Pengantar Ilmu Tata Negara by AhmadZainudinM

VIEWS: 35 PAGES: 127

									PENGANTAR ILMU HUKUM
     TATA NEGARA

         JILID II




   TIDAK DIPERJUALBELIKAN




         Persembahan
    MAHKAMAH KONSTITUSI
     REPUBLIK INDONESIA




             1
         Prof. Dr. Jimly Asshiddiqqie, S.H.




     PENGANTAR ILMU HUKUM
          TATA NEGARA

                  JILID II




                      Penerbit
      Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
            Mahkamah Konstitusi RI
                    Jakarta, 2006

ii                       iii
PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA
             JILID II
                                                                               DARI PENERBIT

                     Asshiddiqie, Jimly
   Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI
                Cetakan Pertama, Juli 2006
                                                                      Perkembangan tata kehidupan dunia terus me-
                 xVii + 215 hlm; 14 x 21 cm                    ngalami perubahan dari waktu kewaktu, baik dalam ke-
                                                               hidupan skala kecil maupun dalam skala kehidupan yang
                                                               besar; bermasyarakat dan bernegara. Sehingga banyak-
       1. Hukum Tata Negara      2. Undang-Undang              nya perubahan ini, baik langsung maupun tidak lang-
                                                               sung, telah mereduksi kembali cara pandang kita ter-
                                                               hadap kehidupan dan nilai-nilainya, termasuk dalam hu-
                                                               kum dan ketatanegaraan, yang mau tidak mau harus me-
         Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang               revisi kembali berbagai teori dan konsep-konsep hukum
                     All right reserved
                                                               tata negara yang diproduk pada masa lalu, yang se-
                                                               kiranya sudah tidak relevan lagi dengan kebutuhan pada
                                                               zaman sekarang.
              Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie                           Fenomena terbentuknya Uni Eropa (European
              Cetakan Pertama, Juli 2006                       Union), merupakan sebuah contoh perubahan karak-
                                                               teristik yang cukup mendasar dari teori susunan negara.
                                                               Begitu pula dengan konsepsi tiga fungsi kekuasaan
                                                               secara klasik yang kita kenal dengan istilah trias politica
                        Koreksi naskah:                        dari Baron de Montesquieu, yang terdiri dari fungsi legis-
         Muchamad Ali Safa’at, Pan Muhammad Faiz
setting layout : Ery Satria Pamungkas, Luthfi WE, Rio Tri JP
                                                               latif, eksekutif, dan yudikatif. Hampir di seluruh negara
                  Rancang Sampul : Abiarsya                    dunia berpandangan bahwa konsepsi yang demikian di-
            Indeks : Subhan Hariri, M. Azis Hakim              anggap sudah tidak relevan lagi saat ini, mengingat tidak
                                                               mungkin lagi dipertahankan secara serta merta bahwa
                                                               ketiga fungsi tersebut hanya berurusan secara eksklusif
                                                               dengan salah satu kekuasaan dimaksud di atas.
                                                                      Pengembaraan intelektual dari belantara pe-
                                                               mikiran-pemikiran mondial yang bersifat universal ter-
                        Penerbit:                              sebut tentu saja harus juga dipadukan dengan pe-
       Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
              Mahkamah Konstitusi RI
                                                               mikiran-pemikiran lokal yang bersifat partikularistis.
       Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat                    Bertitik-tolak dari hal tersebut, maka berbagai
              Telp. (021) 3520173, 3520787                     gagasan dan penyempurnaan pemikiran seputar Hukum
             www.mahkamahkonstitusi.go.id                      Tata Negara dan Konstitusi di abad millenium ketiga ini,

                            iv                                                             v
dengan cermat dan teliti berdasarkan pengalaman dan        Hakim dan Rio Tri Juli Putranto yang telah mem-
kemampuannya ini telah dituangkan secara sistematis        perlancar proses penerbitan.
oleh Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. dalam buku yang           Semoga buku ini dapat membantu meretas jalan
berjudul “Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara” ini.           bagi terwujudnya sistem ketatanegaraan Indonesia yang
      Selaku Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas      semakin kokoh dimasa yang akan datang. Akhirnya kami
Indonesia yang telah memiliki andil besar dalam pe-        ucapkan, selamat membaca.
ngembangan kehidupan bernegara dan berkonstitusi di
Indonesia untuk menjadi lebih baik dan lebih demo-
kratis, juga sebagai seorang academic writer yang telah                                       Jakarta, Juli 2006
membuahkan berpuluh-puluh karya monumental di bi-                                              Sekretaris Jenderal
dang hukum tata negara, maka dengan mengambil mo-                                         Mahkamah Konstitusi RI,
mentum penerbitan buku ini pantaslah kiranya kita men-
juluki beliau sebagai “Pakar Hukum Tata Negara Modern                                       Janedjri M. Gaffar
Indonesia”.
      Terbitnya buku ini juga merupakan tambahan bagi
khazanah pustaka dan ilmu pengetahuan yang mengulas
secara khusus dan komprehensif mengenai Hukum Tata
Negara sebagai Ilmu Hukum (the science of con-
stitutional law). Kalaupun terdapat buku yang sejenis,
itupun kita sadari bersama bahwa beberapa bagiannya
dirasa sudah cukup ketinggalan zaman (achterlijk). Buku
ini merupakan jilid kedua sebagai lanjutan dari jilid I.
Pada awalnya antara jilid I dan jilid II merupakan satu
naskah buku. Namun karena mengingat ketebalan nas-
kah yang disiapkan, naskah tersebut dijadikan dua jilid
yang tetap merupakan satu kesatuan.
      Atas itu semua, pantaslah kiranya kita memberikan
penghargaan kepada Beliau atas pemikiran-pe-
mikirannya dalam buku “maha karya” ini, yang di-
percayakan kepada kami untuk menerbitkannya. Selain
itu kami, ucapkan terima kasih pula kepada Sdr.
Muchamad Ali Safa’at dan Pan Mohamad Faiz, yang
dengan cermat dan tekun mengedit naskah ini. Demikian
pula kepada Sdr. Abiarsya yang telah men-design cover
dan juga me-lay out buku ini, serta kepada Sdr. Ery
Satria, Luthfi Widagdo Eddyono, Subhan Hariri, M. Azis


                           vi                                                       vii
                    KATA PENGANTAR


       Bismilahhirrahmanirrahim,

             Buku ini saya persembahkan sebagai bahan kajian
       bagi para mahasiswa dan pemula, para dosen, pemerhati
       hukum, serta para peminat pada umumnya yang tertarik
       untuk mempelajari seluk-beluk mengenai hukum tata
       negara sebagai ilmu pengetahuan hukum. Sebenarnya,
       banyak buku yang sudah ditulis oleh para ahli mengenai
       hal ini sebelumnya. Akan tetapi, di samping tidak dimak-
       sudkan sebagai buku teks yang bersifat menyeluruh,
       pada umumnya buku-buku tersebut ditulis pada kurun
       waktu sebelum reformasi. Oleh karena itu, buku-buku
       teks yang sampai sekarang masih dipakai sebagai
       pegangan dalam perkuliahan hukum tata negara di ber-
       bagai fakultas hukum di tanah air kita dewasa ini sudah
       banyak yang ketinggalan zaman.
             Buku-buku dimaksud dapat dikatakan ketinggalan
       zaman, karena dua sebab utama. Pertama, dunia pada
       umumnya di abad ke-21 sekarang ini telah berubah
       secara sangat mendasar, sehingga menyebabkan struktur
       dan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga mengalami per-
       ubahan yang sangat significant apabila dibandingkan
       dengan masa-masa sebelumnya. Perubahan-perubahan
       mendasar itu tidak hanya terjadi di lapangan per-
       ekonomian global, tetapi juga di bidang kebudayaan dan
       di bidang sosial politik yang mau tidak mau telah pula
       mempengaruhi format dan fungsi kekuasaan di hampir
       semua negara di dunia.
             Dikarenakan perubahan-perubahan yang bersifat
       global atau mondial itu, hubungan saling pengaruh
       mempengaruhi antara sistim konstitusi menjadi semakin
       niscaya. Dikotomi antara nasionalisme versus interna-


viii                              ix
sionalisme sistim hukum dan konstitusi juga semakin            politik yang berusaha untuk mengubah atau bahkan me-
tipis batasan-batasannya. Bahkan, karena perkembangan          ngembalikan hasil perubahan yang sudah ditetapkan itu
Uni Eropa yang semakin menguat tingkat kohesi dan              ke naskah UUD 1945 yang asli sebagaimana disahkan
integrasinya, maka kedaulatan sistim hukum dan kons-           pada tahun 1945. Namun, terlepas dari perbedaan-per-
titusi masing-masing negara anggotanya juga semakin            bedaan pendapat yang demikian, naskah Undang-
cair. Apalagi, sebagai akibat kuat dan luasnya pengaruh        Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
gelombang liberalisme di hampir semua negara di dunia,         sudah berubah dan perubahannya itu sudah disahkan
peran pemerintah dan negara pada umumnya terus me-             secara konstitusional. Oleh karena itu, sekarang bukan
nerus dituntut untuk dikurangi melalui kebijakan demo-         lagi saatnya untuk menyatakan setuju atau tidak setuju.
kratisasi, privatisasi, deregulasi, debirokratisasi, dan pe-   Akan tetapi, sekarang adalah saatnya untuk melak-
majuan hak asasi manusia di semua sektor kehidupan.            sanakan segala ketentuan UUD 1945 pasca perubahan itu
Akibatnya, format organisasi negara dan fungsi-fungsi          secara konsekuen.
kekuasaan negara juga dipaksa oleh keadaan untuk                     Jikapun perbedaan pendapat yang terjadi dapat di-
berubah secara mendasar.                                       kembangkan dalam tataran ilmiah, maka tentunya per-
      Kedua, setelah era reformasi, Negara Kesatuan            bedaan-perbedaan itu justru dapat memperkaya pers-
Republik Indonesia (NKRI) juga telah mengalami                 pektif bagi perkembangan ilmu hukum tata negara
perubahan yang sangat mendasar di hampir semua                 positif di Indonesia. Akan tetapi, para jurist dan para ca-
aspeknya. Undang-Undang Dasar Negara Republik                  lon jurist di bidang hukum tata negara harus pula me-
Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum dasar dan hukum             mahami bahwa norma hukum dasar sebagai hukum yang
tertinggi dalam sistim hukum Indonesia telah mengalami         tertinggi sebagaimana tertuang dalam ketentuan UUD
perubahan secara besar-besaran. Jumlah ketentuan yang          Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sah dan
tercakup dalam naskah UUD 1945 yang asli mencakup 71           mengikat secara konstitusional sejak ditetapkan. Oleh
butir ketentuan. Sekarang, setelah mengalami empat kali        karena itu, sistim hukum dan ketatanegaraan Indonesia
perubahan dalam satu rangkaian proses perubahan dari           pasca Perubahan UUD 1945 harus pula berubah secara
tahun 1999 sampai dengan tahun 2002, butir ketentuan           mendasar sesuai dengan tuntutan baru UUD 1945. Ber-
yang tercakup di dalamnya menjadi 199 butir. Dari ke-          samaan dengan itu, buku-buku teks dan buku-buku pela-
199 butir ketentuan itu, hanya 25 butir ketentuan yang         jaran lainnya yang berkenaan dengan sistim hukum dan
berasal dari naskah asli yang disahkan oleh Panitia            ketatanegaraan Indonesia dewasa ini juga harus diubah
Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal            dan disesuaikan secara besar-besaran pula. Oleh sebab
18 Agustus 1945. Selebihnya, yaitu sebanyak 174 butir          itulah, buku ini dipersembahkan dengan harapan agar
ketentuan, dapat dikatakan merupakan ketentuan yang            dapat membantu para mahasiswa, para dosen, dan para
baru sama sekali.                                              peminat pada umumnya yang berusaha untuk me-
      Banyak pihak yang merasa kecewa atau bahkan me-          mahami segala seluk-beluk hukum tata negara sebagai
nentang perubahan secara besar-besaran dan mendasar            satu cabang ilmu pengetahuan hukum.
demikian. Bahkan di kalangan guru besar hukum tata                   Oleh karena luasnya masalah yang perlu dibahas,
negara sendiri banyak juga yang terlibat dalam gerakan         saya sengaja membagi dua buku ini menjadi (i)


                             x                                                             xi
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, dan (ii) Pengantar       satu buku pedoman Hukum Tata Negara bagi siapapun.
Hukum Tata Negara Indonesia. Buku pertama adalah           Syukur-syukur buku ini dapat pula dijadikan sebagai
pengantar bagi kajian hukum tata negara pada umumnya       buku pegangan bagi setiap mahasiswa Fakultas Hukum
sebagai satu cabang ilmu pengetahuan hukum. Materi         dalam mempelajari seluk-beluk ilmu hukum tata negara.
buku pertama inilah yang biasa disebut sebagai Hukum            Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa memberkati kita
Tata Negara Umum. Namun karena pembahasan yang             semua. Amiin.
dilakukan secara mendalam, buku pertama tersebut di-
jadikan dua jilid, yaitu Jilid I dan Jilid II yang
merupakan satu rangkaian.                                                                      Jakarta, Juli 2006
      Sedangkan buku yang kedua berkenaan dengan
materi Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di                            Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
Indonesia. Oleh karena banyaknya materi yang penting,
maka pada Buku kedua ini juga diberi judul “Pengantar
Hukum Tata Negara Indonesia”, karena sifatnya hanya
sebagai pengantar saja. Artinya, bagi mereka yang ber-
minat untuk mengkaji materi tertentu secara lebih men-
dalam lagi, perlu membaca buku yang tersendiri
mengenai hal-hal dimaksud.
      Namun sebenarnya, buku mengenai apa saja yang
berkenaan dengan buku Hukum Tata Negara, baik yang
bersifat umum ataupun yang bersifat positif, sangat ter-
asa masih sangat kurang di Indonesia. Terlebih lagi,
buku-buku yang sengaja diabdikan untuk membahas hu-
kum tata negara sebagai ilmu pengetahuan di antara se-
dikit buku tentang hukum tata negara, pada umumnya
hanya membahas mengenai hukum tata negara positif
yang berlaku di Indonesia. Sangat sedikit yang secara
khusus membahas teori umum tentang hukum tata
negara. Oleh sebab itu, saya berusaha mengisi ke-
kosongan tersebut dengan menerbitkan buku ini
sebagaimana mestinya.
      Lahirnya buku ini tentunya juga atas dukungan dan
keterlibatan dari berbagai pihak. Untuk itu saya ucapkan
terima kasih kepada seluruh pihak yang telah ikut mem-
bidani dalam penyusunan buku ini. Besar harapan saya
bahwa kiranya buku ini dapat dijadikan sebagai salah


                          xii                                                      xiii
                        DAFTAR ISI


      Dari Penerbit ~ v
      Kata Pengantar ~ ix
      Daftar Isi ~ xv

                            BAB I
                        PENDAHULUAN

      A. LATAR BELAKANG ~ 1
      B. RUANG LINGKUP PEMBAHASAN ~ 7
      C. PENDEKATAN PEMBAHASAN ~8


                      BAB II
        ORGAN DAN FUNGSI KEKUASAAN NEGARA

      A. PEMBATASAN KEKUASAAN ~ 11
         1. Fungsi-Fungsi Kekuasaan ~11
         2. Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan~ 14
         3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi~ 26
      B. CABANG KEKUASAAN LEGISLATIF~ 32
         1. Fungsi Pengaturan (Legislasi) ~ 32
         2. Fungsi Pengawasan (Control) ~35
         3. Fungsi Perwakilan (Representasi)~39
      C. CABANG KEKUASAAN YUDISIAL ~ 44
         1. Kedudukan Kekuasaan Kehakiman ~ 44
         2. Beberapa Prinsip Pokok Kehakiman ~ 52
         3. Struktur Organisasi Kehakiman~ 56
      D. CABANG KEKUASAAN EKSEKUTIF~ 59
         1. Sistim Pemerintahan ~ 59
         2. Kementerian Negara ~ 61
      E. PERKEMBANGAN ORGANISASI NEGARA ~
           65

xiv                         xv
   1. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan ~ 65       C. SISTEM PEMILIHAN UMUM ~ 178
      Perubahan Kelembagaan Negara                        1. Sistim Pemilu Mekanis dan Organis ~ 178
   2. Belajar dari Negara Lain ~ 76                       2. Sistim Distrik dan Proporsional ~ 181
                                                       D. PENYELENGGARA DAN SENGKETA
                                                          HASIL PEMILU ~ 185
                 BAB III                                  1. Lembaga Penyelenggara ~ 185
     HAK ASASI MANUSIA DAN MASALAH                        2. Pengadilan Sengketa Hasil Pemilu ~ 187
           KEWARGANEGARAAN
                                                       Daftar Pustaka ~ 191
A. HAK ASASI MANUSIA ~ 85                              Daftar Indeks ~ 203
   1. Selintas Sejarah HAM ~ 85                        Tentang Penulis ~ 209
   2. Gagasan HAM dalam UUD 1945 ~ 96
   3. HAM dalam UUD 1945 Pasca Reformasi ~ 104
B. KEWAJIBAN DAN TANGGUNG
   JAWAB MANUSIA ~ 110
   1. Asal Mula Prakarsa ~ 110
   2. Aspirasi tentang Kewajiban Asasi Manusia ~ 118
   3. Kampanye dan Sosialisasi Deklarasi ~ 122
C. WARGA NEGARA DAN
   KEWARGANEGARAAN ~ 131
   1. Warga Negara dan Penduduk ~ 131
   2. Prinsip Dasar Kewarganegaraan ~ 135
   3. Perolehan dan Kehilangan Kewarganegaraan ~
      145


                  BAB IV
   PARTAI POLITIK DAN PEMILIHAN UMUM

A. PARTAI POLITIK ~ 153
   1. Partai dan Pelembagaan Demokrasi ~ 153
   2. Fungsi Partai Politik ~ 159
   3. Kelemahan Partai Politik ~ 163
B. PEMILU DAN KEDAULATAN RAKYAT ~ 168
   1. Pemilu Berkala ~ 168
   2. Tujuan Pemilihan Umum ~ 175


                         xvi                                                   xvii
                                                                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                        Jilid II

                      BAB I                                        Oleh karena itu, buku yang bermutu juga menjadi
                  PENDAHULUAN                                sangat kurang jumlahnya. Kata kuncinya tidak lain ada-
                                                             lah bahwa konsumen dan konsumsi buku di masyarakat
                                                             kita masih sangat tipis jumlahnya, sehingga tidak dapat
A.   LATAR BELAKANG                                          menggerakkan roda industri buku untuk dapat tumbuh
                                                             sehat. Untuk itu, sebagai seorang guru dalam pendidikan
      Ada beberapa sebab yang mendorong saya menulis         hukum yang kebetulan mendapat kepercayaan menjadi
buku ini. Pertama, dunia pustaka kita di tanah air sangat    Ketua Mahkamah Konstitusi, di tengah kesibukan kerja
miskin dengan buku-buku yang berisi informasi yang           sehari-hari, saya merasa bertanggung jawab secara moral
luas dan mendalam dengan perspektif yang bersifat            untuk terus menulis buku untuk kepentingan mahasiswa
alternatif. Saya berusaha menyajikan informasi dan hasil     dan masyarakat peminat lainnya.
analisis kritis mengenai berbagai soal dalam bidang ilmu           Ketiga, perkembangan ketatanegaraan Indonesia
hukum tata negara sebagai alternatif pilihan terhadap        sendiri sesudah terjadinya reformasi nasional sejak
semua buku dan karya yang sudah ada selama ini.              tahun 1998 yang kemudian diikuti oleh terjadinya Per-
Kadang-kadang buku-buku yang tersedia hanyalah buku          ubahan UUD 1945 secara sangat mendasar sebanyak em-
yang berisi kumpulan peraturan perundang-undangan di         pat kali, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002,
bidang politik dan ketatanegaraan dengan tambahan            telah mengubah secara mendasar pula cetak biru (blue-
komentar dan catatan yang serba sumir, tanpa keda-           print) ketatanegaraan Indonesia di masa yang akan da-
laman analisis dengan berbasis teori-teori yang telah ber-   tang. Oleh karena itu, diperlukan banyak buku baru yang
kembang pesat di lingkungan negara-negara maju. Oleh         dapat menggambarkan perspektif-perspektif baru itu, ti-
karena itu, buku dengan kedalaman pengertian tentang         dak saja di dunia teori, tetapi juga di bidang hukum
berbagai aspek ilmiah tentang hukum tata negara sung-        positif yang sekarang berlaku.
guh sangat banyak diperlukan.                                      Sampai sekarang, pemasyarakatan UUD 1945 pasca
      Kedua, dari segi jumlahnya, buku-buku yang terse-      Perubahan Keempat relatif masih sangat terbatas. Pada-
dia di perpustakaan dan di toko buku pun juga sangat         hal, isinya telah mengalami perubahan lebih dari 300
terbatas. Oleh sebab itu, makin banyak buku tentulah di-     persen. Sebagai gambaran, sebelum diadakan Perubah-
harapkan dapat semakin mendorong peningkatan peng-           an, naskah UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan ayat atau
kajian-pengkajian yang lebih intensif oleh para maha-        pasal. Akan tetapi sekarang, setelah mengalami 4 (em-
siswa dan peminat masalah ketatanegaraan selanjutnya.        pat) kali perubahan, ketentuan yang terkandung di da-
Budaya baca di kalangan masyarakat kita sangatlah le-        lamnya menjadi 199 butir. Dari rumusan ketentuan yang
mah, dan demikian pula budaya menulis juga sangat ter-       asli, hanya tersisa 25 butir saja yang sama sekali tidak
batas, apalagi untuk menjadi penulis buku-buku yang          berubah. Sedangkan selebihnya, yaitu 174 butir, sama
bermutu. Menjadi penulis yang baik saja pun sekarang         sekali merupakan butir-butir ketentuan baru dalam UUD
ini belumlah dapat dijadikan andalan untuk hidup. Ka-        Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Artinya, meski-
rena tidak ada orang yang mampu hidup hanya dengan           pun namanya masih menggunakan nama lama dengan
mengandalkan kemampuan menulis.                              penegasan kembali dengan nama resmi “Undang-


                                                                                         2
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                        Jilid II

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”,          kap sebagai jurist. Perhatian para sarjana hukum keba-
tetapi isinya sudah lebih dari 300 persen baru. Untung-      nyakan tertuju kepada politik hukum (legal policy) dari-
lah bahwa pembukaannya tidak mengalami perubahan,            pada norma hukum itu sendiri. Para sarjana hukum,
dan naskah standar yang dijadikan pegangan dalam             apalagi di kalangan aktivis di lapangan, para advokat,
melakukan perubahan itu adalah naskah UUD 1945               ataupun para dosen yang terlibat aktif sebagai pengamat,
sebagaimana Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dengan demi-        cenderung bertindak sebagai sarjana patriotis yang ingin
kian, meskipun isinya sudah mengalami perubahan lebih        memperjuangkan nilai agar dapat turut memperbaiki
dari 300 persen, tetapi jiwanya tetap jiwa proklamasi,       hukum.
dan orisinalitas ideologinya tetap terpelihara sesuai nas-          Kecenderungan demikian biasanya dibungkus pula
kah aslinya yang diwarisi dari tahun 1945.                   oleh alasan yang bersifat psedo-ilmiah, dengan menda-
      Namun, sebagai akibat dari perubahan yang sangat       sarkan diri pada teori-teori ilmiah yang secara salah
mendasar dan bersifat besar-besaran itu, tidak ada jalan     kaprah dipergunakan. Misalnya, dikatakan bahwa sarja-
lain, harus ada upaya bersengaja untuk menyebarluaskan       na hukum tidak boleh berpikir dogmatis-posivistik, atau
pengertian-pengertian baru dalam UUD 1945, terutama          sarjana hukum sudah seharusnya mengutamakan pera-
di kalangan para calon ahli hukum sendiri, yaitu para        saan keadilan yang hidup dalam masyarakat, sehingga
mahasiswa hukum di seluruh tanah air. Untuk itu, pe-         tidak perlu terpaku kepada bunyi teks. Padahal, ukuran
nulisan buku ini termasuk dalam rangka kebutuhan yang        perasaan keadilan itu sangat relatif dan cenderung
amat mendesak mengenai pemasyarakatan kesadaran              menyebabkan penerapan hukum menjadi sangat dipe-
akan konstitusi “baru” Indonesia, yaitu UUD Negara           ngaruhi oleh faktor-faktor kekuatan politik majoritarian.
Republik Indonesia Tahun 1945 pasca perubahan. Ba-                  Apabila dipandang dari segi kebutuhan akan pem-
nyak kalangan dosen dan bahkan banyak pula para guru         baruan hukum di negara kita yang dewasa ini sedang
besar hukum tata negara sendiri serta para ahli hukum        berubah menjadi lebih demokratis dan berkeadilan, hal
pada umumnya yang belum sungguh-sungguh memaha-              itu tentu merupakan fenomena yang baik dan positif
mi pengertian-pengertian baru dalam substansi perubah-       saja. Upaya melakukan perombakan memerlukan sikap
an yang terjadi dalam Undang-Undang Dasar Negara             kritis dari banyak kalangan, terutama dari kalangan para
Republik Indonesia Tahun 1945.                               ahli hukum sendiri. Akan tetapi, kebiasaan semacam itu,
      Lagi pula, di kalangan para sarjana hukum Indo-        jika tidak terkendali, justru dapat menyebabkan terjadi-
nesia sejak dulu, terdapat pula kebiasaan buruk menge-       nya destabilisasi dan disharmoni dalam diskursus publik
nai cara berpikir politis tentang hukum. Para sarjana        (public discourse) yang pada gilirannya menyebabkan
hukum sering berpikir mengenai apa yang ia inginkan          semakin kacaunya tertib hukum nasional kita.
dengan suatu ketentuan hukum, bukan apa yang diingin-               Dalam memahami ketentuan undang-undang da-
kan oleh perumusan norma hukum itu sendiri. Orang            sar, para sarjana hukum kita juga terbiasa dengan cara
sering terjebak dalam keinginannya sendiri mengenai          berpikir demikian. Orang tidak berusaha memahami apa
apa yang semestinya diatur, bukan apa yang dikehendaki       yang terkandung di dalam UUD 1945, melainkan meng-
oleh peraturan itu sendiri. Para sarjana hukum kita cen-     ajukan pikirannya sendiri yang seharusnya ada dalam
derung bersikap sebagai politisi hukum daripada bersi-       UUD 1945. Pikiran dan harapannya itulah yang dijadikan


                            -3-                                                          4
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                        Jilid II

bahan dalam memahami apa yang diatur dalam pasal-            (bondstaat), dan negara konfederasi (confederation).
pasal UUD 1945. Akibatnya, yang berkembang di antara         Sekarang kita menyaksikan terbentuknya wadah Uni
para ahli hukum bukanlah pengertian-pengertian yang          Eropa (European Union) di antara negara-negara Eropa
terkandung di dalam rumusan-rumusan naskah UUD               Bersatu yang dari waktu ke waktu terus menguat derajat
1945, melainkan apa yang mereka setuju atau yang mere-       integrasinya menjadi suatu komunitas kenegaraan yang
ka ingin untuk dirumuskan dalam naskah UUD 1945 itu.         sama sekali tidak dapat dikategorikan sebagai salah satu
      Hal inilah sebenarnya yang membedakan seorang          dari ketiga bentuk susunan organisasi negara tersebut di
ilmuwan hukum dari seorang politisi hukum. Norma hu-         atas. Oleh sebab itu, sangat banyak fenomena baru yang
kum bagi jurist dan ilmuwan hukum adalah apa adanya          harus dipelajari dengan intensif oleh para mahasiswa hu-
(das sein), sedangkan bagi para politisi hukum merupa-       kum yang menaruh minat kepada teori-teori mutakhir
kan norma yang seharusnya (das sollen). Para jurist          tentang hukum tata negara pada umumnya.
lebih mengutamakan norma hukum yang mengikat atau                   Kelima, sebagai akibat dari gelombang globalisasi
ius constitutum, sedangkan para politisi hukum lebih         ekonomi dan kebudayaan umat manusia, meluas pula
menekankan ius constituendum atau hukum yang dicita-         hubungan saling pengaruh mempengaruhi mengenai
citakan. Kebiasaan demikian itu pada gilirannya dapat        pola-pola kehidupan bernegara dan aspek-aspek ketata-
semakin mempersulit upaya kita untuk memasyarakat-           negaraan di berbagai negara, sehingga hukum tata nega-
kan kesadaran dan menyebarluaskan pengertian-penger-         ra sebagai bidang ilmu pengetahuan juga tidak lagi ter-
tian baru dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasca Per-          kungkung dalam ruang-ruang nasionalisme norma
ubahan Pertama, Kedua, Ketiga, dan Perubahan Keem-           konstitusi masing-masing negara. Para mahasiswa hu-
pat.                                                         kum harus menangkap pula kecenderungan baru dimana
      Keempat, keadaan dunia dewasa ini juga telah me-       hukum tata negara sebagai bidang hukum yang bersifat
ngalami perubahan yang sangat pesat dan mendasar,            internal suatu negara mulai menyatu atau setidaknya
apabila dibandingkan dengan keadaan di masa-masa lalu        saling pengaruh mempengaruhi dengan bidang kajian
pada abad ke-20. Kehidupan kenegaraan di seluruh             hukum internasional publik. Hukum tata negara meluas
dunia dewasa ini juga berubah dengan sangat fundamen-        dari sempitnya orientasi selama ini yang hanya bersifat
tal sehingga teori-teori dan konsep-konsep hukum yang        internal ke arah orientasi eksternal, sehingga ilmu hu-
berlaku di masa lalu juga banyak yang menjadi tidak          kum tata negara di samping harus dipelajari sebagai bi-
relevan lagi dengan kebutuhan zaman sekarang. Demi-          dang ilmu hukum tata negara positif, juga harus dipela-
kian pula halnya dengan bidang hukum tata negara,            jari sebagai bidang ilmu hukum tata negara umum.
banyak sekali konsep-konsep baru yang muncul dan                    Hukum tata negara positif hanya berkisar kepada
pengertian-pengertian lama yang sudah tidak cocok lagi       norma-norma hukum dasar yang berlaku di satu negara,
untuk dijadikan pegangan ilmiah.                             sedangkan hukum tata negara umum mempelajari juga
      Misalnya saja, teori mengenai susunan organisasi       fenomena hukum tata negara pada umumnya. Hukum
negara yang selama berabad-abad dipahami terdiri atas        Tata Negara Positif hanya mempelajari hukum yang ber-
tiga kemungkinan bentuk, yaitu negara kesatuan (unit-        laku di Indonesia saja dewasa ini. Tetapi Hukum Tata
ary state atau eenheidsstaat), negara serikat atau federal   Negara Umum mempelajari gejala-gejala ilmiah hukum


                            -5-                                                          6
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                       Jilid II

tata negara pada umumnya. Oleh karena itu, judul yang      positif yang berlaku di Indonesia, tetapi hal itu bukanlah
dipilih untuk buku ini bukanlah “Pengantar Hukum Tata      menjadi muatan utamanya.
Negara Indonesia”, melainkan “Pengantar Ilmu Hukum               Pada Jilid I telah diuraikan beberapa aspek pemba-
Tata Negara” saja.                                         hasan yang berkenaan dengan (i) disiplin ilmu hukum
                                                           tata negara sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan
B.   RUANG LINGKUP PEMBAHASAN                              hukum kenegaraan, (ii) gagasan umum tentang konsti-
      Buku merupakan Jilid II sebagai kelanjutan dari      tusi, (iii) sumber-sumber hukum tata negara atau the
buku Jilid I yang dimaksudkan sebagai bacaan bagi          laws of the constitution, (iv) konvensi ketatanegaraan
mahasiswa Strata-1 dan para pemula yang ingin menge-       atau the conventions of the constitution, dan (v) metode-
tahui mengenai garis besar ruang lingkup ilmu pengeta-     metode penafsiran yang dikenal dalam hukum tata nega-
huan hukum yang dinamakan ilmu Hukum Tata Negara.          ra; dan (vi) berbagai aspek mengenai praktik hukum tata
Dari judul ini, pertama dapat diketahui bahwa buku ini     negara.
hanyalah merupakan bagian pengantar untuk pengkajian             Pada Jilid II ini akan dibahas masalah (i) organ dan
yang lebih mendalam mengenai ilmu hukum tata negara.       fungsi kekuasaan negara; (ii) hak asasi manusia dan
Artinya, yang dibahas dalam buku ini barulah kulit atau    masalah kewarganegaraan; serta (iii) partai politik dan
hal-hal yang belum merupakan substansi pokok ilmu          pemilihan umum. Pembahasan masalah-masalah terse-
hukum tata negara itu. Misalnya, di sini belum dibahas     but dilakukan secara umum dengan perspektif teoritis.
mengenai prinsip-prinsip dasar dalam hukum tata nega-
ra seperti konsep pembatasan kekuasaan dan implikasi-      C.   PENDEKATAN PEMBAHASAN
nya terhadap struktur kekuasaan yang biasanya dibagi             Dalam menyusun buku ini, penulis sangat menya-
dalam cabang-cabang legislatif, eksekutif, dan yudisial.   dari bahwa banyak buku-buku teks yang biasa dipakai
Buku ini benar-benar baru bersifat pengantar ke arah       sehari-hari sebagai buku wajib oleh mahasiswa dan do-
studi yang lebih mendalam mengenai materi ilmu hukum       sen hukum di tanah air kita, banyak yang sudah keting-
tata negara itu.                                           galan atau obsolete. Akan tetapi, saya sendiri tidak ber-
      Kedua, dalam judul ini, juga tergambar bahwa isi     maksud meniadakan atau menafikan sumbangan yang
buku ini merupakan pengantar terhadap kajian ilmu hu-      telah diberikan oleh buku-buku tersebut sebelumnya.
kum tata negara yang bersifat umum, yang tidak hanya       Buku-buku lama itu menurut saya masih tetap berguna
terbatas kepada hukum tata negara positif, dalam arti      dan bagi mereka yang memilikinya masih tetap dapat
hukum tata negara Indonesia yang dewasa ini sedang         menggunakannya sebagai bahan perbandingan.
berlaku. Oleh karena itu, lingkup pembahasan dalam               Misalnya saja, di lingkungan Fakultas Hukum Uni-
buku ini bersifat mengantarkan studi yang lebih luas dan   versitas Indonesia, buku karya Mohammad Kusnardi dan
mendalam mengenai berbagai aspek hukum tata negara         Harmaily Ibrahim (keduanya sudah almarhum) dengan
sebagai bidang ilmu pengetahuan hukum. Di dalamnya         judul “Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia” masih
dapat saja tercakup pula aspek-aspek hukum tata negara     terus dipakai sebagai buku pegangan mahasiswa sampai
                                                           sekarang. Isinya jelas sudah sangat banyak ketinggalan,



                           -7-                                                          8
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.             Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                           Jilid II

tetapi tetap penting untuk dijadikan pegangan bagi do-
sen dan mahasiswa. Bahkan, oleh sebab itu, buku ini juga
ditulis dengan berpatokan pada apa yang ditulis oleh
Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim tersebut. Dengan
demikian, buku teks yang lama ini tidak perlu seluruhnya
dihapuskan, karena banyak bagian yang masih tetap da-
pat dipakai sampai sekarang.
      Hanya saja, jika buku teks lama ini dibaca tanpa di-
lengkapi dengan buku baru, pemahaman pembacanya
dapat tergelincir kepada kesalahan fatal. Banyak sekali
pengertian-pengertian baru yang telah berubah secara
fundamental baik karena pengaruh perubahan global,
nasional, regional, maupun perubahan yang bersifat lo-
kal. Semua itu memerlukan keterangan-keterangan dan
penjelasan-penjelasan baru yang hanya dapat dibaca
dalam buku-buku yang baru pula.
      Di samping itu, pembahasan dalam buku ini tidak
dilakukan semata-mata secara normatif ataupun menu-
rut peraturan hukum positif, melainkan melalui deskrip-
tif-analitis. Pembahasan dilakukan melalui pendeskripsi-
an pendapat ahli mengenai persoalan yang dibahas de-
ngan contoh-contoh yang dipraktikkan di berbagai nega-
ra. Baru setelah itu, pembahasan dikaitkan pula dengan
pengalaman praktik ketatanegaraan di Indonesia.




                            -9-                                            10
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                             Jilid II

                       BAB II                                                 hendak pribadi sang raja atau ratu tersebut tanpa adanya
                  ORGAN DAN FUNGSI                                            kontrol yang jelas agar kekuasaan itu tidak menindas
                  KEKUASAAN NEGARA                                            atau meniadakan hak-hak dan kebebasan rakyat.
                                                                                    Bahkan, ketika kekuasaan Raja itu berhimpit pula
                                                                              dengan paham teokrasi yang menggunakan prinsip ke-
A.     PEBATASAN KEKUASAAN                                                    daulatan Tuhan, maka doktrin kekuasaan para raja ber-
                                                                              kembang menjadi semakin absolut. Suara dan kehendak
1. Fungsi-Fungsi Kekuasaan                                                    raja identik dengan suara dan kehendak Tuhan yang ab-
       Salah satu ciri negara hukum, yang dalam bahasa                        solut dan tak terbantahkan. Dalam sejarah, kekuasaan
Inggris disebut the rule of law atau dalam bahasa Belan-                      Tuhan yang menyatu dalam kemutlakan kekuasaan Raja
da dan Jerman disebut rechtsstaat, adalah adanya ciri                         ini dapat ditemukan dalam semua peradaban umat ma-
pembatasan kekuasaan dalam penyelenggaraan kekuasa-                           nusia, mulai dari peradaban Mesir, peradaban Yunani
an negara. Pembatasan itu dilakukan dengan hukum                              dan Romawi kuno, peradaban Cina, India, serta pengala-
yang kemudian menjadi ide dasar paham konstitusi-                             man bangsa Eropa sendiri di sepanjang sejarah masa lalu
onalisme modern. Oleh karena itu, konsep negara hu-                           hingga munculnya gerakan sekularisme yang memisah-
kum juga disebut sebagai negara konstitusional atau                           kan secara tegas antara kekuasaan negara dan kekuasaan
constitutional state, yaitu negara yang dibatasi oleh                         gereja.
konstitusi. Dalam konteks yang sama, gagasan negara                                 Upaya untuk mengadakan pembatasan terhadap
demokrasi atau kedaulatan rakyat disebut pula dengan                          kekuasaan itu tidak berhenti hanya dengan munculnya
istilah constitutional democracy yang dihubungkan                             gerakan pemisahan antara kekuasaan raja dan kekuasa-
dengan pengertian negara demokrasi yang berdasarkan                           an pendeta serta pimpinan gereja. Upaya pembatasan
atas hukum.                                                                   kekuasaan juga dilakukan dengan mengadakan pola-pola
       Dalam empat ciri klasik negara hukum Eropa Kon-                        pembatasan di dalam pengelolaan internal kekuasaan
tinental yang biasa disebut rechtsstaat, terdapat elemen                      negara itu sendiri, yaitu dengan mengadakan pembedaan
pembatasan kekuasaan sebagai salah satu ciri pokok                            dan pemisahaan kekuasaan negara ke dalam beberapa
negara hukum.1 Ide pembatasan kekuasaan itu dianggap                          fungsi yang berbeda-beda. Dalam hubungan ini, yang
mutlak harus ada, karena sebelumnya semua fungsi                              dapat dianggap paling berpengaruh pemikirannya dalam
kekuasaan negara terpusat dan terkonsentrasi di tangan                        mengadakan pembedaan fungsi-fungsi kekuasaan itu
satu orang, yaitu di tangan Raja atau Ratu yang memim-                        adalah Montesquieu2 dengan teori trias politica-nya,3
pin negara secara turun temurun. Bagaimana kekuasaan                          yaitu cabang kekuasaan legislatif, cabang kekuasaan
negara itu dikelola sepenuhnya tergantung kepada ke-                          eksekutif atau administratif, dan cabang kekuasaan yudi-
                                                                              sial.
1
  Mengenai rechtsstaat, lihat dan cermati beberapa tulisan para pakar dalam
                                                                              2
Sri Soemantri, dkk, Ketatanegaraan Indonesia Dalam Kehidupan Politik            Nama lengkap Montesquieu yang sebenarnya adalah Charles de Secondat
Indonesia: 30 Tahun Kembali ke Undang-Undang Dasar 1945, (Jakarta:            Baron de Labriede et de Montesquieu.
                                                                              3
Pustaka Sinar Harapan, 1993).                                                   Lihat C.L. Montesquieu, The Spirit of Laws, 2nd edition, (Hafner, 1949).


                                  - 11 -                                                                         12
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                     Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                       Jilid II

       Menurut Montesquieu, dalam bukunya “L’Esprit                         itu terkait dengan fungsi pelaksanaan hukum. Tetapi
des Lois” (1748), yang mengikuti jalan pikiran John                         bagi Montesquieu, fungsi pertahanan (defence) dan hu-
Locke, membagi kekuasaan negara dalam tiga cabang,                          bungan luar negerilah (diplomasi) yang termasuk ke
yaitu (i) kekuasaan legislatif sebagai pembuat undang-                      dalam fungsi eksekutif, sehingga tidak perlu disebut
undang, (ii) kekuasan eksekutif yang melaksanakan, dan                      tersendiri. Justru dianggap penting oleh Montesquieu
(iii) kekuasaan untuk menghakimi atau yudikatif. Dari                       adalah fungsi yudisial atau fungsi kekuasaan kehakiman.
klasifikasi Montesquieu inilah dikenal pembagian keku-                            Mirip dengan itu, sarjana Belanda, van Vollenhoven
asaan negara modern dalam tiga fungsi, yaitu legislatif                     membagi fungsi kekuasaan juga dalam 4 (empat) fungsi,
(the legislative function), eksekutif (the executive or ad-                 yang kemudian biasa disebut dengan “catur praja”, yaitu:
ministrative function), dan yudisial (the judicial func-                    1) Regeling (pengaturan) yang kurang lebih identik de-
tion).4                                                                         ngan fungsi legislatif menurut Montesquieu;
       Sebelumnya, John Locke juga membagi kekuasaan                        2) Bestuur yang identik dengan fungsi pemerintahan
negara dalam 3 (tiga) fungsi, tetapi berbeda isinya. Me-                        eksekutif;
nurut John Locke, fungsi-fungsi kekuasaan negara itu                        3) Rechtspraak (peradilan); dan
meliputi:                                                                   4) Politie yang menurutnya merupakan fungsi untuk
1) Fungsi Legislatif;                                                           menjaga ketertiban dalam masyarakat (social order)
2) Fungsi Eksekutif;                                                            dan peri kehidupan bernegara.
3) Fungsi Federatif.
                                                                                  Di samping itu, dalam studi ilmu administrasi pu-
      Dalam bidang legislatif dan eksekutif, pendapat ke-                   blik atau public administration dikenal pula adanya teori
dua sarjana itu nampaknya mirip. Tetapi dalam bidang                        yang membagi kekuasaan ke dalam dua fungsi saja.
yang ketiga, pendapat mereka berbeda. John Locke                            Kedua fungsi itu adalah (i) fungsi pembuatan kebijakan
mengutamakan fungsi federatif, sedangkan Baron de                           (policy making function), dan (ii) fungsi pelaksanaan
Montesquieu mengutamakan fungsi kekuasaan kehakim-                          kebijakan (policy executing function). Semua usaha
an (yudisial). Montesquieu lebih melihat pembagian atau                     membagi dan membedakan serta bahkan memisah-mi-
pemisahan kekuasaan itu dari segi hak asasi manusia                         sahkan fungsi-fungsi kekuasaan itu ke dalam beberapa
setiap warga negara, sedangkan John Locke lebih meli-                       cabang, pada pokoknya adalah dalam rangka membatasi
hatnya dari segi hubungan ke dalam dan keluar dengan                        kekuasaan itu sendiri sehingga tidak menjadi sumber
negara-negara lain. Bagi John Locke, penjelmaan fungsi                      kesewenang-wenangan.
defencie baru timbul apabila fungsi diplomacie terbukti
gagal. Oleh sebab itu, yang dianggap penting adalah                         2. Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan
fungsi federatif. Sedangkan, fungsi yudisial bagi Locke
                                                                                  Seperti diuraikan di atas, persoalan pembatasan ke-
cukup dimasukkan ke dalam kategori fungsi legislatif, ya-
                                                                            kuasaan (limitation of power) berkaitan erat dengan te-
                                                                            ori pemisahan kekuasaan (separation of power) dan te-
4
 O. Hood Phillips, Paul Jackson, and Patricia Leopold, Constitutional and   ori pembagian kekuasaan (division of power atau distri-
Administrative Law, (London: Sweet & Maxwell, 2001), hal. 10-11.


                                 - 13 -                                                                14
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                            Jilid II

bution of power). Pada umumnya, doktrin pemisahan                            yudikatif hanya dilakukan oleh cabang kekuasaan
kekuasaan (separation of power)5 atau pembagian keku-                        yudisial. Sehingga pada intinya, satu organ hanya dapat
asaan dianggap berasal dari Montesquieu dengan trias                         memiliki satu fungsi, atau sebaliknya satu fungsi hanya
politica-nya. Namun dalam perkembangannya, banyak                            dapat dijalankan oleh satu organ.
versi yang biasa dipakai oleh para ahli berkaitan dengan                           Menurut Montesquieu dalam bukunya L’Esprit des
peristilahan pemisahan dan pembagian kekuasaan ini.                          Lois (1748) yang kemudian diterjemahkan dalam bahasa
      Sebenarnya, konsep awal mengenai hal ini dapat                         Inggris dengan “The Spirit of Laws”:7
ditelusuri kembali dalam tulisan John Locke, “Second
                                                                                    “When the legislative and executive powers are united
Treaties of Civil Government” (1690) yang berpendapat                               in the same person, or in the same body of magistrate,
bahwa kekuasaan untuk menetapkan aturan hukum                                       there can be no liberty; because apprehensions may
tidak boleh dipegang sendiri oleh mereka yang menerap-                              arise, lest the same monarch or senate should enact
kannya. Oleh sarjana hukum Perancis, Baron de Montes-                               tyrannical laws, to execute them in a tyrannical
quieu (1689-1755), yang menulis berdasarkan hasil pe-                               manner.”
nelitiannya terhadap sistim konstitusi Inggris, pemikiran                           “Again, there is no liberty, if the judiciary power be not
John Locke itu diteruskannya dengan mengembangkan                                   separated from the legislative and executive. Were it
konsep trias politica yang membagi kekuasaan negara                                 joined with the legislative, the life and liberty of the
dalam 3 (tiga) cabang kekuasaan, yaitu legislatif, ekse-                            subject would be exposed to arbitrary control; for the
kutif, dan yudikatif.6 Pandangan Montesquieu inilah                                 judge would be then the legislator. Were it joined to the
yang kemudian dijadikan rujukan doktrin separation of                               executive power, the judge might behave with violence
power di zaman sesudahnya.                                                          and oppression”.
      Istilah “pemisahan kekuasaan” dalam bahasa Indo-                              “There would be an end of everything, were the same
nesia merupakan terjemahan perkataan separation of                                  man or the same body, whether of the nobles or of the
power berdasarkan teori trias politica atau tiga fungsi                             people, to exercise those three powers, that of enacting
kekuasaan, yang dalam pandangan Montesquieu, harus                                  laws, that of executing the public resolutions, and of
dibedakan dan dipisahkan secara struktural dalam                                    trying the causes of individuals”. 8
organ-organ yang tidak saling mencampuri urusan ma-                               Tujuh belas tahun sesudah Montesquieu menulis
sing-masing. Kekuasaan legislatif hanya dilakukan oleh                       hal yang demikian, seorang sarjana hukum Inggris,
lembaga legislatif, kekuasaan eksekutif hanya dilakukan                      Blackstone, juga mengemukakan pandangan yang seru-
oleh lembaga eksekutif, dan demikian pula kekuasaan                          pa. Menurutnya:
5
                                                                                    “In all tyrannical governments, the supreme magis-
  Lihat dan bandingkan W.B. Glyn, The Meaning of the Separation of                  tracy, or the right both of making and of enforcing the
Powers (1965); M.J.C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers
                                                                                    laws, is vested in one and the same man, or one and the
(1967); G. Marshall, Constitutional Theory (1971); Colin Munro,”The Sepa-
ration of Powers” (1981) dalam Munro, Studies in Constitutional Law,
                                                                             7
(London: Butterwoths Law), hal. 295-307.                                       Buku ini diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris dengan judul “The Spirit
6
  Michael T. Molan, Constitutional Law: Machinery of Government, 4th         of Laws”. Lihat C.L. Montesquieu, Op Cit.
                                                                             8
edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 63-64.                         Ibid., XI, Chapter VI.


