopravdanim političkim pritiscima za ustupanje atributa državnosti 
kako bi se opravdale težnje za kon/federalizacijom Republike Srbije ili zastupala secesija pojedinih delova ili 
celine teritorije AP Vojvodine od Republike Srbije“, uopšteno se markira „crvena linija“ koja se ne sme preći. 
                                                             77
Na  taj  način,  ne  samo  da  se  ne  prekida  veza  sa  korenima  partije  i  odužuje  dug  programskom  nasleđu  i 
političkim  tradicijama,  već  se  istovremeno  ostavlja  dovoljno  fleksibilan  prostor  da  se  doktrinarno  bude 
principijelan, ali i politički pragmatičan u akcentovanju jedne ili druge dimenzije pokrajinske autonomije. 
         Pozitivna  valorizacija  značaja  „decentralizacije  i  dekoncentracije  vlasti“  u  Deklaraciji  Sedmog 
Kongresa SPS (2007) išla je istovremeno sa „energičnim protivljenjem svim projektima, koji polazeći od ovih 
demokratskih  principa  podstiču  procese  autarhije,  atomizacije,  regionalizacije  i  federalizacije  Srbije, 
zagovaraju  komadanje  njene  teritorije“  (kurziv  J.  K.).  Podsećamo  da  su  evropske  ideje  i  iskustva 
regionalizacije  i  federalizacije  bile  osuđene  od  strane  Socijalista  ravno  dve  decenije.  Bez  obzira  na  velike 
promene  karaktera  političkog  okruženja,  kao  i  na  promene  unutar  partijskog  vođstva,  ideja  podele  vlasti 
bila je za socijaliste legitmna samo do granice tzv. horizontalne podele na zakonodavnu (legislativa), izvršnu 
(egzekutiva) i sudsku vlast (judikatura).  
        Međutim,  novi  Program  SPS  iz  decembra  2010.  godine  raskida  sa  idejom  i  praksom  potpunog 
osporavanja  regionalizacije.  Iako  sa  velikom  dozom opreznosti,  a  saglasno orijentaciji  Srbije  ka članstvu  u 
EU,  Socijalisti  se  danas  ipak  otvaraju  za  ideje  i  debate  o  regionalizaciji  „...  u  okviru  načela  sadržanih  u 
Evropskoj  povelji  o  lokalnoj  samoupravi  i  Evropskoj  povelji  o  regionalnoj  demokratiji“.  Regionalizacija  se, 
zapravo, programski „prihvata“ pre svega iz ugla ujednačavanja ekonomskog razvoja delova Srbije: „Stoga 
se  opredeljenje  SPS‐a  za  prihvatanje  regionalizacije  temelji  na  potrebama  smanjivanja  regionalnih 
nejednakosti,  na  podizanju  efikasnosti  u  podizanju  kvaliteta  javnih  usluga“.  Dug  partijskoj  tradiciji  se 
odužuje tako što se, odmah iza šansi „ravnomernijeg razvoja, demokratičnosti i felksibilnosti“, upozorava na 
opasnosti „desuverenizacije“, „segregacije“, „separatizama raznih vrsta“ i slično. 
3. Perspektive 
         Procenu šansi da se projekt regionalizacije Srbije nađe u programu buduće vlade Srbije  zasnivamo, 
pre  svega,  na  osnovu  programskih  vrednosti,  zatim  na  osnovu  snage  postojeće  i  pretpostavljene  podrške 
biračkog  tela  našim  strankama,  kao  i  na  osnovu  empirijski  potvrđenih  iskustava  da  su  personalni  faktor  i 
sukobi  „malih  razlika“  razlozi  što  se  često  dešavaju  postizborne  koalicije  između  programski  udaljenih 
aktera.  Najzad,  ne  treba  prevideti  ni  to  da  je  u  politici  „sve  moguće“,  pa  i  to  da  se  zarad  vlasti  naprave  i 
najmanje očekivane koalicije.  
LITERATURA 
Beyme, von Klaus. 2002. Transformacija političkih stranaka, Zagreb: Fakultet političkih znanosti. 
Bobio, Norberto. 1990. Budućnost demokratije, Beograd: Filip Višnjić. 
Burdeau, Georges. 1971. “Politička znanost i sociologija i politička znanost i psihologija”, U: Adolf Bibič, 
       Pavle Novosel ur. Politička znanost‐predmet i suština; Politička znanost‐metode, Zagreb: Naprijed. 
Fridrih, J. Karl. 1996. Konstitucionalizam, Podgorica: CID. 
Fukujama, Frensis. 2007. Građenje države, Beograd: Filip Višnjić. 
Goati, Vladimir. 1990. Savremene političke partije, Novi Beograd: Istraživačko‐izdavački centar SSO Srbije. 
Goati, Vladimir. 2005. „Partijski program kao ključni element partijskog identiteta“; u: Srećko Mihailović ur., 
       Programski identiteti socijaldemokratskih partija, Beograd: SDklub, Friedrich Ebert Stiftung. 
Hejvud, Endru. 2005. Političke ideologije, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva. 
Jovičić, Miodrag. 1996. Regionalna država, Beograd: Vajat. 
Komšić, Jovan. 2000a. “Dokumenti političkih stranaka u Republici Srbiji o autonomiji”, u: Dušan Torbica ur., 
       Autonomija i multietnička društva, Subotica: Otvoreni univerzitet. 
Komšić,  Jovan.  2002.  “Programska  evolucija  partija”,  u:  Vladimir  Goati  ur.,  Partijska  scena  Srbije  posle  5. 
       oktobra 2000, Vladimir Goati ur., Beograd: Institut društvenih nauka. 
Komšić Jovan, Pantić Dragomir, Slavujević Đ. Zoran. 2003. Osnovne linije partijskih podela i mogući pravci 
       političkog pregrupisavanja u Srbiji, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Institut društvenih nauka. 
Komšić,  Jovan.  2005.  “Država  i  njeno  socijalno‐političko  okruženje.”  u:  Srećko  Mihajlović  ur.  5  godina 
       tranzicije u Srbiji. Beograd: Socijaldemokratski klub, Friedrich Ebert Stiftung. 
Komšić, Jovan. 2006. Dileme demokratske nacije i autonomije – ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Beograd: 
       Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA. 
Komšić, Jovan. 2007. Principi evropskog regionalizma, Novi Sad: PHILIA. 


                                                               78
Komšić,  Jovan.  2007.  „Autonomija  Vojvodine  i  lokalna  samouprava  u  novom  ustavu  Srbije“,  u:  Milan 
       Podunavac ur., Godišnjak 2007, Beograd: Fakultet političkih nauka. 
Komšić, Jovan. 2007a. „Evropski političko ‐ pravni pristup decentralizaciji i regionalizaciji“, u: Kosta Josifidis 
       ur.,  Evropske  regionalne  politike  s  osvrtom  na  perspektive  Vojvodine,  Novi  Sad:  Departman  za 
       evropsku ekonomiju i biznis; Ekonomski fakultet, Subotica. 
Komšić, Jovan. 2007b. “Ideje autonomije i regionalizma među političkim strankama Srbije”, u: Z. Lutovac ur. 
       Ideologija  i  političke  stranke  u  Srbiji.  Beograd:  Fakultet  političkih  nauka.  Institut  društvenih  nauka. 
       Friedrich Ebert‐Stiftung.  
Komšić, Jovan. 2008. „Decentralizacija i regionalizacija u programima relevantnih političkih partija Srbije“, 
       u: A. Popov ur., Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, Novi Sad: Centar za 
       regionalizam. 
Komšić,  Jovan.  2009.  „Političko‐institucionalni  aspekti  regionalnog  razvoja  Srbije  u  svetlu  evropskih 
       standarda“, Izazovi evropskih integracija  br. 6. 
Komšić, Jovan. 2011. „Dve decenije potraga za identitetom“, u: Slaviša Orlović ur., Partije i izbori u Srbiji – 
       20 godina“, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Fakultet političkih nauka. 
Konstan, Benžamen. 2000. Principi politike i drugi spisi, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva. 
Lovo,  Filip.  1999.  Velike  savremene  demokratije,  Sremski  Karlovci‐Novi  Sad:  Izdavačka  knjižarnica  Zorana 
       Stojanovića. 
Luman, Niklas. 1998. Teorija sistema, Beograd: Plato. 
Manhajm, Karl. 1968. Ideologija i utopija,  Beograd: Nolit. 
Marcou,  Gerard.  1998.  Regionalisation  and  its  effects  on  local  self‐government,  (Report  by  the  CDLR 
       prepared  with  the  collaboration  of  Professor  Gerard  Marcou),  Strasbourg:  Council  of  Europe 
       Publishing), u: Komšić, Jovan. 2007. Principles of European Regionalism, Novi Sad: PHILIA. 
Mundjiu‐Pipidi,  Alina  at  all.  2004.  Nacionalizam  posle  komunizma  –  naučene  lekcije,  Beograd:  Beogradski 
       fond za političku izuzetnost. 
Pajvančić, Marijana. 2009. Ustavni okvir regionalne države – primer Srbije. Novi Sad: Centar za regionalizam. 
Slavujević, Đ. Zoran. 1999. Politički marketing, Beograd: Fakultet političkih nauka. 
INTERNET IZVORI 
Keating,  Michael.  2007.  Federalism  and  Balance  of  Power  in  European  States,  Paris:  SIGMA,  OECD, 
      http://www.sigmaweb.org/dataoecd/40/30/39875366.pdf, pristupljeno 05. 11. 2011. 
Van  Cauwenberghe,  Jean‐Claude.  2007.  Study  on  the  curent  situation  concerning  regionalisation  and  the 
      prospects for developing regional self‐government in Council of Europe member states, The Congress 
      of Local and Regional Authorities,  Chamber of Regions, 14th Plenary session, CPR(14)6REPADD, 15 
      May 2007. 
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CPR%2814%296REPADD&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=C
      ongress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679, 
      pristupljeno 28. 10. 2011. 
DOKUMENTI 
Ustav Republike Srbije, 2006. Beograd. 
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, 2009. Novi Sad. 
Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 2009. Beograd 
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). 2007.  
        Opinion on the Constitution of Serbia (No. 405/2006); Adopted by the  
        Commission at its 70‐th plenary session (Venice, 17’18 Marsh 2007) 
DS. 1990. Program Demokratske stranke. 
DS. 1992. Program Demokratske stranke. 
DS. 1995. Politički program Demokratske stranke, april 1995. 
DS. 1997. Vojvodina Vojvođanima ‐ Deklaracija Demokratske stranke o statusu Vojvodine u demokratskoj, 
      decentralizovanoj i jedinstvenoj Srbiji, Beograd, 10. maj 1997. 
DS. 2000. Deklaracija Demokratske stranke: Vojvodina posle promena, februar 2000. 
DS. 2001. Program Demokratske stranke: Osposobiti Srbiju za šanse i izazove 21 veka, oktobar 2001. 
DS. 2003. Demokratska stranka: Nacrt Ustava Srbije, maj 2003. 

                                                           79
DS. 2006. Izborni program Demokratske stranke – Za bolji život, 2006‐2007. 
DSS. 1992. Program Demokratske stranke Srbije, jul 1992. 
DSS. 2001. Programska platforma Demokratske stranke Srbije, maj 2001. 
DSS. 2002. Osnovna načela za novi Ustav republike Srbije, januar 2002. 
DSS. 2003. Nacrt Ustava Republike Srbije, juli 2003. 
DSS. 2007. Predlog novog programa DSS, septembar 2007. 
DSS. 2008. Nacrt Statuta AP Vojvodine Demokratske stranke Srbije; Pravna analiza neustavnog predloga 
       Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija; 
       DSS_NOVOSTI_Nacrt_Statuta_Vojvodine_(4)[1], pristupljeno 23.10.2008. 
G17 Plus, 2003. Novi program za novu vladu – najvažniji izvodi, 29 maj 2003. 
G17 Plus. 2003. Novi program za novu vladu, novembar 2003.  
G17 Plus. 2004. Program G17 Plus, mart 2004. 
Miroljub Labus. 2003. Otvorena pitanja novog ustava, G17 Plus, februar 2003. 
LDP. Liberalno demokratska partija. 2005. Srbiji se žuri. 
LDP. 2006. Povelja slobode. 
LDP. 2007. Statut LDP, april 2007. 
LDP. 2007. Drugačija Srbija. http://www.ldp.rs/upload/documents/drugacija%20srbija.pdf, str. 27; prist. 14. 
       12. 2011. 
LSV.  1999.  Liga  socijaldemokrata  Vojvodine,  Republika  Vojvodina  ‐  put  mira,  razvoja  i  stabilnosti; 
       “Vojvodina republika i drugi programski dokumenti 1991‐1999”, Novi Sad, mart 1999. 
LSV. 2006. Autonomna, građanska i evropska Vojvodina, 2006 
NS. 2005. Program Nove Srbije, 26. novembar 2005. 
SDPS. 2009. Program Socijaldemokratske partije Srbije, http://www.sdpsrbije.org.rs/dokumenti‐stranke  
SNS, 2010. Principi delovanja Srpske napredne stranke, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org  
SNS,  2010.  Pravno  politička  kritika  Predloga  Statuta  Autonomne  pokrajine  Vojvodine,  www.sns.org.rs  | 
       www.srpskanaprednastranka.org  
SNS, 2011. Bela knjiga, Programom do promena, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org   
SPS. 1992. Osnove programa Socijalističke partije Srbije, oktobar 1992. 
SPS. 2000. Obnova, razvoj, reforme, Dokument 4. Kongresa SPS, februar 2000. 
SPS. 2002. SPS ‐ Savremena patriotska partija levice, jun 2002. 
SPS. 2006. Programska deklaracija Sedmog Kongresa. 
SPS. 2010. Nacrt novog programa: „Snaga moderne levice za 21 vek“, Beograd, 17 jul 2010. 
SPS. 2006. Programska deklaracija sedmog Kongresa Socijalističke partije Srbije, 03. decembar 2006, str. 10. 
       http://www.sps.org.yu/uploads/progdekl7.pdf , preuzeto 16. 10. 2007. 
SPS. 2010. Glavni odbor,  Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar  2010, 
       http://sps.org.rs/Dokumenta/PROGRAM%20SPS.pdf, pristupljeno 11. 12. 2011.  
SRS. 191. Programska deklaracija Srpske radikalne stranke, mart 1991. 
SRS. 1996. Statut i Program Srpske radikalne stranke, april 1996. 
SRS. 2003. DOS ili Srbija – Predsednički program i ciljevi Tomislava Nikolića, novembar 2003. 
SRS. 2006. Polazne tačke socijalno ekonomskog programa Srpske radikalne stranke.  
SVM. 2004. Program Saveza vojvođanskih Mađara, 19 jun 2004. 
SVM. 1995. Program Saveza vojvođanskih Mađara ‐ Nacrt, 17 jun, 1995. 
SVM.  1999.  Sporazum  o  političkim  i  pravnim  okvirima  samouprave  Vojvodine  i  nacionalnih  zajednica  koje 
       žive u Vojvodini ‐ Nacrt, Graphic studio – Logos. 
URS.  Ujedinjeni  regioni  Srbije.  2010.  Osnivački  akt  Ujedinjenih  regiona  Srbije,  16.  Maj  2010, 
       http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, preuzeto 25. 11. 2010. 
URS. 2010. Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, oktobar 2010. 
       http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, pristupljeno 16. 11. 2011.  
 




                                                       80
Prof. dr Snežana Đorđević 

 

                FUNKCIONISANJE SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI 
       U ovom tekstu će biti analiziran kvalitet sistema lokalne samouprave u Srbiji u kontekstu reformi 
ukupnog  političkog  i  ekonomskog  sistema.  Ova  analiza  prati  reformu  samouprave,  prati  proces 
decentralizacije i u tom kontekstu proces jačanja kapaciteta lokalnih vlasti.  

        Ova studija prati ambijent u kome se vrši demokratizacija i decentralizacija sistema, kao i trendove 
reformi  u  svetu,  kojima  se  država  ali  i  lokalna  vlast  primoravaju  da  se  prilagode  novom  načinu  rada  i 
izazovima na koje treba da odgovore.  

        Analiza  procesa  decentralizacije  je  indikativna  jer  ovaj  proces obuhvata  svojevrsnu  transformaciju 
društva  od  centralizovanog,  autoritarnog  ka  decentralizovanom,  modernom  i  demokratizovanom.  Proces 
decentralizacije  zahteva  spuštanje  brojnih  nadležnosti  i  finansija  sa  nivoa  države  na  lokalni  nivo, 
modernizaciju  upravljanja  i  podizanje  menadžerijalnih  kapaciteta  svih  nivoa  vlasti  kao  i  približavanje 
procesa  odlučivanja  građanima.  On  podražumeva  i  promenu  političke  kulture  sa  autoritarne  na 
demokratsku. 

        Studija i počinje prikazom specifičnosti savremengo globalnog, informatičkog društva i reformama 
upravljanja  koje  su  uticale  kako  na  državu  tako  i  na  lokalne  vlasti.  Centralni  deo  rada  predstavlja  analiza 
sistema  lokalne  samouprave  u  Srbiji,  sa  naglaskom  na  promene  od  2000  do  2011.  Posebna  pažnja  je 
usmerena na prikaz glavnih spornih tačaka reforme i na analizu prirode konflikata interesa glavnih socijalnih 
grupa uz predviđanje mogućeg toka daljih promena 

Savremeno globalizovano društvo 

        Veliki  broj  studija  u  oblasti  društvenih  nauka  posvećen  je  analizi  savremenog,  globalizovanog 
društva, koje postaje sve povezanije lakšim kretanjem kaptiala, ljudi i ideja. Razvoj savremene tehnologije, a 
posebno informacione tehnologije, ozbiljno menja svet rada, način proizvodnje, privrede u celini kao i način 
upravljanja kako države tako i lokalnih vlasti. Ovi procesi su veliki izazov za daji razvoj i demokratiju u svetu. 

           U  savremenom  globalizovanom  svetu,    nacionalna  država  prenosi  veliki  deo  svojih  poslova  na 
nadnacionalne  integracije  i  međunarodne  organizacije  na  jednoj  strani,  kao  i  na  svoje  lokalne  vlasti  na 
drugoj.  Nacionalna  država,  naime,  postaje  preuzak  okvir  za  rešavanje  nekih  veoma  važnih  pitanja  života 
građana kao što su na primer: proizvodnja nuklearne energije i skladištenje nuklearnog otpada, nuklearno 
naoružanje,  genetska  istraživanja  i  pravci  razvoja  biotehnologije,  istraživanja  svemira  i  razvoj  svemirske 
tehnologije, borba protiv terorizma, ekološka zagađenja i globalno otopljavanje itd. ( Amin S. 1997, Greider 
W. 1997, Luttwak E. 1999). Posledice ovih odluka prelaze granice pojedinačne  države, te zato ovi poslovi 
nužno  prelaze  u  nadležnost  međunarodnih  organizacija  i  nadnacionalnih  integracija.    Procesi  integracija 
(kao  u  državama  Evropske  unije)  dovodi  do  toga  da  država  gubi  svoju  nacionalnu  valutu  (u  Evropskoj 
monetarnoj uniji je uveden euro kao zajednička valuta), carinu, granicu, mogućnost da kontroliše tokove 
kapitala  koji  su  uvek  bili  važne  poluge  suvereniteta  i  vlasti  države.  Analitičari  u  tom  kontekstu  nazivaju 
savremenu  državu  usahlom  ili  državom  duhom  (hollow  state).  (Zevin  R.  1995,  Jonnes  R.J.B.  1995)  Ipak, 
neke  novije  studije  ističu  da  je  od krucijalnog  značaja  da  država  kvalitetno  i  efiksano  obavlja  deo  poslova 
koji  joj  preostaje,  jer  bi  u  suprotnom  došlo  do  ozbiljnih  problema  u  razvoju  i  funkcionisanju  društva. 
(Fukojama F. 2007, S. Nye J. Jr 2004)    

        Nacionalna država, s druge strane, postaje preširok okvir za  rešavanje veoma konkretnih problema 
građana  koji  se  uspešno  mogu  rešavati  samo  aktivnim  učešćem  lokalnih  vlasti  (opštine,  okruzi,  regioni). 
Jedna  od  novih  nadležnosti  koje  preuzimaju  lokalne  vlasti  je  podsticanje  lokalnog  ekonomskog  razvoja. 
Lokalne  vlasti  imaju  veliku  pogodnost  da  mogu  neposredno  identifikovati  potrebe  građana,  koje 
predstavljaju  osnov  za  kreiranje  paketa  usluga  adekvatnih  tim  potrebama.  Lokalne  vlasti,  kao  i  dražva, 
moraju  ulagati  daleko  veće  napore  u  pružanju  usluga  pa  se  otuda  u  analizama  govori  o  preduzetničkoj 

                                                            81
državi  i  preduzetničkoj  lokalnoj  vlasti.  (Held  D.,  McGrew  A.  Ed.  2000).  Ovaj  epitet  znači  da  vlasti  koriste 
neke nove instrumente u obavljanju svojih poslova. Država ali i lokalne vlasti racionalizuju način upravljanja 
i pružanje usluga. Ozbiljno se smanjuju javni izdaci, vlasti se povlače iz monopolskog pružanja usluga iz niza 
oblasti  i,  u  cilju  povećanja  konkurencije,  u  pružanje  ovih  usluga  se  uključuju  i  privatni  akteri.  Svi  javni  i 
privatni akteri su, u ovom sistemu, primorani da budu efikasni, racionalni i efektivni u pružanju usluga, od 
čega pre svega korist imaju građani. (Osborne D, Gaebler T. 1992) Država i lokalne vlasti su partneri i skupa 
sa  privatnim  sektorom  ali  i  sa  civilnim  društvom  i  građanima, kreiraju  strategije  razvoja  i  prate realizaciju 
projekata.   

        Veliki  broj  država  blagostanja  reformiše  način  upravljanja  (novi  javni  menadžment)  i  stalno  se 
prilagođava  promenljivom  privrednom  ambijentu  i  nesigurnim  tržištima.  Potreba  za  ovom  reformom  je 
postala još aktuelnija sa krizom 2008. jer je privreda u ozbiljnoj krizi a veliki deo srednjeg socijalnog sloja 
siromaši, što vlasti stavlja u veoma tešku situaciju. 

        U tom smislu pred lokalnim vlastima su veliki izazovi jer imaju širi krug poslova i moraju građanima 
obezbediiti raznovrsne usluge u krizi. Oni su prvo na udaru, te je za njihov uspeh neophodno da podignu 
kapacitete upravljanja. Tu se misli na finansijski i budžetski menadžment, menadžment upravljanja ljudskim 
resursima,  projektima,  procesima  odlučivanja  uz  uključivanje  građana  i  civilnog  sektora,  kapacitet  za 
transparentan  način  rada  i  za  praćenje  kvaliteta  usluga  koje  pružaju  u  svim  oblasitma  (standardi  i 
benčmarking) itd.  

          Frensis  Fukojama  u  svojoj  studiji  Građenje  države:  vlast  i  svetski  poredak  u  21  veku  posebno 
skreće pažnju da su manje, tranzicione zemlje veoma ugrožene jer njihova država često gubi kapacitet što 
ima izuzetno loše posledice po razvoj i blagostanje čitavog društva. Deo rešenja ovih problema svakako bi 
bilo  jačanje  lokalnih  vlasti  te  je  u  tom  kontekstu  zanimljivo  istražiti  u  kojoj  meri  je  realizovana  reformi  u 
Srbiji.  U  ovoj  studiji  je  fokus  istraživanja  stavljen  na  krug  poslova  koji  su  preneti  na  lokalne  vlasti  (obim 
decentralizacije),  stepen  demokratizacije  u  svim  elementima  funkcionisanja  političkog  sistema  kao  i 
modernizacija koja se odnosi na podizanje kapaciteta upravljanja, na profesionalizaciju i podizanje ukupnog 
kvaliteta usluga za građane.  

Dometi sistemske reforme u Srbiji  

        U Srbiji je 2000 godne nasleđen autoritaran i centralizovan sistem vlasti, koji je trebalo iz temelja 
reformisati. Proces  tranzicije je podrazumevao decentralizaciju, demokratizaciju i modernizaciju sistema.  

         Proces decentralizacije se u Srbiji sporo realizuje prevashodno usled neposvećenosti političke elite 
ovim procesima tako da u njoj i dalje dominira centralizacija i hijerarhijski odnos između centra i lokalnih 
vlasti. Promene se odvijaju nesistematično jer ne obuhvataju celinu sistema već samo neke delove, što je 
posledica nepostojanja misije i iskrene posvećenosti političke elite promenama. Promene se uvode veoma 
neujednačeno po raznim oblastima, odvijaju se u talasima  pri čemu se često dešava da se oblast reformiše 
pa se zatim u drugom talastu ponovo vrate na stara (nekada i mnogo gora) rešenja.  

       Prvi talas reformi kreće 2002 sa usvajanjem zakona o lokalnoj samoupravi koji je uveo preduzetnički 
model organizacije vlasti i u tom potezu je donet i jako dobar zakon o finansiranju lokalnih vlasti (2006).  

        Usvajanje  Ustava  2006.  godine  je  protivrečan  čin  s  aspekta  sistemskog  uređenja  jer  je  jedan  broj 
rešenja donekle poboljšan (na primer, garantovana je imovina lokalnim vlastima), ali je sa nekoliko rešenja 
ozbiljno  ugrozio  sistem  podele,  ravnoteže  vlasti,  formiranje  pravne  države,  organizacionu  autonomiju 
lokalnih vlasti i proces regionalizacije. 

        Decembra  2007  godine  doneta  su,  u  duhu  Ustava,  četiri  zakona  iz  oblasti  lokalne  samouprave: 
Zakon  o  teritorijalnoj  organizaciji,  Zakon  o  lokalnoj  samoupravi,  Zakon  o  lokalnim  izborima  i  Zakon  o 




                                                             82
glavnom  gradu.336  Rešenja  ovih  zakona  nedovoljno  realizuju  potrebe  za  decentralizacijom, 
demokratizacijom i modernizacijom Srbije kao i približavanju evropskim standardima.  

       U  ovom  kontekstu  je  zanimljivo  analizirati  kvalitet  reformi  celine  političkog sistema čiji važan  deo 
predstavlja i sistem lokalne samouprave.  

        Brojne  studije  koje  se  bave  merenjem  kvaliteta  reformskih  promena  političkog  i  ekonomskog 
sistema u Srbiji ukazuju na brojne sistemske slabosti. Jedan od dobrih merih instrumenata je BTI Indeks (the 
Bertelsmann Transformation Index, BTI) koji ima statusni indeks i indeks menadžmenta koji se dobijaju na 
osnovu dubinske procene  stanja u 125 zemalja. 

         Za  ovu  analizu  je  interesantno  porediti  vrednosti  date  za  Srbiju  sa  vrednostima  datim  za  ostale 
tranzicione zemlje. Ocene se daju u rasponu od 5 (najslabije) do 10 (najbolje). 337 

        Rezultati  ovih  istraživanja  ukazuju  na  osnovne  reformske  slabosti  sistema  u  Srbiji  i  najbitnije  su: 
slabo  razvijen  sistem  podele  i  ravnoteže  vlasti,  slabe  institucije,  slaba  pravna  država,  partokratija, 
nedovoljno  jako  civilno  društvo,  slab  kvalitet  funkcionisanja  sistema,  naglašena  hijerarhija  i  nedostatak 
partnerskih  odnosa  između  države  i  lokalnih  vlasti,  slaba  koordinacija,  nedostatak  strateškog  planiranja, 
slab kvalitet kreiranja i primene javnih politika i slabo učenje iz ovih procesa, slaba efikasnost u korišćenju 
sredstava,  velika  marginalizacija  (ili  slaba  participacija)  građana  itd.  Proces  korigovanja  ovih  slabosti  traži 
demokratsku i posvećenu političku elitu i vreme za promene.  

        Kvalitet podele vlasti u Srbiji je ocenjen vrednošću 8, što je isto kao u Bosni i Hercegovini i Crnoj 
Gori, dok većina tranzicionih zemalja ima 10 a tek poneka 9 (Hrvatska 9, Slovenija 10).  

          Ovakvo  stanje  je  u  velikoj  meri  posledica  uvođenja  vezanog  mandata  i  zavisnosti  poslanika  i 
odbornika  od  partijskog  centa  moći.  Ovim  rešenjima  izbornog  sistema  su  urušene  osnovne  institucije 
sistema: Parlament  čiji  poslanici  su  bili  odgovorni  i  smenjivi  samo od  strane  svoje  partije,  Vlada  i  ministri 
koje  je  opet  po  svojoj  volji  mogao  smenjivati  partijski  vrh  tako  da  su  oni  prevashodno  zaiteresovani  za 
raspoloženje  partisjkog  šefa  a  tek  kasnije  izvedeno,  za  raspoloženje,  potrebe  i  interese  građana.  Čitav 
pravosudni  sistem  je  ostao  zavisan  i  kadrovski,  i  finansijski  i  funkcionalno  od  izvršne  grane  vlasti  ili  još 
preciznije, takođe od partijskog vrha.  

           Sudska grana vlasti je sistematično održavana u zavisnoj poziciji. Brojnim mehanizmima (Ustav ali i 
zakoni  koji  su  doneti  2010.  godine),  dodatno  je  napravljena  zavisnom  od  izvršne  grane  vlasti.  Nije  joj 
obezbeđena  finansijska  autonomija  sudskim  budžetom.  Drugi  bitan  izvor  nezavisnosti  je  zapošljavanje 
sudija  i  tužilaca,  njihovo  napredovanje  i  nagrađivanje  prema  profesionalnim  kriterijumima  (merit  sistem, 
sistem  zasluga)  koje  se  obezbeđuje  kroz  Visoki  savet  pravosuđa.  Ovo  telo  bi  moralo  biti  sastavljeno  od 
cenjenih profesora iz pravne struke i pravnika od digniteta, ali Zakon u njega uvodi predstavnike političkih 
partija  delegiranih  bilo  iz  Parlamenta  bilo  u  vidu  Ministra  za  pravosuđe.  Time  je  suštinski  potkopana 
profesionalna  nezavisnost  ove  grane  vlasti  a  ojačana  partijska  podobnost  i  lojalnost.  U  ovom  sistemu  je 
posebno  loša  pozicija  tužilaca,  čime  su  izvršna  vlast  i  partijski  vrh  hteli  da  obezbede  svoju  nedodirljivost. 
Usled zavisne pozicije tužilaštva neki veoma krupni propusti i kriminalne delatnosti predstavnika vlasti se 
nikada  ne  otvaraju  u  hodu,  već  se  za  to  stvara  šansa  tek  sa  promenom  vlasti.  Ipak,  visok  stepen 
korumpiranosti političara svih partijskih pripadnosti, povećava njihovu međusobnu lojalnost i tako ozbiljno 
smanjuje i ovu mogućnost. (Vasić R. 2011, Vasić R. 2003) 

        Reforma  sudstva  sprovedena  2010.  godine  je  pokazala,  pored  dobrih  namera,  brojne  slabosti. 
Sudstvo je i dalje ostalo kadrovski i finansijski zavisno. Kadrovi se biraju pod uticajem političkih partija, što 
je  derogiralo  princip  profesionalnosti.  Ovo  se  odnosi  na  sudije  ali  je  po  sistem  u  još  većoj  meri 

                                                           
336
    Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik: 9/02, Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Zakon o
glavnom gradu, Zakon o lokalnim izborima i Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik, 129/07.
337
    http://www.bertelsmann-transformation-index.de/en/bti/



                                                              83
problematična  pozicija  tužilaštva,  koje  je  potpuno  zavisno  od  izvršne  grane  vlasti  (partijskih  vrhova). 
Napravljen je prostor za arbitrarno postupanje i nastali su brojni organizacioni i funkcionalni problemi, koje 
tek treba naknadno rešavati i uklanjati njihove posledice. Mali pomak unapred u vidu veće modernizaciju 
rada predstavlja uvođenje upravnog suda. U sistem su. u jesen 2011. godine uvedeni notari (javni beležnici) 
koji rasterećuju sudove  poslova poput overe potpisa.   

         Otuda  nije  neobično  da  je  stabilnost  demokratskih  institucija  u  Srbiji,  u  BTI,  ocenjena  kao  slaba. 
Posvećenost  demokratskim  institucijama  je  ocenjena  sa  8  (većina  zemalja  9  i  10)  dok  je  kvalitet  rada 
demokratskih  institucija  ocenjen  sa  7  (ostale  zemlje  8  ili  9).  Po  svim  ovim,  veoma  bitnim  indikatorima, 
Srbija  ozbiljno  zaostaje  u  procesu  tranzicije.  U  tom  kontekstu  Prema  BTI  indeksu  nezavisnost  sudstva  je 
ocenjena ocenom 6 (kao BIH i Crna Gora), dok većina ostalih tranzicionih zemalja bolje stoje (Hrvatska 7, 
Slovenija 10). Ove promene predstavljaju preduslov za vraćanje poverenja građana u pravdu i sistem.  

         Vezani  mandat  kao  institut  je  nasleđen  iz  1990‐tih  godina.  2002  godine  je  ukinuta  mogućnost  da 
političke  partije  oduzimaju  mandate.  Ustavom  iz  2006.  godine  je,  međutim,  vraćen  taj  nedemokratski 
princip  u  Skupštinu  Srbije  da  bi  dalje  Zakon  o  izborima  i  Zakon  o  lokalnim  izborima  preuzeli  ovo  rešenje. 
Urađen je veliki broj studija, analiza kao i dokumenata kojima se ukazivalo na autoritarnost ovog koncepta i 
njegove  loše  posledice,  ali  je  tek  tokom  2011  godine,  pod  pritiskom  EU,  odbačen  ovaj  princip  i  ponovo 
uveden  slobodan  mandat  kao  pretpostavka  jačanja  institucija  sistema,  povećanog  uticaja  građana  i 
posredno instrumenta demokratizacije polititčkih partija.  

         Ovo  rešenje  je  jako  ojačalo  poslušnički  mentalitet,  ugrozilo  demokratske  potencijale  rada 
sistemskih  insitucija,  smanjilo  demokratske  potencijale  društva  ozbiljno  potisnuvši  građane  i  organizacije 
civilnog društva sa javnog prostora. 

         Važan  indikator  stepena  demokratizacije  društva  predstavlja  (ne)postojanje  pravne  države  koji 
ukazuje u kojoj meri se usvojeni zakoni sprovode u praksi. Drugi ne manje bitan činilac analize predstavlja 
svakako  i  kvalitet  samih  zakona  s  aspekta  demokratičnosti  i  progresivnosti  rešenja.  U  Srbiji  nisu  razvijeni 
instrumenti za sprovođenje zakona, već se zakoni mogu arbitrerno kršiti (pogotovu od strane vlasti) čime su 
ugrožene  osnovne  vrednosti  u  društvu:  život,  imovina  i  ljudska  prava.  Brojne  afere  koje  su,  po  pravilu 
tendenciozno  i  vrlo  selektivno  otvaraju,  ukazuju  na  to  da  sudovi  i  tužilaštvo  rade  pod  snažnim  uticajem 
izvšrne grane vlasti ili još preciznije, pod uticajem partijskih centara moći. Otuda je stanje pravne države u 
Srbiji ocenjeno sa 7 dok je retko gde u tranzicionim zemljama ta vrednost ispod 8. Primer lošijih zemalja bi 
bile Albanija sa 6,3 i Bosna i Hercegovina i Crna Gora sa oko 6,8. Hrvatska ima isto 7, ali Slovenija 10.   

        Kako  su  i  mediji,  kao  važan  akter  za  javnost  informacija  i  borbu  protiv  patologije  u  sistemu,  
većinom vlasničkom strukturom i drugim mehanizmima, zavisni od političkih (i tajkunskih) interesa i uticaja, 
šanse za promenu sistema su izuzetno male.  

         Partijski  sistem  je  usled  brojnih  slabosti  (partijska  država,  koncentracija  velike  moći  u  vrhovima 
partija, netransparentnost javnih finansija itd), dobila BTI ocenu 7. Za ostale zemlje vrednosti su uglavnom 8 
i 9 ((Hrvatska i Slovenija 8), mada su Bugarska i Slovačka dobile 6, a Poljska, BIH čak 5. Deo paketa zakona 
neophodnih radi sticanja statusa kandidata za pristupanje EU bio je i Zakon o finansiranju političkih partija 
(partijskom  finansiranju)338  i  on  je  usvojen  tokom  leta  2011.  Ovaj  zakon  bi  trebalo  da  obezbedi  javnost  u 
finansiranje  partija  i  da  smanji  nevidljive  kanale  uticaja  na  donošenje  političkih  odluka  (nekada  i  na 
kadrovksa rešenja) a svakako da ozbiljnije smanji prostor za korupciju.  

        Važan  indikator  postojanja  suštinske  demokratije  je  postojanje  participacije  građana  pa  je  i 
osnovna preporuka za njen razvoj i jačanje dalja demokratizacija, modernizacija i decentralizacija sistema. 
BTI  ocena  za  participaciju  građanskog  društva  u  Srbiji  je  veoma  niska  i  iznosi  najnižih  mogućih  5. 
Participacija u ostalim zemljama je procenjena sa 7 i 8 (Hrvatska 8, Slovenija 9). Crna Gora je ocenjena sa 6 i 
jedino su Poljska i BIH dobile ocenu 5. 

                                                           
338
    Zakon o finansiranju političkih aktivnosti, "Sl. glasnik RS" 43/11 i Zakon o političkim strankama, Sl. glasnik RS"
36/09
                                                              84
        Identifikacija  građana  sa  lokalnom  zajednicom  (opštinom,  gradom,  regionom)  značajno  povećava 
njihovo zadovoljstvo uslugama (ovaj fenomen je davno identifikovan kao paradoks javnih usluga). Dobro i 
korisno  propratno  dejstvo  veće  transparentnosti  i  uključenosti  građana  je  ozbiljno  sužavanje  prostora  za 
korupciju,  zloupotrebe  i  prevare.  BTI  indeks  vezan  za  antikoruptivnu  politiku  u  Srbiji  je  6.  Druge  zemlje 
uglavnom imaju ocenu 7 kao na primer Hrvatska, Slovenija ima 8, dok su Rumunija, Crna Gora i Slovačka 
dobile 6 a BIH 5. Dugo nerešen status imovine lokalnih vlasti i zavisnost od državnih organa kao i nejasne, 
komplikovane administrativne procedure su pogodovale razvoju korupcije. 

        Činjenica  da  je  Srbija  izuzetno  korumpirana  zemlja  sa  indeksom  3,5.  Indeksi  se  kreću  od  10  kao 
ocene  stanja  bez  korupcije,  do  0  kao  ocena  stanja  maksimalne  korumpiranosti.  Od  180  zemalja  čak  u  96 
zemalja  je  manja  korupcija  nego  u  Srbiji.339  Ovako  visok  stepen  korumpiranosti  suštinski  otežava  proces 
razvoja,  demotiviše  građane  na  podnošenje  tranzicionog  troška,  dok  uzroci  tako  dugog  održavanja 
sistemske  korupcije  leže  u  iskvarenoj  političkoj  eliti  kojoj  trebaju  slabe  institucije,  nejasne  procedure  kao 
prostor za veću autonomiju odlučivanja. 340 

         Posledica ovoga je da u Srbiji još uvek nije uspostavljan sistem podele i ravnoteže vlasti, ne postoji 
pravna država, nisu zadovoljena načela vladavine prava dok postoje brojni monopoli u ekonomiji i 
političkim odnosima. 

Kvalitet menadženta i kreiranje politika 

         Srbija je dobila najnižu moguću ocenu za efikasnost korišćenja sredstava 5 dok je po tom pitanju 
stanje u drugim zemljama mnogo bolje (ocenjuje se uglavnom u rasponu 7, 8 ili 9, Hrvatska 7, Slovenija 8, 
dok  je Poljska ocenjena  sa  6).  I  ovaj  indikator  govori o  preteranom  uticaju  partijskih  i  političkih centara  a 
nedovoljnom uticaju tržišnih mehanizama u redistribuciji i korišćenju sredstava.  

        Kvalitet menadžmenta je takođe vidno slabiji u Srbiji (5,3) nego u ostalim zemljama kao na primer 
u Sloveniji i Hrvatskoj gde iznosi 6,8. Realizacija menadžmenta u Srbiji iznosi 6,3 a u Sloveniji i Hrvatskoj 8,5.  

        Spremnost da se uči iz kreiranja i primene javnih politika u Srbiji je ocenjeno sa 5, dok u Hrvatskoj, 
Sloveniji i Crnoj Gori na primer iznosi 8 a u BIH i Albaniji 6.  

Reforma sistema lokalne samouprave u Srbiji  

         Lokalna  samouprava  je  važan  deo  sistema  i  njen  kvalitet  (stepen  razvoja  institucija,  stvarne, 
finansijske  i  funkcionalne autonomije)  kao  i kapacitet  da  pružaju  kvalitetne  i  dostupne  usluge  građanima, 
bitni su indikatori demokratizacije i modernizacije sistema u celini.  

         U ovom delu studije se analiziraju svi bitni aspekti sistema lokalne samouprave kao što su: a) status 
i nivoi (mreža) lokalnih vlasti, zatim b) nadležnosti, c) modeli organizacije vlasti, d) lokalni izbori i d) kvalitet 
lokalne uprave. Posebno bitno pitanje predstavlja e) svojina, f) sistem lokalnih finansija, g) način pružanja 
usluga.  Završni  deo  analize  je  posvećen  procesima  h)  participacije  građana  u  odlučivanju,  u  kreiranje 
politika i pružanje usluga kao i j) zakonom regulisanom pravu države da interveniše u poslove lokalnih vlasti.  

         Svaki od ovih aspekata je pretrpeo svojevrsnu transformaciju utičući na kvalitet usluga koje lokalne 
vlasti pružaju građanima.  

Status jednica lokalne samouprave 

      Ustav  iz  2006.  godine  garantuje  građanima  pravo  na  lokalnu  samoupravu,  što  je  važna  tekovina 
demokratije. Njome se građani potvrđuju koa izvor suvereniteta a u isto vreme se lokalnoj vlasti garantuje 
autonomni status u odnosu na državu. Zakon uvodi razne mehanizme zaštite lokalne samouprave, dajući joj 


                                                           
339
    Primera radi sličan problem imaju Albanija 3,3, Grčka sa 3,5, Bugarska sa 3,6, Rumunija 3,7, Hrvatska i
Makedonija 4,1, Slovačka 4,3, Češka 4,6, Mađarska 4,7 itd.
340
    http://www.transparency.org/
                                                              85
pravo  da  pokrene  postupak  zaštite  pred  Ustavnim  sudom,  usled  bilo  kog  akta  ugrožavanja  lokalne 
samouprave od strane države.341  

Nivoi lokalne vlasti  

        Sve  zemlje  koje  su  gradile  mrežu  lokalne  vlsti  posvetile  su  veliku  pažnju  procesu  zamene,  ranije 
hijerarhijskih  odnosa  uspostavljenih  između  države  i  lokalnih  vlasti,  partnerskim  i  saradničkim  tipom 
odnosa.  Ova  mreža  je  tek  osnova  za  uspostavljanje  funkcionlane  celine,  koja  se  oslanja  na  princip 
subsidijariteta i organizacione fleksibilnosti.  

        Izgradnja  adekvatne  mreže  nivoa  lokalnih  vlasti  je  kompleksan  i  složen  posao  koji,  po  pravilu, 
zahteva duže vreme i posvećenost svih aktera (država, lokalne vlasti, civilni sektor, biznis sektor i građani). 
Ovaj  proces  po  pravilu  prati  izrada  pilot  projekata,  eksperimentalnih  opština,  okruga  i  regiona,  kao  i 
izračunavanje cene i benefita svako od predloženih modela. Pored uspostavljanja tih nivoa, od presudnog 
značaja  je  uspostavljanje  partnerskih  odnosa  na  principu  subsidijariteta  i  saradnje  a  da  bi  lokalna 
samouprava  postala  uspešna  funkcionalna  celina,  neophodno  je  podizati  znanja,  veštine  ali  i  opštu 
demokratsku političku kulturu svih aktera sistema. (Loughin J. Ed. 2001) 

        Srbija  ima  relativno  razvijenu  mrežu  nivoa  lokalne  vlasti.  Ona  ima  opštine  (123),  gradove  (24)  i 
Pokrajinu  (Vojvodinu  i  Kosovo,  koje  je  u  specijalnom  režimu  međunarodnog  protektorata).  342Novim 
zakonom  o  regionalnom  razvoju  je  formirano  5  statističkih  regiona  (Vojvodina,  Kosovo,  Beograd,  istočni  i 
zapadni  region).  Donekle  je  paradoksalno  da  Ustav  (2006)  zahteva  za  formiranje  Pokrajine  (regiona)  istu 
proceduru kao i kod promene Ustava, što je skoro nesavladiva prepreka za dalji proces regionalizacije. 343 

        Odluka  o  osnivanju,  ukidanju  i  promeni  teritorije  jedinice  lokalne  samouprave  se  donosi  na 
referendumu ali je on savetodavni i krajnju reč ima skupština opštine (grada). Opštine takođe imaju pravo 
na  osnivanje  mesnih  zajednica  ili  drugih  oblika  mesne  samouprave  na  svojoj  teritoriji,  bez  obaveze 
referendumskog  izjašnjavanja  građana,  što  je  takođe  sistemski  propust.  Mogućnost  uvođenja  mesnih 
zajednica  (kvartova)  je  odlično  rešenje,  jer  su  opštine  u  Srbiji  relativno  velike,  pa  ovi  oblici  samouprave 
smanjuju postojeći „demokratski deficit“ i povećavaju prostor za participaciju građana.  

Opština 

         Procesi  dugog  održavanja  centralizovanih  nadležnosti,  finansija  i  funkcionalne  zavistnosti  lokalnih 
vlasti doveli su do doliva stanovnika iz opština i gradova prema Beogradu i većim centrima, čime su još više 
ugroženi rzvojni kapaciteti opština. One nisu mogle da pruže adekvatnan krug uslgua građanima a pogovotu 
da  privuku  biznis  ili  pomognu  otvaranju  novih  radnih  mesta  za  mlade.  Ovo  je  dovelo  do  odliva  stanvoni 
(posebno mladih) iz provincije u veće gradove Srbije ali i njihovo napuštanje zemlje. 

        Srbija ima relativno velike opštine koje sa gradovima imaju u proseku oko 45 000 stanovnika, a ako 
se gradovi izuzmu iz uzorka, same opštine imaju u proseku oko 25 000 stanovnika. One su dovoljno velike 
da  obezbede  kvalitetne  usluge  građanima.  (Đorđević  S,  2006)  Mogući  problem  deficita  demokratije  se 
može rešiti jačanjem uloge mesnih zajednica kao jedinica vlasti u kojima građani mogu lakše identifikovati 
svoje potrebe, probleme i sugerisati način promene stanja. 

Gradovi 

        Gradovi  su  važan  nivo  oragnizacije  lokalne  vlasti  zbog  koncentracije  populacije  i  kompelksnosti 
upravljanja ovim zajednicama. (Đorđević S, 1993) 

                                                           
341
    Videti zakone: http://www.parlament.gov.rs/content/cir/akta/akta_detalji.asp?Id=23&t=Z# 
342
    Kosovo će, usled ovog specifičnog položaja, biti izostavljeno iz analiza, već će se eventualno samo pominjati radi
adekvatnog prenošenja normativnih (ustavnih i zakonskih) rešenja.
343
    U Srbiji su vođene u više navrata ozbiljne stručne debate na temu teritorijalne organizacije i regionalizacije. Videti:
Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU (2006), Centar za regionalizam, Novi Sad. Videti: Ustav
Republike Srbije, član 182, videti na: www.sllistbeograd.rs/documents/ustav_republike_srbije_lat.pdf, posećeno
10.10.2011.
                                                              86
        Zakon  o  teritorijalnoj  organizaciji  (2007)  uvodi,  kao  novinu,  povećavanje  broj  gradova  na  24  (sa 
gradom  Beogradom).  Pri  kreiranju  mreže  gradova  uzet  je  kao  kriterijum  izuzetno  veliki  broj  stanovnika 
(preko 100 000). Drugi kriterijum je bio da su to centri regionalnog razvoja pa je tako status grada dobio i 
jedan broj manjih naselja, ali su i tako mnoga naselja koja bi mogla dobiti status grada, ostala po strani.  

       Grad  bi  trebalo  da  dobije  veće  nadležnosti,  finansijsku,  poresku  i  organizacionu  autonomiju  u 
odnosu  na  opštine,  te  se  slobodno  može  reči  da  je,  bez  obzira  na  povećan  broj  gradova,  zadržan  krut, 
monotipski  model  lokalen  vlasti,  jer  ne  pravi  razlike  između  jedinica  lokalne  vlasti  prema  veličini,  obimu 
nadležnosti,  sistemu  finansiranja,  organizacionim  specifičnostima  ili  funkcionalnim  kapacitetima. 
(Milenković D., Damjanović D.Ed 2007) 

       Svi gradovi su visoko centralizovani i u praksi organizacije i načina upravljanja gradovima se pojavio 
fenomen  naglašene  centralizacije.344  U  hodu  je  “smišljeno”  da  gradske  opštine  nisu  jedinice  lokalne 
samouprave, iako postoje legitimni izbori i opštinski organi vlasti. Gradskim opštinama je oduzet veliki deo 
nadležnosti, pravo prikupljanja poreza, nemaju izvornih budžeta već im budžetska sredstva prenosi grad. ( 
Đorđević S. 2009, 144 ‐148) 345  

         U  tom  ambijentu,  najviše  trpe  građani  koji  ne  mogu  da  reše  brojne  problema,  jer  su  gradske 
institucije malih kapaciteta tako da postoji usko grlo u pružanju skoro svih usluga. Na ovaj način je sistemski 
(statutima  i  preporukama  političkih  vrhova)  napravljen  zastoj  u  radu,  u  pružanju  usluga  a  čitav  sistem  je 
neracionalan,  neefikasan  i  skup.  Grad  centralizovano  prikuplja  poreza  i  naknadno,  arbitrerno  izdvaja  iz 
gradskog budžeta sredstva gradskim opštinama. Gradske opštine su tako, potpuno finansijski i funkcionalno 
zavisne od grada a posledica ovog sistema je pad kvaliteta usluga građanima, zastoji u radu, neefektivnost, 
korupacija i visoke cene usluga. 

        Zakon takođe ništa ne govori o povećanju izvornih nadležnosti za gradove, najavljujući mogućnost 
prenošenja većih nadležnosti od strane države, što ukazuje da zakonodavac nije svestan značaja evropskih 
principa i standarda u ovoj oblasti, niti je spreman da ih usvoji. 

        Primenom NUTS klasifikacije u Srbiji postoji bogata mreža gradskih naselja koja variraju u veličini. 
Beograd, je grad ali ima i status regiona ili pokrajine. Postoji 6 ‐ 7 makroregionalnih centara, oko 34 urbanih 
centara  na  nivou  regionalnog  centra  kao  i  jedan  broj  manjih  urbanih  centara  na  novou  subregionalnog 
centra. Otuda bi bilo sasvim prihvatljivo da u Srbiji postoji od  40 do 50 gradova. U tom sistemu gradovi bi 
imali  minimalno  40  000  ili  50  000  stanovnika.  Konačno  oblikovanje  mreže  gradova  bi  tražilo  vreme, 
praćenje  funkcionsanja,  merenje  efektata  rada,  kvaliteta  pružanja  usluga  uz  sprovođenje  brojnih  cost 
benefit analiza. U konačnu odluku bi na određeni način morali biti uključeni građani.  

Okrug 

          Viši nivo organizovanja lokalne vlasti je okrug i on je stalni i teritorijalni oblik organizovanja vlasti 
koji  objedinjava  više  opština.  Po  pravilu  on  obavlja  razne  poslove  za  opštine.  Pored  njega,  u 
anglosaksonskom svetu postoje i distrikti koji su funkcionalnog karaktera. Oni mogu trajati duži period ali 
mogu  se  formirati  za  određene  potrebe.  Kada  se  te  potrebe  zadovolje,  distrikt  se  rasformira.  Ovaj  nivo 
vlasti  je  specifičnost  organizacione  i  funkcionalne  fleskibilnosti  anglosaksonskog  sveta.  Ovo  iskustvo  je 
interesantno jer u savremenom dinamičnom i promenljivom svetu fleksibilan pristup organizaciji vlasti daje 
brojne funkcionalne prednosti koje krute organizacione forme nemaju. 

        Okrug,  usled  tradicije,  u  raznim  zemljama  može  imati  različita  imena.  Tako  se  u  Britaniji  i 
anglosaksonskom  svetu  nazivaju  kaunti  (county),  u  Nemačkoj  i  Austriji  krajs  (Kreis),  u  Švedskoj  lan,  na 
Islandu  landsoedi  (region  sa  realnom  funkcijom  okruga),  u  Francuskoj  departman,  u  Italiji,  u  Španiji 
provincija, u  Hrvatskoj županije, u Poljskoj povjati itd. 



                                                           
344
      Isto, strana 146.
345
      Videti Statut Grada Beograda: www.beograd.rs/download.php/documents/Statut.pdf (10.10.2011).
                                                              87
        Bez obzira na različite nazive ili određene specifičnosti u svakoj od zemalja, osnovna funkcija okruga 
je da obavlja deo zajedničkih poslova za sve lokalne zajednice na njegovoj teritoriji.  

          Distrikti  mogu  biti  teritorijalni  i  funkcionalni,  mogu  biti  sa  stalnom  namenom  i  trajni  (školski, 
crkveni,  uslužni  itd)  mogu  biti  sa  specijalnom  namenom  i  mogu  postojati  samo  izvesno  vreme  (specijalni 
distrikti)  i mogu  biti  formirani  samo  za  obavljanje  jedne  funkcije  (funkcionalni  distrikti)  po čijem  izvršenju 
nestaje i distrikt. Dobar primer ove poslednje vrste distrikta je na primer distrikt za izgradnju i upravljanje 
lukom  grada  (London  Port  Authorities,  New  York  Port  Authorities  itd)  ili  funkcionalni  distrikti  koji  se 
formirajuza obalvjanje specifičnih (po pravilu složenih i zahtevnih poslova. Na primer, u Meksičkom zalivu je 
bio formiran distrikt radi isušivanja močvarnog tla, radi meliorizacije i suzbijanju najezde komaraca koji su 
prenosili  ljudima  teška  oboljenja.  Mogućnosti  su  beskrajne  i  konkretni  poslove  uvek  zavise  do  potreba 
građana.  

        Danas se javljaju raznovrsne i brojne privatne i privatno ‐ javne agencije koje obavljaju deo poslova 
za opštinu i druge nivoe lokalne vlasti ali one predstavljaju isključivo funkcionalne organizacije.  

       U Srbiji postoji 24 okruga ali oni nisu jedinice lokalne vlasti već detaširana državna (upravna) vlast. 
Uvedenis u sistem 1991 godine.Posle 2000 godine okrug nije menjan.  

        U procesima dalje decentralizacije sistema, moglo bi se razmisliti da li da ovaj nivo preraste jedinicu 
lokalne vlasti, koje funkcije bi mogao imati, koje organe i koji bi bio njegov doprinos u sistemu. 

        Posebno  mogu  biti  interesantna  rešenja  koja  nisu  skupa  a  funkcionalna  su  u  pravcu  jačanja  formi 
saradnje opština i gradova, mogućeg povremenog uvođenja funkcionalnih distrikata kojima bi se rešavala 
neki tekući problemi ili realizovali aktuelni projekti. 

Teritorijalna mapa Srbije, mapa okruga i gradova 




                                                                                                    
                                             Izvor: Prostorni plan Srbije 

Regioni 

         Region je najveći nivo vlasti koji se uključuje u mrežu nivoa lokalnih vlasti i obuhvata teritorije koje 
su  ekonomsko  ‐  geografski  srodne,  istorijski  specifične  i  prirodno  upućene  jedne  na  druge.  Prema  NUTS 
klasifikaciji predstavlja NUTS 2. Evropska Unija je početkom 1980tih godina shvatila razvojne prednosti koje 
ovaj  nivo  vlasti  ima  u  procesima  razvoja  savremenog  globalizovanog  svetu,  te  mu  posvećuje  posebnu 
pažnju. Otuda regioni obično postoje u granicama nacionalnih država ali se u Evropi formiraju i evroregioni 
od teritorija raznih zemalja „prelivajući se” preko državnih granica, rešavajući zajedničke probleme građana 
koji ulaze u njegov sastav. Razvojni i demokratski potencijali regiona su od velikog značaja kako za društva 
                                                           88
tako  i  za  Evropu  kao  mega‐region.  Regioni  mogu  imati  različite  nazive  u  raznim  zemljama  usled  njihove 
tradicije kanton canton ‐ u Švajcarskoj, Lander ‐ u Nemačkoj i Austriji, region u Italiji, Španiji i u Francuskoj, 
vojvodstvo u Poljskoj. 

        Regioni dobijaju neke nove nadležnosti kao što je podsticanje ekonomskog razvoja, međunarodna 
saradnja  uz  brojne stare  poslove  kao  što su  regionalni  putevi, saobraćaj,  prostorno  i  strateško  planiranje, 
kulturni,  obrazovni,  zdravstveni  i  drugi  programi  i  projekti.  Regioni  su  izuzetno  pogodni  za  realizaciju 
razvojnih projekata za koje optšien i gradovi, pa ni okruzi nemaju dovoljno potencijala.  

         Sami  regioni  mogu  imati  manju  ili  veću  moć  usled  uređenja  same  nacionalne  države.  U  
(kon)federacijama  region  ima  status  (kon)federalne  države.  U  regionalnim  državama  kao  što  su  Italiji  i 
Španiji  region  ima  dobro  razvijen  opseg  nadležnosti,  finansija  i  moći  kao  i  mogućnost  da  učestvuje  u 
organima  vlasti  na  nacionalnom  niovu  (Veće  regiona  i  nacionalnom  parlamentu).  Jedan  broj  država  ima 
regione ali sa manjim opsegom moći (Francuski regioni ili Vels i severna Irska u Britaniji): Interesantno je da 
se Škotksa može smatrati jakim reigonom, što je poseldica specifične funkcionalne fleskibilnosti britanskog 
sistema. Mnogi analitičari očekuju da bi slabiji regioni francuske i Britanije mogli vremenom jačati i dobiti 
jači status i funkcionalne kapacitete.346  

         Evropa je uložila veliki napor u cilju jačanja regiona shvatajući da su njene komparativne prednosti 
u  povezivanju  nedovoljno  razvijenih  krajeva  i  neiskorišćenih  ljudskih  resursa  u  cilju  aktiviranja  razvojnih 
potencijala.  Ona  podstiče  saradnju  i  udruživanje  regiona  sa  sličnim  problemima  da  bi  što  uspešnije 
razmenjivali  iskustva  i  podsticali  sopstveni  razvoj. Takvi  su  brdsko  planinski  regioni,  prekomorski  periferni 
regioni,  urbani  regioni  (posebno  veliki  gradovi  oblasti  u  kojima  je  stradala  industrija)  itd.  Ona  podstiče 
razvojne projekte, a čitav sistem finansiranja je u velikoj meri okrenula regionalnim fondovima koji čine dve 
trećine visine budžeta EU.  

        Regionalne politike takođe predstavljaju važan deo razvojne strategije (projekti "Evropa regiona", 
"Evropa gradova" itd). Evropska unija je osnovala Savet lokalnih i regionalnih vlasti kao važno političko telo 
u kojoj su zastupljeni svi predstavnici regionalnih i lokalnih vlasti Evrope. Ovo telo se izjašnjava o kvalitetu 
zakona, podzakonskih akata i odluka vezanih za oblast lokalne samouprave. (Sharpe L.J., Ed. 1993, Leach S, 
Howard D, Ed.  1996, Mattli W (1999): Keating, John Loughlin Ed 1997) 

       Uvođenje regiona kao razvojnih jedinica vlasti u Srbiji predstavlja dosta komplikovan zadatak usled 
opterećenja cepanjem države, čestim pomeranjem granica i balastom problema sa Kosovom. Ovaj moderan 
koncept nailazi na brojna nerazumevanja i otpore. (Stančetić V. 2009) 

         Zakon o regionalnom razvoju je usvojen 2009 godine, a izmenjen je amandmana 2010. 347 Njime su 
formirani  statistički  regioni  da  bi  se  omogućilo  korišćenje  sredstava  evropskih  regionalnih  fondova. 
Statistički region mogu biti posmatrani kao prva stepenica prema regionalizaciji.  

        2009. godine su uvedena, prema NUTS klasifikaciji 7 regiona: Vojvodina, Beograd, zapadni, istočni, 
centralni, južni region i Kosovo i Metohija. 2010 godine je smanjen broj regiona na 5 tako da umesta četiri 
regiona uže Srbije, broj je smanjen na dva: istočni i zapadni. 

         Sem  Vojvodine  i  Beograda  koji  imaju  svoje  izabrane  organe  vlasti  (pa  bi  mogli  biti  samoupravni 
regioni),  u  ostalim  regionima  se  organi  (regionalni  razvojni  saveti)  imenuju  od  strane  opština  i  gradova  u 
sastavu regiona i Vlade, što je pouzdan indikator nedovoljnog stepena decentralizacije. 

      Primena  statističkih kriterijuma  (NUTS 2,  NUTS  3)  na prostor  Srbije,  uz  uključivanje  demografskih, 
ekonomskih,  prostorno  ‐  geografskih,  regionalnih  i  razvojnih  činilaca,  daje  veoma  interesantne  rezultate 
                                                           
346
    1982. godine u Francuskoj je donet zakon kojim je regionima data autonomija u cilju veće nezavisnosti lokalne vlasti
od centralne države. U Britaniji, Škotska, Vels I Severna Irska su u procesima devolucije obezbedile veću autnomiju.
Ovo se posebno odnosi na Škotsku koja ima zaokružen system vlasti i širok krug nadležnosti među koje spada I
donošenje primarnih zakona. Vels nema jake izbršne organe vlasti a njegov parlament ima pravo na donošenje samo
sekundarnih zakona kojima se detaljnije razrađuju zakonska rešenja Velike Britanije radi veće primenljivosti u Velsu.
347
    Videti Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik 51/09
                                                              89
(Stojkov  B,  2007).  Prostor  Srbije  potencijalno  ima  7  makroregiona:  Vojvodina,  Kosovo,  Grad  Beograd, 
Šumadija,  Podrinje  (prostor  Zapadne  Srbije),  Istočna  Srbija  (Timočka  Krajina)  i  Južna  Srbija.  Sandžak  bi 
mogao takođe biti region ali zbog etničke dimenzije i činjenice da je prostor Sanžaka objektivno lociran u tri 
države  (Srbiji,  Crnog  Gori  i  Bosni  i  Hercegovini)  ovo  pitanje  bi  moglo  da  se  komplikuje  i  traži  duži  period 
osmišljavanja. (Stančetić V, 2009) 

          U  Srbiji  nije  razvijena  mreža  nivoa  lokalne  vlasti.  Postoje  opštine  i  gradovi.  Zakon  o  statističkim 
regionima (poslednja promena 2010) formira pored pokrajine Vojvodine kao regiona (ovde ne pominjemo 
pokrainu  Kosovo,  koje  zakon  prepoznaje  takođe  kao  statistički  region),  grada  Beograda  kao  svojevrsnog 
metropolitenskog regiona, još dva nova regiona koji nemaju izborne organe vlasti pa time i nisu nivo lokalne 
vlasti.  

        Ovaj  model  nije  razvijen  i  dalje  reforme  u  ovoj  oblasti  su  neophodne  u  pravcu  jačanja  regiona. 
Preduslov je modernizacija političkog ali i ekonomskog sistema kao i uvođenje subsidijariteta kao principa 
podele  nadležnosti, odgovornosti  i  funkcionisanja  svih  nivoa vlasti  kao  skladne celine  koja  radi  u  interesu 
građana. 

         U  leto  2011  godine  je  urađeno  ispitivanje  javnog  mnenja  građana  Srbije  o  decentralizaciji  kao  i o 
mogućoj regionalizaciji (CESID, 2011). Građani ne znaju mnogo o ovim pojmovima (čak 35 odsto i 40 odsto 
ispitanih nema predstavu o ovim pojmovima) jer politička elita nije želela da otvara ove teme (CESID, 2011 
strana 6‐11). 

        Najveći broj građana Srbije smatra da zemlja nije decentralizovana niti regionalizovana. Zanimljivo 
je međutim da većina građana smatra dalju decentralizaciju dobrom jer će jačanje kapaciteta lokalnih vlasti 
povoljno uticati na kvalitet usluga koje dobijaju kao i na mogući ekonomski razvoj, privlačenje investicija i 
otvaranje novih radnih mesta. 

        Ispostavilo se da u pogledu regionalizacije kod građana postoji strah. 32 odsto građana smatra da je 
neophodna dalja regionalizacija Srbije, ali je 28 odsto njih ili za ostanak na postojećem ili čak i za ukidanje 
postojećih autonomija (CESID, 2011 strana 15). 

          Veoma je neobično da je najmanje raspoloženje za decentralizaciju iskazalo stanovništvo Beograda, 
koje  bi  trebalo  da  prednjači,  imajući  u  vidu  da  je  u  pitanju  veliki  urbani  centar  u  kome  su  obrazovaniji 
stanovnici kao i da postoji veća dostupnost informacijama. Ovo je dodatno neobično, imajući u vidu da je i 
Beograd  sam  veoma  centralizovan  te  da  njegovi  građani  zbog  toga  imaju  mnogo  nedaća.  Jedno  od 
objašnjenja može biti potencijalni strah od mogućeg pada standarda jačanjem drugih delova Srbije. I ovaj 
stav ukazuje da je demokratska politička kultura u Srbiji na veoma niskom nivou.  

Grafikon   Regionalna pripadnost i odnos prema decentralizaciji 




                                                                                                                 
Izvor: Decentralizacija i regionalizacija Srbije iz ugla građana, CESID, Kancelarija nacionalnog saveta za 
decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011, strana 38. 
                                                             90
         U dosadašnjim debatama se formiralo nekoliko modela decentralizacije koji mogu da se posmatraju 
kao faze. Prvi se odnosi samo na jačanje pozicije opština i gradova uz postojanje statističkih regiona. Druga 
bi omogućila da se uvedu regioni kao samoupravne jedinice (slabije od Vojvodine), zatim iste kao Vojvidina i 
li regioni koji bi mogli imati nadležnosti i veće od ovih koje trenutko ima Vojvodina. Peta opcija bi bila  neki 
vid federalizacije. U ispitivanju javnog mnenja ova psoeldnja opcija je izostavljena kao nerealna u sadašnjim 
okolnostima.  

        Većina  građana  smatra  da  je  model  jačanja  opština  i  gradova  sasvim  prihvatljiva  opcija  (45%) 
neodlučnih je 43 % a protiv svega 12%.  Kada je u pitanju regionalizacija Srbije, za uvođenje novih regiona 
sa  manjim  ovlašćenjima  od  Vojvodine  se  izjasnilo  23%  građana  neodlučnih  je  51%  a  protiv  26%.    Za 
regionalizaciju  u  kome  regioni  imaju  ista  ovlašćenja  kao  i  Vojvodina  danas  za  se  izjasnilo  23%,  48%  je 
neodlučnih  i  29%  protiv.  Konačno  za  uvođenje  regiona  koji  imajui  veća  ovlašćenja  od  onih  koje  trenutno 
ima Vojvodina se izjasnilo 15% građana, neodlučnih je 48 % a protiv 37 %. Građani očigledno imaju strah od 
jačanja pozicije regiona i razlog tome bi mogli biti iskustva cepanja Jugoslavije, ili još bliže skup problema 
vezan  za  otcepljenje  Kosova.  Interesnantno  je  i  ohrabrujuće  da  kada  se  postave  pitanja  u  smislu 
funkcionalnih  poboljšanja  sistema  i  jačanja  razvojnih  kapaciteta,  građani  pokazuju  interes,  razumevanje  i 
podršku.  Detaljnija  i  produbljena  ispitivanja  ukazuju  da  građani  objektivno  ne  znaju  koja  ovlašćenja  ima 
Vojvodina. 

Nadležnosti 

         Kapaciteti lokalnih vlasti u velikoj meri zavise od obima nadležnosti koje se daju lokalnim vlastima. 
Od velikog značaja je postojanje principa subsidijariteta kojim se nivou lokalne vlasti najbližem građanima 
daje da obavlja sve poslove koje može, a da ostale poslove prenosi na više nivoe. U ovom sistemu građani bi 
lakše iskazali svoje potrebe što bi značajno uticalo na  kreiranje adekvatnog paketa usluga.  

       Srbija još uvek nije savladala ovaj princip funkcionisanja koji je naglašeno demokratski ali koji u isto 
vreme afirmiše i prinicpe efikasnosti i efektivnosti u radu. (Olsen M, Peters G, 1996) 

        Tako,  zakon  ne  pominje  subsidijaritet  već  su  odnosi  između  raznih  nivoa  vlasti  centralizovani, 
hijerarhijski  i  bez  dovoljno  koordinacije.  Problem  dodatno  usložnjavaju  partijski  kanali  koji  su,  usled 
izbornog sistema vezanog mandata, postali daleko bitniji od institucija sistema. 

        Od  2000.  godine  brojnim  zakonima  je  prenet  deo  poslova  sa  države  na  lokalne  vlasti,  ali  je  to 
nedovoljno.  Prenet  je  deo  poslova  u  oblasti  obrazovanja,  zdravstvene  zaštite  i  socijalnih  usluga  ali  i  dalje 
nedovoljno.348  U  čitavom  nizu  oblasti  (urbanizam,  ekologija,  ekonomski  razvoj)  Ministarstva  i  dalje 
bezrazložno drže deo nadležnosti koje bi daleko efikasnije i kvalitetnije obavljale opštine. Dobar primer je 
činjenica  da  Ministatstva  formalno  postavljaju  direktore  škola,  domova  zdravlja  i  centara  za  socijalni  rad. 
Usled toga presudan kriterijum je partijska pripadnost, umesto profesionalnih i ličnih vrednosti kandidata, o 
čemu je najpouzdanija procena samih zaposlenih u tim institucijama.349 (Petovar K. 2007, strana 91,92) 

        Primera radi, analiza u oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalnih usluga, urbanizma i gradnje kao i 
podsticanja  lokalnog  ekonomskog  razvoja  govori  o  ograničenjima  u  nadležnostima  pa  time  i  u 
funkcionisanju lokalnih vlasti.  

        U  oblasti  obrazovanja  opštine  imaju  nadležnosti  u  osnovnim  i  srednjim  školama  ali  u  veoma 
ograničenom  smislu.  Naime  opština  ima  obavezu  da  plaća  materijalne  troškove  dok  plate  zaposelnima 
obezbeđuje  država.  Same  škole  nemaju  prava  da  utiču  na  kvalitet  programa,  da  same  kreiraju  dopunske 
programske sadržaje, niti da odlučuju o kreativnom načinu primene programa. Tako škole i dalje ne biraju 
nezavisno  direktore  već  se  u  ovaj  proces  uključuje  opština.  Ona  priprema  predlog  i,  usled  pomenutih 
partokratskih  procedura,  sledi  partijske  a  ne  isključivo  profesionalne  kriterijume.  Konačnu  odluku  o  tome 
daje nadležni Ministar prosvete. 

                                                           
348
    Videti na primer: Zakon o zdravstvenoj zaštiti i Zakon o zdravstvenom osiguranju, Službeni glasnik 107/05 kao i
Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Službeni glasnik 72/09
349
    Videti o mogućem načinu podele nadležnosti između raznih nivoa (NUTS).
                                                              91
         Zakon  je  opštinama  i  gradovima  dao  primarnu  zdravstvenu  zaštitu  i  apoteke,  ali  i  ovde  opština 
pokriva samo materijalne troškove za rad domova zdravlja a plate zaposelnima obezbeđuje država.  Domovi 
zdravlja imaju male mogućnosti da utiču na kvalitet programa zaštite, niti da odlučuju o kreativnom načinu 
primene  programa.  Proces  izbora  direktora  je  istovetan  kao  i  sa  školama:  predlog  daje  opštian  (slede  se 
partijski kriterijumi) a konačnu odluku donosi Ministar zdravlja.  

         Veliki deo nadležnosti koje bi opštine i gradovi lako mogli nositi iz oblasti socijalne zaštite ostao je i 
dalje  u  nadležnosti  države.  Opštine  plaćaju  Centru  za  socijalni  rad,  kao  najbitnijoj  instituciji,    samo 
materijalne troškove dok plate obezbeđuje država. Izbor direktora se odvija kao i u školama i u domovima 
zdravlja, a za konačnu odluku je nadležan Ministar rada i socijalne zaštite.  

        Oblast urbanističkog planiranja i gradnje je i dalje detaljno regulisana od strane države i nadležnog 
ministarstva.  U  ovoj  oblasti  predugo  traje  proces  sređivanja  zemljišnih  knjiga  i  katastra,  nedostaju 
instrumenti i mehanizmi kontrole, krše se elementarni profesionalni standardi, opstaju korupcija i kriminal. 
U ovoj oblasti, političke partije i dalje imaju veliki uticaj na davanje parcela, prava na gradnju te veliki deo 
poslova ostaje u nadležnosti države. 

          Oblast  podsticanja  ekonomskog  razvoja  nije  uređena  na  moderan  način.  Država  je  pre  svega 
predugo odbijala da vrati lokalnoj vlasti imovinu a samim tim i da podstakne lokalnu vlast da na adekvatan 
način podigne preduzetničke, menadžerijalne i razvojne potencijale. Ona je naprotiv ulagala veliki napor da 
je održi u stanju finansijske i funkcionalne zavisnosti od centara moći lociranim u državi i vrhovima političkih 
partija.  

          Kada  se  otvara  pitanje  daljeg  prenošenja  nadležnosti  na  lokalne  vlasti,  državni  funkcioneri  često 
ističu  slabe  kapacitete  lokalne  vlasti  da  kvalitetno  obavljaju  te  poslove  i  da  pruže  širi  dijapazon  usluga 
građanima.  Rešenje  tog,  tačno  identifikovanog  problema  bi  zahtevalo  jačanje  lokalne  vlasti,  uvođenje 
brojnih instrumenata i mehanizama kao i stalno obrazovanje i obuke za lokalen funkcionere, administraciju 
i službe.  

Modeli organizacije vlasti 

         Važan  deo  autonomije  lokalne  vlasti  podrazumeva  njihovu  slobodu  izbora  optimalnog  modela 
organizacije  vlasti.  Optimalnost  se  meri  mogućim  doprinosima  određenih  organizacionih  rešenja  razvoju 
zajednice i kvalitetnom i efikasnom zadovoljavanju potreba građana. (Kerley R. 1994, Leach S, Howard D. & 
Ass.  Ed.1996)    U  anglosaksonskim  zemljama  se  često  većim  jedinicama  lokalnih  vlasti  ostavlja  sloboda 
izbora  određenih  modela  (home  rule)  a  sve  češće  se  ta  sloboda  daje  i  manjim  jedinicama  jer  se 
organizaciona fleksibilnost smatra korisnim instrumentom postizanja boljih rezultata u radu. 

        Preporuke i rezolucije Saveta Evrope ukazuju na komparativnu prednost modela u kojima direktno 
birani  gradonačelnik  ima  daleko  veće  nadležnosti,  odgovornost  i  važan  je  instrument  podsticanja 
ekonomskog  razvoja  efikasnosti  i  ekonomičnosti  rada  uz  povećanu  transparetnost  i  dijalog  sa  građanima. 
(Nalbandian J. 1991, Ammons D, Newall C, 1986) 

          Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine je uveo ovaj model rukovodeći se uspešnom praksom 
ovih  modela  u  svetu,  kao  i  preporukama  Saveta  Evrope.  Njime  je  uvedena  mogućnost  direktnog  izbora 
gradonačelnika  kao  i  opcionog  izbora  gradskog  (opštinskog)  menadžera.  U  procesu  usvajanja  zakona, 
vladajuće  partije  su  de  dogovorile  da  kolektivni  izvršni  organ,  opštinsko  veće  kao  svoj  tim,  ne  postavlja 
gradonačelnik,  kako  je  predloženo  nacrtom  zakona,  već  da  ga  on  samo  predlaže  a  konačno  ga  bira 
skupština. Stručnjaci su već tada upozoravali da se time značajno umanjuje efikasnost rada gradonačelnika, 
ali su interesi partija za kontrolom gradonačelnika bili jači  (Đorđević S, Miller D, 2006) 

         U periodu od 2004. godine kada su održani prvi lokalni izbori po novom zakonu, do 2008. godine se 
ispostavilo  da  je  opštinsko  veće,  kreirano  kao  ispostava  političkih  partija,  značajno  otežavalo  rad  izvršne 
vlasti pa i opštine u celini, te se u javnim raspravama davala preporuka  da ga treba isključiti iz modela ili 
ostaviti  kao  tim  koji  postavlja  i  razrešava  u  hodu  gradonačelnik.  Ispostavilo  se  da  je  neophodno  ojačati 


                                                           92
poziciju gradonačelnika (ukloniti mogućnost opoziva koji je u jednom broju gradova bio zloupotrebljavan iz 
čisto političkih i pragmatičnih razloga i motiva). 

        Umesto  da  se  ova  rešenja  koriguju  ili  čak  ukine  opštinsko  veće,  Ustav  Srbije  (2006)  članom  191 
reguliše,  da  »skupština  opštine  odlučuje  o  načinu  izbora  izvršnog  organa«  iako  po  svim  evropskim 
standardima  modeli  organizacije  lokalne  vlasti  spadaju  u  zakonsku  a  ne  ustavnu  materiju.  Ova  pitanja  se 
regulišu  zakonom  jer  je  neophodno  obezediti  lokalnim  vlastima  organizacionu  fleksibilnost  kao  bitnog 
instrumenta kojim se može podići kvalitet u radu.  

         U  skladu  sa  rešenjiam  Ustava,  Zakon  (2007)  vraća  model  slabog  gradonačelnika  koji  je  u  praksi 
inferiorniji  u  pogledu  kapaciteta  rešavanja  kompleksnih  pitanja  sa  kojima  se  savremene  lokalne  vlasti 
suočavaju.  Iako  Ustav  nije  ovaj  model  nametnuo  gradovima,  posledično  svi  gradovi  su,  kao  deo  partijske 
dicipline, prihvatili model slabog gradonačelnika.  