                                 - 15 -                                                                        16
                      Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

         same body of men; and wherever these two powers are                    Banyak sekali pro dan kontra yang timbul di kala-
         united together, there can be no public liberty. The            ngan para sarjana mengenai pandangan Montesquieu di
         magistrate may enact tyrannical laws, and execute               lapangan ilmu politik dan hukum.11 Oleh karena itu,
         them in a tyrannical manner, since he is possessed in           dengan menyadari banyaknya kritik terhadap teori trias
         quality of dispenser of justice with all the power which
         he as legislator thinks proper to give himself. ... Were it
                                                                         politica Monstesquieu, para ahli hukum di Indonesia se-
         (the judicial power) joined with the legislative, the life,     ringkali menarik kesimpulan seakan-akan istilah pemi-
         liberty, and property of the subject would be in the            sahan kekuasaan (separation of power) yang dipakai
         hands of arbitrary judges, whose decisions would be             oleh Montesquieu itu sendiri pun tidak dapat dipergu-
         then regulated only by their own opinions, and not by           nakan. Kesimpulan demikian terjadi, karena penggunaan
         any fundamental principles of law; which, though                istilah pemisahan kekuasaan itu biasanya diidentikkan
         legislators may depart from, yet judges are bound to            dengan teori trias politica Montesquieu, dan seolah-olah
         observe. Were it joined with the executive, this union          istilah pemisahan kekuasaan itu hanya dipakai oleh
         might soon be an overbalance for the legislative”.9             Montesquieu. Padahal, istilah pemisahan kekuasaan itu
      Pada umumnya, doktrin pemisahan kekuasaan                          sendiri konsep yang bersifat umum, seperti halnya kon-
seperti yang dibayangkan oleh Montesquieu itu, diang-                    sep pembagian kekuasaan juga dipakai oleh banyak sar-
gap oleh para ahli sebagai pandangan yang tidak realistis                jana dengan pengertian-pengertian yang berbeda-beda
dan jauh dari kenyataan. Pandangannya itu dianggap                       satu dengan yang lain.
oleh para ahli sebagai kekeliruan Montesquieu dalam                             Sebagai sandingan atas konsep pemisahan keku-
memahami sistim ketatanegaraan Inggris yang dijadi-                      asaan (separation of power), para ahli biasa menggu-
kannya objek telaah untuk mencapai kesimpulan menge-                     nakan pula istilah pembagian kekuasaan sebagai terje-
nai trias politica-nya itu dalam bukunya L’Esprit des                    mahan perkataan division of power atau distribution of
Lois (1748). Tidak ada satu negara pun di dunia yang                     power. Ada pula sarjana yang justru menggunakan
sungguh-sungguh mencerminkan gambaran Montes-                            istilah division of power itu sebagai genus, sedangkan
quieu tentang pemisahan kekuasaan (separation of po-                     separation of power merupakan bentuk species-nya.
wer) demikian itu. Bahkan, struktur dan sistim ketata-                   Bahkan, misalnya, Arthur Mass membedakan pengertian
negaraan Inggris yang ia jadikan objek penelitian dalam                  pembagian kekuasaan (division of power) tersebut ke
menyelesaikan bukunya itu juga tidak menganut sistim                     dalam 2 (dua) pengertian, yaitu: (i) capital division of
pemisahan kekuasaan seperti yang ia bayangkan. Oleh                      power, dan (ii) territorial division of power. Pengertian
beberapa sarjana, Baron de Montesquieu malah dikritik                    yang pertama bersifat fungsional, sedangkan yang kedua
bahwa pandangannya merupakan “an imperfect under-                        bersifat kewilayahan atau kedaerahan.
standing of the eighteenth-century English Constitu-
tion”.10
                                                                         11
                                                                           Lihat misalnya ulasan G.H. Sabine mengenai kontroversi ini dalam A
                                                                         History of Political Theory, (New York: Holt, Rinehart and Winston,
9
    Commentaries on the Laws of England, volume 1, 1765, hal. 146-269.   1961), hal. 559; Lihat juga John Alder and Peter English, Constitutional and
10
    Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 12.                   Administrative Law, (London: Macmillan, 1989), hal. 53-54.


                                   - 17 -                                                                    18
                       Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                Jilid II

      Kadang-kadang istilah separation of power diiden-             terakhir inilah yang disebut oleh Arthur Mass sebagai
tikkan pula dengan istilah distribution of power atau               capital division of power.
setidaknya dipakai sebagai penjelasan atas kata separa-                    Dengan demikian, dapat dibedakan penggunaan
tion of power. Misalnya, O. Hood Phillips dan kawan-                istilah pembagian dan pemisahan kekuasaan itu dalam
kawan menyatakan:12                                                 dua konteks yang berbeda, yaitu konteks hubungan
          “The question whether the separation of power (i.e. the   kekuasaan yang bersifat horizontal atau vertikal. Dalam
          distribution of the various powers of government          konteks yang vertikal, pemisahan kekuasaan atau pem-
          among different organs), in so far as is praticable, is   bagian kekuasaan itu dimaksudkan untuk membedakan
          desirable, and (if so) to what extent, is a problem of    antara kekuasaan pemerintahan atasan dan kekuasaan
          political theory and must be distinguished from the       pemerintahan bawahan, yaitu dalam hubungan antara
          question which alone concerns the constitutional law-     pemerintahan federal dan negara bagian dalam negara
          yer, namely, whether and to what extent such a            federal (federal state), atau antara pemerintah pusat dan
          separation actually in any given constitution”.           pemerintahan daerah provinsi dalam negara kesatuan
      Separation of power diartikan oleh O. Hood                    (unitary state). Perspektif vertikal versus horizontal ini
Phillips dan yang lainnya sebagai the distribution of the           juga dapat dipakai untuk membedakan antara konsep
various powers of government among different organs.                pembagian kekuasaan (division of power) yang dianut di
Dengan perkataan lain, kata separation of power diiden-             Indonesia sebelum perubahan UUD 1945, yaitu bahwa
tikkan dengan distribution of power.                                kedaulatan atau kekuasaan tertinggi dianggap berada di
      Oleh karena itu, istilah-istilah separation of po-            tangan rakyat dan dijelmakan dalam Majelis Permusya-
wers, division of powers, distribution of powers, dan               waratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi negara. Sistem
demikian pula istilah-istilah pemisahan kekuasaan dan               yang dianut oleh UUD 1945 sebelum perubahan itu dapat
pembagian kekuasaan, sebenarnya mempunyai arti yang                 dianggap sebagai pembagian kekuasaan (division of
sama saja, tergantung konteks pengertian yang dianut.               power) dalam konteks pengertian yang bersifat vertikal.
Misalnya, dalam konstitusi Amerika Serikat, kedua isti-             Sedangkan sekarang, setelah Perubahan Keempat, sistem
lah separation of power dan division of power juga                  yang dianut oleh UUD 1945 adalah sistim pemisahan ke-
sama-sama digunakan. Hanya saja, istilah division of                kuasaan (separation of power) berdasarkan prinsip
power itu digunakan dalam konteks pembagian kekuasa-                checks and balances.
an antara federal dan negara bagian, atau yang menurut                     Oleh sebab itu, istilah division of power, distri-
pengertian Arthus Mass yang terkait dengan pengertian               bution of power, dan separation of power sebenarnya
territorial division of powers. Sedangkan, istilah separa-          dapat saja dipertukarkan maknanya satu sama lain.
tion of powers dipakai dalam konteks pembagian keku-                Misalnya, Arthur Mass menggunakan istilah division of
asaan di tingkat pemerintahan federal, yaitu antara legis-          power sebagai genus yang terbagi menjadi capital
lature, the executive, dan judiciary. Pembagian yang                division of power dan territorial division of power. Se-
                                                                    perti juga dinyatakan oleh John Alder, “There are
                                                                    several aspects of the separation of powers doctrine
12
     Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit.


                                      - 19 -                                                    20
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                               Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                                 Jilid II

which are not entirely consistent”.13 Namun demikian,                        pemerintahan parlemen, hal ini tidak diterapkan secara
istilah pemisahan kekuasaan (separation of powers) itu                       konsisten. Para menteri pemerintahan kabinet di Inggris
sendiri sudah biasa digunakan di kalangan para ahli,                         justru dipersyaratkan harus berasal dari mereka yang du-
tidak saja dalam pengertian yang mutlak seperti dalam                        duk sebagai anggota parlemen.
pandangan Montesquieu, tetapi mencakup pula penger-                                Ketiga, doktrin pemisahan kekuasaan juga menen-
tian-pengertian baru yang berkembang dalam praktik                           tukan bahwa masing-masing organ tidak boleh turut
selama abad ke-20 yang sedikit banyak mencakup juga                          campur atau melakukan intervensi terhadap kegiatan or-
pengertian-pengertian yang kadang-kadang terdapat                            gan yang lain. Dengan demikian, independensi masing-
pula istilah division of powers ataupun distribution of                      masing cabang kekuasaan dapat terjamin dengan sebaik-
powers.                                                                      baiknya. Keempat, dalam doktrin pemisahan kekuasaan
       Untuk membatasi pengertian separation of powers                       itu, yang juga dianggap paling penting adalah adanya
itu, dalam bukunya Constitutional Theory,14 G. Marshall                      prinsip checks and balances, di mana setiap cabang
membedakan ciri-ciri doktrin pemisahan kekuasaan                             mengendalikan dan mengimbangi kekuatan cabang-ca-
(separation of powers) itu ke dalam 5 (lima) aspek,                          bang kekuasaan yang lain. Dengan adanya perimbangan
yaitu:                                                                       yang saling mengendalikan tersebut, diharapkan tidak
1) differentiation;                                                          terjadi penyalahgunaan kekuasaan di masing-masing or-
2) legal incompatibility of office holding;                                  gan yang bersifat independen itu. Kemudian yang ter-
3) isolation, immunity, independence;                                        akhir, kelima, adalah prinsip koordinasi dan kesedera-
4) checks and balances;                                                      jatan, yaitu semua organ atau lembaga (tinggi) negara
5) co-ordinate status and lack of accountability.                            yang menjalankan fungsi legislatif, eksekutif, dan yudi-
                                                                             sial mempunyai kedudukan yang sederajat dan mem-
      Pertama, doktrin pemisahan kekuasaan (separa-                          punyai hubungan yang bersifat co-ordinatif, tidak bersi-
tion of powers) itu bersifat membedakan fungsi-fungsi                        fat sub-ordinatif satu dengan yang lain. 15
kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial. Legislator                          Dalam pengalaman ketatanegaraan Indonesia, isti-
membuat aturan, eksekutor melaksanakannya, sedang-                           lah “pemisahan kekuasaan” (separation of power) itu
kan pengadilan menilai konflik atau perselisihan yang                        sendiri cenderung dikonotasikan dengan pendapat Mon-
terjadi dalam pelaksanaan aturan itu dan menerapkan                          tesquieu secara absolut. Konsep pemisahan kekuasaan
norma aturan itu untuk menyelesaikan konflik atau                            tersebut dibedakan secara diametral dari konsep pemba-
perselisihan. Kedua, doktrin pemisahan kekuasaan                             gian kekuasaan (division of power) yang dikaitkan de-
menghendaki orang yang menduduki jabatan di lembaga                          ngan sis-tim supremasi MPR yang secara mutlak meno-
legislatif tidak boleh merangkap pada jabatan di luar ca-                    lak ide pemisahan kekuasaan ala trias politica Mon-
bang legislatif. Meskipun demikian, dalam praktik sistem                     tesquieu. Dalam sidang-sidang BPUPKI pada tahun

13
  Alder and English, Op Cit., hal. 56.
14
  G. Marshall, Constitutional Theory, (Clarendon: Oxford University Press,
                                                                             15
1971), chapter 5.                                                                 Alder and English, op. cit., hal. 57-59.


                                 - 21 -                                                                               22
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

1945,16 Soepomo misalnya menegaskan bahwa UUD 1945                              hakim dianggap hanya dapat menerapkan undang-
tidak menganut doktrin trias politica dalam arti paham                          undang dan tidak boleh menilai undang-undang;
pemisahan kekuasaan ala Montesquieu, melainkan                               3) Diakuinya bahwa lembaga pelaku kedaulatan rakyat
menganut sistim pembagian kekuasaan.17                                          itu tidak hanya terbatas pada MPR, melainkan semua
      Namun demikian, sekarang setelah UUD 1945 me-                             lembaga negara baik secara langsung atau tidak lang-
ngalami empat kali perubahan, dapat dikatakan bahwa                             sung merupakan penjelmaan kedaulatan rakyat. Pre-
sistim konstitusi kita telah menganut doktrin pemisahan                         siden, anggota DPR, dan DPD sama-sama dipilih se-
kekuasaan itu secara nyata.18 Beberapa bukti mengenai                           cara langsung oleh rakyat dan karena itu sama-sama
hal ini antara lain adalah:                                                     merupakan pelaksana langsung prinsip kedaulatan
1) Adanya pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan                           rakyat;
    Presiden ke DPR. Bandingkan saja antara ketentuan                        4) Dengan demikian, MPR juga tidak lagi berstatus
    Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan                                 sebagai lembaga tertinggi negara, melainkan meru-
    dengan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD                           pakan lembaga (tinggi) negara yang sama derajatnya
    1945 setelah perubahan. Kekuasaan untuk mem-                                dengan lembaga-lembaga (tinggi) negara lainnya,
    bentuk undang-undang yang sebelumnya berada di                              seperti Presiden, DPR, DPD, MK, dan MA;
    tangan Presiden, sekarang beralih ke Dewan Perwa-                        5) Hubungan-hubungan antar lembaga (tinggi) negara
    kilan Rakyat;                                                               itu bersifat saling mengendalikan satu sama lain se-
2) Diadopsikannya sistim pengujian konstitusional atas                          suai dengan prinsip checks and balances.
    undang-undang sebagai produk legislatif oleh Mah-
    kamah Konstitusi.19 Sebelumnya tidak dikenal ada-                               Dari kelima ciri tersebut di atas, dapat diketahui
    nya mekanisme semacam itu, karena pada pokoknya                          bahwa UUD 1945 tidak lagi dapat dikatakan menganut
    undang-undang tidak dapat diganggu gugat di mana                         prinsip pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal,
                                                                             tetapi juga tidak menganut paham trias politica Montes-
                                                                             quieu yang memisahkan cabang-cabang kekuasaan legis-
16                                                                           latif, eksekutif, dan yudisial secara mutlak dan tanpa
   Lihat risalah sidang BPUPKI dalam Saefroedin Bahar, dkk. (Ed.), Risalah
Sidang BPUPKI-PPKI, (Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia,         diiringi oleh hubungan saling mengendalikan satu sama
1992), hal. 137-290 (Sidang BPUPKI) dan hal. 292-324 (Sidang PPKI).          lain. Dengan perkataan lain, sistem baru yang dianut
17
   Hal ini tergambar, misalnya, dalam pernyataan Soepomo ketika menyam-      oleh UUD 1945 pasca perubahan keempat adalah sistim
paikan penolakannya atas ide Muhammad Yamin yang mengusulkan agar            pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip checks and
kepada Balai Agung, nama semula Mahkamah Agung, diberi kewenangan
                                                                             balances. Kalaupun istilah pemisahan kekuasaan
untuk membanding undang-undang atau yang sekarang kita kenal dengan
istilah pengujian undang-undang. Salah satu alasan yang dikemukakan oleh     (separation of power) itu hendak dihindari, sebenarnya,
Soepomo ketika itu adalah karena UUD 1945 tidak menganut paham pemi-         kita dapat saja menggunakan istilah pembagian ke-
sahan kekuasaan berdasarkan prinsip trias politica Monstesquieu.             kuasaan (division of power) seperti yang dipakai oleh
18
    Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,    Arthur Mass, yaitu capital division of power untuk pe-
Konpress, Jakarta, 2005.
19
   Lihat Pasal 24C UUD 1945 dan UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahka-
                                                                             ngertian yang bersifat horizontal, dan territorial division
mah Konstitusi, LNRI Tahun 2003 Nomor 98, TLN-RI Nomor 4316.                 of power untuk pengertian yang bersifat vertikal.


                                 - 23 -                                                                  24
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                     Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                       Jilid II

      Akan tetapi, perlu dicatat bahwa mengenai istilah                           Untuk mengatasi hal itu, maka ketika rancangan
“pembagian” itu telah dipergunakan oleh Pasal 18 ayat                       Perubahan Kedua UUD 1945 dibahas pada tahun 2000,
(1) UUD 1945 untuk pengertian pembagian dalam                               ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 tersebut dengan
konteks pengertian yang bersifat vertikal atau territorial                  sengaja menggunakan istilah “... dibagi atas daerah-
division of power. Pasal 18 ayat (1) tersebut berbunyi:                     daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas
       “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas                      kabupaten dan kota...”. Dengan penggunaan istilah ini,
       daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi               ingin ditegaskan bahwa hubungan antara pusat dan
       atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi,                    daerah, dan antara provinsi dan kabupaten/kota kembali
       kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan dae-                  bersifat hierarkis vertikal. Dengan demikian, UUD 1945
       rah yang diatur dengan undang-undang”.                               secara sadar menggunakan istilah “pembagian” itu dalam
                                                                            konteks pengertiannya yang bersifat vertikal, sehingga
      Artinya, dalam wadah NKRI terdapat provinsi-pro-
                                                                            konsep pembagian kekuasaan (division of power) harus-
vinsi yang merupakan daerah-daerah bagiannya, dan di
                                                                            lah diartikan sebagai pembagian dalam konteks penger-
tiap-tiap daerah provinsi terdapat pula kabupaten-kabu-
                                                                            tian yang bersifat vertikal pula.
paten dan kota yang merupakan daerah-daerah bagian
                                                                                  Oleh karena itu, maka untuk pengertian pembagian
dari provinsi-provinsi tersebut. Adanya konsep daerah
                                                                            kekuasaan dalam konteks pengertian yang bersifat hori-
bagian ini terkait erat dengan kekecewaan umum terha-
                                                                            zontal atau seperti yang diartikan oleh Arthur Mass de-
dap penerapan ketentuan Undang-undang Nomor 22
                                                                            ngan capital division of power, haruslah diartikan seba-
Tahun 199920 yang menganggap pola hubungan antar
                                                                            gai pemisahan kekuasaan (separation of power), meski-
pemerintahan pusat dan provinsi serta kabupaten/kota
                                                                            pun bukan dalam pengertian trias politica Montesquieu.
di seluruh Indonesia sebagai hubungan yang tidak
                                                                            Dengan perkataan lain, saya menganjurkan orang tidak
hierarkis, melainkan bersifat horizontal. Ekses-ekses
                                                                            perlu ragu-ragu menggunakan istilah pemisahan keku-
yang timbul sebagai akibat ketentuan Undang-undang
                                                                            asaan berdasarkan prinsip checks and balances untuk
Nomor 22 Tahun 1999 yang demikian itu, menyebabkan
                                                                            menyebut sistim yang dianut oleh UUD 1945 pasca Per-
banyaknya Bupati dan Walikota yang seolah-olah tidak
                                                                            ubahan Keempat, asalkan tidak dipahami dalam konteks
mau tunduk di bawah koordinasi Gubernur selaku
                                                                            pengertian trias politica Montesquieu.
Kepala Pemerintah Daerah Provinsi.21
                                                                            3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi
20
   Indonesia, Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 22                Di samping terkait dengan persoalan pemisahan
Tahun 1999, LN No. 60 Tahun 1999, TLN No. 3839.                             kekuasaan (separation of power) dan pembagian keku-
21
    Dikarenakan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Peme-             asaan (division of power), pembatasan kekuasaan juga
rintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketata ne-
                                                                            dikaitkan dengan desentralisasi dan dekonsentrasi keku-
garaan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah, maka Undang-undang
tersebut diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang           asaan. Menurut Hoogerwarf, desentralisasi merupakan
Pemerintahan Daerah. Lihat Indonesia, Undang-undang tentang Pemerin-        pengakuan atau penyerahan wewenang oleh badan-
tahan Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004, LN Nomor 125 Tahun 2004,              badan publik yang lebih tinggi kepada badan-badan
TLN Nomor 4437.


                                 - 25 -                                                                26
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                  Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                   Jilid II

publik yang lebih rendah kedudukannya untuk secara                     pahan kekuasaan di bidang perundang-undangan dan di
mandiri dan berdasarkan kepentingan sendiri meng-                      bidang pemerintahan (regelende en besturende bevoeg-
ambil keputusan di bidang pengaturan (regelendaad)                     heiden) kepada unit-unit pemerintahan daerah otonom.
dan di bidang pemerintahan (bestuursdaad).                                   Namun, secara umum, pengertian desentralisasi itu
     Sementara itu, menurut Dennis A. Rondinelli, John                 sendiri biasanya dibedakan dalam 3 (tiga) pengertian,
R. Nellis, dan G. Shabbir Cheema mengatakan:                           yaitu:
      “Decentralization is the transfer of planning, decision          1) Desentralisasi dalam arti dekonsentrasi;
      making, or administrative authority from the central             2) Desentralisasi dalam arti pendelegasian kewenangan;
      government to its field organizations, local govern-             3) Desentralisasi dalam arti devolusi atau penyerahan
      ment, or non-gevernmental organizations”.22                          fungsi dan kewenangan;
      Menurut ketiga sarjana ini, desentralisasi merupa-
                                                                             Desentralisasi dalam pengertian dekonsentrasi
kan pembentukan atau penguatan unit-unit pemerintah-
                                                                       merupakan pelimpahan beban tugas atau beban kerja
an “sub-nasional” yang kegiatannya secara substansial
                                                                       dari pemerintah pusat kepada wakil pemerintah pusat di
berada di luar jangkauan kendali pemerintahan pusat
                                                                       daerah tanpa diikuti oleh pelimpahan kewenangan untuk
(the creation or strengthening of sub-national units of
                                                                       mengambil keputusan. Sebaliknya, desentralisasi dalam
government, the activities of which are substantially
                                                                       arti pendelegasian kewenangan (transfer of authority)
outside the direct control of central government).
                                                                       berisi penyerahan kekuasaan untuk mengambil keputus-
      Jika dikelompokkan, desentralisasi itu dapat dibe-
                                                                       an dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah
dakan ke dalam 2 (dua) kelompok besar, yaitu (i) de-
                                                                       atau unit organisasi pemerintahan daerah yang berada di
konsentrasi yang merupakan ambtelijke decentralisatie
                                                                       luar jangkauan kendali pemerintah pusat. Sementara itu,
atau desentralisasi administratif, dan (ii) desentralisasi
                                                                       desentralisasi dalam arti devolusi merupakan penyerah-
politik atau staatskundige decentralisatie. Dalam
                                                                       an fungsi pemerintahan dan kewenangan pusat kepada
hubungannya dengan bidang kajian hukum administrasi
                                                                       pemerintahan daerah. Dengan penyerahan itu, pemerin-
negara dan hukum tata negara, desentralisasi adminis-
                                                                       tah daerah menjadi otonom dan tanpa dikontrol oleh
tratif itu dapat kita namakan sebagai desentralisasi
                                                                       pemerintah pusat yang telah menyerahkan hal itu kepada
ketatausahanegaraan, sedangkan staatskundige decen-
                                                                       daerah.
tralisatie merupakan desentralisasi ketatanegaraan.
                                                                             Pada hakikatnya, desentralisasi itu sendiri dapat di-
Dalam ambtelijke decentralisatie, terjadi pelimpahan ke-
                                                                       bedakan dari segi karakteristiknya, yaitu:
kuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat atas ke-
                                                                       1) Desentralisasi teritorial (territorial decentralization),
pada alat perlengkapan negara tingkat bawahannya guna
                                                                           yaitu penyerahan urusan pemerintahan atau pelim-
melancarkan pelaksanaan tugas pemerintahan. Sedang-
                                                                           pahan wewenang untuk menyelenggarakan suatu
kan, dalam staatskundige decentralisatie terjadi pelim-
                                                                           urusan pemerintahan dari pemerintah yang lebih
22
                                                                           tinggi kepada unit organisasi pemerintah yang lebih
  Krishna D. Darumurti, Umbu Rauta, Otonomi Daerah: Perkembangan
Pemikiran, Pengaturan dan Pelaksanaan, (Bandung: Citra Aditya Bakti,
                                                                           rendah berdasarkan aspek kewilayahan;
2003), hal. 47.


                               - 27 -                                                              28
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                      Jilid II

2) Desentralisasi fungsional (functional decentra-         konsentrasi juga diharapkan dapat terwujud fungsi-
   lization), yaitu penyerahan urusan-urusan pemerin-      fungsi kekuasaan negara yang efektif dan efisien, serta
   tahan atau pelimpahan wewenang untuk menyeleng-         terjaminnya manfaat-manfaat lain yang tidak dapat
   garakan suatu urusan pemerintahan dari pemerintah       diharapkan dari sistim pemerintahan yang terlalu ter-
   yang lebih tinggi kepada unit-unit pemerintah yang      konsentrasi dan bersifat sentralistis.
   lebih rendah berdasarkan aspek tujuannya (seperti             Oleh karena itu, ada beberapa tujuan dan manfaat
   Subak di Bali);                                         yang biasa dinisbatkan dengan kebijakan desentralisasi
3) Desentralisasi politik (political decentralization),    dan dekonsentrasi itu, yaitu:
   yaitu pelimpahan wewenang yang menimbulkan hak          1) Dari segi hakikatnya, desentralisasi dapat mencegah
   untuk mengurus diri kepentingan rumah tangga                terjadinya penumpukan (concentration of power)
   sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah           dan pemusatan kekuasaan (centralised power) yang
   yang dipilih oleh rakyat. Ini terkait juga dengan           dapat menimbulkan tirani;
   desentralisasi teritorial;                              2) Dari sudut politik, desentralisasi merupakan wahana
4) Desentralisasi budaya (cultural decentralization),          untuk pendemokratisasian kegiatan pemerintahan;
   yaitu pemberian hak kepada golongan-golongan ter-       3) Dari segi teknis organisatoris, desentrali-sasi dapat
   tentu untuk menyelenggarakan kegiatan kebudaya-             menciptakan pemerintahan yang lebih efektif dan efi-
   annya sendiri. Misalnya, kegiatan pendidikan oleh           sien;
   kedutaan besar negara asing, otonomi nagari dalam       4) Dari segi sosial, desentralisasi dapat membuka
   menyelenggarakan kegiatan kebudayaannya sendiri,            peluang partisipasi dari bawah yang lebih aktif dan
   dan sebagainya. Dalam hal ini sebenarnya tidak              berkembangnya kaderisasi kepemimpinan yang ber-
   termasuk urusan pemerintahan daerah;                        tanggung jawab karena proses pengambilan kepu-
5) Desentralisasi ekonomi (economic decentralization),         tusan tersebar di pusat-pusat kekuasaan di seluruh
   yaitu pelimpahan kewenangan dalam penyelenggara-            daerah;
   an kegiatan ekonomi;                                    5) Dari sudut budaya, desentralisasi diselenggarakan
6) Desentralisasi administratif (administrative decen-         agar perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkah
   tralization), yaitu pelimpahan sebagian kewenangan          kepada kekhususan-kekhususan yang terdapat di da-
   kepada alat-alat atau unit pemerintahan sendiri di          erah, sehingga keanekaragaman budaya dapat ter-
   daerah. Pengertiannya identik dengan dekonsentrasi.         pelihara dan sekaligus didayagunakan sebagai modal
                                                               yang mendorong kemajuan pembangunan dalam
      Keenam karakteristik desentralisasi tersebut dapat       bidang-bidang lainnya;
dikaitkan dengan tujuan dan manfaat yang dapat dipe-       6) Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, ka-
roleh dengan diterapkannya kebijakan desentralisasi dan        rena pemerintah daerah dianggap lebih banyak tahu
dekonsentrasi yang pada pokoknya merupakan kebijakan           dan secara langsung berhubungan dengan kepen-
yang diperlukan untuk mengatasi kecenderungan terja-           tingan di daerah, maka dengan kebijakan desen-
dinya penumpukan kekuasaan di satu pusat kekuasaan.            tralisasi, pembangunan ekonomi dapat terlaksana de-
Di samping itu, dengan kebijakan desentralisasi dan de-        ngan lebih tepat dan dengan biaya yang lebih murah.


                           - 29 -                                                     30
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                          Jilid II

                                                                              sud, (iii) diurus atau dipimpin oleh pejabat yang dipilih
      Kegiatan desentralisasi menurut Cohen dan                               di tingkat lokal, (iv) berwenang membuat kebijakan dan
Peterson dapat dikaitkan dengan sistem klasifikasi.23                         peraturan daerah, (v) berwenang memungut pajak, (vi)
Desentralisasi dapat dilihat sebagai konsep dan sebagai                       memiliki kewenangan mengelola anggaran sendiri, peng-
alat untuk pembangunan yang berkembang sangat dina-                           gajian, dan sistem keamanan.
mis dalam teori dan praktik. Oleh karena itu, desen-                                Keenam, dari segi tujuannya, desentralisasi dapat
tralisasi juga dapat dipahami secara lebih luas melalui                       pula dibedakan untuk tujuan politik, tujuan perhubung-
berbagai pendekatan. Pertama, dari segi historis, konsep                      an, tujuan pasar, dan tujuan administratif. Sedangkan
dan corak desentralisasi itu sendiri terus berkembang                         dari segi sifatnya, desentralisasi yang bertujuan adminis-
dari waktu ke waktu, sehingga oleh sebab itu, pengertian                      tratif tersebut dapat dibedakan lagi dalam tiga jenis,
dan pemahaman baku tentang desentralisasi juga terus                          yaitu (i) dekonsentrasi, (ii) devolusi, dan (iii) delegasi.
berkembang. Kedua, konsep desentralisasi juga biasa
dibedakan dari segi desentralisasi teritorial versus desen-                   B.   CABANG KEKUATAN LEGISLATIF
tralisasi fungsional. Ketiga, desentralisasi juga dapat
                                                                              1. Fungsi Pengaturan (Legislasi)
dilihat dari pendekatan produksi, yaitu fungsi produksi
dan penetapan barang dan jasa, serta pengiriman barang                              Cabang kekuasaan legislatif adalah cabang keku-
dan jasa.                                                                     asaan yang pertama-tama mencerminkan kedaulatan
      Namun, keempat, menurut Berkeley, desentralisasi                        rakyat. Kegiatan bernegara, pertama-tama adalah untuk
itu dapat dibedakan dalam 8 (delapan) bentuk. Kede-                           mengatur kehidupan bersama. Oleh sebab itu, kewe-
lapan bentuk desentralisasi itu adalah: (i) devolusi, (ii)                    nangan untuk menetapkan peraturan itu pertama-tama
devolusi fungsional, (iii) organisasi permasalahan, (iv)                      harus diberikan kepada lembaga perwakilan rakyat atau
dekonsentrasi prefectoral, (v) dekonsentrasi ministerial,                     parlemen atau lembaga legislatif. Ada tiga hal penting
(vi) delegasi kepada unit-unit otonom, (vii) keder-                           yang harus diatur oleh para wakil rakyat melalui par-
mawanan, (viii) marketisasi. Di samping itu, kelima,                          lemen, yaitu (i) pengaturan yang dapat mengurangi hak
desentralisasi juga dipandang tidak hanya sekedar                             dan kebebasan warga negara, (ii) pengaturan yang dapat
memindahkan tanggung jawab, kekuasaan personil, dan                           membebani harta kekayaan warga negara, dan (iii) peng-
resources. Lebih dari itu, dengan desentralisasi, unit-unit                   aturan mengenai pengeluaran-pengeluaran oleh penye-
pemerintahan di daerah (i) dibentuk oleh badan per-                           lenggara negara. Pengaturan mengenai ketiga hal terse-
wakilan rakyat sehingga menjadi legal unit tersendiri di                      but hanya dapat dilakukan atas persetujuan dari warga
depan pengadilan, (ii) berada dalam wilayah tertentu de-                      negara sendiri, yaitu melalui perantaraan wakil-wakil
ngan unsur masyarakatnya didukung oleh kebersamaan                            mereka di parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat.
dan kesadaran akan adanya unit pemerintahan dimak-                                  Oleh karena itu, yang biasa disebut sebagai fungsi
                                                                              pertama lembaga perwakilan rakyat adalah fungsi legis-
23
                                                                              lasi atau pengaturan. Fungsi pengaturan (regelende
   Lihat GTZ, “Pegangan Memahami Desentralisasi: Beberapa Pengertian          functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk me-
tentang Desentralisasi”, terjemahan Decentralization: A Sampling of Defini-
tions, cet-1, (Yogyakarta: Pembaharuan, 2004), hal. 8.                        nentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan


                                 - 31 -                                                                   32
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                             Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                           Jilid II

norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi.               atau otonomi, meskipun tidak diperintah oleh undang-
Sehingga, kewenangan ini utamanya hanya dapat dila-          undang.
kukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat             Selain itu, fungsi legislatif juga menyangkut empat
dengan norma hukum dimaksud. Sebab, cabang keku-             bentuk kegiatan sebagai berikut:
asaan yang dianggap berhak mengatur pada dasarnya            1) Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative ini-
adalah lembaga perwakilan rakyat, maka peraturan yang            tiation);
paling tinggi di bawah undang-undang dasar haruslah          2) Pembahasan rancangan undang-undang (law ma-
dibuat dan ditetapkan oleh parlemen dengan persetujuan           king process);
bersama dengan eksekutif.                                    3) Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-un-
      Dalam sistem UUD 1945, peraturan inilah yang di-           dang (law enactment approval);
namakan Undang-undang yang dibentuk oleh DPR atas            4) Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi
persetujuan bersama dengan Presiden. Di Amerika Seri-            atas perjanjian atau persetujuan internasional dan
kat, Undang-undang itu disebut law atau legislative act,         dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya
di Belanda disebut wet, sedangkan di Jerman disebut              (Binding decision making on international agree-
gessetz. Untuk menjalankan semua bentuk undang-                  ment and treaties or other legal binding documents).
undang, wet, gessetz, atau act tersebut, biasanya diper-
lukan peraturan pelaksanaan, seperti di Indonesia yaitu            Dalam berbagai peraturan perundang-undangan di
dengan Peraturan Pemerintah ataupun Peraturan Presi-         Indonesia, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap
den.                                                         yang paling penting. Sejak dulu, lembaga parlemen atau
      Selanjutnya, kewenangan pengaturan lebih opera-        lembaga perwakilan biasa dibedakan dalam tiga fungsi,
sional itu dianggap berasal dari delegasi kewenangan         yaitu: (a) fungsi legislasi, (b) fungsi pengawasan, dan (c)
legislatif dari lembaga perwakilan rakyat, dan karena itu,   fungsi anggaran. Pembedaan ini, misalnya, dapat dilihat
harus ada perintah atau pendelegasian kewenangan             dalam Undang-undang tentang Susunan dan Kedudukan
(legislative delegation of rule-making power) kepada         anggota MPR, DPR, DPR, dan DPRD.24 Dalam praktik di
lembaga eksekutif untuk menentukan pengaturan lebih          Indonesia, fungsi legislasilah yang dianggap utama, se-
lanjut tersebut. Pengecualian terhadap doktrin pende-        dangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah
legasian kewenangan pengaturan yang demikian itu             fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebu-
hanya dapat diterima berdasarkan prinsip freijsermessen      tannya dalam undang-undang. Padahal, ketiga-tiganya
yang dikenal dalam hukum administrasi negara, di mana        sama-sama penting. Bahkan dewasa ini, di seluruh
pemerintah dengan sendirinya dianggap memiliki kele-         penjuru dunia, yang lebih diutamakan justru adalah
luasaan untuk bertindak atau bergerak dalam rangka           fungsi pengawasan daripada fungsi legislasi. Hal ini
penyelenggaraan administrasi pemerintahan untuk ke-
pentingan umum. Dalam hal yang terakhir ini, tanpa
                                                             24
delegasi pun pemerintah dianggap berwenang menetap-             Indonesia, Undang-undang tentang Susunan dan Kedudukan Majelis
kan peraturan di bawah undang-undang secara mandiri          Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
                                                             Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU Nomor 22 Tahun 2003,
                                                             LN Nomor 92 Tahun 2003, TLN Nomor 4310.


                            - 33 -                                                           34
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                     Jilid II

terjadi karena sistim hukum di berbagai negara maju                      terjerumus ke dalam kecenderungan alamiahnya sendiri
sudah dianggap cukup untuk menjadi pedoman penye-                        untuk menjadi sewenang-wenang. Oleh karena itu,
lenggaraan negara yang demokratis dan sejahtera, se-                     lembaga perwakilan rakyat diberikan kewenangan untuk
hingga tidak banyak lagi produk hukum baru yang                          melakukan kontrol dalam tiga hal itu, yaitu (i) kontrol
diperlukan.25                                                            atas pemerintahan (control of executive), (ii) kontrol atas
      Di samping itu, perlu ditelaah secara kritis pula                  pengeluaran (control of expenditure), dan (iii) kontrol
mengenai fungsi penganggaran (budgeting), apakah                         atas pemungutan pajak (control of taxation).
tepat disebut sebagai satu fungsi yang tersendiri. Masa-                       Bahkan, secara teoritis, jika dirinci, fungsi-fungsi
lahnya, anggaran pendapatan dan belanja negara itu                       kontrol atau pengawasan oleh parlemen sebagai lembaga
dituangkan dalam baju hukum undang-undang, sehingga                      perwakilan rakyat dapat pula dibedakan sebagai berikut:
penyusunan anggaran dan belanja negara identik dengan                    1) Pengawasan terhadap penentuan kebijakan (control
pembentukan undang-undang tentang APBN, meskipun                             of policy making);
rancangannya selalu harus datang dari Presiden.26                        2) Pengawasan        terhadap    pelaksanaan     kebijakan
Sementara itu, pelaksanaan APBN itu sendiri harus pula                       (control of policy executing);
diawasi oleh DPR, dan pengawasan itu sendiri termasuk                    3) Pengawasan terhadap penganggaran dan belanja ne-
kategori fungsi pengawasan oleh parlemen. Oleh karena                        gara (control of budgeting);
itu, sebenarnya, lebih tepat untuk mengelompokkan                        4) Pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran dan be-
fungsi-fungsi parlemen itu menjadi tiga, yaitu (i) peng-                     lanja negara (control of budget implementation);
awasan, (ii) legislasi, dan (iii) representasi.                          5) Pengawasan terhadap kinerja pemerintahan (control
2. Fungsi Pengawasan (Control)                                               of government performances);
                                                                         6) Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat publik
      Seperti dikemukakan di atas, pengaturan yang                           (control of political appointment of public officials)
dapat mengurangi hak dan kebebasan warga negara,                             dalam bentuk persetujuan atau penolakan, atau pun
pengaturan yang dapat membebani harta kekayaan                               dalam bentuk pemberian pertimbangan oleh DPR.
warga negara, dan pengaturan-pengaturan mengenai
pengeluaran-pengeluaran oleh penyelenggara negara,                             Parlemen pertama-tama haruslah terlibat dalam
perlu dikontrol dengan sebaik-baiknya oleh rakyat sen-                   mengawasi proses perumusan dan penentuan kebijakan
diri. Jika pengaturan mengenai ketiga hal itu tidak                      pemerintahan, jangan sampai bertentangan dengan
dikontrol sendiri oleh rakyat melalui wakil-wakilnya di                  undang-undang yang telah mendapat persetujuan ber-
parlemen, maka kekuasaan di tangan pemerintah dapat                      sama oleh parlemen bersama dengan pemerintah. Pada
                                                                         pokoknya, undang-undang dasar dan undang-undang
25
   Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam     serta peraturan perundang-undangan pelaksana lainnya
Sejarah, (Jakarta: UI-Press, 1996).                                      mencerminkan norma-norma hukum yang berisi kebi-
26
   Lihat Pasal 23 ayat (3) UUD 1945, “Rancangan undang-undang anggaran   jakan atau state policy yang dituangkan dalam bentuk
pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas
bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan Dewan
                                                                         hukum tertentu yang tidak boleh bertentangan dengan
Perwakilan Daerah”.                                                      state policy yang tertuang dalam bentuk hukum yang


                               - 35 -                                                                36
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                     Jilid II

lebih tinggi. Setiap kebijakan dimaksud, baik menyang-                    dipilih oleh DPR untuk selanjutnya ditetapkan dengan
kut bentuk penuangannya, isinya, maupun pelaksana-                        Keputusan Presiden. Panglima TNI dan Kepala POLRI
annya haruslah dikontrol dengan seksama oleh lembaga                      diangkat oleh Presiden dengan persetujuan DPR, dan
perwakilan rakyat.                                                        lain sebagainya.
      Demikian pula dengan kegiatan penganggaran dan                            Keterlibatan lembaga perwakilan rakyat dengan
pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara,                       adanya hak untuk memberikan atau tidak memberikan
yang terkait erat dengan kinerja pemerintahan, harus                      persetujuan ataupun pertimbangan ini dapat disebut
pula dikontrol dengan sebaik-baiknya oleh lembaga per-                    juga sebagai hak untuk konfirmasi (right to confirm)
wakilan rakyat. Daya serap anggaran dan pelaksanaan                       lembaga legislatif. Hak untuk konfirmasi (right to
anggaran menurut peraturan perundang-undangan yang                        confirm) ini khusus diberikan dalam rangka pengang-
berlaku berhubungan erat dengan kinerja pemerintahan                      katan pejabat publik melalui pengangkatan politis (poli-
(government performances). Oleh karena itu, kontrol                       tical appointment). Dengan adanya hak ini, lembaga
terhadap kedua hal ini, sama-sama penting dalam rangka                    perwakilan rakyat dapat ikut mengendalikan atau meng-
fungsi kontrol oleh lembaga perwakilan rakyat.                            awasi kinerja para pejabat publik dimaksud dalam
      Bahkan, pengawasan oleh parlemen juga berkaitan                     menjalankan tugas dan kewenangannya masing-masing
dengan pengangkatan dan pemberhentian pejabat-peja-                       agar sesuai dengan ketentuan konstitusi dan peraturan
bat publik tertentu yang memerlukan sentuhan pertim-                      perundang-undangan yang berlaku.
bangan yang bersifat politik. Semua pejabat yang dipilih                        Dalam praktik, sebenarnya fungsi kontrol atau
secara tidak langsung oleh rakyat, maka pemilihannya                      pengawasan inilah yang harusnya diutamakan. Apalagi,
dilakukan oleh lembaga perwakilan rakyat. Demikian                        pada hakikatnya, asal mula munculnya konsep parlemen
pula pejabat publik lainnya yang perlu diangkat dengan                    sebagai lembaga perwakilan rakyat itu sendiri dalam
pertimbangan politik tertentu, maka pengangkatannya                       sejarah berkaitan erat dengan kata le parle yang berarti
ditentukan harus dengan pertimbangan atau bahkan                          to speak yang berarti “berbicara”. Artinya, wakil rakyat
dengan persetujuan lembaga perwakilan rakyat. Misal-                      itu adalah juru bicara rakyat, yaitu untuk menyuarakan
nya, para hakim agung dipilih oleh Dewan Perwakilan                       aspirasi, kepentingan, dan pendapat rakyat. Parlemen
Rakyat untuk selanjutnya ditetapkan menjadi hakim                         sebagai lembaga perwakilan rakyat tak ubahnya merupa-
agung dengan Keputusan Presiden. 27 Tiga orang hakim                      kan wadah, di mana kepentingan dan aspirasi rakyat itu
konstitusi, dipilih oleh DPR untuk selanjutnya ditetap-                   diperdengarkan dan diperjuangkan untuk menjadi mate-
kan dengan Keputusan Presiden. Duta Besar, diangkat                       ri kebijakan dan agar kebijakan itu dilaksanakan dengan
oleh Presiden dengan pertimbangan Dewan Perwakilan                        tepat untuk kepentingan seluruh rakyat yang aspirasinya
Rakyat. Pimpinan atau Dewan Gubernur Bank Sentral                         diwakili.
                                                                                Sehingga, fungsi kontrol inilah yang sebenarnya
27
  Calon hakim agung yang akan dipilih oleh DPR adalah calon hakim agung   lebih utama daripada fungsi legislasi. Fungsi kontrol ti-
yang diusulkan dari Komisi Yudisial. Lihat Pasal 24A UUD 1945, Pasal 8    dak saja berkenaan dengan kinerja pemerintah dalam
UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 14
Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung dan Pasal 13 Undang-undang
                                                                          melaksanakan ketentuan undang-undang ataupun kebi-
Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial.                              jakan yang telah ditentukan, melainkan juga berkaitan


                                - 37 -                                                               38
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                          Jilid II

dengan penentuan anggaran dan pelaksanaan anggaran                  Untuk menjamin keterwakilan substantif itu, prin-
pendapatan dan belanja negara yang telah ditetapkan.          sip perwakilan dianggap tidak cukup hanya apabila se-
Oleh sebab itu, dalam fungsi pengawasan sudah terkan-         suatu pendapat rakyat sudah disampaikan secara resmi
dung pula pengertian fungsi anggaran (budgeting) yang         ke lembaga perwakilan rakyat. Untuk menjamin hal itu,
di Indonesia biasanya disebut sebagai fungsi yang tersen-     masih diperlukan kemerdekaan pers, kebebasan untuk
diri. Sesungguhnya, fungsi anggaran itu sendiri meru-         berdemo atau berunjuk rasa, dan bahkan hak mogok bagi
pakan salah satu manifestasi fungsi pengawasan, yaitu         buruh, dan sebagainya, sehingga keterwakilan formal di
pengawasan fiskal. Dengan demikian, yang penting dise-        parlemen itu dapat dilengkapi secara substantif. Dengan
but tersendiri sebagai fungsi parlemen itu sebenarnya         demikian, perwakilan formal memang dapat dianggap
adalah fungsi legislasi, fungsi pengawasan (control), dan     penting, tetapi tetap tidak mencukupi (it’s necessary, but
fungsi representasi (representation).                         not sufficient) untuk menjamin keterwakilan rakyat seca-
3. Fungsi Perwakilan (Representasi)                           ra sejati dalam sistem demokrasi perwakilan yang dikem-
                                                              bangkan dalam praktik.
      Fungsi parlemen sebagai lembaga perwakilan rak-               Dalam rangka pelembagaan fungsi representasi itu,
yat yang paling pokok sebenarnya adalah fungsi repre-         dikenal pula adanya tiga sistem perwakilan yang diprak-
sentasi atau perwakilan itu sendiri. Lembaga perwakilan       tikkan di berbagai negara demokrasi. Ketiga fungsi itu
tanpa representasi tentulah tidak bermakna sama sekali.       adalah:
Dalam hubungan itu, penting dibedakan antara penger-          1) Sistem perwakilan politik (political representation);
tian representation in presence dan representation in         2) Sistem perwakilan teritorial (territorial atau regional
ideas. Pengertian pertama bersifat formal, yaitu keter-           representation);
wakilan yang dipandang dari segi kehadiran fisik.             3) Sistem perwakilan fungsional (functional represen-
Sedangkan, pengertian keterwakilan yang kedua bersifat            tation).
substantif, yaitu perwakilan atas dasar aspirasi atau idea.
Dalam pengertian yang formal, keterwakilan itu sudah                Sistem perwakilan politik menghasilkan wakil-
dianggap ada apabila secara fisik dan resmi, wakil rakyat     wakil politik (political representatives), sistem perwakil-
yang terpilih sudah duduk di lembaga perwakilan rakyat.       an territorial menghasilkan wakil-wakil daerah (regional
Akan tetapi, secara substansial, keterwakilan rakyat itu      representatives atau territorial representatives). Se-
sendiri baru dapat dikatakan tersalur apabila kepenting-      dangkan, sistem perwakilan fungsional menghasilkan
an nilai, aspirasi, dan pendapat rakyat yang diwakili         wakil-wakil golongan fungsional (functional representa-
benar-benar telah diperjuangkan dan berhasil menjadi          tives). Misalnya, anggota Dewan Perwakilan Rakyat
bagian dari kebijakan yang ditetapkan oleh lembaga            (DPR) yang berasal dari partai politik merupakan contoh
perwakilan rakyat yang bersangkutan, atau setidak-            dari perwakilan politik, sementara anggota Dewan Per-
tidaknya aspirasi mereka itu sudah benar-benar diper-         wakilan Daerah (DPD) yang berasal dari tiap-tiap daerah
juangkan sehingga mempengaruhi perumusan kebijakan            provinsi adalah contoh dari perwakilan teritorial atau
yang ditetapkan oleh parlemen.                                regional representation. Sedangkan, anggota utusan
                                                              golongan dalam sistem keanggotaan MPR di masa Orde


                            - 39 -                                                        40
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                          Jilid II

Baru (sebelum perubahan UUD 1945) adalah contoh dari          the United States of America. The House of Represen-
sistem perwakilan fungsional (functional representa-          tatives mirip dengan The House of Commons di Inggris,
tives).                                                       yaitu sama-sama merupakan wakil-wakil partai politik
      Dianutnya ketiga sistem perwakilan politik (poli-       yang dipilih melalui pemilihan umum. Akan tetapi, ber-
tical representation), perwakilan territorial (territorial    beda dengan The House of Lords di Inggris, Senat
representation), dan perwakilan fungsional (functional        Amerika Serikat beranggotakan wakil-wakil rakyat di ne-
representation) menentukan bentuk dan struktur pe-            gara bagian yang juga dipilih melalui pemilihan umum
lembagaan sistim perwakilan itu di setiap negara. Pilihan     setempat. Calon anggota senat tidak diharuskan berasal
sistem perwakilan itu selalu tercermin dalam struktur ke-     dari partai politik tertentu, meskipun dapat saja para
lembagaan parlemen yang dianut di suatu negara. Pada          calon senator itu berasal dari orang-orang partai politik.
umumnya, di setiap negara, dianut salah satu atau paling      Akan tetapi, karakteristik para anggota Senat itu sangat
banyak dua dari ketiga sistem tersebut secara bersa-          berbeda dari karakteristik anggota House of Lords. Para
maan. Dalam hal negara yang bersangkutan menganut             senator itu adalah wakil negara bagian atau regional
salah satu dari ketiganya, maka pelembagaannya tercer-        representatives berdasarkan prinsip territorial repre-
min dalam struktur parlemen satu kamar. Artinya, struk-       sentation, sedangkan para Lords termasuk kategori
tur lembaga perwakilan rakyat yang dipraktikkan oleh          wakil-wakil dari golongan fungsional (functional repre-
negara itu mestilah parlemen satu kamar (unicameral           sentatives).
parliament). Jika sistem yang dianut itu mencakup dua               Dalam sistim bikameral di Irlandia, juga dianut dua
fungsi, maka kedua fungsi itu selalu dilembagakan dalam       sistim perwakilan, yaitu sistim perwakilan politik dan
struktur parlemen dua kamar (bicameral parliament).           perwakilan fungsional. Anggota Sienad Ieramm bersifat
      Misalnya, Kerajaan Inggris memiliki parlemen dua        fungsional, yaitu dari kelompok profesi, perguruan ting-
kamar, yaitu House of Lords dan House of Commons.             gi, dan golongan fungsional lainnya, sedangkan Dewan
The House of Lords beranggotakan tokoh-tokoh yang             Perwakilan beranggotakan para wakil partai politik.
mempunyai ciri sebagai kelompok fungsional. Sedang-           Dengan demikian, dalam praktik di berbagai negara, sis-
kan, The House of Commons beranggotakan mereka                tem unikameral selalu mencerminkan satu sistem perwa-
yang berasal dari partai politik yang dipilih melalui pemi-   kilan saja, yaitu perwakilan politik, sedangkan dalam
lihan umum, sehingga disebut sebagai political represen-      sistem bikameral dianut dua dari ketiga sistem perwa-
tatives. Dengan perkataan lain, dapat dikatakan bahwa         kilan tersebut di atas. Ada parlemen bikameral yang
Inggris menganut sistem perwakilan fungsional dan per-        menganut sistem perwakilan politik dan perwakilan
wakilan politik yang masing-masing tercermin di lemba-        fungsional, dan ada pula parlemen bikameral yang
ga parlemen bikameralnya, yaitu the House of Lords dan        menganut sistem perwakilan politik dan perwakilan teri-
the House of Commons.                                         torial (regional).
      Berbeda dari Inggris, Amerika Serikat juga memi-              Justru yang menarik adalah bahwa Majelis Permu-
liki parlemen dua kamar atau bicameral parliament,            syawaratan Rakyat Republik Indonesia berdasarkan
yaitu The House of Representative dan The Senate yang         UUD 1945 sebelum mengalami perubahan menggabung-
secara bersama-sama disebut sebagai The Congress of           kan ketiga sistim perwakilan tersebut di atas sekaligus.


                            - 41 -                                                        42
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                          Jilid II

Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan menen-               e) Pengawasan atas kinerja pemerintahan (control
tukan:                                                               of government performances);
     “MPR terdiri atas anggota-anggota DPR ditambah de-          f) Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat pu-
     ngan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-             blik (control of political appointment of public
     golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan                 officials) dalam bentuk persetujuan atau peno-
     undang-undang”.                                                 lakan, atau pun dalam bentuk pemberian pertim-
                                                                     bangan oleh DPR.
      Di dalamnya terdapat tiga unsur anggota, yaitu (i)
                                                              3) Fungsi Pengaturan atau Legislasi menyangkut 4 (em-
anggota DPR sebagai perwakilan politik (political repre-
                                                                 pat) bentuk kegiatan, yaitu:
sentatives), (ii) Utusan Daerah dari daerah provinsi
                                                                 a) Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative
(regional representatives), dan (iii) Utusan Golongan
                                                                     initiation);
yang berasal dari golongan fungsional (functional repre-
                                                                 b) Pembahasan rancangan undang-undang (law
sentaitves). Sekarang, setelah Perubahan Keempat UUD,
                                                                     making process);
Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 berbunyi:
                                                                 c) Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-
     “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang              undang (law enactment approval);
     dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut      d) Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi
     dengan undang-undang”.                                          atas perjanjian atau persetujuan internasional
      Dengan demikian, unsur utusan golongan fungsi-                 dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat
onal dihilangkan sama sekali dari keanggotaan MPR pas-               lainnya (Binding decision making on internati-
ca reformasi.                                                        onal agreement and treaties or other legal bin-
      Dari uraian di atas, dapat diringkaskan bahwa                  ding documents).
fungsi parlemen atau lembaga perwakilan rakyat itu pada
pokoknya ada tiga, yaitu:                                     C.   CABANG KEKUASAAN YUDISIAL
1) Fungsi Representasi (Perwakilan):                          1. Kedudukan Kekuasaan Kehakiman
    a) Representasi formal; dan
    b) Representasi aspirasi.                                        Kekuasaan kehakiman merupakan pilar ketiga da-
2) Fungsi Pengawasan (Control):                               lam sistim kekuasaan negara modern. Dalam bahasa
    a) Pengawasan atas penentuan kebijakan (control of        Indonesia, fungsi kekuasaan yang ketiga ini seringkali di-
        policy making);                                       sebut cabang kekuasaan “yudikatif”, dari istilah Belanda
    b) Pengawasan atas pelaksanaan kebijakan (control         judicatief. Dalam bahasa Inggris, di samping istilah le-
        of policy executing);                                 gislative, executive, tidak dikenal istilah judicative,
    c) Pengawasan atas penganggaran dan belanja nega-         sehingga untuk pengertian yang sama biasanya dipakai
        ra (control of budgeting);                            istilah judicial, judiciary, ataupun judicature.
    d) Pengawasan atas pelaksanaan anggaran dan be-                  Dalam sistem negara modern, cabang kekuasaan
        lanja negara (control of budget implementation);      kehakiman atau judiciary merupakan cabang yang dior-
                                                              ganisasikan secara tersendiri. Oleh karena itu, dikatakan


                            - 43 -                                                        44
                       Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

oleh John Alder, “The principle of separation of powers     kenegaraan, tetapi kata akhir dalam memahami maksud-
is particuarly important for the judiciary”.28 Bahkan,      nya tetap berada di tangan para hakim.
boleh jadi, karena Montesquieu sendiri adalah seorang             Lagi pula, sebagai buatan manusia, hukum dan
hakim (Perancis), maka dalam bukunya, “L’Esprit des         peraturan perundang-undangan seringkali memang ti-
Lois”, ia mengimpikan pentingnya pemisahan kekuasaan        dak sempurna. Kadang-kadang, ada undang-undang
yang ekstrim antara cabang kekuasaan legislatif, ekse-      yang agak kabur perumusannya dan membuka kemung-
kutif, dan terutama kekuasaan yudisial.                     kinan banyak penafsiran mengenai pengertian-penger-
       Baik di negara-negara yang menganut tradisi civil    tian yang terkandung di dalamnya. Akibatnya, peraturan
law maupun common law, baik yang menganut sistim            yang demikian itu menyebabkan terjadinya kebingungan
pemerintahan parlementer maupun presidentil, lembaga        dan ketidakpastian yang luas. Karena itu, diperlukan
kekuasaan kehakiman selalu bersifat tersendiri. Di nega-    hakim yang benar-benar dapat dipercaya untuk memu-
ra yang menganut sistim parlementer, terdapat percam-       tuskan hal tersebut sebagai solusi akhir. Untuk itu,
puran antara fungsi legislatif dan eksekutif. Di Inggris,   diperlukan pula pengaturan mengenai tipe manusia yang
misalnya, untuk menjadi menteri seseorang justru diper-     seperti apa yang seharusnya diangkat menjadi hakim.
syaratkan harus berasal dari anggota parlemen. Parle-             Banyak sekali komentar dan pandangan negatif ter-
men dapat membubarkan kabinet melalui mekanisme             hadap hakim mengenai sejauh mana hakim dapat beker-
mosi tidak percaya. Sebaliknya, pemerintah juga dapat       ja dengan objektif, dan apakah tidak mungkin terjadi
membubarkan parlemen dengan cara mempercepat pe-            bahwa hakim yang dikonstruksikan sebagai manusia
milihan umum. Akan tetapi, meskipun demikian, cabang        bebas dan tidak berpihak kecuali kepada kebenaran tidak
kekuasaan kehakiman atau judiciary tetap bersifat inde-     akan “bias”. Apakah benar bahwa seorang hakim baik
penden dari pengaruh cabang-cabang kekuasaan lainnya.       secara sadar ataupun tidak sadar tidak akan dipengaruhi
       Pemisahan kekuasaan juga terkait erat dengan         oleh sikap prejudice yang disebabkan oleh latar belakang
independensi peradilan. Prinsip pemisahan kekuasaan         sosial dan politik kehidupannya sendiri dalam memutus
(separation of powers) itu menghendaki bahwa para ha-       setiap perkara, di mana untuk itu ia diharapkan bersikap
kim dapat bekerja secara independen dari pengaruh ke-       objektif dan imparsial.29 Sikap “bias” itu sendiri kadang-
kuasaan eksekutif dan legislatif. Bahkan, dalam mema-       kadang dipengaruhi pula oleh cara hakim sendiri mema-
hami dan menafsirkan undang-undang dasar dan                hami atau memandang kedudukan dan fungsinya itu.30
undang-undang, hakim harus independen dari pendapat         Misalnya, dalam memutus sesuatu perkara, pastilah ada
dan bahkan dari kehendak politik para perumus undang-       yang pihak senang dan ada pihak tidak senang, termasuk
undang dasar dan undang-undang itu sendiri ketika           dalam perkara yang bersangkutan dengan pertentangan
perumusan dilakukan. Meskipun anggota Parlemen dan          antara negara dengan warga negara. Dalam hal demi-
Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat mencermin-
kan kedaulatan rakyat dalam menentukan kebijakan
                                                            29
                                                               Lihat misalnya Griffith, The Politics of the Judiciary, (London: Fontana
                                                            Press, 1985).
                                                            30
                                                               Lihat misalnya Lord Hailsham, The Dilemma of Democracy, (Collins,
28
     Alder and English, Op Cit., hal. 267.                  1978).


                                      - 45 -                                                   46
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                       Jilid II

kian, apakah hakim akan tetap dapat bersikap netral atau                 and impartiality of the judiciary haruslah benar-benar
akan merasa menjadi hero bagi rakyat dalam mengha-                       dijamin di setiap negara demokrasi konstitusional (cons-
dapi negara.                                                             titutional democracy).
      Dalam kegiatan bernegara, kedudukan hakim pada                           Lembaga peradilan tumbuh dalam sejarah umat
pokoknya bersifat sangat khusus. Dalam hubungan ke-                      manusia dimulai dari bentuk dan sistimnya yang seder-
pentingan yang bersifat triadik (triadic relation) antara                hana. Lama-lama bentuk dan sistim peradilan berkem-
negara (state), pasar (market), dan masyarakat madani                    bang menjadi semakin kompleks dan modern. Oleh
(civil society), kedudukan hakim haruslah berada di                      karena itu, seperti dikemukakan oleh Djokosoetono,32
tengah. Demikian pula dalam hubungan antara negara                       ada empat tahap dan sekaligus empat macam rechts-
(state) dan warga negara (citizens), hakim juga harus                    praak yang dikenal dalam sejarah, yaitu:
berada di antara keduanya secara seimbang.31 Jika ne-                    1) Rechtspraak naar ongeschreven recht (hukum adat),
gara dirugikan oleh warga negara, karena warga negara                        yaitu pengadilan yang didasarkan atas ketentuan
melanggar hukum negara, maka hakim harus memutus-                            hukum yang tidak tertulis, seperti pengadilan adat;
kan hal itu dengan adil. Jika warga negara dirugikan oleh                2) Rechtspraak naar precedenten, yaitu pengadilan
keputusan-keputusan negara, baik melalui perkara tata                        yang didasarkan atas prinsip presedent atau putusan-
usaha negara maupun perkara pengujian peraturan, ha-                         putusan hakim yang terdahulu, seperti yang diprak-
kim juga harus memutusnya dengan adil. Jika antar-                           tikkan di Inggris;
warga negara sendiri atau pun dengan lembaga-lembaga                     3) Rechtspraak naar rechtsboeken, yaitu pengadilan
negara terlibat sengketa kepentingan perdata satu sama                       yang didasarkan atas kitab-kitab hukum, seperti da-
lain, maka hakim atas nama negara juga harus memu-                           lam praktik dengan pengadilan agama (Islam) yang
tusnya dengan seadil-adilnya pula. Oleh karena itu,                          menggunakan kompendium atau kitab-kitab ulama
hakim dan kekuasaan kehakiman memang harus ditem-                            ahlussunnah wal-jama’ah atau kitab-kitab ulama
patkan sebagai cabang kekuasaan yang tersendiri.                             syi’ah; dan
      Oleh sebab itu, salah satu ciri yang dianggap                      4) Rechtspraak naar wetboeken, yaitu pengadilan yang
penting dalam setiap negara hukum yang demokratis                            didasarkan atas ketentuan undang-undang atau pun
(democratische rechtsstaat) ataupun negara demokrasi                         kitab undang-undang. Pengadilan demikian ini
yang berdasar atas hukum (constitutional democracy)                          merupakan penjelmaan dari paham hukum positif
adalah adanya kekuasaan kehakiman yang independen                            atau moderne wetgeving yang mengutamakan per-
dan tidak berpihak (independent and impartial). Apa-                         aturan perundang-undangan yang bersifat tertulis
pun sistim hukum yang dipakai dan sistim pemerintahan                        (schreven wetgeving).
yang dianut, pelaksanaan the principles of independence
                                                                              Pengadilan adalah lembaga kehakiman yang men-
                                                                         jamin tegaknya keadilan melalui penerapan undang-
31
   Jimly Asshiddiqie, The Role of Constitutional Court in Guaranteeing
Access to Justice in a New Transitional State, Keynote Address at the
                                                                         32
Conference of “Comparing Access to Justice in Asian and European           Djokosoetono, Hukum Tata Negara, kuliah dihimpun oleh Harun Alrasid
Transitional Countries”, Bogor, Indonesia, 27-28 June 2005.              pada tahun 1959, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), hal. 117.


                               - 47 -                                                                     48
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

undang dan kitab undang-undang (wet en wetboeken)                          4) Pengadilan Militer (PM) dan Pengadilan Tinggi
dimaksud. Strukturnya dapat bertingkat-tingkat sesuai                         Militer dalam lingkungan peradilan militer.38
dengan sifat perkara dan bidang hukum yang terkait. Ada
perkara yang cukup diselesaikan melalui peradilan per-                          Di samping itu, dewasa ini, dikenal pula beberapa
tama dan sekaligus terakhir, ada pula perkara yang dise-                   pengadilan khusus, baik yang bersifat tetap ataupun Ad
lesaikan dalam dua tingkat, dan ada pula perkara yang                      Hoc, diantaranya yaitu:
diselesaikan dalam tiga tahap, yaitu tingkat pertama,                      1) Pengadilan Hak Asasi Manusia (HAM);39
tingkat banding, dan tingkat kasasi.33                                     2) Pengadilan Tindak Pidana Korupsi;40
      Dalam sistim peradilan di Indonesia dewasa ini,                      3) Pengadilan Niaga;41
terdapat 4 (empat) lingkungan peradilan, yang masing-                      4) Pengadilan Perikanan;42
masing mempunyai lembaga lembaga pengadilan tingkat                        5) Pengadilan Anak;43
pertama dan pengadilan tingkat banding. Pada tingkat                       6) Pengadilan Hubungan Kerja Industrial;44
kasasi, semuanya berpuncak pada Mahkamah Agung                             7) Pengadilan Pajak; 45
(MA).34 Pengadilan tingkat pertama dan kedua dalam
keempat lingkungan peradilan tersebut adalah:
1) Pengadilan Negeri (PN) dan Pengadilan Tinggi (PT)                       Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara
    dalam lingkungan peradilan umum;35                                     (LN No. 35 dan TLN No. 4380).
2) Pengadilan Agama (PA) dan Pengadilan Tinggi Aga-                        38
                                                                              Indonesia, Undang-undang Tentang Peradilan Militer, UU No. 84 Tahun
    ma (PTA) dalam lingkungan peradilan agama;36                           1977, LN No. 84 Tahun 1997, TLN No. 3713.
                                                                           39
3) Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) dan Pengadil-                          Lihat dalam BAB IX Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999. Indonesia,
                                                                           Undang-undang tentang Hak Asasi Manusia, UU No. 39 Tahun 1999, LN
    an Tinggi Tata Usaha Negara dalam lingkungan per-                      No. 165 Tahun 1999, TLN No. 3886.
    adilan tata usaha negara; 37 dan                                       40
                                                                              Indonesia, Undang-undang tentang Tindak Pidana Korupsi, UU No. 31
                                                                           Tahun 1999, LN No. 140 Tahun 1999, TLN No. 140.
                                                                           41
                                                                               Lihat Indonesia, Undang-undang tentang Kepailitan dan Penundaan
                                                                           Kewajiban Pembayaran Utang, UU No. 37 Tahun 2004, LN No. 131 Tahun
33
    Dalam Pasal 24 UUD 1945 dan Pasal 24 UU tentang Kekuasaan              2004, TLN No. 4443.
                                                                           42
Kehakiman, disebutkan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah         Lihat BAB XIII dst. dalam Undang-undang Nomor 31 Tahun 2004. Indo-
Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya, dan oleh       nesia, Undang-undang tentang Perikanan, UU No. 31 Tahun 2004, LN No.
sebuah Mahkamah Konstitusi.                                                118 Tahun 2004, TLN No. 4433.
34                                                                         43
   Lihat UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (LN No. 73 dan           Indonesia, Undang-undang tentang Pengadilan Anak, UU No. 3 Tahun
TLN 3316) jo UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No. 14          1997, LN No. 3 Tahun 1997, TLN 3668.
                                                                           44
Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (LN No. 9 dan TLN No.4359).                 Indonesia, Undang-undang tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan
35
   Lihat UU No. 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum jo. UU No. 8 Tahun     Industrial, UU No. 2 Tahun 2004, LN No. 6 Tahun 2004, TLN No. 4356.
                                                                           45
2004 tentang Perubahan Atas UU No. 2 Tahun 1986 tentang Peradilan             Indonesia, Undang-undang tentang Pengadilan Pajak, UU No. 14 Tahun
Umum (LN No. 24 dan TLN No. 4379).                                         2002, LN No. 27 Tahun 2002, TLN No. 4189. Lihat juga Undang-undang
36
   Indonesia, Undang-undang Tentang Peradilan Agama, UU No. 7 Tahun        Nomor 2 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
1989, LN No. 73 Tahun 1989, TLN No. 3316.                                  Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2005 Tentang Penangguhan Mulai
37
   Lihat UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (TL No.   Berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 Tentang Penyelesaian
77 dan TLN No. 3344) jo. UU No. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas        Perselisihan Hubungan Industrial Menjadi Undang-Undang.


                                - 49 -                                                                      50
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                        Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

                                                                       2. Beberapa Prinsip Pokok Kehakiman
8) Mahkamah Syar’iyah Provinsi Nanggroe Aceh Darus-
                                                                             Secara umum dapat dikemukakan ada 2 (dua) prin-
   salam;46
                                                                       sip yang biasa dipandang sangat pokok dalam sistim per-
9) Pengadilan Adat di Papua. 47
                                                                       adilan, yaitu (i) the principle of judicial independence,
                                                                       dan (ii) the principle of judicial impartiality. Kedua prin-
      Pengadilan HAM, Pengadilan Tipikor, Pengadilan
                                                                       sip ini diakui sebagai prasyarat pokok sistem di semua
Niaga, Pengadilan Perikanan, Pengadilan Anak, serta
                                                                       negara yang disebut hukum modern atau modern consti-
Pengadilan Hubungan Industrial termasuk ke dalam
                                                                       tutional state.
lingkungan peradilan umum, sedangkan Pengadilan Pa-
                                                                             Prinsip independensi itu sendiri antara lain harus
jak dapat digolongkan termasuk lingkungan peradilan
                                                                       diwujudkan dalam sikap para hakim dalam memeriksa
tata usaha negara. Untuk Mahkamah Syar’iyah digolong-
                                                                       dan memutus perkara yang dihadapinya. Di samping itu,
kan pada Peradilan Agama, sedangkan Pengadilan Adat
                                                                       independensi juga tercermin dalam berbagai pengaturan
juga pada Peradilan Umum juga. Di samping itu ada
                                                                       mengenai hal-hal yang berkaitan dengan pengangkatan,
pula, badan-badan quasi pengadilan yang berbentuk ko-
                                                                       masa kerja, pengembangan karir, sistim penggajian, dan
misi-komisi yang bersifat ad hoc. Misalnya, Komisi Peng-
                                                                       pemberhentian para hakim.
awas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indo-
                                                                             Sementara itu, prinsip kedua yang sangat penting
nesia (KPI), Komisi Banding Merek, dan sebagainya.
                                                                       adalah prinsip ketidakberpihakan (the principle of im-
      Semua lembaga pengadilan Ad Hoc dan quasi pe-
                                                                       partiality). Bahkan oleh O. Hood Phillips dan kawan-
ngadilan sebagaimana disebutkan di atas mempunyai ke-
                                                                       kawan mengatakan, “The impartiality of the judiciary is
dudukan yang khusus dalam sistim hukum Indonesia,
                                                                       recognized as an important, if not the most important
dan dapat saja selalu berubah di masa yang akan datang,
                                                                       element, in the administration of justice”.48 Dalam
baik itu bertambah maupun berkurang. Akan tetapi yang
                                                                       praktik, ketidakberpihakan atau impartiality itu sendiri
jelas, kesemuanya berfungsi untuk menjamin agar hu-
                                                                       mengandung makna dibutuhkannya hakim yang tidak
kum dan keadilan dapat ditegakkan dan diwujudkan
                                                                       saja bekerja secara imparsial (to be impartial), tetapi ju-
dengan sebaik-baiknya.
                                                                       ga terlihat bekerja secara imparsial (to appear to be
                                                                       impartial).49
                                                                             Namun, di samping kedua prinsip tersebut, dari
                                                                       perspektif hakim sendiri berkembang pula pemikiran
46
   Lihat Bab XII mengenai Mahkamah Syar’iyah Provinsi Naggroe Aceh     mengenai prinsip-prinsip lain yang juga dianggap pen-
Darussalam dalam Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001. Indonesia,         ting. Misalnya, dalam forum International Judicial
Undang-undang tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa     Conference di Bangalore, India, 2001, berhasil disepakati
Aceh Sebagai Provinsi Naggroe Aceh Darussalam, UU No. 18 Tahun 2001,
                                                                       draft kode etik dan perilaku hakim se-dunia yang
LN No. 114 Tahun 2001, TLN 4143.
47
   Lihat Bab XIV Kekuasaan Kehakiman dalam Undang-undang Nomor 21
Tahun 2001. Indonesia, Undang-undang tentang Otonomi Khusus Bagi
                                                                       48
Provinsi Papua, UU No. 21 Tahun 2001, LN No. 135 Tahun 2001, TLN No.        Phllips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 437.
                                                                       49
4151.                                                                       Lihat kasus McGonnell vs United Kingdom (2000), 30 E.H.R.R. 241.


                               - 51 -                                                                      52
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                      Jilid II

kemudian disebut The Bangalore Draft. Selanjutnya,         kan memberikan pemecahan terhadap setiap perkara
setelah mengalami revisi dan penyempurnaan berkali-        yang diajukan kepadanya. Ketidakberpihakan mencakup
kali, draft ini akhirnya diterima luas oleh berbagai ka-   sikap netral, menjaga jarak yang sama dengan semua
langan hakim di dunia sebagai pedoman bersama dengan       pihak yang terkait dengan perkara, dan tidak meng-
sebutan resmi The Bangalore Principles of Judicial Con-    utamakan salah satu pihak mana pun, disertai pengha-
duct.                                                      yatan yang mendalam mengenai keseimbangan antar
       Dalam The Bangalore Principles itu, tercantum       kepentingan yang terkait dengan perkara. Prinsip ke-
adanya 6 (enam) prinsip penting yang harus dijadikan       tidakberpihakan senantiasa melekat dan harus tercermin
pegangan bagi para hakim di dunia, yaitu prinsip-prinsip   dalam setiap tahapan proses pemeriksaan perkara sam-
independence, impartiality, integrity, propriety, equa-    pai kepada tahap pengambilan keputusan, sehingga pu-
lity, dan competence and diligence.                        tusan pengadilan dapat benar-benar diterima sebagai
                                                           solusi hukum yang adil bagi semua pihak yang
1) Independensi (Independence Principle)                   berperkara dan oleh masyarakat luas pada umumnya.
    Independensi hakim merupakan jaminan bagi tegak-
nya hukum dan keadilan, dan prasyarat bagi terwujud-       3) Integritas (Integrity Principle)
nya cita-cita negara hukum. Independensi melekat sa-           Integritas hakim merupakan sikap batin yang men-
ngat dalam dan harus tercermin dalam proses peme-          cerminkan keutuhan dan keseimbangan kepribadian
riksaan dan pengambilan keputusan atas setiap perkara,     setiap hakim sebagai pribadi dan sebagai pejabat negara
dan terkait erat dengan independensi pengadilan sebagai    dalam menjalankan tugas jabatannya. Keutuhan kepriba-
institusi yang berwibawa, bermartabat dan terpercaya.      dian mencakup sikap jujur, setia, dan tulus dalam men-
Independensi hakim dan pengadilan terwujud dalam ke-       jalankan tugas profesionalnya, disertai ketangguhan ba-
mandirian dan kemerdekaan hakim, baik sendiri-sendiri      tin untuk menepis dan menolak segala bujuk-rayu, goda-
maupun sebagai institusi, dari pelbagai pengaruh yang      an jabatan, kekayaan, popularitas, ataupun godaan-
berasal dari luar diri hakim berupa intervensi yang ber-   godaan lainnya. Sedangkan, keseimbangan kepribadian
sifat mempengaruhi dengan halus, dengan tekanan,           mencakup keseimbangan ruhaniah dan jasmaniah atau
paksaan, kekerasan, atau balasan karena kepentingan        mental dan fisik, serta keseimbangan antara kecerdasan
politik atau ekonomi tertentu dari pemerintah atau         spiritual, kecerdasan emosional, dan kecerdasan intelek-
kekuatan politik yang berkuasa, kelompok atau golong-      tual dalam pelaksanaan tugasnya.
an, dengan ancaman penderitaan atau kerugian tertentu,
atau dengan imbalan atau janji imbalan berupa keun-        4) Kepantasan dan Kesopanan (Propriety Principle)
tungan jabatan, keuntungan ekonomi, atau bentuk                Kepantasan dan kesopanan merupakan norma kesu-
lainnya.                                                   silaan pribadi dan kesusilaan antarpribadi yang tercer-
                                                           min dalam perilaku setiap hakim, baik sebagai pribadi
2) Ketidakberpihakan (Impartiality Principle)              maupun sebagai pejabat negara dalam menjalankan
    Ketidakberpihakan merupakan prinsip yang melekat       tugas profesionalnya, yang menimbulkan rasa hormat,
dalam hakikat fungsi hakim sebagai pihak yang diharap-     kewibawaan, dan kepercayaan. Kepantasan tercermin


                           - 53 -                                                     54
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                              Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

dalam penampilan dan perilaku pribadi yang berhu-            ketelitian, ketekunan, dan kesungguhan dalam pelaksa-
bungan dengan kemampuan menempatkan diri dengan              naan tugas profesional hakim.
tepat, baik mengenai tempat, waktu, tata busana, tata
suara, atau kegiatan tertentu. Sedangkan, kesopanan ter-           Keenam prinsip etika hakim itu dapat dijadikan
wujud dalam perilaku hormat dan tidak merendahkan            oleh hakim Indonesia untuk merumuskan sendiri kode
orang lain dalam pergaulan antarpribadi, baik dalam          etik yang berlaku di Indonesia. Dalam hubungan ini,
tutur kata lisan, tulisan, atau bahasa tubuh, dalam ber-     Mahkamah Konstitusi telah menetapkan Kode Etik
tindak, bekerja, dan bertingkah laku ataupun dalam ber-      Hakim Konstitusi sebagaimana tertuang dalam Peratur-
gaul dengan sesama hakim, dengan karyawan atau pega-         an Mahkamah Konstitusi No. 07/PMK/2005.50
wai pengadilan, dengan tamu, dengan pihak-pihak dalam
                                                             3. Struktur Organisasi Kehakiman
persidangan atau pihak-pihak lain yang terkait dengan
perkara.                                                            Dalam struktur organisasi kekuasaan kehakiman,
                                                             terdapat beberapa fungsi yang dilembagakan secara in-
5) Kesetaraan (Equality Principle)                           ternal dan eksternal. Terkait dengan jabatan-jabatan ke-
    Kesetaraan merupakan prinsip yang menjamin perla-        hakiman itu, terdapat pula pejabat-pejabat hukum yaitu
kuan yang sama terhadap semua orang berdasarkan ke-          (a) pejabat penyidik, (b) pejabat penuntut umum, dan (c)
manusiaan yang adil dan beradab, tanpa membeda-              advokat yang juga diakui sebagai penegak hukum. Di
bedakan satu dengan yang lain atas dasar perbedaan aga-      lingkungan pejabat penyidik, terdapat (i) polisi, (ii) jaksa,
ma, suku, ras, warna kulit, jenis kelamin, status perkawi-   (iii) penyidik Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), dan
nan, kondisi fisik, status sosial-ekonomi, umur, pan-        (iv) penyidik pegawai negeri sipil, yang dewasa ini di
dangan politik, ataupun alasan-alasan lain yang serupa.      Indonesia berjumlah kurang lebih 52 macam. Mereka
Prinsip kesetaraan ini secara esensial melekat dalam si-     yang menjalankan fungsi penuntutan adalah (i) jaksa
kap setiap hakim untuk senantiasa memperlakukan se-          penuntut umum, dan (ii) Komisi Pemberantasan Korupsi
mua pihak dalam persidangan secara sama sesuai de-           (KPK).
ngan kedudukannya masing-masing dalam proses per-                   Sementara itu, dalam lingkungan internal organisa-
adilan.                                                      si pengadilan, dibedakan dengan tegas adanya 3 (tiga)
                                                             jabatan yang bersifat fungsional, yaitu (i) hakim, (ii)
6) Kecakapan dan Keseksamaan (Competence and Dili-
    gence Principle)                                         50
    Kecakapan dan keseksamaan hakim merupakan pra-             Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Pemberlakuan Deklarasi Kode
                                                             Etik dan Perilaku Hakim Konstitusi, Peraturan Mahkamah Konstitusi
syarat penting dalam pelaksanaan peradilan yang baik         Republik Indonesia Nomor 07/PMK/2005 bertanggal 18 Oktober 2005.
dan terpercaya. Kecakapan tercermin dalam kemampuan          PMK ini merupakan penyempurnaan dari PMK Nomor 02/PMK/2003 ten-
profesional hakim yang diperoleh dari pendidikan, pela-      tang Kode Etik dan Pedoman Tingkah Laku Hakim Konstitusi bertanggal 24
tihan, dan/atau pengalaman dalam pelaksanaan tugas.          September 2003, yang telah disesuaikan dengan tuntutan pe rkembangan baik
Sedangkan, keseksamaan merupakan sikap pribadi ha-           nasional maupun internasional, juga setelah adanya Deklarasi dari para
                                                             Hakim Konstitusi mengenai Kode Etik dan Perilaku Hakim Konstitusi yang
kim yang menggambarkan kecermatan, kehati-hatian,            lebih dikenal dengan nama Sapta Karsa Hutama.


                            - 55 -                                                             56
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                               Jilid II

panitera, dan (iii) pegawai administrasi lainnya. Ketiga-                        da Sekretaris Mahkamah Agung atau Sekretaris Jenderal
nya perlu dibedakan dengan tegas, karena memiliki                                Mahkamah Konstitusi.52
kedudukan yang berbeda dalam hukum tata negara dan                                      Oleh karena itu, di lingkungan pengadilan, ada tiga
hukum administrasi negara. Hakim adalah pejabat nega-                            pejabat yang memegang tampuk kepemimpinan, yaitu (i)
ra yang menjalankan kekuasaan negara di bidang yudi-                             Ketua pengadilan yang bersangkutan, (ii) Panitera, dan
sial atau kehakiman. Sementara itu, panitera adalah                              (iii) Sekretaris yang kadang-kadang dirangkap oleh Pani-
pegawai negeri sipil yang menyandang jabatan fungsi-                             tera. Di lingkungan Mahkamah Konstitusi dan demikian
onal sebagai administratur perkara yang bekerja berda-                           pula di Mahkamah Agung, ketiga jabatan ini dipisahkan
sarkan sumpah jabatan untuk menjaga kerahasiaan se-                              secara tegas. Pada Mahkamah Konstitusi, terdapat
tiap perkara.51 Sedangkan, pegawai administrasi biasa                            kedudukan Sekretaris Jenderal yang bertanggung jawab
adalah pegawai negeri sipil yang tunduk pada ketentuan                           di bidang administrasi umum dengan status sebagai
kepegawainegerian pada umumnya.                                                  Pejabat Eselon IA, dan ada pula Panitera yang bertang-
      Independensi hakim dalam menjalankan tugas ke-                             gung jawab di bidang administrasi peradilan dengan
hakimannya pada pokoknya terletak dalam diri setiap                              status sebagai Pejabat yang disetarakan dengan Eselon
hakim itu sendiri. Hakim tidak bertanggung jawab ke-                             IA. Dengan demikian, kedua pejabat penunjang ini tidak
pada Ketua Majelis Hakim, kepada Ketua Mahkamah                                  saling tumpang tindih tanggung jawabnya dalam mendu-
Agung, ataupun kepada Ketua Mahkamah Konstitusi.                                 kung kelancaran pelaksanaan tugas hakim. Pemisahan
Hakim memutus berdasarkan Ketuhanan Yang Maha                                    kedua jabatan administrasi penunjang ini jelas diatur
Esa, dan karena itu bertanggung jawab langsung kepada                            dalam Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang
Tuhan Yang Maha Esa, yang wajib diyakini dan diimani                             Mahkamah Konstitusi.53
oleh setiap Hakim Indonesia sebagai Tuhan Yang Maha                                     Dalam perkembangan selanjutnya, pemisahan se-
Kuasa. Panitera sebagai pejabat fungsional di bidang                             rupa juga dilakukan di lingkungan Mahkamah Agung.
administrasi tunduk dan bertanggungjawab kepada Ke-                              Bahkan organisasi struktural di lingkungan Mahkamah
tua Mahkamah, Ketua Pengadilan, atau kepada Ketua                                Agung lebih besar dan lebih kompleks, mengingat seba-
Majelis Hakim dalam bidang administrasi perkara. Akan                            gian fungsi administrasi kehakiman yang sebelumnya
tetapi, dari segi administrasi kepegawaian tunduk kepa-                          ditangani oleh Pemerintah c.q. Departemen Kehakiman,
                                                                                 sekarang beralih penanganannya oleh Mahkamah Agung
                                                                                 di bawah manajemen satu atap. Pemerintah tidak lagi
51
                                                                                 berwenang menangani masalah administrasi pembinaan
   Dalam hal ini, yang dimaksud dengan “bersifat fungsional” tidaklah iden-
                                                                                 hakim dan sebagainya. Oleh karena itu, pemisahan jabat-
tik dengan “jabatan fungsional” yang dikenal dalam hukum kepegawaian.
Hal yang dapat dikategorikan sebagai jabatan fungsional dalam arti yang
biasa di sini adalah “panitera”, sedangkan hakim bukan lagi pegawai negeri
                                                                                 52
seperti dulu, sehingga tidak dapat disebut sebagai jabatan fungsional kepe ga-       Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden Republik Indonesia
waian. Hakim, dewasa ini, diakui sebagai pejabat negara. Lihat ketentuan-        Tentang Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi,
ketentuan pada UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-               Keputusan Presiden Nomor 51 Tahun 2004 bertanggal 22 Juni 2004.
                                                                                 53
undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, LN No. 169                 Indonesia, Undang-undang Tentang Mahkamah Konstitusi, UU Nomor 24
Tahun 1999, TLN. 3890.                                                           Tahun 2003, LN Nomor 98 Tahun 2003, TLN Nomor 4316.


                                   - 57 -                                                                         58
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                    Jilid II

an Panitera dan Sekretaris menjadi semakin penting                      dapat dibubarkan oleh pemerintah, apabila dianggap ti-
untuk dilakukan di lingkungan Mahkamah Agung. Sek-                      dak dapat memberikan dukungan kepada pemerintah.
retaris bertindak menjadi semacam “Menteri Kehakim-                            Sistem pemerintahan itu dikatakan bersifat presi-
an” masa lalu yang dalam melaksanakan tugasnya                          dentil apabila (a) kedudukan kepala negara tidak terpi-
bertanggung jawab kepada Ketua Mahkamah Agung. Se-                      sah dari jabatan kepala pemerintahan, (b) kepala negara
dangkan, Panitera tetap menangani administrasi perkara                  tidak bertanggung jawab kepada parlemen, melainkan
sebagaimana biasanya.                                                   langsung bertanggung jawab kepada rakyat yang memi-
      Tugas Sekretaris Mahkamah Agung sangat kom-                       lihnya, (c) Presiden sebaliknya juga tidak berwenang
pleks, sehingga oleh karena itu diberi kewenangan untuk                 membubarkan parlemen, (d) kabinet sepenuhnya ber-
mengkoordinasikan pelaksanaan tugas beberapa Direk-                     tanggung jawab kepada Presiden sebagai pemegang
tur Jenderal yang diadakan khusus di lingkungan Mah-                    kekuasaan pemerintahan negara atau sebagai adminis-
kamah Agung. Dengan demikian, pembinaan organisasi                      trator yang tertinggi. Dalam sistim presidentil, tidak
badan-badan peradilan di seluruh Indonesia berada di                    dibedakan apakah Presiden adalah kepala negara atau
bawah tanggung jawab administratif Sekretaris Mahka-                    kepala pemerintahan. Tetapi yang ada hanya Presiden
mah Agung.54                                                            dan Wakil Presiden saja dengan segala hak dan kewajib-
                                                                        annya atau tugas dan kewenangannya masing-masing.
D.    CABANG KEKUASAAN EKSEKUTIF                                               Sementara itu, dalam sistem campuran, terdapat
1. Sistim Pemerintahan                                                  ciri-ciri presidentil dan ciri-ciri parlementer secara ber-
                                                                        samaan dalam sistem pemerintahan yang diterapkan.
      Cabang kekuasaan eksekutif adalah cabang keku-                    Sistem campuran ini biasanya oleh para ahli disebut
asaan yang memegang kewenangan administrasi peme-                       sesuai dengan kebiasaan yang diterapkan oleh masing-
rintahan negara yang tertinggi. Dalam hubungan ini, di                  masing negara. Misalnya, sistem yang dipraktikkan di
dunia dikenal adanya 3 (tiga) sistem pemerintahan nega-                 Perancis biasa dikenal oleh para sarjana dengan sebutan
ra, yaitu (i) sistem pemerintahan presidentil, (ii) sistem              hybrid system. Kedudukan sebagai kepala negara
pemerintahan parlementer atau sistim kabinet, dan (iii)                 dipegang oleh Presiden yang dipilih langsung oleh rak-
sistem campuran. Sistem pemerintahan itu dikatakan                      yat, tetapi juga ada kepala pemerintahan yang dipimpin
bersifat parlementer apabila (a) sistem kepemimpinan-                   oleh seorang Perdana Menteri yang didukung oleh parle-
nya terbagi dalam jabatan kepala negara dan kepala                      men seperti dalam sistem parlementer yang biasa. Oleh
pemerintahan sebagai dua jabatan yang terpisah, dan (b)                 karena itu, sistem Perancis ini dapat pula kita sebut seba-
jika sistem pemerintahannya ditentukan harus bertang-                   gai sistim quasi-parlementer.
gung jawab kepada parlemen, sehingga dengan demikian                           Dalam sistem pemerintahan di berbagai negara
(c) kabinet dapat dibubarkan apabila tidak mendapat                     yang menganut sistem campuran itu, kadang-kadang ciri
dukungan parlemen, dan sebaliknya (d) parlemen juga                     presidentilnya memang lebih menonjol, tetapi ada pula
                                                                        negara yang ciri parlementernyalah yang lebih menonjol.
54
   Lihat Pasal I angka 17 UU No. 5 Tahun 2004 jo UU No. 14 Tahun 1985
                                                                        Apabila ciri presidentilnya yang lebih menonjol, maka
tentang Mahkamah Agung.                                                 sistim demikian dapat kita sebut sebagai sistim quasi-


                               - 59 -                                                               60
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                         Jilid II

presidentil. Misalnya, sebelum UUD 1945 diubah                     Berbeda dengan sistem pemerintahan parlementer,
pertama kali pada tahun 1999, UUD 1945 dikatakan             maka dalam sistem presidentil, kedudukan menteri sepe-
menganut sistim pemerintahan presidentil. Akan tetapi,       nuhnya tergantung kepada Presiden. Para menteri diang-
di samping itu, sistim yang diterapkan tetap mengan-         kat dan diberhentikan serta bertanggung jawab kepada
dung ciri parlementernya, yaitu dengan adanya MPR            Presiden. Meskipun demikian, dalam pelaksanaan tugas-
yang berstatus sebagai lembaga tertinggi negara, tempat      nya, tentu saja, para menteri itu membutuhkan duku-
kemana Presiden harus tunduk dan bertanggung jawab.          ngan parlemen agar tidak setiap kebijakannya “dijegal”
Oleh karena itu, sistem pemerintahan yang dianut oleh        atau “diboikot” oleh parlemen. Namun demikian, secara
UUD 1945 sebelum perubahan itu adalah sistim quasi-          umum, dapat dikatakan bahwa para menteri dalam
presidentil, karena ciri presidentilnya tetap lebih menon-   sistem pemerintahan presidentil itu mempersyaratkan
jol, meskipun terdapat pula ciri parlementer. Akan           kualifikasi yang lebih teknis profesional daripada politis
tetapi, apabila ciri parlementernya yang lebih menonjol,     seperti dalam sistim parlementer. Dalam sistem presi-
maka sistem demikian lebih tepat disebut quasi-parle-        dentil, yang bertanggung jawab adalah Presiden, bukan
menter, sebagaimana yang telah dipraktikkan di negara        Menteri, sehingga sudah seharusnya nuansa pekerjaan
Perancis.                                                    para menteri dalam sistem presidentil itu bersifat lebih
2. Kementerian Negara                                        profesional daripada politis.
                                                                   Oleh sebab itu, untuk diangkat menjadi menteri se-
      Dalam sistem pemerintahan kabinet atau parle-          harusnya seseorang benar-benar memiliki kualifikasi
menter, Menteri tunduk dan bertanggung jawab kepada          teknis dan profesional untuk memimpin pelaksanaan
parlemen. Sedangkan dalam sistem presidentil, para           tugas-tugas pemerintahan berdasarkan prinsip merito-
menteri tunduk dan bertanggung jawab kepada Presiden.        krasi. Sistem pemerintahan presidentil lebih menuntut
Dalam sistem parlementer jelas sekali bahwa kedudukan        kabinetnya sebagai zaken-kabinet daripada kabinet
menteri adalah bersifat sentral. Perdana Menteri sebagai     dalam sistim parlementer yang lebih menonjol sifat
menteri utama, menteri koordinator, atau menteri yang        politisnya. Oleh karena itu, dalam menetapkan seseorang
memimpin para menteri lainnya dalam kabinet adalah           diangkat menjadi menteri, sudah seharusnya Presiden
kepala pemerintahan, yaitu yang memimpin pelaksanaan         dan Wakil Presiden lebih mengutamakan persyaratan
tugas-tugas pemerintahan secara operasional sehari-          teknis kepemimpinan daripada persyaratan dukungan
hari. Kinerja pemerintahan sepenuhnya berada di tangan       politis.
para menteri yang dipimpin oleh seorang Perdana Men-               Hal itu dipertegas lagi oleh kenyataan bahwa dalam
teri itu. Dikarenakan sangat kuatnya kedudukan para          sistem pemerintahan presidentil, menteri itu sendiri ada-
menteri, parlemen pun dapat dibubarkan oleh mereka.          lah pemimpin yang tertinggi dalam kegiatan pemerintah-
Sebaliknya, kabinet juga dapat dibubarkan oleh parle-        an di bidangnya masing-masing. Oleh karena dalam ja-
men apabila mendapat mosi tidak percaya dari parle-          batan Presiden dan Wakil Presiden tergabung fungsi
men. Demikianlah perimbangan kekuatan di antara              kepala negara dan kepala pemerintahan sekaligus, maka
kabinet dan parlemen dalam sistem pemerintahan parle-        tentunya Presiden dan Wakil Presiden tidak mungkin
menter.                                                      terlibat terlalu mendetil dalam urusan-urusan operasi-