         Pored  toga,  u  skladu  sa  preporukama  o  značaju  profesionalizacije  rada  lokalnih  vlasti  u  svetu,  a 
pogotovu  u  tranzicionim  zemljama,  2002  godine  je  uveden  kao  opcioni  model  gradski  (opštinski) 
menadžer.  Funkcija  menadžera  u  razvijenim  zemljama  je  da  kreira  i  realizuje  razvojne  projekte,  podstiče 
strategijsko  planiranje  i  razvoj  i  pomaže  stvaranju  javno  privatnih  partnerstava.  Svojim  profesionalnim 
znanjima  menadžer  olakšava  rad  lokalne  vlasti,  podiže  kvalitet  rada  stručnih  službi,  kvalitet  odlučivanja  i 
rešavanja konflikata i  brine se za standarde društveno odgovorne vlasti. Važan deo njegovih aktivnosti se 
odnosi  na  podsticanje  participacije  građana  i  obezbeđivanje  transparentnosti  rada  opštine  (grada). 
(Đorđević S, 1997) 

         Menadžer je u Srbiji, u prvoj fazi, dobio pre svega funkciju podsticanja ekonomskog razvoja dok u 
daljoj  evoluciji  bilo  zamišljeno  da  se  postojećim  nadležnostima  dodaju  i  funkcije  postavljanja,  kontrole  i 
koordinacije rada administracije, čime se zaokružuje prava priroda ovog instituta.  

        Za  jačanje  potencijala  ovog  instituta  je  od  velikog  značaja  jačanje  fakultetskih  programa  za 
obrazovanje menadžera. Menadžeri imaju veliki razvojni potencijal kako zbog svojih znanja i veština, tako i 
usled  umreženosti  sa  međunarodnom  asocijacijom  menadžera  (ICMA,  International  City/County 
Association) koja ima bogato i raznovrsno iskustvo u ovoj oblasti. 

          Drugi važan korak u sistemskom smislu predstavlja formiranje asocijacije menadžera Srbije, njihovo 
povezivanje i umrežavanje u regionu, Evropi i svetu a povezivanje bi omogućilo razmenu informacija, znanja 
i  iskustava  i  obezbeđivanje  kvalitetne  i  stalne  obuke  za  sve  poslove  koje  rade  uključujući  i  najzahtevniju 
funkciju ‐ podsticanje ekonomskog razvoja.  

Lokalni izbori 

         U procesu demokratizaicje zapadnih demokratskih društava važno mesto je imao izborni proces jer 
je to kritičan trenutka prenošenja prava suverentiteta sa građana na predstavnike. Uložen je veliki napor da 
se  procedurom  izbora  obezbedi  adekvatna  reprezentacija  građana  u  predstavničkim  telima.  Demokratski 
izbori  su  morali  tako  da  ispoštuju  neke  principe  tako  da  su  postali  opšti  (obuhvatili  su  sve  punoletne 
građane), neposredni (jedan čovek jedan glas), tajni (da bi se obezbedila sloboda izbora). Modeli izbora su 
se  razvijali  od  većinskog  (pobednik  nosi  sve)  preko  proporcionalnih  (koji  je  omogućio  adekvatnije 
predstavljanje manjih partija i grupa građana) pa konačno do nekih oblika mešovitih modela kojima je dat 
neki  vid  preferencijalnog  tretmana  osetljivim  i  potisnutim  socijalnim  grupama  (siromašni,  građani  geta, 
etničke  manjine,  stanovnici  seoskih  sredina  itd).  Lokalni  izbori  su  posebno  interesantni  jer  se  u  manjim 
sredinama  građani  bolje  poznaju  i  moguće  su  neke  varijacije  radi  obezbeđivanja  optimalnih  efekata. 
(Gunlicks, A. 1993, Mellors C, Pijnenburg B. Ed.1989) 

         U  Srbiji  je  tansformacija  izbornog  modela  posle  2000  godine  bila  prostor  sukoba  demokratskog  i 
nedemokratskog  koncepta.  Ovaj  konflikt  se  prelamao  oko  tipa  mandata  (vezan  ili  slobodan),  pozicije 
političke stranke, pozicije građana. Tek 2011. godine je usvojeno demokratsko rešenje koje daje dovoljno 
prostora izboru građana a izabrani predstavnik nije zavisan od stranke koja ga uvek može razrešiti.   


                                                           93
       Zakon  o  lokalnim  izborima  u  Srbiji  iz  2007  se  opredelio  za  proporcionalne  izbore,  čime  je  ostao 
problem identifikovan i na prethodnim izborima, da čitavi delovi grada nemaju predstavnike.350 

        Podignut  je  cenzus  za  prijavljivanje  izbornih  lista  na  5%  za  sve  sem  za  manjinske  grupacije,  da  bi 
ustavni sud naknadno zahtevao da i za njih bude obavezan cenzus 5%.  

        Zakon je pored toga „preneo“ iz Ustava (član 102, stav 2) princip vezanog mandata predviđen za 
poslanike  narodne  skupštine,  shodno  kome  je  ovim  zakonom  uređeno  da  partija  potpuno  raspolaže 
mandatom odbornika u opštinskim i gradskim skupštinama. Svaki potencijalni kandidat je bio obavezan da 
potpiše  blanko  ostavku  kojom  raspolaže  „partija“.  Ovo  predstavlja  naglašeno  nedemokratski  instrument, 
kojim  građani  biraju  „mačku  u  džaku“,  partijski  vrh  dobija  ogromnu  moć  da  prekraja  sastav  skupštine  i 
konačno dodatno se pojačava poslušnički mentalitet u partijama, onemogućavajući slobodno opredeljivanje 
odbornika u skupštini, prema savesti. (Goati V. 2011)  

       Veliki  broj  opština  i  gradova  u  Srbiji  je  isticao  problem  slabe  predstavljenosti  kandidata  seoskih 
mesnih zajednica u skupštini jer su političke partije prednost dali kandidatima iz centra opštine.   

         Otuda je predlagano ukidanje vezanog mandata, onemogućavanje političkih partija da manipulišu 
konačnom  listom  kandidata,  izbor  pojedinaca  u  koje  građani  imaju  poverenja,  bolja  teritorijalna 
zastupljenost  svih  delova  naselja  u  skupštini  itd.  U  stručnoj  javnosti  su  razmatrani  potencijali  mešovitih 
modela  za  novi  zakon  radi  demokratizacije  čitavog  sitema  koji  će  naterati    političke  partije  da  traže 
kvalitetne pojedince, ukoliko žele da imaju uspeha na izborima. On bi demokratizovao i rad skupštine jer bi 
se afirmisala lična odgovornost odbornika. Ma koliko su političke partije ljubomorno čuvale svoje pozicije, 
stanje je postalo neodrživo jer zadržavanje ovih autoritarnih mehanizama onemogućava razvoj demokratije. 
Otuda je u jesen 2011 usvojen novi zakon o lokalnim izborima koji je vratio slobodan mandat odbornicima. 
Ovome  je  predhodila,  u  proleće  2011  godine,  odluka  Ustavnog  suda  da  je  praksa  blanko  ostavki 
neprihvatljiva  i  vraćen  je  slobodan  mandat  poslanicima  Skupštine  Srbije.  U  ovom  kompletu  zakonskih 
promena  usvojena  je  i  obaveza  da  manje  zastupljen  pol  ima  bar  trećinu  mesta  u  predstavničkom  telu  na 
nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou. 351 

         2010.  godine  je  zabranjena  kumulacija  funkcija,  što  može  imati  dobre  efekte.  Slaba  demokratska 
politička kultura je praksom partokratije i velikom zavisnošću svih izabranih funkcionera od partije a slabom 
zavisnošću  od  građana,  još  više  pokvarena.  Ograničavanje  na  jednu  funkciju  će  primorati  političare  da  se 
ozbiljnije  posvete  tom  jednom  poslu.  Pored  toga,  ovim  ograničenjem  je  uvodi  veći  broj  ljudi  u  procese 
bavljenja javnim poslovima. 

Lokalna svojina i finansije  

         Preduslov  normalnog  funkcionisanja  lokalnih  vlasti,  realizacije  nadležnosti  i  pružanja  usluga 
građanima  je  posedovanje  imovine  i  dovoljna  finansijska  autonomija.  (King  D,  Ed.  1992,  Walzer  N.  Ed, 
1995).  Naime,  imovina  je  osnvo  pravne,  političke  i  ekonomske  delatnosti  lokalnih  vlasti.  One  mogu 
prodavati  ili  rentirati  imovinu,  uzimati  hipotekarne  krediet,  izdavati  hartije  od  vrednosti  (HOV)  i  time 
omogućiti realizaicju ambicioznijih, kapitalnih projekata za koje lokalnim vlastima uvek nedostaju sredstva. 
Imovina  je  osnova  da  lokalna  vlasti  može  jačati  preduzetničke  potencijale  i  stvarati  uslove  za  privlačenje 
investicija i razvoj.  

        Čitavih 16 godina u Srbiji je postojalo stanje zavisnosti lokalnih vlasti od države u pogledu imovine. 
Naime, 1995. godine, Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije, lokalnim vlastima u Srbiji je oduzeta 
sva  imovina  bez  obrazloženja  i  bez  ikakvog  obeštećenja    ‐  proglašena  je  svojinom  Republike  Srbije. 
Uspostavljen  je  centralizovan  sistem  upravljanja  imovinom.  Lokalnim  vlastima  je  ostavljeno  pravo 


                                                           
350
     Zakon o lokalnim izborima, Službeni glasnik, 129/07.
351
   Videti sugestije Venecijanske komisije, oktobar 2006. Ustavni sud Srbije je u proleće 2011 doneo odluku kojom
koriguje Zakon o izborima (Službeni glasnik 42/2011), garantujući slobodan mandat poslanicima. Novi zakon o
lokalnim izborima (Službeni glasnik 54/2011) je preuzeo isti princip.
                                                              94
korišćenja  imovine,  ograničeno  im  je  raspolaganje  ali  su  im  ostavljene  sve  obaveze  pokrivanja  troškova 
tekućeg i investicionog održavanja.  

          Po tom režimu lokalne vlasti su, za svaki akt raspolaganja imovinom (pribavljanje, otuđenje, prenos 
prava korišćenja, uspostavljanje hipoteke, davanje u zakup ili raskid zakupa) morale da pribave saglasnost 
Republičke Direkcije za imovinu. Direkcija, po pravilu, na te zahteve nije odgovarala i procedure su trajale 
jako  dugo,  tako  da  skoro  70%  svih  zahteva  lokalnih  vlasti  ostaje  nerešeno  a  na  rešavanje  se  u  proseku 
čekalo 3 godine i 10 meseci. Ovaj način radaje  blokirao elementarno funkcionisanje lokalnih vlasti i bio je 
stalni  izvor  konflikata,  neracionalnosti  i  neefikasnosti.  Bez  svojine,  lokalne  vlasti  nisu  mogle  efikasno 
obavljati  svoje  poslove,  a  posebno  nisu  mogle  podsticati  ekonomski  razvoj,  privlačiti  investicije  i  pomoći 
otvaranju novih radnih mesta, što su razvojni prioriteti Srbije i najvažnija potreba građana.   

         2005. godine je napravljena studija kojom je izračunata i finansijska šteta koju je društvo imalo jer 
lokalne  vlasti  (opština,  grad,  Pokrajina)  nisu  bile vlasnici  imovine.  Mereni  su  samo  grubo  gubitci  direktnih 
investicija i vrednost izgubljenih razvojnih projekata.352 Na osnovu tih proračuna, ne računajući gubitke po 
osnovu  nerealizovanih  investicija  (koji  su  najveći),  ovaj  sistem  je  doveo  do  gubitaka  u  vrednosti  oko  1,3 
milijardi EURA i više hiljada radnih mesta a svaka naredna godina je donela najmanje po 103 miliona EURA 
gubitaka.  Vlast  je  ignorisala  ovako  porazne  pokazatelje.  Tek  je  u  oktobru  2011.  godine  usvojen  zakon  o 
javnoj svojini , kojim je imovina vraćena lokalnim vlastima. Ovaj zkaon je donet pod pritiskoj EU i bio je deo 
paketa zakona koji su bili preduslov za sticanje statusa kandidata za prijem u EU.353  

        Zakon o imovini lokalne vlasti je jedan od najduže odlaganih zakona. Nacrt ovog zakona je urađen 
u leto 2004. godine, prošao je javnu raspravu u skoro svim opštinama, jedan je od retkih čije donošenje su 
zahtevali  i  pismeno  potpisali  skoro  svi  gradonačelnici  i  predsednici  opština  bez  obzira  na  političku 
pripadnost.  Nacrt  ovog  zakona  je  tek  u  decembru  2005.  ušao  u  skupštinsku  proceduru  ali  je  ubrzo  bio 
uklonjen.  Ovo  je  slikovit  primer  otpora  centralne  vlasti  da  odustane  od  direktne  kontrole  nad  imovinom 
lokalne vlasti, ne samo kao izvora moći, već i kao važnog koruptivnog instrumenta.  

       Ovaj  zakon  je  obezbedio  lokalnim  vlastima  neophodne  instrumente  za  uspešnu  realizaciju  svojih 
nadležnosti  i  poslova  i  dao  im  šansu  da  postanu  važni  motori  razvoja.  Njime  se  konačno  uvodi  red 
uspostavljanjem  javnih  registara  imovine  i  pojačava  odgovornost  u  raspolaganje  imovinom  jer  seuvodi 
obaveza javnog nadmetanja pri prometu imovinom i detaljna budžetska kontrola.  

Lokalne finansije  

         Evropska  povelja  o  lokalnoj  samoupravi  ističe  da  je  finansijska  autonomija  jedan  od  važnih 
indikatora  postojanja  autonomije  lokalne  vlasti  uopšte.  Dokumenta  i  preporuke  Saveta  Evrope  u  ovoj 
oblasti  ukazuju  da  je  bitno  da  lokalne  vlasti  imaju  sigurne,  stalne,  dovoljne  i  predvidljive  finansije.  354  To 
podrazumeva  postojanje  izvornih  prihoda,  pravo  na utvrđivanje  stope  izvornih  poreza  i  zakonski  precizno 
utvrđen  procenat  sredstava  koje  se  dodeljuju  i  principa  raspodele  lokalnim  vlastima  u  vidu  državnih 
transfera. 355 (Mead M.D. 2000, Peters G. 1991, Wallace Oates E.W, 1996)  

         Zakon  o  finansiranju  lokalne  samouprave,  usvojen  u  julu  2006.  godine,  je  urađen  po  evropskim 
standardima.  On  je  obezbedio  lokalnim  vlastima  predvidljiv,  pregledan,  stabilan  i  pravedan  sistem 
finansiranja koji im omogućava planiranje i uključivanje građana u kreiranje optimalnog seta usluga. 356 


                                                           
352
     Studija o ekonomskim troškovima postojanja državne svojine na sredstvima koja koriste gradovi i opštine u
Republici Srbiji, (2005) Institut G17, LGI, OSI, USAID. Videti on line:
www.logincee.org/remote_libraryitem/8538?lang=sr , posećeno 10.10.2011.
353
     Zakon o javnoj svojini, Službeni glasnik 72/2011
354
      European Chart on Local Government, Odluka 97 (2000) o finansijskim resursima lokalnih vlasti shodno
nadležnostima: test za subsidijaritet, Odluka 86 (1999) o regionalnom ekonomskom partnerstvu – faktor socijalne
kohezije u Evropi.
355
     U ovoj oblasti postoje brojne studije od kojih su navedene samo neke od interesantnih.
356
     Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Službeni glasnik: 62/06
                                                              95
        Sve lokalne vlasti su dobile mogućnost da utvrđivanjem stope izvornih poreza stvaraju stimulativan 
ambijent  za  investiranje  i  privlačenje  kapitala.  Od  velikog  značaja  je  i  konačno  dobijeno  pravo  za 
prikupljanjem izvornih poreza. U većini opština i gradova su već formirane poreske uprave sa kvalitetnim 
softverom za efikasno vođenje evidencije i ubiranje prihoda. 

        Zakon je otvorio mogućnost za finansijsko ujednačavanje siromašnijih opština. Visina tih sredstava 
je  zakonom  precizirana  na  1%  BDP,  čime  se  obezbeđuje  sigurnost  lokalnih  vlasti  da  država  neće 
voluntaristički menjati sumu transfera. Dodatno je precizno uređena formula na osnovu kriterijuma koje su 
dale  opštine  i  ministartstva  u  dijalogu,  prema  kojima  se  raspodeljuju  sredstva:  broj  stanovnika, 
površina,broj  dece  i  odeljenja  u  vrtićima,  osnovmim  i  sredjim  školama.    itd.  Razvijenije  opštine  su  dobile 
porez na imovinu kao izvorni prihod što predstavlja važan finansijski izvor.  

        Od  2008.  godine  Vlada  je  donela  niz  uredbi  kojima  je  direktno  prekršila  zakon.  Ne  samo  da  je 
smanjila  procenat  izdvajanja  iz  budžeta  za  transfere  lokalnim  vlastima,  već  je  opet  uvela  arbitrernost  u 
proces  redistribucije,  čime  je  suštinski  lokalna  vlast  vraćena  u  zavisan  položaj.  Ovo  je  odličan  indikator 
nedemokratičnosti političke elite, kojoj je svaki povod dobar za uvođenje autoritarnih modela upravljanja.  

        Ova  mera  je  obrazložena  neophodnom  solidarnošću  svih  u  krizi.  Analize  urađene  za  tematsku 
konferenciju  Skupštine  SKGO  (Stalna  konferencija  gradova  i  opština  Srbije)  održanoj  u  decembru  2010  a 
posvećenu  finansiranju  lokalnih  vlasti,  su  ukazale  da  je  teret  krize,  siromašnje  građana,  povećanja 
nezaposlednosti,  prevashodno  udario  lokalne  vlasti  jer  su  morale  da  rešavaju  brojne,  narasle  socijalne 
potrebe a da su se suočile sa ozbiljnim smanjenjima budžeta. Skoro polovina opština (posebno manjih) se 
ozbiljno primakla bankrotstvu (Levitas T, 2010). 

        I  pored  alarmantnih  podataka  o  teškom  materijalnom  položaju  lokanih  vlasti,  a  i  argumenata  za 
neodrživaost  arbitrernog  načina  upravljanja  finansijama  koje  lokalne  vlasti  drži  u  finansijskoj  zavisnosti, 
Vlada nije planirala da menja način finansiranja niti da olakša finansijsku stiuaciju lokalnim vlastima. Tokom 
2011  godine  pokret  URS  (Ujedinjeni  regioni  Srbije)  su  uspeli  da  obezbede  da  im  se  prihvati  deo  paketa 
promena tako da je deo poreza na zarade, koji pripada lokanim vlastima, povećan sa 40% koliko je iznosilo 
do tada na 80%. Time je donekle olakšan finansijski položaj lokalnih vlasti ali ova mera nije dovoljna da bi se 
obezbedili  standardi  finansijske  autonomije  lokalnih  vlasti.  Neophodno  je  dosledno  primenjivati  Zakon 
(2006) čime bi se vratili evropski standardi u ovoj oblasti.  

 Reforma državne i lokalne uprave 

        Reforma  uprave  i  administracije  je  važan  aspekt  ukupnog  procesa  transformacije  države  i  vlasti 
uopšte iz instrumenta vlasti nad građanima u uslužni servis građana. Ovo spada u važne oblasti istraživanja i 
rada. (Gold S. 1989, Loughlin J, Peters G. 1997).) 

        Strategija reforme državne uprave i državnih službenika u Srbiji se odnose direktno na centralne ali 
posredno  i  lokalne  vlasti.  Tokom  2005.  godine  je  usvojen  Zakon  o  državnoj  upravi  i  Zakon  o  državnim 
službenicima uvođenjem sistema zasluga u zapošljavanje, napredovanje i nagrađivanje.357 Započeti proces 
reformi se na lokalnom nivu realizuje tek delimičnim promenama, koje se tiču režima plaćanja službenika a 
ne reformiše se čitav sistem lokalne uprave.358 Reformski proces bi trebalo da uvede merit sistem u lokalnu 
upravu.  Lokalne  vlasti  treba  da  se  osposobe  za  efikasno,  zakonito,  transparentno  i  odgovorno 
funkcionisanje i pružanje kvalitetnih usluga građanima. Uvođenje permanentnih obuka i treninga za lokalne 
službenike, pre svega u oblasti menadžmenta (projektnog, finansijskog, kapitalnog i menadžmenta ljudskih 
resursa),  suštinski  povećavaju  kapacitet  i  sposobnost  administracije  za  kvalitetno  izvršavanje  poslova,  čiji 
obim i složenost će se, kroz proces decentralizacije, povećavati. Za dalji razvoj sistema je od velikog značaja 
osposobljavanje  lokalne  administracije  ali  i  političke  elite  za  demokratsko  ali  i  efikasno  menadžerijalno 


                                                           
357
   Videti: Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik: 79/05 i Zakon o državnim služenicima: Službeni glasnik: 79/05 
358
   Zakon o državnoj upravi, Službeni Glasnik 79/2005, Zakon o državnim službenicima, Službeni Glasnik 79/2005,
Trenutno je u javnoj raspravi Predlog zakona o lokalnim službenicima. Videti na:
www.drzavnauprava.gov.rs/pages/documents.php?id=262,(10.10.2011).
                                                              96
ponašnje.  Sama  delatnost  podsticanja  lokalnog  ekonomskog  razvoja  zahteva  unapređivanje  raznih 
menadžerijalnih veština i znanja, za šta lokanim vlastima treba pomoći podrška celog sistema.  

        Petnaest  godina  centralističkog  i  autoritarnog  sistema  je  službenike  sveo  na  puke  izvršioce  slova 
zakona. Siromašenje društva, slabe plate, nikakvo usavršavanje i izostanak ulaganja u profesionalne obuke i 
treninge, doveli su do pada kvaliteta rada administracije na svim, a pogotovu na lokalnom nivou. Izuzetak u 
materijalnom pogledu čine veći gradovi, koji nešto bolje plaćaju svoje službenike i češće obezbeđuju obuke i 
treninge. (Đorđević S. 2009) 

         Analize  stanja  administracije  lokalnih  vlasti  posle  2000  godine,  ukazuju  na  brojne  slabosti  lokalne 
administracije.  Jedan  od  najčešćih  problema  je  neadekvatna  obrazovna  i  profesionalna  struktura 
zaposlenih, nedovoljan broj zaposlenih, nedovoljna obučenost veštinama koje traži moderna administracija 
i ovi problemi su u unutrašnjosti i malim mestima još naglašeniji. 

        Primanje  na  posao,  celokupan  način  rada  (arhaičan,  automatiziran,  nekreativan  i  nemotivišući), 
napredovanje u struci (relativno slaba pokretljivost), otpuštanje sa posla itd. ukazuju na zastareli sistem u 
kome  je  politička  podobnost  veoma  značajan  činilac,  dok  profesionalni  kriterijumi  nisu  od  presudne 
važnosti. Plate u javnom sektoru su, po pravilu niske, ne postoji nagrađivanja prema radu, niti postoji rizik 
od gubljenja posla zbog nerada. (Milenković D, Đorđević S. 2009) 

        Reforma  u  ovoj  oblasti  tek  treba  da  razvija  sve  činioce  moderne,  demokratske,  efikasne  
administracije, da vrati profesionalne standarde u struku i u većoj meri razvija svest o vlasti i administraciji 
kao uslužnom servisu građana.  

         Jedan  broj  opština  je  napravio  pionirsku  reformu  opštinske  administracije,  povezao  je  sve  službe 
informacionim  sistemom,  napravio  kvalitetne  baze  podataka  i  uveo  softverske  pakete  koji  objedinjavaju, 
opslužuju  i  prate  sve  aspekte  administrativnih  poslova.  (Đurković B, 2009 )  Ovaj  sistem omogućava  lakšu 
kontrola  rada,  bolje  vrednovanje  i  olakšano  korigovanje  rada.  Mnoge  opštine  su  formirale  uslužni  centar 
(one stop shop), pozivni centar (call center) i uvele principe modernog menadžmenta u rad administracije. 
Ove  opštine  funkcionišu  kao  moderne  evropske  opštine  jer  redovno  mere  potrebe  stanovnika,  kreiraju 
usluge  prema  tim  potrebama,  razvijaju  timski  način  rada  opštinske  administracije  i  zaposlenih  u  javno 
komunalnim preduzećima, razvijaju misije, fokusiraju se na rezultate, stalno prate efekte rada i uvode neke 
od  činilaca  nagrađivanja  prema  radu.  Neke  od  tih  pionirskih  lokalnih  vlasti  su  opštine  Inđija,  Paraćin, 
Zrenjanin, Kikinda, delimično gradovi Beograd i Novi Sad itd.359 

         Građani  tako  lakše  dolaze  do  informacija  (web  stranice,  brošure,  letci),  do  dokumenata  (čak  se 
ponegde dostavljaju na kuću), brže im se rešavaju predmeti (imaju uvid u stepen rešenosti predmeta, meri 
se i stalno skraćuje brzina a podiže kvalitet rešavanja predmeta) i lakše prijavljuju izostanak ili slab kvalitet 
usluge  (call  centri)  što  vodi  bržem  korigovanju  slabosti.  U  ovim  sredinama  koje  su  liderske  po  kvalitetu 
upravljanja,  česta  je  praksa  da  se  od  građana  traži  da  ocene  kvalitet  usluga,  da  daju  sugestije,  naprave 
prioritete  itd.  Većina  lokalnih  vlasti  u  Srbiji  treba  tek  da  sustigne  standarde  koje  su  osvojile  ove  liderske 
opštine. (Berman D, 1997, Olsen M, Peters G, 1996, Stephens R, Wikstrom N, 2000) 

Pravo na intervenciju državnih organa 

        U svim demorkatskim zemljama, zakon precizno reguliše pravo države da u određenim situacijama 
(kršenje ustavnosti i zakonitosti akata lokalne vlasti, ozbiljni zastoji u radu, finansijska i budžetska kontrola 
itd) mogu intervenisati u rad lokalnih vlasti. U regulisanju ovog procesa se jako vodi računa da se ne povredi 
autonomija lokalnih vlasti i konačno interesi građana te sredine.  

       U Srbiji je prostor intervencije države u rad lokalnih vlasti dobro uređen i usklađen je sa evropskim 
standardima. Država može intervenisati samo u slučajevima kada lokalna vlast donosi neustavan i nezakonit 

                                                           
359
   Veliki broj opština i gradova je uveo elektronske sisteme praćenja kvaliteta rada JKP, u koji su uključeni građani kao
korisnivi i opština (grad) kao garanti standarda kvaliteta usluga. Videti na primer jedan od pionirskih opština:
www.indjija.net/code/navigate.php?Id=17, posećeno 10.10.2011.
                                                              97
akt. Nadležno ministarstvo upozorava opštinu ili grad o tome i ako ne reaguju, ono pred ustavnim sudom 
pokreće postupak ispitivanja ustavnosti i zakonitosti, koji u proceduri ima stavljanje datog akta van snage 
do konačnog donošenja odluke Suda. (Đorđević S, 2006.) 

        Vlada na predloga odgovarajućeg Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ima pravo 
u  zakonom  strogo  preciziranim  uslovima  kojima  se  ugrožavaju  interesi  građana  (nesazivanje  skupštine, 
neodržavanje redovnih sednica i nedonošenje budžeta) raspustiti skupštinu lokalne samouprave ali u roku 
od 3 meseca ima obavezu da raspiše nove izbore.  

Participacija građana i lokalne zajednice u rad lokalnih vlasti 

        Demokratske zemlje posvećuju posebnu pažnju institutima, procesima i procedurama participacije 
građana. Zakon obezbeđuje da postoji jedan broj instituta neposredne demokratije kao što su: skupština, 
zbor, referendum, javne rasprave, inicijative, peticije, žalbe itd. Od velikog je značaja obezbediti da odluke 
donete  od  strane  građana  imaju  snagu  (da  ne  budu  samo  savetodavne  već  da  odluka  ima  obavezujuću 
snagu  te  je  skupština  ne  može  bar  izvesno  vreme  dovesti  u  pitanje).  Kada  postoje  u  savetodavnoj  formi, 
skupština je dužna da u relativno kratkom roku detaljno obrazloži odluku zbog čega predlog građana nije 
mogao biti prihvaćen.  

          Uvođenje  informacione  tehnologije  je  omougćilo  bolji  uvid  za  građane  u  sve  procese  odlučvanja, 
kao  i  sve  faze  donošenje  odluka  i  javnih  dokumenata.  Zahvaljujući  tome,  posebno  je  razvijena  praksa 
uključivanja  građana  (organizacija  civilnog  društva  i  drugih  subjekata)  u  donošenje  zakona  i  to  u  svim 
fazama.  To  znači  da  građani  mogu  čak  i  pokrenuti  inicijativu  za  donošenje  zakona,  mogu  se  uključiti  u 
kreiranje  predloga  u  periodu  pripreme  u  Vladi,  kao  i  tokom  konačnog  oblikovanja  zakonskog  teksta  u 
Parlamentu.  

       U tom smislu su i lokalne vlasti otvorile ove mogućnosti pri donošenju svojih odluka i dokumenata. 
Posebno je interesantno pratiti uključivanje građana i civilnog društva u proces donošenja Statuta, Budžeta, 
Urbanističkog i prostornog plana itd. (Peters G, Savoie D. Ed, 2000,  Raphaelson A. 1998) 

       Statutom  se  uređuju  sva  bitna  pitanja  organizacije  i  načina  funkcionisanja  opštine  (grada)  pa  je 
veoma bitno na pravi način itvoriti sve dileme i pozvati građane da se uključe u odlučivanje.  

         Procedura donošenja budžeta u nizu zemalja zahteva uključivanje javnosti i postojanje javne debate 
o budžetu. Ovo osetljivopitanje je davnoprepoznato kao veoma bitno pa u jednom broju zemalaj postoji i 
insistut poreskog referenduma, na kome se građani izjašnjavaju da li prihvataju neki porez, da li prihvataju 
visinu tog poreza kao i da li se on namenski koristi za određene svrthe. U ovom poslednjem slučaju, građani 
daju predlog o prioritetnim potrebama i oblastima u koje treba uložiti sredstva prikupljena od datog poreza.  

        Prostorni  i  urbanistički  planovi  su  veoma  značajni  dokumenti  jer  se  bave  prostornim  uređenjem 
opštine  (grada).  Vezani  su  za  vrednost  zemljišta  te  je  ova  oblast  po  pravilu  dugo  čuvana  kao  arbitrerni 
prostor dolučivanja lokalne vlasti. Ovo je potencijalno veoma plodno tle za korupciju i otuda je javnost rada 
po ovim pitanjima izuzetno bitna. 

        Veliki  broj  američkih  gradova  je  krajem  20  i  početkom  21  veka  napravio  reformu  upravo 
uključivanjem građana u kreiranje Master plana. (Roger L. Kemp, McFerland & Comapany, 2003) 

         Uključivanje  građana  u  rad  opština  i  gradova  u  Srbiji  je  veoma  slabo  i  ne  podstiče  se  dovoljno. 
Građani  su  marginalizovani  i  njihov  direktan  uticaj  na  vlast  je  zanemarljiv.  Iako  su  zakonom  i    opštinskim 
aktima  predviđeni  mehanizmi  uticaja  građana  na  donošenje  odluka  putem  građanskih  inicijativa, 
referenduma i zborova građana, oni se vrlo retko koriste u praksi. Razlozi  su delimično u tome što svi ovi 
oblici imaju samo savetodavni karakter, odluke ne obavezuju skupštinu pa time i nemaju neku moć uticaja. 
(Đorđević  S, 2006,  407‐426) Pored  toga, opštinski  funkcioneri  i  opštinska  administracija  nemaju  razvijenu 
strategiju  uvećavanja  i  podizanja  kvaliteta  građanske  participacije  (bolje  informisanje,  stalna  kontrola 
kvaliteta usluga i predlozi i inicijative građana) kao pretpostavku kvalitetnijeg rada i upravljanja. Građani su, 
sa  druge  strane,  ophrvani  egzistencijalnim  problemima  i  ne  vide  u  opštini  ili  u  gradu,  instrumente  za 

                                                           98
rešavanje  njihovih  problema.  Tako  građani  i  opštinske  vlasti  ostaju  udaljene  i  suprotstavljene  strane,  sa 
podvojenim potrebama i interesima.  

        Veliki  broj  međunarodnih  projekata  koji  se  realizuju  od  2000  godine,  insistira  da  osnov  izrade 
projekta bude analiza potreba građana i uže grupe korisnika (users groups, final beneficiaries), što pomaže 
izgradnji  nove  demokratske  kulture  lokalnih  vlasti.  SKGO,  brojne  orgnaizacije  civilnog  društva  rade  na 
kreiranju  treninga  i  obuka  za  uključivanje  građana  u  procese  odlučivanja,  u  proces  pružanja  usluga 
uključujući i povećavanje stepena uticaja građana na konačni izgled i kvalitet tih usluga.  

         U  Srbiji  ne  postoji  obaveza  uključivanje  građana  u  proces  donošenja  statuta,  budžeta,  niti 
urbanističkog  i  prostornog  plana.  Ovi  dokumenti  su  od  velikog  značaja  za  organizaciju  vlasti,  način 
odlučivanja, kreiranja politika i njihovo sprovođenje. Budžet je bitan jer se njime uređuje način raspodele, 
kao i vrsta i visina prihoda i rashoda i pokušaj da se uvede zakonska obaveza održavanja javne rasprave pre 
njegovog usvajanja nije prihvaćena. (Đorđević S, 2011, 18‐27) 

        Zakon predviđa održavanje javne rasprave o urbanističkom i prostornom planu kao i objavljivanje 
ovih  dokumenata  u  Službenom  glasilu,  ali  se  ovi  procesi  uglavnom  formalizuju  i  suštinski  ne  obezbeđuju 
adekvatno uključivanje javnosti u procese odlučivanja. 

          Građani se slabo uključuju u procese odlučivanja o drugim javnim pitanjima i stvarima od interesan 
za njihov život. Poverenik za informacije je više puta ukazivao na drastičan deficit informacija koje bi morale 
biti dostupne građanima. Često državni organi odbijaju da pruže te informacije, pa nije nimalo čudno da se 
taj partokratski i ekskluzivni prostor odlučivanja nosilaca političke moći prenosi kao manir i na lokalni plan. 
Istraživanje javnog mnenja je veoma indikativno i ukazuje da su, i pored slabog uvida u informacije, građani 
dosta  slično  procenili  ko  stoji  iza  odluka  u  skupštini  opštine.  (grada)  o  čemu  slikovito  govori  i  naredni 
grafikon. 

Grafikon   Ko stoji iza najvažnijih odluka u lokalnoj skupštini (%) 




                                                                                                           
Izvor  :  Decentralizacija  i  regionalizacija  Srbije  iz  ugla  građana,  CESID,  Kancelarija  Nacionalnog  Saveta  za 
decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011, strana 18 

         Pre  svega  veliki  broj  građana  uopšte  ne  zna  ko  zaista  odlučuje  (14%).  Zatim  su  kao  glavni  centri 
odlučivanja identifikovane političke partije u centrali (23%) i političke partije u opštini (17%) čime bi partijski 
uticaj iznosio oko 40% i bio još jedna potvrda postojanja partokratske države. Sa ovim uticajem može da se 
meri jedino uticaj lokalnih tajkuna i kriminalaca (21%). Legitimno izabrani organi da odlučuju imaju daleko 
manji  uticaj.  Tako  predsednik  opština  utiče  sa  17%  a  skupština  tek  sa  4%.  O  lokalnim  pitanjima  čak  i 
republički organi imaju veći uticaj 5%. od skupštine opštine koja bi trebalo, uz predsednikaopštine da ima 

                                                           99
dominantan uticaj. (CESID, 2011, strana 18) Ova slika demokratije na lokalnom nivou je porazna ali je zaista 
veoma indikativna i govori o patologiji i slabostima sistema i društva.  

 Pružanje usluga 

          Proces  i  kvalitet  pružanje  usluga  građanima  od  strane  lokalnih  vlasti  je  bitan  indikator  stepena 
modernizacije lokalne vlasti u pravcu demokratizacije i modernizacije. Demokratizacija znači da su građani i 
civilno  društvo  uključeni  u  procese odlučivanja,  da mogu  iskazati  svoje  potrebe  i  pratiti  proces  kreiranja i 
primene paketa usluga kreiranih prema njihovim potrebama. Modernizacija, s druge strane, podrazumeva 
podizanje  kvaliteta  preduzetničkih  i  menadžerijalnih  kapaciteta  da  bi  se  građanima  obezbedili  kvalitetni  i 
adekvatni  paketi  usluga.  Korišćenje  informacione  tehnologije  je  bitan  instruemnt  demokratizacije  i  veće 
otvorenosti  i  odgovornosti  javnih  vlasti  ali  je  u  isto  vreme  i  jedan  od  glavnih  sadržaja  demokratizaicje 
sistema (elektrosnka uprava). (Salamon L. 1995, Salamon L. Ed 1989) 

          U  Srbiji  postoji  arhaičan,  monopolski  način  pružanja  usluga,  kako  u  državi  tako  i  u  opštinama  i 
gradovima.  Javne  usluge  pružaju    javno  komunalna  preduzeća  koja  su,  na  osnovu  svih  istraživanja,  loše 
organizovana, imaju slab menadžment, slabe proizvodne programe, imaju problem viška radne snage, cene 
njihovih usluge nisu tržišne, postoje raznovrsne i brojne subvencije, veliki deo sredstava se odliva u partijske 
i  druge  fondove  itd.  U  tom  kontekstu  pokušaji  reformi  su  bili  veoma  slabi  i  proces  uključivanja  privatnog 
sektora  u  ovu  oblast,  radi  podizanja  kvaliteta  i  ponude  usluga  kao  i  podizanja  konkurencije,  je  veoma 
sporadičan. (Đorđević S. 2010) 

         U ovoj oblasti ozbiljna reforma svakako treba da otpočne reformama javno komunalnih preduzeća i 
to  pre  svega  podizanjem  kvaliteta  organizacije,  podizanjem  menadžerijalnih  kapaciteta,  uklanjanje 
subvencija i uvođenjem tržišnih cena usluga gde god je to moguće. (Peters G, Savoie D, Ed, 2000, Walzer N, 
1993)  Konačno,  veoma  je  bitno  otkloniti  zakonske  prepreke  privatizaciji  jer  zakon  ograničava  da  privatni 
kapital može činiti svega 49% vrednosti JKP.  360 Privatizacija u ovoj oblasti bi i kod nas dovela do podizanja 
stepena  konkurencije,  kvaliteta  usluga  kao  i  do  obaranja  cene  usluga.  Da  bi  se  izbegle  brojne  patologije, 
treba  imati  u  vidu  d  je  za  dobro  funkcionisanje  ovog  instrumenta  od  presudnog  značaja  postojanje 
demokratske države, stabilnih institucija, postojanje pravne države a zatim, veoma dobro regulisana uloga i 
države  i  lokalnih  vlasti  u  procesima  davanja  poslova,  frekfencija,  predanost  merenju  i  kontroli  i  uvođenju 
brojnih mehanizama kojima se preventira nebriga privatnih aktera i štiti interes građana.  

        Komparativna  iskustva  lokalnih  vlasti  u mnogim  zamljama  ukazuju  da  privatizacija  vodi  povećanju 
konkurencije,  da  podiže  kvalitet  pružene  usluge,  a  obara  cenu  čime  usluge  čini  dostupnijim  građanima. 
(Green, D. J, 2002) 

        U  procesu  rada  je  bitno  uvesti  standarde  u  svaku  oblast,  uvesti  merenje,  vrednovanje  rada  kao  i 
transparentnost u radu što bi omogućilo građanima da imaju uvid u kvalitet usluga, cenu kao i da utiču na 
konačni kvalitet paketa usluga koji im se na ovaj način obezbeđuje. (Ammons D,2001)    

         Važna  promena se odnosi i  na  način  izbora  direktora  i  upravnih  odbora  JKP,  koji  mora  uvesti  kao 
jedini  bitan  kriterijum  profesionalne  kvalitete  pojedinaca.  I  u  ovoj  oblasti  se  dominacija  partijskih 
kriterijuma do sada pokazala kao pogubna.  

Nadležnosti 

         Proces reformi od 2000 godine se odnosio i na povećanje nadležnosti lokalnih vlasti ali ovaj proces 
ipak nije doveden do kraja. Veliki deo nadležnosti koje bi opštine i gradovi lako mogli nositi iz oblasti ostao 
je i dalje u nadležnosti države. Opštinama i gradovima je tako dat deo nadležnosti iz oblasti obrazovanja, 
primarnu  zdravstvenu  zaštitu  i  apoteke,  socijalne  zaštite  ali  ne  u  dovoljnoj  meri.  Tako  škole,  domovi 
zdravlja i centri za socijalni dalje ne biraju nezavisno direktore. U ovaj proces je upletena opština koja nalazi 

                                                           
360
      Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnostima od opšteg interesa, Službeni glasnik RS 25/00 i 25/02



                                                              100
kadrove  sledeći  partijske  a  ne  isključivo  profesionalne  kriterijume  a  odobrenje  za  svaku  od  oblasti  daje 
nadležni  Ministar  (prosvete,  zdravlja,  socijalne  zaštite).  Lokalne  ustanove  i  institucije  (škole,  domovi 
zdravlja,  centri  za  socijalni  rad)  nemaju  prava  da  utiču  na  kvalitet  programa  obrazovanja,  zdravstvene  ili 
socijalne  zaštite  i  jako  im  je  sužen  prostor  za  bilo  kakvo  samostalnije  kreiranje  dopunskih  programskih 
sadržaja.  Posebno  je  problem  što  su  u  ovom  sistemu  marginalizovani  građani  kao  korisnici  ovih  usluga 
(učenici, roditelji, bolesni, korsnici socijalne pomoći) tako da su oni po pravilu u pasivnoj i zavisnoj poziciji, 
ne  pitaju  se  šta  bi  bili  njihovi  prioriteti,  da  li  su  zadovoljni  uslugama  i  koje  predloge  imaju.  Država 
obezbeđuje plate zašoselnima u svim ovim oblamstima dok opština pokriva materijalne troškove. 

        Oblast urbanističkog planiranja i gradnje je i dalje detaljno regulisana od strane države i nadležnog 
ministarstva.  U  ovoj  oblasti  predugo  traje  proces  sređivanja  zemljišnih  knjiga  i  katastra,  nedostaju 
instrumenti i mehanizmi kontrole, krše se elementarni profesionalni standardi, opstaju korupcija i kriminal. 
U ovoj oblasti, političke partije i dalje imaju veliki sivi uticaj na davanje parcela, prava na gradnju te veliki 
deo poslova ostaje u nadležnosti države. 

        Oblast  podsticanja  ekonomskog  razvoja  nije  uređena  na  moderan  način  već  i  nespremnošću 
države  da  vrati  lokalnoj  vlasti  imovinu  a  zatim  i  da  je  podstakne  na  adekvatan  način  da  podigne 
preduzetničke, menadžerijalne i razvojne potencijale. 

Izbori 

         U  Srbiji  se  proces  centralizacije  odrazio  i  na  modele  izbora.  Političke  partije  su  po  pravilu 
centralizovane, a samostalnost lokalnih odbora je veoma mala. 

         Veliki  problem  predstavlja  uvođenje  vezanog  mandata  (Ustav  2006  i  Zakon  o  izborima),  čime  su 
političke  partije  dobile  veliku  moć  lake  smene  i  zamene  izabranih  odbornika  u  lokalnim  skupštinama  i 
poslanika  u  nacionalnoj  skupštini.  U  sistemu  slabe  političke  kulture  to  jača  autoritaran  tip  odnosa  i 
poslušnički  mentalitet  a  smanjuje  šanse  za  demokratizacijom  sistema.  Otuda  je  prioritetno  bitno  da  se  u 
novi zakon o izborima i o lokalnim izborima ugradi princip slobodnog mandata, kao i promeniti član Ustava 
kojim  se  uvodi  vezani  mandat.    Bitno  je  za  demokratizaciju  čitavog  sistema  uvesti  zakon  o  finansiranju 
političkih partija. 

        Proporcionalni model lokalnih izbora je imao kao veliku slabost favorizovanje kandidata iz centara 
opštine  ili  grada  (same  političke  partije  su  predlagale  kandidate  iz  centra)  pa  je  veliki  broj  seoskih  ili 
perifernih  delova  ostao  potpuno  nezastupljen.  Ova  slabost  bi  mogla  da  se  koriguje  mešovitim  modelom 
izbora koji obavezno obezbeđuje predstavnike iz svih delova opštine (grada).  

         U  Srbiji  je  upravo  na  delu  zabrana  kumulacija  funkcija,  što  bi  moglo  imati  dobre  efekte.  Slaba 
demokratska  politička  kultura  je  praksom  partokratije  i  velikom  zavisnošću  svih  izabranih  funkcionera  od 
partije a slabom zavisnošću od građana, još više pokvarena. Ograničavanje na jednu funkciju će primorati 
političare da se ozbiljnije posvete tom jednom poslu. 

Modeli organizacije vlasti 

          U  Srbiji  je  2002.  godine  Zakon  o  lokalnoj  samoupravi  uveo  model  jakog  (direktno  izabranog) 
gradonačelnika i opciono gradskog menadžera. Model je imao sistemsku slabost jer je opštinsko veće, kao 
kolektivni  izvršni  organ,  u  krajnjoj  instanci  birala  skupština  (dva  puta  je  gradonačelnik  imao  pravo  da 
predlaže ali u slučaju spora, skupština je donosila konačnu odluku) umesto da se dopusti da članove veća 
bira  i  smenjuje  gradonačelnik.  2007.  godine  novi  Zakon  je  vratio  model  slabog  gradonačelnika  kao  otpor 
političkih  stranaka  na  gradonačelnike  koji  su  nezavisniji  od  partija  i  postaju,  umesto  partijskih  poslušnika, 
nezavisnije  i  konkurentne  figure  na  javnoj  političkoj  sceni.  U  budućnosti  bi  bilo  dobro  povesti  stručnu 
debatu u javnosti o dobrim i slabim stranama ovih modela (jak gradonačelnik, slab gradonačelnik i gradski 
menadžer)  i    dopustiti  opštinama  da  same  izaberu  model  koji  najviše  odgovara  njihovim  potrebama.  Pri 
tome bi bilo veoma dobro da se  u odlučivanje o ovim pitanjima uključe i građani. 

           

                                                          101
Lokalna uprava i administracija 

         Neophodno  je  reformisati  sistem  lokalne  uprave  i  javnih  službenika  po  principima  merit  sistema. 
Refomra bi morala da obuhvata formalne i suštinske činicioce ovog sistema. Primanje na posao, celokupan 
način  rada  (koji  je  arhaičan,  automatiziran,  nekreativan  i  nemotivišući),  napredovanje  u  struci  (relativno 
slaba  pokretljivost),  otpuštanje  sa  posla  itd.  Treba  korigovati  i  od  zastarelog  mdoela  u  kome  je  politička 
podobnost veoma značajan činilac, preći na moderan sistem u kome su profesionalni kriterijumi presudno 
značajni.Ova  reforma  bi  trebala  da  podigne  kvalitet  organizacije,  menadžmenta,  da  podigne  stepen 
obrazovne  i  profesionalne  strukture  zaposlenih,  njihove  menadžerijalne  kapacitete  u  svim  oblastima 
(projektni, finansijski, budžetski menadžment, upravljanje ljudskim resursima kao i demokratski potencijali 
za procese odlučivanja uz uključivanje građana).  

Finansiranje lokalnih vlasti 

        Novi zakon o javnoj svojini (oktorbar 2011) je obezbedio lokalnim vlastima neophodne instrumente 
za uspešnu realizaciju svojih nadležnosti i poslova i dao im šansu da postanu važni motori razvoja. Njime se 
konačno  uvodi  red  uspostavljanjem  javnih  registara  imovine  i  pojačava  odgovornost  u  raspolaganje 
imovinom jer seuvodi obaveza javnog nadmetanja pri prometu imovinom i detaljna budžetska kontrola. U 
procesu  prenošenja  imovine,  trebalo  bi  da  lokalne  vlasti,  SKGO  kao  i  javnost  uopšte  obrati  pažnju  da  se, 
usled podnormiranja procedura, ne pojave zloupotrebe i korupcija. 

        Neophodno  je  obezbediti  finansijsku  autonomiju  lokalnim  vlastima  u  pogledu  prava  na  izvorne 
prihode,  prava  na  utvrđivanje  stope  i  na  ubiranje  izvornih  prihoda  (lokalna  poreska  uprava).  Pored  toga, 
zakon  mora  odrediti  koji  procenat  budžeta  ide  na  lokalne  transfere,  preciznu  formulu  raspodele  kako 
osnovnih sredstava tako i davanja za nerazvijene (fond za ujednačavanje).  

Pružanje usluga 

        U Srbiji predstoji ozbiljna reforma javnih usluga, koja svakako treba da otpočne reformama javno 
komunalnih preduzeća. Zakonska odredba da privatni kapital može činiti svega 49% vrednosti JKP svakako 
da otklanja mogućnost ozbiljnih reformi. Privatizacija u ovoj oblasti je uvek podizala stepen konkurencije, 
podizala kvalitet usluga a obarala cenu.  361 

         Druga bitna oblast je korekcija načina izbora direktora i upravnih odbora JKP koji mora uvesti kao 
jedini bitan kriterijum profesionalne kvalitete pojedinaca. I u ovoj oblasti je dominacija partijskih kriterijuma 
pogubna. JKP treba da prođu kroz ozbiljne reforme organizacije, menadžmenta svih vrsta i da se podigne 
kvalitet rada, ukinu subvencije i obezbede tržišne cene.  

        Treća važna oblast reformi predstavlja uvođenje standarda u oblast pružanja usluga što je pionirski i 
izuzetno koristan posao.    

Intervecija državnih organa 

        U Srbiji je prostor intervencije države u rad lokalnih vlasti dobro uređen. Država može intervenisati 
samo u slučajevima kada lokalna vlast donosi neustavan i nezakonit akt. Nadležno ministarstvo upozorava 
opštinu ili grad o tome i ako ne reaguju, ono pred ustavnim sudom pokreće postupak ispitivanja ustavnosti i 
zakonitosti, koji u proceduri ima stavljanje datog akta van snage do konačnog donošenja odluke Suda. 

        Vlada na predloga odgovarajućeg Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ima pravo 
u  zakonom  strogo  preciziranim  uslovima  kojima  se  ugrožavaju  interesi  građana  (nesazivanje  skupštine, 
neodržavanje redovnih sednica i nedonošenje budžeta) raspustiti skupštinu lokalne samouprave ali u roku 
od  3  meseca  ima  obavezu  da  raspiše  nove  izbore.  Ova  rešenja  su  u  skladu  sa  standardima  demokratskih 
zemalja. U ovoj oblasti do problema dolazi usled prakse partokratije i neformalnih kanala uticaja pa otuda 
                                                           
361
  "Governance in the Twenty- First Century: Revitalizing the Public Services", Ed. by Guy Peters and Donald Savoie,
Canadian Centre for Management Development, 2000.i "Local Economic Development" Ed. by Norman Walzer,
Westview Press, 1995.
                                                              102
borba za uspostavljanje demokratskog sistema i pravne države predstavlja i šansu da se procesi intervencije 
drež u zakonski rpedviđenim i prihvatljivim okvirima. 

Zaključak 

          Analize i studije koje su se bavile istraživanjima uspešnosti, kvaliteta i efekata tranzicije, ukazuju da 
veliki uticaj na uspešnost tranzcije ima politička elita. Ukoliko elita ima demokratske vrednosti, sposobna je 
i posvećena deorkatizaciji i transformaciji ka tržišnom sistemu, i tranzicija je uspešnija. Posebno je delikatno 
pitanje izgradnje pravne države, ograničavanja moći (dosledno sproveden sistem podele i ravnoteže vlasti) 
kao  i  beskompromisna  borba  protiv  korupcije  i  zloupotreba.  (Pavlović  V,  2011,  strana  44,45,  Kristofer  L, 
1996)  

        Politička elita u Srbiji je i sama kolateralna žrtva autoritarnog režima od 1990 do 2000, te još uvek 
postoje snažne naslage nedemokratskih ideja, vrednosti i kulture. Ona u periodu od 2000 godine u talasima 
sprovodi  reforme  ali  taj  proces  ide  dosta  neujednačeno  i  sporo.  Tokom  poslednjeg  izbornog  mandata 
(2008‐20012),  politička  elita  (Demokratska  stranka)  od  koje  se  očekivalo  da  odlučnije  ide  na  procese 
transformacije  sistema,  objektivno  nije  bila  spremna  za  demokratizaciju  i  decentralizaciju,  niti  je  bila 
spremna da odgovori izazovima globalizvoanog društva. Važan deo sistemskih promena do kojih je u ovom 
periodu ipak došlo, bila je iznuđena bilo zahtevima EU bilo pritiscima jednog dela koalicionih partnera.  

I u Srbiji se ponovilo iskustvo mnogih drugih zemalja da je političarima veoma teško da se: 
     1. odreknu  pozicije  moći  (kumulacija  funkcija,  kumulacija  nadležnosti  u  državi  u  odnosu  na  lokalne 
          vlasti), 
     2. da  se  odreknu  odnosa  nadređenosti  i  podređenosti  (hijerarhije)  i  da  prihvate  novi  tip  odnosa 
          partnerstava i saradnje sa lokalnim vlastima, sa civilnim društvom i konačno sa građanima 
     3. da se odreknu arhaičnog modela upravljanja koji daje veoma slabe rezultate ali omogućava, usled 
          netransparentnosti sistema, brojne zloupotrebe i razne vidova monopola. 

    Otpori političara, koji bi sami trebalo da nose reforme, suštinski je otežavalo procese decentralizacije, 
demokratizacije i modernizacije sistema. Predugo održavane sistemske slabosti (partokratija, slaba pravna 
država,  dominacija  izvršne  grane  vlasti,  visok  stepen  korupcije,  slab  kvalitet  menadžmenta,  i  slabo 
korišćenje  resurs  id  dobara,  slaba  transparentnost  i  odgovornost  političara  za  rad)  posledica  su  jačanja 
autoritarnih koncepta nad demokratskim konceptima reforme i razvoja društva. Od 2006 do danas proces 
korekcije  i  demokratizacije  sistema  (ukidanje  vezanog  mandata,  korekcije  sudskog  sistema,  vraćanje 
imovine  lokalnim vlastima,  uvođenje  statističkih  regiona  kao  začetka  regionalizacije)  ide  veoma  sporo.  To 
vreme je od strane političke i ekonomske „elite” iskorišćeno za lično bogaćenje i očuvanje političkih pozicija. 

    Kako integracije u EU zahtevaju ubrzavanje reformskih procesa, najveći saveznik građana Srbije upravo i 
jeste  EU.  Ona  se,  u  vezi  sa  svim  bitnim  procesima  reformi,  kao  što  su  demokratizacija,  decentralizacija, 
podizanje  menadžerijalnih  kapaciteta,  veća  transparentnost  i  odgovornost  rada  vlasti,  način  korišćenja 
javnih  finansija  i  dobara  uopšte,  jačanja  civilnog  društva,  uključivanja  građana  u  procese  odlučivanja  itd, 
dokazala kao važan saradnik i savetnik.  

Preporuke 

        U  Srbiji  nije  realizovan  sistem  podele  i  uzajamne  kontrole  vlasti  jer  je  ustavom  uveden  vezani 
mandat  čime  je  Parlament  (usled  visoke  zavisnosti  poslanika  od  vrhova  političkih  partija)  postao  zavisan. 
Nizom  rešenja  sudska  grana  vlasti  je  zavisna  i  čitav  sistem  pati  od  partokratije.  Otuda  ne  postoji  pravna 
država.  Korekcija  ovih  temeljnih  sistemskih  slabosti  je  preduslov  modernizacije  dražve,  lokalne  vlasti  i 
društva uopšte. 

        U Srbiji nije razvijena mreža nivoa lokalne vlasti. Postoje opštine i gradovi. Okrug je formiran kao 
detaširana državna vlast i nije nivo lokalne vlasti. Zakon o statističkim regionima (poslednja promena 2010) 
formira  pored  grada  Beograd  kao  regiona,  pokrajine  Vojvodine  kao  drugog  regiona  (ovde  ne  pominjemo 
Kosovo, koje zakon prepoznaje takođe kao region), još dva nova regiona koji nemaju izborne organe vlasti 
pa time i nisu nivo lokalne vlasti.  

                                                          103
        Ovaj  model  nije  razvijen  i  dalje  reforme  u  ovoj  oblasti  su  neophodne  u  pravcu  jačanja  regiona. 
Preduslov je modernizacija političkog ali i ekonomskog sistema kao i uvođenje subsidijariteta kao principa 
podele  nadležnosti, odgovornosti  i  funkcionisanja  svih  nivoa vlasti  kao  skladne celine  koja  radi  u  interesu 
građana. 

         Srbija ima relativno velike opštine koje sa gradovima imaju oko 45 000 stanovnika a ako se gradovi 
izuzmu iz uzorka, same opštine imaju oko 25 000 stanovnika. One su dovoljno velike da obezbede kvalitetne 
usluge  građanima.  Mogući  problem  deficita  demokratije  se  može  rešiti  jačanjem  uloge  mesnih  zajednica 
kao  jedinica  vlasti  u  kojima  građani  mogu  lakše  identifikovati  svoje  potrebe,  probleme  i  sugerisati  način 
promene stanja. 

         Zakon o  gradovima  je  donet  2007.  godine  i  njim  je  proširena mreža  gradova  sa  4  (Beograd,  Novi 
Sad,  Niš  i  Kragujevac)  na  24.  Ipak,  gradovima  se  ne  daje  veći  krug  nadležnosti,  viši  stepen  organizacione 
autonomije, niti finansijske i funkcionalne samostalnosti a gradovi, kao ni opštine do skoro (oktobar 2011) 
nisu  imali  imovinu.  Beogradu  Zakon  o  statističkim  regionima  daje  status  regiona  ali  nedostaje  adekvatna 
zakonska dorada od strane ostalih zakona. 

        U  Srbiji  okruzi  nisu  jedinice  lokalne  vlasti.  Moglo  bi  se  razmisliti  koje  funkcije  bi  eventualno  ovaj 
nivo lokalne vlasti mogao imati. 

        Posebno  mogu  biti  interesantna  rešenja  koja  nisu  skupa  a  funkcionalna  su  u  pravcu  jačanja  formi 
saradnje opština i gradova, mogućeg povremenog uvođenja funkcionalnih distrikata kojima bi se rešavala 
neki tekući problemi ili realizovali aktuelni projekti. 

       Uvođenje  regiona  je  verovatno  i  najkompleksniji  proces  za  zemlje  jugoistočne  Evrope  jer 
podrazumeva postojanje demokratske političke kulture i ekonomskih principa i odnosa jer je region važan 
ekonomski, razvojni akter.   

        U  Srbiji  je  kao  prvi  korak  u  tom  pravcu  usvojen  Zakon  o  statističkim  regionima,  ali  novoformirani 
regioni (sem Vojvodine i Beograda), nisu nivoi lokalne vlasti. Njihovi organi vlasti su postavljeni od strane, 
delom lokalnih vlasti koje je čine, a delom od strane Vlade Srbije. 

         Pored  potrebe  za  razvojem  mreže  lokalne  vlasti  (opština,  grad,  okrug,  region),  veoma  je  bitno 
takođe  da  se  uspostave  bazični  principi  teritorijalne  organizacije  kroz  sistem  pet  nivoa  NUTS  .  NUTS  je 
statistička  jedinica  koja  pomaže  u  uvođenju  regiona  s  aspekta  prostora  i  kapaciteta  (prostornih,  ljudskih, 
ekonomskih, finansijskih, komunikacionih, menadžerijalnih i razvojnih).  

        Ministarstvo  za  ekonomiju  i  regionalnih  razvoj  se  oslonilo  na  ove  principe  u  kreiranju  mreže 
regionalnih centara u Srbiji, koji je korak napred u procesu regionalizacije. 

        U  Srbiji  takođe  i  dalje  postoji  hijerarhija  između  države  i  lokalnih  vlasti.  Nije  uveden  princip 
subsidijariteta, lokalnim vlastima je tek u oktobru 2011. godine vraćena imovina. Time su lokalne vlasti bile 
predugo  držane  u  zavisnoj  poziciji  od  države  a  to  je  predstavljalo  stalni  izvor  korupcije,  neefikasnosti  i 
otežanog investiranja. 

REZIME 

        Ova  studija  se  bavi  reformom  sistema  lokalne  samourpave  u  Srbiji  od  2000  do  2011  godine  i 
fokusira se na procese demokratizacije, decentralizacije i regionalizacije. Studija posebnu pažnju posvećuje 
procesu  podizanja  kapaciteta  lokalnih  vlasti  i  jačanju  pozicije  i  uloge  građana,  civilnog  društva  i  njenih 
organizacija.  

          Studija  prati  transformaciju  svakog  od  bitnih  činilaca  autonomije  lokalne  vlasti:  ustavni  i  zakonski 
status,  jedinice  i  mreža  lokalne  vlasti,  lokalni  izbori,  model  organizacije  vlasti,  nadležnosti,  finansiranje, 
pružanje  usluga,  participacija  građana,  te  odnos  država  lokalna  samouprava.  Rezultati  studije  ukazuju  da 
ova sistemska i kompleksna reforma mora biti dugotrajna i predstavlja transformaciju celine društva.  Ona 


                                                           104
zahteva  vreme,  podizanje  znanja  i  veština  svih  nivao  vlasti  (posebno  lokalne),  posvećenost  političke  elite 
demokratskim vrednostima i tesno je vezan sa podizanjem stepena demokratske političke kulture. 

KLJUČNE REČI:  

       decentralizacija,  demokratizacija,  modernizacija,  lokalna  samouprava,  mreža  lokalnih  vlasti, 
nadležnosti, finansije, menadžment, pružanje usluga, participacija građana, otvorenost vlasti 

Literatura 

    1.    Amin S. (1997): Capitalism in the Age of Globalization, Zed Press, London,  
    2.    Ammons  D  (2001):  Municipal  Benschmarks  –  Assesing  Local  Performance  and  Establishing 
          Community, Sage Publications, Inc, USA 
    3.    Ammons D, Newall C (1986): City Executives, State University of New York Press. 
    4.    Berman D (1997): State and Local Politics, M.A.Sharpe, Armonk, NY, London, England,  
    5.    Cheema, G.S, Rindinelli A. D, Ed. (2007): Governance, Routledge, Brookings, London, New York 
    6.    Donahue  J,  Joseph  Nye  (2002):  For  the  People‐  Can  We  Fix  Public  Service?  Brookings  Institution 
          Press , Washington D.C. 
    7.    David  Osborne,  Ted  Gaebler  (1992):  Reinventing  Government,  A  William  Patrick  Book;  Addison‐
          Westley Publication Company  
    8.    Decentralizacija  u  kontekstu  novog  Ustava  Srbije  i  EU  (2006),  Centar  za  regionalizam,  Novi 
          Sad.Decentralizing Đorđević S (2006): Renesansa lokalne vlasti ‐ uporedni modeli,  Čigoja, Beograd,. 
    9.    Đorđević S. (2009): Decentralizacija, u zborniku: Ka boljem upravljanju lokalnim zajednicama, BCIF, 
          Beograd 
    10.   Đorđević S (1993): "Politička zajednica velikog grada" Čigoja, Beograd,  
    11.   Đorđević  S  (2009):  Organizacija,  nivoi  vlasti  i  nadležnosti  u  studiji  Beograd  ‐  demokratska 
          metropola, Urednici Vukašin Pavlović, Slaviša Orlović, Čigoja, Beograd  . 
    12.   Đorđević  S,  Miller  D  (2006):  Reforma  lokalne  vlasti  i  priroda  profesionalnog  upravljanja  u  Srbiji, 
          Propisi i praksa broj 12 /06, SKGO, Beograd. 
    13.   Đorđević  S.  (1997):  Preduzetničko  upravljanje  megalopolisom  ‐  city  manager  model“,  Čigoja, 
          Beograd. 
    14.   Đorđević S. (2006).:“Renesansa lokalne vlasti ‐ uporedni modeli“ Čigoja, Beograd.  
    15.   Đorđević  S.  (2010):  Javne  usluge,  u  studiji:  Beograd  ‐  demokratska  evropska  metropola”  Čigoja, 
          Beograd. 
    16.   Đorđević S. (2011): Priručnik za uključivanje građana i civilnog društva u procese odlučivanja, CESID, 
          Beograd 
    17.   Ferrara,  A.  (2010):  Cost‐Benefit  Analysis  of  Multi‐Level  Government:  The  Case  of  EU  Cohesion 
          Policy and US Federal Investment Policies, London and New York: Routledge. 
    18.   Fransis Fukojama (2007): Građenje države: vlast i svetski poredak u 21 veku, Filip Višnjić, Beograd, i 
          Joseph S.  
    19.   Gill S. (1995): Globalization, Market Civilization and disciplinary Neoliberalism, Millennium 24(3). 
    20.   Greider  W.(1997):  One  World,  Ready  of  Not:  The  Manic  Logic  of  Global  Capitalism,  Simon  and 
          Schuster, New York,  
    21.   Green J. (2002): Cities and Privatization – Prospects for the New Century, Upper Saddle River, New 
          Jersey 
    22.   Goati  V.  (2011):  Podsistem  političkog  predstavništva,  “Ahilova  peta”  poretka  u  Srbiji, 
          izbornareforma.rs/.../wp.../Vladimir%20Goati%20‐%20Izbori.pdf 
    23.   Gold  S.  (1989):  "Reforming  State  Local  Relations:  Practical  Guide"  National  Conference  of  State 
          Legislatures. 
    24.   Groenendijk, Nico (2002): Fiscal federalism Revisited, paper presented at Institutions in Transition 
          Conference organized by IMAD, Slovania Ljublijana, 
    25.   Campaing  and  Party  Finance  in  North  America  and  Western  Europe  (1993),  Ed.  Gunlicks  A, 
          Westview Press.  
    26.   Held D, McGrew A, Ed.(2000): The Global Transformations Reader, Polity  Press 


                                                           105
27. Jonnes R.J.B. (1995): Globalization and Interdependence in the International Finance and the State, 
      Frances Pinter, London  
28. Keating  M,  Loughlin  J.  Ed  (1997):  Political  Economy  of  Regionalism,  Ed.  Franc  Cass,  London  ‐ 
      Portland, Or. 
29.   Kerley R (1994): Managing in Local Government, Macmillan.  
30.   King,  D  (1984):  Fiscal  Tiers:  The  Economics  of  Multilevel  Government,  London:  George  Allen  and 
      Unwin, 
31.   King D, Ed. (1992): Local Government Economics in Theory and Practice Routhledge, London, New 
      York,  
32.   Kristofer L (1996): Pobuna elita i izdaja demokratije, Svetovi, Novi Sad 
33.   Leach S, Howard D & Ass. Ed. (1996): Enabling and  Disabling Local Government ‐ Choices for the 
      Future Open Univestiy Press. 
34.   Levitas  T  (2010)  Efekti  obustave  primene  Zakona  o  finansiranju  lokalne  samouprave  na  način 
      upravljanja prihodima i rashodima u lokalnim samoupravama: 2007‐2009. USAID/MEGA 
35.   Loughlin  J,  Peters  G  (1997):  State  Traditions,  Administrative  Reform  and  Regionalisation,  u  radu: 
      Keating M, Loughlin J, Ed.Political Economy of Regionalism, Franc Cass, London ‐ Portland, Or. 
36.   Loughin J Ed. (2001): Subnational Democracy in the European Union" Oxford University Press, UK.  
37.   Luttwak E. (1999): Turbo‐ Capitalism, Basic Books, New York. 
38.   Mattli W (1999): The Logic of Regional Integration, Cambidge Univestiy Press. 
39.   Mead M.D. (2000): What You Should Know about Your Local Government Finances, GASB. 
40.   Mellors C,  Pijnenburg B. Ed.(1989): Political Parties and Coalitions in European Local Govenrement 
      Routledge, London, New York. 
41.   Nalbandian  J  (1991):  Professionalism  in  Local  Government,  Jessey  Publishers,  San  Francisco, 
      Oxford. 
42.   Nye  Jr.  (2004):  Power  in  the  global  information  age‐    from  realism  to  globalization,  Routlegde, 
      London,  New  York.  Oates,  W.E.  (1999):  An  Essay  on  Fiscal  federalism,  Journal  of  Economic 
      Literature, 37(3):1120‐49,  
43.   Oates W. E. (1996): "Fiscal Structure in the Federal System" u radu: "Management Policies in Local 
      Government Finance", Ed. Richard Aronson, ICMA. 
44.   Olsen M, Peters G (1996): Lessons From Experiences, Scandinavian University Press, Oslo. 
45.   Pavlović  V  (2011):  Teorija  elita  u  političkoj  sociologiji.Klasične  i  savremene  koncepcije,Godišnjak 
      FPN, broj 5 
46.   Petovar K (2007): O kriterijumima definicije grada, u radu: U susret novom statusu gradova u Srbiji ‐ 
      realost i potrebe Zbornik radova, Palgo Centar, Beograd, (91, 92). 
47.   Peters G (1991): Politics of Taxation, Blackwell, Cambrigdge, Oxfrod,."Management Policies in Local 
      Government Finance (1996), Ed. Richard Aronson. ICMA.  
48.   Peters  G,  Savoie  D  Ed.  (2000):  Governance  in  the  Twenty‐  First  Century:  Revitalizing  the  Public 
      Services Canadian Centre for Management Development. 
49.   Public  Private  Partnership  ‐  Neue  Formen  Öffentliche  Aufgabenerfüllung,  (1997),  Nomos, 
      Verlagsgesselschaft, Helf 41, Baden‐Baden.  
50.   Raphaelson  A,  Ed.  (1998):  Restructuring  State  and  Local  Services  PRAEGER,  The  Urban  Institute, 
      Westport, Conneticut, London. 
51.   Roger  L.  Kemp,  McFerland  &  Comapany,  Ed  (  2003):  Community  Renewal  through  Municipal 
      Investment ‐ A Handbook for Citizens and Public Officials, Inc. Publsihers, 
52.   Salamon L (1995): Partners in Public Service, The John Hopkins University Press. 
53.   Salamon  L  Ed  (1989):  Beyond  Privatisation:  The  Tools  of  Government  Action, The  Urban  Institute 
      press, Washing D.C.  
54.   Sharma,C.K.  (2011):  Beyond  Gaps  and  Imbalances:  Re‐structuring  the  Debate  on  
      Intergovernmental  fiscal  Relations.  Public  Administration,  Vol.  89:  10.1111/j.1467‐
      9299.2011.01947.x 
55.   Stančetić  V  (2009):  Region  kao  razvojna  perspektiva  u  Evropskoj  Uniji,  strana  83‐103  (predlozi  za 
      Srbiju) Službeni Glasnik, Beograd.. 
56.   Stephens  R,  Wikstrom  N  (2000):  "Metropolitan  Government  &  Governance",  Oxford  University 
      Press, New York, Oxford. 
                                                      106
    57. Stojkov  B  (2007):  Status  grada,  decentralizacija  i  policentričnost  Srbije,  u  radu:  U  susret  novom 
           statusu gradova u Srbiji ‐ realost i potrebe Zbornik radova, Palgo Centar, Beograd. 
    58. Sharpe L.J. Ed. (1993): The Rise of Meso Government in Europe Sage Publications. 
    59. Tamas M. Horvath, Ed (2000): Decentralization: Experiments an d Reforms Local Government and  
           Public Service Reform Initiative, OSI, Hungary. 
    60. U susret novom status gradova u Srbiji ‐ realnost i potrebe, Zbornik (2007), Dosije, Beograd 
    61. Vasić R (2011): Analiza Reforme Sudstva u Srbiji, Sabor Politikologa Beograd, maj 2011 (priprema za 
        štampu),  Vasić R (2003): Reform of the Judicial System in Serbia (How the Independent Judiciary 
        Supports  the  Transformation  of  Authoritarian  Rule  into  the  Rule  of  Law).  U  knjizi:  Between 
        Authoritarianism and Democracy – Serbia, Montenegro, Croatia, Vol.1, Institutional Framework.  
    62. Walzer N Ed. (1995): Local Economic Development Westview Press, USA. 
    63. Zevin  R.  (1995):  Are  World  Financial  Markets  more  open?  U  radu:  Banuri  U  T,  Schor  J.S.    (Eds): 
        Financial Openness and National Autonomy, Oxford University Press, Oxford.  

Radne studije i papiri 

    1. Structure and Operation of Local and Regional Democracy (2008), Council of Europe,  
    2. Studija  o  ekonomskim  troškovima  postojanja  državne  svojine  na  sredstvima  koja  koriste  gradovi  i 
       opštine  u  Republici  Srbiji,  (2005)  Institut  G17,LGI,  OSI,  USAID.  Videti  on  line: 
       www.logincee.org/remote_libraryitem/8538?lang=sr , posećeno 10.10.2011. 
    3. Analiza rada menadžera u Srbiji (2006), studija, Palgo Centar; Efikasan opštinski menadžer (2007), 
       CESID, Fond za podršku civilnom društvu.  
    4. Decentralizacija  i  regionalizacija  Srbije  iz  ulga  građana,  CESID,  Kancelarija  nacionalnog  saveta  za 
       decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011 

Zakoni  

    1.     Zakon o izborima (Službeni glasnik 42/2011) 
    2.     Zakon o lokalnim izborima, Službeni glasnik, 129/07. 
    3.     Zakon o lokalnim izborima (Službeni glasnik 54/2011). 
    4.     Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik 51/09 
    5.     Zakon o zdravstvenoj zaštiti i Zakon o zdravstvenom osiguranju, Službeni glasnik 107/05  
    6.     Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Službeni glasnik 72/09 
    7.     Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Službeni glasnik: 62/06 
    8.     Zakon o  finansiranju  političkih  aktivnosti,  "Sl.  glasniku  RS"   43/11(čl. 16.  i 17.  stupaju  na  snagu  1. 
           jula 2012. godine) 
    9.     Zakon o političkim strankama, Sl. glasnik RS"  36/09 
    10.    Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik: 79/05 
    11.    Zakon o državnim služenicima: Službeni glasnik: 79/05 
    12.    Zakon o državnoj upravi, Službeni Glasnik 79/2005,   
    13.    Zakon o državnim službenicima, Službeni Glasnik 79/2005,  
    14.    Predlog zakona o lokalnim službenicima. Videti na: 
           www.drzavnauprava.gov.rs/pages/documents.php?id=262, posećeno 10.10.2011. 
    15.    Zakon  o  javnim  preduzećima  i  obavljanju  delatnostima  od  opšteg  interesa,  Službeni  glasnik  RS 
           25/00 i 25/02 
    16.    Zakon o javnoj svojini, Službeni glasnik 72/2011 
    17.    Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik: 9/02,  
    18.    Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Službeni glasnik: 9/02,  
    19.    Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik: 9/02,  
    20.    Zakon o lokalnim izborima Službeni glasnik: 9/02,  
    21.    Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik, 129/07. 
    22.    Videti zakone: http://www.parlament.gov.rs/content/cir/akta/akta_detalji.asp?Id=23&t=Z#  
    23.    Ustav Republike Srbije: 
           www.sllistbeograd.rs/documents/ustav_republike_srbije_lat.pdf,(10.10.2011). 


                                                             107
Dokumenta, odluke, studije 

   1. European Charter on Local Government, www. 
   2. Nacionalna  strategija  Srbije  za  pristupanje  Srbije  i  Crne  Gore  Evropskoj  Uniji,  Juni  2005.  godine 
      (Vlada  RS,  Kancelarija  za  pridruživanje)  strana  20,  21,  23.  kao  i  Predlozi  Venecijanske  Komisije, 
      oktobar 2006. 
   3. Odluka    97  (2000)  o  finansijskim  resursima  lokalnih  vlasti  shodno  nadležnostima:  test  za 
      subsidijaritet,  
   4. Odluka 86 (1999) o regionalnom  ekonomskom  partnerstvu – faktor socijalne kohezije u Evropi. 
   5. Sistem 48 www.indjija.net/code/navigate.php?Id=17, (10.10.2011). 
   6. Sugestije Venecijanske komisije, oktobar 2006.  
   7. Statut  Grada  Beograda:  www.beograd.rs/download.php/documents/Statut.pdf  ,  posećeno 
      1010.2011 

Web adrese: 

http://www.bertelsmann‐transformation‐index.de/en/bti/ 
http://www.transparency.org/ 
www.skgo.org/.../Statisticki%20pregled%20Raspodeliti%20teret%20r...(25.11.201)  Beleška  za  okrugli  sto 
"Centralne i lokalne finansije ‐ Kako raspodeliti teret reformi" 




                                                       108
Prof. dr Irena Pejić, 

Pravni fakultet u Nišu 

 

                      LOKALNA SAMOUPRAVA U EVROPSKIM USTAVNIM SISTEMIMA 
 

SADRŽAJ: 
 
Uvod 
1. Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti 
        1.1. Tradicionalni zapadnoevropski sistemi 
        1.2. Nove istočnoevropske demokratije 
2. Ustavni status lokalne samouprave 
        2.1. Pravni izvori 
        2.2. Osnovni principi 
3. Formiranje jedinica lokalne samouprave 
4. Nadležnost lokalne samouprave 
5. Lokalne finansije 
6. Nadzor nad radom lokalne samouprave 
7. Učešće građana u vršenju poslova lokalne samouprave 
       7.1. Predstavnički sistem u lokalnoj samoupravi 
       7.2. Neposredna demokratija u lokalnoj samoupravi 
8. Lokalna samouprava u Srbiji 
Zaključna razmatranja 
Literatura 

 

UVOD 

          Pojam  „lokalne  samouprave“  doživeo  je  dug  razvojni  put  od  nastanka  do  oblika  zastupljenih  u 
savremenoj ustavnoj državi. Iz istorijske perspektive posmatrano lokalne zajednice (sela, gradovi, opštine) 
stariji  su  od  države  kao  političke  zajednice.  U  procesu  nastanka  moderne  države  lokalna  samouprava  je 
dobijala  različita  značenja  u  pojedinim  fazama  razvoja.  Tokom  osamnaestog  i  devetnaestog  veka  lokalne 
vlasti,  naročito  gradova,  bile  su  postepeno  ograničavane  od  strane  centralne  vlasti  nacionalnih  država  u 
nastajanju. Uprkos tome, njihovi organizacioni oblici zadržali su se i u novonastalim državama. Čak i u malim 
„nacionalno homogenim“ zemljama, kao što su Irska i Portugalija, zadržala se potreba za postojanjem pod‐
nacionalnih nivoa teritorijalnog organizovanja u formi lokalnih zajednica.362 

         Sam  naziv  lokalna  samouprava  potiče  izvorno  iz  anglosaksonskog  pravnog  okruženja,  dok  se  u 
evropskim  kontinentalnim  sistemima  koriste  i  drugi  nazivi,  kao  što  su:  komunalna  samouprava,  slobodna 
uprava,  lokalna  uprava  i  dr.  (“kommunale  Selbstverwaltung”  u  Nemačkoj,  “libre  administration”  u 
Francuskoj  ili  “sälvstyrelse”  u  Švedskoj).  Oni  se  ne  razlikuju  samo  jezički,  već  odražavaju  određene 
specifičnosti  u  konceptu  i  ukazuju  na  institucionalne  razlike  u  sistemima  lokalne  samouprave. 
U  ovom  radu  pristupa  se  komparativnoj  analizi  odabranih  evropskih  sistema,  kako  tradicionalnih,  tako  i 
„novih“  istočnoevropskih  demokratija.  Komparativna  analiza  treba  da  ukaže  na  dostignuća  u  oblasti 
ustavnog  garantovanja  lokalne  samouprave,  kao  i  na  razlike  u  teritorijalnoj  organizaciji  kompariranih 
evropskih sistema. Fokus je, prvenstveno, na analizi normativnih rešenja, koja imanentno određuju formalni 
i organizacioni karakter sistema lokalne samouprave. U tom smislu, osnovni kriterijum za tipologiju sistema 
                                                           
362
    Loughlin, “Federalism, Regionalsm and Local Government: Comparative Perspectives on Transforming the Nation-
state”, European Political Science, No 7, 2008, p. 478
                                                              109
biće organizaciona podela na monotipske i politipske lokalne samouprave, dok će funkcionalna analiza biti 
izražena u meri u kojoj normativni okvir može biti podvrgnut ispitivanju u smislu njegove funkcionalnosti.  
Jedan od pokazatelja demokratske konsolidacije savremenih ustavnih sistema predstavlja, između ostalog, 
nivo razvijenosti nižih (subnational) institucija i autoriteta, kao i njihov odnos prema centralnim državnim 
organima.363  Sistem  lokalne  samouprave,  organizovan  u  jednom  ili  više  nivoa,  treba  da  ispuni  primarne 
ciljeve decentralizacije: približavanje građanima i efektivnost u ispunjavanju određenih poslova, koji su od 
neposrednog interesa za građane. Međutim, sistem lokalne samouprave je državna tvorevina, jer “država 
suvereno  reguliše  status,  organizaciju  i  funkcije  lokalne  samouprave”364.  Ustavom  se  načelno  uspostavlja 
princip decentralizacije i garantuje pravo građana na lokalnu samoupravu, dok se zakonom bliže razrađuju 
pravni  uslovi  za  funkcionisanje  ovog  sistema.  Zato  se  na  sistem  lokalne  samouprave  nužno  odražavaju 
specifičnosti ustavnog i političkog sistema, kao i istorijsko i kulturno nasleđe zemlje, pa i geografska pozicija 
određenog lokaliteta. 