                            - 61 -                                                       62
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

onal pemerintahan sehari-hari. Bahkan, untuk kepen-                                 Siapa yang akan diangkat menjadi menteri, tentu
tingan koordinasi, terbukti pula diperlukan adanya                            sepenuhnya merupakan kewenangan Presiden untuk
jabatan menteri senior, seperti para Menteri Koordi-                          menentukannya. Pasal 17 ayat (1), (2), dan (3) UUD 1945
nator. Artinya, untuk melakukan fungsi koordinasi teknis                      menyatakan, “Presiden dibantu oleh menteri-menteri
saja, Presiden dan Wakil Presiden sudah tidak dapat lagi                      negara”, “Menteri-menteri itu diangkat dan diberhen-
terlalu diharapkan efektif.                                                   tikan oleh Presiden”, “Setiap menteri membidangi urus-
       Oleh karena itu, jabatan menteri untuk masing-                         an tertentu dalam pemerintahan”. Akan tetapi, Pasal 17
masing bidang pemerintahan tersebut memang seharus-                           ayat (4) menentukan pula bahwa “Pembentukan, pengu-
nya dipercayakan penuh kepada para menteri yang kom-                          bahan, dan pembubaran kementerian negara diatur
peten di bidangnya masing-masing. Itulah sebabnya                             dalam undang-undang”. Maksudnya ialah, meskipun
dalam Penjelasan UUD 194555 yang diberlakukan sebagai                         mengenai orangnya merupakan kewenangan mutlak Pre-
bagian yang tidak terpisahkan dari UUD 1945 berdasar-                         siden, tetapi mengenai struktur organisasinya harus di-
kan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, dinyatakan bahwa                             atur dalam undang-undang.
menteri itu bukanlah pejabat tinggi negara yang biasa.                              Dengan demikian, organisasi kementerian negara
Menteri itu adalah pemimpin pemerintahan yang se-                             itu tidak dapat seenaknya diadakan, diubah, atau dibu-
sungguhnya dalam bidangnya masing-masing. Oleh                                barkan hanya oleh pertimbangan keinginan atau kehen-
karena jabatan Presiden dan Wakil Presiden sendiri se-                        dak pribadi seorang Presiden belaka. Semua hal yang
bagian fungsinya bersifat simbolik, maka fungsi kepe-                         berkenaan dengan organisasi kementerian negara itu ha-
mimpinan dalam arti teknis memang seharusnya berada                           ruslah diatur dalam undang-undang. Artinya, peru-
di pundak para menteri. Oleh sebab itu, dikatakan bahwa                       bahan, pembentukan, atau pembubaran organisasi ke-
para menterilah yang sesungguhnya merupakan pemim-                            menterian negara harus diatur bersama oleh Presiden
pin pemerintahan yang riel dan operasional dalam pe-                          bersama-sama para wakil rakyat yang duduk di lembaga
ngertian sehari-hari. Bahkan, dapat diidealkan bahwa                          Dewan Perwakilan Rakyat. Itulah esensi dari ketentuan
perbedaan kualitas antara sifat-sifat kepemimpinan Pre-                       bahwa hal tersebut harus diatur dalam undang-undang.
siden dan para Menteri dalam proses pemerintahan                                    Selain itu, dalam cabang kekuasaan eksekutif ini,
adalah bahwa Presiden dan Wakil Presiden adalah pe-                           terdapat pula cakupan bidang kekuasaan yang sangat
mimpin pemerintahan dalam arti politik. Sedangkan,                            luas, termasuk kekuasaan pemerintahan daerah (local
para menteri merupakan pemimpin pemerintahan dalam                            government). Fungsi pemerintahan daerah itu terdapat
arti teknis.                                                                  di tingkat provinsi dan di tingkat kabupaten kota. Di
                                                                              samping itu, ada pula aspek-aspek pemerintahan desa
55
  Lihat pendapat Satyavati S. Jhaveri, “Pada saat ditetapkannya, UUD 1945     yang juga perlu dibahas tersendiri. Oleh karena luasnya
belum ada Penjelasannya. Adapun Penjelasan yang disiarkan dalam Berita        cakupan materi yang terkandung di dalam persoalan ke-
RI Tahun II No. 7, bukanlah karya Panitia Hukum Dasar, melainkan dibuat       kuasaan pemerintahan eksekutif itu, maka dalam buku
oleh alm. Prof. Dr. Soepomo pribadi dan isinya sesuai dengan penjelasan       ini hal tersebut sengaja belum dibahas. Sebab, persoalan
beliau pada Rapat Besar Badan Penyelidik tanggal 5 Juli 1945”. Satyavati S.
Jhaveri The Presidency in Indonesia, Dilemmas of Democraty, Disertasi,
                                                                              hukum yang menyangkut bidang pemerintahan eksekutif
(Bombay: Populer Prakashan Private Limited, 1975), hal. 2.                    itu sudah berkaitan dengan materi pokok dalam studi


                                  - 63 -                                                                 64
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                             Jilid II

hukum tata negara dan hukum administrasi negara,                              kalah perang dan semua negara bekas jajahan di seluruh
sehingga oleh sebab itu harus dibahas secara khusus                           dunia, terutama di benua Asia dan Afrika.57 Namun, ge-
dalam buku Hukum Tata Negara yang bukan bersifat                              lombang kedua ini mulai terhambat sejak tahun 1958
pengantar seperti buku ini.                                                   dengan munculnya fenomena rezim bureaucratic
                                                                              authoritarianism di seluruh dunia. Backlash kedua ini
E.     PERKEMBANGAN ORGANISASI NEGARA                                         timbul karena dinamika internal yang terjadi di masing-
1.     Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan                                  masing negara yang baru merdeka yang memerlukan
       Perubahan Kelembagaan Negara                                           konsolidasi kekuasaan yang tersentralisasi dan terkon-
                                                                              sentrasi di pusat-pusat kekuasaan negara.
      Sejak dasawarsa 70-an abad ke-XX, muncul gelom-                               Gejala otoritarianisme berlangsung beberapa deka-
bang liberalisasi politik, ekonomi, dan kebudayaan di                         de, sebelum akhirnya ditembus oleh gelombang demo-
seluruh dunia. Di bidang politik, muncul gerakan demo-                        krasi ketiga, sejak tahun 1974, yaitu dengan munculnya
kratisasi dan hak asasi manusia. Dalam tulisannya, “Will                      gelombang gerakan pro-demokrasi di Eropa Selatan se-
More Countries Become Democratic?” (1984),56 Samuel                           perti di Yunani, Spanyol, dan Portugal, dilanjutkan oleh
Huntington menggambarkan adanya tiga gelombang                                negara-negara Amerika Latin seperti di Brazil dan Argen-
besar demokrasi sejak revolusi Amerika Serikat 1776. Ge-                      tina. Gelombang ketiga ini berlangsung pula di Asia, se-
lombang pertama berlangsung sampai dengan tahun                               perti di Filipina, Korea Selatan, Thailand, Burma, dan
1922 yang ditandai oleh peristiwa-peristiwa besar di                          Indonesia. Terakhir, puncak gelombang demokrasi me-
Amerika Serikat, Inggris, Perancis, Jerman, dan Italia.                       landa pula negara-negara Eropa Timur dan Uni Soviet
Setelah itu, gerakan demokratisasi mengalami backlash                         yang kemudian berubah dari rezim komunis menjadi
dengan munculnya fasisme, totalitarianisme, dan stalin-                       demokrasi.
isme, terutama di Jerman (Hitler), Italia (Musolini),                               Sementara itu, gelombang perubahan di bidang
Rusia (Stalin), dan Jepang.                                                   ekonomi juga berlangsung sangat cepat sejak tahun
      Gelombang Kedua terjadi sejak berakhirnya Perang                        1970-an. Penggambaran mengenai terjadinya Mega
Dunia Kedua, fasisme dan totalitarianisme berhasil                            Trends seperti yang ditulis oleh John Naisbitt dan
dihancurkan, pada saat yang sama muncul pula dekolo-                          Patricia Aburdene memperlihatkan dengan jelas bagai-
nisasi besar-besaran, menumbangkan imperialisme dan                           mana negara-negara intervensionis di seluruh dunia
kolonialisme. Oleh karena itu, dikatakan bahwa Perang                         dipaksa oleh keadaan untuk mengurangi campur tangan-
Dunia II berakhir bukan hanya dengan kemenangan ne-                           nya dalam urusan-urusan bisnis. Sejak tahun 1970,
gara pemenangnya sendiri, melainkan dimenangkan oleh                          terjadi gelombang privatisasi, deregulasi, dan debirokra-
ide demokrasi, baik di negara-negara pemenang Perang                          tisasi besar-besaran di Inggris, Perancis, Jerman, Je-
Dunia Kedua itu sendiri maupun di negara-negara yang                          pang, dan Amerika Serikat. Bahkan hampir semua nega-

56                                                                            57
  Samuel P. Huntington, “Political Science Quarterly”, 1984, dalam David J.     Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan
Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Introductory        Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 1994), hal.
Essays, (Radio Australia-Monach Development Studies Centre, 1991).            231-232.


                                  - 65 -                                                                         66
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                               Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                             Jilid II

ra di dunia dipaksa oleh keadaan untuk mengadakan            untuk menjamin efisiensi dan efektifitas pelayanan
privatisasi terhadap berbagai badan usaha yang sebelum-      umum yang lebih memenuhi harapan rakyat. 58
nya dimiliki dan dikelola oleh negara.                             Jika dibandingkan dengan kecenderungan selama
       Di bidang kebudayaan, juga serupa dengan gelom-       abad ke-20, dan terutama sesudah Perang Dunia Ke-
bang perubahan di bidang politik dan ekonomi. Dengan         dua,59 ketika gagasan welfare state atau negara kesejah-
meningkatnya perkembangan teknologi transportasi, ko-        teraan60 sedang tumbuh sangat populer di dunia, hal ini
munikasi, telekomunikasi, dan informasi, dunia semakin       jelas bertolak belakang. Sebagai akibat kelemahan-
berubah menjadi satu, dan semua aspek kehidupan me-          kelemahan paham liberalisme dan kapitalisme klasik, pa-
ngalami proses globalisasi. Cara berpikir umat manusia       da abad ke-19 muncul paham sosialisme yang sangat
dipaksa oleh keadaan mengarah kepada sistem nilai yang       populer dan melahirkan doktrin welfare state sebagai re-
serupa. Bahkan, dalam persoalan selera musik, selera         aksi terhadap doktrin nachwachtaersstaat yang menda-
makanan, dan selera berpakaian pun terjadi proses pe-        lilkan doktrin the best government is the least govern-
nyeragaman dan hubungan saling pengaruh mempenga-
ruhi antarnegara. Sementara itu, sebagai respons terha-
                                                             58
dap gejala penyeragaman itu, timbul pula fenomena               Di kalangan para ahli, kritik dan gugatan terhadap konsep negara kese jah-
                                                             teraan (welfate state) ini berkembang sangat luas. Usulan yang paling mo-
perlawanan budaya dari berbagai tradisi lokal di setiap      derat mengenai hal ini, menawarkan konsep mengenai corporatist state
negara, sehingga muncul gelombang yang saling bersi-         (imtegrated welfare state) yang mengintegrasikan semua kepentingan (inte-
tegang satu sama lain, antara globalisasi versus loka-       rest organs) sebagai perkembangan lanjutan dari ide welfare state yang
lisasi, sehingga secara berseloroh melahirkan istilah baru   konvensional. Semua kritik para hali ditambah kenyataan bahwa di masa
yang dikenal dengan glokalisasi.                             depan akan terus berkembang luas, maka gugatan terhadap ide welfare state
                                                             sudah pasti akan makin meningkat dan bahkan boleh jadi welfare state akan
       Perubahan-perubahan itu menuntut respons yang         dianggap tidak relevan lagi. Oleh karena itu, sangat mendesak untuk men da-
lebih adaptif dari organisasi negara dan pemerintahan.       lami perkembangan-perkembangan ini dalam konteks ide negara kesejah -
Semakin demokratis dan berorientasi pasar dari suatu         teraan dalam UUD Negara RI Tahun 1945. Lihat Jimly Asshiddiqie,
negara, maka semakin organisasi negara itu harus me-         Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Negara Kesejahteraan dan Reali-
ngurangi perannya dan membatasi diri untuk tidak men-        tas Masa Depan, pidato pengukuhan Jabatan Guru Besar Fakultas Hukum
                                                             Universitas Indonesia, Jakarta, 1998.
campuri dinamika urusan masyarakat serta pasar yang          59
                                                                Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State, London and
mempunyai mekanisme kerjanya sendiri.                        Basingstoke: The Macmillan Press, 1979), hal. 1. “The twentieth century,
       Dengan perkataan lain, konsepsi negara kesejah-       and in particular the period since the Second World War, can fairly be
teraan (welfare state) yang sebelumnya mengidealkan          described as the era of the welfare state”.
                                                             60
perluasan tanggung jawab negara ke dalam urusan-                Bung Hatta pada sidang-sidang BPUPKI dalam rangka penyusunan UUD
                                                             1945 menyebut konsepsi negara kesejahteraan ini dengan istilah “negara
urusan masyarakat dan pasar, pada masa kini dituntut         pengurus”. Lihat penjelasan umum tentang UUD 1945 dalam naskah UUD
untuk melakukan liberalisasi dengan mengurangi peran         1945 sebelum perubahan, Berita Repoeblik Tahun II No. 7, Percetakan
                                                             Repoeblik Indonesia, 15 Febroeari 1946. Lihat juga Risalah Sidang BPUPKI
                                                             dan PPKI, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1995.
                                                             Bandingkan dengan RM. A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar
                                                             1945, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
                                                             2004).


                            - 67 -                                                               68
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                              Jilid II

ment. Dalam paham negara kesejahteraan, adalah tang-                                 Dengan adanya tuntutan perkembangan itu, negara
gung jawab sosial negara untuk mengurusi nasib orang                           modern dewasa ini seakan dituntut untuk berpaling kem-
miskin dan yang tak berpunya. Oleh karena itu, negara                          bali ke doktrin lama seperti dalam paham nachwachters-
dituntut berperan lebih, sehingga format kelembagaan                           staat abad ke-18 dengan mengidealkan prinsip the best
organisasi birokrasinya juga menjangkau kebutuhan                              government is the least government.64 Tentu saja, nega-
yang lebih luas. Begitu luasnya bidang-bidang yang mesti                       ra modern sekarang tidak mungkin kembali ke masa lalu
ditangani oleh pemerintahan welfare state, maka dalam                          begitu saja. Dunia terus berkembang. Jarum jam tidak
perkembangannya kemudian muncul sebutan interven-                              mungkin kembali ke masa lalu. Namun demikian, meski-
sionist state.61                                                               pun negara modern sekarang tidak mungkin lagi kembali
       Dalam bentuknya yang paling ekstrim muncul pula                         ke doktrin abad ke-18, keadaan objektif yang harus diha-
rezim negara-negara komunis pada kutub yang sangat                             dapi dewasa ini memang mengharuskan semua peme-
kiri. Semua urusan ditangani sendiri oleh birokrasi nega-                      rintahan negara-negara di dunia melakukan perubahan
ra sehingga ruang kebebasan dalam kehidupan masya-                             besar-besaran terhadap format kelembagaan yang di-
rakat (civil society) menjadi sangat sempit. Akibatnya,                        warisi dari masa lalu. Perubahan dimaksud harus dila-
birokrasi negara kesejahteraan di hampir seluruh dunia                         kukan untuk merespons kebutuhan nyata secara tepat.
mengalami inefisiensi.62 Di satu sisi, bentuknya terus                         Semua negara modern sekarang ini tidak dapat lagi
berkembang menjadi sangat besar, dan cara kerjanya                             mempertahankan format lama kelembagaan negara dan
pun menjadi sangat lamban dan sangat tidak efisien. Di                         birokrasi pemerintahannya yang makin dirasakan tidak
pihak lain, kebebasan warga negara menjadi terkung-                            efisien dalam memenuhi tuntutan aspirasi rakyat yang
kung, dan ketakutan terus menghantui warga negara.                             terus meningkat.
Sementara itu, karena perkembangan ilmu pengetahuan                                  Semua negara dituntut untuk mengadakan pemba-
dan teknologi serta dinamika kehidupan nasional, regi-                         ruan di sektor birokrasi dan administrasi publik. Sebagai
onal, dan internasional yang cenderung berubah, aneka                          gambaran, setelah masing-masing melakukan pemba-
aspirasi ke arah perubahan meluas pula di setiap negara                        ruan tersebut secara besar-besaran sejak dasawarsa
di dunia, baik di bidang ekonomi maupun politik. Tuntu-                        1970-an dan 1980-an, hampir semua negara anggota
tan aspirasi itu pada pokoknya mengarah kepada aspirasi                        Organization for Economic Cooperation and Develop-
demokratisasi dan pengurangan peranan negara di se-                            ment (OECD) mengembangkan kebijakan yang sama.65
mua bidang kehidupan, seperti yang tercermin dalam
gelombang ketiga demokratisasi yang digambarkan oleh                           64
Samuel P. Huntington tersebut di atas.63                                          Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka
                                                                               Utama, 1992), hal. 58.
                                                                               65
                                                                                  Semula Organization for Economic Cooperation and Development ini
61
   Jimly Asshiddiqie, op.cit.                                                  berasal dari “The Organization for European Economic Cooperation” yang
62
   Donald C. Hodges, The Bureaucratization of Socialism, (Massachussetts:      dibentuk setelah Perang Dunia Kedua dengan maksud utamanya “to
The University of Massachussetts Press, 1981), hal. 177.                       administer the Marshall Plan for the Reconstruction of Europe”. Setelah
63
   Samuel P. Huntington, Political Science Quarterly, 1984. Lihat juga dalam   penandatanganan konvensi di antara 20 negara anggotanya pada tanggal 14
David J. Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Intro-      Desember 1960, OEEC tersebut berubah menjadi OECD. Lihat
ductory Essays, op. cit., 1991.                                                http://www.oecd.org.


                                  - 69 -                                                                         70
                     Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                                       Jilid II

Alice Rivlin, 66 dalam laporannya pada tahun 1996 ketika                            6) benchmarking and measuring performance; and
menjabat Director of the U.S. Office of Management and                              7) reforms designed to simplify regulation and reduce
Budget menyatakan bahwa sebagian besar dari 24 negara                                  its costs.
anggota OECD sama-sama menghadapi tekanan funda-
mental untuk melakukan perubahan, 67 yaitu karena fak-                                    Menurut Laporan OECD yang dikemukakan oleh
tor ekonomi global, ketidakpuasan warga negara, dan                                 Alice Rivlin tersebut, untuk menghadapi tantangan eko-
krisis fiskal. Dalam laporan itu, Alice Rivlin menyatakan                           nomi global dan ketidakpuasan warga negara yang tuntu-
bahwa respons yang diberikan oleh hampir semua nega-                                tan kepentingannya terus meningkat, semua negara
ra relatif sama, yaitu dengan melakukan 7 agenda seba-                              OECD dipaksa oleh keadaan untuk melakukan serang-
gai berikut:                                                                        kaian agenda pembaruan yang bersifat sangat mendasar.
1) decentralisation of authority within governmental                                Pertama, unit-unit pemerintahan harus mendesentra-
    units and devolution of responsibilities to lower le-                           lisasikan kewenangan dan devolusi pertanggungjawaban
    vels of government;                                                             ke lapisan pemerintahan yang lebih rendah. Kedua, se-
2) a re-examination of what government should both                                  mua pemerintahan perlu mengadakan penilaian kembali
    do and pay for, what it should pay for but not do,                              mengenai (i) apa yang pemerintah harus biayai dan ha-
    and what it should neither do nor pay for;                                      rus lakukan, (ii) apa yang harus dibiayai tetapi tidak per-
3) downsizing the public service and the privatisation                              lu dilakukan sendiri, dan (iii) apa yang tidak perlu dibia-
    and corporatisation of activities;                                              yai sendiri dan sekaligus tidak perlu dilakukan sendiri.
4) consideration of more cost-effective ways of deli-                                     Ketiga, semua pemerintah negara modern dituntut
    vering services, such as contracting out, market me-                            untuk memperkecil unit-unit organisasi pelayanan (pu-
    chanisms, and users charges;                                                    blic services), dan memprivatisasikan serta mengkorpo-
5) customer orientation, including explicit quality stan-                           ratisasikan kegiatan-kegiatan yang sebelumnya secara
    dards for public services;                                                      langsung ditangani sendiri oleh pemerintah. Keempat,
                                                                                    semua pemerintahan dianjurkan untuk mengembangkan
66                                                                                  kebijakan pelayanan yang lebih cost-effective, seperti
   David Osborne and Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Stra-
tegies for Reinventing Government, (A Plume Book, 1997), hal. 8.                    kontrak out-sourcing, mekanisme percaya, dan biaya
67
   Sekarang, jumlah negara anggota OECD ini sudah bertambah menjadi 30              konsumen (users charges). Kelima, semua pemerintahan
negara, yaitu: (i) Austria (1961), (ii) Belgium (1961), (iii) Greece (1961), (iv)   berorientasi kepada konsumen, termasuk dalam me-
Denmark (1961), (v) Canada (1961), (vi) Finland (1961), (vii) France (1961),        ngembangkan pelayanan umum dengan kualitas yang
(viii) Germany (1961), (ix) Normway (1961), (x) Netherlands (1961), (xi)
                                                                                    pasti. Keenam, melakukan benchmarking dan penilaian
Hungary (1996), (xii) Ireland (1961), (xiii) Iceland (1961), (xiv) Luxem-
bourg (1961), (xv) Sweden (1961, (xvi) Switzerland (1961), (xvii) United            kinerja yang terukur, dan Ketujuh, mengadakan refor-
Kingdom (1961), (xviii) United States of America (1961), (xix) Italy (1962),        masi atau pembaruan yang didesain untuk menye-
(xx) Japan (1962), (xxi) Australia (1971), (xxii) Mexico (1994), (xxiii)            derhanakan regulasi dan mengurangi biaya-biaya yang
Czech Republic (1995), (xxiv) South Korea (1996), (xxv) New Zealand                 tidak efisien.68
(1973), (xxvi) Poland (1996), (xxvii) Portugal (1961), (xxviii) Slovak Repu-
blic (2000), (xxix) Norway, dan (xxx) Turkey. Lihat http://www.oecd.org,
                                                                                    68
dan /www.minagric.gr/ en/agro_pol/OECD-EN-310804.htm.                                    David Osborne and Peter Plastrik, op. cit.


                                    - 71 -                                                                                  72
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                       Jilid II

      Semua kebijakan tersebut penting dilakukan untuk                         “Prior to the reorganisation in 1972-4, local authorities
maksud mengadakan apa yang oleh David Osborne dan                              worked through a variety of joint committees and
Ted Gaebler disebut reinventing government.69 Buku                             boards to achieve economies of scale in service
tersebut sangat terkenal di Indonesia. Sejak pertama                           provision (for example in bus operation); to undertake
diterbitkan, langsung mendapat perhatian masyarakat                            the joint management of a shared facility (for example,
                                                                               a crematorium); or to plan transport and land-use
luas, termasuk di Indonesia. Bahkan sejak tahun 1990-                          policies across a number of authorities (Flynn and
an, buku ini dijadikan standar dalam rangka pendidikan                         Leach, 1984).”72
dan pelatihan pejabat tinggi pemerintahan untuk men-
duduki jabatan eselon 3, eselon 2, dan bahkan eselon 1                         “Central government too created a number of powerful
yang diselenggarakan oleh Lembaga Administrasi Negara                          single-purpose agencies including Regional Hospital
                                                                               Boards (and later in 1974, Area and Regional Health
(LAN). Ide pokoknya adalah untuk menyadarkan pe-
                                                                               Authorities)”.73
nentu kebijakan mengenai bobroknya birokrasi negara
yang diwarisi dari masa lalu, dan memperkenalkan ke                           Di Inggris, gejala perkembangan organisasi non-
dalam dunia birokrasi itu sistem nilai dan kultur kerja                 elected agencies ini telah muncul sejak sebelum diper-
yang lebih efisien, seperti yang lazim dipraktikkan di                  kenalkannya kebijakan reorganisasi antara tahun 1972-
dunia usaha dan di kalangan para enterpreneurs.                         1974. Pemerintahan lokal di Inggris sudah biasa bekerja
      Mengiringi, melanjutkan, dan bahkan mendahului                    dengan menggunakan banyak ragam dan bentuk organi-
buku David Osborne dan Ted Gaebler ini, banyak lagi                     sasi yang disebut joint committees, boards, dan seba-
buku-buku lain yang mengkritik kinerja birokrasi negara                 gainya, untuk tujuan mencapai prinsip economies of
modern yang dianggap tidak efisien.70 Misalnya, seorang                 scale dalam rangka peningkatan pelayanan umum.
psikolog sosial, Warren G. Bennis, menggambarkan                        Misalnya, dalam pengoperasian transportasi bus umum,
dalam tulisannya “The Coming Death of Bureaucracy”                      dibentuk kelembagaan tersendiri yang disebut board
(1966) bahwa bureaucracy has become obsolete.71Untuk                    atau authority. Sebagian besar badan-badan baru itu
mengatasi gejala the death of bureaucracy tersebut, baik                bersifat ad hoc yang menurut John Alder biasa dipakai
di tingkat pusat maupun di daerah di berbagai negara,                   sebagai:
dibentuk banyak lembaga baru yang diharapkan dapat                            “a method of dispersing power or as a method of
bekerja lebih efisien. Dalam studi yang dilakukan Gerry                       concentrating power in the hands of central govern-
Stoker terhadap pemerintah lokal Inggris, misalnya, dite-                     ment nominees without the safeduard of parliamentary
mukan kenyataan bahwa:                                                        or democratic accountability”.74

69
   David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government (Addison
                                                                        72
Wesley Longman: William Bridges and Associaties, 1992).                     N. Flynn, and S. Leach, Joint Boards and Joint Committees: An
70
    Lihat, misalnya, David Osborne and Tedd Gaebler, Reinventing        Evaluation, (University of Birmingham: Institute of Local Government
Government, (Longman, 1992); dan David Osborne and Peter Plastrik,      Studies, 1984).
                                                                        73
Banishing Bureaucracy, (A Plume Book, 1997).                               Gerry Stoker, The Politics of Local Government, 2nd edition, (London:
71
   Warren G. Bennis, The Coming Death of Bureaucracy, Think, Nov-Dec.   The Macmillan Press, 1991), hal. 60-61.
                                                                        74
1966, hal. 30-35.                                                          Alder and English, op. cit., hal. 225.


                               - 73 -                                                                     74
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                        Jilid II

                                                                        Inggris. Sebabnya ialah karena berbagai kesulitan ekono-
       Sir Ivor Jennings, dalam bukunya “Cabinet Go-                    mi dan ketidakstabilan akibat terjadinya berbagai per-
vernment”,75 mengemukakan lima alasan utama yang                        ubahan sosial dan ekonomi memaksa banyak negara me-
melatarbelakangi pembentukan badan-badan yang ber-                      lakukan eksperimentasi kelembagaan (institutional expe-
sifat ad hoc itu, yakni:                                                rimentation) melalui berbagai bentuk organ peme-
1) The need to provide cultural or personal services                    rintahan yang dinilai lebih efektif dan efisien, baik di
    supposedly free from the risk of political interference             tingkat nasional atau pusat maupun di tingkat daerah
    (misalnya, BBC);                                                    atau lokal. Perubahan-perubahan itu, terutama terjadi
2) The desirability of non-political regulation of mar-                 pada non-elected agencies yang dapat dilakukan secara
    kets (seperti, Milk Marketing Boards);                              lebih fleksibel dibandingkan dengan elected agencies
3) The regulation of independent professions (seperti,                  seperti parlemen. Tujuannya tidak lain adalah untuk
    medicine and the law);                                              menerapkan prinsip efisiensi agar pelayanan umum (pu-
4) The provision of technical services (seperti, the                    blic services) dapat benar-benar efektif. Untuk itu, biro-
    Forestry Commission);                                               krasi dituntut berubah menjadi slimming down bureau-
5) The creation of informal judicial machinery for                      cracies yang pada intinya diliberalisasikan sedemikian
    settling disputes (seperti, Tribunals).                             rupa untuk memenuhi tuntutan perkembangan di era
                                                                        liberalisme baru. 76
      Dalam perkembangannya sampai sekarang, peme-
rintah Inggris terus menciptakan beraneka ragam lem-                    2. Belajar dari Negara Lain
baga baru yang sangat kuat kekuasaannya dalam urusan-                         Untuk maksud mulia seperti yang diuraikan di atas,
urusan yang sangat spesifik. Misalnya, pada mulanya di-                 di berbagai negara dibentuklah berbagai organisasi atau
bentuk Regional Hospital Board dan kemudian pada                        lembaga yang disebut dengan rupa-rupa istilah seperti
tahun 1974 menjadi Area and Regional Health Authori-                    dewan, komisi, badan, otorita, lembaga, agencies, dan
ties. New Town Development Corporation juga dibentuk                    sebagainya. Namun, dalam pengalaman di banyak nega-
untuk maksud menyukseskan program yang diharapkan                       ra, tujuan yang mulia untuk efisiensi dan efektifitas pela-
akan menghubungkan kota-kota satelit di sekitar kota-                   yanan umum (public services) tidak selalu belangsung
kota metropolitan seperti London dan lain-lain. Demi-                   mulus sesuai dengan yang diharapkan. Oleh karena itu,
kian pula untuk program pembangunan perdesaan,                          kita perlu belajar dari kekurangan dan kelemahan yang
dibentuk pula badan-badan otoritas yang khusus me-                      dialami oleh berbagai negara, sehingga kecenderungan
nangani Rural Development Agencies di daerah-daerah                     “ikut-ikutan” di negara-negara sedang berkembang un-
Mid-Wales dan the Scottish Highlands.                                   tuk meniru negara maju dalam melakukan pembaharuan
      Perkembangan yang terjadi di negara-negara lain                   di berbagai sektor publik dapat meminimalisasi potensi
kurang lebih juga sama dengan apa yang terjadi di
                                                                        76
                                                                          Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322. Biasanya agencies yang dimak-
75
   Lihat juga dalam A.H. Hanson and M. Walles, Governing Britain, 4th   sudkan di sini disebut dengan istilah dewan (council), komisi (commission),
edition, (Fontana, 1985), chapter 8.                                    komite (committee), badan (board), atau otorita (authority).


                               - 75 -                                                                      76
                        Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                Jilid II

kegagalan yang tidak perlu. Bentuk-bentuk organisasi,              organisasi pemerintahan yang konvensional untuk
dewan, badan, atau komisi-komisi yang dibentuk itu, me-            mengatasinya.
nurut Gerry Stoker dapat dibagi ke dalam 6 tipe organi-                  Di tingkat pusat atau nasional, di berbagai negara
sasi, yaitu:                                                       di dunia dewasa ini, tumbuh cukup banyak variasi
1) Tipe pertama adalah organ yang bersifat central go-             bentuk-bentuk organ atau kelembagaan negara atau
    vernment’s arm’s length agency;                                pemerintahan yang deconcentrated dan decentralized.
2) Tipe kedua, organ yang merupakan local authority                R. Rhodes, dalam bukunya, menyebut hal ini sebagai
    implementation agency;                                         intermediate institutions.78
3) Tipe ketiga, organ atau institusi sebagai pub-                        Menurut R. Rhodes, lembaga-lembaga seperti ini
    lic/private partnership organisation;                          mempunyai tiga peran utama. Pertama, lembaga-
4) Tipe keempat, organ sebagai user-organisation;                  lembaga tersebut mengelola tugas yang diberikan peme-
5) Tipe kelima, organ yang merupakan inter-govern-                 rintah pusat dengan mengkoordinasikan kegiatan-kegiat-
    mental forum;                                                  an berbagai lembaga lain (coordinate the activities of the
6) Tipe Keenam, organ yang merupakan joint boards.                 various other agencies). Misalnya, Regional Department
                                                                   of the Environment Offices melaksanakan program Hou-
    Lebih lanjut dikemukakan oleh Gerry Stoker dalam               sing Investment dan mengkoordinasikan berbagai usaha
bukunya “The Politics of Local Government” bahwa:                  real-estate di wilayahnya. Kedua, melakukan peman-
          “both central and local government have encouraged       tauan (monitoring) dan memfasilitasi pelaksanaan ber-
          experimentation with non-elected forms of government     bagai kebijakan atau policies pemerintah pusat. Ketiga,
          as a way encouraging the greater involvement of major    mewakili kepentingan daerah dalam berhadapan dengan
          private corporate sector companies, banks and building   pusat.79
          societies in dealing with problems of urban and econo-         Dari contoh-contoh di atas, dapat dikemukakan
          mic decline”.77                                          bahwa ragam bentuk organ pemerintahan mencakup
                                                                   struktur yang sangat bervariasi, meliputi pemerintah pu-
      Baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah
                                                                   sat, kementerian-kementerian yang bersifat teritorial
(lokal) sama-sama terlibat dalam upaya eksperimentasi
                                                                   (territorial ministeries), ataupun intermediate institu-
kelembagaan yang mendasar dengan aneka bentuk orga-
                                                                   tions. Organ-organ tersebut pada umumnya berfungsi
nisasi baru yang diharapkan lebih mendorong keter-
                                                                   sebagai a quasi-governmental world of appointed bo-
libatan sektor swasta dalam mengambil tanggung jawab
                                                                   dies, dan bersifat non-departmental agencies, single
yang lebih besar dalam mengatasi persoalan ekonomi
                                                                   purpose authorities, dan mixed public-private institu-
yang terus menurun. Masalah sosial, ekonomi, dan buda-
                                                                   tions.
ya yang dihadapi juga semakin kompleks, sehingga kita
tidak dapat lagi hanya mengandalkan bentuk-bentuk

                                                                   78
                                                                       R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central
                                                                   Government of Britain, (London: Allen & Unwin, 1988).
77                                                                 79
     Gerry Stoker, op. cit., hal. 63.                                 Gerry Stoker, op. cit., hal. 144.


                                        - 77 -                                                   78
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                        Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                          Jilid II

       Di negara-negara demokrasi yang telah mapan, se-                    dan ada pula yang semi atau quasi independen, sehingga
perti di Amerika Serikat dan Perancis, pada tiga dasa-                     biasa juga disebut independent and quasi independent
warsa terakhir abad ke-20, juga banyak bertumbuhan                         agencies, corporations, committees, and commissions.81
lembaga-lembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru                                Sebagian di antara para ahli tetap mengelompok-
tersebut biasa disebut sebagai state auxiliary organs,                     kan independent agencies semacam ini dalam domain
atau auxiliary institutions sebagai lembaga negara yang                    atau ranah kekuasaan eksekutif. Akan tetapi, ada pula
bersifat penunjang. Di antara lembaga-lembaga itu ka-                      sarjana yang mengelompokkannya secara tersendiri se-
dang-kadang ada juga yang disebut sebagai self regu-                       bagai the fourth branch of the government. Seperti dika-
latory agencies, independent supervisory bodies, atau                      takan oleh Yves Meny dan Andrew Knapp:
lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran
                                                                                  “Regulatory and monitoring bodies are a new type of
(mix-function) antara fungsi-fungsi regulatif, adminis-                           autonomous administration which has been most
tratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya dipisah-                             widely developed in the United States (where it is
kan tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh lem-                            sometimes referred to as the ‘headless fourth branch’ of
baga-lembaga baru tersebut.                                                       the government). It takes the form of what are gene-
       Dewasa ini, di Amerika Serikat, lembaga-lembaga                            rally known as Independent Regulatory Commissi-
independen yang serupa itu di tingkat federal dengan                              ons”.82
fungsi yang bersifat regulatif dan pengawasan atau pe-                           Di Perancis, lembaga-lembaga seperti ini juga
mantauan (monitoring) lebih dari 30-an banyaknya.                          tercatat cukup banyak. Misalnya, Commission des Ope-
Misalnya, di Amerika Serikat, dikenal adanya Federal                       rations de Bourse, Commission Informatique et
Trade Commission (FTC), Federal Communication                              Libertes, Commission de la Communication des Docu-
Commission (FCC), dan banyak lagi, seperti yang telah                      ments Administratifs, dan Haute Autorite de
saya uraikan dalam buku saya yang berjudul “Pergu-                         l’Audiovisuel yang kemudian menjadi Commission Na-
mulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah”                         tionale de la Communication des Libertes dan kemudian
(1997).80                                                                  pada tahun 1989 diubah lagi menjadi Conseil Superieur
       Semua lembaga-lembaga atau organ tersebut bukan                     de l’Audiovisuel.
dan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta                           Di Inggris, seperti sudah disinggung di atas, ber-
atau lembaga non-pemerintahan (Ornop) atau NGO’s                           bagai komisi yang bersifat independen dengan kewe-
(non-govermental organisations). Namun, keberada-                          nangan regulasi (regulatory power) ataupun kewenang-
annya tidak berada dalam ranah cabang kekuasaan legis-                     an konsultatif (consultative power) itu juga memainkan
latif (legislature), eksekutif, ataupun cabang kekuasaan                   peran yang sangat menentukan. Misalnya, the Mono-
kehakiman (judiciary). Ada yang bersifat independen
                                                                           81
                                                                                http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/cs4_02_admReg/ld008.
80
   Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah.., Op Cit.. Dalam buku   htm.
                                                                           82
ini saya hanya menyebutkan lebih dari 30-an independent agencies di           Yves Meny and Andrew Knapp, Government and Politics in Western
Amerika Serikat. Tetapi, sebenarnya, seperti akan diuraikan lebih lanjut   Europe: Britain, France, Italy, Germany, 3rd edition, (London: Ofxord
dalam buku ini jumlahnya lebih banyak lagi.                                University Press, 1998), hal. 281.


                                - 79 -                                                                       80
                        Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                Jilid II

polies and Mergers Commission, the Commission for           cepat tanpa didasarkan atas desain yang matang dan
Racial Equality, the Civil Aviation Authority, dan lain-    komprehensif.
lain sebagainya. Di Italia, lembaga independen dengan              Timbulnya ide demi ide bersifat sangat reaktif,
kewenangan regulasi dan monitoring ini juga berkem-         sektoral, dan bersifat dadakan, tetapi dibungkus oleh
bang cukup menentukan. Misalnya, CONSOB yang ber-           idealisme dan heroisme yang tinggi. Ide pembaruan yang
tanggung jawab dalam rangka pemantauan terhadap             menyertai pembentukan lembaga-lembaga baru itu pada
kinerja Stock Exchange, dan Instituto per la Vigilanza      umumnya didasarkan atas dorongan untuk mewujudkan
sulle Assicurazioni Private. Di Jerman, juga ada banyak     idenya sesegera mungkin karena adanya momentum po-
lembaga sejenis, seperti misalnya Bundeskartellamt yang     litik yang lebih memberi kesempatan untuk dilakukan-
bergerak di bidang commercial mergers.83                    nya demokratisasi di segala bidang. Oleh karena itu,
      Karena demikian banyaknya jumlah dan ragam            trend pembentukan lembaga-lembaga baru itu tumbuh
corak lembaga-lembaga ini, maka oleh para sarjana biasa     bagaikan cendawan di musim hujan, sehingga jumlahnya
dibedakan antara sebutan agencies, institutions atau        banyak sekali, tanpa disertai oleh penciutan peran biro-
establishment, dan quangos (quasi autonomous NGO’s).        krasi yang besar.
Dari segi tipe dan fungsi administrasinya, oleh Yves               Upaya untuk melakukan slimming down bureauc-
Meny dan Andrew Knapp, secara sederhana juga dibe-          racies seperti yang dikemukakan oleh Stephen P.
dakan adanya “three main types of specialized admi-         Robbins, belum lagi berhasil dilakukan, lembaga-
nistration”, yaitu: (i) regulatory and monitoring bodies,   lembaga baru yang demikian justu sudah banyak diben-
(ii) those responsible for the management of public         tuk dimana-mana.85 Akibatnya, bukan efisiensi yang
services; dan (iii) those engaged in productive acti-       dihasilkan, melainkan justru menambah inefisiensi ka-
vities.84                                                   rena meningkatkan beban anggaran negara dan menam-
      Dari pengalaman di berbagai negara, dapat diketa-     bah jumlah personil pemerintah menjadi semakin ba-
hui bahwa semua bentuk organisasi, badan, dewan,            nyak. Kadang-kadang ada pula lembaga yang dibentuk
komisi, otorita, dan agencies yang dikemukakan di atas      dengan maksud hanya bersifat Ad. Hoc untuk masa wak-
tumbuh dengan sangat cepat. Ketika ide pembaruan            tu tertentu. Akan tetapi, saking banyak jumlahnya, sam-
kelembagaan diterima sebagai pendapat umum, maka di         pai waktunya habis, lembaganya tidak atau belum juga
semua lini dan semua bidang, orang berusaha untuk           dibubarkan, sementara para pengurusnya terus menerus
menerapkan ide pembentukan lembaga dan organisasi-          digaji dari anggaran pendapatan dan belanja negara
organisasi baru itu dengan idealisme, yaitu untuk mo-       ataupun anggaran pendapatan dan belanja daerah.
dernisasi dan pembaruan menuju efisiensi dan efektifitas           Dengan perkataan lain, pengalaman praktik di
pelayanan. Akan tetapi, yang menjadi masalah ialah,         banyak negara menunjukkan bahwa tanpa adanya desain
proses pembentukan lembaga-lembaga baru itu tumbuh          yang mencakup dan menyeluruh mengenai kebutuhan
                                                            akan pembentukan lembaga-lembaga negara tersebut,
                                                            yang akan dihasilkan bukanlah efisiensi, tetapi malah se-
83
     Ibid., hal. 280-282.
84                                                          85
     Ibid., hal. 280.                                            Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322.


                                     - 81 -                                                         82
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

makin inefisien dan mengacaukan fungsi-fungsi antar
lembaga-lembaga negara itu sendiri dalam mengefek-
tifkan dan mengefisienkan pelayanan umum (public ser-
vices). Apalagi, jika negara-negara yang sedang berkem-
bang dipimpin oleh mereka yang mengidap penyakit
inferiority complex yang mudah kagum untuk meniru
begitu saja apa yang dipraktikkan di negara maju tanpa
kesiapan sosial-budaya dan kerangka kelembagaan dari
masyarakatnya untuk menerapkan ide-ide mulia yang
datang dari dunia lain itu.
      Perubahan-perubahan dalam bentuk perombakan
mendasar terhadap struktur kelem-bagaan negara dan
birokrasi pemerintahan di semua lapisan dan di semua
sektor, selama sepuluh tahun terakhir dapat dikatakan
sangat luas dan mendasar. Apalagi, dengan adanya peru-
bahan UUD 1945, maka desain makro kerangka kelem-
bagaan negara kita juga harus ditata kembali sesuai
dengan cetak biru yang diamanatkan oleh UUD 1945 ha-
sil 4 (empat) rangkaian perubahan pertama dalam seja-
rah republik kita. Kalau dalam praktik, kita mendapati
bahwa gagasan demi gagasan dan rancangan-rancangan
perubahan kelembagaan datang begitu saja pada setiap
waktu dan pada setiap sektor, maka dapat dikatakan
bahwa perombakan struktural yang sedang terjadi ber-
langsung tanpa desain yang menyeluruh, persis seperti
pengalaman yang terjadi di banyak negara lain yang
justru terbukti tidak menghasilkan efisiensi seperti yang
diharapkan. Oleh karena itu, di masa transisi sejak tahun
1998, sebaiknya bangsa kita melakukan konsolidasi
kelembagaan secara besar-besaran dalam rangka menata
kembali sistem kelembagaan negara kita sesuai dengan
amanat UUD 1945.86


86
   Untuk lebih jelasnya mengenai konsepsi konsolidasi sistem kelembagaan   Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
di Indonesia, lihat buku saya yang berjudul Perkembangan dan Konsolidasi   MKRI, Jakarta, 2006.


                                - 83 -                                                                      84
                 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                   Jilid II

                 BAB III                                             sudah dimulai. Penandatanganan Magna Charta pada
         HAK ASASI MANUSIA DAN                                       tahun 1215 oleh Raja John Lackland biasa dianggap
       MASALAH KEWARGANEGARAAN                                       sebagai permulaan sejarah perjuangan hak asasi manu-
                                                                     sia, meskipun sebenarnya, piagam ini belumlah merupa-
                                                                     kan perlindungan hak asasi manusia seperti yang dikenal
                                                                     sekarang. Dari segi isinya, Magna Charta hanya melin-
A. Hak Asasi Manusia                                                 dungi kepentingan kaum bangsawan dan gereja. Akan
                                                                     tetapi, jika dilihat dari segi perjuangan hak-hak asasi ma-
1. Selintas Sejarah HAM                                              nusia, Magna Charta, setidak-tidaknya menurut orang
      Doktrin tentang Hak Asasi Manusia sekarang ini                 Eropa, diakui sebagai yang pertama dalam sejarah per-
sudah diterima secara universal sebagai a moral,                     juangan hak asasi manusia seperti yang dikenal seka-
political, legal framework and as a guideline dalam                  rang.88
membangun dunia yang lebih damai dan bebas dari                            Setelah Magna Charta (1215), tercatat pula penan-
ketakutan dan penindasan serta perlakuan yang tidak                  datanganan Petition of Rights pada tahun 1628 oleh Raja
adil. Oleh karena itu, dalam paham negara hukum,                     Charles I. Apabila pada tahun 1215 raja berhadapan de-
jaminan perlindungan hak asasi manusia dianggap                      ngan kaum bangsawan dan gereja sehingga lahirlah
sebagai ciri yang mutlak harus ada di setiap negara yang             Magna Charta, maka pada tahun 1628, Raja berhadapan
dapat disebut rechtsstaat. Bahkan, dalam perkembangan                dengan Parlemen yang terdiri dari utusan rakyat (House
selanjutnya, jaminan-jaminan hak asasi manusia itu juga              of Commons). Oleh karena itu, menurut Moh. Kusnardi
diharuskan tercantum dengan tegas dalam undang-                      dan Harmaily Ibrahim, kenyataan ini memperlihatkan
undang dasar atau konstitusi tertulis negara demokrasi               bahwa perjuangan hak-hak asasi manusia memiliki
konstitusional (constitutional democracy). Jaminan                   korelasi yang erat sekali dengan perkembangan
ketentuan tersebut dianggap sebagai materi terpenting                demokrasi. Sebab, perjuangan hak-hak asasi manusia itu
yang harus ada dalam konstitusi, di samping materi                   pada akhirnya berkaitan dengan soal jauh-dekatnya
ketentuan lainnya, seperti mengenai format kelembaga-                rakyat dengan ide demokrasi.
an dan pembagian kekuasaan negara serta mekanisme                          Setelah itu, perjuangan yang lebih nyata terlihat
hubungan antar lembaga negara.                                       pula dalam Bill of Rights yang ditandatangani oleh Raja
      Namun, sebelum sampai ke tahap perkembang-                     Willem III pada tahun 1689 sebagai hasil dari pergolakan
annya yang sekarang, baik yang dicantumkan dalam                     politik yang dahsyat yang biasa disebut the Glorious
berbagai piagam maupun dalam naskah undang-undang                    Revolution. Glorious Revolution ini tidak saja
dasar berbagai negara, ide hak asasi manusia itu sendiri
telah memiliki riwayat yang panjang.87 Sejak abad ke-13,
perjuangan untuk mengukuhkan ide hak asasi manusia

87                                                                   88
   Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara     Lihat juga Mr. Suwandi, Hak-Hak Dasar Dalam Konstitusi, Konstitusi
Indonesia, (Jakarta: PSHTN-FHUI, 1983).                              Demokrasi Modern, (Djakarta: Pembangunan, 1957), hal. 8.