        Prvi  talas  decentralizacije  zahvatio  je  evropske  države  odmah  iza  Drugog  svetskog  rata  (1950‐tih, 
1960‐tih  i  1970‐tih  godina).  To  je  bilo  vreme  kada  se  smatralo  da  teritorijalna  fragmentacija  u  državnom 
uređenju  (veliki  broj  malih  jedinica  lokalne  samouprave)  predstavlja  ekonomski  racionalan  i  kvalitetan 
sistem u kome je moguće ostvariti narasle funkcije ustavne države. 

        Taj proces je zahvatio kako zapadnoevropske građanske sisteme (Skandinavske zemlje, Ujedinjeno 
Kraljevstvo, Nemačka), tako i istočnoevropske socijalističke države (Poljska, Čehoslovačka, Mađarska), koje 
su ovaj sistem razvijale u specifičnim uslovima socijalističke ustavnosti. Krajem dvadesetog veka dogodio se 
drugi veliki talas decentralizacije, koji je uneo novine u tradicionalne sisteme lokalne samouprave i potpuno 
transformisao “nove” građanske demokratije. Dok su zapadnoevropske države sprovodile reformu sa ciljem 
unapređenja  sistema  lokalne  samouprave  na  temelju  prethodnog  iskustva,  dotle  su  bivše  socijalističke 
države  pokušavale  da  se  oslobode  istorijskog  nasleđa  i  bile  u  dilemi  koji  model  decentralizacije  odgovara 
zahtevima tek uspostavljene građanske demokratije. 

         Najveći  broj  postsocijalističkih  zemalja  bio  je  inspirisan  željom  za  ulazak  u  Evropsku  uniju,  što  je 
opredelilo  njihov  stav  prema  potrebi  decentralizacije.  Istočnoevropske  države,  do  skora  kandidati  a  sada 
članice  Unije,  imale  su  zadatak  da  u  procesu  integracije  izvrše  strukturne  promene  u  teritorijalnoj 
organizaciji  države.365  One  su  preduzele  korake  u  normativnoj  sferi,  prvenstveno  donoseći  zakone  o 
teritorijalnoj organizaciji, u skladu sa osnovnim načelima koje su proklamovale svojim prvim ustavima. Prvi 
nivo  reformi  odnosio  se  na  mrežu  lokalne  samouprave,  a  drugi  je  pretpostavljao  formiranje  regionalnih 
jedinica, za koje se očekivalo da postanu važni „učesnici“ na evropskoj ekonomskoj sceni. 

           S obzirom da je proces decentralizacije zahvatio većinu zemalja koje su obrazovale Evropsku uniju, 
jasno je da su se značajno promenile okolnosti u kojima funkcionišu nacionalne vlade i opstaje nacionalna 
država. Sa jedne strane, proces decentralizacije bitno je promenio vertikalnu strukturu državnog uređenja, 
dok  je,  sa  druge  strane,  proces  evropske  integracije  značajno  uticao  na  funkcije  tradicionalne  nacionalne 
države. Centralna vlast u ustavnoj državi primenila je princip subsidijarnosti, koji se dvostruko reflektovao: u 
smeru  lokalne  samouprave  i  u  smeru  Evropske  unije.  Decentralizacija  je  pretpostavljala  da  se  deo 
nadležnosti  prenese  nižim  teritorijalnim  autoritetima,  dok  je  proces  evropske  integracije  zahtevao  da  se 
određene  nadležnosti  objedine  na  nivou  evropskih  institucija.  Ciljevi  kojima  teže  evropske  zemlje  u 
projektovanju  sistema  decentralizacije  vlasti  su:  jačanje  lokalne  samouprave  i  postizanje  potrebne 
ravnoteže  u  odnosu  na  ostale  nivoe  sub‐nacionalnog  organizovanja  u  državi,  dostizanje  željenog 
„blagostanja“ za građane, koji na ovom nivou teritorijalnog organizovanja, u skladu sa načelom solidarnosti, 
treba da ostvare maksimum svojih potreba. 

               
                                                           
363
    R.Hague& M.Harrop, Comparative Government and Politics: an Introduction, London:Palgrave Macmillan, 2004,
p. 245
364
     M.Jovičić, Sistem lokаlne sаmouprаve u Engleskoj, Švedskoj i Švаjcаrskoj, Beogrаd: Sаvremenа Administrаcijа,
1963, str. 8
365
     M.Keating & J.Hughes (eds), The Regional Challenge in Central and Eastern Europe, Territorial Restructuring
European Integration, Paris: Presses interuniversitaires européenes, 2003, pp. 89-105
                                                              110
1. Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti 

         U drugoj polovini prošlog veka veliki broj unitarnih država preneo je deo nadležnosti i odgovornosti 
za  vršenje  određenih  funkcija  na  niže  nivoe  vlasti.  U  sistem  odlučivanja  uključeni  su  svi  autoriteti,  koji  su 
formirani  u  vertikalnoj  organizaciji  ustavne  države.  Raspodela,  odnosno  disperzija  vlasti  u  unitarnim 
državama evropskog kontinentalnog prava realizovana je kroz nekoliko ustavnih principa: dekoncentracija, 
decentralizacija i devolucija, kao najširi oblik prenošenja vlasti odlučivanja (devolution). 

          Princip  dekoncentracije  vlasti  ima  pretežno  administrativno  značenje  i  njime  se  ne  koriguje,  već 
samo  ublažava  centralističko  uređenje  unitarne  države.  Suština  dekoncentracije  je  dislociranje 
administrativnih poslova, koje obavljaju državni organi čvrsto uklopljeni u hijerarhijsku strukturu centralne 
vlasti.366 

       Sledeći stepen u disperziji vlasti je princip decentralizacije, koji ima poseban pravnopolitički značaj u 
državnom  uređenju.  Za  razliku  od  dekoncentracije,  politički  značaj  decentralizacije  leži  u  tome  što  se 
određeni krug poslova stavlja u izvornu nadležnost nižih teritorijalnih autoriteta. Osim toga, decentralizacija 
pretpostavlja  da  centralni  organi  ne  mogu  direktno  da  utiču  na  formiranje  nižih  autoriteta.  Lokalno 
predstavničko telo biraju građani na neposrednim, slobodnim i tajnim izborima, a ovaj predstavnički organ 
samostalno obrazuje organe egzekutive. Zavisno od tipa i stepena decentralizacije, niži autoriteti raspolažu 
stepenom  samostalnosti  koji  se  kreće  u  rasponu  od  lokalne  samouprave  do  političko‐teritorijalne 
autonomije. 

         Najviši nivo decentralizacije predstavlja devolucija (devolution) u kojoj centralna vlast prenosi vlast 
odlučivanja  na  niže  autoritete,  uključujući  i  elemente  zakonodavne  vlasti.  Ovaj  stepen  disperzije  vlasti  ne 
treba  mešati  sa  principom  federalizma,  jer  je  ovde  u  osnovni  zadržano  unitarno  državno  uređenje. 
Osobenost ovog  oblika  državnog  uređenja  ogleda  se  u  tome  što  centralni  organi  vlasti  mogu  da  ocenjuju 
zakonitost akata devolviranih organa, kao što mogu i da vrate pojedine nadležnosti na nacionalni nivo, tj. 
nivo  centralne  vlasti6.  Ujedinjeno  Kraljevstvo  Velike  Britanije  i  Severne  Irske  predstavlja  oblik  unitarne 
države  sa  visokim  stepenom  decentralizacije,  tzv.  devolucija  (devolution),  koja  je  sadržane  u  prenošenju 
određenih  državnih  funkcija  na  niže  nivoe  odlučivanja.  Nakon  velike  reforme  sprovedene  zakonom  1999. 
godine (Acts of the United Kingdom Parliament), jedan broj nadležnosti prenet je zakonodavnim organima 
Škotske  i  Velsa,  pre  toga  Severne  Irske,  kao  i  lokalnim  predstavničkim  organima.367  Iako  su  devolucijom 
stvorene teritorijalne jedinice sa visokim stepenom samostalnosti, ne može se reći da je uveden federalni 
oblik državnog uređenja. Ne samo da se lokalni i drugi niži autoriteti ustanovljavaju zakonom Parlamenta (a 
ne  aktima  teritorijalnih  jedinica),  već  i  prenete  nadležnosti  mogu  biti  vraćene  centralnim organima  u  bilo 
kom trenutku. 

         Položaj lokalne samouprave u unutrašnjem uređenju evropskih zemalja ima svoje specifičnosti, koje 
se  mogu  posmatrati  u  dve  ravni:  1)  razlikovanje  tradicionalnih  zapadnoevropskih  demokratija,  sa 
dugogodišnjim  iskustvom  u  horizontalnoj  i  vertikalnoj  podeli  vlasti,  i  novih  istočnoevropskih  demokratija, 
koje  građansku  ustavnost  razvijaju  poslednje  dve  decenije;  2)  razlikovanje  ustavnih  sistema  s  obzirom  na 
specifične  istorijske,  kulturne,  nacionalne  i  političke  uslove,  koji  diktiraju  različite  modele  u  vertikalnoj 
organizaciji vlasti, pre svega u pogledu tipa državnog uređenja (federalne i unitarne države), kao i u pogledu 
oblika i stepena decentralizacije (teritorijalna autonomija i lokalna samouprava). 

              S  obzirom  na  veliki  raspon  u  stepenu  decentralizacije  unutar  Evropske  unije  i  ostalih  evropskih 
zemalja,  teško  je  govoriti  o  jedinstvenom  modelu  za  sve  države  ili  o  postojanju  jedinstvenog  „evropskog 
kalupa“.  U  ovom  globalnom  prostoru  postoji  tri  grupe  zemalja:  1)  države  koje  imaju  federalno  državno 
uređenje  (Austrija,  Nemačka,  Švajcarska,  Belgija),  2)  države  sa  visokim  stepenom  decentralizacije,  koja, 
pored lokalne samouprave, pretpostavlja i „međunivo“ teritorijalne organizacije (pokrajinska autonomija), 
postavljen  između  lokalnih  i  centralne  vlasti  (Španija,  Italija),  i  3)  unitarno  uređene  države  sa  razvijenim 
sistemom  lokalne  samouprave  (najčešće  dvostepene).  S  obzirom  na  vertikalnu  organizaciju  vlasti,  sistemi 
                                                           
366
   H.Barnett, Constitutional & Administrative Law, London: Cavendish Publishing Limited, 2004, p.11
367
   Упор. G.Stoker, “The Comparative Study of Local Government: the need to go global”, in (R.A.W. Rhodes,
S.R.Binder, B.A.Rockman, eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford Handbooks Online, 2009, р.
                                                            111
lokalne  samouprave  mogu  biti  klasifikovani  na  nekoliko  načina.  Postoji  pokušaj  da  se  zemlje  grupišu  po 
njihovom  geografskom  položaju  ili  istorijskom  poreklu:  1)  frankofonska  grupa  (zemlje  južne  Evrope), 
anglosaksonska  grupa  (Ujedinjeno  Kraljevstvo  i  SAD)  i  zemlje  severne  i  srednje  Evrope;  2)  sistemi  u 
severnim  i  južnim  evropskim  zemljama;  3)  sistemi  u  federalnim  i  unitarnim  državama.368  Međutim,  ima 
mišljenja da za određivanje tipa lokalne samouprave, pored formalnih kriterijuma, treba da budu korišćeni i 
neformalni  kriterijumi.  Tako  se  za  merilo  može  uzeti  „etos“  lokalne  samouprave,  koji  ukazuje  na  suštinu 
ovog  sistema  sa  aspekta  pretpostavljenih  društvenih  ciljeva  u  datom  okruženju.  Lokalne  samouprave  u 
bivšim  socijalističkim  zemljama  pokazuju  obeležja  klijentelističke  ili  pokroviteljske  vlasti,  u  kojima  lideri 
lokalnih  autoriteta  nastupaju  sa  pozicija  branilaca  svojih  lokaliteta.  Po  istom  kriterijumu,  za  lokalnu 
samoupravu u Americi, Kanadi i Australiji najvažnije je dostizanje ekonomskog prosperiteta u zajednici, dok 
se  lokalna  samouprava  u  Ujedinjenom  Kraljevstvu,  Nemačkoj  i  nordijskim  zemljama  predstavlja  kao 
promoter opšteg dobra svih građana.369  

          S  obzirom  da  je  lokalna  samouprava  u  najvećem  broju  evropskih  zemalja  ustavna  kategorija  (sa 
izuzetkom  Ujedinjenog  Kraljevstva),  koju  detaljno  razađuje  zakon,  to  se  nameće  novi  kriterijum  za 
klasifikaciju.  Primenom  pravno‐organizacionog  kriterijuma  za  klasifikaciju,  sistemi  lokalne  samouprave 
mogu  se  podeliti  na  monotipske  i  politipske.  Monotipski  sistem  lokalne  samouprave  pretpostavlja 
organizovanje jednog nivoa lokalne samouprave, u kome sve jedinice imaju jednake nadležnosti i istovetan 
pravni položaj regulisan ustavom i zakonom. U monotipskom modelu osnovna jedinica lokalne samouprave 
je,  po  pravilu,  opština,  mada  su  mogući  izuzeci  (kao  u  Srbiji,  gde  formalno  postoje  dve  jedinice  lokalne 
samouprave  različitih  veličina,  opština  i  grad,  pri čemu  obe  imaju  isti  pravni  položaj  uređen  zakonom).  U 
drugom tipu organizacije, politipska lokalna samouprava, organizovano je više nivoa lokalnih jedinica, kao 
na  primer,  opštine  i  okruzi  u  Engleskoj  ili  opštine  i  departmani  u  Francuskoj.  Ova  dva  nivoa  lokalne 
samouprave obavljaju različit obim poslova, a ponekad između njih postoji i odnos supsidijarnosti. 

1.1. Tradicionalni zapadnoevropski sistemi 

        U  svim  evropskim  federacijama  princip  decentralizacije  je  proklamovan  ustavom  i  dosledno 
sproveden  u  vertikalnoj  organizaciji,  koja  obuhvata:  državni  nivo,  nivo  federalne  jedinice  i  nivo  lokalne 
samouprave (Austrija, Nemačka, Švajcarska). Unitarne države su decentralizaciji pristupile u skorije vreme 
kroz proces regionalizacije i jačanje sistema lokalne samouprave, kao što je to bio slučaj u Španiji i Italiji, a 
od nedavno u Francuskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu. Razlozi decentralizacije u zapadnoevropskim sistemima 
mogu se naći u jakim regionalnim političkim pokretima, ekonomskim zahtevima i otvorenoj reakciji građana 
na centralistički nastup vlasti sredinom dvadesetog veka. 

        Osnovni zadatak u procesu decentralizacije bio je da se između lokalnih autoriteta i centralne vlasti 
organizuje jedan ili više nivoa teritorijalnih autoriteta, kao i da se osnaži sistem lokalne samouprave i ojača 
mreža lokalnih jedinica. Tako su u decentralizovanom sistemu Francuske organizovani regioni, departmani i 
opštine, dok Republiku Italiju (čl. 144 Ustava) čine opštine, provincije, glavni grad (metropola) i regioni. U 
Holandiji  i  Norveškoj  postoje  dva  nivoa  teritorijalnog  organizovanja,  opštine  i  provincije,  a  slična 
dvostepena organizacija predviđena je i u Švedskoj. 

         Proces  decentralizacije  u  Italiji  sproveden  je  u  posleratnom  periodu  kao  reakcija  na  centralističko 
uređenje  fašističke  države.  Iako  je  Ustav  Italije  (1947)  sadržao  pravni  osnov  za  proces  političke 
decentralizacije370, ona je sprovedena tek tridesetak godina kasnije, kada su održani prvi regionalni izbori i 
obrazovani prvi predstavnički i izvršni organi regiona.371 Početkom devedesetih godina ovaj proces je išao u 
pravcu  jačanja  regionalnih  autoriteta,  što  je  imalo  za  posledicu  ustavnu  reformu  kojom  je  uveden  sistem 
neposrednog  izbora  predsednika  regiona,  čime  je  bitno  ojačana  izvršna  vlast  u  regionima.  Ustavnom 
                                                           
368
    G.Stoker, op.cit., р. 6
369
     J.A.Yoder, “Decentralisation and Regionalisation after Communism: Administrative and Territorial Reform in
Poland and the Czech Republic”, Europe-Asia Studies, Vol. 55, No.2, 2003, p. 265
370
    Čl. 114 Ustаvа Itаlije glаsi: „Republikа se sаstoji iz opštinа, provincijа, grаdovа metropolа, regionа i držаve.“
371
    Prаvi prаvni trаnsfer zаkonodаvnih i аdministrаtivnih ovlаšćenjа ostvаren je tek 1977. godine, što je regionimа dаlo
moć dа odlučuju u brojnim oblаstimа. (F.Nappini, The Decentralisation Process in Italy: A Brief Analisys, European
Citizen Action Service: Cooperate Project, 2005, p. 3)
                                                              112
reformom  2001.  godine  otišlo  se  korak  dalje,  mada  ova  reforma  nije  imala  za  cilj  da  uvede  Italiju  u 
federalno  državno  uređenje.  Italijanski  model  decentralizacije  zasnovan  je  na  tri  principa:  subsidijarnost, 
uvažavanje različitosti i princip adekvatnosti (kompetentnosti)372. 

          Italija  je  decentralizaciju  sprovela  u  procesu  evropske  integracije,  jer  je  postojala  potreba  da  se 
izvrši  institucionalna  i  finansijska  reorganizacija  unutar  postojećeg  državnog  uređenja.  Osnovni  zahtevi, 
postavljeni  svim  zemljama  članicama  Evropske  unije,  bili  su  da  se  podigne  efikasnost  i  stabilnost  u 
nacionalnom i sistemu komunitarnog prava.373 Regionalno uređenje Italije uklopljeno je u strukturu Unije, 
pa  je  tako  u  oblasti  konkurentnih  nadležnosti  uspostavljena  zajednička  odgovornost  regiona  i  centralnih 
vlasti  u  primeni  osnovnih  pravnih  principa  Unije.374  Novi  Zakon,  usvojen  2005.  godine  (kojim  je  izmenjen 
Zakon iz 1989. poznat pod nazivom Pergola Law), odnosi se na obe dimenzije zakonodavstva Unije: razvoj i 
implementaciju. Shodno novom zakonodavstvu sve zainteresovane institucije, od nacionalnog parlamenta, 
preko  regiona  i  lokalnih  partnera,  do  tzv.  socijalnih  partnera,  mogu  da  učestvuju  u  implementaciji 
evropskog prava pripremajući procene i stavove, koje mogu da šalju direktno Savetu ministara. 

          Organizaciono  posmatrano,  sistem  decentralizacije  u  Italiji  je  trostepen:  1)  opština,  kao  osnovna 
jedinica lokalne samouprave, 2) provincija i metropola, kao jedinice lokalne samouprave višeg stupnja, i 3) 
region, kao jedinica teritorijalne autonomije. U zemlji ima 20 regiona, uključujući pet regiona sa posebnim 
statusom,  95  provincija  i  8.099  opština.  Najveći  broj  regiona  (15)  ima  više  od  milion  stanovnika.  Najveći 
region  (Lombardia)  ima  na  svom  području 11  provincija  i  1.546 opština,  dok  najmanji  (Valle  d`Aosta)  ima 
samo jednu provinciju i 74 opštine. Najveća provincija je Milano sa 3.614.108 stanovnika, dok je najmanja 
provincija  Isenia  sa  89.458  stanovnika.  Prosečan  broj  stanovnika  po  opštini  je  7.104:  najveći  broj  opština 
(63%) ima između 1.000 i 10.000 stanovnika, a samo 41 opština ima više od 100.000 stanovnika. Opštine sa 
30.000  do  100.000  stanovnika  mogu  obrazovati  uže  jedinice  na  svojoj  teritoriji.  Osnivanje  novih  opština, 
kao  i  promena  granica  postojećih,  sprovodi  se  u  skladu  sa  zakonom  pokrajine,  uz  prethodno  pribavljeno 
mišljenje lokalnih vlasti teritorije za koje se traži promena.375  

          Slično italijanskom iskustvu, Španija je, u pokušaju da pomiri centralističku tradiciju i jak regionalni 
identitet,  ustanovila  model  asimetrične  decentralizacije  u  okviru  jednog,  teorijski  posmatrano,  unitarnog 
državnog uređenja. U postfrankovoj eri, ustavni princip podele vlasti i raspodela moći između centralnih i 
lokalnih organa vlasti predstavljali su ključnu temu oko koje su se okupljali programi političkih partija levice 
i desnice. Regionalno uređenje sa autonomnim pokrajinama nastalo je kao kompromis, pri čemu su neke od 
pokrajina  sa  jakom  istorijskom  tradicijom osvojile „jaču“  autonomiju od ostalih.  Danas je  ustanovljeno 17 
autonomnih  pokrajina  sa  regionalnom  vlašću  koja  obuhvata  zakonodavstvo,  egzekutivu,  na  čijem  čelu  se 
nalazi predsednik, upravu i sudstvo376. Osnovne ustavne nadležnosti centralne vlasti zadržane su u oblasti 
odbrane,  spoljne  politike,  makroekonomske  politike  i  neke  od  glavnih  odrednica  socijalne  politike. 
Nadležnost  regiona,  koja  ne  sme  da  se  vrši  na  način  koji  bi  bio  suprotan  Ustavu,  uglavnom  se  odnosi  na 
oblast  obrazovanja  i  zdravstva.  Uprkos  tome  što  je  pojedinim  regionima  dopušteno  da  kreiraju,  pa  čak  i 
podižu  određene  poreske  takse,  realizacija  ove  nadležnosti  zavisi  u  najvećoj  meri  od  autoriteta  centralne 
vlasti i njenog ovlašćenja da ustupi ovo pravo određenoj pokrajini.377 



                                                           
372
    F.Nappini, op.cit. p. 11
373
    F.Nappini, op.cit. p. 4
374
     F.Nappini, op.cit. p.13; Y.Mény & A.Knapp, Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy,
Germany, Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 191
375
    Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Italy, Situation in 2008: Report
prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by
the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in November 2008, Council of Europe,
Strasbourg
376
     M.Gallagher, M.Laver & P.Mair, Representative Government in Modern Europe: Institutions, Parties and
Governments, New York: McGraw Hill International Edition, 2001, p. 151
377
    Neke pokrаjine (Bаskijskа i Nаvаrа) rаspolаžu širim ovlаšćenjem u oblаsti lokаlnih porezа, mаdа je u prаksi njihovа
stopа uvek nа istom nivou nа kome se nаlаzi nаcionаlnа poreskа osnovа. (M.Gallagher, M.Laver & P.Mair, op.cit., p.
151)
                                                              113
         Teritorijalna  organizacija  Španije  obuhvata  17  pokrajina,  50  provincija,  dva  autonomna  grada  i 
8.112  opština378.  U  Španiji  je  izražena  velika  disproporcija  u  veličini  jedinica  lokalne  samouprave:  84% 
jedinica lokalne samouprave ima manje od 5.000 stanovnika, dok, sa druge strane, ima 15 velikih gradova 
imaju  više  od  250.000  stanovnika.  379Opštine  se  udružuju  u  specifične  lokalne  entitete  –  provincije,  kojih 
ima  50.  Poreklo  provincija  leži  na  samom  početku  19.  veka  (1833),  kada  su  obrazovane  prve  takve 
teritorijalne jedinice koje su se, skoro u istovetnom obliku, održale do danas. 

         Sistem  lokalne  samouprave  u  Ujedinjenom  Kraljevstvu  ima  dugu  tradiciju  koja  svoj  pravni  izvor 
nalazi  u  zakonu  o  opštinskim  udruženjima  iz  1835.  godine.  Krajem  devetnaestog  veka  u  Engleskoj  je 
ustanovljen  sistem  dvostepene  lokalne  samouprave,  koji  je  postojao  do  sredine  sedamdesetih  godina. 
Početkom osamdesetih, međutim, engleska konzervativna vlada značajno je ograničila političku i finansisjku 
autonomiju  lokalnih  autoriteta,  pa  se  za  Englesku  govorilo  da  je  od  „unitarne  visoko  decentralizovane“ 
postala „unitarno centralizovana“ zemlja.380 

         Sistem lokalne samouprave Ujedinjenog Kraljevstva pojedini autori u uporednoj literaturi ocenjuju 
kao visok stepen decentralizacije, koristeći formalni kriterijum odvojenosti jedinica lokalne samouprave od 
centralnih  vlasti,381  Engleski  autori,  međutim,  smatraju  da  je  sistem  lokalne  samouprave  Ujedinjenog 
Kraljevstva  vrlo  slab  i  da  ne  uživa  odgovarajuću  pravnu  zaštitu.  Prva  i  osnovna  zamerka  leži  u  tome  što 
lokalna samouprava u ovom sistemu nema ustavni status. Osim toga, zamera se da je sistem relativno slabo 
razvijen, jer on obuhvata 433 jedinice lokalne samouprave, od čega su 353 u Engleskoj, 26 u Severnoj Irskoj, 
32  u  Škotskoj  i  22  u  Velsu.  Prosečna  veličina  jedinica  lokalne  samouprave  daleko  premašuje  standarde 
ostalih  evropskih  sistema.  Dok  u  Danskoj,  sa  oko  pet  miliona  stanovnika  i  jako  struktuiranom  lokalnom 
samoupravom, ima 98 jedinica lokalne samouprave, dotle u Škotskoj, sa približno istim brojem stanovnika, 
ima  samo  32  lokalne  jedinice.  Najkompleksniji  sistem  lokalne  samouprave  ima  Engleska  u  kojoj  su 
organizovane  dve  vrste  okruga  (jedinstveni  i  podeljeni  na  disktrikte),  distrikti,  London  sa  predgrađem  i 
parohije.  Veličina  jedinice  lokalne  samouprave  treba  da  obezbedi  određeni  balans  između  identiteta, 
demokratije i efektivnosti, a ovako strukturane lokalne jedinice u Ujedinjenom Kraljevstvu teško da mogu 
da ispune postavljene ciljeve decentralizacije. 

         Francuska  je  zemlja  sa  jakim  istorijskim  nasleđem  centralizovane  države,  koji  potiče  iz  tzv. 
jakobinskog koncepta uspostavljenog odmah iza Velike revolucije, a koji se održao i za vreme Napoleonove 
vladavine.  Sa  velikim  zakašnjenjem  u  odnosu  na  ostale  zapadnoevropske  države,  Francuska  je  veliku 
političku  reformu  u  oblasti  decentralizacije  sprovela  tek  1982.  godine.  Nakon  donošenja  Zakona  o 
decentralizaciji uspostavljena je složena mreža jedinica lokalne i regionalne samouprave, tako da danas ova 
zemlja  ne  nosi  više  atribut  „jakobinski  centralizovane  države“.382  U  decentralizovanom  sistemu  Francuske 
organizovano  je  36.686  opština  (prosečno  oko  10.000  stanovnika  po  jedinici  lokalne  samouprave),  96 
departmana i pet prekomorskih departmana, 22 regiona i četiri prekomorske teritorije. 

        U  grupu  zemalja  koje  su  do  nedavno  imale  izrazito  centralizovani  sistem  spada  i  Grčka.  Ona  je 
početkom  devedesetih  godina  bila  uređena  tako  da  je  vertikalno  uređenje  imalo  krutu  hijerarhijsku 
strukturu.  Najveći  broj  inicijativa  dolazio  je  „odozgo“,  pa  je  u  procesu  kreiranja  politike,  koja  se  tiče 
neposredno  građana  i  njihovih  lokalnih  interesa,  dominantnu  ulogu  imala  centralna  vlast.  Uloga  lokalne 
samouprave u Grčkoj mogla se označiti kao „sekundarna“, jer je ona obavljala poslove koje centralne vlasti 
„odbacuju“  (ali  ne  propuštaju  da  odrede  način  kako  će  oni  biti  ostvareni  u  lokalu).  Dominacija  centralne 
državne  uprave  bila  je  izrazita  u oblasti  fiskalne politike, tako da lokalnim autoritetima nije ostalo gotovo 

                                                           
378
    Osim nаvedenih, Špаnijа imа u vertikаlnoj orgаnizаciji vlаsti još dvа specifičnа teritorijаlnа oblikа: Bаleаrskа i
Kаnаrskа ostrvа (7) sа oko 4.000 teritorijаlnih jedinicа mаnjih od opštine. (Podаci premа: Local Government in Spain,
Ministerio de Administraciones Publicas, Dirrection General de Cooperacion Local, 2008, dostupno nа:
http://www.mpt.gob.es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Periodicas.html)
379
     Nаjvećа opštinа u Špаniji je Mаdrid sа 3.123.463 stаnovnikа, dok nаjmаnjа opštinа imа sаmo 6 stаnovnikа.
380
     D.Wilson, C. Game, Local Government in the UK, London: Palgrave Macmillan, 2006, p. 119
381
     Po istom kriterijumu, pored Ujedinjenog Krаljevstvа, jаku lokаlnu sаmouprаvu imаju Irskа, Švedskа, Holаndijа i
Dаnskа. (Upor. G.Stoker, op.cit., r. 5)
382
     Ibidem, р. 4
                                                              114
ništa  u  ovoj  oblasti.383  Izmene  Ustava  2001.  godine  donele  su  značajne  novine  i  ojačale  finansijsku 
samostalnost  lokalne  samouprave,  garantovanjem  prava  jedinicama  lokalne  samouprave  da  same  ubiraju 
određene vrste poreza i taksi. 

        Austrija  je  federalna  država,  koja  je  sprovela  decentralizaciju  po  modelu  monotipske  lokalne 
samouprave.  U  devet  federalnih  jedinica  razvijen  je  sistem  lokalne  samouprave,  koji  čini  mreža  od  2.353 
opština.  Austrija  je  primer  zemlje  sa  izrazito  neujednačenom  veličinom  jedinica  lokalne  samouprave,  gde 
najmanja  ima  samo  50  stanovnika,  a  najveća  1.600.280  stanovnika.  U  proseku  opština  ima  3.421 
stanovnika,  mada  najveći  broj  opština  broji  od  1.000  do  5.000  stanovnika.  Opštine  sa  preko  20.000 
stanovnika mogu tražiti status grada, o čemu odlučuje zakonodavna vlast federalne jedinice. 

        Švedska je zemlja sa dugogodišnjom tradicijom lokalne samouprave koja je svoju potvrdu dobila u 
Ustavu  (1974).  U  osnovnim  odredbama  Ustava  lokalna  samouprava  se  definiše  kao  sastavni  deo 
demokratskog  pravnog  poretka.  Iako  tradicionalno  uređena  kao  unitarna  država,  Švedska  je  primenila 
model  teritorijalne  organizacije,  koji  prema  međunarodnim  standardima  predstavlja  visok  nivo  politički, 
funkcionalno i finansijski decentralizovane države. Lokalna samouprava je politipski organizovana, te u njoj 
postoje dva nivoa lokalne samouprave: okrug i opština. Sa nepunih devet miliona stanovnika Švedska ima 
21  okrug,  sa  statusom  regionalne  upravne  jedinice  i  289  opština,  osnovnih  jedinica  lokalne  samouprave. 
Opština prosečno broji oko 30.000 stanovnika, mada najveća opština (Stockholm) ima 750.348 stanovnika, 
a  najmanja  (Bjurholm)  samo  2.695  stanovnika.  Ustav  Holandije  (čl.  124),  takođe,  garantuje  lokalnu 
samoupravu, ali je prepušteno zakonodavcu da uredi nadležnosti i kompetence lokalne samouprave. Ispod 
nacionalnog nivoa Holandija je organizovana u 12 provincija i 443 opštine. 

1.2. Nove istočnoevropske demokratije 

         Devedesetih  godina  prošlog  veka  veliki  broj  istočnoevropskih  zemalja  ušao  je  u  proces 
rekonstrukcije  sistema,  pred  kojim  su  postavljena  dva  zahteva:  prvo,  trebalo  je  uspostaviti  ustavni  okvir 
novoj  građanskoj  demokratiji,  i  drugo,  trebalo  je  započeti  sa  ispunjavanjem  zahteva  u  procesu 
evrointegracije. Princip decentralizacije i sistem lokalne samouprave našli su se na rascepu između potrebe 
etabliranja  ustavnih  pravila  zapadnoevropskih  zemalja,  koje  imaju  razvijene  građanske  sisteme,  sa  jedne 
strane  i  socijalističkog  nasleđa,  koje  je  u  oblasti  lokalne  samouprave  bilo  ukorenjeno  dublje  nego  u  bilo 
kojoj drugoj oblasti „novih“ sistema, sa druge strane. 

         Sistem  lokalne  samouprave  u  doba  socijalističke  države  bio  je  direktno  pod  uticajem  centralnih 
partijskih organa i lojalnost prema centrali, tj. državnoj partiji nikada nije dovedena u pitanje. Postojao je 
sistem  „dvostruke“  subordinacije,  jer  su  izvršni  organi  lokalnih  zajednica  bili  istovremeno  odgovorni 
predstavničkom telu svoje jedinice i nadležnom organu neposredno više teritorijalne jedinice. Samostalnost 
lokalnih  jedinica  bila  je  značajno  ograničena:  prvo,  finansijski,  jer  su  sve  značajne  poduhvate  finansirali 
centralni  organi  i  drugo,  politički,  jer  odluke  nisu  donosili  građani,  već  su  one  donošene  u  partijskoj 
centrali.384 

              Urušavanjem ovog sistema nestao je privid sklada i organizovanosti, jer su kompeticija i utakmica 
postali relevantni na svim nivoima organizovanja, od lokalnih do centralnih autoriteta. Na samom početku 
etabliranja  građanske  ustavnosti  ove  države  su  bile  prinuđene,  da  zbog  nedostatka  izvora  finansiranja, 
jačaju  dominaciju  centralne  vlasti.  Svaki  pokušaj  nižih  nivoa  organizovanja  (od  lokalne  samouprave  do 
regiona,  pokrajina  i  provicija)  da  preuzmu  inicijatiu  u  odlučivanju  o  pitanjima  od  lokalnog  ili  regionalnog 
značaja  bio  je  onemogućen.  U  procesu  demokratske  tranzicije  centralna  vlast  je  preuzela  inicijativu  i 
staranje  o  pitanjima  nacionalne  politike.  Međutim,  ako  politika  deluje  globalno,  posledice  ovog  razvoja 
ispoljavaju  se  lokalno  i  pogađaju  građane  direktno.  Tu  je  nastao  svojevrstan  „sukob“  između  centralne  i 
lokalnih vlasti.  
                                                           
383
      P.N.Yorgos, K.C, Koutsopoulos, “Decentralisation: One-to-many Relationship. The Case of Greece”, доступно на:
http://mpra.ub.uni-muenchen.de/20723
384
     M.Illner, „Territorial Decentralization“ An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe?“, in
Jonathan D. Kimball (ed.), The transfer of power. Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: Local
Government and Public Service Reform Initiative, 1998, p. 11
                                                          115
         Reforma, koju su istočnoevropske države sprovele u oblasti lokalne samouprave, može biti, između 
ostalog,  posmatrana  u  „evropskom“  konteksu.  Zahtevi  postavljeni  u  procesu  integracije  opredelili  su  stav 
bivših socijalističkih zemalja prema decentralizaciji.385 Evropska komisija je 2000. godine utvrdila standarde 
koje zemlje kandidati treba da ispune u pogledu teritorijalne organizacije i decentralizacije, tj. prenošenja 
nadležnosti  na  sub‐nacionalne  autoritete  (što  se  nadovezuje  na  okvir  postavljen  1997.  godine  u  okviru 
acquis  communautaire).  Uprkos  tome  što  Unija  nije  nudila  poseban  model,  od  država  kandidata  se 
očekivalo  da  ispune  standarde,  uvažavajući  posebnosti  koje  u  nacionalnom  sistemu  postoje.  Jedan  od 
osnovnih principa, koji je predstavljao polazište u decentralizaciji, bio je princip subsidijarnosti. Regionalna 
politika  u  najvećem  broju  istočnoevropskih  zemalja  pratila  je  zahteve  postavljene  evropskim  „NUTS“ 
sistemom (Nomenclature of Statistical Territorial Units). 

         Iako opredeljene za demokratski princip decentralizacije, ove države nisu teritorijalnu organizaciju 
uredile svojim prvim ustavima, već su to učinile zakonima. Od nedavno, nakon najnovijih ustavnih izmena, 
teritorijalna organizacija istočnoevropskih država sadržana je u najvišem opštem pravnom aktu države. 