                              - 85 -                                                                 86
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                             Jilid II

mencerminkan kemenangan parlemen atas raja,89 akan                           disebut Leviathan yang dijadikan oleh Thomas Hobbes
tetapi juga menggambarkan rentetan kemenangan rakyat                         sebagai judul bukunya.92
dalam pergolakan-pergolakan yang menyertai per-                                    Menurut Hobbes, keadaan seperti itulah yang men-
juangan Bill of Rights yang berlangsung tak kurang dari                      dorong terbentuknya perjanjian masyarakat dalam mana
60 tahun lamanya.90                                                          rakyat menyerahkan hak-haknya kepada penguasa. Itu
      Dalam perkembangan selanjutnya, gagasan tentang                        sebabnya pandangan Thomas Hobbes disebutkan se-
hak-hak asasi manusia banyak dipengaruhi pula oleh                           bagai teori yang mengarah kepada pembentukan monar-
pemikiran-pemikiran para sarjana, seperti John Locke                         ki absolut.93
dan Jean Jacques Rousseau. John Locke dikenal sebagai                              Sebaliknya, John Locke berpendapat bahwa
peletak dasar bagi teori Trias Politica Montesquieu.                         manusia tidaklah secara absolut menyerahkan hak-hak
Bersama dengan Thomas Hobbes dan J.J. Rousseau,                              individunya kepada penguasa. Hak-hak yang diserahkan,
John Locke juga mengembangkan teori perjanjian                               menurutnya, hanyalah hak-hak yang berkaitan dengan
masyarakat yang biasa dinisbatkan kepada Rousseau                            perjanjian negara semata, sedangkan hak-hak lainnya
dengan istilah kontrak sosial (contract social). Per-                        tetap berada pada masing-masing individu. John Locke
bedaan pokok antara Hobbes dan Locke dalam hal ini                           juga membagi proses perjanjian masyarakat tersebut
adalah bahwa jika teori Thomas Hobbes menghasilkan                           dalam dua macam, yang disebutnya sebagai Second
monarki absolut,91 maka teori John Locke menghasilkan                        Treaties of Civil Government yang juga menjadi judul
monarki konstitusional.                                                      bukunya. Dalam instansi pertama (the first treaty)
      Dalam konteks hak asasi manusia, Thomas Hobbes                         adalah perjanjian antara individu dengan individu warga
melihat bahwa hak asasi manusia merupakan jalan                              yang ditujukan untuk terbentuknya masyarakat politik
keluar untuk mengatasi keadaan yang disebutnya                               dan negara. Instansi pertama ini disebut oleh John Locke
hommo homini lupus, bellum omnium contra omnes.                              sebagai Pactum Unionis. Berdasarkan sebuah anggapan
Dalam keadaan demikian, manusia tak ubahnya                                  bahwa:
bagaikan binatang buas dalam legenda kuno yang
                                                                                    "Men by nature are all free, equal, and independent, no
                                                                                    one can be put out of this estate, and subjected to the
89
    G.J. Wolhoff, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, (Djakarta:                 political power another, without his own content, which
Timun Mas, 1960), hal. 140; Mr. Soewandi, op.cit, hal. 8; Muhamad Yamin,            other men to join and unite into a community for their
Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, (Djakarta: Djambatan, 1959).          comfortable, stafe and peaceable, living one amongst
90
   Richard P. Claude, “The Classical Model of Human Rights Development”,            another....".94
dalam Richard P Claude (ed), Comparative Human Rights, (London: the
John Hopkins University Press, 1977), hal. 13.
91
   Thomas Hobbes sendiri lahir sebagai bayi prematur di tengah suasana
perang saudara (civil war) di Inggris pada tahun 1588. Dalam karirnya,
                                                                             92
pernah menjadi sekretaris Raja Charles I yang menghadapi parlemen. Oleh         A. Appadorai, The Substance of Politics, (India: Oxford University Press,
karena itu, buku utamanya, yaitu De Cive (1643) dan Leviathan (1651)         2005), hal. 24-26.
                                                                             93
mencerminkan jalan pikiran Hobbes yang demikian itu. Lihat Hari Chand,          Ibid. hal. 21-24. Lihat juga dalam Chand, op. cit. hal. 44-46.
                                                                             94
Modern Jurisprudence, (Kuala Lumpur: International Law Book Services,           John Locke, "An Essay Concerning the true original, Extent and of Civil
1994), hal. 43.                                                              Government", chapter VIII, dalam saxe coming, Robert N. Linscott (eds),


                                 - 87 -                                                                          88
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                             Jilid II

                                                                         dikenal dengan istilah Trias Politica yang dikemukakan-
      Dalam instansi berikutnya, yang disebutkannya se-                  nya dalam buku L'esprit des Lois (1748).95
bagai Pactum Subjectionis, Locke melihat bahwa pada                            Montesquieu berpendapat bahwa kekuasaan negara
dasarnya setiap persetujuan antar individu tadi (pactum                  dibagi dalam 3 (tiga) bagian yaitu eksekutif, legislatif dan
unionis) terbentuk atas dasar suara mayoritas. Dikarena-                 yudikatif. Ketiga bagian tersebut harus dipisahkan baik
kan setiap individu selalu memiliki hak-hak yang tak ter-                dari segi organnya maupun dari fungsinya. Pemisahan
tanggalkan yaitu life, liberty, serta estate, maka adalah                itu menurutnya sangat penting untuk mencegah bertum-
logis jika tugas negara adalah memberikan perlindungan                   puknya semua kekuasaan di tangan satu orang. Dengan
kepada masing-masing individu.                                           terpisahnya kekuasaan negara dalam tiga badan yang
      Dasar pemikiran John Locke inilah yang di                          mempunyai tugas masing-masing dan tidak boleh saling
kemudian hari dijadikan landasan bagi pengakuan hak-                     mencampuri tugas yang lain, maka dapatlah dicegah ter-
hak asasi manusia. Sebagaimana yang kemudian terlihat                    jadinya pemerintahan yang absolut.
dalam Declaration of Independence Amerika Serikat                              Sementara itu, Jean Jacques Rousseau melalui
yang pada tanggal 4 Juli 1776 telah disetujui oleh                       bukunya Le Contrat Social menghendaki adanya suatu
Congress yang mewakili 13 negara baru yang bersatu.                      demokrasi, di mana kedaulatan ada di tangan rakyat.96
Kalimat kedua dari Declaration of Independence                           Pandangan Rousseau ini banyak dipengaruhi oleh
tersebut membuktikan adanya pengaruh dari pemikiran                      pemikiran Thomas Hobbes dan John Locke. Ketika itu,
John Locke:                                                              berkembang pernyataan tidak puas dari kaum borjuis
      “We hold these truth to be self dent, that all men are             dan rakyat kecil terhadap raja, yang menyebabkan Raja
      created equal, that they are endowed by their Creator              Louis XVI memanggil Etats Generaux untuk bersidang
      with certain unalienable Rights, that among these                  pada tahun 1789. Akan tetapi kemudian, utusan kaum
      rights, Governments are instituted among Men,                      borjuis menyatakan dirinya sebagai Assemble Nationale
      deriving their just powers from the consent of                     yaitu Dewan Perwakilan Rakyat yang mewakili seluruh
      governed”.                                                         bangsa Perancis. Pada tanggal 20 Juni 1789 mereka
                                                                         bersumpah untuk tidak membubarkan diri sebelum
      Di Amerika Serikat, perjuangan hak-hak asasi                       Perancis mempunyai konstitusi. Selanjutnya, Assemble
manusia itu disebabkan oleh karena rakyat Amerika                        Nationale tersebut menyatakan dirinya sebagai Badan
Serikat yang berasal dari Eropa sebagai imigran merasa                   Konstituante. Pada tanggal 26 Agustus 1789 ditetap-
tertindas oleh pemerintahan Inggris. Hal itu berlainan                   kanlah "Pernyataan Hak-Hak Asasi Manusia dan Warga
dengan apa yang dialami oleh bangsa Perancis yang pada                   Negara" (Declaration des droit de l'homme et du
abad ke-17 dan ke-18 dipimpin oleh pemerintahan raja                     citoyen). Sesudah itu, yaitu pada tanggal 13 September
yang bersifat absolut. Sebagai reaksi terhadap absolu-                   1789, lahirlah Konstitusi Perancis yang pertama.
tisme itulah, Montesquieu merumuskan teorinya yang
                                                                         95
Man and the state: The Political Philosophers, Modern library, (Random        Appadorai, op. cit. hal. 516-517.
                                                                         96
House, 1953), hal. 111.                                                       Lihat Chand, op. cit. hal. 46-47; juga Appadorai, op. cit. hal. 26-29.


                               - 89 -                                                                             90
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                       Jilid II

      Pernyataan hak-hak asasi manusia dan warga           dan 8 blanko. Meskipun Universal Declaration of Hu-
negara Perancis tersebut (Declaration des droit de         man Rights tersebut tidak mengikat bagi negara-negara
l’homme et du citoyen) dapat dikatakan banyak dipenga-     yang ikut menandatanganinya, namun diharapkan agar
ruhi oleh Declaration of Independence Amerika Serikat,     negara-negara anggota PBB dapat mencantumkannya
terutama berkat jasa antara lain seorang warga negara      dalam Undang-Undang Dasar masing-masing atau
Perancis yang bernama La Fayette yang pernah ikut          peraturan perundang-undangan lainnya, sehingga norma
berperang di Amerika Serikat. Setelah rakyat Amerika       hukum yang terkandung di dalamnya dapat diberlakukan
berhasil mencapai kemenangan dan American Decla-           sebagai hukum domestik di masing-masing negara
ration of Independence ditandatangani pada tahun 1776,     anggota. Salah satu Undang-Undang Dasar yang secara
La Fayette kembali ke Perancis dengan membawa              lengkap memuat ketentuan yang terdapat dalam The
salinan naskah deklarasi tersebut. Pada waktu Perancis     Universal Declaration of Human Rights tersebut adalah
menyusun Declaration des droit de l'homme et du            Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia
Citoyen (1789), Declaration of Independance Amerika        tahun 1950.
Serikat (1776) itu banyak ditiru. Kemudian dalam                  Namun demikian, dikukuhkannya naskah universal
perkembangan selanjutnya, deklarasi tersebut banyak        Declaration of Human Rights ini, ternyata tidak cukup
ditiru pula oleh negara-negara Eropa lainnya.              mampu untuk mencabut akar-akar penindasan di semua
      Oleh karena itu, kedua naskah deklarasi yaitu        negara. Oleh karena itu, tidaklah mengherankan apabila
Declaration of Independence Amerika Serikat (1776) dan     PBB terus berupaya mencari beberapa landasan yuridis,
Declaration des Droit de l'homme et du Citoyen Perancis    dengan maksud agar naskah tersebut dapat mengikat
(1789) sangat berpengaruh dan merupakan peletak dasar      seluruh negara di dunia. Akhirnya, setelah 18 tahun ke-
bagi perkembangan universal perjuangan hak asasi           mudian, PBB berhasil juga melahirkan Covenant on
manusia. Kedua deklarasi ini, kemudian disusul oleh The    Economic, Social and Cultural Rights (Perjanjian ten-
Universal Declaration of Human Rights tahun 1948           tang hak-hak ekonomi, sosial dan Budaya) dan Covenant
menjadi contoh bagi semua negara yang hendak mem-          on Civil and Political Rights (Perjanjian tentang hak-hak
bangun dan mengembangkan diri sebagai negara               sipil dan politik).
demokrasi yang menghormati dan melindungi hak-hak                 Kedua covenant tersebut dapat dipandang sebagai
asasi manusia.                                             peraturan pelaksanaan atas naskah pokok Universal
      Kejadian lain yang juga penting yang terjadi dalam   Declaration of Human Rights. Sehingga secara yuridis
perkembangan hak-hak asasi manusia adalah keme-            meratifikasikan kedua covenant ini, bukan saja menye-
nangan demokrasi atas pemerintahan ditaktor dan facist     babkan negara anggota terikat secara hukum, akan tetapi
Jerman, Italia, dan Jepang pada Perang Dunia ke-II.        juga merupakan sumbangan terhadap perjuangan hak-
Setelah Perang Dunia ke-II berakhir dengan keme-           hak asasi manusia di dunia. Terlebih lagi, apabila diingat
nangan berada di pihak Sekutu, maka melalui Perse-         bahwa kedua covenant tersebut baru dapat berlaku
rikatan Bangsa-Bangsa disepakatilah suatu Universal        mengikat secara yuridis segera setelah diratifikasikan
Declaration of Human Right di Paris pada tahun 1948,       oleh sedikit-dikitnya 35 negara anggota PBB.
dengan perbandingan suara sebagai berikut, 48 setuju


                           - 91 -                                                      92
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                       Jilid II

     Setelah kedua covenant ini, berbagai instrumen hu-                 2) European Social Charter (1961) sebagaimana telah
kum internasional diadopsikan oleh Perserikatan                            diubah pada tahun 1991 dan 1996, dengan protokol
Bangsa-Bangsa untuk melengkapinya lebih lanjut.                            tambahan pada tahun 1988 dan 1995;
Sampai sekarang, instrumen-instrumen PBB dimaksud                       3) European Convention for the Prevention of Torture
dapat kita susun secara berturut-turut sebagai berikut:                    and Other Inhuman and Degrading Treatment
1) Universal Declaration of Human Rights, 1948;                            (1987);
2) Convention on the Prevention and Punishment of the                   4) Final Act of Helsinki (1975) and Follow-up Process of
   Crime of Genocide, 1948;                                                CSCE/OSCE with Charter of Paris for New Europe
3) International Convention on the Elimination of All                      (1990);
   Forms of Racial Discrimination, 1965 ;                               5) European Charter for Regional or Minority
4) International Covenant on Economic, Social, and                         Languages (1992);
   Cultural Rights, 1966;                                               6) Framework Convention for the Protection of National
5) International Covenant on Civil and Political Rights,                   Minorities (1994);
   1966;                                                                7) Charter of Fundamental Rights of the European
6) Convention on the Elimination of All Forms of Discri-                   Union (2000).
   mination against Women, 1979;
7) Convention against Torture and Other Cruel,                                Di kawasan benua Amerika, deklarasi yang dapat
   Inhuman, and Degrading Treatment or Punishment,                      dikatakan pertama adalah American Declaration of the
   1984 ;                                                               Rights and Duties of Man tahun 1948, yaitu bersamaan
8) Convention on the Rights of the Child, 1989.                         dengan ditandatanganinya The Charter of the Organi-
                                                                        zation of American States (OAS). Sampai sekarang
      Selain itu, ada pula beberapa instrumen hak asasi                 tercatat ada 7 (tujuh) instrumen98 hak asasi manusia
manusia yang bersifat regional, yaitu yang diberlakukan                 yang telah diadopsikan di wilayah Amerika, yaitu :
di wilayah Amerika, Eropa, dan Afrika saja. Instrumen                   1) American Declaration on Human Rights and Duties
hak asasi manusia yang berlaku sebagai tambahan di                          of Man (1948);
kalangan negara-negara Eropa atau yang biasa disebut                    2) Inter-American Commission on Human Rights
sebagai European Human Rights Instruments adalah:97                         (1959);
1) Convention for the Protection of Human Rights and
    Fundamental Freedoms (1950), beserta 13 protokol
    tambahan;
                                                                        98
                                                                          Dalam Manual on Human Rights Education yang disunting oleh Wolfgang
                                                                        Benedek dan Minna Nikolova sebagaimana dikutip di atas, juga disebut
                                                                        adanya Inter-American Commission on Women tahun 1928. Akan tetapi,
97
  Wolfgang Benedek and Minna Nikolova (eds.), Understanding Human       sebelum diadopsinya American Declaration of the Rights and Duties of Man
Rights: Manual on Human Rights Education, European Training and         pada tahun 1948, dapat dikatakan belum banyak pengaruhnya bagi seluruh
Research Center for Human Rights and Democarcy (ETC), (Austria: Graz,   kawasan Amerika, dan karena itu sengaja tidak ditambahkan dalam ke-7
2003), hal. 27.                                                         daftar instrumen ini.


                               - 93 -                                                                     94
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                      Jilid II

3) American Convention on Human Rights yang diadop-        States pada tanggal 15 September 1994. Satu-satunya
   sikan pada tahun 1969, tetapi baru mulai                kawasan yang dikenal paling majemuk dan karena itu
   diberlakukan pada tahun 1978;                           belum dapat memiliki instrumen regional hak asasi
4) Inter-American Court on Human Rights yang diadop-       manusia yang tersendiri, yaitu kawasan benua Asia.
   sikan tahun 1979, tetapi baru mulai berlaku tahun             Di kalangan tokoh-tokoh masyarakat dan lembaga
   1984;                                                   swadaya masyarakat (NGO’s), tentu sudah banyak pra-
5) Additional Protocol on Economic, Social, and            karsa yang dilakukan untuk membicarakan mengenai hal
   Cultural Rights (1988);                                 ini. Dalam rangka peringatan 50 tahun Universal Decla-
6) Additional Protocol on the Abolition of the Death Pe-   ration of Human Rights 1948, pernah diadakan suatu
   nalty (1990);                                           Euro-Asian Dialogue di antara Uni Eropa dan negara-
7) American Convention on the Prevention, Punishment       negara ASEAN. Juga pernah diadakan dialog antara Uni
   and Eradication of Violence against Women (1994).       Eropa dengan Cina. Akan tetapi, forum yang bersifat
                                                           resmi belum pernah diadakan. Mungkin Komisi Nasional
      Di lingkungan negara-negara Afrika, juga sudah ba-   Hak Asasi Manusia Indonesia sebagai negara demokrasi
nyak instrumen hak asasi manusia yang dirumuskan. In-      yang terbesar bersama India di kawasan Asia dapat
strumen yang sekarang berlaku sebagai instrumen hak        mengambil prakarsa mengenai hal ini di masa yang akan
asasi manusia adalah:                                      datang.


1) African Charter on Human dan Peoples’ Rights            2. Gagasan HAM dalam UUD 1945
   (1981);
2) African Commission on Human and Peoples’ Rights               Pada mulanya, dalam rancangan naskah UUD 1945
   (1987);                                                 yang dibahas dalam sidang BPUPKI pada tahun 1945
3) Protocol on the Establishment of an African Court on    tidak memuat sama sekali ketentuan mengenai hak asasi
   Human and Peopels’ Rights (1997);                       manusia. Sebabnya ialah bahwa para penyusun
4) Protocol on the Rights of Women (sampai sekarang        Rancangan Undang-Undang Dasar sependapat bahwa
   belum disahkan oleh African Union);                     Undang-Undang Dasar yang hendak disusun haruslah
5) African Charter on the Rights and Welfare of the        berdasarkan asas kekeluargaan, yaitu suatu asas yang
   Child (1990).                                           sama sekali menentang paham liberalisme dan
                                                           individualisme.
     Sementara itu, ada pula instrumen hak asasi                 Dalam Rancangan Undang-Undang Dasar yang di-
manusia yang bersifat khusus di kawasan tertentu.          susun oleh Panitia Kecil sama sekali tidak dimuat keten-
Misalnya, di kalangan negara-negara Arab yang              tuan mengenai hak-hak asasi manusia. Hal ini menim-
tergabung dalam Liga Arab (Arab League) telah pula         bulkan pertanyaan dari para anggota. Untuk menjawab
berhasil menyepakati Arab Charter on Human Rights          hal itu, anggota Soekarno antara lain berkata:
yang disahkan oleh the Council of the League of Arab


                           - 95 -                                                     96
                Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                  Jilid II

      "Saja minta dan menangisi kepada tuan-tuan dan                   sarkan aliran kekeluargaan, meskipun sebetulnya kita
      nyonya-nyonya,     buanglah    sama    sekali   faham            ingin sekali memasukkan, di kemudian hari mungkin,
      individualisme itu, janganlah dimasukkan dalam                   umpamanya negara bertindak sewenang-wenang.”
      Undang-Undang Dasar kita yang dinamakan rights of
      the citizen sebagai yang dianjurkan oleh Republik                ”Akan tetapi djikalau hal itu kita masukkan, sebetulnya
      Perancis itu adanya. Kita menghendaki keadilan sosial.           pada hakikatnya Undang-Undang Dasar itu berdasar atas
      Buat apa gronwet menuliskan bahwa manusia bukan                  sifat perseorangan, dengan demikian sistim Undang-
      saja mempunyai kemerdekaan suara, kemerdekaan hak                Undang Dasar bertentangan dengan konstruksinya, hal itu
      memberi suara, mengadakan persidangan dan berapat,               sebagai konstruksi hukum tidak baik, djikalau ada
      jika misalnya tidak ada sociale rechtvaardigheid jang            kejadian bahwa Pemerintah bertindak sewenang-
      demikian itu? Buat apa kita membikin grondwet, apa               wenang".100
      guna grondwet itu kalau ia tidak dapat mengisi perut
      orang yang mati kelaparan.”                                      Dengan demikian, baik bagi Soekarno maupun bagi
      "Grondwet yang berisi droit de l'homme et du citoyen       Soepomo, paham kenegaraan yang dianggapnya paling
      itu, tidak bisa menghilangkan kelaparannya orang yang      cocok adalah paham integralistik, seperti yang tercermin
      miskin yang hendak mati kelaparan. Maka oleh karena        dalam ”sistim pemerintahan di desa-desa yang dicirikan
      itu, djikalau kita betul-betul hendak mendasarkan          dengan kesatuan hidup dan kesatuan kawulo gusti”. Da-
      negara kita kepada faham kekeluargaan, faham tolong        lam model ini, kehidupan antar manusia dan individu
      menolong, faham gotong royong dan keadilan sosial          dilihat sebagai satu kesatuan yang saling berkaitan. 101
      enyahkanlah tiap-tiap pikiran, tiap-tiap faham individu-
                                                                 Oleh karena itu, tidak boleh ada dikotomi antara negara
      alisme dan liberalisme dari padanya."99
                                                                 dan individu warga negara, dan tidak boleh ada konflik
                                                                 di antara keduanya, sehingga tidak diperlukan jaminan
     Hampir tidak berbeda dengan pendapat anggota Ir.            apapun mengenai hak-hak dan kebebasan fundamental
Soekarno di atas, anggota Soepomo menyatakan:                    warga negara terhadap negara. 102
                                                                       Pemahaman demikian itulah yang kemudian
     ''Tadi dengan panjang lebar sudah diterangkan oleh ang-     mendasari pandangan filosofis penyusunan Undang-
     gota Soekarno bahwa, dalam pembukaan itu kita telah         Undang Dasar 1945 yang mempengaruhi pula peru-
     menolak aliran pikiran perseorangan. Kita menerima akan
                                                                 musan pasal-pasal Hak Asasi Manusia. Landasan filo-
     mengandjurkan aliran pikiran kekeluargaan. Oleh karena
     itu Undang-Undang Dasar kita tidak bisa lain dari pada
     pengandung sistim kekeluargaan. Tidak bisa kita mema-       100
                                                                     Ibid.
     sukkan dalam Undang-Undang Dasar beberapa pasal-            101
                                                                      Untuk mendalami mengenai hal ini, lihat Soepomo, "An integralistic
     pasal tentang bentuk menurut aliran-aliran yang ber-        state", dalam Herbert Feith and Lance Castles (eds), Indonesian Political
     tentangan. Misalnya dalam Undang-Undang Dasar kita          thinking 1945 - 1965, (Ithaca and London: Cornell University Press, 1970),
     tidak bisa memasukkan pasal-pasal yang tidak berda-         hal. 190, yang antara lain merumuskannya sebagai: "the inner spirit and
                                                                 spiritual structure of Indonesian people is characterized by the ideal of the
                                                                 unity of life, the unity kawulo Gusti, that is, of the outer and the inner world
99
    Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945,   of the macrocosmos and the microcosmos of the people and their leaders".
                                                                 102
djilid I, (Djakarta: Prapantja, 1959).                               Ibid, hal. 191.


                             - 97 -                                                                    98
                      Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                              Jilid II

sofis yang digunakan sama sekali tidak membutuhkan                      dimajukan oleh anggota yang terhormat Drs. Moh.
adanya jaminan hak-hak asasi manusia dan jaminan                        Hatta tadi. Segala constitution lama dan baru diatas
kemerdekaan individu.                                                   dunia berisi perlindungan aturan dasar itu, misalnya
      Muhammad Hatta dan Muhammad Yamin, yang                           Undang-Undang Dasar Dai Nippon, Republik Filipina
walaupun menyetujui prinsip kekeluargaan dan sama-                      dan Republik Tiongkok. Aturan dasar tidaklah
                                                                        berhubungan dengan liberalisme, melainkan semata-
sama menentang individualisme dan liberalisme, namun                    mata suatu keharusan perlindungan kemerdekaan yang
dalam rangka mencegah jangan sampai timbul negara                       harus diakui dalam Undang-Undang Dasar" .
kekuasaan (machtsstaat), memandang perlu untuk me-
masukkan pasal-pasal tertentu tentang hak-hak asasi
manusia ke dalam Undang-Undang Dasar. Mengenai hal                       Dari kutipan-kutipan di atas, jelaslah bahwa di
ini, Hatta, menyatakan:                                            kalangan para the founding fathers memang terdapat
                                                                   perbedaan pandangan yang sangat prinsipil satu sama
         "... ada baiknya dalam salah satu pasal, misalnya pasal
         yang mengenai warga negara, disebutkan juga di sebelah
                                                                   lain. Oleh karena itu, sebagai komprominya, ketentuan
         hak yang sudah diberikan kepada misalnya tiap-tiap        UUD 1945 yang berkenaan dengan hak asasi manusia
         warga negara jangan takut mengeluarkan suaranya.          dapat dikatakan hanya memuat secara terbatas, yaitu
         Yang perlu disebutkan di sini hak untuk berkumpul dan     sebanyak 7 (tujuh) pasal saja. Sedikitnya, pasal-pasal
         bersidang atau menyurat dan lain-lain. Formuleringnya     yang berbicara langsung tentang hak-hak asasi manusia
         atau redaksinya boleh kita serahkan kepada Panitia        dalam Undang-Undang Dasar 1945 bukan disebabkan
         Kecil. Tetapi tanggungan ini perlu untuk menjaga,         oleh karena naskah undang-undang dasar ini disusun
         supaya negara kita tidak menjadi negara kekuasaan,        sebelum adanya Universal Declaration of Human
         sebab kita mendasarkan negara kita atas kedaulatan        Rights. Pada tahun 1945 itu, telah ada Declaration of
         rakyat".103                                               Independence Amerika Serikat dan Declaration des droit
                                                                   de l'homme et du citoyen Perancis, yang dijadikan bahan
                                                                   untuk penyusunan pasal-pasal tentang hak-hak asasi
      Demikianlah pula dengan anggota Yamin, yang
                                                                   manusia yang lebih lengkap dari apa yang kemudian
pendapatnya hampir sama dengan pendapat anggota
                                                                   disepakati dalam Undang-Undang Dasar 1945.
Hatta, dan bahkan menginginkan tidak hanya satu pasal
                                                                         Dengan hanya memuat 7 (tujuh) pasal saja yang
saja, tetapi lebih luas dari itu. Menurut Muhammad
                                                                   mengatur secara terbatas mengenai hak-hak asasi ma-
Yamin:
                                                                   nusia dalam Undang-Undang Dasar 1945, dalam salah
         "Supaya aturan kemerdekaan warga negara dimasukkan        satu tulisannya, Muhammad Yamin memberi komentar:
         dalam Undang-Undang Dasar seluas-luasnya. Saja
         menolak segala alasan-alasan yang dimajukan untuk              "Bahwa pada waktu Undang-Undang Dasar 1945 diran-
         tidak memasukkannya dan seterusnya dapatlah saja               cangkan Pembukaannya menjamin demokrasi, tetapi
         memajukan, beberapa alasan pula, selain dari pada yang         pasal-pasalnya benci kepada kemerdekaan diri dan
                                                                        menentang liberalisme dan demokrasi revolusioner. Aki-
                                                                        bat pendirian ini yaitu hak-hak asasi tidaklah diakui
103                                                                     seluruhnya, melainkan diambil satu dua saja yang kira-
      Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, op cit.


                                   - 99 -                                                     100
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                            Jilid II

      kira sesuai dengan suasana politik dan sosial pada tahun            absolut. Demikian pula, Universal Declaration of Hu-
      1945, yang dipengaruhi oleh peperangan antara facisme               man Rights Tahun 1948 lahir karena adanya pemerintah
      melawan demokrasi. Waktu merancang Konstitusi 1945                  facisme Jerman, Italia, dan Jepang yang dianggap
      maka hak-hak asasi yang lebih luas memang dimajukan,                menginjak-injak hak-hak asasi manusia.
      tetapi usul itu kandas atas alasan, bahwa pada waktu itu
      hak asasi dipandang sebagai kemenangan liberalisme
                                                                                Oleh karena itu, dikatakan oleh Moh. Kusnardi dan
      yang tidak disukai.".104                                            Harmaily Ibrahim, persoalan hak-hak asasi adalah per-
                                                                          soalan antara individu yang memegang kekuasaan dan
                                                                          individu yang tidak mempunyai kekuasaan. Persoalan
      Dari uraian dan penjelasan di atas, teranglah                       hak-hak asasi adalah persoalan yang dilahirkan oleh
bahwa pada saat Undang-Undang Dasar 1945 disusun,                         ketegangan antara yang berkuasa dengan yang dikuasai,
beberapa anggota Panitia berpendapat bahwa hak-hak                        antara yang memerintah (the ruler, the governor) dan
asasi manusia adalah sesuatu yang bersumber kepada                        yang diperintah (the ruled, the governed).106
individualisme dan liberalisme, sehingga bertentangan                           Ketika UUD 1945 digantikan oleh Konstitusi RIS
dengan asas kekeluargaan yang dianut oleh bangsa                          1949 atau yang lebih tepat disebut sebagai UUD RIS
Indonesia.105 Padahal, dapat dibuktikan bahwa sejarah                     1949, dan kemudian UUDS Tahun 1950, kedua naskah
perkembangannya, hak-hak asasi tidaklah dilahirkan                        undang-undang dasar ini memuat ketentuan yang lebih
oleh paham liberalisme dan individualisme, melainkan                      lengkap tentang hak asasi manusia. Hal ini terjadi,
oleh absolutisme. Hak-hak asasi timbul sebagai reaksi                     karena ketika itu The Universal Declaration of Human
terhadap absolutisme tindakan sewenang-wenang pe-                         Rights Tahun 1948 sudah ada, dan sedang sangat
nguasa. Dengan perkataan lain, hak-hak asasi timbul                       populer di dunia. Namun, Undang-Undang Dasar 1950
sebagai akibat adanya pertentangan antara penguasa dan                    tidak berlaku lagi sejak tanggal 5 Juli 1959. Mulai saat itu
rakyat yang merasa ditindas oleh penguasa yang absolut.                   berlakulah kembali Undang-Undang Dasar 1945 yang
      Lahirnya Petition of Right dan Bill of Right di                     hanya memuat 7 pasal tentang hak-hak asasi. Itu pun
Inggris adalah akibat kemenangan rakyat atas raja,                        dalam pengertiannya yang sangat terbatas. Bahkan,
sehingga raja tidak lagi dapat berbuat sewenang-wenang.                   menurut Harun Alrasid, sebenarnya, UUD 1945 itu sama
Lahirnya Declaration of Independence di Amerika                           sekali tidak memberikan jaminan apapun mengenai hak
Serikat disebabkan oleh adanya pertentangan antara                        asasi manusia.
rakyat Amerika yang merasa ditindas oleh Pemerintah                             Menurutnya, yang diperdebatkan antara Hatta-
Inggris yang menjajah. Declaration des droit de l'homme                   Yamin di satu pihak dan Soekarno-Soepomo di lain
et du citoyen di Perancis juga merupakan hasil                            pihak, hanya berkenaan dengan substansi Pasal 28 yang
perjuangan rakyat yang menentang kekuasaan Raja yang                      akhirnya disepakati berbunyi, ”Kemerdekaan berserikat
                                                                          dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan
104
    Perlu diketahui bahwa Muhammad Yamin sendiri tidak termasuk anggota   dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan undang-
Panitia Kecil yang menyusun Rancangan Undang-Undang Dasar 1945. Lihat     undang”. Hatta dan Yamin sudah mengusulkan
Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, op. cit.
hal. 87- 91.
105                                                                       106
    Lihat juga RM. A.B. Kusuma, Op Cit., 2004.                                  Kusnardi dan Ibrahim, Op Cit.


                               - 101 -                                                                          102
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                        Jilid II

pencantuman jaminan hak asasi manusia di sini, tetapi                        menyusun pembagian kekuasaan di antara lembaga-
oleh Soekarno dan Soepomo ditolak karena hal itu                             lembaga negara menurut sistem Undang-Undang Dasar
mereka anggap bertentangan dengan paham integra-                             1945, dan Panitia Ad Hoc III menyusun tentang peleng-
listik. Oleh karena itu, sebagai jalan tengahnya disepa-                     kap penjelasan Undang-Undang Dasar 1945. Khusus me-
katilah rumusan tersebut. Akan tetapi, jika diamati                          ngenai Panitia Ad Hoc IV, dalam melaksanakan
secara seksama, Pasal 28 itu sama sekali tidak mem-                          tugasnya, pertama-tama mengundang para sarjana,
berikan     jaminan      mengenai    adanya   pengakuan                      cendekiawan, dan tokoh masyarakat untuk memberikan
konstitusional akan hak dan kebebasan berserikat (free-                      ceramah tentang hak-hak asasi manusia. Berdasarkan
dom of association), berkumpul (freedom of assembly),                        bahan-bahan yang berhasil dihimpun, Panitia menyusun
dan menyatakan pendapat (freedom of expression).                             suatu Piagam tentang Hak-Hak Asasi dan Hak-Hak serta
Pasal 28 itu hanya menyatakan bahwa hak-hak tersebut                         Kewajiban Warga Negara.
akan ditetapkan dengan undang-undang. Artinya,                                     Dengan keputusan Pimpinan Majelis Permusyawa-
sebelum ditetapkan dengan undang-undang, hak itu                             ratan Rakyat Sementara tanggal 6 Maret 1967 No. 24/B/
sendiri belum ada.107                                                        1967, hasil kerja Panitia Ad Hoc IV serta III dan II
       Oleh sebab itu, ide untuk mengadopsikan perlindu-                     diterima dengan baik sebagai bahan pokok untuk
ngan hak asasi manusia itu, terus diperjuangkan oleh                         disebarluaskan guna penyempurnaan lebih lanjut. Pada
berbagai kalangan. Lahirnya peme-rintahan Orde Baru,                         tanggal 12 Maret 1967 diputuskan bahwa Panitia Ad Hoc
misalnya, juga diikuti oleh hidupnya kembali tekad                           II, III, dan IV diubah menjadi Panitia Ad Hoc B, dan
untuk melindungi hak-hak asasi manusia. Berpedoman                           masa kerjanya diperpanjang selama 6 bulan sejak keluar-
kepada pengalaman masa Orde Lama yang kurang                                 nya Keputusan MPRS No. 7/MPRS/1967. Setelah ada
mengindahkan hak asasi warga negara, Sidang Umum                             tanggapan dari masyarakat, maka Panitia Ad Hoc B
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara ke IV me-                           mengadakan penyempurnaan atas Piagam tersebut.
netapkan Ketetapan MPRS Nomor XIV /MPRS/ 1966                                      Akan tetapi sayangnya, hasil karya Panitia Ad Hoc
yang memerintahkan antara lain penyusunan piagam                             B tersebut tidak menjadi kenyataan, karena pada sidang
hak-hak asasi manusia. Artinya, Majelis Permu-                               Umum Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara ke V
syawaratan Rakyat sendiri menyadari ketidaklengkapan                         tahun 1968, anggota-anggota MPRS tidak berhasil men-
Undang-Undang Dasar 1945 dalam mengatur mengenai                             capai kata sepakat untuk mengesahkannya menjadi
hak-hak asasi manusia.                                                       suatu ketetapan. Bahkan, setelah terbentuknya MPR
       Berdasarkan TAP MPRS tersebut dibentuklah Pani-                       hasil Pemilihan Umum tahun 1971 dengan Ketetapan No.
tia-panitia Ad Hoc, yaitu Panitia Ad Hoc IV menyusun                         V/MPR/1973, MPR menyatakan Ketetapan MPRS No.
tentang perincian hak-hak asasi, Panitia Ad Hoc II                           XIV/MPRS/1966 tidak berlaku lagi dan dicabut. Dengan
                                                                             demikian, Piagam Hak Asasi Manusia yang pernah
                                                                             dihasilkan oleh MPRS itu hanya tinggal sejarah saja.
107
    Menurut Prof. H. Azhary dalam pidato pengukuhannya sebagai Guru
Besar pada tanggal 26 Juli 1995 dikatakan bahwa unsur constitution base on
human right dari Rule of Law tidaklah dijumpai dalam UUD 1945, yang ada
                                                                             3. HAM dalam UUD 1945 Pasca Reformasi
ialah human right base on constitution.


                                - 103 -                                                                104
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                    Jilid II

      Sekarang, setelah Perubahan UUD 1945, ketentuan    9) Setiap orang berhak untuk tidak dituntut atas dasar
mengenai hak asasi manusia dan hak-hak warga negara          hukum yang berlaku surut;
dalam UUD 1945 telah mengalami perubahan yang            10) Setiap orang berhak untuk membentuk keluarga dan
sangat mendasar. Materi yang semula hanya berisi 7           melanjutkan keturunan melalui perkawinan yang
(tujuh) butir ketentuan yang juga tidak sepenuhnya           sah;
dapat disebut sebagai jaminan hak asasi manusia,         11) Setiap orang berhak atas status kewarganegaraan;
sekarang telah bertambah secara sangat signifikan, se-   12) Setiap orang berhak untuk bertempat tinggal di
hingga perumusannya menjadi sangat lengkap dan               wilayah negaranya, meninggalkan, dan kembali ke
menjadikan UUD 1945 merupakan salah satu undang-             negaranya;
undang dasar yang paling lengkap memuat perlindungan     13) Setiap orang berhak memperoleh suaka politik;
terhadap hak asasi manusia.                              14) Setiap orang berhak bebas dari segala bentuk
      Dengan disahkannya Perubahan Kedua UUD 1945            perlakuan diskriminatif dan berhak mendapatkan
pada tahun 2000, dan apabila materinya digabung              perlindungan hukum dari perlakuan yang bersifat
dengan berbagai ketentuan yang terdapat dalam undang-        diskriminatif tersebut.
undang yang berkenaan dengan hak asasi manusia, maka
keseluruhan norma hukum mengenai hak asasi manusia            Kedua, kelompok hak-hak politik, ekonomi, sosial,
itu dapat kita kelompokkan dalam empat kelompok yang     dan budaya yang meliputi:
berisi 37 butir ketentuan.                               1) Setiap warga negara berhak untuk berserikat,
      Kelompok yang pertama adalah kelompok                 berkumpul, dan menyatakan pendapatnya secara
ketentuan yang menyangkut hak-hak sipil yang meliputi:      damai;
1) Setiap orang berhak untuk hidup, mempertahankan       2) Setiap warga negara berhak untuk memilih dan
    hidup dan kehidupannya;                                 dipilih dalam rangka lembaga perwakilan rakyat;
2) Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan,      3) Setiap warga negara dapat diangkat untuk
    perlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidak       menduduki jabatan-jabatan publik;
    manusiawi,       dan      merendahkan    martabat    4) Setiap orang berhak untuk memperoleh dan memilih
    kemanusiaan;                                            pekerjaan yang sah dan layak bagi kemanusiaan;
3) Setiap orang berhak untuk bebas dari segala bentuk    5) Setiap orang berhak untuk bekerja, mendapat
    perbudakan;                                             imbalan, dan mendapat perlakuan yang layak dalam
4) Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat           hubungan kerja yang berkeadilan;
    menurut agamanya;                                    6) Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi;
5) Setiap orang berhak untuk bebas memiliki keyakinan,   7) Setiap warga negara berhak atas jaminan sosial yang
    pikiran, dan hati nurani;                               dibutuhkan untuk hidup layak dan memungkinkan
7) Setiap orang berhak untuk diakui sebagai pribadi di      pengembangan dirinya sebagai manusia yang
    hadapan hukum;                                          bermartabat;
8) Setiap orang berhak atas perlakuan yang sama di       8) Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan mem-
    hadapan hukum dan pemerintahan;                         peroleh informasi;


                          - 105 -                                                  106
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                       Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                    Jilid II

9) Setiap orang berhak untuk memperoleh dan memilih       6) Setiap orang berhak atas lingkungan hidup yang
    pendidikan dan pengajaran;                               bersih dan sehat;
10) Setiap orang berhak mengembangkan dan mem-            7) Kebijakan, perlakuan, atau tindakan khusus yang
    peroleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan                bersifat sementara dan dituangkan dalam peraturan
    teknologi, seni dan budaya untuk peningkatan             perundang-undangan yang sah yang dimaksudkan
    kualitas hidup dan kesejahteraan umat manusia;           untuk menyetarakan tingkat perkembangan kelom-
11) Negara menjamin penghormatan atas identitas              pok tertentu yang pernah mengalami perlakuan dis-
    budaya dan hak-hak masyarakat lokal selaras dengan       kriminatif dengan kelompok-kelompok lain dalam
    perkembangan zaman dan tingkat peradaban bangsa-         masyarakat, dan perlakuan khusus tersebut tidak
    bangsa;                                                  termasuk dalam pengertian diskriminasi.
12) Negara mengakui setiap budaya sebagai bagian dari
    kebudayaan nasional;                                       Keempat, kelompok yang mengatur mengenai tang-
13) Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk        gung jawab negara dan kewajiban asasi manusia yang
    untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk        meliputi:
    beribadat menurut kepercayaannya itu.                 1) Setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia
                                                             orang lain dalam tertib kehidupan bermasyarakat,
     Ketiga, kelompok hak-hak khusus dan hak atas            berbangsa, dan bernegara;
pembangunan yang meliputi:                                2) Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap
1) Setiap warga negara yang menyandang masalah               orang wajib tunduk pada pembatasan yang ditetap-
   sosial, termasuk kelompok masyarakat yang terasing        kan oleh undang-undang dengan maksud semata-
   dan yang hidup di lingkungan terpencil, berhak            mata untuk menjamin pengakuan dan penghormatan
   mendapat kemudahan dan perlakuan khusus untuk             atas hak dan kebebasan orang lain serta untuk
   memperoleh kesempatan yang sama;                          memenuhi tuntutan keadilan sesuai dengan nilai-
2) Hak perempuan dijamin dan dilindungi untuk men-           nilai agama, moralitas, kesusilaan, keamanan, dan
   dapat kesetaraan gender dalam kehidupan nasional;         ketertiban umum dalam masyarakat yang demok-
3) Hak khusus yang melekat pada diri perempuan yang          ratis;
   dikarenakan oleh fungsi reproduksinya dijamin dan      3) Negara bertanggung jawab atas perlindungan, pema-
   dilindungi oleh hukum;                                    juan, penegakan, dan pemenuhan hak-hak asasi ma-
4) Setiap anak berhak atas kasih sayang, perhatian, dan      nusia;
   perlindungan orangtua, keluarga, masyarakat, dan       4) Untuk menjamin pelaksanaan hak asasi manusia,
   negara bagi pertumbuhan fisik dan mental serta per-       dibentuk Komisi Nasional Hak Asasi Manusia yang
   kembangan pribadinya;                                     bersifat independen dan tidak memihak yang pem-
5) Setiap warga negara berhak untuk berperan-serta da-       bentukan, susunan, dan kedudukannya diatur de-
   lam pengelolaan dan turut menikmati manfaat yang          ngan undang-undang.
   diperoleh dari pengelolaan kekayaan alam;



                          - 107 -                                                  108
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                         Jilid II

      Hak-hak tersebut di atas ada yang termasuk kate-        memenuhi tanggung jawabnya untuk menghormati dan
gori hak asasi manusia yang berlaku bagi semua orang          mematuhi segala hal yang berkaitan dengan kewenangan
yang tinggal dan berada dalam wilayah hukum Republik          konstitusional setiap organ negara yang menjalankan
Indonesia, dan ada pula yang merupakan hak warga              fungsi-fungsi kekuasaan kenegaraan menurut undang-
negara yang berlaku hanya bagi warga negara Republik          undang dasar dan peraturan perundang-undangan yang
Indonesia. Hak-hak dan kebebasan tersebut ada yang            berlaku. Oleh karena itu, timbul doktrin seperti misal-
tercantum dalam UUD 1945 dan ada pula yang                    nya, no representation without taxation, dan sebagai-
tercantum hanya dalam undang-undang tetapi memiliki           nya. Sebaliknya, juga tidak boleh ada pengenaan beban
kualitas yang sama pentingnya secara konstitusional           atas kekayaan warga negara berupa pungutan pajak yang
sehingga dapat disebut memiliki constitutional                dilakukan oleh pemerintah tanpa persetujuan rakyat
importance yang sama dengan yang disebut eksplisit            melalui wakil-wakilnya. Artinya, antara dimensi hak dan
dalam UUD 1945. Sesuai dengan prinsip “kontrak sosial”,       kewajiban warga negara dan negara itu saling bertimbal
maka setiap hak yang terkait dengan warga negara              balik.
dengan sendirinya bertimbal-balik dengan kewajiban
negara untuk memenuhinya. Demikian pula dengan
kewenangan-kewenangan konstitusional yang dimiliki            B.    KEWAJIBAN        DAN      TANGGUNG        JAWAB
oleh negara melalui organ-organnya juga bertimbal-balik            MANUSIA
dengan kewajiban-kewajiban konstitusional yang wajib
ditaati dan dipenuhi oleh setiap warga negara.                1. Asal Mula Prakarsa
      Dalam hubungan ini, sesuai dengan 4 (empat)
rumusan tujuan bernegara di atas, setiap warga negara                Dengan maksud melengkapi warisan sejarah umat
berhak atas tuntutan pemenuhan tanggung jawab negara          manusia pada pertengahan abad ke-20 yang telah meng-
dalam meningkatkan kesejahteraan umum dan                     hasilkan Universal Declaration of Human Rights pada
mencerdaskan kehidupan bangsa serta dalam me-                 tahun 1948, sebuah organisasi bernama Inter Action
lindungi segenap bangsa dan tumpah darah Indonesia,           Council, memprakarsai penyusunan deklarasi baru yang
dan dalam turut aktif dalam pergaulan dunia ber-              diberi judul Universal Declaration of Human Respon-
dasarkan prinsip kemerdekaan, perdamaian abadi, dan           sibilities. Organisasi ini beranggotakan mantan-mantan
keadilan sosial. Keempat tujuan itu tidak hanya bersifat      kepala negara dan kepala pemerintahan berbagai negara
kolektif, tetapi juga bersifat individual bagi setiap warga   dari berbagai penjuru dunia, antara lain, mantan
negara Republik Indonesia.                                    Kanselir Jerman, Helmut Schmidt, mantan Perdana
      Di samping itu, adalah pula kewajiban dan               Menteri Belanda, Andreas van Agt, Kurt Furgler,
tanggung jawab negara untuk menjamin agar semua               Malcolm Fraser (Australia), Jimmy Carter (USA), Maria
ketentuan tentang hak-hak dan kebebasan asasi manusia         de Lourdes Pintasilgo, dan Miguel de la Madrid Hurtado.
ataupun hak dan kebebasan warga negara seperti                Sekarang, mantan Presiden B.J. Habibie juga termasuk
tersebut di atas, dihormati dan dipenuhi dengan sebaik-       salah seorang anggota dewan ini.
baiknya. Sebaliknya, setiap warga negara juga wajib


                           - 109 -                                                      110
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

      Rancangan naskah deklarasi pertama kali disusun                         nya niat untuk menyusun deklarasi universal tentang
oleh satu tim yang bekerja di bawah arahan guru besar                         tanggung jawab manusia itu. Argumen yang dibangun
Jerman, Prof. Dr. Hans Kung yang secara khusus                                dalam makalah ini kemudian diringkaskan menjadi
diundang sebagai tenaga ahli. Tim bekerja tidak lama                          pengantar untuk penyusunan deklarasi universal tentang
setelah berakhirnya Pertemuan Tahunan Inter Action                            tanggung jawab manusia. Premis dasar yang digunakan
Council di Vancouver Kanada pada musim panas tahun                            dalam makalahnya itu disetujui oleh semua peserta, yaitu
1996. Naskah awal dari Profesor Hans Kung diusahakan                          kesadaran bahwa di satu pihak perlu usaha yang sekuat-
sedapat mungkin dekat dengan naskah Piagam PBB ten-                           kuatnya untuk mencapai sebanyak mungkin kebebasan
tang Hak Asasi Manusia Tahun 1948, baik dalam                                 yang dapat dicapai, tetapi pada saat yang sama diper-
bentuknya maupun dalam inspirasinya. Naskah awal itu                          lukan usaha untuk meningkatkan rasa tanggung jawab
dibahas mendalam dalam berbagai pertemuan ahli                                yang juga sebesar-besarnya untuk memungkinkan
antara lain pertemuan Vienna tanggal 20-22 April                              kebebasan itu sendiri dapat berkembang (to aim at the
1997.108                                                                      greatest amount of freedom possible, but also to develop
      Salah seorang ahli yang juga diundang dalam perte-                      the fullest sense of responsibility that will allow that
muan Vienna itu tetapi tidak jadi datang karena                               freedom itself to grow).
mendadak batal adalah Prof. Dr. Oscar Arias, seorang                                Konsep kewajiban manusia (human obligetions) di-
laureate Nobel Perdamaian. Meskipun Professor Arias                           sadari dan diakui sebagai penyeimbang atas pemahaman
tidak jadi hadir, tetapi makalahnya yang sudah                                mengenai kebebasan dan tanggung jawab. Sementara
diedarkan lebih dulu menjadi makalah utama yang                               hak berhubungan erat dengan kebebasan, kewajiban
didiskusikan dalam pertemuan Vienna itu. Judul maka-                          berkaitan dengan konsep tanggung jawab. Di samping
lah Oscar Arias adalah It’s Time to Talk about                                perbedaan, kebebasan dan tanggung jawab juga bersifat
Responsibility. Judul makalah Arias inilah yang ke-                           saling ketergantungan satu sama lain (interdependent).
mudian menjadi kata kunci yang mendorong disepakati-                          Tanggung jawab dan pertanggungjawaban, sebagai suatu
                                                                              kualitas moral, merupakan wujud pengendalian yang
108                                                                           alamiah dan bersifat sukarela (voluntary) atas
    Pertemuan tersebut dipimpin oleh mantan Kanselir Jerman, Helmut
Schmidt, dengan dihadiri oleh peserta yang antara lain yaitu Andreas van      kebebasan. Kebebasan tidak akan mungkin dapat
Agt, dan Miguel de la Madrid Hurtado dari Inter Action Council. Peserta       dilaksanakan atau diwujudkan tanpa adanya batas dalam
lainnya yang juga hadir pada kesempatan itu adalah para agamawan, yaitu:      masyarakat mana pun juga. Oleh karena itu, makin bebas
Cardinal Franz Konig (Vienna, Austria), Prof. Dr. Hassan Hanafi (University   kehidupan yang dinikmati oleh seseorang, makin besar
of Cairo), Dr. Ariyaratne (President of Sarvodaya Movement of Sri Lanka),
                                                                              pula tuntutan akan tanggung jawab, baik kepada orang
the Rt. Rev. James H. Ottley (Anglican observer di PBB), Dr. M. Aram
(President, World Conference on Religion and Peace, MP of India), Dr. Julia   lain maupun pada diri sendiri. Makin tinggi atau besar
Ching (mewakili Confucianism), Dr. Anna-Marie Aagaard (World Council          bakat yang dimiliki seseorang, makin besar pula
of Churches), Dr. Teri McLuhan (Author, Canada), Prof. Yersu Kim              tanggung jawab yang dituntut untuk mengembangkan
(Director of the Division of Philosophy and Ethics, UNESCO), Prof. Richard    bakat itu ke arah kapasitasnya yang terbaik. Dapat
Rorty (Stanford Humanities Center), Prof. Peter Landesmann (European
Academy of Sciences, Salzburg), dan Ambassador Koji Watanabe (Former
                                                                              dikatakan bahwa dalam kesadaran baru ini, kita
Japanese Ambassador to Russia).                                               sebenarnya dianjurkan untuk berubah dari prinsip kebe-