         U  Mađarskoj  je  ideja  o  decentralizaciji  započela  sa  konstituisanjem  prvog  višestranačkog 
Parlamenta  1990.  godine,  kada  je  donet  Zakon  o  opštinskoj  samoupravi,  koji  je  imao  obeležja  ustavnog 
zakona (menjao se dvotrećinskom većinom)386. Ključni uticaj na proces decentralizacije u Mađarskoj imala 
je aplikacija za pristupanje Evropskoj uniji. Kao rezultat ovog procesa, u Mađarskoj su kreirani tzv. plansko‐
statistički regioni, što je trebalo da posluži kao osnov za ispunjavanje uslova postavljenih od strane Evropske 
komisije. U martu 1998. godine obrazovano je sedam plansko‐statističkih regiona, u skladu sa rezoluciojom 
o  nacionalnom  konceptu  o  regionalnom  razvoju.  Međutim,  ovi  regioni  nisu  zadovoljavali  sve  uslove 
postavljene u tzv. NUTS sistemu (Nomenclature of Statistical Territorial Units), jer su neki od njih obuhvatali 
više  okruga.  Tokom  1999.  godine  Mađarska  je  značajno  izmenila  svoje  zakonodavstvo  i  omogućila  širu 
osnovu  za  regionalizaciju.  Koncept  nacionalnog  regionalnog  razvoja  usvojen  je  parlamentarnom 
Rezolucijom 1999. godine.387 

          Teritorijalna  i  administrativna  organizacija  države  danas  obuhvata  19  okruga,  2.883  opštine,  229 
gradova,  22  grada  sa  statusom  okruga  i  glavni  grad  (Budimpešta),  koji  je  podeljen  na  23  distrikta.388 
Inicijativu  za  osnivanje  ili  promenu  granica  jedinice  lokalne  samouprave  mogu  dati  građani  određenog 
lokaliteta, a o tome odlučuje nacionalni parlament ili šef države. Gradovi sa preko 50.000 stanovnika mogu 
dobiti poseban status okruga.  

        Proces  regionalizacije  u  Poljskoj  nailazio  je  na  probleme  koji  su  proistekli  iz  nedovoljno  razvijenih 
lokalnih  i  regionalnih  struktura,  nejednakog  regionalnog  razvoja,  kao  i  zbog  opasne  tendencije  da  se 
regionalizacija razvije na etničkim osnovama.389 Krajem devedesetih godina Evropska komisija je u nekoliko 
navrata kritikovala nedostatke decentralizacije ove zemlje. Kao odgovor na ovu kritiku Poljska je sprovela 
decentralizaciju  1999.  godine,  donela  zakon  o  regionalnom  razvoju  i  ustanovila  ministarski  resor  za 
regionalni razvoj. Osim principa subsidijarnosti, proces decentralizacije u Poljskoj zasnovan je na principima 
efektivnosti, transparentnosti, otvorenosti, odgovornosti i fleksibilnosti.390 

                                                           
385
    M.Keating & J.Hughes, op.cit., pp. 89-105
386
     H.Wollman, T.Lankina, “Local Government in Poland and Hungary: from post-communist reform towards EU
accession”, in (H.Baldersheim et al., eds), Local Democracy in Post-Communist Europe, Opladen 2003, p. 94
387
    Ovde postoji nekoliko gledištа o tome kаko će sprovesti proces regionаlizаcije i kаko rаzvijаti regione. Jedno od njih
ističe dа je region jedinicа kojoj se poverаvаju zаdаci regionаlnog rаzvojа, drugo gledište ističe regione kаo nivo
dekoncentrаcije vlаsti centrаlnih orgаnа držаve, а treće vidi regione kаo sаmouprаvne (self-governing) jedinice koje
imаju izborne orgаne. (Videti: Resolution 142/2002 on regional democracy in Hungary; B.Fowler, Regionalisation in
Hungary, Paper presented to the CREES Annual Conference, Windsor, 2000, p. 2)
388
    Prema podacima: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Hungary, Situation in 2004: Report
prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by
the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2004, Council of Europe, Strasbourg
389
    Ovome se može dodаti sumnjа izrаženа premа idejаmа koje su dolаzile spoljа i strаh od promenа koje su mogle dа
oslаbe Poljsku nаcionаlnu držаvu. Sličnа situаcijа bilа je i u drugim istočnoevropskim držаvаmа. (Upor. J.A.Yoder,
op.cit. p. 269)
390
    Ibidem
                                                              116
         Sistem decentralizacije u Poljskoj čine tri nivoa: 1) opštine (2.424), kao jedinice lokalne samouprave 
prvog  stepena;  2)  seoski  disktrikt  (308)  i  gradski  distrikt  (65),  kao  jedinice  lokalne  samouprave  drugog 
stepena, i 3) vojvodstva, 16 regionalnih autoriteta, kao jedinice teritorijalne autonomije.391 Na sva tri nivoa 
organizovanja postoje izabrana predstavništva, dok se na čelu vojvodstva nalazi lice koje imenuje premijer 
na  predlog  ministra  unutrašnjih  poslova.  Njegova  ovlašćenja  obuhvataju  zaštitu  interesa  države,  kao  i 
koordinaciju poslova vladine administracije i regionalne autonomije. U skladu sa zahtevima koje je postavila 
Unija,  Poljska  je  razvila  sistem  regionalnih  razvojnih  agencija,  koje  se  nalaze  pod  pokroviteljstvom 
nacionalne agencije za regionalni razvoj.392 

         Češka je zakonskim aktima, a na osnovu Ustava, ustanovila pretpostavke za razvoj regiona u skladu 
sa Nacrtom Evropske povelje o regionalnoj autonomiji. Ustav Češke (1992) definiše status sub‐nacionalnih 
autoriteta  u  posebnom  delu  ustava  pod  nazivom  „Teritorijalna  samouprava“.  Jedinicama  lokalne 
samouprave  Ustavom  je  garantovana  samostalnost  u  obavljanju  njihovih  izvornih  poslova,  a  intervencija 
državnih  organa  dopuštena  je  samo  u slučaju  povrede  zakonitosti.  Reformu  lokalne  samouprave Češka  je 
sprovela tek krajem 2002. godine. U prethodnom periodu bio je zadržan oblik teritorijalne organizacije koji 
se  oslanjao  na  socijalističko  nasleđe.  Politički  razlog  leži  u  tome  što  su  nacionalne  političke  partije 
pokušavale  da  se  pozicioniraju  na  nacionalnom  nivou,  smatrajući  da  rešavanje  pitanja  sub‐nacionalnih 
autoriteta može da izazove neželjene posledice. Osim toga, slabosti regionalizma su obeshrabrile mnoge u 
pokušaju  da  se  razvije  teritorijalna  autonomija,  kao  i  to  što  se  zemlja  u  prvoj  deceniji  našla  u  procesu 
tranzicije, koja je zahtevala da centralne vlasti održe jaku kontrolu nad ekonomskim razvojem zemlje. 393 

          Sa 10,3 miliona stanovnika i 77 hiljada kvadratnih kilometara Češka spada u manje evropske zemlje. 
Ona  je  teritorijalno  organizovana  u  opštine  (obec)  i  gradove,  kao  jedinice  lokalne  samouprave  i  regione 
(kraj),  koji  uživaju  status  više  teritorijalne  autonomije.394  Danas  ima  ukupno  6.249  jedinica  lokalne 
samouprave, i to: 496 gradova (od toga 20 uživa status ovlašćenog grada, koji mogu svoju teritoriju podeliti 
na gradske četvrti), i 5.733 opštine. Ukupno ima 14 regiona, uključujući glavni grad Prag, koji je istovremeno 
opština  i  region.  Najveći  broj  građana  živi  u  glavnom  gradu  (oko  1,2  miliona  stanovnika),  dok  najmanje 
opštine broje nekoliko stotina građana. Prosečan broj stanovnika po opštini je 1.600 stanovnika. 

         Sve jedinice lokalne samouprave u Češkoj (opština, grad sa posebnim ovlašćenjem i gradovi) imaju 
jednak pravni status, tj. jednaka prava i obaveze. Jedinice lokalne samouprave su pravni entiteti, koji imaju 
sopstvenu imovinu, pravo na taksaciju i svoj budžet. One obavljaju poslove lokalne samouprave, kao i neke 
poslove  državne  administracije.  Država  može  da  se  meša  u  funkcije  lokalne  samouprave  samo  iz  razloga 
zaštite prava, a pod uslovima koje propisuje zakon.395 U Češkoj nije uspostavljena vertikalni odnos između 
lokalnih autoriteta i regiona kao jedinica teritorijalne autonomije. 

         U Bugarskoj se, nakon kolapsa socijalizma, nije mnogo raspravljalo o vertikalnoj organizaciji vlasti i 
decentralizaciji.  Nije  bilo  previše  sklonosti  među  političkom  elitom  da  se  značajnije  menja  sistem  lokalne 
samouprave  nasleđen  iz  prethodnog  režima.396  U  monotipskom  obliku,  opština  je  u  Bugarskoj  isključiva 
jedinica  lokalne  samouprave.  Svi  drugi  oblici  organizovanja  (kmetsva,  naselja  i  dr.)  predstavljaju  izraz 
dekoncentracije  vlasti.  Takođe,  oblasti  (28)  su  izraz  principa  dekoncentracije,  jer  njihove  guvernere 
postavlja država, a one nemaju gotovo nikakve prerogative prema lokalnoj jedinici i građanima. 

                                                           
391
    Postojećih 49 vojvodstаvа je ukinuto i zаmenjeno sа 16 novih vojvodstаvа. (Upor. A.Kowalczyk, “Local Government
in Poland” in T.Horvath (ed.), Decentralization: Experiments and Reform, Budapest: LGI Publications, 2000)
392
      J.Hughes, G.Sasse & C.Gordon, “The Ambivalence of Conditionality: Europeanization and Regionalization in
Central and Eastern Europe”, ECPR Joint Sessions Turin, London School of Economics, European Institute and
Department of Government, 2002, pp. 11-12
393
      M.Illner, „The Czech Republic 1990-2001: Succesful reform at the municipal level and a difficult birth of the
intermediary government“, in (H.Baldersheim et al., eds), Local Democracy in Post-Communist Europe, Opladen 2003,
p. 76
394
     M.Illner, op.cit., p. 62
395
     Ibidem., p. 70
396
     Kаo dokаz tome može se videti dа u bugаrskom Ustаvu (1991) posebаn odeljаk (7) nosi nаziv „Lokаlnа sаmouprаvа
i lokаlnа аdministrаcijа“, što predstаvljа odrаz prošlosti i nemogućnosti dа se ukloni jаk uticаj centrаlnih vlаsti nа
lokаlnu аdministrаciju.
                                                              117
         Opštine,  kao  jedinice  lokalne  samouprave  u  Bugarskoj,  koncipirane  su  tako  da  svojom  veličinom 
prevazilaze  sve  uspostavljene  modele  u  regionu.  Početkom  devedesetih  godina,  nakon  donošenja  Ustava 
(1991), u Bugarskoj je bilo organizovano 279 opština, 3.913 gradskih naselja i 5.335 naselja. Nekoliko godina 
kasnije broj opština smanjen je na 263, čime je ustanovljen prosečan broj od 30.000 stanovnika i prosečan 
broj od 20 naselja po opštini. U Poljskoj je u isto vreme prosečan broj stanovnika po opštini bio 15.000, dok 
je ovaj broj u Mađarskoj, Češkoj i Slovačkoj daleko manji i kreće se od 1.800 do 3.300 stanovnika.397 Zbog 
veličine  opštine,  Bugarska  je,  kao  i  Poljska,  uvela  u  sistem  lokalne  samouprave  jedan  niži  nivo,  gradska 
naselja.  Međutim,  njihova  je  pozicija  vrlo  slaba,  jer  njihov  položaj  nije  uređen  zakonom  i  one  nisu 
predstavljene u lokalnim autoritetima vlasti. Ima mišljenja da je ovo jedan model „patronata“, koji sprovode 
opštine,398 te se može reći da je to specifičan „centralizovani model“ decentralizovane lokalne samouprave. 

         U  Rumuniji  je  proces  decentralizacije  u  postkomunističkom  periodu  tekao  slično  kao  u  Bugarskoj. 
Rumunija  je  Zakonom  o  regionalnom  razvoju  (1998)  predvidela  formiranje  "razvojnih  regiona",  koji  bi 
predstavljali  uvod  u  stvaranje  jedinica  teritorijalne  autonomije.  Sistem  lokalne  samouprave  uspostavljen 
zakonom  1991.  godine  obuhvatao  je  41  okrug  i  2.948  opština.  Prefekt  okruga  bio  je  imenovan  od  strane 
vlade, dok su opštinska skupština i predsednik opštine bili birani neposredno od strane građana. Opštine su 
bile  odgovorne  za  komunalne  usluge,  za  održavanje  zdravstvenih  centara  i  školskih  objekata,  biblioteka  i 
kulturnih  centara.  Obim  decentralizacije  pokazuje  da  su  opštine  bile  vrlo  zavisne  od  okruga,  koji  je  u  to 
vreme  imao  ovlašćenja  da  raspodeljuje  sredstva  lokalnoj  samoupravi,  što  znači  da  je  u  ovoj  oblasti  bio 
zadržan  visok  stepen  centralizacije.  Posle  reforme  1996.  godine  u  Rumuniji  su  učinjeni  značajni  pomaci  u 
jačanju lokalne samouprave. Najpre je ustanovljeno predstavničko telo okruga, koje su građani neposredno 
birali. Veliki broj ovlašćenja prenet je na nivo okruga, pri čemu su prilično oslabljene pozicije države koje je 
ona  ostvarivala  preko  imenovanog  prefekta.399  Finansijska  samostalnost  opštine  (prikupljanje  lokalnih 
poreza) ustanovljena je zakonom 1999. godine. 

            Slovenija je pripremila zakon o regionalnoj autonomiji, a 2001. godine sprovela ustavnu reviziju u 
cilju  definisanja  regiona.  Sa  nepuna  dva  miliona  stanovnika,  Slovenija  ima  192  opštine,  od  čega  je  11 
gradskih opština. Prosečna veličina opštine iznosi oko 10.000 stanovnika. Sa druge strane, Estonija je vrlo 
malo učinila u procesu decentralizacije vlasti. Ojačana je mreža lokalne samouprave, ali je decentralizacija 
vlasti  i  spuštanje  određenih  nadležnosti  na  nivoe  regionalnih  autoriteta  izostalo.  Uzrok  ovakvom  stanju  u 
Estoniji  leži  u  istorijskim  i  političkim  razlozima,  a  kontraverze  regionalizma  proizilaze  iz  pretpostavke  da 
"jaka  lokalna  vlast  može  proizvesti  podizanje  političke  moći  Rusa  u  nekoliko  oblasti,  uključujući  i  glavni 
grad"400.  Ova  država  spada  u  grupu  malog  broja  članica  Unije  koje  nemaju  realizovan  program 
decentralizacije. 

        Nema sumnje da su sve države u procesu integracije bile pod snažnim uticajem politike Evropske 
unije u pogledu decentralizacije i procesa regionalizacije, kao i da je ovaj uticaj bio izraženiji prema njima 
nego  prema  starim  članicama.401  Zato  se  može  reći  da  su  se  u  većoj  ili  manjoj  meri  sve  zemlje  istočne  i 
centralne Evrope, nakon prelaska na model građanske demokratije, našle na putu decentralizacije.402 Osim 

                                                           
397
     Podaci prema: N.Swan, “Changing Dynamics in the East-European Meso-area: A Rural, Grass-Roots Perspective”,
in in Reconstruction and Interaction of Slavic Eurasia and its Neighboring Worlds, Sapporo: Slavic Research Centre,
2006, p. 45
398
     N.Swan, op.cit., p. 45
399
     Ibidem., p. 450-51
400
     Ibidem
401
    Zаhtevi Unije u procesu integrаcije odrаzili su se dvostruko. Prvo, kroz reformu demokrаtizаcije sistemа kojа je
promovisаlа politiku uspešnog i efikаsnog regionаlnog rаzvojа i drugo, kroz аdministrаtivno-stаtističku reformu
usmerenu nа ispunjаvаnje zаhtevа integrаcije, kаo što je rаzvoj neophodnih аdministrаtivnih kаpаcitetа zа ispunjаvаnje
postаvljenih ciljevа. (Upor. J.Hughes, G.Sasse & C.Gordon, op.cit. pp. 13-14; M.Brusis, “The Instrumental Use of
European Union Conditionality: Regionalization in the Czech Republic and Slovakia”, East European Politics and
Societies, Vol. 19, No.2, 2005, p. 291)
402
      Kаo deo uslovа u pogledu pristupаnjа Uniji sve zemlje kаndidаti su bile dužne dа pripreme svoju centrаlnu vlаst,
kаo i regionаlne аutoritete, dа mogu dа uprаvljаju i nаdgledаju strukturne fondove, koji predstаvljаju glаvni oslonаc ili
podršku evropskoj kohezionoj politici. Vlаde morаju dа budu u stаnju dа plаnirаju i implementirаju regionаlne rаzvojne
progrаme i dа procenjuju i proverаvаju rezultаte implementаcije. Rаdi plаnirаnjа i zbog postizаnjа stаtističkih stаndаrdа
                                                              118
ovog  važnog  faktora  (evropska  integracija),  na  proces  decentralizacije  novih  sistema  uticali  su  tradicija  i 
veličina državnog prostora, kao i specifičnosti političkog i ekonomskog razvoja. 

Tabela 1. Lokalna samouprava u evropskim decentralizovanim sistemima 

                                                                                                                                                                      Prosečna 
                                       VELIČINA                         I stepen                        II stepen                      III stepen 
         ZEMLjA                                                                                                                                                        veličina 
                                       ZEMLjE403                        decentr.                        decentr.                        decentr. 
                                                                                                                                                                    jed.lok.sam. 

                                  Površina: 
                                  83.858 km²                      Opština 
  AUSTRIJA                                                                                                                                                       3.421 
                                  Stanovnika:                      (2.353 ) 
                                  8,217.280 
                                  Površina: 
                                  110.994 km²                     Opština                                                                                        33.000 
  BUGARSKA                                                                                        Oblast (28)                      
                                  Stanovnika:                     (263)                                                                                          (opština) 
                                  7,093.635 
                                  Površina:                       Opština  
                                  131.957 km²                     (900)                                                                                          11.000 
  GRČKA                                                                                           Prefektura (54)   
                                  Stanovnika:                     Selo                                                                                           (opština) 
                                  10,760.136                      (133) 
                                  Površina: 
                                                                                                                                                                 7.270 (opština)
                                  301.323 km²                                                                                     Region  
  ITALIJA                                                         Opština (8.099)  Provincija (95)                                                               570.000 
                                  Stanovnika:                                                                                     (20) 
                                                                                                                                                                 (provincija) 
                                  61,016.804 
                                  Površina: 
                                                                  Opština (2.883)                                                                                1.524 (opština)
                                  92.966 km²                                                      Okrug  
  MAĐARSKA                                                        Grad                                                                                           12.573  
                                  Stanovništvo:                                                   (19) 
                                                                  (229+22+1)                                                                                     (grad) 
                                  9,976.062 
                                  Površina: 
                                                                                                                                                                 15.561 
                                  312.685 km²                                                                                     Vojvodstvo  
  POLjSKA                                                         Opština (2.424)  Distrikt (373)                                                                (opština) 
                                  Stanovništvo:                                                                                   (16) 
                                                                                                                                                                  
                                  38,441.588 
                                  Površina:                                                                                                                      3,775 
                                  238.391 km²                                                     Okrug                                                          (opština) 
  RUMUNIJA                                                        Opština (2.948)                                                  
                                  Stanovništvo:                                                   (41)                                                           536,807 
                                  21,677.676                                                                                                                     (okrug) 
                                  Površina: 
                                  20.273 km²                      Opština  
  SLOVENIJA                                                                                                                                                      10.000 
                                  Stanovništvo:                   (192) 
                                  2,000.092 
                                  Površina: 
                                                                                                                                                                 1.560 (opština)
                                  547.030 km²                     Opština                         Departman                       Region  
  FRANCUSKA                                                                                                                                                      550.000 
                                  Stanovnika:                     (36.686)                        (96+5)                          (22+4) 
                                                                                                                                                                 (departman) 
                                  65,102.719 


                                                                                                                                                                                                 
ove držаve bi trebаlo dа definišu regione premа odgovаrаjućim kriterijumimа klаsifikаcije teritorijаlne stаtistike kojа se
primenjuje u Evropskoj uniji (Nomenclature of Territorial Units of Statistics - NUTS). (Upor. M.Brusis, op.cit., p. 302)
403
    Podaci prema: http://www.internetworldstats.com/europa.htm



                                                                                            119
                                  Površina:                   Opština 
                                  78.866 km²                  (5.733)           Region  
    ČEŠKA                                                                                                        1.600 (opština) 
                                  Stanovnika:                 Grad              (14) 
                                  10,190.213                  (496) 
                                  Površina:                                                                      360.000 
                                  449.965 km²                 Opština           Okrug                            (okrug)  
    ŠVEDSKA                                                                                         
                                  Stanovnika:                 (290)             (21)                             31.000 
                                  9,088.728                                                                      (opština) 
                                  Površina: 
                                                                                                                 3.200 (opština)
                                  504.842 km²                                                      Pokrajina  
    ŠPANIJA                                                   Opština (8.112)  Provincija (50)                   870.000 
                                  Stanovnika:                                                      (17) 
                                                                                                                 (provincija) 
                                  46,754.784 
                                  Površina:                                                                      36.900 
                                  41.526 km²                  Opština                                            (opština) 
    HOLANDIJA                                                                   Provincija (12)     
                                  Stanovnika:                 (443)                                              1,367.000 
                                  16,847.007                                                                     (provincija) 
                                  Površina:                                                                      720.000  
                                  130.281 km²                 Distrikt          Okrug                            (okrug) 
    UK ‐ENGLESKA                                                                                    
                                  Stanovnika:                 (282)             (34)                             120.000 
                                  50,762.900                                                                     (distrikt) 
 

2. Ustavni status lokalne samouprave 

        U savremenoj ustavnoj državi lokalna samouprava je prepoznatljiv deo ustava, kojim se garantuje 
pravo građana na lokalnu samoupravu i uređuju odnosi između centralne vlasti i lokalnih autoriteta. Izuzev 
Ujedinjenog  Kraljevstva,  lokalna  samouprava  ima  ustavni  status  u  svim  evropskim  sistemima,  čime  se 
obezbeđuje njena samostalnost prema državnim organima na nacionalnom nivou. 

2.1. Pravni izvori 

        Kao  primarni  oblik  decentralizacije,  sistem  lokalne  samouprave  predstavlja  deo  države,  uređen 
osnovnim izvorima prava na nacionalnom nivou. Ustavom se garantuje lokalna samouprava i uspostavljaju 
osnovni  principi  na  kojima  se  temelji  sistem  lokalne  samouprave.  Gotovo  svi  evropski  ustavi,  kako 
tradicionalni, tako i novi ustavi doneti u bivšim socijalističkim zemljama, sadrže jemstva lokalne samouprave 
utemeljena na principu decentralizacije. 404 

         Bliža  razrada  nadležnosti,  podela  poslova  između  lokalnih  autoriteta  i  državnih  organa,  odnosi 
između  jedinica  lokalne  samouprave  i  neposredno  viših  autoriteta  u  decentralizovanom  sistemu, 
sprovođenje  političke,  administrativne  i  sudske  kontrole  nad  obavljanjem  funkcija  lokalne  uprave  i  druga 
pitanja,  prepuštena  su  zakonodavcu.  Zakonima  o  lokalnoj  samoupravi,  o  teritorijalnoj  organizaciji,  o 
lokalnim izborima i o finansijskoj autonomiji detaljnije se uređuju sva ostala pitanja u ovoj oblasti.  

         Pored ustava i zakona, osnovni principi lokalne samouprave sadržani su i u međunarodnim aktima. 
Jedan od osnovnih međunarodnopravnih izvora je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, usvojena 1985. 
godine u Savetu Evrope. 405Načela Evropske povelje odnose se na sve kategorije lokalnih vlasti koje postoje 
na  teritoriji  države  potpisnice.  Svaka  država  može  prilikom  ratifikacije  da  odredi  kategorije  lokalnih  ili 
regionalnih vlasti na koje se Povelja neće odnositi, kao što može da podvede i druge kategorije vlasti pod 
odredbe ove Povelje. 

                                                           
404
    Odeljаk XII Ustаvа Frаncuske (1958, sа poslednjim izmenаmа 2008); Deo S, čl. 115-120. Ustаvа Austrije (1929); Čl.
102. Ustаvа Grčke (1986); Odeljаk V Ustаvа Itаlije (1947); Odeljаk VIII Ustаvа Špаnije (1978); Odeljаk VII Ustаvа
Holаndije (1983), Odeljаk VII Ustаvа Poljske (1997), Ustаvа Češke (1993) i Ustаvа Bugаrske (1991); Odeljаk V
Ustаvа Slovenije (1991) i Ustаvа Rumunije (1991).
405
    European Charter of Local Self-government, Council of Europe, Strasbourgh, 1985
                                                                            120
         Od  donošenja  Evropske  povelje,  Savet  Evrope  je  imao  intenzivnu  aktivnost  u  cilju  razrade  i 
implementacije osnovnih načela ustnovljenih u oblasti lokalne samouprave. Ministri zemalja članica Saveta 
Evrope  nadležni  za  lokalnu  i  regionalnu  vlast  održali  su  2007.  godine  Konferenciju  u  Valensiji  na  temu 
„Dobro lokalno i regionalno upravljanje – evropski izazov“.406 Prateći zaključke Budimpeštanske deklaracije 
(2005),407 cilj ove Konferencije bio je da članice Saveta Evrope potvrde zajedničku predanost uspostavljanju 
dobrog lokalnog i regionalnog upravljanja. Dobro upravljanje je standard kome treba da streme države kroz 
saradnju  u  okviru  Saveta  Evrope,  uključujući  Parlamentarnu  skupšptinu  i  Kongres  lokalnih  i  regionalnih 
vlasti. 

        Deklaracija  sa  Konferencije  u  Valensiji  predstavlja  nastavak  napora  da  se  primene  mere  za 
unapređivanje decentralizacije i dobrog upravljanja na lokalnom i regionalnom nivou u Jugoistočnoj Evropi. 
U zaključnom aktu konferencije sadržano je nekoliko deklaracija: 1) o demokratskom učešću i javnoj etici na 
lokalnom  i  regionalnom  nivou;  2)  o  regionalnoj  samoupravi;  3)  o  napretku  postignutom  na  planu  dobrog 
lokalnog  i  regionalnog  upravljanja;  4)  o  Strategiji  Saveta  Evrope  za  inovaciju  i  dobrom  upravljanju  na 
lokalnom nivou; 5) o Evropskoj nedelji lokalne demokratije; 6) o izgledima za budućnost. 

2.2. Osnovni principi 

         Osnovni  ustavni  princip  na  kome  počiva  sistem  lokalne  samouprave  je  princip  decentralizacije. 
Suština decentralizacije je prepuštanje dela nadležnosti nižim, lokalnim i regionalnim autoritetima, pri čemu 
ove poslove u teritorijalnim jedinicama vrše organi, koji nisu postavljeni ili imenovani od centralnih vlasti, 
već izabrani od strane građana. S obzirom da je decentralizacija samo oblik vertikalne organizacije vlasti u 
državnom uređenju, suverena država zadržava određenu formu tzv. nehijerarhijske kontrole. U okviru tzv. 
izvornih  nadležnosti  država  ne  obavlja  hijerarhijsku  kontrolu,  te  zato  nadležnosti  lokalne  samouprave, 
ustanovljene  ustavom  i  obim  poslova,  razrađen  zakonom,  imaju  obeležja  samostalnih  funkcija  lokalne 
samouprave. Ustavni princip decentralizacije obavezuje državu da obezbedi i sledeće: 1) da lokalne jedinice 
budu  konsultovane  u  postupku  pripremanja  i  donošenja  odluka  koje  se  njih  neposredno  tiču;  2)  da  izvori 
finansiranja lokalnih jedinica budu tako koncipirani da mogu pratiti stvarne troškove u obavljanju lokalnih 
poslova;  3)  da  se  garantuje  zaštita  finansijski  slabijih  lokalnih  jedinica  primenom  određenih  mera 
finansijskog ujedinačavanja regionalnog i lokalnog razvoja. 

         Na temelju ustavnog principa decentralizacije, garantovani su i drugi principi lokalne samouprave: 

1. Jemstva lokalne samouprave u demokratskom poretku. 

          U  velikom  broju  evropskih  zemalja  jemstva  lokalne  samouprave  sadržana  su  u  osnovnim 
odredbama ustava. Tako Ustav Švedske (1975) u čl. 1. navodi da se demokratija, zasnovana na slobodnoj 
volji  građana  i  na  opštim  i  jednakim  izborima,  „ostvaruje  kroz  predstavničku  i  parlamentarnu  zajednicu  i 
kroz  lokalnu  samoupravu.“  Ustav  Poljske  (1997)  u  osnovnim  odredbama  (čl.  16)  uređuje  status  lokalne 
samouprave,  koja  učestvuje  u  vršenju  javne  vlasti:  „Značajan  deo  poslova  koje  je  lokalna  samouprava 
ovlašćena da obavlja zakonom vrši u svoje ime i pod sopstvenom odgovornošću.“ 408 

       Evropska  povelja  o  lokalnoj  samoupravi  (čl.  3)  preporučuje  koncept  lokalne  samouprave  koji 
pretpostavlja  „pravo  i  osposobljenost  lokalnih  vlasti  da,  u  granicama  zakona,  regulišu  i  rukovode“  javnim 
poslovima, da to čine u interesu lokalnog stanovništva, kao i da za to snose odgovornost. 

          

          
                                                           
406
      Deklaracija iz Valensije - „Dobro lokalno i regionalno upravljanje – evropski izazov“, Konferencija evropskih
ministara nadležnih za lokalnu i regionalnu vlast, (Savet Evrope), 15. zasedanje, Valensija, 15.-16. oktobra 2007.
godine
407
    Opširnije o Budimpeštаnskoj deklаrаciji: J.Komšić, „Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom Ustavu
Srbije“, Godišnjak – Fakultet političkih nauka (Beograd), 2007, str. 223-226
408
    Videti i: čl. 5 Ustаvа Itаlije (1947); čl. 8 Ustаvа Češke (1993); čl. 9 Ustаvа Slovenije (1991); čl. 2 Ustаvа Bugаrske
(1991).
                                                          121
2. Princip subsidijarnosti. 

         Princip subsidijarnosti predstavlja osnov raspodele poslova, koji su u nadležnosti centralnih organa i 
poslova, koji su u nadležnosti lokalnih autoriteta. Prvenstvo u obavljanju poslova daje se onom nivou vlasti 
koji je bliži građanima, a ukoliko je to nemoguće ostvariti zbog obima i prirode poslova, onda ove poslove 
obavljaju  viši  nivoi  teritorijalnog  organizovanja.  Ovaj  princip  je  primenjen  i  u  sistemu  Evropske  unije,  te 
organi  Unije  preduzimaju  mere  u  oblastima  koje  nisu  u  isključivoj  nadležnosti  Unije,  onda  kada  države 
članice  nisu  u  stanju  da  same  postignu  predviđene  ciljeve,  odnosno  „ako  se  zbog  obima  i  mera  ti  ciljevi 
mogu pre ostvariti na nivou“ Evropske unije. 

          U decentralizovanom sistemu princip subsidijarnosti treba da pruži efektivne garancije funkcijama 
lokalne  samouprave.  Ovaj  princip  predstavlja  uslov  demokratskog  razvoja  na  bazi  jednake  legitimacije 
različitih  nivoa  vlasti:  lokalne,  regionalne,  nacionalne  i  autoriteta  Evropske  unije  (za  države  članice).  U 
skladu je sa osnovnim principima ustavne demokratije da se preferira onaj oblik vršenja vlasti koji je najbliži 
građanima, uvažavajući zahteve delotvornosti i transparentnosti. 

3. Garancije nadležnosti i samostalnog delokruga poslova. 

         Oblast izvornih nadležnosti lokalne samouprave utvrđena je ustavom i zakonom. To, međutim, ne 
predstavlja ograničenje za centralne vlasti da, u skladu sa zakonom, prenesu na lokalne autoritete određena 
ovlašćenja i odgovornosti (delegirane nadležnosti). Način ostvarivanja delegiranih nadležnosti, prenetih sa 
nivoa  centralne  i  regionalnih  vlasti  (ako  su  organizovane),  lokalni  autoriteti  mogu  da  prilagode  lokalnim 
uslovima.  U  tom  smislu,  posebno  treba  voditi  računa  da  se  ostvare  zahtevi  efikasnosti  i  ekonomičnosti  u 
realizaciji poslova i ostvarivanju interesa građana. Centralne vlasti dužne su da konsultuju lokalne jedinice o 
svim pitanjima koja se direktno tiču lokalne zajednice i njenih građana. 

4. Princip zaštite granica jedinice lokalne samouprave. 

        Ustavom i Evropskom poveljom garantuje se zaštita granica jedinica lokalne samouprave, koja se ne 
može menjati bez prethodnog konsultovanja građana lokalne zajednice. Prethodno konsultovanje sprovodi 
se na osnovu slobodno i neposredno izražene volje svih građana koji žive na određenom lokalitetu. 

5. Princip samostalnog uređenja lokalnih autoriteta. 

          Lokalna  samouprava  uživa  pravo  na  organizovanje  interne  upravne  strukture,  koja  može  biti 
prilagođena  potrebama  lokalne  zajednice,  a  sve  u  cilju  postizanja  ciljeva  efikasnog  rukovođenja. 
Jedinica  lokalne  samouprave  ostvaruje  svoje  nadležnosti  preko  lokalnih  saveta  ili  skupština,  koje 
neposredno i tajno biraju građani na osnovu opšteg, jednakog i slobodnog prava glasa. U predstavničkom 
sistemu  lokalne  samouprave  obrazuje  se  izvršni  organ,  koji  je  odgovoran  lokalnoj  skupštini.  Međutim, 
predstavnička vlast, organizovana u jedinicama lokalne samouprave, ne bi smela da naruši ili ograniči bilo 
koji  oblik  neposredne  demokratije,  koji  građani  ostvaruju  u  lokalnoj  jedinici,  kao  što  su  zborovi  građana, 
referendum, narodna inicijativa ili drugi oblik neposrednog odlučivanja građana. 

6. Princip odgovornosti i ograničenog nadzora nad radom lokalne samouprave.  

        Upravni nadzor nad radom lokalne samouprave može se vršiti samo u granicama ustava i zakona, 
pri  čemu  ovaj  nadzor  ima  za  svrhu  da  obezbedi  usklađenost  rada  lokalnih  vlasti  sa  zakonom  i  ustavnim 
načelima. Evropska povelja upućuje na primenu principa proporcionalnosti u vršenju upravnog nadzora, jer 
intervencija nadzornog organa treba da bude „u srazmeri sa značajem interesa koji se štiti.“ 

7. Princip finansijske autonomije.  

        Lokalni  autoriteti  imaju  pravo  na  sopstvene  izvore  prihoda,  kojima  raspolažu  slobodno,  u  okviru 
svojih ovlašćenja, a ovi izvori treba da budu adekvatni krugu poslova koji obavlja lokalna jedinica. 

         Evropska povelja preporučuje i sledeće: a) da izvori sredstava lokalne samouprave budu „raznovrsni 
i elastični“, da bi mogli da prate potrebe lokalne zajednice; b) zaštitu finansijski slabijih lokalnih zajednica 

                                                          122
preduzimanjem  mera  radi  otklanjanja  posledica  nejednake  distribucije  sredstava,  pri  čemu  ove  mere  ne 
smeju biti usmerene na smanjivanje ili ograničavanje prava kojima lokalne jedinice raspolažu; v) da lokalne 
jedinice budu konsultovane o načinu redistribucije sredstava; g) da dodela sredstava ne naruši diskreciono 
pravo  lokalne  jedinice  da  odlučuje  o  načinu  upotrebe  tih  sredstava  (preporuka  je  da  ovaj  oblik  transfera 
nema  pretežno  karakter  namenskih  sredstava);  d)  da  se  lokalnim  samoupravama  obezbedi  pristup 
nacionalnom tržištu kapitala, u cilju uzimanja kredita i zajmova za lokalni razvoj. 

8. Princip saradnje. 

        Jedinice  lokalne  samouprave  imaju  pravo  na  slobodno  udruživanje  u  cilju  zaštite  i  unapređenja 
zajedničkih interesa, kao i pravo da se učlane u međunarodne organizacije lokalnih vlasti. Princip saradnje 
uključuje  i  povezivanje  lokalnih  jedinica  u  pograničnim  oblastima,  odnosno  saradnju  sa  lokalnim  vlastima 
drugih zemalja. 