                                 - 111 -                                                                112
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                     Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                       Jilid II

basan tanpa perbedaan (freedom of indifference) menuju                      tentang pentingnya liberalisme yang berpijak pada prin-
kebebasan dalam keterlibatan (freedom of involvement).                      sip dasar individualisme. Akan tetapi, dalam kurun seja-
      Sebaliknya, dapat pula digambarkan bahwa                              rah selanjutnya, ketika kebebasan dan liberalisme sudah
manakala seseorang mengembangkan rasa tanggung                              meluas sedemikian rupa ke segenap aspek dan penjuru
jawabnya, pada dasarnya yang bersangkutan meningkat-                        kehidupan, termasuk ekses-ekses negatifnya mulai
kan pula kebebasan internalnya sendiri, yaitu dengan                        dirasakan menghantui kehidupan yang ideal, orang
cara meningkatkan (fortifying) karakter moralnya                            mulai mengidealkan pandangan yang sebaliknya yang
sendiri. Jika kebebasan kita gambarkan dengan                               berpijak dari paham kolektivisme. Itulah dinamika
kemungkinan bagi seseorang untuk menentukan pilihan                         sejarah kehidupan umat manusia.
tindakan, untuk berbuat baik atau jahat, benar atau                               Dr. M. Aram dari India, yang juga berpartisipasi
salah, maka sikap moral yang bertanggung jawab dengan                       dalam pertemuan Vienna tersebut di atas, meng-
sendirinya akan menuntun seseorang ke arah pilihan                          gambarkan pendapat Mahatma Gandhi mengenai dosa
yang pertama. Begitulah kurang lebih pentingnya                             masyarakat. Menurut Mahatma Gandhi, ada tujuh jenis
keperluan untuk mengutamakan tanggung jawab di                              dosa yang biasanya menghinggapi masyarakat (seven
samping kebebasan. Akan tetapi disayangkan, hubungan                        social sins), yaitu: (i) Politik tanpa prinsip (Politics
antara kebebasan dan tanggung jawab ini tidak selalu                        without principles), (ii) Perniagaan tanpa moralitas
dimengerti secara jelas. Ideologi tertentu cenderung                        (Commerce without morality), (iii) Kekayaan tanpa
sangat mengutamakan kebebasan individu di atas                              bekerja (Wealth without work), (iv) Pendidikan tanpa
segalanya, sedangkan ideologi lain mengutamakan nilai-                      akhlaq (Education without character), (v) Ilmu
nilai kebersamaan dan prinsip-prinsip kolektivisme serta                    pengetahuan tanpa kemanusiaan (Science without
berkonsentrasi pada prinsip-prinsip kelompok secara                         humanity), (vi) Hiburan tanpa kesadaran (Pleasure
berlebihan dan cenderung tanpa kritik.                                      without conscience), dan (vii) Ibadah tanpa pengorbanan
      Perdebatan di antara kecenderungan pandangan ini                      (Worship without sacrifice). Globalisasi dewasa ini,
sebenarnya bukanlah sesuatu yang baru. Dalam buku                           betapapun juga, telah menyebabkan timbulnya kesadar-
“Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dalam                           an umum mengenai perlunya memberikan perhatian
Pelaksanaannya di Indonesia”,109 secara panjang lebar                       pada ajaran etika dari berbagai tokoh umat manusia
telah saya gambarkan bagaimana kedua pandangan itu                          seperti Mahatma Gandhi, Isa al-Masih, dan Nabi
saling berkompetisi satu sama lain di sepanjang sejarah                     Muhammad SAW.
umat manusia. Pandangan yang satu berpegangan pada                                Kekerasan yang kita tonton bersama-sama keluarga
paham individualisme, sedangkan yang lain berpijak                          di layar kaca televisi rumah tangga kita, ditransmisikan
pada paham kolektivisme. Kadang-kadang, umat                                melalui jaringan satelit dan sistem teknologi informasi
manusia sampai pada satu perkembangan keadaan                               lainnya dari seluruh penjuru dunia. Spekulasi yang
kemanusiaan yang menyebabkan orang mulai berpikir                           dibuat orang di pasar saham sehingga menyebabkan
                                                                            pasar uang mengalami bencana di dunia nun jauh di
109
   Lihat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi
                                                                            sana, dapat tiba-tiba mempengaruhi peri kehidupan
dan Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 2004).   anak-anak di suatu desa terpencil. Pengaruh dunia usaha


                                - 113 -                                                               114
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                             Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                           Jilid II

swasta dewasa ini juga sudah berkembang sangat                     gation to participate and ensure that the best leaders
dahsyat. Kekuasaan seseorang atau sekelompok                       are chosen;
pengusaha multinasional dapat menentukan kehidupan            5)   If we have a right to work under just and favourable
kita melebihi para penguasa yang duduk dalam                       conditions to provide a decent standard of living for
pemerintahan yang memang dipilih melalui prosedur                  our families and ourselves, we also have the
demokrasi. Terhadap para konglomerat berkuasa seperti              obligation to perform to the best of our capacities;
itu sama sekali tidak tersedia mekanisme untuk                6)   If we have a right to freeedom of thought, conscience
memaksanya bertanggung jawab kepada masyarakat, se-                and religion, we also have the obligation to respect
perti hal keharusan seorang politisi yang dipilih oleh             other’s thoughts or religious principles;
rakyat untuk bertanggung jawab kepada konstituennya.          7)   If we have a right to be educated, then we have the
Saking luas dan mendalamnya skala perubahan dalam                  obligation to learn as much as our capabilities allow
kehidupan umat manusia sekarang ini, oleh UNESCO                   us and, where possible, share our knowledge and
bahkan digambarkan seakan-akan kita sedangkan                      experience with others;
menyaksikan lahirnya satu peradaban baru sebagai              8)   If we have a right to benefit from the earth’s bounty,
akibat dari gelombang globalisasi yang demikian                    then we have the obligation to respect, care for and
dahsyatnya dewasa ini (Birth of a Civilization: The Shock          restore the earth and its natural resources;
of Globalization). Oleh karena itu, pantaslah kita
dituntut untuk membuat sebuah deklarasi baru yang                   Kelompok kerja yang merancang deklarasi ini juga
lebih memberikan tekanan mengenai pentingnya                  sependapat bahwa banyak kalangan generasi muda di
tanggung jawab di samping kebebasan.                          berbagai belahan dunia, setidaknya pada prinsip-
      Hal tersebut tentu tidak perlu dipahami sebagai         prinsipnya, mengakui pentingnya kesadaran tentang
tandingan.      Universal     Declaration     of   Human      tanggung jawab, moralitas, dan keinginan untuk
Responsibilities lebih tepat untuk disebut sebagai konsep     mencapai kebajikan bersama tertinggi (common virtue).
sandingan terhadap the Universal Declaration of               Para peserta pertemuan Vienna itu juga berpendapat
Human Rights Tahun 1948. Seperti diringkaskan oleh            bahwa tendensi ke arah ekses-ekses yang makin
Oscar Arias dalam makalahnya:                                 berlebihan dalam penerapan paham individualisme dan
1) If we have a right to life, then we have the obligation    sekularisasi kehidupan yang makin menjadi-jadi dalam
    to respect life;                                          kehidupan masyarakat modern telah menyebabkan
2) If we have a right to liberty, then we have the            terjadinya perubahan-perubahan struktural yang bersifat
    obligation to respect other people’s liberty;             ambivalen. Perubahan-perubahan besar yang terjadi di
3) If we have a right to security, then we have the oblige-   satu segi menyediakan keuntungan, kemudahan, dan
    tion to create the conditions for every human being to    kesempatan, tetapi di pihak lain membawa potensi ben-
    enjoy human security;                                     cana yang terkirakan. Respons yang realistis dan cerdas
4) If we have a right to partake in our country’s political   untuk situasi yang demikian itu diyakini tentu tidak
    process and elect our leaders, then we have the obli-     dapat dilakukan dengan cara memutar arah jarum jam,



                           - 115 -                                                        116
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                     Jilid II

tetapi justru perlu dihadapi dengan mengumumkan                           bahasa di dunia serta mengundang diskusi hangat di
tanda-tanda zaman yang baru (signs of the new era).                       berbagai belahan dunia sebagai cermin luasnya
      Setelah diskusi panjang mengenai berbagai soal                      kesadaran baru di kalangan umat manusia mengenai
filosofis seputar naskah deklarasi, akhir pertemuan                       pentingnya menyeimbangkan pemahaman mengenai
Vienna yang dipimpin oleh Helmut Schmidt sampai pada                      soal-soal kemanusiaan, baik dari sisi hak-hak dasar
kesepakatan      untuk      menjadikan     naskah     yang                maupun      dari     sisi kewajiban-kewajiban     dasar
dipersiapkan oleh Prof. Hans Kung sebagai pegangan                        kemanusiaan itu sendiri. Sejak pertama kalinya itu pula
utama ditambah berbagai masukan yang diajukan dalam                       nama organisasi Inter Action Council mulai mencuat
pertemuan tersebut. Setelah diperbaiki lagi melalui                       karena fokus perhatiannya semakin dirasakan gaungnya
sistem sirkulasi, draft terakhir dibawa lagi ke pertemuan                 pada tingkat global.
Inter Action Council di Noordwijk, Belanda, tanggal 1-4
Juni 1997, yang dipimpin oleh Andreas van Agt, mantan                     2. Aspirasi tentang Kewajiban Asasi Manusia
Perdana Menteri Belanda. Dikarenakan masih banyak-
nya perdebatan mengenai formulasi tekstualnya, naskah                           Aspirasi mengenai pentingnya hak asasi manusia
deklarasi ini belum mendapat kesepakatan dalam                            selama ini sebenarnya telah berkembang luas di luar
pertemuan di Belanda tersebut. Oleh sebab itu, dibentuk                   paradigma pemikiran “barat”. Seluruh negeri-negeri
lagi tim perumus yang terdiri dari tiga orang untuk                       Muslim di dunia yang tercermin dalam pandangan para
menyelesaikan redaksi akhirnya yang harus diselesaikan                    pemimpinnya ataupun kaum intelektualnya, telah terus
sebelum akhir Juli 1997. 110                                              menerus menyuarakan pandangan berbeda dari pers-
      Setelah diselesaikan, akhirnya naskah final                         pektif yang lazim mengutamakan prinsip-prinsip Hak
Deklarasi Universal Tanggung Jawab Manusia ini per-                       Asasi Manusia (HAM) dan mengabaikan pentingnya
tama kali ditandatangani oleh para anggota Inter Action                   prinsip Kewajiban Asasi Manusia (KAM). Demikian pula
Council pada awal Agustus 1997, dan diterbitkan                           di Republik Rakyat Cina, dan di beberapa negara Ameri-
pertama kali pada tanggal 1 September 1997 oleh mantan                    ka Selatan, pada umumnya, prinsip-prinsip kewajibanlah
Perdana Menteri Austria, Malcolm Fraser, yang terpilih                    yang lebih diidealkan di atas hak-hak. Setidak-tidaknya
menjadi Ketua Inter Action Council yang baru.                             yang diidealkan adalah hubungan yang seimbang antara
      Segera setelah diterbitkan, deklarasi universal ini                 hak-hak dan kewajiban-kewajiban asasi manusia itu.
dikirimkan ke semua pemerintahan negara-negara di                               Jika ditelusuri lebih lanjut, dapat dikatakan bahwa
dunia dan juga kepada Sekretaris Jenderal Kofi Annan.                     aspirasi mengenai kewajiban asasi manusia itu berkem-
Sejak itu, naskah deklarasi tanggung jawab manusia ini                    bang luas di tiga kelompok negara. Pertama, negara-
beredar luas dan diterjemahkan ke dalam berbagai                          negara Islam yang tergabung dalam Organisasi
                                                                          Konperensi Islam (OKI). Dalam masyarakat Islam,
110
   Ketiga perumus tersebut yaitu Andreas van Agt, Helmut Schmidt, dan     berkembang pandangan bahwa kehidupan manusia tidak
Kurt Furgler. Setelah perumusan diselesaikan, tugas akhir didelegasikan   dimulai dengan hak-hak, melainkan disadari ataupun
kepada Thomas Axwrothy dan Hans Kung, dengan menampung usul-usul
penting dari Malcolm Fraser, Jimmy Carter, Maria de Lourdes Pintasilgo,
                                                                          tidak dimulai oleh kewajiban-kewajiban yang bersifat
dan Miguel de la Madrid Hurtado.                                          asasi. Hak dipahami sebagai konsekuensi logis dari


                               - 117 -                                                              118
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                          Jilid II

adanya kewajiban, dan hak itu selalu bertimbal balik          itu cenderung dinilai oleh kalangan barat, baik para
secara seimbang dengan kewajiban. Dalam upaya untuk           pemimpin politik maupun para ilmuwan, sebagai
mempromosikan pandangan yang menekankan keseim-               sekedar alibi rezim totaliter untuk menutupi kedikta-
bangan antara hak dan kewajiban itulah maka pada              torannya sendiri. Kebetulan sekali, justru di ketiga
tahun 1996 diadakan Konferensi OKI yang menghasilkan          kelompok negara-negara itulah kasus-kasus pelanggaran
Deklarasi Konferensi Kairo. Deklarasi Kairo ini               hak asasi manusia dinilai paling banyak terjadi. Catatan
mendapat perhatian serius para ahli, termasuk Prof. Dr.       pelanggaran hak asasi manusia seperti yang terjadi di
Hans Kung yang menjadi perancang awal naskah                  Republik Rakyat Cina, di negeri-negeri Muslim, dan juga
Deklarasi Universal Tanggung Jawab Manusia itu,               di negara-negara Amerika Latin terus menerus meng-
ataupun Prof. Dr. Oscar Arias yang memberikan inspirasi       hiasi berbagai laporan media massa di Amerika dan
penting dalam rangka penyusunan deklarasi itu dengan          Eropa. Sehingga, setiap kali dari lingkungan ketiga
judul makalahnya yang sangat provokatif “It’s Time to         kelompok negara itu yang berusaha mengajukan pemiki-
Talk about Responsibility”.                                   ran alternatif tentang konsepsi hak asasi manusia, per-
      Kedua, negara-negara yang menganut paham                sepsi yang muncul selalu dikaitkan dengan usaha negara-
komunisme seperti di Republik Rakyat Cina, Vietnam,           negara yang bersangkutan untuk menutupi pelanggaran-
Korea Utara, Kuba, dan negara-negara komunis lainnya          pelanggaran yang dilakukan.
seperti Uni Soviet yang kemudian terpecah-pecah                     Persepsi demikian juga mempengaruhi peta perde-
menjadi beberapa negara demokrasi. Semua negara-              batan mengenai konsepsi hak asasi manusia yang
negara ini menentang paham liberalisme, indivi-               berkembang di antara kutub pandangan universalisme
dualisme, dan kapitalisme. Paham hak asasi manusia            dan paham relativisme kultural (cultural relativism).
yang mengutamakan individu di atas nilai-nilai kolek-         Paham pertama cenderung mengabaikan adanya realitas
tivistas, dinilai sebagai konsepsi yang bertentangan de-      yang beragam antar satu masyarakat ke masyarakat yang
ngan falsafah dasar komunisme itu sendiri. Ketiga,            lain dalam upaya menerapkan prinsip-prinsip hak asasi
kelompok negara-negara yang dipimpin oleh rezim               manusia yang bersifat universal. Sedangkan, paham
militer atau rezim otoriter lainnya, seperti beberapa         kedua, lebih melihat adanya kenyataan budaya yang
negara di Amerika Selatan. Semua negara yang bersifat         tidak seragam, sehingga universalitas nilai-nilai hak asasi
totaliter, baik dipimpin oleh diktator sipil ataupun          manusia tidak dapat diterapkan secara seragam pula
dipimpin oleh rezim militer, untuk kepentingan membela        untuk semua realitas sosial. Pandangan kedua ini
dan mempertahankan kekuasaannya, selalu menghadapi            kebanyakan datang dari para ahli yang berasal dari dunia
tuntutan-tuntutan hak asasi manusia dari warganya.            timur, ataupun dari kalangan ketiga kelompok negara
Oleh sebab itu, perjuangan hak asasi tidak populer di         tersebut di atas. Kedua kutub pandangan inilah yang
mata pemerintahan-pemerintahan otoriter itu, sehingga         mempengaruhi perdebatan di Roma, sehingga melahir-
paham dan konsepsi dasar hak asasi manusia yang               kan naskah yang dianggap sebagai hasil kompromi yang
bersifat Universal itu sendiri sering dikritik dan dikecam.   paling realistis, Konvensi Roma.
      Dikarenakan hal-hal tersebut di atas, pandangan               Sementara      perdebatan-perdebatan      berkenaan
yang berkembang di lingkungan tiga kelompok negara            dengan universalitas versus relativisme budaya itu


                           - 119 -                                                       120
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                      Jilid II

berkembang, persepsi-persepsi dan prasangka-prasang-                       pemerintahan di negaranya masing-masing, dan hal itu
ka yang meliputi pandangan pro dan kontra terhadap ide                     menyebabkan mereka berubah menjadi negarawan yang
kewajiban asasi manusia juga terus berkembang,                             hanya mempunyai kepedulian mengenai soal-soal
terutama di kalangan para politisi dan para aktivis atau                   kemanusiaan, barulah mereka dapat menerima prinsip
pejuang hak asasi manusia. Di tengah kontroversi dan                       bahwa konsepsi hak asasi manusia perlu diimbangi atau
perdebatan-perdebatan tersebut, munculnya kesadaran                        dilengkapi dengan konsepsi kewajiban asasi manusia.
mengenai pentingnya kesadaran bahwa it’s time to talk                      Kebebasan yang selama ini mereka agung-agungkan
about responsibility seperti istilah Oscar Arias,                          disadari perlu diimbangi atau dilengkapi dengan
merupakan sesuatu yang tepat waktu. Kesadaran yang                         tanggung jawab, sehingga keberadaan the Universal
mendorong lahirnya gagasan untuk menyusun suatu                            Declaration of Human Rights Tahun 1948 perlu
deklarasi universal baru tentang tanggung jawab                            diimbangi dan dilengkapi dengan the Universal Declara-
manusia itu dapat dikatakan merupakan kesadaran                            tion of Human Responsibilities. Kesadaran semacam ini
kemanusiaan yang murni manusiawi. Mengapa? Karena                          tentu sangat sulit dicapai jika orang yang bersangkutan
ide pokok deklarasi ini tidak lahir dari kalangan politisi                 masih terlibat aktif dalam perjuangan hak asasi manusia
ataupun pejuang hak asasi manusia, melainkan dari                          ataupun masih menduduki jabatan-jabatan politik yang
tokoh-tokoh negarawan yang senior yang sudah tidak                         mengharuskannya mengabdi kepada konstituen dengan
terlibat lagi dalam urusan politik praktis sehari-hari.111                 cara menjaga tingkat popularitasnya sebagai tokoh dari
Para tokoh negarawan yang menjadi anggota Inter                            masyarakat politik yang bersangkutan. Inilah makna
Action Council (IAC) adalah mantan-mantan kepala                           pentingnya keberadaan Inter Action Council yang para
negara atau kepala pemerintahan yang sudah tidak lagi                      anggotanya adalah para tokoh negarawan yang pernah
terlibat atau melibatkan diri dalam aneka perjuangan                       menduduki jabatan-jabatan tertinggi dalam pemerintah-
kepentingan politik kelompok partai ataupun kelompok                       an di negaranya masing-masing.
pandangan tertentu. Oleh karena itu, dapat dikatakan
mereka juga tidak lagi merasa perlu melibatkan diri                        3. Kampanye dan Sosialisasi Deklarasi
dalam kontroversi perbedaan kepentingan antara
negara-negara barat yang mengklaim penganut de-                                  Setelah disepakati bersama oleh para anggota Inter
mokrasi dan pejuang hak asasi manusia berhadapan de-                       Action Council (IAC), naskah Universal Declaration of
ngan negara-negara “terdakwa” di bidang hak asasi                          Human Responsibilities segera memperoleh dukungan
manusia.                                                                   luas dari berbagai kalangan pemimpin dan pemikir di
      Dengan perkataan lain, setelah para politisi tidak                   dunia. Lebih dari seratus pemimpin dunia dan inte-
lagi menduduki jabatan-jabatan tertinggi dalam                             lektual yang berkonsultasi selama proses penyiapan
                                                                           rancangan naskah akhir deklarasi itu menyatakan
                                                                           dukungannya. Bahkan tokoh-tokoh seperti Henry
111
   Beberapa diantaranya yaitu mantan Kanselir Jerman, Helmut Schmidt ,     Kissinger, Robert S. McNamara, dan Weizsacker bersau-
mantan Perdana Menteri Belanda, Andreas van Agt, Kurt Furgler, Malcolm
Fraser (Australia), Jimmy Carter (USA), Maria de Lourdes Pintasilgo, dan
                                                                           dara, memberikan dukungan mereka sebelum naskah
Miguel de la Madrid Hurtado.                                               akhir deklarasi itu sendiri resmi dikeluarkan oleh IAC.


                               - 121 -                                                               122
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                  Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                               Jilid II

     Almarhum Yehudi Menuhin, seorang             violinist ter-         currency for true human exchange, it is firm and stable.
masyhur, pada tanggal 10 April 1998                menuliskan            It will protect us from wars, civil wars – all wars are
pendapat dalam pengantar buku yang                ditulis oleh           becoming ever more ‘civil’ as we acknowledge our
Helmut Schmidt dan Hans Kung tentang              deklarasi ini          interdependence – from human exploitation, from
sebagai berikut:                                                         misery, economic disaster, and will, in fact, strengthen
                                                                         human rights, not to speak of human trust, human
    “I have found profound encouragement for human                       thinking, human happiness.”
    advance in this Declaration of Human Responsibilities.
                                                                         “As we are possessed by the infinite and eternal, as
    It is in a way the first assertion of human dignity. The
                                                                         every cell and every atom is forever propelled and
    claim to human rights is generally made on behalf of
    those many denied human rights. The responsibilities                 attracted to an ever higher enlightenment, the
                                                                         acknowledgement of obligation in return for the
    are exercised by the fewer, often at the expense of
                                                                         freedom of learning and giving draws us to our
    human rights. Therefore, a new dignity, inalienable to
                                                                         intermost religious nature – compatible with religious
    each individual, group or culture, is recognized: the
    dignity of responsible one, the one in charge, the                   expression, whether Christian, Jewish, Buddhist,
                                                                         animist, or even pagan, as in Greece. Man is by
    momentarily stronger, the dignity of responsibility”.
                                                                         definition is religious, a moral animal, even in
    “The responsibility of the responsible, the rights of the            madness, but redeemable”.112
    defendant; this is the right way. Often we face the
    wrong way; i.e. the abused rights of the responsible, the
    lack of rights and the responsibilities of the defendent".           Catatan Menuhin yang berisi penuh pujian
                                                                   terhadap naskah deklarasi ini sangat penting karena dari
    “This document, which corrects a flawed form of                situ dapat diperoleh gambaran bagaimana dan betapa
    thinking, should be adopted by all institutions in the
                                                                   pandangan yang menekankan pentingnya “tanggung
    free world and taught in every school, and introduced
    into every society of exclusion. It can serve as a             jawab manusia” itu mencerminkan kesadaran yang luas
    measure for the civilising process in humanity. It is          dari umat manusia, tidak peduli apa latar belakang
    indeed the first time that we all have a really workable       paham keagamaan, dan kebudayaan yang dimilikinya.
    common denominator for all human life under                    Sangat boleh jadi, karena Menuhim adalah orang Yahudi,
    whatever flag, allegiance or faith it may exist”.              ia tidak mengenal sedikitpun pandangan orang Islam
    “Humanity and, in fact, all life on earth is crying for a      mengenai soal ini. Oleh karena itu, dalam kalimat
    voice which will carry moral authority. This is an             terakhirnya tersebut di atas, ia berusaha menggam-
    authority without which our laws — and even                    barkan universalitas kesadaran akan tanggung jawab
    international laws — can never exercise their mandated         manusia itu bersifat lintas paham keagamaan dengan
    functions, for law depends in the final analysis on            hanya menyebut agama Kristen, Yahudi, Buddhist,
    general consensus. We need to agree on at least this one       animist, atau bahkan paganist, tanpa menyebut Islam
    self-evident truth, this axiom that humanity will never        dan Hindu sama sekali. Padahal, baik dalam ajaran Islam
    progress humanely unless we all recognize that human
    rights can never exist without human reponsibilities.          112
                                                                       Hans Kung and Helmut Schimdt, A Global Ethic and Global
    They form one coin. It is the one and only universal           Responsibilities: Two Declaration, (SCM Press, 1998).


                          - 123 -                                                               124
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                              Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                           Jilid II

maupun Hindu, prinsip kewajiban dan tanggung jawab         masih terpecah dua. Sebagian kalangan yang mulai
asasi manusia itulah yang selama ini selalu diagung-       menyadari ketiadaan sikap bertanggung jawab dalam
agungkan untuk melengkapi paham yang terkait dengan        masyarakat telah menyebabkan makin menurunnya
konsepsi hak asasi manusia. Bahkan, dari kalangan          nilai-nilai etika dan meluasnya sikap permisif dalam
dunia Islamlah awal lahirnya pandangan tersebut seperti    kehidupan masyarakat modern, cenderung menyambut
yang tercermin dalam Deklarasi Kairo yang berisi           dengan antusias kehadiran deklarasi ini. Akan tetapi,
prinsip-prinsip penting tentang kewajiban asasi manusia    sebagian terbesar lainnya, yang telah terbiasa dan
yang diharapkan menjadi pelengkap konsepsi hak asasi       bahkan telah terbentuk cara berpikirnya dalam kerangka
manusia.                                                   perjuangan dan kegiatan advokasi hak asasi manusia,
      Namun, terlepas dari persoalan itu, yang terpokok    sebagian terbesar salah mengerti dan cenderung menen-
dari tulisan Menuhin itu adalah bahwa ia berusaha          tang deklarasi ini karena dianggap akan melemahkan
menggambarkan bahwa kesadaran akan tanggung jawab          skema perjuangan untuk pemajuan hak asasi manusia.
manusia itu penting untuk seluruh umat manusia tanpa             Asosiasi pers di PBB juga salah paham dan
kecuali. Dengan menekankan tanggung jawab, umat            cenderung bersikap menentang deklarasi ini atas dasar
manusia dari segala latar belakang justru dapat lebih      kenyataan bahwa Pasal 14 Deklarasi Tanggung Jawab
mudah diajak untuk bersatu dan bersama-sama                Manusia ini berisi hal-hal yang mereka nilai mengancam
menyumbang bagi upaya penyelesaian masalah-masalah         kebebasan pers dan kemerdekaan berekspresi. 113 Pasal 14
kemanusiaan global. Kutipan-kutipan tersebut di atas       itu sendiri memang menentukan bahwa kebebasan
sengaja dipilih sekedar sebagai contoh untuk menggam-      media untuk memberikan informasi kepada masyarakat
barkan bagaimana para tokoh dunia dan kaum intelek-        dan untuk mengeritik lembaga-lembaga masyarakat
tual dari aneka latar belakang memberikan pujian terha-    serta tindakan-tindakan pemerintahan yang penting bagi
dap kelahiran sebuah naskah deklarasi yang dinilai akan    suatu masyarakat yang berkeadilan, harus digunakan
sangat menentukan perjalanan sejarah umat manusia ke       dengan tanggung jawab dan kebijaksanaan (discretion).
depan. Bahkan, karena itu pula, dalam semangat pujian      Kebebasan media juga membawa tanggung jawab khusus
yang sama, seperti digambarkan dalam buku terbitan         untuk pelaporan yang akurat dan benar (accurate and
Inter Action Council tentang deklarasi ini, ada tokoh      truthful reporting). Pelaporan sensasional yang meren-
enterpreuner Amerika yang menyebut the Universal           dahkan pribadi orang atau martabat seseorang haruslah
Declaration of Human Responsibilies ini sebagai “Magna     selalu dihindari kapan saja. Rumusan ketentuan Pasal 14
Charta abad ke-21”.                                        inilah antara lain yang mendorong kalangan pers
      Sejak diumumkan, sampai sekarang, sudah lebih
dari 100.000 surat masuk ke sekretariat Inter Action
Council dari berbagai kalangan yang menawarkan             113
                                                              Pasal 14 Deklarasi Tanggung Jawab Manusia berbunyi: “The freedom of
bantuan dan kerjasama untuk penyebarluasan deklarasi       the media to inform the public and to criticize institutions of society and
ini. Banyak media massa yang mengambil bagian dari         government actions, which is essential for a just society, must be used with
kegiatan kampanye itu. Namun, pandangan masyarakat         responsibility and discreation. Freedom of the media carries a special
                                                           responsibility for accurate and truthful reporting. Sensational reporting that
di dunia barat atas kehadiran deklarasi ini harus diakui   degrades the human person or dignity must all times be avoided”.


                          - 125 -                                                              126
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                              Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

menolak ikut serta dalam upaya memasyarakatkan               Republik Arab Mesir yang secara resmi mengajukan mosi
kelahiran deklarasi ini lebih jauh.                          agar Sidang Umum (the General Assembly) mengadopsi
       Untungnya, dalam World Conference of News Edi-        deklarasi baru ini. Sedangkan, sebagian terbesar negara-
tors yang diadakan di Moskow awal musim panas tahun          negara lainnya menolak, terutama karena dipengaruhi
1998, wakil resmi dari Inter Action Council diundang         oleh advokasi dan kampanye besar-besaran para aktivis
untuk hadir menjelaskan duduk persoalan mengenai             hak asasi manusia, sehingga sulit bagi pemerintah
deklarasi tentang tanggung jawab manusia ini. Pada           negara-negara tersebut untuk menerima, meskipun
kesempatan itu, Inter Action Council mengutus Kalevi         secara pribadi-pribadi mereka mengakui bahwa deklarasi
Sores, seorang wartawan senior yang memulai karir            ini penting.
kewartawanannya sejak usia muda. Ia menghadiri kon-                Peta kekuatan yang menerima dan menentang dek-
ferensi para pemimpin pers sedunia ini dan berhasil          larasi ini kembali menggambarkan bahwa pendukung ga-
menjembatani berbagai kesalahpahaman berkenaan               gasan tanggung jawab manusia ini sebagian datang dari
dengan deklarasi tentang tanggung jawab manusia. Sejak       dunia timur, dari negeri-negeri Muslim seperti Indonesia
itu, harian seperti International Herald Tribune dan         dan Mesir atau dari Cina yang seolah-olah mewakili
Financial Times mulai terlibat dalam mengkampanyekan         negara-negara yang biasa dekat dengan tuduhan atau
pentingnya deklarasi tersebut.                               dakwaan pelanggaran hak asasi manusia.114 Hal ini
       Meskipun demikian, karena memang masih baru,          menambah argumen bagi penentang ide tanggung jawab
sangat sedikit kalangan yang memahami dan                    manusia seolah-olah ide ini dikembangkan sebagai dalih
memberikan dukungan sungguh-sungguh terhadap                 untuk menutup-nutupi pelanggaran yang dilakukan di
deklarasi ini. Baik Helmut Schmidt, Marcolm Fraser,          lingkungan negara-negara Timur itu. Inilah kenyataan
Hans Kung, dan tokoh-tokoh Inter Action Council              menantang yang harus dihadapi para pengurus Inter
lainnya, dalam setiap kesempatan harus mengklarifikasi-      Action Council dan para pendukung gagasan berkenaan
kan bahwa “Human responsebilities would reinforce            dengan tanggung jawab asasi manusia itu di masa-masa
human rights”, “Don’t be afraid of ethics and respon-        yang akan datang.
sibilities”, “The Declaration if not a legal binding force         Oleh karena itu, Helmut Schmidt, dalam
but a morally binding force”, “Without responsibilities,     Pertemuan Tahunan IAC di Rio de Jenairo 1998
there cannot be rights”, dan seterusnya.                     menyatakan, “…steady efforts and activity would have
       Bahkan, ketika Inter Action Council secara resmi      to be made for many years before this kind of abstract
mengajukan usulan agar Sidang Umum PBB (UN                   concept could be generally accepted”. Para anggota IAC
General Assembly), dalam rangka peringatan 50 tahun          lainnya menyadari apa yang dikatakan oleh Helmut
diterimanya Universal Declaration of Human Rights,           Schmidt yang dikenal sangat luwes dalam mengambil
mengadopsi Deklarasi tentang Tanggung Jawab Manusia
ini untuk membantu memperkuat hak asasi manusia itu
                                                             114
sendiri, sebagian terbesar peserta sidang menolak usulan        Uraian mengenai konflik peradaban barat dan negara -negara berkembang
itu. Di antara negara-negara yang mendukung tercatat         maupun negeri-negeri Islam, lihat Tahir Azhary, “Hukum Islam Dalam Era
                                                             Pasca Modernisme”, dalam Politik Hukum Tata Negara Indonesia, Editor
hanya Republik Rakyat Cina, India, Indonesia, dan            oleh Hendra Nurtjahjo, (Jakarta: PSHTN-FHUI, 2004).


                           - 127 -                                                            128
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                       Jilid II

keputusan, termasuk dalam pengalamannya sebagai sa-               Pada saatnya nanti, kalangan aktivis hak asasi
lah seorang tokoh utama dalam mendorong dan mem-            manusia atau para sahabat “Barat” dan “Timur”, pada
beri arah bagi proses ke arah integrasi Eropa.              umumnya di negara-negara yang sedang berkembang,
Pendekatan Helmut Schmidt tersebut disepakati menjadi       akan mulai menyadari bahwa ternyata kepeloporan
cara kerja IAC untuk selanjutnya. Cara kerja demikian       dalam mempromosikan konsep baru ini benar-benar
dinilai tepat untuk mempromosikan pentingnya dek-           datang dari para pemimpin barat sendiri. Para
larasi yang diakui membutuhkan waktu yang panjang           pengusung gagasan baru ini juga menyadari pentingnya
untuk mengatasi berbagai kesalahpahaman yang timbul         kampanye tentang tanggung jawab manusia ini diusung
karena ulah para aktivis dan pejuang hak asasi manusia      dan dipromosikan oleh mulut barat sendiri. Jika ide
mengenai soal ini. Namun, semua meyakini bahwa pada         semacam ini diusung masyarakat non-barat, yang dica-
suatu saat nanti, akal sehat umat manusia akan sampai       pai hanyalah kecurigaan, prasangka, dan ketidakpercaya-
pada kesadaran bahwa deklarasi tanggung jawab manu-         an, dan dianggap sekedar alibi atau dalih untuk menu-
sia itu penting sebagai konsep yang melengkapi Dekla-       tup-nutupi pelanggaran hak asasi manusia yang
rasi Universal tentang Hak Asasi Manusia yang sudah         dilakuknan.
diterima umum.                                                    Padahal, seperti dikemukakan di atas, jelas sekali
      Di luar kerangka PBB, berbagai konferensi,            bahwa kampanye pertama mengenai pentingnya keseim-
seminar, dan forum diskusi tentang Deklarasi Universal      bangan antara kebebasan dan tanggung jawab, antara
Tanggung Jawab Manusia ini juga telah dilakukan di          hak dan kewajiban asasi manusia, adalah khas dan sejak
berbagai penjuru dunia, baik oleh UN agencies sendiri       semula dikembangkan di kalangan masyarakat seperti
ataupun oleh universitas, sektor swasta, dan organisasi-    Indonesia, Cina, Mesir, dan India serta berbagai negeri
organisasi keagamaan. Berbagai buku tentang ini juga        sosialis di Timur pada umumnya. Di Indonesia yang
sudah banyak diterbitkan, dan banyak pula professor di      mayoritas penduduknya beragama Islam, sangat akrab
perguruan-perguruan tinggi menjadikan subjek human          dengan argumen bahwa manusia dilahirkan dengan
responsibilities ini sebagai materi seminar di kelas atau   kewajiban-kewajiban asasinya sendiri untuk beribadah
sebagai mata kuliah tersendiri bagi para mahasiswa.         kepada Tuhan. Oleh karena itu, pemahaman mengenai
Negara-negara yang mulai memperkenalkan materi              konsep hak asasi manusia perlu diseimbangkan dan
tanggung jawab manusia ini ke dalam buku pelajaran di       dilengkapi dengan pemahaman mengenai konsep ke-
sekolah juga makin bertambah, termasuk Amerika              wajiban asasi manusia, sehingga perjuangan kema-
Serikat, Kanada, Australia, dan Eropa. Seperti keyakinan    nusiaan menjadi utuh dan seimbang pula.
banyak kalangan anggota IAC, saya sendiri juga meyakini           Tentu harus diakui pula bahwa dalam kerangka pe-
bahwa suatu saat nanti, Deklarasi Universal Tanggung        mahaman mengenai hak dan kewajiban asasi itu terdapat
Jawab Manusia ini akan makin luas diterima, dan baru        persoalan konteks sosio-historis perkembangan yang ter-
mengakui besarnya peran yang telah disumbangkan oleh        dapat dalam masyarakat yang bersangkutan. Upaya me-
IAC dalam menanamkan bibit pohon perdamaian yang            nyeimbangkan kedua pemahaman tersebut di kalangan
akan tumbuh besar sebagai landmark bagi sejarah             masyarakat barat yang kesadaran akan haknya sudah sa-
kemanusiaan di masa depan.                                  ngat tinggi sangat mungkin efektif untuk mencapai kese-


                           - 129 -                                                    130
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                               Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

imbangan. Akan tetapi, di lingkungan masyarakat yang       1. Warga Negara dan Penduduk
kesadaran mereka sendiri akan hak-hak saja belum lagi
luas, jika tiba-tiba dipaksa untuk memahami hak-hak               Seperti dikemukakan oleh para ahli, sudah menjadi
mereka itu harus diimbangi dengan kesadaran akan ke-       kenyataan yang berlaku umum bahwa untuk berdirinya
wajiban, maka kampanye seperti itu di kedua lingkungan     negara yang merdeka harus dipenuhi sekurang-
masyarakat tersebut dapat menciptakan hasil yang sama      kurangnya tiga syarat, yaitu adanya wilayah, adanya
sekali berbeda karena faktor-faktor yang bersifat sosio-   rakyat yang tetap, dan pemerintahan yang berdau-
historis itu.                                              lat.115Ketiga syarat ini merupakan satu kesatuan yang
      Oleh sebab itu, dalam membangun keseimbangan         tidak terpisahkan satu sama lain. Tanpa adanya wilayah
kesadaran mengenai hak dan kewajiban, kebebasan dan        yang pasti, tidak mungkin suatu negara dapat berdiri,
tanggung jawab, perlu kehati-hatian agar keseimbangan      dan begitu pula adalah mustahil untuk menyatakan
yang dimaksudkan memang dapat dicapai sebagaimana          adanya negara tanpa rakyat yang tetap. Di samping itu,
seharusnya. Kesadaran akan pluralisme, demokrasi, dan      meskipun kedua syarat wilayah (territory) dan rakyat
hak asasi manusia yang masih dalam taraf pertumbuhan       telah dipenuhi, namun apabila pemerintahannya bukan
juga tidak boleh layu sebelum berkembang hanya karena      pemerintahan yang berdaulat yang bersifat nasional,
kampanye yang tidak proporsional dan diliputi prasang-     belumlah dapat dinamakan negara tersebut suatu negara
ka dan persepsi yang tidak tepat mengenai pentingnya       yang merdeka. Hindia Belanda dahulu memenuhi syarat
tanggung jawab manusia dalam kehidupan. Kampanye           yang pertama, yaitu wilayah dan rakyat, tetapi pemerin-
tanggung jawab asasi manusia ini perlu dikembangkan        tahannya adalah pemerintahan jajahan yang tunduk
dalam rangka memperkuat kampanye tentang hak asasi         kepada Pemerintah Kerajaan Belanda, maka Hindia
manusia itu sendiri. Tidak akan ada hak asasi manusia      Belanda tidak dapat dikatakan sebagai satu negara yang
yang terlindungi, jika tidak ada perasaan tanggung jawab   merdeka.
manusia terhadap sesama manusia. Dengan pentingnya                Rakyat (people) yang menetap di suatu wilayah ter-
Deklarasi Universal tentang Tanggung Jawab Manusia         tentu, dalam hubungannya dengan negara disebut warga
ini, maka oleh para perumusnya dianjurkan agar siapa       negara (citizen). Warga negara secara sendiri-sendiri me-
saja dapat ikut menandatanganinya. Dengan demikian,        rupakan subjek-subjek hukum yang menyandang hak-
pada saatnya nanti, naskah the Universal Declaration of    hak dan sekaligus kewajiban-kewajiban dari dan
Human Responsibilities diharapkan menjadi naskah           terhadap negara. Setiap warga negara mempunyai hak-
pendamping bagi naskah the Universal Declaration of        hak yang wajib diakui (recognized) oleh negara dan wajib
Human Rights Tahun 1948.                                   dihormati (respected), dilindungi (protected), dan
                                                           difasilitasi (facilitated), serta dipenuhi (fulfilled) oleh
                                                           negara. Sebaliknya, setiap warga negara juga mempunyai
                                                           kewajiban-kewajiban kepada negara yang merupakan
C.   WARGA NEGARA                DAN        KEWARGANE-     hak-hak negara yang juga wajib diakui (recognized),
     GARAAN
                                                           115
                                                              . Kusnardi dan Ibrahim, op. cit., hal. 291.


                          - 131 -                                                                132
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

dihormati (respected), dan ditaati atau ditunaikan                            walaupun yang bersangkutan berdomisili di luar negeri,
(complied) oleh setiap warga negara. Misalnya, setiap                         asalkan yang bersangkutan tidak memutus sendiri ke-
warga negara berhak atas perlindungan oleh negara dan                         warganegaraannya. Sementara itu, orang asing hanya
berhak untuk berpartisipasi dalam politik, tetapi juga                        mempunyai hubungan dengan negara selama ia bertem-
berkewajiban untuk membayar pajak.                                            pat tinggal di wilayah negara yang bersangkutan. Selama
     Persoalan kewarganegaraan ini juga penting dipan-                        itu pula menjadi kewajiban suatu negara untuk
dang dari sudut hukum Internasional. Seperti dikatakan                        melindungi kepentingan setiap penduduk yang ada di
oleh Bradley dan Ewing, nasionalitas dan status kewar-                        dalam wilayah negaranya.
ganegaraan itu menghubungkan seseorang dengan orang                                 Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia
lain dalam pergaulan di dunia internasional.116 Hal                           Tahun 1945 sendiri memberikan perlindungan baik
demikian dikemukakan pula oleh Jennings dan Watt                              kepada setiap penduduk maupun setiap warga negara
yang menyatakan:                                                              Republik Indonesia. Artinya, UUD 1945 juga menjamin
      “To the extent to which individuals are not directly                    perlindungan bagi setiap penduduk tanpa melihat
      subjects of interntional law, nationality is the link                   apakah dia warga negara atau orang asing. Misalnya,
      between them and international law. It is through the                   Pasal 29 ayat (2) UUD 1945 menentukan, “Negara
      medium of their nationality that individuals can                        menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk
      normally enjoy benefits from international law”.117                     memeluk agamanya masing-masing dan untuk
                                                                              beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya
                                                                              itu". Hal ini menunjukkan bahwa negara menjamin akan
       Oleh karena di zaman modern sekarang, perkemba-
                                                                              memberikan perlindungan dalam masalah agama
ngan dinamika hubungan antarnegara sangat terbuka,
                                                                              terhadap setiap orang yang ada dan hidup di wilayah
maka hubungan antara satu negara dengan dunia
                                                                              Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan tidak
internasional tidak dapat dihindari. Oleh karena itu,
                                                                              melihat apakah ia warga negara atau orang asing.
dalam setiap wilayah negara akan selalu ada warga
                                                                                    Di bagian lain Undang-Undang Dasar 1945 menen-
negara sendiri dan orang asing atau warga negara asing,
                                                                              tukan pula adanya hak-hak yang khusus dijamin untuk
yang kesemuanya sama-sama disebut penduduk.
                                                                              warga negara, misalnya, Pasal 27 ayat (2) menentukan,
Artinya, tidak semua penduduk suatu negara merupakan
                                                                              "Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan
warga negara, karena mungkin saja dia adalah orang
                                                                              penghidupan yang layak bagi kemanusiaan". Ini berarti
asing. Dengan demikian, penduduk suatu negara dapat
                                                                              bahwa setiap warga negaralah yang berhak atas penghi-
dibagi dua yaitu warga negara dan orang asing.
                                                                              dupan yang layak bagi kemanusiaan, tidak untuk orang
Keduanya mempunyai kedudukan yang berbeda dalam
                                                                              asing hak mana kemudian dapat dituntut oleh warga
berhubungan dengan negara (state). Warga negara
                                                                              negara. Mirip dengan ini, maka berdasarkan Perubahan
(citizens) mempunyai hubungan yang tidak terputus
                                                                              Kedua pada tahun 2000, ditentukan pula adanya Pasal
116
                                                                              28D ayat (2) yang menyatakan, “Setiap orang berhak
    .W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, 13th
edition, (Pearson Education Ltd., 2003), hal. 425.
                                                                              untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan
117
    Jennings and Watt, Oppenheim’s International Law, 1992, hal. 849.         yang adil dan layak dalam hubungan kerja”. Ketentuan


                                 - 133 -                                                                134
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                               Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                                  Jilid II

yang terakhir ini ditujukan tidak saja kepada setiap                           orang adalah warga negara A, karena orang tuanya ada-
warga negara, tetapi setiap orang. Namun, dengan                               lah warga negara A. Pada saat sekarang, di mana
undang-undang dapat saja diatur perbedaan kesempatan                           hubungan antarnegara berkembang semakin mudah dan
untuk bekerja dan mendapat imbalan dan perlakuan                               terbuka, dengan sarana transportasi, perhubungan, dan
yang adil dan layak itu,118 baik bagi orang yang berkewar-                     komunikasi yang sudah sedemikian majunya, tidak sulit
ganegaraan Republik Indonesia maupun bagi orang                                bagi setiap orang untuk bepergian kemana saja.
asing.                                                                               Oleh karena itu, banyak terjadi bahwa seorang
                                                                               warga negara dari Negara A berdomisili di negara B.
2. Prinsip Dasar Kewarganegaraan                                               Kadang-kadang orang tersebut melahirkan anak di
                                                                               negara tempat dia berdomisili. Dalam kasus demikian,
a. Asas Ius Soli dan Ius Sanguinis                                             jika yang diterapkan adalah asas ius soli, maka akibatnya
                                                                               anak tersebut menjadi warga negara dari negara tempat
       Dalam berbagai literatur hukum dan dalam praktik,                       domisilinya itu, dan dengan demikian putuslah
dikenal adanya tiga asas kewarganegaraan, yaitu asas ius                       hubungannya dengan negara asal orang tuanya. Karena
soli, asas ius sanguinis, dan asas campuran. Dari ketiga                       alasan-alasan itulah maka dewasa ini banyak negara
asas itu, yang dianggap sebagai asas yang utama ialah                          yang telah meninggalkan penerapan asas ius soli, dan
asas ius soli dan ius sanguinis.119 Asas ius soli ialah                        berubah menganut asas ius sanguinis.
bahwa kewarganegaraan seseorang ditentukan menurut                                   Dianutnya asas ius sanguinis ini terasa sekali
tempat kelahirannya. Untuk mudahnya asas ius soli                              manfaatnya bagi negara-negara yang berdampingan
dapat juga disebut asas daerah kelahiran. Seseorang                            dengan negara lain (neighboring countries) yang tidak
dianggap berstatus sebagai warga negara dari Negara A,                         dibatasi oleh laut seperti negara-negara Eropa
karena ia dilahirkan di Negara A tersebut. Sedangkan                           Kontinental. Di negara-negara demikian ini, setiap orang
asas ius sanguinis dapat disebut sebagai asas keturunan                        dapat dengan mudah berpindah-pindah tempat tinggal
atau asas darah. Menurut prinsip yang terkandung dalam                         kapan saja menurut kebutuhan. Dengan asas ius sangui-
asas kedua ini, kewarganegaraan seseorang ditentukan                           nis, anak-anak yang dilahirkan di negara lain akan tetap
oleh garis keturunan orang yang bersangkutan. Sese-                            menjadi warga negara dari negara asal orang tuanya.
                                                                               Hubungan antara negara dan warga negaranya yang baru
118
    Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 menentukan, “Dalam menjalankan hak dan         lahir tidak terputus selama orang tuanya masih tetap
kewajibannya, setiap orang tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan            menganut kewarganegaraan dari negara asalnya. Se-
dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin
                                                                               baliknya, bagi negara-negara yang sebagian terbesar
pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan
untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral,            penduduknya berasal dari kaum imigran, seperti
nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat        Amerika Serikat, Australia, dan Kanada, untuk tahap
demokratis”.                                                                   pertama tentu akan terasa lebih menguntungkan apabila
119
    G.J. Wolhoff, Op Cit., hal. 124. Lihat pula Gouw Giok Siong, Hukum         menganut asas ius soli, bukan asas ius sanguinis.120
Perdata Internasional Indonesia, jilid 2 (Bagian I), (Jakarta: Kinta, 1962),
hal. 17; dan juga Warga Negara dan Orang Asing, (Jakarta: Kengpo, 1960),
                                                                               120
hal 10.                                                                              Lihat Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op. cit., hal. 292.


                                 - 135 -                                                                             136
                      Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                        Jilid II

Dengan lahirnya anak-anak dari para imigran di negara-                   Sistim yang terakhir inilah yang biasa dinamakan sebagai
negara tersebut akan menjadi putuslah hubungannya                        asas campuran. Asas yang dipakai bersifat campuran,
dengan negara asal orang tuanya.121 Oleh karena itu,                     sehingga dapat menyebabkan terjadinya apatride atau
Amerika Serikat menganut asas ius soli ini, sehingga                     bipatride. Dalam hal demikian, yang ditoleransi biasanya
banyak mahasiswa Indonesia yang berdomisili di                           adalah keadaan bipatride, yaitu keadaan dwi-kewargane-
Amerika Serikat, apabila melahirkan anak, maka                           garaan.
anaknya otomatis mendapatkan status sebagai warga
negara Amerika Serikat.                                                  b. Bipatride dan Apatride
      Sehubungan dengan kedua asas tersebut, setiap ne-
gara bebas memilih asas mana yang hendak dipakai                               Seperti diuraikan di atas, setiap negara berhak me-
dalam rangka kebijakan kewarganegaraannya untuk                          nentukan asas mana yang hendak dipakai untuk menen-
menentukan siapa saja yang diterima sebagai warga                        tukan siapa yang termasuk warga negara dan siapa yang
negara dan siapa yang bukan warga negara. Setiap                         bukan. Oleh karena itu, di berbagai negara, dapat timbul
negara mempunyai kepentingannya sendiri-sendiri                          berbagai pola pengaturan yang tidak sama di bidang ke-
berdasarkan latar belakang sejarah yang tersendiri pula,                 warganegaraan. Bahkan, antara satu negara dengan
sehingga tidak semua negara menganggap bahwa asas                        negara lain dapat timbul pertentangan atau conflict of
yang satu lebih baik daripada asas yang lain. Dapat saja                 law atau pertentangan hukum.122 Misalnya, di negara A
terjadi, di suatu negara, yang dinilai lebih mengun-                     dianut asas ius soli sedangkan di negara B menganut asas
tungkan adalah asas ius soli, tetapi di negara yang lain                 ius sanguinis, atau sebaliknya. Hal itu tentu akan
justru asas ius sanguinis yang dianggap lebih me-                        menimbulkan persoalan bipatride atau dwi-kewargane-
nguntungkan. Bahkan dalam perkembangannya di ke-                         garaan, atau sebaliknya menyebabkan terjadinya apa-
mudian hari, timbul pula kebutuhan baru berdasarkan                      tride, yaitu keadaan tanpa kewarganegaraan sama sekali.
pengalaman di berbagai negara bahwa kedua asas                           Bipatride (dwi-kewarganegaraan) timbul manakala me-
tersebut harus diubah dengan asas yang lain atau harus                   nurut peraturan-peraturan tentang kewarganegaraan
diterapkan secara bersamaan untuk mencegah kemung-                       dari berbagai negara, seseorang sama-sama dianggap
kinan terjadinya keadaan double-citizenship atau dwi-                    sebagai warga negara oleh negara-negara yang bersang-
kewarganegaraan (bipatride) atau sebaliknya sama sekali                  kutan.
berstatus tanpa kewarganegaraan (apatride).                                    Misalnya, John dan Mary adalah suami isteri yang
      Namun demikian, dalam praktik, ada pula negara                     berkewarganegaraan AS yang menganut asas ius soli.
yang justru menganut kedua-duanya, karena per-                           Keduanya tinggal di Indonesia yang menganut asas ius
timbangan lebih menguntungkan bagi kepentingan nega-                     sanguinis, dan pada waktu tinggal di Indonesia, Mary
ra yang bersangkutan. Misalnya, India dan Pakistan ter-                  melahirkan anak bernama Peter. Menurut hukum
masuk negara yang sangat menikmati kebijakan yang                        Amerika Serikat, Peter berkewarganegaraan Indonesia,
mereka terapkan dengan sistim dwi-kewarganegaraan.
                                                                         122
                                                                            Gouw Giok Siong, Hukum Perdata Internasional Indonesia, op. cit, hal.
121
      Gouw Giok Siong, Warga Negara dan Orang Asing, op. cit, hal. 12.   213.


                                   - 137 -                                                                138
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                        Jilid II

tetapi menurut Indonesia, Peter berkewarganegaraan         itu, yaitu apatride dan bipatride sama-sama pernah
Amerika Serikat, bukan Indonesia. Keadaan tersebut         dialami oleh Indonesia. Sebelum ditandatanganinya
dapat menyebabkan Peter tidak memiliki status kewar-       Perjanjian antara Indonesia dan RRC, sebagian orang--
ganegaraan. Sebaliknya, warga negara Indonesia yang        orang Cina yang berdomisili di Indonesia menurut
bernama Hasan dan Siti yang tinggal di Amerika Serikat,    peraturan kewarganegaraan dari Republik Rakyat Cina
jika melahirkan anak selama berdomisili di Amerika         yang berasas ius sanguinis, tetap dianggap sebagai warga
Serikat, maka status anaknya itu diakui oleh hukum         negara Republik Rakyat Cina. Sebaliknya, menurut
Amerika Serikat sebagai warga negara Amerika Serikat,      Undang-undang tentang Kewarganegaraan Indonesia
tetapi pada saat yang sama oleh hukum Indonesia juga       pada waktu itu, orang Cina tersebut sudah dianggap
diakui sebagai warga negara Indonesia, karena kedua        menjadi warga negara Indonesia. Dengan demikian
orang tuanya adalah orang Indonesia. Keadaan yang          terjadilah keadaan bipatride bagi orang Tionghoa yang
dialami oleh Peter dinamakan bipatride, sedangkan yang     bersangkutan.
dialami oleh anak Hasan dan Siti adalah apatride.                Di lain hal, ada pula sebagian orang-orang
      Pada umumnya, baik bipatride maupun apatride         Tionghoa yang oleh Pemerintah RRC dianggap pro kaum
adalah keadaan yang tidak disukai baik oleh negara di      nasionalis Kuomintang tidak diakui sebagai warga
mana orang tersebut berdomisili ataupun bahkan oleh        negaranya. Sedangkan, Taiwan yang dianggap sebagai
yang bersangkutan sendiri. Keadaan bipatride membawa       negara kaum nasionalis itu tidak mempunyai hubungan
ketidakpastian dalam status seseorang, sehingga dapat      diplomatik dengan Indonesia. Oleh sebab itu, mereka
saja merugikan negara tertentu atau pun bagi yang          juga tidak diakui oleh Taiwan sebagai warga negaranya,
bersangkutan itu sendiri. Misalnya, yang bersangkutan      sehingga mereka tidak mempunyai status sama sebagai
sama-sama dibebani kewajiban untuk membayar pajak          warga negara mana pun juga, dan dapat disebut defacto
kepada kedua-dua negara yang menganggapnya sebagai         apatride.123 Keadaan semacam ini tentu harus diatasi,
warga negara itu. Ada juga negara yang tidak mengang-      apalagi, dalam Pasal 28D ayat (4) UUD 1945 dengan
gap hal ini sebagai persoalan, sehingga menyerahkan        tegas dinyatakan, ”Setiap orang berhak atas status
saja kebutuhan untuk memilih kewarganegaraan itu           kewarganegaraan”.
kepada orang yang bersangkutan. Di kalangan negara-              Baik bipatride maupun apatride tersebut tentu
negara yang sudah makmur, dan rakyatnya sudah rata-        harus dihindarkan dengan cara menutup kemungkinan
rata berpenghasilan tinggi, maka tidak dirasakan adanya    terjadinya kedua keadaan itu dengan undang-undang
kerugian apapun bagi negara untuk mengakui status dwi-     tentang kewarganegaraan. Umpamanya untuk mencegah
kewarganegaraan itu. Akan tetapi, di negara-negara yang    bipatride, Pasal 7 Undang-undang Nomor 62 tahun
sedang berkembang, yang penduduknya masih                  1958124 menentukan bahwa seseorang perempuan asing
terbelakang, keadaan bipatride itu sering dianggap lebih
banyak merugikan.
                                                           123
      Sebaliknya, keadaan apatride juga membawa               Gouw Giok Siong, op. cit, hal. 231-232.
                                                           124
akibat bahwa orang tersebut tidak akan mendapat                Indonesia, Undang-undang Tentang Kewarganegaraan Republik
                                                           Indonesia, UU Nomor 62 Tahun 1958, LN Nomor 113, TLN Nomor 1647 jo
perlindungan dari negara mana pun juga. Kedua keadaan      Indonesia, Undang-undang Tentang Perubahan Pasal 18 Undang-undang


                          - 139 -                                                        140
                 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                     Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                     Jilid II

yang kawin dengan laki-laki warga negara Indonesia                   jian inilah yang kemudian dituangkan menjadi Undang-
dapat memperoleh kewarganegaraan Indonesia dengan                    undang Nomor 2 tahun 1958.125 Dalam perjanjian itu
pernyataan dan dengan syarat harus meninggalkan                      ditentukan bahwa kepada semua orang Cina yang ada di
kewarganegaraan asalnya. Demikian pula, untuk                        Indonesia harus mengadakan pilihan tegas dan tertulis,
mencegah kemungkinan terjadinya apatride. Undang-                    apakah akan menjadi warga negara Republik Indonesia
undang tersebut dalam Pasal 1 huruf f menentukan,                    atau tetap berkewarganegaraan Republik Rakyat Cina.
bahwa anak yang lahir di wilayah Republik Indonesia                  Dengan demikian, terpecahkanlah masalah dwi-kewarga-
selama kedua orang tuanya tidak diketahui, adalah warga              negaraan yang pernah timbul antara RRC dan RI di masa
negara Indonesia.                                                    lalu.126
      Seandainya ketentuan ini tidak ada, maka niscaya
kelak anak itu akan menjadi apatride karena tidak                    c. Sistim Campuran               dan      Masalah       Dwi-Kewarga-
diketahui siapa orang tuanya, sehingga sulit untuk                      negaraan
menentukan status kewarganegaraannya. Dengan dua
contoh ini jelaslah bahwa setiap undang-undang tentang                     Seperti sudah diuraikan di atas, asas yang dikenal
kewarganegaraan dapat mencegah timbulnya keadaan                     dalam kewarganegaraan adalah ius soli dan ius
bipatride dan apatride. Persoalannya sekarang                        sanguinis. Pada umumnya, satu negara hanya menganut
bagaimana kalau bipatride telah terjadi sementara                    salah satu dari kedua asas ini. Akan tetapi, karena tidak
undang-undang yang berlaku pada waktu itu tidak dapat                semua negara menganut asas yang sama, maka dapat
memecahkan. Keadaan ini pernah terjadi di Republik                   timbul perbedaan yang mengakibatkan terjadinya
Indonesia sebelum tahun 1955, di mana pada waktu itu                 keadaan apatride atau bipatride. Keadaan tanpa kewar-
orang-orang Cina karena peraturan perundangan yang                   ganegaraan atau apatride jelas harus dihindari dan
berlaku pada saat itu dapat dianggap sebagai warga                   diatasi. Namun, kadang-kadang ada negara yang justru
negara republik Indonesia, sedangkan dalam keadaan                   membiarkan atau bahkan memberi kesempatan kepada
yang bersamaan Republik Rakyat Cina tetap pula                       warganya untuk berstatus dwi-kewarganegaraan. Hal ini
beranggapan bahwa orang-orang Cina tersebut adalah                   terjadi, antara lain, karena asas kewarganegaraan yang
warga negaranya.                                                     dianut bersifat campuran.
      Pemecahan atas permasalahan ini adalah tidak
mungkin lain dari pada membuka kemungkinan perun-
                                                                     125
dingan langsung di antara negara-negara yang bersang-                    Penukaran surat-surat pengesahan persetujuan antara RI dan RRC tersebut
kutan. Oleh karena itulah pada tanggal 22 April 1955                 berlangsung di Beijing pada tanggal 20 Januari 1960 dan jangka waktu untuk
                                                                     menyelesaikan soal dwi-kewarganegaraan itu adalah dua tahun yaitu dari
telah ditandatangani masing-masing oleh Menteri Luar                 tanggal 20 Januari 1960 s.d. tanggal 20 Januari 1962. Lihat C.S.T. Kansil,
Negeri Republik Indonesia dan Republik Rakyat Cina                   Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Jilid I, cet. ketiga, (Jakarta: Rineka
yang dikenal sebagai Perjanjian Soenario-Chou. Perjan-               Cipta, 2000), hal. 225.
                                                                     126
                                                                         Lihat juga Indonesia, Undang-undang Tentang Pernyataan Tidak Ber-
                                                                     lakunya Undang-undang No. 2 Tahun 1958 Tentang Persetujuan Perjanjian
Nomor 62 Tahun 1958 Tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia, UU   Antara Republik Indonesia dan RRT Mengenai Soal Dwikewarganegaraan,
Nomor 3 Tahun 1976, LN 20, TLN 3077.                                 UU Nomor 4 Tahun 1969.


                             - 141 -                                                                    142
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                      Jilid II

       Misalnya, India dapat dikatakan mengatur asas ius                         Bagi mereka itu, tidak juga ada kerugian apa-apa
soli, tetapi pada saat yang sama juga mengakui asas ius                    bagi negara mana pun untuk membiarkan mereka
sanguinis. Oleh karena itu, India menerapkan ketentuan                     memiliki status kewarganegaraan lebih dari satu, asalkan
perolehan status kewarganegaraan berdasarkan tanah                         yang bersangkutan tetap menjalankan kewajibannya
kelahiran (citizenship by birth) dan sekaligus menurut                     untuk membayar pajak sesuai dengan ketentuan perun-
garis keturunan (citizenship by descent). Melalui pewar-                   dang-undangan negara yang bersangkutan. Oleh karena
ganegaraan berdasarkan kelahiran (citizenship by birth),                   itu, semua negara modern di dunia dewasa ini
setiap orang yang lahir di wilayah negara India pada                       dihadapkan pada persoalan kewarganegaraan ganda
tanggal atau sesudah tanggal 26 Januari 1950, dianggap                     sebagai masalah yang riel. Jawabannya tergantung
sebagai warga negara India yang sah. Demikian pula                         kepada pertimbangan untung rugi yang akan dihadapi
melalui pewarganegaraan berdasarkan keturunan                              oleh masing-masing negara itu sendiri, apakah dengan
(citizenship by descent), seseorang yang lahir di luar                     memberikan kesempatan adanya kewarganegaraan
wilayah India pada tanggal atau sesudah tanggal 26                         ganda itu akan lebih menguntungkan atau merugikan.
Januari 1950 dianggap sebagai warga negara karena                                Di samping itu, ketentuan kewarganegaraan ganda
keturunan, apabila pada waktu ia dilahirkan kedua orang                    itu sendiri dapat dimungkinkan dalam hal apa dan bagai-
tuanya adalah warga negara India. 127                                      mana. Misalnya, dapat saja ditentukan bahwa kewarga-
       Dengan perkataan lain, sistim yang dianut di India                  negaraan ganda itu hanya dimungkinkan untuk hal-hal
ini adalah sistim campuran. Asas kewarganegaraan yang                      tertentu saja dan diatur secara bilateral dalam hubungan
dipakai, tidak saja ius soli, tetapi juga asas ius sanguinis.              antarnegara. Misalnya, antara Republik Indonesia dan
Metode pewarganegaraan yang diterapkan, tidak saja                         Amerika Serikat atau dengan negara lain. Demikian pula
metode citizenship by birth, tetapi juga citizenship by                    syarat-syaratnya dapat pula ditentukan bersifat khusus,
descent.                                                                   misalnya, jika seorang anak lahir dari ibu berkewargane-
       Di dunia yang dewasa ini cenderung semakin me-                      garaan Indonesia dan ayah berkewarganegaraan Ameri-
nyatu dan dengan dinamika pergaulan antar umat                             ka Serikat, dapat ketentuan yang biasa, maka setelah
manusia yang semakin longgar dan dinamis, gejala                           anak itu dewasa, ia diberi kesempatan untuk menentu-
kewargaNegaraan ganda ini sangat mungkin akan terus                        kan pilihan wajib untuk menjadi warga negara Indonesia
berkembang di masa-masa yang akan datang. Bahkan,                          atau warga negara ayahnya.
boleh jadi, yang akan muncul dalam praktik, tidak saja                           Akan tetapi, dengan demikian, berarti anak itu
masalah dwi-kewarganegaraan, tetapi mungkin juga                           dibiarkan meninggalkan dan tidak menghormati
multi-kewarganegaraan, terutama di kalangan kelompok                       kesetiaan ibunya untuk tetap berkewarganegaraan
orang yang kaya dan dapat hidup berpindah-pindah de-                       Indonesia. Padahal keluarga ibu dan ayahnya tetap
ngan sekehendak hatinya.                                                   rukun dan tenteram sebagai satu keluarga yang utuh.
                                                                           Oleh karena itu, dalam hal demikian, apakah secara
                                                                           moral dapat dibenarkan bahwa negara dapat memaksa si
127
  Durga Das Basu, Introduction to the Constitution of India, (Nagpur-New
                                                                           anak itu untuk menentukan pilihan agar memilih salah
Delhi: Wadhwa & Co, 2000), hal. 75.                                        satu kewarganegaraan ayahnya atau ibunya. Dalam kasus


                               - 143 -                                                               144
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                               Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                             Jilid II

demikian, kecuali apabila yang bersangkutan dengan            Pilar-Pilar Demokrasi”,128 telah saya uraikan adanya tiga
kehendak dan kesadarannya sendiri menentukan pilihan          cara perolehan kewarganegaraan, yaitu (i) citizenship by
itu, maka seharusnya negara tidak boleh memaksa               birth, (ii) citizenship by naturalization, dan (iii)
dengan instrumen undang-undang agar yang bersang-             citizenship by registration. Hal ini juga dapat ditemukan
kutan memilih salah satu kewarganegaraan ayahnya atau         dalam RUU KewargaNegaraan Republik Indonesia yang
ibunya. Dalam hal ini yang penting bagi negara ialah          saat ini telah disetujui dalam pembahasan di DPR.
bahwa warga negara itu memenuhi kewajibannya sebagai          Namun demikian, jika kita rinci lebih lanjut, sebenarnya
warga negara. Bahwa ia tetap ingin bertahan dengan            cara untuk memperoleh status kewarganegaraan yang
dua-kewarganegaraan, dapat saja tidak dipandang               dipraktikkan di berbagai negara lebih banyak lagi.
sebagai kerugian bagi negara.                                       Misalnya, sejak tahun 1950, dalam sistim hukum
      Memang benar bahwa Pasal 28D ayat (4) UUD               kewarganegaraan India telah dikembangkan lima
1945 hanya menyatakan, “Setiap orang berhak atas              prosedur untuk mendapatkan status kewarganegaraan.129
status kewarganegaraan”. Di situ tidak dinyatakan             Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam praktik,
bahwa setiap orang juga berhak atas satu atau dua status      memang dapat dirumuskan adanya 5 (lima) prosedur
kewarganegaraan. Namun yang penting bagi UUD 1945             atau metode perolehan status kewarganegaraan, yaitu:
adalah tidak boleh terjadi keadaan apatride, sedangkan        1) Citizenship by birth;
kemungkinan terjadinya bipatride, tidak diharuskan dan        2) Citizenship by descent;
tidak juga dilarang. Oleh karena itu, kebijakan mengenai      3) Citizenship by naturalisation;
hal ini diserahkan kepada pembentuk undang-undang             4) Citizenship by registration;
untuk mengaturnya lebih lanjut dengan undang-undang           5) Citizenship by incorporation of territory.
sesuai dengan ketentuan Pasal 26 ayat (3) UUD 1945
yang menyatakan, “Hal-hal mengenai warga negara                    Pertama, citizenship by birth adalah pe-
dan penduduk diatur dengan undang-undang”.                    warganegaraan berdasarkan kelahiran di mana setiap
                                                              orang yang lahir di wilayah suatu negara, dianggap sah
3. Perolehan dan Kehilangan Kewarganegaraan                   sebagai warga negara yang bersangkutan. Asas yang
                                                              dianut di sini adalah ius soli, yaitu tempat kelahiranlah
     Dalam berbagai literatur hukum di Indonesia,             yang menentukan kewarganegaraan seseorang. Namun,
biasanya cara memperoleh status kewarganegaraan               dalam praktik, hal ini juga tidak bersifat mutlak.
hanya digambarkan terdiri atas dua cara, yaitu (i) status     Misalnya, di Inggris, sebelumnya berlaku prinsip bahwa
kewarganegaraan dengan kelahiran di wilayah hukum             “subject to minor exceptions, birth in the United
Indonesia, atau (ii) dengan cara pewarganegaraan atau         Kingdom conferred British nationality”. Sekarang
naturalisasi (naturalization). Akan tetapi, di samping itu,   ketentuan ini diperketat dengan ketentuan bahwa “Birth
dalam buku saya terdahulu, “Hukum Tata Negara dan
                                                              128
                                                                  Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, cet.
                                                              kedua, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005).
                                                              129
                                                                  Durga Das Basu, op.cit., hal. 75.


                           - 145 -                                                             146
                        Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                                Jilid II

in the United Kingdom provided that one parent at the                                 Keempat, citizenship by registration merupakan
time of birth a British citizen or was settled in the United                    pewarganegaraan bagi mereka yang telah memenuhi
Kingdom”.130 Meskipun demikian, seseorang yang lahir                            syarat-syarat tertentu dianggap cukup dilakukan melalui
di Inggris, masih dapat memperoleh kesempatan                                   prosedur administrasi pendaftaran yang lebih sederhana
menjadi warga negara Inggris, apabila kelak salah satu                          dibandingkan dengan metode naturalisasi yang lebih
orang tuanya di kemudian hari mendapatkan kewargane-                            rumit. Misalnya, seorang wanita asing yang menikah
garaan Inggris atau apabila yang bersangkutan telah                             dengan pria berkewarganegaraan Indonesia, haruslah
hidup menetapkan di Inggris selama lebih dari 10 tahun.                         dipandang mempunyai kasus yang berbeda dari sese-
      Kedua, citizenship by descent adalah pewar-                               orang yang secara sadar dan atas kehendaknya sendiri
ganegaraan berdasarkan keturunan di mana seseorang                              ingin menjadi warga negara Indonesia dengan
yang lahir di luar wilayah suatu negara dianggap sebagai                        menempuh proses naturalisasi. Untuk kasus seperti ini
warga negara karena keturunan, apabila pada waktu                               dapat saja ditentukan dalam undang-undang bahwa
yang bersangkutan dilahirkan, kedua orang tuanya                                proses pewarganegaraannya tidak harus melalui
adalah warga negara dari negara tersebut. Asas yang                             prosedur naturalisasi, melainkan cukup melalui proses
dipakai di sini adalah ius sanguinis, dan hukum                                 registrasi. Dapat pula terjadi, seorang anak dari ayah
kewarganegaraan Indonesia pada pokoknya menganut                                asing dan ibu warga negara Indonesia, setelah dewasa
asas ini, yaitu melalui garis ayah. Ketentuan serupa ini                        memilih kewarganegaraan Indonesia, maka proses
juga dianut di Inggris berdasarkan Citizenship Act of                           pewarganegaraannya cukup dilakukan melalui prosedur
1948 yang mengizinkan “the acquisition of citizenship by                        administrasi pendaftaran disertai surat pernyataan
descent only through the father”. Sekarang ketentuan ini                        kewarganegaraan.
lebih diperketat yaitu dengan membatasinya hanya                                      Di Inggris, misalnya, Menteri Dalam Negeri (Home
untuk garis keturunan satu generasi saja. Dengan                                Secretary) diberi kewenangan “to register minors as Bri-
perkataan lain, dapat dikatakan bahwa hukum kewarga-                            tish citizens by Section 3 which spells out particular
negaraan Inggris, sesudah berlakunya Citizenship Act of                         requirements to be satisfied in spesific types of
1981 menganut sistim kewarganegaraan melalui kelahi-                            application”.132 Seseorang yang dianggap mempunyai
ran (by birth) dan juga melalui garis keturunan (by                             hak untuk mendapatkan kewarganegaraan melalui
descent).131                                                                    pendaftaran adalah (i) British Dependent Territories, (ii)
      Ketiga, citizenship by naturalisation merupakan                           British Overseas Citizens, (iii) British subjects, dan (iv)
pewarganegaraan orang asing yang atas kehendak sadar-                           British protected persons yang memenuhi persyaratan
nya sendiri mengajukan permohonan untuk menjadi                                 tinggal (residence requirements) menurut ketentuan
warga negara dengan memenuhi segala persyaratan yang
ditentukan untuk itu.                                                           132
                                                                                   Dalam ketentuan ini dibedakan antara anak laki -laki dan anak perempuan
                                                                                untuk tujuan pendaftaran, tetapi berdasarkan putusan pengadilan dalam kasus
                                                                                R vs Secretary of State for the Home Department, hal itu tidak dianggap
                                                                                bertentangan dengan European Convention on Human Rights. Lihat ex p.
130
      Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 507, footnote 22 dan 23.   Montana, The Times, 5 Desember 2000, CA. paragraph 22-054; Lihat juga
131
      Ibid. hal. 507-508.                                                       Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 509, fn. 30.


                                      - 147 -                                                                      148
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                             Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                               Jilid II

Section 4 Act of 1981. Pendaftaran juga dimungkinkan                                not has a sufficient connection with the United
bagi mereka yang terkait dengan ketentuan peralihan UU                              Kingdom to be patrials became British Dependent
Tahun 1981 (Act of 1981) yang sejak dulunya seharusnya                              Territories citizens;
sudah terdaftar sebagai warga negara Inggris, yaitu: (i)                     3)     Those who before 1983 were CUKCs and did not
by virtue of residence (section 7), (ii) dalam hal wanita                           come within the first two previous categories formed
yang kawin dengan warga negara Inggris (section 8), dan                             a residual category, British Overseas citizens;
(iii) dengan pendaftaran di konsulat Inggris di luar                         4)     Because of the ending of British rule over Hong Kong
negeri (section 9).                                                                 in 1997, a new form of British nationality, British
       Kelima, citizenship by incorporation of territory                            Nationals (Overseas), was created by the Hong Kong
yaitu proses pewarganegaraan karena terjadinya                                      Act 1985. British Dependent Territories citizens
perluasan wilayah negara. 133 Misalnya, ketika Timor                                whose local connection was with Hong Kong could
Timur menjadi wilayah negara Republik Indonesia, maka                               between 1987 and 1997 apply for registration as
proses pewarganegaraan warga Timor Timur itu                                        British Nationals (Overseas);137
dilakukan melalui prosedur yang khusus ini. Sebenarnya,                      5)     The term British subject lost the meaning which it
secara teknis, metode terakhir ini dapat juga disebut                               had under the 1848 Act. It now denotes only persons
sebagai variasi metode pewarganegaraan berdasarkan                                  who under the 1948 Act were ‘British subjects
pendaftaran atau citizenship by registration seperti yang                           without citizenship’; this included persons who were
telah diuraikan di atas.                                                            born in an independent Commonwealth country
       Bahkan, seperti dikemukakan oleh Bradley dan                                 before 1949 and who neither had citizenship of that
Ewing,134 berdasarkan Act of 1981 yang beberapa kali su-                            country nor became CUKCs;
dah direvisi atau diubah,135 sebenarnya, terdapat 9 (sem-                    6)     The term Commonwealth citizens retains the broad
bilan) kategori kewarganegaraan yang dikenal di Inggris.                            meaning that it had under the 1948 Act. It comprises
Kesembilan kategori kewarganegaraan Inggris itu                                     citizens of the 50 or so states of the Commonwealth,
adalah:                                                                             as well as all persons with British citizenship or
1) Virtually all those who before 1983 were Citizens of                             nationality (yaitu kategori 1-5);
     the United Kingdom and Colonies (CUKCs) and were                        7)     British protected persons continue under the 1981
     patrials under the Immigration Act 1971, became Bri-                           Act with no material change from their status under
     tish citizens;136                                                              the 1948 Act;
2) Those who before 1983 were CUKCs by reason of                             8)     Citizens of the Republic of Ireland (unless they have a
     their connection with a dependent territory but did                            second nationality) are neither Commonwealth
                                                                                    citizens nor aliens;
133
    Durga Das Basu, op. cit. hal. 75.                                        9)     The status of alien denotes a person who is outside
134
    Bradley and Ewing, op. cit., hal.428-429.                                       categories 1-8.
135
   Perubahan-perubahan dimaksud di sini terjadi dengan British Nationality
(Falkland Islands) Act 1983; the Hongkong Act 1985; dan the British
Nationality (Hongkong) Act 1990; serta the British Nationality Act 2002.
136                                                                          137
    Lihat Immigration Act 1971 dan British Nationality Act 1981.                   Hong Kong (British Nationality) Order 1986, SI 1986 No. 948.


                                - 149 -                                                                           150
                        Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                  Jilid II

      Di samping itu, seseorang dapat pula kehilangan                  naturalisasi (naturalisation), karena alasan tertentu,
kewarganegaraan karena 3 (tiga) kemungkinan cara,                      yaitu termasuk karena (i) the use of fraud, false
yaitu:                                                                 statements or concealment to obtain citizenship, (ii)
1) Renunciation, yaitu tindakan sukarela seseorang                     disloyalty or disaffection towards the Queen, (iii)
    untuk menanggalkan salah satu dari dua atau lebih                  trading or communicating with the enemy, atau (iv)
    status kewarganegaraan yang diperolehnya dari dua                  karena dalam jangka waktu lima tahun menjadi warga
    negara atau lebih. Misalnya, dalam hal terjadi                     negara Inggris dijatuhi hukuman penjara tidak kurang
    keadaan bipatride, yang bersangkutan dapat                         dari 12 (dua belas) bulan.
    menentukan     pilihan   kewarganegaraan secara                          Status kewarganegaraan pada pokoknya terkait
    sukarela dengan menanggalkan salah satu status                     dengan status seseorang sebagai warga dari suatu
    kewarganegaraannya (renunciation).                                 negara. Oleh karena itu, kewarganegaraan itu biasanya
2) Termination, yaitu penghentian status kewarga-                      dipahami bersifat tunggal. Namun, di beberapa negara
    Negaraan sebagai tindakan hukum, karena yang                       federal, seperti misalnya Amerika Serikat dan
    bersangkutan memperoleh kewarganegaraan dari                       Switzerland, setiap orang dianggap terkait dengan dua
    negara lain. Jika seseorang mendapatkan status                     subjek negara, yaitu negara bagian dan federal. Maka
    kewarganegaraan dari negara lain, negara yang                      dari itu, warga negara Amerika Serikat dan Switzerland,
    bersangkutan dapat memutuskan sebagai tindakan                     pada hakikatnya, memiliki 2 (dua) macam kewarga-
    hukum bahwa status kewarganegaraannya dihenti-                     negaraan, yaitu sebagai warga negara nasional dan warga
    kan.                                                               negara bagian. Tentu tidak semua negara federal
3) Deprivation, 138 yaitu suatu penghentian secara                     menganut paham demikian. India, misalnya, meskipun
    paksa, pencabutan, atau pemecatan dari status                      susunannya organisasinya juga federal tetapi tidak
    kewarganegaraan berdasarkan perintah pejabat yang                  menganut prinsip dwi-kewarganegaraan seperti itu.
    berwenang karena terbukti adanya kesalahan atau                    Negara federal India mirip dengan praktik di negara
    pelanggaran yang dilakukan dalam cara perolehan                    kesatuan, yaitu memandang status kewarganegaraan
    status kewarganegaraan atau apabila orang yang                     warganya bersifat tunggal.
    bersangkutan terbukti tidak setia atau berkhianat
    kepada negara dan undang-undang dasar.

      Dalam sistim hukum kewarganegaraan Inggris,
Menteri Dalam Negeri diberi kewenangan mencabut
status kewarganegaraan dari seorang warga negara
Inggris   yang    memperoleh     kewarganegaraannya
berdasarkan pendaftaran (Registration)139 atau karena

138
      Lihat juga Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 509.
139
      Bradley and Ewing, op. cit., hal.431.


                                      - 151 -                                                    152
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                     Jilid II

                BAB IV                                                   publik tertentu at the expense of the general will atau
 PARTAI POLITIK DAN PEMILIHAN UMUM                                       kepentingan umum.
                                                                               Dalam suatu negara demokrasi, kedudukan dan
                                                                         peranan setiap lembaga negara haruslah sama-sama kuat
A.    PARTAI POLITIK                                                     dan bersifat saling mengendalikan dalam hubungan
                                                                         checks and balances. Akan tetapi, jika lembaga-lembaga
1. Partai dan Pelembagaan Demokrasi                                      negara tersebut tidak berfungsi dengan baik, kinerjanya
                                                                         tidak efektif, atau lemah wibawanya dalam menjalankan
      Partai politik mempunyai posisi (status) dan                       fungsinya masing-masing, maka yang sering terjadi
peranan (role) yang sangat penting dalam setiap sistem                   adalah partai-partai politik yang rakus atau ekstrimlah
demokrasi. Partai memainkan peran penghubung yang                        yang merajalela menguasai dan mengendalikan segala
sangat strategis antara proses-proses pemerintahan                       proses-proses penyelenggaraan fungsi-fungsi pemerin-
dengan warga negara. Bahkan, banyak yang berpendapat                     tahan.
bahwa partai politiklah yang sebetulnya menentukan                             Oleh karena itu, sistem kepartaian yang baik sangat
demokrasi, seperti dikatakan oleh Schattscheider (1942),                 menentukan bekerjanya sistem ketatanegaraan berdasar-
“Political parties created democracy”. Oleh karena itu,                  kan prinsip checks and balances dalam arti yang luas.
partai politik merupakan pilar yang sangat penting untuk                 Sebaliknya, efektif bekerjanya fungsi-fungsi kelembagaan
diperkuat derajat pelembagaannya (the degree of                          negara itu sesuai prinsip checks and balances berdasar-
institutionalization) dalam setiap sistem politik yang                   kan konstitusi juga sangat menentukan kualitas sistem
demokratis. Bahkan, oleh Schattscheider dikatakan pula,                  kepartaian dan mekanisme demokrasi yang dikem-
“Modern democracy is unthinkable save in terms of the                    bangkan di suatu negara. Semua ini tentu berkaitan erat
parties”.140                                                             dengan dinamika pertumbuhan tradisi dan kultur
      Namun demikian, banyak juga pandangan kritis                       berpikir bebas dalam kehidupan bermasyarakat. Tradisi
dan bahkan skeptis terhadap partai politik. Pandangan                    berpikir atau kebebasan berpikir itu pada gilirannya
yang paling serius di antaranya menyatakan bahwa                         mempengaruhi tumbuh-berkembangnya prinsip-prinsip
partai politik itu sebenarnya tidak lebih daripada                       kemerdekaan berserikat dan berkumpul dalam dinamika
kendaraan politik bagi sekelompok elite yang berkuasa                    kehidupan masyarakat demokratis yang bersangkutan.
atau berniat memuaskan “nafsu birahi” kekuasaannya                             Tentu saja, partai politik merupakan salah satu saja
sendiri. Partai politik hanyalah berfungsi sebagai alat                  dari bentuk pelembagaan sebagai wujud ekspresi ide-ide,
bagi segelintir orang yang kebetulan beruntung yang ber-                 pikiran-pikiran, pandangan, dan keyakinan bebas dalam
hasil memenangkan suara rakyat yang mudah dikelabui,                     masyarakat demokratis. Di samping partai politik, ben-
untuk memaksakan berlakunya kebijakan-kebijakan                          tuk ekspresi lainnya terjelma juga dalam wujud ke-
                                                                         bebasan pers, kebebasan berkumpul, ataupun kebebasan
                                                                         berserikat melalui organisasi-organisasi non-partai
140
   Schattschneider, E.E, The Semisovereign People: A realist's view of
                                                                         politik seperti lembaga swadaya masyarakat (LSM),
democracy in America, (Illionis: The Dryden Press Hinsdale, 1975).


                               - 153 -                                                              154
                 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                      Jilid II

organisasi-organisasi      kemasyarakatan        (Ormas),           pelembagaan demokrasi. Dengan adanya organisasi,
organisasi non pemerintah (NGO’s), dan lain sebagainya.             perjuangan kepentingan bersama menjadi kuat kedudu-
      Namun, dalam hubungannya dengan kegiatan ber-                 kannya dalam menghadapi pihak lawan atau saingan,
negara, peranan partai politik sebagai media dan wahana             karena kekuatan-kekuatan yang kecil dan terpecah-pecah
tentulah sangat menonjol. Di samping faktor-faktor yang             dapat dikonsolidasikan dalam satu front.
lain seperti pers yang bebas dan peranan kelas menengah                   Proses pelembagaan demokrasi itu pada pokoknya
yang tercerahkan, dan sebagainya, peranan partai politik            sangat ditentukan oleh pelembagaan organisasi partai
dapat dikatakan sangat menentukan dalam dinamika ke-                politik sebagai bagian yang tak terpisahkan dari sistem
giatan bernegara. Partai politik betapapun juga sangat              demokrasi itu sendiri. Oleh karena itu, menurut Yves
berperan dalam proses dinamis perjuangan nilai dan                  Meny and Andrew Knapp, “A democratic system without
kepentingan (values and interests) dari konstituen yang             political parties or with a single party is impossible or
diwakilinya untuk menentukan kebijakan dalam konteks                at any rate hard to imagine”.142 Suatu sistem politik
kegiatan bernegara. Partai politiklah yang bertindak                dengan hanya 1 (satu) partai politik, sulit sekali
sebagai perantara dalam proses-proses pengambilan                   dibayangkan untuk disebut demokratis, apalagi jika
keputusan bernegara, yang menghubungkan antara war-                 tanpa partai politik sama sekali. Derajat pelembagaan
ga negara dengan institusi-institusi kenegaraan. Menurut            partai politik itu sendiri dalam sistem demokrasi,
Robert Michels dalam bukunya, “Political Parties, A                 tergantung pada 3 (tiga) parameter, yaitu (i) its age, (ii)
Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of                the depersonalization of organization, dan (iii)
Modern Democracy”, disebutkan bahwa “... organisasi ...             organizational differentiation. 143
merupakan satu-satunya sarana ekonomi atau politik                        Setiap organisasi yang normal tumbuh dan ber-
untuk membentuk kemauan kolektif”.141                               kembang alamiah menurut tahapan waktunya sendiri.
      Kesempatan untuk berhasil dalam setiap                        Oleh karena itu, makin tua usianya, ide-ide dan nilai-
perjuangan kepentingan sangat banyak tergantung                     nilai yang dianut di dalam organisasi tersebut semakin
kepada tingkat kebersamaan dalam organisasi. Tingkat                terlembagakan (institutionalized) menjadi tradisi dalam
kebersamaan itu terorganisasikan secara tertib dan                  organisasi.
teratur dalam pelaksanaan perjuangan bersama di antara                    Organisasi yang berkembang dan semakin melem-
orang-orang yang mempunyai kepentingan yang sama                    baga cenderung pula mengalami proses depersonalisasi.
yang menjadi anggota organisasi yang bersangkutan.                  Orang dalam maupun orang luar sama-sama menyadari
Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa berorganisasi itu            dan memperlakukan organisasi yang bersangkutan
merupakan prasyarat mutlak dan hakiki bagi setiap                   sebagai institusi, dan tidak dicampuradukkannya dengan
perjuangan politik (organizational imperative). Dengan              persoalan personal atau pribadi para individu yang
begitu, harus diakui pula bahwa peranan organisasi                  kebetulan menjadi pengurusnya. Banyak organisasi,
partai politik sangat penting dalam rangka dinamika                 meskipun usianya sudah sangat tua, tetapi tidak terba-

141                                                                 142
    Robert Michels, Partai Politik: Kecenderungan Oligarkis dalam         Meny and Knapp, Op Cit., hal. 86.
                                                                    143
Birokrasi, (Jakarta: Penerbit Rajawali, 1984), hal.23.                    Ibid. hal. 7.


                             - 155 -                                                                     156
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                     Jilid II

ngun suatu tradisi di mana urusan-urusan pribadi                       berhasil meletakkan dasar pengaturan yang dapat diakui
pengurusnya sama sekali terpisah dan dipisahkan dari                   dan dipercaya oleh anggotanya, maka selama itu pula
urusan keorganisasian. Dalam hal demikian, berarti                     pelembagaan organisasi tersebut masih bermasalah dan
derajat pelembagaan organisasi tersebut sebagai                        belum dapat dikatakan kuat. Apalagi jika pergantian itu
institusi, masih belum kuat, atau lebih tegasnya belum                 berkenaan dengan pemimpin yang merupakan pendiri
terlembagakan sebagai organisasi yang kuat.                            yang berjasa bagi organisasi bersangkutan, seringkali
      Jika hal ini dihubungkan dengan kenyataan yang                   timbul kesulitan untuk melakukan pergantian yang tertib
terjadi di Indonesia, banyak sekali organisasi kemasya-                dan damai. Namun, derajat pelembagaan organisasi yang
rakatan yang kepengurusannya masih sangat personali-                   bersangkutan tergantung kepada bagaimana persoalan
zed. Organisasi-organisasi besar di bidang keagamaan,                  pergantian itu dapat dilakukan secara impersonal dan
seperti Nahdhatul Ulama, Muhammadiyah, dan lain-lain                   depersoanlized.
dengan derajat yang berbeda-beda, masih menunjukkan                          Jika kita menggunakan parameter “personalisasi”
gejala personalisasi yang kuat atau malah sangat kuat.                 ini untuk menilai organisasi kemasyarakatan dan partai-
Organisasi-organisasi di bidang sosial, kesehatan, ke-                 partai politik di tanah air dewasa ini, tentu banyak sekali
pemudaan, dan bahkan bidang pendidikan, banyak sekali                  organisasi yang dengan derajat yang berbeda-beda dapat
yang masih personalized, meskipun derajatnya berbeda-                  dikatakan belum semuanya melembaga secara
beda. Bahkan, saking bersifat personalized-nya organi-                 depersonalized. Perhatikanlah bagaimana pelembagaan
sasi yang dimaksud, banyak pula di antaranya yang                      dari partai-partai seperti Partai Golongan Karya
segera bubar tidak lama setelah ketuanya meninggal                     (GOLKAR), Partai Amanat Nasional (PAN), Partai De-
dunia.                                                                 mokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP), Partai Kebang-
      Gejala “personalisasi” juga terlihat tatkala suatu               kitan Bangsa (PKB), Partai Persatuan Pembangunan
organisasi mengalami kesulitan dalam melakukan                         (PPP), Partai Bulan Bintang (PBB), dan sebagainya. Ada
suksesi atau pergantian kepemimpinan. Dikatakan oleh                   yang diiringi oleh perpecahan, ada pula yang belum sama
Monica dan Jean Charlot:                                               sekali berhasil mengadakan forum Kongres, Musyawarah
      “Until a party (or any association) has surmounted the           Nasional, atau Muktamar.145
      crisis of finding a successor to its founder, until it has             Di samping kedua parameter di atas, derajat
      drawn up rules of succession that are legitimate in the          pelembagaan organisasi juga dapat dilihat dari segi
      eyes of its members, its ‘institutionalization’ will remain      organizational differentiation. Dalam hal ini, yang perlu
      precarious”.144                                                  dilihat adalah seberapa jauh organisasi kemasyarakatan
                                                                       ataupun partai politik yang bersangkutan berhasil meng-
                                                                       organisasikan diri sebagai instrumen untuk memobilisasi
      Selama suatu organisasi belum dapat mengatasi
                                                                       dukungan konstituennya. Dalam sistem demokrasi
krisis dalam pergantian kepemimpinannya, dan belum

144                                                                    145
     Monica and Jean Charlot, “Les Groupes Politiques dans leur            Lebih lanjut tentang Partai Politik lihat Indonesia, Undang-undang
Environement” dalam J. Leca and M. Grawitz (eds.), Traite de Science   tentang Partai Politik, UU No. 31 Tahun 2002, LN No. 138 Tahun 2002,
Politique, iii, (Paris: PUF, 1985), hal. 437.                          TLN No. 4251.