9. Princip pravne zaštite lokalne samouprave. 

         Jedinica  lokalne  samouprave  raspolaže  određenim  instrumentima  pravne  zaštite.  Sistem  zaštite 
lokalne  samouprave  sadrži  tri  nivoa  zaštite:  sistem  ustavnosudske  zaštite,  sistem  upravnosudske  zaštite  i 
sistem  sudske  zaštite  pred  redovnim  sudom.  Evropske  države  kombinuju  najčešće  nekoliko  od  navedenih 
sistema zaštite lokalne samouprave.409  

3. Formiranje jedinica lokalne samouprave 

              Pored  tradicije,  istorijskog  i  kulturnog  nasleđa,  države  postavljaju  određene  pravne  uslove  za 
kreiranje  jedinica  lokalne  samouprave.  Poslednjih  godina  veliki  broj  evropskih  zemalja  reformisao  je 
nacionalno  zakonodavstvo  sa  ciljem  da  postigne  ujednačavanje  u  veličini  i  snazi  jedinica  lokalne 
samouprave.  I  pored  napora  da  se  uspostave  standardi  u  pogledu  veličine  jedinice  lokalne  samouprave, 
prisutan je izuzetno visok raspon i razlike u ovoj oblasti uređenja države. U uporednim analizama ističu se 
različiti  kriterijumi  o  kojima  treba  voditi  računa  kada  se  preduzimaju  koraci  u  teritorijalnoj  eksplikaciji 
principa  decentralizacije.  Iznose  se  suprotstavljeni  razlozi  „za  i  protiv“  manjih  ili  većih  lokalnih  jedinica. 
Argumenti koji se navode u korist većih jedinica lokalne samouprave su sledeći: 1) veće jedinice imaju bolje 
kapacitete da sprovedu širi obim poslova; 2) ekonomski razlozi pokazuju da je jeftinije i efikasnije delovanje 
javnih servisa u velikim jedinicama lokalne samouprave, što potvrđuju podaci vezani za troškove opštinske 
administracije; 3)  kako veće  jedinice  lokalne samouprave ostvaruju većim  obim  poslova,  to  se  pruža veća 
mogućnost građanima da učestvuju u lokalnoj samoupravi i neposredno participiraju u donošenju odluka; 
4) teritorijalna organizacija sa velikim jedinicama lokalne samouprave zaštićena je od značajnijih razvojnih 
dispariteta među opštinama, što se pozitivno odražava na državni budžet; 5) velike jedinice pokazuju veću 
efektivnost  u  ekonomskom  razvoju  u  odnosu  na  male  jedinice  lokalne  samouprave;  6)  u  konsolidovanim 
sistemima sa velikim jedinicama ne otvara se rezidencijalni problem građana, tj. da prebivalište građanina i 
mesto  njegovog  rada  budu  u  dve  različite  jedinice,  što  stvara  probleme  u  malim  lokalnim  jedinicama.410 
Obrnuta argumentacija ističe se kao prednost malih jedinica lokalne samouprave. Posebno se ističe da su 
male jedinice „bliske“ građanima, te da u većoj meri omogućavaju njihovu participaciju u poslovima lokalne 
zajednice.  Ima  primera  da  se  u  malim  lokalnim  jedinicama  beleži  veća  izlaznost  građana,  bilo  da  je  reč  o 
referendumu,  bilo  da  je  reč  o  izboru  lokalnih  predstavnika.411  Ukoliko  se  uporede  rešenja  iz  evropskih 
                                                           
409
      Jedinice lokаlne sаmouprаve mogu se direktno obrаćаti ustаvnom sudu u Austriji, Špаniji, Mаđаrskoj, Češkoj i
Sloveniji. Ustаvni sud ocenjuje dа li je аktimа držаvnih orgаnа ili orgаnа pokrаjinske аutonomije povrđeno prаvo nа
lokаlnu sаmouprаvu, gаrаntovаno ustаvom i zаkonom. U Frаncuskoj je ovа zаštitа indirektnа, jer lokаlni аutoriteti ne
mogu direktno dа se obrаćаju Ustаvnom sаvetu, već to u njihovo ime mogu činiti člаnovi Pаrlаmentа. Obrаćаnje
ustаvnom sudu putem žаlbe ili ustаvne žаlbe, međutim, ne isključuje prаvo lokаlnih аutoritetа dа trаže zаštitu pred
uprаvnim sudom (Austrijа, Špаnijа). Uprаvnosudsku zаštitu, međutim, lokаlni аutoriteti mogu ostvаriti sаmo kаdа je
reč o аdministrаtivnim аktimа ili merаmа kojimа je ugroženo prаvo nа lokаlnu sаmouprаvu. Uprаvnosudskа i zаštitа
pred redovnim sudom je zаkonom uređenа i onа zаvisi od orgаnizаcije sudskog sistemа konkretne zemlje. Tаko se
zаštitа lokаlne sаmouprаve pred uprаvnim sudom primenjuje u Frаncuskoj, Grčkoj, Itаliji, Holаnciji i Švedskoj, dok je
u Ujedinjenom Krаljevstvu i Irskoj predviđenа isključivo redovnа sudskа zаštitа.
410
    Р.Swianiewicz, Territorial Consolidation Reforms in Europe, Budapest: OSI, 2010, р. 3
411
    Р.Swianiewicz, op.cit., р. 6
                                                           123
pravnih sistema, može se, kao neka srednja veličina ili granica u diferenciranju jedinica lokalne samouprave, 
uzeti broj od 30.000 stanovnika. U grupi zemalja sa velikim jedinicama lokalne samouprave na samom vrhu 
nalazi  se  Ujedinjeno  Kraljevstvo,  sa  prosečnom  veličinom  jedinice  od  139.000  stanovnika.  Zatim  slede 
Danska sa 55.000 i Švedska sa 31.000 stanovnika. Na drugoj strani su zemlje sa malim jedinicama lokalne 
samouprave  (ispod  30.000  stanovnika),  u  kojima  prednjači  Francuska  sa  prosečno  1.560  stanovnika, 
Mađarska sa 3.170, Španija sa 3.200 i Italija sa 7.200 stanovnika po jedinici lokalne samouprave.412 Analize 
pokazuju da svaka ekstremnost u fragmentaciji teritorijalnih jedinica, usitnjavanje ili ukrupnjavanje, može 
predstavljati problem u decentralizovanom sistemu države. 

         Teritorijalna  organizacija  države,  kao  i  prosečna  veličina  jedinice  lokalne  samouprave  direktno  su 
povezani sa istorijskim i kulturnim nasleđem. U zemljama severne Evrope započet je proces ukrupnjavanja 
sitnih lokalnih zajednica, koje nisu mogle da odgovore zahtevima ekonomskog razvoja u ovom istorijskom 
razdoblju. Nakon novih reformskih procesa, sprovedenih krajem dvadesetog veka, podaci pokazuju da ove 
zemlje  imaju  upadljivo  manji  broj  jedinica  lokalne  samouprave.  Švedska  i  Holandija  su  sprovele  korenitu 
reorganizaciju  jedinica  lokalne  samouprave  i  njihov  broj  je  drastično  smanjen:  Švedska  je  1950.  godine 
imala 2.281 opština, a 2007. g. samo 290 opština, u Holandiji taj broj je pao sa 1.015 na 443 opština, a u 
Danskoj  je  broj  opština  smanjen  sa  1.387  na  98  opština.413  U  Grčkoj  je  1997.  godine,  takođe,  broj 
teritorijalnih  jedinica  smanjen  sa  6.000  na  1.033.  Ima  primera,  kao  što  je  Ujedinjeno  Kraljevstvo,  da  je 
reforma izazvala drugu krajnost: nastale su ogromne jedinice lokalne samouprave, koje sve teže mogu da 
odgovore svakodnevnim životnim potrebama građana. 

         Upravo obrnuti proces zabeležen je u Francuskoj i Italiji sedamdesetih godina, kada je smanjivanje 
jedinica  lokalne  samouprave  dovelo  do  toga  da  Francuska  danas  prosečno  ima  samo  1.560  stanovnika  u 
opštini.  Konačno,  istočnoevropske  zemlje,  koje  su  devedesetih  godina  započele  sa  implementacijom 
osnovnih  principa  građanske  demokratije,  sprovele  su  proces  decentralizacije  tako  što  su  neke  od  njih 
značajno smanjile broj jedinica, dok neke nisu menjale postojeću teritorijalnu organizaciju države. Tako je 
Mađarska  2004.  godine  imala  gotovo  isti  broj  jedinica  lokalne  samouprave  na  svim  nivoima  (3.177)  kao  i 
1950.  godine  (3.217),  dok  je  Češka  broj  nasleđenih  jedinica  iz  1950.  godine  (11.459)  gotovo  prepolovila 
2004. godine (6.248).414  

         Zakonom su propisani uslovi pod kojima jedna teritorija može dobiti status opštine, kao što su broj 
stanovnika, prostorna celina, izvor prihoda i slično. U Češkoj i Grčkoj, na primer, zahteva se da iste uslove 
ispuni i deo teritorije koji preostane nakon izdvajanja, tj. formiranja nove opštine. Osnivanje novih opština u 
Češkoj  moguće  je  pod  uslovom  da  teritorija  na  kojoj  se  obrazuje  nova  opština  predstavlja  jedinstveno 
katastarsko područje, da se graniči sa najmanje dve opštine i da ima najmanje 1.000 stanovnika. Iste uslove 
mora  da  ispuni  i  opština  iz  koje  se  izdvaja  novonastala  jedinica  lokalne  samouprave.  Kreiranje  novih  ili 
menjanje  postojećih  jedinica  lokalne  samouprave  podleže  oblicima  neposredne  demokratije,  građani  o 
ovim pitanjima odlučuju neposredno na referendumu. 

4. Nadležnost lokalne samouprave 

          Najšire primenjena klasifikacija nadležnosti lokalne samouprave je ona koja razlikuje: 1) sopstvene 
–  izvorne  nadležnosti,  i  2) delegirane  –  poverene  nadležnosti.  Sopstvene  nadležnosti lokalne  samouprave 
proizilaze  iz  ustavnog  principa  decentralizacije,  koji  počiva  na  pretpostavci  da  su  decentralizovani  nivoi 
teritorijalnog organizovanja opskrbljeni nadležnostima, koje mogu vršiti samostalno i bez upliva centralnih 
vlasti.  S  obzirom  da  su  to  nadležnosti  koje,  po  pravilu,  uređuje  ustav  (mada  je  u  sistemu  raspodele 

                                                           
412
    Dexia-CEMR factsheet on sub-national government in Europe, Brussels, Paris, November, 30, 2009, доступно на:
http://www.dexia-crediop.it/SITE_BINARY_DATA/00090000000110006.pdf
413
    Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Sweden, Situation in 2007: Report
prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by
the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2007, Council of Europe, Strasbourg
414
    Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Hungary, Czech Republic, Situation in
2004: Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional
Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2004, Council
of Europe, Strasbourg
                                                              124
nadležnosti po načelu enumeracije uvek dopušteno zakonodavcu da uredi i druge samostalne nadležnosti 
lokalne samouprave), onda se za njih kaže da su izvorne. One čine srž decentralizovanog sistema, u kome 
lokalna samouprava samostalno obavlja poslove od neposrednog interesa za građane. Izvorne nadležnosti 
ostvaruju organi na lokalnom nivou izabrani, direktno ili indirektno, od strane građana (lokalna skupština, 
predsednik  i  članovi  izvršnog  organa).  Drugu  grupu  poslova  čine  delegirani,  tj.  poslovi  preneti  od  strane 
centralnih  državnih  organa,  a  u  federacijama  i  od  strane  organa  federalne  jedinice  (Austrija).  Delegirane 
nadležnosti  lokalni  autoriteti  vrše  u  ime  države  i  pod  njenim  nadzorom,  odnosno,  pod  nadzorom  organa 
višeg teritorijalnog autoriteta, koji ima moć delegiranja. 

        Način utvrđivanja izvornih nadležnosti lokalne samouprave može biti dvojak: princip enumeracije, 
precizno  pobrajanje  svih  nadležnosti  jedinice  lokalne  samouprave  (što  se  češće  čini  zakonom,  a  ređe 
ustavom),  ili  princip  opšte  klauzule,  kojom  se  u  nadležnosti  lokalne  samouprave  stavljaju  oni  poslovi  koji 
nisu ustavom ili zakonom stavljeni u nadležnost centralnih organa. 

        Izvorne  nadležnosti  lokalne  samouprave  odnose  se  na  poslove  od  lokalnog  značaja  i  interesa  za 
građane,  kao  što  su:  komunalne  delatnosti,  prostorno  planiranje  i  uređenje,  osnovno  i  predškolsko 
obrazovanje,  osnovno  zdravstvo,  stanovanje  i  socijalna  zaštita,  kultura  i  zaštita  životne  sredine, 
protivpožarna zaštita, kao i zaštita javnog reda i mira, i drugo. 

       Odgovornost  lokalnih  autoriteta  za  obavljanje  poslova  iz  nadležnosti  lokalne  samouprave  je 
dvostruka.  Prvo,  oni  snose  odgovornost  pred  građanima  u  jedinici  lokalne  samouprave,  i  to  preko 
neposredno  izabranog  predstavničkog  tela  (skupštine)  lokalne  jedinice,  a  u  nekim  sistemima  i  preko 
neposredno  izabranog  predsednika  lokalne  jedinice.  Sa  druge  strane,  u  granicama  propisanim  ustavom  i 
zakonom,  oni  snose  odgovornost  pred  centralnim  organima,  što  je  uslovljeno  stepenom  i  tipom 
decentralizacije u državi. 

           Izvorni poslovi opštine u Austriji obuhvataju: imenovanje i izbor izvršnih i upravnih organa jedinice 
lokalne  samouprave,  briga  o  javnom  redu  i  sigurnosti,  uređenje  saobraćaja  i  saobraćajna  policija, 
protivgradna  služba,  poslovi  tržišne  i  sanitarne  inspekcije,  zaštita  javnog  morala,  građevinska  inspekcija  i 
prostorno planiranje, zaštita od požara, vansudsko rešavanje sporova i drugo. Krug poverenih poslova može 
biti  uži  ili  širi,  što  zavisi  od  toga  da  li  poslove  lokalnim  autoritetima  poveravaju  savezni  organi  ili  organi 
federalnih jedinica. Opštini se, na primer, poveravaju poslovi organizacije izbora za saveznog predsednika, 
savezni parlament i zemaljske parlamente, organizovanje referenduma, plebiscita i drugih postupaka u vezi 
sa inicijativama građana, nadzor u poslovima vezanim za evidentiranje državljana i matičnih knjiga, zaštita 
voda, prevencija zaraznih bolesti domaćih životinja i drugo. 

         Ustavom Italije pobrojane su isključive nadležnosti države, dok su regionima (jedinice teritorijalne 
autonomije)  prepuštene  nadležnosti  u  svim  oblastima  koje  nisu  izričito  rezervisane  za  državu  (čl.  117). 
Ustanovljen je, takođe, krug konkurentnih nadležnosti države i regiona (čl. 117.3) u kojima regioni ostvaruju 
zakonodavnu vlast, izuzev u oblasti fundamentalnih principa koji su rezervisani za državu. U Italiji (kao i u 
Španiji)  regioni  raspolažu  zakonodavnom  nadležnošću  u  granicama  koje  predviđa  Ustav.  Ustavom  je 
predviđena  značajna  fiskalna  decentralizacija  i  pružena  mogućnost  regionima  da  samostalno  ubiraju 
određene  poreze  i  raspolažu  ovim  sredstvima  (čl.  119).  Obim  poslova  lokalne  samouprave  uklopljen  je  u 
sistem  decentralizacije,  koji  pretpostavlja  više  nivoa  odlučivanja.  Pored  nadležnosti  provincija  i  pokrajina, 
opštinama je prepušteno da se staraju o poslovima koji su od neposrednog interesa za građane određenog 
lokaliteta,  kao  što  su  socijalne  službe,  stanovanje,  prostorno  planiranje  i  lokalni  razvoj,  vođenje  matičnih 
knjiga,  osnovno  obrazovanje,  zaštita  životne  sredine  i  kulturne  baštine,  uređenje  lokalnog  sabraćaja  i 
prevoza,  i  drugo.  Delokrug  gradova  metropola  obuhvata  poslove  iz  nadležnosti  provincije  i  poslove  iz 
nadležnosti opštine. 

         Nadležnost opštine u Švedskoj uređena je Zakonom o lokalnoj samoupravi, koji generalno određuje 
da  su  to  svi  poslovi  od  neposrednog  interesa  za  stanovništvo  lokalne  jedinice,  a  da  oni  nisu  stavljeni  u 
nadležnost nekog državnog organa. Opština je nadležna za poslove socijalne zaštite dece, starih, invalida i 
porodice,  obrazovanje  (osnovno,  deo  srednjih  škola,  obrazovanje  odraslih),  prostorno  planiranje  i 


                                                             125
stanovanje, zaštita zdravlja i životne sredine, kulturne i sportske aktivnosti, protivpožarna i civilna zaštita, 
kao i zaštita od elementarnih nepogoda. 

         Raspodela poslova između državnih organa i lokalne samouprave u Poljskoj uređena je po sistemu 
generalne  klauzule:  svi  poslovi  koji  zakonom  nisu  izričito  stavljeni  u  nadležnost  drugom  organu,  tj. 
teritorijalnom  nivou  organizovanja,  spadaju  u  nadležnost  opštine.  Nadležnost  lokalne  samouprave 
obuhvata  oblasti  koje  se  odnose  na  zadovoljavanje  interesa  građana  tog  lokaliteta,  kao  što  su  stvaranje 
uslova za razvoj opšteg dobra lokalne zajednice, posebno u oblasti zaštite i unapređenja zdravlja, socijalne 
službe i stanovanje, obrazovanje, kultura i zaštita javnog reda, saobraćaj i komunikacije, sport i rekreacija, 
javni red i zaštita od požara.  

         Izvorne  nadležnosti  opštine  u  Češkoj  su:  opštinski  razvojni  programi,  urbanistički  i  prostorni  plan, 
raspisivanje  lokalnog  referenduma,  predlog  za  izmenu  katastarskog  područja  u  okviru  opštine,  kao  i 
sporazumi  o  promenama  granica  i  spajanju  opština,  izdavanje  obveznica,  obezbeđivanje  uslova  za  razvoj 
delatnosti  kojima  se  građanima  pruža  socijalna  zaštita,  stanovanje,  zdravstvena  zaštita,  saobraćaj  i  veze, 
obrazovanje,  kao  i  staranje  o  javnom  redu  i  miru.  Kao  viši  nivo  decentralizacije,  region  može  da  podnosi 
predloge  zakona,  da  pokreće  postupak  za  ocenu  ustavnosti  zakona  i  drugih  opštih  pravnih  akata  pred 
ustavnim sudom, da se stara o usklađenom razvoju užih jedinica na svojoj teritoriji, da uređuje saobraćaj na 
svojoj  teritoriji,  da  odlučuje  o  ekonomskim  pitanjima,  da  izdaje  obveznice  ili  da  zadužuje  imovinu.  Osim 
izvornih nadležnosti, centralne vlasti Češke mogu preneti deo nadležnosti jedinicama lokalne samouprave. 
U  praksi,  međutim,  upravni  poslovi,  kao  što  je  vođenje  matičnih  knjiga,  poveravaju  se  samo  nekim 
opštinama, dok druge opštine zbog svoje veličine nisu u mogućnosti da odgovore poverenim zadacima, te 
njima ostaje da obavljaju samo poslove koji spadaju u izvornu nadležnost lokalne samouprave. 

Tabela 2 – Raspodela poslova u pojedinim funkcijama između centralnih, pokrajinskih (ili drugih međunivoa 
teritorijalnog organizovanja) i lokalnih autoriteta415 

          NADLEŽNOSTI                                         OVLAŠĆENI AUTORITETI                 VRSTA KOMPENTENCIJA 

                                                 Centralna       Teritorijalna        Lokalнa 
                                                                                                   Isključiva    Podeljena 
                                                   vlast         autonomija         samouprava 
      OPŠTA UPRAVA                                                                                                
      Bezbednost, policija                    M,N,Š,P,Bg,R      P                 N,P             M,Š            N 
      Protivpožarnazaštita                    M,P,Bg,R          N,P               M,N,Š           Š              M,N 
      Civilnazaštita                          M,N,Š,P,Bg,R      P                 M,N,Š,P,Bg                     M,N,Š 
      Pravosuđe                               M,N,Š,P,Bg,R                                        M,N,Š           
      Matičneknjige                           M,Š                                 N               N               
      Statistika                              M,N,Š                               Š               M,N            Š 
                                                                                                                  
      OBRAZOVANjE                                                                                                 
      Predškolsko                             N,Bg,R                              M,N,Š,P,Bg,R    Š              N 
      Osnovno                                 N,Bg,R                              M,N,Š,P,Bg      Š              N 
      Srednje                                 N,Bg,R            P                 M,N,Š,P,Bg      Š              N 
      Visoko                                  M,N,Š,P,Bg,R      P                                 N               
                                                                                                                  
      JAVNO ZDRAVLjE                                                                                              
      Bolnice                                 M,N,P,Bg,R        M,P               M,N,Š,P,Bg      Š              M,N 
      Zdravstvena zaštita                     M,N,Š,Bg,R        M,P               M,N,Š,P,Bg                     M,N,Š 
                                                                                                                  
                                                           
415
    Podaci prema: Structure and Operation of Local and Regional Democracy, Report prepared in co-operation with the
Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local
and Regional Democracy (CDLR) in December 2008, Council of Europe, Strasbourg (dostupno na:
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1389501&Site=COE, posećeno 6.09.2011 )
                                                                           126
  SOCIJALNA ZAŠTITA                                                                   
  Zabavište, jaslice       R                               M,N,Š,P,Bg,R     M,N,Š     
  Zaštita porodice         N,R                             M,N,Š,P,R        M,Š      N 
  Domovi za                              M,N,P             M,N,Š,P,Bg,R     Š        M,N 
  zbrinjavanje 
  Socijalno osiguranje     M,N,Š,Bg,R                      N,Š,P,Bg,R       M        N 
                                                                                      
  URBANIZAM I                                                                         
  STANOVANjE 
  Stanovanje               N             N                 N,Š              Š        N 
  Urbanizam                N,Bg          N,Bg              N,Š,Bg           Š        N 
  Prostorno                M,N,Š,Bg      M,N,P,Bg,R        N,Š,P,Bg,R                M,N,Š 
  planiranje 
                                                                                      
  ŽIVOTNA SREDINA                                                                     
  Voda i kanalizacija      N,Bg          M,N               M,N,Š,P,Bg,R     M,Š      N 
  Odlaganje smeća          Bg            N                 M,N,Š,P,Bg,R     Š        M,N 
  Groblja                  Bg                              M,N,Bg,R         N        M 
  Zaštita sredine          M,N,Š,P,R     M,N,P,Bg          M,N,Š,P                   M,N,Š 
  Zaštita potrošača        M,N,Š,R       P                 Š                M,N      Š 
                                                                                      
  KULTURA, SPORT,                                                                     
  ZABAVA 
  Pozorišta, koncerti      M,N,Š,P,Bg    M,N,P             M,N,Š,P,Bg,R              M,N,Š 
  Muzeji, biblioteke       M,N,Š,P,Bg    M,N,P,R           M,N,Š,P,Bg                M,N,Š 
  Parkovi i                N,Bg          M,N               M,N,Š,P,Bg,R     Š        M,N 
  javniprostor 
  Sport, zabava            N,R           M,N,P             M,N,Š,P                   M,N 
  Verski događaji          N,Š           P                 N,P                       N 
                                                                                      
  SAOBRAĆAJ,                                                                          
  TRANSPORT 
  Putevi                   M,N,P,Bg      M,N,P,R           M,N,P,Bg,R                M,N 
  Transport                N,Š,Bg        N,R               N,Š,P,Bg,R                N,Š 
  Gradski prevoz           Š             N                 N,P              Š        N 
  Železnica                Š,P                             N                N         
  Luke                     M,N,Š         N                 M,N,Š                     M,N,Š 
  Aerodromi                M,N,Š         N                 M                Š        M,N 
                                                                                      
  EKONOMSKE                                                                           
  USLUGE 
  Gas                      N,Bg,R        N                 M,N,Š,P          Š        M,N 
  Daljinsko grejanje                                       M,N,Š,P,R        N,Š      M 
  Snabdevanjevodom         Bg                              M,N,Š,P,R        N,Š      M 
  Poljoprivreda,           N                               M,Š,P            N        M 
  šumarstvo, ribolov 
  Električna energija      N,Bg,R                          M,P              N         
  Trgovina i industrija    N             M,N               M,N,P                     M,N 
  Turizam                  N,Bg          M,N,P,Bg,R        M,N,P,Bg,R                M,N 
 
Bg – Bugarska, M – Mađarska, N – Norveška, P – Poljska, R – Rumunija, Š – Švedska 
 
                                                     127
5. Lokalne finansije 
         Ustavom  i  Evropskom  poveljom  garantovano  je  pravo  lokalnoj  samoupravi  na sopstvene  prihode, 
kojima ona može samostalno da raspolaže u obavljanju poslova iz sopstvenog delokruga. Posebno je važno 
da  se  obezbede  raznovrsna,  adekvatna  i  razvojna  sredstva  koja  će  biti  srazmerna  obimu  poslova  lokalne 
samouprave, kao i da se na nivou centralne vlasti vodi računa o ravnomernom razvoju svih jedinica lokalne 
samouprave u državi. Osnovni principi, koji se primenjuju u oblasti lokalnih finansija, su princip finansijske 
autonomije i princip finansijske (samo)održivosti. 
         U  najvećem  broju  evropskih  zemalja  osnovna  jedinica  lokalne  samouprave  je  ekonomski 
samostalna i ona ima pravo na sopstvenu imovinu i prihode, na način uređen zakonom. Najveći deo prihoda 
opštine potiče od poreza, koji mogu biti isključivo vezani za opštinsku kasu ili su to porezi koje opština deli 
sa državom. Glavni priliv lokalnog budžeta i lokalnih finansija potiče iz nekoliko izvora: samostalnih prihoda, 
koje  lokalna  jedinica  ostvaruje  preko  lokalnih  taksi  i  poreza;  prihoda  od  nacionalnog  poreza  ili  taksi 
(najčešće  kao  procentualno  učešće  u  državnim  taksama);  dotacije  iz  državnog  budžeta,  koje  mogu  biti 
namenske ili slobodne; kao i sredstava koja potiču direktno sa finansijskog tržišta. 
          Uporedne  analize  pokazuju  da  je  model  finansijske  autonomije  lokalne  samouprave  u 
zapadnoevropskim sistemima vrlo fleksibilan. Postoje tradicionalni sistemi lokalne samouprave u kojima je 
centralna vlast još uvek dominantna u finansiranju lokalnih jedinica, kao što je to slučaj u Velikoj Britaniji i 
Italiji, gde učešće centralne vlasti u lokalnim finansijama iznosi oko 46%. Sa druge strane, u jednom broju 
zemalja  postignut  je  visok  stepen  finansijske  decentralizacije,  kao  što  je  to  slučaj  u  Švedskoj,  Danskoj  i 
Francuskoj.  U  Švedskoj,  na  primer,  preko  70%  prihoda  lokalne  samouprave  čine  „sopstveni“  prihodi  od 
poreza  i  taksi,  dok  15‐20%  potiče  od  namenskih  sredstava  izdvojenih  iz  državnog  budžeta.  U  Holandiji  je 
ovaj  odnos  nešto  slabiji  i  on  iznosi  60%  sopstvenih  prema  40%  namenskih  prihoda.  U  novim 
istočnoevropskim  demokratijama  situacija  je  nešto  drugačija.  Ove  zemlje  su  proces  decentralizacije 
započele tek devedesetih godina, a finansijsku decentralizaciju su sprovele tek početkom ovog veka. Iz tog 
razloga,  u  velikom  broju  ovih  zemalja  stepen  učešća  lokalnih  poreza  i  taksi  u  budžetu  jedinice  lokalne 
samouprave  je  izuzetno  nizak,  kao  na  primer,  oko  20%  u  Slovačkoj,  Sloveniji  i  Poljskoj,  tj.  oko  10%  u 
Mađarskoj, Rumuniji, Bugarskoj i Litvaniji.416 
Tabela 3 – Struktura izvora sredstava lokalnog budžeta417 
                                                              Zajednički prihodi od poreza     Sopstveni prihodi od poreza i 
  ZEMLjA 
                                                              (država i lok.sam.)              taksi 
  AUSTRIJA                                                    36%                              14% 
  BUGARSKA                                                    58%                              10% 
  GRČKA                                                       42%                              31% 
  ITALIJA                                                     61%                              24% 
  MAĐARSKA                                                    60%                              34% 
  POLJSKA                                                     67%                              33,5% 
  RUMUNIJA                                                    55%                              8% 
  SLOVENIJA                                                   61%                              19% 
  FRANCUSKA                                                   23%                              57% 
  ČEŠKA                                                       71%                              3% 
  ŠVEDSKA                                                     13%                              57% 
  ŠPANIJA                                                     55%                              27% 
  HOLANDIJA                                                   57%                              7% 
  UJEDINjENO KRALjEVSTVO                                      64%                              13% 

                                                           
416
    Comparative analysis of local self-government finance in Ukraine and European countries, Democratic Governance
for the XXI century: Chalenges and responses in CEE countries, V. Working group on public sector finance and
accounting, dostupni na: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan022185.pdf
417
    Podаci premа: Decentralization and Local Government in the World: First Global Report, United Cities and Local
Governement, Barcelona, 2008, dostupno nа:
http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/gold_report/01_introduction_en.pdf
                                                                            128
        U samo dva primera od 14 zemalja, koje su uzete za kompariranje, prihodi od sopstvenih poreza i 
taksi  nadmašuju  nivo  prihoda  koji  jedinica  lokalne  samouprave  ostvaruje  učešćem  u  porezima  na 
centralnom državnom nivou. 

         S  obzirom  da  imaju  svojstvo  pravnog  lica,  jedinice  lokalne  samouprave  mogu  samostalno  uzimati 
kredite i zaduživati se, po pravilu, bez prethodne saglasnosti centralnih organa vlasti. Stoga, jedinica lokalne 
samouprave može biti proglašena nesolventnom po odluci nadležnog suda. 

        Jedinice lokalne samouprave donose svoj budžet, koji je deo nacionalnog finansijskog sistema, ali je 
odvojen od državnog budžeta (osim u delu određenih subvencija i drugih oblika podrške koji država pruža 
lokalnoj  samoupravi).  Skupština  lokalne  samouprave  snosi  odgovornost  za  ekonomsko  poslovanje,  dok 
gradonačelnik (predsednik opštine) odgovara za zakonitost rada jedinice lokalne samouprave. 

          Finansijsku samostalnost lokalne samouprave u velikoj meri određuje i jedan administrativni faktor. 
On proizilazi iz načina organizovanja lokalne administracije i uspostavljanja adekvatnog sistema upravljanja 
u  lokalnim  jedinicama.  Reč  je  o  strukturi  i  broju  zaposlenik  na  lokalnom  nivou.  U  nekim  evropskim 
zemljama,  kao  što  su  na  primer  skandinavske  zemlje,  lokalna  administracija  broji  do  83%  (Švedska)  od 
ukupnog  broja  zaposlenih  u  javnoj  administraciji  države.  Slična  je  situacija  u  Mađarskoj  sa  65%  ili 
Ujedinjenom  Kraljevstvu  sa  56%  zaposlenih  u  lokalnoj  administraciji.  Ovakva  struktura  zaposlenih  u 
administraciji  direktno  implicira  da  je  nivo  državne  administracije  ograničen  u  pogledu  broja  zaposlenih 
(samo  17%  u  Švedskoj).  U  Francuskoj  je  1982.  godine,  nakon  sprovedene  reforme,  broj  zaposlenih 
službenika u lokalnoj administraciji skočio sa oko 30% na preko 50% službenika. Ovaj podatak pokazuje da 
je  reforma  u  oblasti  decentralizacije  ostvarila  značajan  napredak  u  odnosu  na  prethodni,  izrazito 
centralizovani  period  u  teritorijalnoj  organizaciji  Pete  Francuske  Republike.  U  Italiji  je,  uprkos 
decentralizaciji  sprovedenoj  devedesetih  godina,  broj  službenika  u  državnoj  administraciji  još  uvek  preko 
58%,  što  pokazuje  da  ove  dve  države  (Italija,  Francuska)  još  uvek  slede  svoju  „centralističku“  tradiciju  u 
vertikalnoj organizaciji vlasti. U Mađarskoj je, takođe, ovaj odnos pomeren prema centralnoj administraciji, 
pa  on  iznosi  61%  prema  39%  zaposlenih  u  lokalnoj  administraciji,  dok  je  u  grčkoj  državnoj  upravi  krajem 
devedesetih godina bilo zaposleno isto toliko službenika koliko ih ima u 1.033 jedinice lokalne samouprave 
(opštine,  sela).  Španija  je  proces  decentralizacije  izvela  dosledno,  tako  što  je  centralnu  administraciju 
značajno smanjila (34%) u odnosu prema regionalnim (45%) i lokalnim autoritetima (21%).418 

6. Nadzor nad radom lokalne samouprave 

        Nadzor nad radom lokalne samouprave sprovodi se u postupku kontrole zakonitosti akata i radnji 
lokalnih  autoriteta,  koji  sprovode  centralni  državni  organi.  Iako  opštine  u  decentralizovanom  sistemu 
lokalne  samouprave  nisu  subordinirane  bilo  kom  organu  državne  administracije,  one  podležu  pravnom 
nadzoru nad zakonitošću rada i odluka lokalne samouprave, kao i finansijskoj kontroli opštinskog budžeta. 
Nadzor nad radom i aktima lokalne samouprave odnosi se isključivo na princip zakonitosti, a ne i na pitanje 
celishodnosti  akata  i  radnji  lokalnih  organa.  Ima  izuzetaka,  kao  što  je  slučaj  u  Italiji  i  Ujedinjenom 
Kraljevstvu,  da  nadzorni  organ  ceni  celishodnost  mera  ili  radnji  u  pojedinim  oblastima,  kao  što  je  oblast 
planiranja. 

        U jednom broju evropskih zemalja (Španija, Portugalija, Francuska i Mađarska) može se vršiti samo 
a posteriori kontrola zakonitosti, što znači da samo sud može poništiti nezakoniti akt ili radnju preduzetu od 
strane  organa  jedinice  lokalne  samouprave.  Drugi  model  kontrole  (Nemačka,  Poljska)  pretpostavlja  da 
državni  organ  može  nadgledati  i  odlučiti  o  nezakonitom  aktu  lokalnog  autoriteta,  koji  ima  pravo  na 
odgovarajuće pravno sredstvo protiv ovakvog akta nadzornog organa. 

          U  Austriji  nadzorni  organ  može  da  poništi  nezakonit  akt  opštine,  bez  obzira  da  li  je  reč  o 
pojedinačnom ili opštem aktu. Nadležni organ može da istražuje finansijsko poslovanje opštine i o tome će 
izvestiti skupštinu lokalne jedinice. U roku od tri meseca predsednik opštine dužan je da obavesti nadzorni 
organ  o  merama  koje  su  sprovedene.  Najteža  mera,  koju  nadzorni  organ  može  preduzeti  prema  jedinici 
                                                           
418
   Podаci premа: Comparative analysis of local self-government finance in Ukraine and European countries, op.cit.,
dostupno nа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan022185.pdf
                                                              129
lokalne  samouprave  u  slučaju  da  ponavlja  nezakonitosti  ili  da  ne  otkloni  posledice,  je  raspuštanje 
predstavničke skupštine. U opštini se tada imenuje vladin poverenik i raspisuju opštinski izbori. Opštini je 
austrijskim  Ustavom  garantovano  pravo  da  protiv  ovakvih  mera  ili  akata  vlade  pokrene  postupak  pred 
Upravnim ili Ustavnim sudom. 

         U  nekim  sistemima,  kao  na  primer  u  Italiji  do  2001.  godine  i  Češkoj,  nadzor  nad  radom  lokalnih 
autoriteta  sprovodi  pokrajina,  odnosno  teritorijalno  nadležni  administrativni  okrug.  Do  ustavne  revizije 
2001. godine nadzor nad radom opštine i provincije u Italiji sprovodio je nadzorni odbor pokrajine, koji je 
bio  sačinjen  od  stručnjaka,  imenovanih  od  strane  pokrajinske  skupštine.  Nakon  ustavne  revizije,  samo 
upravni  sud  može  staviti  van  snage  nezakoniti  akt  lokalnog  autoriteta.  Izuzetno,  vlada  može  staviti  van 
snage  nezakoniti  akt  lokalne  samouprave  ukoliko  se  njime  očigledno  narušava  jedinstvo  pravnog  poretka 
Republike  Italije.  U  Češkoj  nadzorni  organ  može  da  obustavi  od  primene  i  izvršenja  akt  jedinice  lokalne 
samouprave, koji je donet u okviru njenih samostalnih nadležnosti, a za koji on oceni da je suprotan zakonu. 
Ako  lokalni  organ  ne  otkloni  nedostatke,  na  koje  je  ukazao  nadzorni  organ,  ovaj  ima  pravo  da  pokrene 
postupak  pred  Ustavnom  sudom,  ukoliko  je  reč  o  normativnom  aktu,  odnosno  pred  nadležnim  redovnim 
sudom, ukoliko je reč o pojedinačnom aktu. 

         Nadzor nad radom lokalne samouprave u Mađarskoj povereno je načelniku javne administrativne 
službe okruga i glavnog grada, koji u ovom poslu sarađuje sa ministarstvom unutrašnjih poslova. U slučaju 
postojanja  nezakonitih  odluka  ili  radnji  lokalnih  organa,  šef  javne  administrativne  službe  najpre  upućuje 
upozorenje lokalnim vlastima u cilju otklanjanja posledica. Ukoliko lokalni organi ne postupe po ovom aktu, 
on  može  preduzeti  nekoliko  mera:  1)  sazvati  sednicu  lokalne  sakupštine  u  cilju  donošenja  mera  radi 
prevazilaženja postojećeg stanja; 2) pokrenuti postupak pred sudom; 3) pokrenuti istragu radi utvrđivanja 
odgovornosti  javnog  funkcionera;  4)  pokrenuti  postupak  pred  Ustavnim  sudom  radi  ukidanja  nezakonitog 
akta  lokalne  samouprave. Šef  javne  administrativne službe  ne može  da  poništi  nezakonitu  odluku  lokalne 
vlasti, već se to nalazi u isključivoj nadležnosti suda. Dakle, ukoliko je prethodno iscrpljen predviđeni pravni 
put administrativnog nadzora, pokreće se postupak pred sudom radi poništaja nezakonite odluke lokalnih 
vlasti. 

        Raspuštanje opštinske  skupštine  povereno  je vladi,  odnosno  nadležnom  ministarstvu,  a  izuzetno  i 
šefu države, kao predstavniku izvršne vlasti (Italija). Razlozi za raspuštanje mogu biti: ako skupština ne može 
da  funkcioniše  duže  od  šest  meseci  zbog  neostvarenog  kvoruma  ili  ako  u  istom  roku  ne može  da  izabere 
predsednika opštine, kada donosi akte suprotne ustavu ili kada često krši zakonitost u radu, kada postoje 
opravdani razlozi državne politike, ako lokalna skupština ostane bez više od polovine članova, ako ne usvoji 
budžet  u  zakonom  propisanom  roku  i  drugo.  U  Italiji  je  u  posebnim  slučajevima  kršenja  ustava  i  zakona 
dopušteno ministru unutrašnjih poslova da razreši dužnosti gradonačelnika, kao i svakog člana opštinske i 
provincijalne skupštine i izvršnog odbora. 

        Finansijsko poslovanje jedinice lokalne samouprave i trošenje sredstava iz budžeta podleže kontroli 
od strane državne revizorske institucije. 

7. Učešće građana u vršenju poslova lokalne samouprave 

        Građani  učestvuju  u  vršenju  poslova  lokalne  samouprave  na  dva  načina:  izborom  predstavnika  u 
predstavničko  telo  ili  organe  lokalne  jedinice  i  neposrednim  odlučivanjem  o  pitanjima  u  oblasti  lokalne 
samouprave  putem  referenduma  ili  na  zborovima  građana.  Građani,  takođe,  mogu  dati  inicijativu  za 
rešavanje pojedinih pitanja od posebnog značaja za lokalnu zajednicu, a njima se obezbeđuje i svakodnevni 
uvid u poslove lokalnih autoriteta preko principa javnosti rada lokalne samouprave. 

7.1. Predstavnički sistem u lokalnoj samoupravi 

        Sistem lokalne samouprave zasnovan je na predstavničkom sistemu u kome građani, neposredno i 
periodično, biraju svoje predstavnike u lokalnim predstavničkim organima. S obzirom na strukturu izabranih 
organa, predstavnički sistem lokalne samouprave može biti organizovan kao „monistički“ i „dualistički“. Od 
evropskih zemalja samo Ujedinjeno Kraljevstvo razvija, na tradicionalnim osnovama, tzv. monistički model u 
kome  je  „izvršni  autoritet“  dominantan  u  odlučivanju  i  on  to  čini  preko  imenovanih  izvršnih  komiteta,  tj. 
                                                         130
odbora.  U  kontinentalnom  delu  Evrope  razvijen  je  „dualistički“  sistem  lokalnih  autoriteta,  koji  počiva  na 
jasnom  organizacionom  i  funkcionalnom  razgraničenju  između  lokalne  skupštine,  kao  primarnog 
predstavničkog organa, i izvršnih autoriteta, koje čine predsednik i izvršni odbor lokalne jedinice. 

      Struktura  organa  lokalne  vlasti  je  gotovo  identična  u  tradicionalnim  i  novim  istočnoevropskim 
demokratijama, i ona obuhvata sledeće: 
      1) lokalna  skupština  ili  savet,  predstavničko  telo  koje  biraju  građani  neposredno  na  slobodnim  i 
           tajnim izborima, a na osnovu opšteg i jednakog prava glasa; 
      2) izvršni  organ,  kolegijalno  telo  birano  (po  pravilu)  od  strane  lokalne  skupštine,  sa  lokalnom 
           administracijom; 
      3) predsednik  jedinice  lokalne  samouprave  (opštine  ili grada),  kao  inokosni organ,  koji može  biti 
           biran neposredno ili od strane lokalne skupštine. 

         Opštinska  skupština  ili  savet  je  predstavničko  telo  jedinice  lokalne  samouprave,  izabrano 
neposredno  od  strane  građana  na  lokalnim  izborima.  Mandat članova  lokalne  skupštine  traje,  po  pravilu, 
četiri godine. Opštinska skupština bira među svojim članovima predsednika skupštine i njegove zamenike. 

          Države primenjuju različite izborne sisteme u lokalnoj samoupravi. Uvažavajući pravila igre u kojima 
političke partije dominiraju kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou, najveći broj evropskih zemalja 
primenjuje  sistem  proporcionalnih  izbora  predstavnika  u  lokalnim  skupštinama.  S  obzirom  da  su 
proporcionalni  izbori  u  svojoj  izvornoj  varijanti  visoko  depersonalizovani,  priroda  lokalne  samouprave 
nameće  neke  korekcije  ovog  modela.  Tako  se,  na  primer,  u  Mađarskoj  primenjuje  sistem  srazmerne 
raspodele mandata, ali se u jedinicama lokalne samouprave koje broje više od 10.000 stanovnika kombinuje 
većinski i proporcionalni izborni sistem: polovina članova bira se personalizovanim izborom po većinskom 
modelu, a druga polovina se bira po sistemu izbornih lista proporcionalnom raspodelom mandata. U sistem 
srazmerne  raspodele  mandata  Švedske  uneti  su  elementi  personalnog  glasa,  tako  što  birači  mogu  i 
formalno da preferiraju „svog kandidata“. Pravilo je da birači glasaju za izborne (partijske) liste, ali oni mogu 
birati i pojedinačno kandidate, te onaj kandidat koji osvoji najmanje 5% posto palih glasova dobija direktno 
sedište u lokalnoj skupštini. 

          Veličina predstavničke skupštine varira i zavisi od broja stanovnika lokalne jedinice, što se uređuje 
zakonom  (nacionalnog  parlamenta  ili  parlamenta  federalne  jedinice,  ako  je  država  federacija,  kao  npr. 
Austrija).  Broj  članova  opštinske  skupštine  kreće  se:  od  pet  do  55  u  Češkoj;  od  15  do  45  u  Poljskoj  (u 
opštinama sa preko 200.000 stanovnika na ovaj broj dodaje se po pet odbornika svake političke stranke, tj. 
liste  koja  je  zastupljena  u  skupštini,  ali  najviše  do  100  članova);  od  12  (u  opštinama  sa  manje  od  3.000 
stanovnika) do 60 (u opštinama sa preko 500.000 stanovnika) u Italiji; od tri do 25 u Mađarskoj (s tim što se 
u jedinicama sa preko 70.000 stanovnika dodaje kandidat na 15.000, tj. 10.000 stanovnika, u individualnom 
i izboru po listama); od 9 do 45 u Holandiji. 

        U Švedskoj broj članova određuje sama skupština jedinice lokalne samouprave, a on zavisi od broja 
birača u opštini: u opštinama do 12.000 birača skupština ima najmanje 31 člana, u opštinama od 12.000 do 
24.000  birača  skupština  ima  najmanje  41  člana,  u  opštinama  od  24.000  do  36.000  birača  skupština  ima 
najmanje  51  člana,  a  u  opštinama  sa  više  od  36.000  birača  skupština  ima  najmanje  61  člana.  Ukoliko 
skupština donese odluku o promeni broja članova, ova odluka će se primenjivati tek na sledećim lokalnim 
izborima.419  

              Mada je pravilo da sistem lokalne samouprave ima jedinstveni organizacioni model, ima primera da 
se  u  nekim  sistemima  uspostavlja  više  modela.  Tako  u  Španiji  postoji  nekoliko  tipova  predstavničkog 
sistema: 1) opšti predstavnički sistem, koji se primenjuje u najvećem broju opština; 2) predstavnički sistem 
u opštinama sa preko 75.000 stanovnika ili onih koje su slične njima zbog svojih ekonomskih, istorijskih ili 
kulturnih osobenosti; 3) poseban sistem u Madridu i Barseloni, najvećim španskim gradovima, i 4) sistem 
„otvorenih saveta“. 
                                                           
419
    Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Sweden, Situation in 2007, Report
prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by
the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2007, Council of Europe, Strasbourg
                                                          131
         Izvršni organ jedinice lokalne samouprave je izvršni odbor ili veće, koje bira lokalna skupština i čiji 
broj  varira  zavisno  od  broja  članova  skupštine.  Članovi  izvršnog  odbora  biraju  se,  po  pravilu,  iz  reda 
skupštinskih odbornika, a samo izuzetno izvan ovog kruga lica (Poljska). Funkcija člana izvršnog odbora je u 
nekim  sistemima  nespojiva,  a  u  drugim spojiva  sa  odborničkom  funkcijom.  U Austriji,  na  primer,  u  izvršni 
odbor  skupštine  ulaze  predstavnici  svih  političkih  partija  zastupljenih  u  opštinskoj  skupštini,  srazmerno 
njihovoj snazi. Izvršni organ broji od tri do 12 članova u Austriji, od pet do 11 članova u Češkoj (ali njihov 
broj  ne  sme  da  premaši  jednu  trećinu  ukupnog  broja  članova  opštinske  skupštine)420  ,  od  pet  do  sedam 
članova u Poljskoj, najmanje pet članova u Švedskoj, među kojima se bira predsednik odbora, kao i dva do 
šest članova u Italiji (u opštinama do 100.000 stanovnika), tj. najviše do jedne četvrtine članova opštinske 
skupštine, ili najmanje 20% članova lokalne skupštine u Holandiji. U Ujedinjenom Kraljevstvu predstavnički 
sistem lokalne samouprave je vrlo specifičan, organizovan kao „monistički“, a poslednjih godina preduzeti 
su određeni koraci da se ovaj model „parlamentarizuje“. To je učinjeno Zakonom 2000. godine, koji uređuje 
organizaciju lokalnih autoriteta u Engleskoj i Velsu. Tako je sada u Engleskoj prepušteno jedinicama lokalne 
samouprave  da  primene  jedan  od  tri  načina  izbora  organa  izvršne  vlasti:  1)  neposredno  izabrani 
gradonačelnik imenuje dva ili više većnika, koji čine kabinet jedinice lokalne samouprave; 2) šef egzekutive 
izabran je od strane veća, a on ili veće imenuju članove kabineta; 3) zajedno egzistiraju neposredno izabrani 
gradonačelnik i glavni menadžer, koga imenuje veće.421  

          Strukturu  izvršnog  odbora  čine  predsednik,  jedan  ili  više  zamenika  i  određeni  broj  članova  ovog 
tela.  Izvršni  odbor  za  svoj  rad  odgovara  lokalnoj  skupštini,  a  njegovi  poslovi  obuhvataju  staranje  o 
izvršavanju  odluka  lokalne  skupštine,  upravljanje  radom  opštinske  uprave,  donošenje  odluka  iz  svog 
delokruga i koordinacija rada drugih odbora i agencija na lokalnom nivou. 

         Inokosni organ lokalne samouprave je predsednik opštine (gradonačelnik), koji može biti izabranik 
građana neposredno (Italija, Grčka, Mađarska) ili ga bira predstavnička skupština lokalne jedinice (Švedska, 
Poljska, Češka), ili je imenovan Kraljevim dekretom na predlog lokalne skupštine, kao u Holandiji. U nekim 
evropskim  sistemima,  kao  na  primer  u  Austriji,  Španiji  i  Engleskoj,  ne  postoji  jedinstveni  model  za  izbor 
predsednika  lokalne  jedinice.  U  četiri  federalne  jedinice  Austrije  predsednika  opštine  bira  opštinska 
skupština između svojih članova, dok se u pet federalnih jedinica on bira neposredno, od strane građana na 
slobodnim  i  tajnim  izborima.  Ovakvo  rešenje  posledica  je  federalnog  oblika  državnog  uređenja,  pri  čemu 
svaka savezna država svojim zakonom uređuje organizaciju i poslove lokalne samouprave. 

         Predsednik  opštine  ili  gradonačelnik  predsedava  sednicama  izvršnog  odbora,  a  izuzetno  on  može 
predsedavati i sednicama lokalne skupštine (Italija, Češka). U krug ovlašćenja kojima on raspolaže spada i 
podnošenje predloga i davanje smernica za rad lokalne uprave na čijem se čelu nalazi. U oblasti tzv. izvornih 
nadležnosti predsednik je odgovaran opštinskoj skupštini, a u nekim sistemima i građanima neposredno. U 
oblasti prenesenih poslova, poverenih lokalnoj samoupravi od strane centralne vlasti, predsednik opštine je 
odgovoran vladi. 

         Svaka lokalna samouprava ima svoj upravni aparat na čijem čelu se nalazi poseban službenik, koga 
imenuje predstavničko telo ili ga imenuje predsednik opštine, tj. grada uz saglasnost načelnika okruga, kao 
administrativne jedinice. Načelnik učestvuje u radu opštinske skupštine i izvršnog odbora sa savetodavnom 
ulogom. U nekim sistemima lice izabrano za načelnika upravnog aparata ne sme biti član političke stranke 
niti učestvovati u političkom životu za vreme dok traje njegova funkcija (Češka). 

7.2. Neposredna demokratija u lokalnoj samoupravi 

        Osim  što  učestvuju  u  izboru  svojih  predstavnika  u  predstavničke  organe  lokalne  samouprave, 
građani u lokalnim jedinicama mogu neposredno da odlučuju o pitanjima od značaja za lokalnu zajednicu. 
Oni to čine putem tradicionalnih oblika neposredne demokratije, kao što su zborovi građana, referendum i 
narodna  inicijativa,  ili  preko  nekih  savremenih  oblika,  kao  što  su  javne  rasprave,  konsultacije  ili  forumi. 
                                                           
420
    U Češkoj u opštinаmа sа mаnje od 15 odbornikа ne birа se izvršni odbor, već njegove poslove obаvljа predsednik
opštine.
421
    Local Government Act 2000, dostupno nа: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/contents
  Recommendation No. R (96) 2 of the Committee
                                                              132
Princip  javnosti  rada  organa  lokalne  samouprave  pretpostavlja  takve  forme  transparentnosti,  koje  daju 
mogućnost  građanima  da  neposredno  učestvuju  u  radu  ovih  organa,  kao  na  primer,  da  prisustvuju 
sednicama lokalnih skupština ili da učestvuju u radu skupštinskih odbora. 

           Pravo  građana  da  neposredno  učestvuju  u  vršenju  poslova  lokalne  samouprave  garantovano  je 
ustavom,  dok  se  na  međunarodnom  planu  donose  akti  koji  obavezuju  države  potpisnice  da  unaprede 
sistem u kome građani mogu neposredno da odlučuju o ostvarivanju svojih interesa, koji su od značaja za 
život  i  rad  u  lokalnoj  zajednici.  Pored  Evropske  povelje  o  lokalnoj  samoupravi,  Savet  Evrope  je  usvojio 
Preporuku vladama država članica da priznaju pravo lokalnim i regionalnim vlastima da samostalno urede 
održavanje  lokalnog  referenduma  i  narodne  inicijative,  ili  da  uspostave  pravni  okvir  za  sprovođenje 
referenduma i narodne inicijative na lokalnom nivou.422 

        Najšire  primenjivan  oblik  neposredne  demokratije  je  lokalni  referendum,  koji  se  sprovodi  o 
pitanjima direktno vezanim za ostvarivanje lokalne politike. Drugi oblici neposredne demokratije, kao što su 
zborovi građana,građanske inicijative i peticije, primenjuju se u većoj ili manjoj meri, zavisno od tradicije i 
uslova u kome se razvija sistem lokalne samouprave. 

         Građanska  incijativa  u  lokalnoj  samoupravi  primenjuje  se  u  postupku  osnivanja,  promene  ili 
ukidanja  jedinice  lokalne  samouprave.  Pravo  pokretanja  građanske  inicijative  pripada  određenom  broju 
birača jedinice lokalne samouprave, a o ovoj inicijativi odlučuje, po pravilu, lokalna skupština. U najvećem 
broju sistema, građanska inicijativa se po automatizmu stavlja na dnevni red skupštine i ona je dužna da na 
nju odgovori u određenom roku. U nekim sistemima ustanovljen je broj birača neophodan za potpisivanje 
građanske inicijative, da bi ona bila uvrštena u dnevni red lokalne skupštine (kao na primer, u Mađarskoj 5% 
do 10% birača u jedinici lokalne samouprave). 

         Pored građanske inicijative, postoji i mogućnost pokretanja inicijative za raspisivanje referenduma, 
što  podrazumeva  određeni  broj  potpisa  stanovnika  jedinice  lokalne  samouprave  sa  pravom  glasa  (u 
Mađarskoj  se  ovaj  broj  kreće  od  10%  do  15%  lokalnih  birača,  a  u  Švedskoj  5%  birača).  Inicijativu  za 
raspisivanje  referenduma  može  pokrenuti  i  lokalna  skupština,  pod  uslovima  koji  su  propisani  statutom 
jedinice  lokalne  samouprave.  Za  punovažnost  lokalnog  referenduma  zakonski  je  uslov  da  izađe  više  od 
polovine  birača,  a  odluka  se  smatra  donetom  ako  je  za  nju  glasalo  više  od  polovine  izašlih  birača.  
Građani  se  na  referendumu  neposredno  izjašnjavaju  o  promeni  granica  postojeće  jedinice  ili  o  osnivanju 
nove  jedinice  lokalne  samouprave.  U  Mađarskoj,  na  primer,  na  osnovu  referendumske  odluke  građana, 
lokalna skupština donosi rezoluciju kojom inicira promenu granica jedinice lokalne samouprave ili spajanje 
više  jedinica  u  novu.  Odluka  doneta  putem  referenduma  obavezuje  lokalnu  skupštinu,  koja  ne  može  istu 
odluku  menjati  osim  na  način  na  koji  je  ona  i  doneta.  Izuzetno,  dopušteno  je  lokalnim  skupštinama  da 
odluče o istom pitanju, ako referendum građana u jedinici lokalne samouprave nije mogao biti sproveden 
zbog nedovoljnog broja birača koji su izašli na glasanje (Mađarska). U nekim sistemima, kao npr. u Švedskoj 
i  Holandiji,  referendum  može  biti  isključivo  konsultativnog  (savetodavnog)  karaktera,  bilo  da  se  građani 
određenog  lokaliteta  izjašnjavaju  o  promeni  granica  jedinice  lokalne  samouprave,  bilo  da  neposredno 
odlučuju o drugom pitanju. To, međutim, ne umanjuje značaj neposrednog odlučivanja građana u lokalnoj 
samoupravi, jer je broj sprovedenih referenduma u poslednjih nekoliko decenija u značajnom porastu. 423 




                                                           
422
      Recommendation No. R (96) 2 of the Committee of Ministars to Member States on Referendums and Popular
Initiatives at Local Level, Adopted by the Committee of Ministers on 15. February 1996 at the 558th meeting of
Ministers` Deputies, Council of Europe, Strsbourg
423
    U Holаndiji su, nа primer, od 1990. godine sprovedenа 74 lokаlnа referendumа u sаmo 60 opštinа. (Podаci premа:
Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Netherland, Situation in 2008: Report prepared in co-
operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European
Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2008, Council of Europe, Strasbourg)
                                                         133
         U lokalnoj samoupravi može biti isključeno neposredno odlučivanje građana o nekim pitanjima, kao 
što  su  budžet,  odluka  o  uvođenju  poreza,  izborne  nadležnosti,  personalna  i  organizaciona  pitanja  u 
nadležnosti lokalne skupštine, poslovi delegirani od strane centralne vlasti.424  

        Zborovi  građana,  kao  oblik  neposredne  demokratije,  prisutni  su  u  malim  jedinicama  lokalne 
samouprave,  gde  postoji  mogućnost  okupljanja  svih  punoletnih  građana  i  odlučivanje  o  određenim 
pitanjima  od  značaja  za  lokalnu  zajednicu.  U  Mađarskoj,  na  primer,  u  selima  do  500  stanovnika  lokalna 
skupština  može  preneti  nadležnost  odlučivanja  zboru  građana  ovog  lokaliteta,  čija  odluka  ima  karakter 
referendumske odluke (ako je zboru prisustvovalo više od polovine birača odnosnog sela). 

        Osim navedenih oblika, građani neposredno učestvuju u ostvarivanju poslova lokalne samouprave i 
na  druge  načine.  U  Švedskoj,  na  primer,  građani  mogu  učestvovati  u  javnim  raspravama  o  određenim 
pitanjima na dnevnom redu lokalne skupštine ili prilikom izrade nacrta odluka, informišu se o radu lokalnih 
organa objavljivanjem zapisnika o njihovom radu na internet sajtovima ili se internet koristi kao forum za 
sprovođenje javne debate. 

8. Lokalna samouprava u Srbiji 

         Građanima Republike Srbije garantovano je pravo na lokalnu samoupravu i pokrajinsku autonomiju 
u osnovnim odredbama Ustav RS (čl. 12), kao i u delu o teritorijalnom uređenju Republike (čl. 176). Na ovaj 
način, princip decentralizacije uspostavljen je kao osnovni ustavni princip u državnom uređenju Republike 
Srbije.  Decentralizovani  sistem  vlasti  u  Srbiji  je  monotipski,  jer  pretpostavlja  jedan  stepen  lokalne 
samouprave (opštine i gradovi), sa jedne strane, i asimetričnu teritorijalnu autonomiju sa dve autonomne 
pokrajine,  u  kojoj  jedna  autonomna  pokrajina  (Kosovo  i  Metohija)  uživa  ustavne  garancije  „suštinske 
autonomije“, a na ostatku državne teritorije razvijena je samo mreža lokalne samouprave. 

         U  pogledu  teritorijalne  autonomije,  Ustav  (čl.182.  st.4)  je  predvideo  mogućnost  osnivanja  novih 
autonomnih  jedinica  po  postupku  predviđenom  za  promenu  Ustava,  uz  uslov  da  predlog  za  osnivanje  ili 
ukidanje  postojećih  autonomnih  pokrajina  utvrde  građani  na  referendumu.  Ostalo  je,  međutim  otvoreno 
pitanje  da  li  se  inicijalni  referendum  (referendum  o  utvrđivanju  predloga)  može  sprovesti  samo  na  delu 
državne teritorije, čiji građani iskazuju potrebu za organizovanjem „autonomne teritorijalne jedinice“ ili je 
potrebno  da  se  o  istom  pitanju  sprovede  nacionalni  referendum?  Ustav  ne  sadrži  odredbe  o  tzv.  sub‐
nacionalnom  referendumu  i  ne  ustanovljava  pravo  neposrednog  izjašnjavanja  građana  na  delu  državne 
teritorije, ali je uputio da „predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih 
pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom" (čl. 182 st. 3). U Republici još uvek nije 
donet zakon kojim bi se uredilo ovo pitanje, kao i druga pitanja vezana za decentralizaciju državne teritorije. 
Ukoliko  bi  se  ovakva  građanska  inicijativa  pojavila,  ona  bi  u  ovom  trenutku  mogla  formalno  da  bude 
realizovana  u  okviru  jedinica  lokalne  samouprave  (opština,  grad),  koje  teritorijalno  pripadaju  području  na 
koje se inicijativa odnosi. 

              Ustavne  odredbe  o  teritorijalnoj  organizaciji  mogu  izazvati  konfuziju  u  zakonskoj  razradi,  jer  su 
uspostavljena  najmanje  tri  modela  u  potencijalnom  procesu  regionalizacije.  Prvo,  za  svaku  promenu  u 
oblasti  teritorijalne  organizacije  (osnivanje  novih,  kao  i  ukidanje  ili  spajanje  postojećih)  primenjuje  se 
postupak  za  promenu  Ustava  (čl.  182  st.3).  To  znači  da  bi  o  ovom  pitanju  trebalo  da  odlučuje  Narodna 
skupština  dvotrećinskom većinom,  jer  navedena  ustavna  odredba  ne  ulazi  u  red  „privilegovanih“  normi o 
čijoj promeni se odlučuje na ustavotvornom referendumu (mada se ne isključuje mogućnost da Skupština 
raspiše fakultativni ustavotvorni referendum). Sa druge strane, u istom članu Ustava kaže se da „teritorija 
autonomnih  pokrajina  i  uslovi  pod  kojima  se  može  promeniti  granica  između  autonomnih  pokrajina 
određuje  se  zakonom“  (čl.  182  st.  4),  kao  i  da  „teritorija  autonomnih  pokrajina  ne  može  se  menjati  bez 
saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom“ (čl.182 st.5). Ostaje nejasno da 
li je to materija koja će biti predmet regulisanja zakona o referendumu ili zakona o teritorijalnoj organizaciji. 
Ukoliko  je  to  materija  zakona  o  referendumu,  onda  je  ovim  zakonom  potrebno  urediti  postupak  i  uslove 
pod kojima građani dela državne teritorije mogu da se izjašnjavaju o ovom pitanju. Ukoliko je to materija 
                                                           
424
   U Češkoj je, nа primer, izričito zаbrаnjeno dа grаđаni nа referendumu odlučuju o izboru ili opozivu predsednikа
jedinice lokаlne sаmouprаve.
                                                           134
posebnog zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike, onda se može očekivati da građani dobiju šansu da 
ostvare svoje ustavno pravo na pokrajinsku autonomiju. 

              U postupku decentralizacije, dakle, mogu biti primenjene tri procedure: 
              1) ustavotvorni  postupak  za  osnivanje  novih  ili  ukidanje  postojećih  autonomnih  pokrajina, 
                 odnosno,  akt  donosi  Narodna  skupština  dvotrećinskom  većinom  glasova  narodnih  poslanika 
                 (čl.182, 203), 
              2) zakonodavni postupak kojim se uređuje „teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se 
                 može  promeniti  granica  između  autonomnih  pokrajina“,  pri  čemu  isti  zakon  spada  u  grupu 
                 formalno  kvalifikovanih  zakona,  jer  je  za  njegovo  usvajanje  potrebno  više  od  polovine  svih 
                 narodnih poslanika (čl.105 st.3); 
              3) referendum kojim građani daju saglasnost za promenu teritorije autonomne pokrajine (čl.182). 
                 Sistem  lokalne  samouprave  uživa  neposredna  ustavna  jemstva  u  osnovnim  odredbama  Ustava 
                 (čl.  12)  gde  se  kao  „imanentne  granice“  državnoj  vlasti  određuje  pravo  građana  na  lokalnu 
                 samoupravu  i  pokrajinsku autonomiju.  Poseban  (sedmi)  deo  Ustava  posvećen  je  teritorijalnom 
                 uređenju,  dok  se  odredbe  o  sistemu  lokalne  samouprave  u  Republici  detaljnije  razrađuju 
                 zakonima  o  lokalnoj  samoupravi,  o teritorijalnoj organizaciji  Republike, o  lokalnim  izborima  i o 
                 finansiranju  lokalne  samouprave.  Republika  Srbija  je,  takođe,  ratifikovala  Evropsku  povelju  o 
                 lokalnoj samoupravi 2007. godine.425  

         Jedinice  lokalne  samouprave.  Jedinice  lokalne  samouprave  u  Srbiji  su  opštine,  gradovi  i  grad 
Beograd. Sistem lokalne samouprave uređen je kao monotipski, s obzirom da sve jedinice raspolažu istim 
pravnim  statusom  i  jednake  su  u  pravima  i  obavezama.  Između  jedinica  lokalne  samouprave  ne  postoji 
odnos  subordinacije.  Skupština  jedinice  lokalne  samouprave  može,  na  osnovu  prethodno  pribavljenog 
mišljenja  građana,  da  donese  odluku  o  obrazovanju  jedinice  mesne  samouprave.  U  selima  se  osnivaju 
mesne zajednice, a u gradovima kvart, četvrt, rejon, kao oblik mesne samouprave. 

        Teritorija  i  sedište  jedinica  lokalne  samouprave  uređeni  su  zakonom.426  Osnovni  kriterijum  u 
pogledu veličine jedinice lokalne samouprave propisan je zakonom, a to je 10.000 stanovnika za opštinu i 
100.000  stanovnika  za  grad.  Zakon,  međutim,  predviđa  izuzetke  koji  se  tiču  opština  obrazovanih  do 
prestanka  važenja  prethodnog  Zakona  o  teritorijalnoj  organizaciji  (2007),  kao  i  ukoliko  postoje  posebni 
ekonomski,  geografski  ili  istorijski  razlozi,  kada  opština  ili  grad  može  imati  i  manji  broj  stanovnika  od 
propisanog.  Inicijativu  za  pokretanje  postupka  za  osnivanje,  ukidanje  i  promenu  teritorije  opštine  može 
podneti  skupština  opštine  ili  10%  birača  koji  imaju  prebivalište  na  teritoriji  opštine  na  koju  se  promena 
odnosi. Na predlog Vlade, Narodna skupština raspisuje savetodavni referendum o promeni za koju postoji 
građanska inicijativa, na kome učestvuju građani koji imaju biračko pravo i prebivalište na teritoriji opštine 
na koje se promena odnosi. 

        Teritorija  jedinice  lokalne  samouprave  obuhvata  područje  jednog  ili  više  naseljenih  mesta,  tj. 
katastarskih opština. Zakonom je precizirano da teritorija jedinice lokalne samouprave treba da predstavlja 
„prirodnu i geografsku celinu, ekonomski povezan prostor, koji poseduje razvijenu i izgrađenu komunikaciju 
među  naseljenim  mestima“,  uz  postojanje  sedišta  teritorijalne  jedinice  koje  ima  poziciju  „gravitacionog 
centra“.427  U  sistemu  lokalne  samouprave  Republike  organizovano  je  150  opština,  23  grada  i  glavni  grad 
Beograd, čiji status je uređen posebnim Zakonom o glavnom gradu. 

        Zaštita lokalne samouprave. Lokalna samouprava uživa specijalni oblik ustavne zaštite u formi žalbe 
Ustavnom sudu. Žalbu podnosi nadležni organ lokalne samouprave u slučaju da se pojedinačnim aktom ili 
radnjom  državnog  organa  ili  organa  jedinice  lokalne  samouprave  onemogućava  ostvarivanje  njenih 
nadležnosti  (čl.  193  Ustava).  Takođe,  lokalna  samouprava  je  ovlašćeni  predlagač  za  pokretanje  postupka 
pred Ustavnim sudom o ustavnosti i zakonitosti opšteg pravnog akta kojim se povređuje pravo na lokalnu 
samoupravu. 

                                                           
425
    Sl. glаsnik RS, br. 129/2007
426
    Zаkon o teritorijаlnoj orgаnizаciji, Sl. glаsnik RS, br. 129/2007
427
    Čl. 17. Zаkonа o lokаlnoj sаmouprаvi, Sl. glаsnik RS 129/2007
                                                              135
         Nadležnost lokalne samouprave. Ustav Republike Srbije uređuje nadležnost lokalne samouprave u 
čl.  177  na  jedan  uopšteni  način:  „jedinice  lokalne  samouprave  su  nadležne  u  pitanjima  koja  se,  na 
svrsishodan način, mogu ostvariti unutar jedinice lokalne samouprave, a autonomne pokrajine u pitanjima 
koja  se,  na  svrsishodan  način,  mogu  ostvariti  unutar  autonomne  pokrajine.“  Na  ovaj  način,  primenjen  je 
princip  subsidijarnosti  kao  osnovno  načelo  sadržano  u  međunarodnim  izvorima,  pre  svega  u  Evropskoj 
povelji o lokalnoj samoupravi.428  

        U  procesu  reforme  pravnog  sistema  Republike  Srbije  nadležnost  lokalne  samouprave  značajno  je 
proširena  od  2000.  godine.429  Izvorne  nadležnosti  lokalne  samouprave  pretpostavljaju  da  se  lokalni 
autoriteti  staraju,  uređuju  ili  razvijaju  sledeće  oblasti:  komunalne  delatnosti,  građevinsko  zemljište  i 
poslovni prostor, lokalni putevi, ulice i objekti od lokalnog značaja, urbanistički plan, zadovoljavanje potreba 
građana  u  oblasti  prosvete,  kulture,  zdravstvene  i  socijalne  zaštite,  dečije  zaštite,  sporta  i  fizičke  kulture, 
turizam,  ugostiteljstvo  i  trgovina,  zaštita  životne  sredine  i  kulturnih  dobara,  korišćenje  poljoprivrednog 
zemljišta.  

         Osim navedenih, Republika može zakonom poveriti pojedina pitanja iz svoje nadležnosti jedinicama 
lokalne samouprave, a autonomne pokrajine to mogu učiniti odlukom. Zakonom o lokalnoj samoupravi je 
uređeno  da  opština  obavlja  kao  poverene  poslove  inspekcijskog  nadzora  u  oblasti  prosvete,  zdravstva, 
zaštite  životne  sredine,  rudarstva,  prometa  robe  i  usluga,  poljoprivrede,  vodoprivrede  i  šumarstva. 
Zavisno od toga ko je izvršio poveravanje nadležnosti, sredstva za njihovu realizaciju obezbeđuje Republika 
ili autonomna pokrajina. Zakonom se bliže uređuju prava i dužnosti lokalne samouprave, kao i ovlašćenja 
Republike i autonomne pokrajine u pogledu nadzora nad vršenjem poverenih nadležnosti. 

         Nadzor  nad  radom  lokalne  samouprave.  Institucionalne  garancije  prava  na  lokalnu  samoupravu 
predstavljaju  krajnje  granice  u  vršenju  vlasti  centralnih  ustavnih  organa,  a  oni  mogu  vršiti  samo  ocenu 
ustavnosti i zakonitosti rada lokalnih organa vlasti. U pogledu nadzora, Ustav u potpunosti prati dostignuća 
u  oblasti  decentralizacije  u  uporednim  ustavnim  sistemima,  kao  i  standarde  postavljene  Evropskom 
poveljom o  lokalnoj  samoupravi.  Međutim, osnovna  zamerka  je  to  što  ova  načelna  ustavna  garancija  nije 
detaljno razrađena u delu o teritorijalnom uređenju i lokalnoj samoupravi.430 Vlada je dužna „da obustavi 
od  izvršenja  opšti  akt  opštine  za  koji  smatra  da  nije  saglasan  Ustavu  ili  zakonu  i  da  u  roku  od  pet  dana 
pokrene  postupak  za  ocenjivanje  njegove  ustavnosti  i  zakonitosti.“  Navedena  ustavna  odredba  ne  sadrži 
decidno  koji  organ  je  nadležan  da  o  ovom  pitanju  odlučuje,  ali  se  sistemskim  tumačenjem  Ustava  može 
zaključiti  da  jedino  Ustavni  sud  može  da  ocenjuje  ustavnost  i  zakonitost  opštih  pravnih  akata  jedinica 
lokalne samouprave (čl. 167 Ustava). 

        Nadležni  organ  vrši  nadzor  nad  zakonitošću  rada  organa  lokalne  samouprave,  dok  su,  sa  druge 
strane, organi lokalne samoupravne dužni da republičkim organima, tj. organima autonomne pokrajine, koji 
vrše  nadzor,  blagovremeno  dostave  tražene  podatke,  spise  i  isprave.  Odgovornost  za  dostavljanje  spisa  i 
podataka  snosi  predsednik  jedinice  lokalne  samouprave  ili  sekretar  lokalne  skupštine,  ako  se  nadzor  vrši 
nad radom i aktima skupštine. 

       Osim  nadzora  u  pogledu  zaštite  ustavnosti  i  zakonitosti,  ministarstvo  nadležno za  poslove  lokalne 
samouprave  (ili  nadležni  organ  teritorijalne  autonomije),  kada  smatra  da  opšti  akt  organa  lokalne 
samouprave  nije  u  saglasnosti  sa  njenim  statutom,  može  pokrenuti  postupak  pred  Vrhovnim  kasacionim 
sudom i predložiti Vladi da obustavi od izvršenja isti akt, do donošenja sudske odluke. 

              Osim navedenih oblika nadzora, Ustav je (čl. 192) ustanovio posebnu nadležnost Vlade da, raspusti 
skupštinu opštine, kao i da imenuje „privremeni organ koji obavlja poslove iz nadležnosti skupštine, vodeći 
računa  o  političkom  i  nacionalnom  sastavu  raspuštene  skupštine  opštine.“  Zakonom  precizirani  razlozi  za 
raspuštanje su: ako skupština ne zaseda duže od tri meseca; ako ne izabere predsednika opštine i opštinsko 
veće u roku od mesec dana od konstituisanja skupštine ili od dana njihovog razrešenja, tj. ostavke; ako ne 
donese statut ili budžet u roku utvrđenom zakonom. Iako mera raspuštanja skupštine lokalne jedinice ima 
                                                           
428
    М.Pajvančić, Ustavni okvir regionalne države, Novi Sad, 2009, str. 108
429
    S.Đorđević, Modeli decentralizacije u zemljama Evropske unije, Beograd: 2011, str. 15
430
    Mišljenje Venecijаnske komisije o Ustаvu RS 2006, Mišljenje br. 405/2006, Strаzbur, 19.03.2007
                                                            136
ustavnopravni  karakter,  Ustav  nije  predvideo mogućnost  prethodne  kontrole  ustavnosti  i  zakonitosti  akta 
Vlade o raspuštanju pred Ustavnim sudom. 

          Lokalne finansije. Ustav Srbije garantuje lokalnoj samoupravi pravo na finansiranje, ali ne uređuje 
izvore  finansiranja,  kao  što  su  pravo  na  oporezivanje  ili  državne  subvencije.431  Time  je  znatno  ograničena 
finansijska  autonomija  jedinica  lokalne  samouprave,  koja  predstavlja  osnovni  princip  sadržan  u  Evropskoj 
povelji  o  lokalnoj  samoupravi,  a  istovremeno  je  osnovni  ustavni  princip  u  najvećem  broju  uporednih 
evropskih sistema. 

        Jedinice  lokalne  samouprave  donose  svake  godine  svoj  budžet  i  završni  račun.  Izvori  sredstava 
lokalnog  budžeta  mogu  se  podeliti  u  tri  grupe:  1)  sopstveni  prihodi  i  porezi;  2)  republički  porezi,  koji  se 
trajno ustupaju jedinici lokalne samouprave; 3) izvori koje Republika ustupa lokalnim jedinicama na period 
od godine dana. Prema nekim analizama odnos sopstvenih i prihoda od zajedničkih poreza sa Republikom 
je 40% prema 60%.432 

        Predstavnička demokratija u lokalnoj samoupravi. Građani Republike Srbije ostvaruju ustavno pravo 
na lokalnu samoupravu neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika (čl. 176 Ustava). 

         Predstavnički  organ  građana  u  jedinici  lokalne  samouprave  je  skupština,  čije  odbornike  biraju 
građani na neposrednim, tajnim i opštim izborima na period od četiri godine. Ustav garantuje zastupljenost 
nacionalnih  manjina  u  skupštini  lokalne  samouprave,  a  bliže  uslove  za  ostvarivanje  ovog  prava  uređuje 
zakon.  Lokalni  izbori  se  sprovode  po  srazmernom  izbornom  sistemu,  u  kome  političke  partije  i  grupe 
građana  imaju  prava  da  predlože  izbornu  listu.  Izbornu  listu  mora  da  podrži  najmanje  30  građana  po 
svakom  kandidatu  istaknutom  na  listi,  tj.  u  jedinicima  lokalne  samouprave  koje  imaju  manje  od  20.000 
stanovnika  izbornu  listu  može  da  podrži  svojim  potpisom  najmanje  200  građana.  U  raspodeli  mandata 
učestvuju  samo  one  izborne  liste  koje  su  osvojile  najmanje  5%  palih  glasova,  sa  izuzetkom  lista  političkih 
partija  nacionalnih  manjina,  koje  učestvuju  u  raspodeli  odborničkih  mesta  bez  obzira  na  broj  osvojenih 
glasova. Srazmerna raspodela mandata vrši se po sistemu najvećeg količnika, dok je izborna lista vezana433. 
Ustavni  sud  Republike  Srbije  utvrdio  je  neustavnost  odredbe  Zakona  o  lokalnim  izborima,  po  kojoj  su 
nosioci  izborne  liste  raspolagali  punom  slobodom  u  dodeljivanju  mandata  kandidatima  sa  liste.  Stav  je 
Ustavnog  suda  da  se  na  ovaj  način  uvodi  svojevrstan  oblik  posrednih  izbora  na  lokalnom  nivou,  čime  se 
direktno narušava ustavni princip o suverenosti građana, kao i pravo građana da biraju svoje predstavnike 
neposrednim putem.434 

        Skupština opštine broji najmanje 19 i najviše 75 odbornika, a skupština grada može imati najviše 90 
odbornika. Odbornik  ne može  biti  u  isto  vreme  zaposlen  u  opštinskoj  upravi  ili  lice  koje  je  imenovano od 
strane skupštine jedinice lokalne samouprave. 

         Izvršni  organi  jedinice  lokalne  samouprave su  predsednik  i  (opštinsko  ili  gradsko) veće, a  njih  bira 
skupština  jedinice  lokalne  samouprave,  tajnim  glasanjem,  većinom  glasova  od  ukupnog  broja  odbornika 
skupštine jedinice lokalne samouprave. Predsednik opštine ili grada bira se iz reda odbornika na period od 
četiri  godine,  kao  i  veće,  koje  predstavlja  kolegijalni  izvršni  organ  lokalne  samouprave.  Veće  čine 
predsednik,  zamenik  predsednika  i  određeni  broj  članova  veća  koji  je  utvrđen  statutom  jedinice  lokalne 
samouprave. Predsednika lokalne samouprave, kao i članove veća može razrešiti skupština, a razrešenjem 
samog predsednika prestaje mandat svim članovima izvršnog veća jedinice lokalne samouprave. U jedinici 
lokalne samouprave obrazuje se lokalna (opštinska ili gradska) uprava, kao jedinstveni organ, na čijem čelu 
se nalazi načelnik. 

        Neposredna  demokratija  u  lokalnoj  samoupravi.  Pored  izbora  predstavnika  u  predstavničko  telo 
jedinice  lokalne  samouprave,  građani  mogu  neposredno  učestvovati  u  ostvarivanju  poslova  lokalne 
samouprave preko građanske inicijative, zborova građana i referenduma. 
                                                           
431
    Mišljenje Venecijаnske komisije o Ustаvu RS 2006, Mišljenje br. 405/2006, Strаzbur, 19.03.2007
432
    P.Dimitrijević, D.Vučetić, Sistem lokаlne sаmouprаve, Niš, 2010, str. 262
433
    Zаkon o lokаlnim izborimа, Sl. glаsnik RS 129/2007
434
    Odlukа Ustаvnog sudа IUZ 52/2008, 21.04.2008. godine
                                                              137
        Građanska  inicijativa  se  pokreće  radi  predlaganja  lokalnoj  skupštini  donošenje  određenih  akata, 
kojima će biti uređeno pitanje iz nadležnosti lokalne jedinice, promenu statuta ili radi pokretanja postupka 
za raspisivanje referenduma. Inicijativa se pokreće prikupljanjem određenog br