                              - 157 -                                                                  158
                       Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                Jilid II

dengan banyak partai politik, aneka ragam aspirasi dan         Andrew Knapp, fungsi partai politik itu mencakup fungsi
kepentingan politik yang saling berkompetisi dalam             (i) mobilisasi dan integrasi; (ii) sarana pembentukan
masyarakat memerlukan penyalurannya yang tepat                 pengaruh terhadap perilaku memilih (voting patterns);
melalui pelembagaan partai politik. Semakin besar              (iii) sarana rekruitmen politik; dan (iv) sarana elaborasi
dukungan yang dapat dimobilisasikan oleh dan                   pilihan-pilihan kebijakan.147
disalurkan aspirasinya melalui suatu partai politik,                  Keempat fungsi tersebut sama-sama terkait satu
semakin besar pula potensi partai politik itu untuk            dengan yang lainnya. Sebagai sarana komunikasi politik,
disebut telah terlembagakan secara tepat.                      partai berperan sangat penting dalam upaya mengartiku-
      Untuk menjamin kemampuannya memobilisasi                 lasikan kepentingan (interests articulation) atau political
dan menyalurkan aspirasi konstituen itu, struktur              interests yang terdapat atau kadang-kadang yang tersem-
organisasi partai politik yang bersangkutan haruslah           bunyi dalam masyarakat. Berbagai kepentingan itu
disusun sedemikian rupa, sehingga ragam kepentingan            diserap sebaik-baiknya oleh partai politik menjadi ide-
dalam masyarakat dapat ditampung dan diakomodasikan            ide, visi, dan kebijakan-kebijakan partai politik yang
seluas mungkin. Oleh karena itu, struktur internal partai      bersangkutan. Setelah itu, ide-ide dan kebijakan atau
politik penting untuk disusun secara tepat. Di satu pihak,     aspirasi kebijakan itu diadvokasikan sehingga dapat
ia harus sesuai dengan kebutuhan untuk mobilisasi              diharapkan mempengaruhi atau bahkan menjadi materi
dukungan dan penyaluran aspirasi konstituen. Di pihak          kebijakan kenegaraan yang resmi.
lain, struktur organisasi partai politik juga harus dise-             Terkait dengan komunikasi politik itu, partai politik
suaikan dengan format organisasi pemerintahan yang             juga berperan penting dalam melakukan sosialisasi
diidealkan menurut visi partai politik yang dimintakan         politik (political socialization). Ide, visi, dan kebijakan
kepada konstituen untuk memberikan dukungan mereka.            strategis yang menjadi pilihan partai politik dimasyara-
Semakin cocok struktur internal organisasi partai itu          katkan kepada konstituen untuk mendapatkan feedback
dengan kebutuhan, makin tinggi pula derajat pelembaga-         berupa dukungan dari masyarakat luas. Terkait dengan
an organisasi yang bersangkutan.                               sosialisasi politik ini, partai juga berperan sangat penting
                                                               dalam rangka pendidikan politik. Partailah yang menjadi
2. Fungsi Partai Politik                                       struktur-antara atau intermediate structure yang harus
                                                               memainkan peran dalam membumikan cita-cita
      Pada umumnya, para ilmuwan politik biasa meng-           kenegaraan dalam kesadaran kolektif masyarakat warga
gambarkan adanya 4 (empat) fungsi partai politik. Keem-        negara.
pat fungsi partai politik itu menurut Miriam Budiardjo,
meliputi sarana:146 (i) komunikasi politik, (ii) sosialisasi        Misalnya, dalam rangka keperluan untuk memasya-
politik (political socialization), (iii) rekruitmen politik    rakatkan kesadaran negara berkonstitusi, partai dapat
(political recruitment), dan (iv) pengatur konflik             memainkan peran yang penting. Tentu, pentingnya
(conflict management). Dalam istilah Yves Meny dan             peran partai politik dalam hal ini, tidak boleh diartikan

146                                                            147
      Miriam Budiardjo, op. cit., hal. 163-164.                      Meny and Knapp, Op Cit.


                                     - 159 -                                                   160
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                              Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

bahwa hanya partai politik saja yang mempunyai              perundang-undangan yang berlaku di bidang kepegawai-
tanggung jawab eksklusif untuk memasyarakatkan UUD.         an.
Semua kalangan, dan bahkan para pemimpin politik                  Jabatan dibedakan antara jabatan negara dan
yang duduk di dalam jabatan-jabatan publik, khususnya       jabatan pegawai negeri. Pejabat yang menduduki jabatan
pimpinan pemerintahan eksekutif, mempunyai tanggung         negara disebut sebagai pejabat negara. Seharusnya,
jawab yang sama untuk itu. Namun, yang hendak               supaya sederhana, yang menduduki jabatan pegawai
ditekankan di sini adalah bahwa peranan partai politik      negeri disebut pejabat negeri. Dalam jabatan negeri atau
dalam rangka pendidikan politik dan sosialisasi politik     jabatan pegawai negeri, khususnya pegawai negeri sipil,
itu sangatlah besar.                                        dikenal adanya dua jenis jabatan, yaitu jabatan struktural
      Fungsi ketiga partai politik adalah sarana            dan jabatan fungsional. Jenjang jabatan itu masing-
rekruitmen politik (political recruitment). Partai          masing telah ditentukan dengan sangat jelas hierarkinya
dibentuk memang dimaksudkan untuk menjadi                   dalam rangka penjenjangan karir. Misalnya, jenjang
kendaraan yang sah untuk menyeleksi kader-kader pe-         jabatan struktural tersusun mulai dari eselon 5, 4, 3, 2,
mimpin negara pada jenjang-jenjang dan posisi-posisi        sampai ke eselon 1. Untuk jabatan fungsional, jenjang
tertentu. Kader-kader itu ada yang dipilih secara           jabatannya ditentukan berdasarkan sifat pekerjaan di
langsung oleh rakyat, ada pula yang dipilih melalui cara    masing-masing unit kerja. Misalnya, untuk dosen di
yang tidak langsung, seperti oleh Dewan Perwakilan          perguruan tinggi yang paling tinggi adalah guru besar.
Rakyat, ataupun melalui cara-cara yang tidak langsung       Jenjang di bawahnya adalah guru besar madya, lektor
lainnya. Tentu tidak semua jabatan yang dapat diisi oleh    kepala, lektor kepala madya, lektor, lektor madya, lektor
peranan partai politik sebagai sarana rekruitmen politik.   muda, asisten ahli, asisten ahli madya, dan asisten. Di
Jabatan-jabatan profesional di bidang-bidang ke-            bidang-bidang lain, baik jenjang maupun nomenklatur
pegawainegerian dan lain-lain yang tidak bersifat politik   yang dipakai berbeda-beda tergantung bidang pekerjaan-
(political appointment), tidak boleh melibatkan peran       nya.
partai politik. Partai hanya boleh terlibat dalam                 Untuk pengisian jabatan atau rekruitmen pejabat
pengisian jabatan-jabatan yang bersifat politik dan         negara/kenegaraan, baik langsung ataupun tidak lang-
karena itu memerlukan pengangkatan pejabatnya mela-         sung, partai politik dapat berperan. Dalam hal inilah,
lui prosedur politik pula (political appointment). Untuk    fungsi partai politik dalam rangka rekruitmen politik
menghindarkan terjadinya pencampuradukan, perlu             (political recruitment) dianggap penting. Sedangkan,
dimengerti benar perbedaan antara jabatan-jabatan yang      untuk pengisian jabatan negeri seperti tersebut di atas,
bersifat politik itu dengan jabatan-jabatan yang bersifat   partai sudah seharusnya dilarang untuk terlibat dan
teknis-administratif dan profesional. Di lingkungan         melibatkan diri.148
kementerian, hanya ada satu jabatan saja yang bersifat
politik, yaitu Menteri. Sedangkan, para pembantu Men-
                                                            148
teri di lingkungan instansi yang dipimpinnya adalah             Berdasarkan ketentuan Pasal 3 UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-
pegawai negeri sipil yang tunduk kepada peraturan           Pokok Kepegawaian jo. UU No. 43 Tahun 1999, Pegawai Negeri sebagai
                                                            aparatur negara harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai politik,
                                                            serta dilarang menjadi Anggota dan/atau Pengurus Partai Politik. Lihat juga


                           - 161 -                                                             162
                 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                    Jilid II

      Fungsi keempat adalah pengatur dan pengelola                   kepentingan rakyat, tetapi dalam kenyataannya di lapa-
konflik yang terjadi dalam masyarakat (conflict manage-              ngan justru berjuang untuk kepentingan pengurusnya
ment). Seperti sudah disebut di atas, nilai-nilai (values)           sendiri. Seperti dikemukakan oleh Robert Michels
dan kepentingan-kepentingan (interests) yang tumbuh                  sebagai suatu hukum besi yang berlaku dalam organisasi
dalam kehidupan masyarakat sangat beraneka ragam,                    bahwa:
rumit, dan cenderung saling bersaing dan bertabrakan
                                                                            “Organisasilah yang melahirkan dominasi si terpilih atas
satu sama lain. Jika partai politiknya banyak, berbagai                     para pemilihnya, antara si mandataris dengan si
kepentingan yang beraneka ragam itu dapat disalurkan                        pemberi mandat dan antara si penerima kekuasaan
melalui polarisasi partai-partai politik yang menawarkan                    dengan sang pemberi. Siapa saja yang berbicara tentang
ideologi, program, dan alternatif kebijakan yang berbe-                     organisasi, maka sebenarnya ia berbicara tentang
da-beda satu sama lain.                                                     oligarki”.150
      Dengan perkataan lain, sebagai pengatur atau pe-
                                                                           Untuk mengatasi berbagai potensi buruk partai
ngelola konflik (conflict management), partai berperan
                                                                     politik seperti dikemukakan di atas, diperlukan beberapa
sebagai sarana agregasi kepentingan (aggregation of
                                                                     mekanisme penunjang. Pertama, mekanisme internal
interests) yang menyalurkan ragam kepentingan yang
                                                                     yang menjamin demokratisasi melalui partisipasi
berbeda-beda itu melalui saluran kelembagaan politik
                                                                     anggota partai politik itu sendiri dalam proses pengam-
partai. Oleh karena itu, dalam kategori Yves Meny dan
                                                                     bilan keputusan. Pengaturan mengenai hal ini sangat
Andrew Knapp, fungsi pengelola konflik dapat dikaitkan
                                                                     penting dirumuskan secara tertulis dalam anggaran
dengan fungsi integrasi partai politik. Partai mengagre-
                                                                     dasar (constitution of the party) dan anggaran rumah
gasikan dan mengintegrasikan beragam kepentingan itu
                                                                     tangga partai politik bersangkutan yang ditradisikan
dengan cara menyalurkannya dengan sebaik-baiknya
                                                                     dalam rangka rule of law.
untuk mempengaruhi kebijakan-kebijakan politik kene-
                                                                           Di samping anggaran dasar dan anggaran rumah
garaan.149
                                                                     tangga, sesuai tuntutan perkembangan, perlu diperkenal-
                                                                     kan pula sistem kode etika positif yang dituangkan
3. Kelemahan Partai Politik
                                                                     sebagai Code of Ethics yang dijamin tegaknya melalui
                                                                     dewan kehormatan yang efektif. Dengan begitu, di dalam
     Adanya organisasi itu, tentu dapat dikatakan juga
                                                                     dinamika internal organisasi partai, berlaku tiga
mengandung beberapa kelemahan. Di antaranya ialah
                                                                     dokumen sekaligus, yaitu Code of Law yang tertuang
bahwa organisasi cenderung bersifat oligarkis. Organisa-
                                                                     dalam anggaran dasar (constitution of the political
si dan termasuk juga organisasi partai politik, kadang-
                                                                     party), Code of Conduct (code of organizational good
kadang bertindak dengan lantang untuk dan atas nama
                                                                     conducts) yang tertuang dalam anggaran rumah tangga,
                                                                     dan Code of Ethics dalam dokumen yang tersendiri.
Presiden Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Tentang Larangan
Pegawai Negeri Menjadi Anggota Partai Politik, Peraturan Presiden
                                                                     150
Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 2004 bertanggal 16 Oktober 2004.       Lihat Kata Pengantar Seymour Martin Lipset, dalam Robert Michels, op.
149
    Meny and Knapp, Op Cit.                                          cit., hal. xxvii.


                             - 163 -                                                                   164
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                        Jilid II

      Dengan demikian, norma hukum, norma moral,             dirangkap sekaligus, dan untuk seterusnya partai politik
dan norma etika diharapkan dapat berfungsi efektif           hanya akan berfungsi sebagai kendaraan bagi individu
membangun kultur internal setiap partai politik. Aturan-     para pengurusnya untuk terus mempertahankan posisi
aturan yang dituangkan di atas kertas, juga ditegakkan       sebagai wakil rakyat atau untuk meraih jabatan-jabatan
secara nyata dalam praktik, sehingga prinsip rule of law,    publik lainnya.
dan rule of ethics dapat sungguh-sungguh diwujudkan                 Kepengurusan partai politik di masa depan
mulai dari kalangan internal partai-partai politik sebagai   memang sebaiknya diarahkan untuk menjadi pengelola
sumber kader kepemimpinan negara. Di dalam ketiga            yang profesional yang terpisah dan dipisahkan dari para
kode normatif tersebut tersedia berbagai prosedur kerja      calon wakil rakyat. Mungkin ada baiknya untuk
pengurus dan hubungannya dengan anggota, pengaturan          dipikirkan bahwa kepengurusan partai politik dibagi ke
mengenai lembaga-lembaga internal, mekanisme hubu-           dalam 3 (tiga) komponen, yaitu (i) komponen kader
ngan lembaga-lembaga, serta mekanisme penyelesaian           wakil rakyat, (ii) komponen kader pejabat eksekutif, dan
konflik yang elegan dan dapat dijadikan pegangan ber-        (iii) komponen pengelola profesional. Ketiganya diatur
sama. Dengan begitu, setiap perbedaan pendapat dapat         dalam struktur yang terpisah, dan tidak boleh ada
disalurkan secara baik dan konflik dapat diatasi agar        rangkap jabatan dan pilihan jalur. Pola rekruitmen dan
tidak membawa kepada perpecahan yang tidak demokra-          promosi diharuskan mengikuti jalur yang sudah
tis dan biasanya kurang beradab (uncivilised conflict).      ditentukan dalam salah satu dari ketiga jalur tersebut.
      Kedua, mekanisme keterbukaan partai di mana                   Jika seseorang berminat menjadi anggota DPRD
warga masyarakat di luar partai dapat ikut serta ber-        atau DPR, maka ia diberi kesempatan sejak awal untuk
partisipasi dalam penentuan kebijakan yang hendak            menjadi anggota Dewan Perwakilan Partai atau yang
diperjuangkan melalui dan oleh partai politik. Partai        dapat disebut dengan nama lain, yang disediakan
politik harus dijadikan dan menjadi sarana perjuangan        tersendiri strukturnya dalam kepengurusan Partai.
rakyat dalam turut menentukan bekerjanya sistem              Sedangkan kader yang berminat duduk di lembaga
kenegaraan sesuai aspirasi mereka. Oleh karena itu,          eksekutif tidak duduk di Dewan Perwakilan, melainkan
pengurus hendaklah berfungsi sebagai pelayan aspirasi        duduk dalam Dewan Kabinet atau yang disebut dengan
dan kepentingan bagi konstituennya.                          nama lain. Di luar kedua struktur itu, adalah struktur
      Untuk itu, diperlukan perubahan paradigma dalam        kepengurusan biasa yang dijabat oleh para profesional
cara memahami partai dan kegiatan berpartai. Menjadi         yang digaji oleh partai dan tidak dimaksudkan untuk
pengurus bukanlah segala-galanya. Namun yang lebih           direkrut menjadi wakil rakyat ataupun untuk dipro-
penting adalah menjadi wakil rakyat. Akan tetapi, jika       mosikan menduduki jabatan di lingkungan pemerinta-
yang menjadi faktor sebagai penentu adalah terpilih          han. Ketiga kelompok pengurus tersebut hendaknya ja-
tidaknya seseorang menjadi wakil rakyat, maka setiap         ngan dicampur aduk atau terlalu mudah berpindah-
orang tentu akan berlomba-lomba menjadi pengurus dan         pindah posisi dan jalur. Kalaupun ada orang yang ingin
bahkan untuk menjadi pimpinan puncak partai politik.         pindah jalur karena alasan yang rasional, maka hal itu
Akibatnya, menjadi pengurus dianggap keharusan dan           dapat saja dimungkinkan dengan memenuhi syarat-
kelak dapat sekaligus menjadi wakil rakyat. Dua-duanya       syarat tertentu, sehingga tidak justru menjadi stimulus


                           - 165 -                                                     166
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                              Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

bagi kaum oportunis yang akan merusak rasionalitas           kebebasan berpikir itulah selanjutnya berkembang
kultur demokrasi dan rule of law di dalam partai. Untuk      prinsip-prinsip freedom of belief, freedom of expression,
mendorong agar mekanisme kepengurusan dan                    freedom of assembly, freedom of association, feedom of
pengelolaan partai menjadi makin baik, pengaturannya         the press, dan sebagainya. Oleh sebab itu, iklim atau
perlu dituangkan dalam undang-undang dan peraturan           kondisi yang sangat diperlukan bagi dinamika pertum-
perundang-undangan lainya. Hal itu tidak cukup hanya         buhan dan perkembangan partai politik di suatu negara,
diatur dalam anggaran dasar dan anggaran rumah tang-         adalah iklim kebebasan berpikir. Artinya, partai politik
ga partai yang bersangkutan. Mekanisme pertama dan           yang baik memerlukan lahan sosial untuk tumbuh, yaitu
kedua tersebut di atas, berkaitan dengan aspek internal      adanya kemerdekaan berpikir di antara sesama warga
organisasi partai politik.                                   negara yang akan menyalurkan aspirasi politiknya
      Di samping itu, diperlukan pula dukungan iklim         melalui salah satu saluran yang utama, yaitu partai
eksternal yang tercermin dalam, yaitu: Ketiga,               politik.151
penyelenggaraan negara yang baik dengan makin
meningkatnya kualitas pelayanan publik (public                     Dalam sistem representative democracy, biasa
services), serta keterbukaan dan akuntabilitas organisasi    dimengerti bahwa partisipasi rakyat yang berdaulat
kekuasaan dalam kegiatan penyelenggaraan negara.             terutama disalurkan melalui pemungutan suara rakyat
Dengan adanya pelayanan umum yang baik disertai              untuk membentuk lembaga perwakilan. Mekanisme
keterbukaan dan akuntabilitas pemerintahan dan               perwakilan ini dianggap dengan sendirinya efektif untuk
penyelenggara negara lainnya, iklim politik dengan           maksud menjamin keterwakilan aspirasi atau kepentin-
sendirinya akan tumbuh sehat dan juga akan menjadi           gan rakyat. Oleh karena itu, dalam sistem perwakilan,
lahan subur bagi partai politik untuk berkembang secara      kedudukan dan peranan partai politik dianggap sangat
sehat pula.                                                  dominan.152
      Keempat, berkembangnya pers bebas yang semakin
profesional dan mendidik. Media pers adalah saluran
komunikasi massa yang menjangkau sasaran yang sangat         B.     PEMILU DAN KEDAULATAN RAKYAT
luas. Peranannya dalam demokrasi sangat menentukan.
Oleh sebab itu, pers dianggap sebagai the fourth estate of   1. Pemilu Berkala
democracy, atau untuk melengkapi istilah trias politica
dari Montesquieu, disebut juga dengan istilah quadru              Seperti dikemukakan oleh Moh. Kusnardi dan Har-
politica. Kelima, kuatnya jaminan kebebasan berpikir         maily Ibrahim, dalam paham kedaulatan rakyat (democ-
(freedom of thought), dan berekspresi (freedom of
expression), serta kebebasan untuk berkumpul dan ber-
organisasi secara damai (freedom of peaceful assembly        151
                                                                 Untuk mempelajari lebih lanjut tentang materi mengenai Partai Politik,
and association). Pada intinya kebebasan dalam peri          lihat buku saya berjudul, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai
kehidupan bersama umat manusia itu adalah bermula            Politik, dan Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: KonPress, 2005).
                                                             152
                                                                 Lihat Dawn Oliver, Constitutional Reform in the UK, (London: Oxford
dari kebebasan berpikir (freedom of thought). Dari           University Press, 2003), hal. 35.


                           - 167 -                                                             168
                        Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                          Jilid II

racy), rakyatlah yang dianggap sebagai pemilik dan          bertindak atas nama rakyat, maka wakil-wakil rakyat itu
pemegang kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.153         harus ditentukan sendiri oleh rakyat, yaitu melalui
Rakyatlah yang menentukan corak dan cara                    pemilihan umum (general election). Dengan demikian,
pemerintahan diselenggarakan. Rakyatlah yang menen-         pemilihan umum itu tidak lain merupakan cara yang
tukan tujuan yang hendak dicapai oleh negara dan            diselenggarakan untuk memilih wakil-wakil rakyat
pemerintahannya itu. Dalam praktik, sering dijumpai         secara demokratis. Oleh karena itu, bagi negara-negara
bahwa di negara yang jumlah penduduknya sedikit dan         yang menyebut diri sebagai negara demokrasi, pemilihan
ukuran wilayahnya tidak begitu luas saja pun, kedaulatan    umum (general election) merupakan ciri penting yang
rakyat itu tidak dapat berjalan secara penuh. Apalagi di    harus dilaksanakan secara berkala dalam waktu-waktu
negara-negara yang jumlah penduduknya banyak dan            yang tertentu.
dengan wilayah yang sangat luas, dapat dikatakan tidak            Peserta pemilihan umum itu dapat bersifat kelem-
mungkin untuk menghimpun pendapat rakyat seorang            bagaan atau perorangan calon wakil rakyat. Peserta
demi seorang dalam menentukan jalannya suatu peme-          pemilihan umum merupakan perorangan apabila yang
rintahan. Lagi pula, dalam masyarakat modern seperti        dicalonkan adalah bersifat pribadi.154 Akan tetapi,
sekarang ini, tingkat kehidupan berkembang sangat           meskipun calon itu bersifat pribadi, biasanya mesin
kompleks dan dinamis, dengan tingkat kecerdasan warga       politik untuk mendukung pencalonan dan kegiatan
yang tidak merata dan dengan tingkat spesialisasi antar     kampanye tetap diperlukan yang bersifat kelembagaan.
sektor pekerjaan yang cenderung berkembang semakin          Kelembagaan yang dimaksud itulah yang biasanya
tajam. Akibatnya, kedaulatan rakyat tidak mungkin dila-     disebut partai politik, yaitu organisasi yang secara
kukan secara murni. Kompleksitas keadaan meng-              sengaja dibentuk untuk tujuan-tujuan yang bersifat
hendaki bahwa kedaulatan rakyat itu dilaksanakan            politik, seperti untuk kepentingan rekruitmen politik dan
dengan melalui sistim perwakilan (representation).          komunikasi politik, dan sebagainya. Oleh karena itu,
      Dalam kedaulatan rakyat dengan sistem perwakilan      partai politik terkait erat dengan kegiatan pemilihan
atau demokrasi biasa juga disebut sistem demokrasi per-     umum. Bahkan, dapat dikatakan partai politik itu meru-
wakilan (representative democracy) atau demokrasi           pakan pilar yang penting dalam sistim demokrasi
tidak langsung (indirect democracy). Di dalam praktik,      perwakilan yang secara periodik menyelenggarakan
yang menjalankan kedaulatan rakyat itu adalah wakil-        kegiatan pemilihan umum.
wakil rakyat yang duduk di lembaga perwakilan rakyat              Pentingnya pemilihan umum diselenggarakan
yang disebut parlemen. Para wakil rakyat itu bertindak      secara berkala dikarenakan oleh beberapa sebab.
atas nama rakyat, dan wakil-wakil rakyat itulah yang        Pertama, pendapat atau aspirasi rakyat mengenai
menentukan corak dan cara bekerjanya pemerintahan,          berbagai aspek kehidupan bersama dalam masyarakat
serta tujuan apa yang hendak dicapai baik dalam jangka      bersifat dinamis, dan berkembang dari waktu ke waktu.
panjang maupun dalam jangka waktu yang relatif
pendek. Agar wakil-wakil rakyat benar-benar dapat           154
                                                                Lihat mengenai ketentuan calon peserta pemilu, baik itu bagi calon
                                                            anggota DPR, DPD, DPRD, maupun bagi calon Presiden dan Wakil Presiden
153
      Kusnardi dan Ibrahim, op. cit., hal. 328.             dalam UU No. 12 Tahun 2003 dan UU No. 23 Tahun 2003.


                                     - 169 -                                                170
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                         Jilid II

Dalam jangka waktu tertentu, dapat saja terjadi bahwa     Republik Indonesia,155 dan ada pula negara seperti Ame-
sebagian besar rakyat berubah pendapatnya mengenai        rika Serikat yang menentukan pemilihan Presiden dan
sesuatu kebijakan negara. Kedua, di samping pendapat      Wakil Presidennya dalam jangka waktu empat tahun
rakyat dapat berubah dari waktu ke waktu, kondisi         sekali. Selain itu, negara-negara yang menganut sistim
kehidupan bersama dalam masyarakat dapat pula             pemerintahan parlementer, pemilihan umum itu dapat
berubah, baik karena dinamika dunia internasional         pula diselenggarakan lebih kerap lagi sesuai dengan
ataupun karena faktor dalam negeri sendiri, baik karena   kebutuhan.
faktor internal manusia maupun karena faktor eksternal          Kegiatan pemilihan umum (general election) juga
manusia. Ketiga, perubahan-perubahan aspirasi dan         merupakan salah satu sarana penyaluran hak asasi warga
pendapat rakyat juga dapat dimungkinkan terjadi karena    negara yang sangat prinsipil. Oleh karena itu, dalam
pertambahan jumlah penduduk dan rakyat yang dewasa.       rangka pelaksanaan hak-hak asasi warga negara adalah
Mereka itu, terutama para pemilih baru (new voters)       keharusan      bagi    pemerintah    untuk    menjamin
atau pemilih pemula, belum tentu mempunyai sikap          terlaksananya penyelenggaraan pemilihan umum sesuai
yang sama dengan orang tua mereka sendiri. Lagi pula,     dengan jadwal ketatanegaraan yang telah ditentukan.
keempat, pemilihan umum perlu diadakan secara teratur     Sesuai dengan prinsip kedaulatan rakyat di mana
untuk maksud menjamin terjadinya pergantian kepe-         rakyatlah yang berdaulat, maka semua aspek penyeleng-
mimpinan negara, baik di cabang kekuasaan eksekutif       garaan pemilihan umum itu sendiri pun harus juga
maupun legislatif.                                        dikembalikan kepada rakyat untuk menentukannya.
      Untuk menjamin siklus kekuasaan yang bersifat       Adalah pelanggaran terhadap hak-hak asasi apabila
teratur itu diperlukan mekanisme pemilihan umum yang      pemerintah tidak menjamin terselenggaranya pemilihan
diselenggarakan secara berkala, sehingga demokrasi        umum, memperlambat penyelenggaraan pemilihan
dapat terjamin, dan pemerintahan yang sungguh-            umum tanpa persetujuan para wakil rakyat, ataupun
sungguh mengabdi kepada kepentingan seluruh rakyat        tidak melakukan apa-apa sehingga pemilihan umum
dapat benar-benar bekerja efektif dan efisien. Dengan     tidak terselenggara sebagaimana mestinya.
adanya jaminan sistem demokrasi yang beraturan                  Dalam sistem demokrasi modern, legalitas dan legi-
demikian itulah kesejahteraan dan keadilan dapat          timasi pemerintahan merupakan faktor yang sangat pen-
diwujudkan dengan sebaik-baiknya.                         ting. Di satu pihak, suatu pemerintahan haruslah
      Di samping itu, untuk memberi kesempatan kepada     terbentuk berdasarkan ketentuan hukum dan konstitusi,
rakyat, baik mereka yang sudah pernah memilih maupun      sehingga dapat dikatakan memiliki legalitas. Di lain
para pemilih pemula itu untuk turut menentukan kebija-    pihak, pemerintahan itu juga harus legitimate, dalam
kan kenegaraan dan pemerintahan, maka pemilihan           arti bahwa di samping legal, ia juga harus dipercaya.
umum (general election) itu harus dilaksanakan secara     Tentu akan timbul keragu-raguan, apabila suatu
berkala atau periodik dalam waktu-waktu tertentu.
Untuk itu, ada negara yang menentukan bahwa pemilih-      155
an umum dilaksanakan sekali dalam lima tahun seperti         Lihat Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 yang menentukan: “Pemilihan umum
                                                          dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap
                                                          lima tahun sekali”.


                          - 171 -                                                           172
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                              Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                               Jilid II

pemerintah menyatakan diri sebagai berasal dari rakyat,                  dicatat bahwa lembaga referendum itu pernah dikenal
sehingga dapat disebut sebagai pemerintahan demokrasi,                   dalam sistim ketatanegaraan Indonesia, meskipun hal itu
padahal pembentukannya tidak didasarkan hasil                            belum pernah dipraktikkan.
pemilihan umum. Artinya, setiap pemerintahan demo-                             Pasal 2 Ketetapan MPR No. IV/MPR/1983 itu
kratis yang mengaku berasal dari rakyat, memang diha-                    menentukan, ”Apabila MPR berkehendak untuk
ruskan sesuai dengan hasil pemilihan umum sebagai ciri                   merubah UUD 1945, terlebih dahulu harus meminta
yang penting atau pilar yang pokok dalam sistem                          pendapat rakyat melalui referendum”.158 Pasal 3 menen-
demokrasi modern.                                                        tukan,    ”Referendum     dilaksanakan      oleh   Presi-
      Sejalan dengan hal tersebut, International Com-                    den/Mandataris MPR yang diatur dengan undang-
mission of Jurist dalam konferensinya di Bangkok pada                    undang”. Sedangkan dalam Pasal 4 Ketetapan ini
tahun 1965 memberikan definisi tentang suatu                             dinyatakan, ”Dengan ditetapkannya Ketetapan tentang
pemerintahan dengan perwakilan atau representative                       Referendum ini, maka ketentuan Undang-Undang
government sebagai '''a government deriving its power                    mengenai pengangkatan 1/3 anggota Majelis ditinjau
and authority are exercised through representative                       kembali”. Dari kutipan tersebut dapat kita ketahui bahwa
freely chosen and responsible to them". Kemudian,                        ketentuan operasional mengenai penyelenggaraan
untuk adanya suatu ”Representative government under                      referendum itu sendiri masih harus dielaborasi dalam
the Rule of Law”, konferensi itu menetapkan salah satu                   undang-undang. Akan tetapi, secara umum dapat di-
syarat adanya pemilihan yang bebas. 156 Oleh karena                      ketahui bahwa tujuan referendum itu adalah untuk
itulah, maka dapat dikatakan bahwa pemilihan umum                        meminta pendapat rakyat apakah rakyat menyetujui atau
merupakan syarat yang mutlak bagi negara demokrasi,                      tidak menyetujui kehendak MPR untuk mengubah UUD
yaitu untuk melaksanakan kedaulatan rakyat.                              1945.
      Di samping pemilihan umum, metode penyaluran                             Dengan demikian, penyelenggaraan referendum
pendapat umum rakyat juga dapat dilakukan dengan                         tersebut harus dilakukan mendahului pelaksanaan upaya
referendum dan plebisit. Namun yang dikenal di                           oleh MPR dalam mewujudkan kehendaknya untuk
Indonesia hanya referendum. Misalnya, untuk mengatasi                    mengubah UUD 1945 itu. Artinya, sebelum usul
jangan sampai UUD 1945 diubah dengan mudah, Majelis                      perubahan UUD 1945 itu diajukan sesuai dengan keten-
Permusyawaratan Rakyat pernah menetapkan Ketetapan                       tuan UUD 1945, maka kehendak atau rencana untuk
MPR tentang Referendum, yaitu TAP MPR Nomor                              mengajukan usul perubahan itu haruslah terlebih dulu
IV/MPR/1983.157 Meskipun kemudian dengan Ketetapan                       diajukan kepada rakyat melalui referendum untuk
MPR Nomor VIII/MPR/1998, Ketetapan Nomor                                 dimintakan pendapat apakah rakyat setuju atau tidak.
IV/MPR/1983 ini dicabut kembali, tetapi menarik untuk                    Jikalau mayoritas rakyat memang menyatakan setuju,
                                                                         barulah usul perubahan UUD 1945 itu diajukan sesuai
                                                                         dengan ketentuan UUD 1945 mengenai mekanisme
156
    Ismail Suny, Mekanisme Demokrasi Pancasila, (Jakarta: Aksara Baru,   perubahan UUD.
1987), hal. 14.
157
    Republik Indonesia, Himpunan Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960
                                                                         158
s/d 2002, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2002, hal. 797-800.            Ibid. hal. 799.


                               - 173 -                                                                        174
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                        Jilid II

                                                                            pergantian kepemimpinan harus dipandang sebagai
                                                                            sesuatu yang niscaya untuk memelihara amanah yang
                                                                            terdapat dalam setiap kekuasaan itu sendiri.
                                                                                  Dalam Pemilu, yang dipilih tidak saja wakil rakyat
                                                                            yang akan duduk di lembaga perwakilan rakyat atau par-
2. Tujuan Pemilihan Umum                                                    lemen, tetapi juga para pemimpin pemerintahan yang
                                                                            duduk di kursi eksekutif. Di cabang kekuasaan legislatif,
      Dari uraian di atas, dapat dikatakan bahwa tujuan                     para wakil rakyat itu ada yang duduk di Dewan
penyelenggaraan pemilihan umum itu ada 4 (empat),                           Perwakilan Rakyat, ada yang duduk di Dewan
yaitu:159                                                                   Perwakilan Daerah, dan ada pula yang akan duduk di
a. untuk      memungkinkan        terjadinya  peralihan                     Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, baik di tingkat
    kepemimpinan pemerintahan secara tertib dan                             provinsi ataupun di tingkat kabupaten dan kota. Sedang-
    damai;                                                                  kan di cabang kekuasaan pemerintahan eksekutif, para
b. untuk memungkinkan terjadinya pergantian pejabat                         pemimpin yang dipilih secara langsung oleh rakyat ada-
    yang akan mewakili kepentingan rakyat di lembaga                        lah Presiden dan Wakil Presiden, Gubernur dan Wakil
    perwakilan;                                                             Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan
c. untuk melaksanakan prinsip kedaulatan rakyat; dan                        Wakil Walikota. Dengan adanya pemilihan umum yang
d. untuk melaksanakan prinsip hak-hak asasi warga ne-                       teratur dan berkala, maka pergantian para pejabat di-
    gara.                                                                   maksud juga dapat terselenggara secara teratur dan
                                                                            berkala.
      Seperti dimaklumi, kemampuan seseorang bersifat                             Oleh karena itu adalah sangat wajar apabila selalu
terbatas. Di samping itu, jabatan pada dasarnya merupa-                     terjadi pergantian pejabat baik di lembaga pemerintahan
kan amanah yang berisi beban tanggung jawab, bukan                          eksekutif maupun di lingkungan lembaga legislatif. Per-
hak yang harus dinikmati. Oleh karena itu, seseorang                        gantian pejabat di negara-negara otoritarian dan totaliter
tidak boleh duduk di suatu jabatan tanpa ada kepastian                      berbeda dengan yang dipraktikkan di negara-negara de-
batasnya untuk dilakukannya pergantian. Tanpa siklus                        mokrasi. Di negara-negara totaliter dan otoritarian, per-
kekuasaan yang dinamis, kekuasaan itu dapat mengeras                        gantian pejabat ditentukan oleh sekelompok orang saja.
menjadi sumber malapetaka. Sebab, dalam setiap                              Kelompok orang yang menentukan itu bersifat oligarkis
jabatan, dalam dirinya selalu ada kekuasaan yang                            dan berpuncak di tangan satu orang. Sementara di ling-
cenderung berkembang menjadi sumber kesewenang-                             kungan negara-negara yang menganut paham demo-
wenangan bagi siapa saja yang memegangnya. Untuk itu,                       krasi, praktik yang demikian itu tidak dapat diterapkan.
                                                                            Di negara-negara demokrasi, pergantian pejabat
159
    Bandingkan dengan pendapat Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim yang      pemerintahan eksekutif dan legislatif ditentukan secara
hanya menyebutkan tiga macam tujuan pemilu, yaitu (i) memungkinkan          langsung oleh rakyat, yaitu melalui pemilihan umum
terjadinya peralihan pemerintahan secara aman dan tertib, (ii) untuk
melaksanakan kedaulatan rakyat, dan (iii) dalam rangka melaksanakan hak -
                                                                            (general election) yang diselenggarakan secara periodik.
hak asasi warga negara. Lihat Kusnardi dan Ibrahim, op.cit., hal. 330.


                                - 175 -                                                                176
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                          Jilid II

      Maka pemilihan umum (general election) juga           di tingkat pusat, di tingkat provinsi, maupun di tingkat
disebut bertujuan untuk memungkinkan terjadinya             kabupaten/kota.160
peralihan pemerintahan dan pergantian pejabat negara              Di samping itu, pemilihan umum itu juga penting
yang diangkat melalui pemilihan (elected public             bagi para wakil rakyat sendiri ataupun para pejabat
officials). Dalam hal tersebut di atas, yang dimaksud       pemerintahan untuk mengukur tingkat dukungan dan
dengan memungkinkan di sini tidak berarti bahwa setiap      kepercayaan masyarakat kepadanya. Demikian pula bagi
kali dilaksanakan pemilihan umum, secara mutlak harus       kelompok warga negara yang tergabung dalam suatu
berakibat terjadinya pergantian pemerintahan atau           organisasi partai politik, pemilihan umum itu juga
pejabat negara. Mungkin saja terjadi, pemerintahan          penting untuk mengetahui seberapa besar tingkat duku-
suatu partai politik dalam sistem parlementer meme-         ngan dan kepercayaan rakyat kepada kelompok atau
rintah untuk dua, tiga, atau empat kali, ataupun seorang    partai politik yang bersangkutan. Melalui analisis
menjadi Presiden seperti di Amerika Serikat atau            mengenai tingkat kepercayaan dan dukungan itu,
Indonesia dipilih untuk dua kali masa jabatan. Dimaksud     tergambar pula mengenai aspirasi rakyat yang
”memungkinkan” di sini adalah bahwa pemilihan umum          sesungguhnya sebagai pemilik kedaulatan atau kekuasa-
itu harus membuka kesempatan sama untuk menang              an tertinggi dalam negara Republik Indonesia.
atau kalah bagi setiap peserta pemilihan umum itu.                Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pemi-
Pemilihan umum yang demikian itu hanya dapat terjadi        lihan umum itu tidak saja penting bagi warga negara,
apabila benar-benar dilaksanakan dengan jujur dan adil      partai politik, tapi juga pejabat penyelenggara negara.
(jurdil).                                                   Bagi penyelenggara negara yang diangkat melalui
      Tujuan ketiga dan keempat pemilihan umum itu          pemilihan umum yang jujur berarti bahwa pemerintahan
adalah juga untuk melaksanakan kedaulatan rakyat dan        itu mendapat dukungan yang sebenarnya dari rakyat.
melaksanakan hak asasi warga negara. Untuk                  Sebaliknya, jika pemerintahan tersebut dibentuk dari
menentukan jalannya negara, rakyat sendirilah yang          hasil pemilihan umum yang tidak jujur maka dukungan
harus mengambil keputusan melalui perantaraan wakil-        rakyat itu hanya bersifat semu.
wakilnya yang akan duduk di lembaga legislatif. Hak-hak
politik rakyat untuk menentukan jalannya pemerintahan       C.    SISTEM PEMILIHAN UMUM
dan fungsi-fungsi negara dengan benar menurut UUD
adalah hak rakyat yang sangat fundamental. Oleh karena      1. Sistem Pemilu Mekanis dan Organis
itu, penyelenggaraan pemilihan umum, di samping
merupakan perwujudan kedaulatan rakyat, juga                     Oleh karena pemilihan umum adalah salah satu
merupakan sarana pelaksanaan hak-hak asasi warga            cara untuk menentukan wakil-wakil rakyat yang akan
negara sendiri. Untuk itulah, diperlukan pemilihan          duduk dalam Badan Perwakilan Rakyat, maka dengan
umum guna memilih para wakil rakyat itu secara perio-
dik. Demikian pula di bidang eksekutif, rakyat sendirilah   160
yang harus memilih Presiden, Gubernur, Bupati, dan             Lihat ketentuan-ketentuan pada “Bagian Kedelapan: Pemilihan Kepala
                                                            Daerah dan Wakil Kepala Daerah” dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Walikota untuk memimpin jalannya pemerintahan, baik         Pemerintahan Daerah.


                           - 177 -                                                          178
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                       Jilid II

sendirinya terdapat berbagai sistem pemilihan umum.         tertentu (ekonomi, industri), lapisan-lapisan sosial
Sistem pemilihan umum berbeda satu sama lain, ter-          (buruh, tani, cendekiawan), dan lembaga-lembaga sosial
gantung dari sudut mana hal itu dilihat. Dari sudut         (universitas). Kelompok-kelompok dalam masyarakat di-
kepentingan rakyat, apakah rakyat dipandang sebagai         lihat sebagai suatu organisme yang terdiri atas organ-
individu yang bebas untuk menentukan pilihannya, dan        organ yang mempunyai kedudukan dan fungsi tertentu
sekaligus mencalonkan dirinya sebagai calon wakil           dalam totalitas organisme, seperti komunitas atau perse-
rakyat, atau apakah rakyat hanya dipandang sebagai          kutuan-persekutuan hidup. Dengan pandangan demi-
anggota kelompok yang sama sekali tidak berhak              kian, persekutuan-persekutuan hidup itulah yang di-
menentukan siapa yang akan menjadi wakilnya di              utamakan sebagai penyandang dan pengendali hak pilih.
lembaga perwakilan rakyat, atau juga tidak berhak untuk     Dengan perkataan lain, persekutuan-persekutuan itulah
mencalonkan diri sebagai wakil rakyat.                      yang mempunyai hak pilih untuk mengutus wakil-
      Berdasarkan hal tersebut, sistem pemilihan umum       wakilnya kepada badan-badan perwakilan masyarakat.
dapat dibedakan dalam dua macam, yaitu antara (i) sis-            Apabila dikaitkan dengan sistem perwakilan seperti
tem pemilihan mekanis, dan (ii) sistem pemilihan            yang sudah diuraikan di atas, pemilihan organis ini dapat
organis. Sistem pemilihan mekanis mencerminkan              dihubungkan dengan sistem perwakilan fungsional
pandangan yang bersifat mekanis yang melihat rakyat         (function representation) yang biasa dikenal dalam
sebagai massa individu-individu yang sama. Baik aliran      sistem parlemen dua kamar, seperti di Inggris dan
liberalisme, sosialisme, dan komunisme sama-sama            Irlandia. Pemilihan anggota Senat Irlandia dan juga para
mendasarkan diri pada pandangan mekanis.                    Lords yang akan duduk di House of Lords Inggris,
      Liberalisme lebih mengutamakan individu sebagai       didasarkan atas pandangan yang bersifat organis
kesatuan otonom dan memandang masyarakat sebagai            tersebut. Dalam sistem pemilihan mekanis, partai-partai
suatu kompleks hubungan-hubungan antar individu             politiklah yang mengorganisasikan pemilih-pemilih dan
yang bersifat kontraktual, sedangkan pandangan sosial-      memimpin pemilih berdasarkan sistem dua-partai atau
isme dan khususnya komunisme, lebih mengutamakan            pun multi-partai menurut paham liberalisme dan sosial-
totalitas kolektif masyarakat dengan mengecilkan peran-     isme, ataupun berdasarkan sistem satu-partai menurut
an individu. Namun, dalam semua aliran pemikiran di         paham komunisme. Tetapi dalam sistem pemilihan orga-
atas, individu tetap dilihat sebagai penyandang hak pilih   nis, partai-partai politik tidak perlu dikembangkan,
yang bersifat aktif dan memandang korps pemilih             karena pemilihan diselenggarakan dan dipimpin oleh
sebagai massa individu-individu, yang masing-masing         tiap-tiap persekutuan hidup itu sendiri, yaitu melalui
memiliki satu suara dalam setiap pemilihan, yaitu           mekanisme yang berlaku dalam lingkungannya sendiri.
suaranya masing-masing secara sendiri-sendiri.                    Menurut sistem mekanis, lembaga perwakilan
      Sementara itu, dalam sistem pemilihan yang            rakyat merupakan lembaga perwakilan kepentingan
bersifat organis, pandangan organis menempatkan             umum rakyat seluruhnya. Sedangkan, menurut sistem
rakyat sebagai sejumlah individu-individu yang hidup        yang kedua (organis), lembaga perwakilan rakyat itu
bersama dalam berbagai macam persekutuan hidup              mencerminkan perwakilan kepentingan-kepentingan
berdasarkan geneologis (rumah tangga, keluarga), fungsi     khusus persekutuan-persekutuan hidup itu masing-


                           - 179 -                                                    180
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                        Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                           Jilid II

masing. Dalam bentuknya yang paling ekstrim, sistem                           demikian, karena wilayah negara dibagi dalam distrik-
yang pertama (mekanis) menghasilkan parlemen, se-                             distrik pemilihan atau daerah-daerah pemilihan (dapil)
dangkan yang kedua (organis) menghasilkan dewan kor-                          yang jumlahnya sama dengan jumlah anggota lembaga
porasi (korporatif). Kedua sistem ini sering dikombi-                         perwakilan rakyat yang diperlukan untuk dipilih.
nasikan dalam struktur parlemen dua-kamar (bikame-                            Misalnya, jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
ral), yaitu di negara-negara yang mengenal sistem                             ditentukan 500 orang, maka wilayah negara dibagi
parlemen bikameral. 161                                                       dalam 500 distrik atau daerah pemilihan (dapil) atau
      Seperti yang sudah dikemukakan di atas, misalnya,                       constituencies. Artinya, setiap distrik atau daerah
parlemen Inggris dan Irlandia yang bersifat bikameral                         pemilihan akan diwakili oleh hanya satu orang wakil
mencerminkan hal itu, yaitu pada sifat perwakilan                             yang akan duduk di Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh ka-
majelis tingginya. Di Inggris hal itu terlihat pada House                     rena itu dinamakan sistem distrik, atau single member
of Lords, dan di Irlandia pada Senatnya yang para                             constituencies.
anggotanya semua dipilih tidak melalui sistem yang                                   Sebagian sarjana juga menamakan sistem ini
mekanis, tetapi dengan sistem organis.                                        sebagai sistem mayoritas, karena yang dipilih sebagai
                                                                              wakil rakyat dari suatu daerah ditentukan oleh siapa
2. Sistem Distrik dan Proporsional                                            yang memperoleh suara yang terbanyak atau suara
                                                                              mayoritas untuk daerah itu, sekalipun kemenangannya
      Sistem yang lebih umum, dan karena itu perlu diu-                       hanya bersifat mayoritas relatif (tidak mayoritas mutlak).
raikan lebih rinci, adalah sistem pemilihan yang bersifat                     Misalnya, di daerah pemilihan 1, calon A memperoleh
mekanis. Sistem ini biasa dilaksanakan dengan dua cara                        suara 100.000, B memperoleh suara 99.999, C
yaitu:                                                                        memperoleh 100.001, maka yang dinyatakan terpilih
1) Perwakilan distrik/mayoritas (single member const-                         menjadi wakil dari daerah pemilihan 1 untuk menjadi
    ituencies); dan                                                           anggota lembaga perwakilan rakyat adalah C. Sebab,
2) Sistem perwakilan berimbang (proportional rep-                             setiap distrik hanya diwakili oleh satu orang yang
    resentation).                                                             memperoleh suara yang paling banyak, meskipun bukan
                                                                              mayoritas mutlak.
     Sistem yang pertama, yaitu sistem distrik, biasa                                Kelebihan sistem ini tentu saja banyak. Setiap calon
dinamakan juga sebagai sistem single member consti-                           dari suatu distrik, biasanya adalah warga daerah itu sen-
tuencies162 atau sistem the winner’s take-all. Dinamakan                      diri, atau meskipun datang dari daerah lain, tetapi yang
                                                                              pasti bahwa orang itu dikenal secara baik oleh warga
161
    Ismail Suny, Sistim Pemilihan Umum yang menjamin Hak-hak Demokrasi        daerah yang bersangkutan. Dengan demikian, hubungan
Warga Negara, dalam himpunan karangan dan tulisan Ismail Suny mengenai        antara para pemilih dengan para calon harus erat dan sa-
Pemilihan Umum, dihimpun oleh Harmaily Ibrahim, 1970. Lihat juga G.J.         ling mengenal dengan baik. Bagi para pemilih tentunya
Wolhoff, Op Cit., 1960.
162
    Ibid., hal. 10; Lihat juga J. A. Corry, Democratic Government and Poli-
tics, (Toronto: University of Toronto Press, 1960), hal. 266 dst; Sri         Soegondo Soemodiredjo, Sistim Pemilihan Umum, (Jakarta : Nasional,
Soemantri, Sistim Dua Partai, (Jakarta: Bina Tjipta, 1968), hal. 15 dst.;     1952).


                                 - 181 -                                                                    182
                    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                         Jilid II

calon yang paling mereka kenal sajalah yang akan dipilih.                     karena itu, sistem proporsional ini dikenal agak rumit
Sebaliknya, karena calon yang dipilih adalah orang yang                       cara perhitungannya. Bahkan, sistem proporsional ini
sudah dikenal dengan baik, tentu diharapkan bahwa                             dapat dilaksanakan dengan ratusan variasi yang ber-
yang bersangkutan juga sudah sangat mengerti keadaan-                         beda-beda. Namun, secara garis besar, ada dua metode
keadaan yang perlu diperjuangkannya untuk kepen-                              utama yang biasa dikenal sebagai variasi, yaitu metode
tingan rakyat daerah yang diwakilinya itu.                                    single transferable vote dengan hare system, dan
     Sedangkan pada sistem yang kedua, yaitu sistim                           metode list-system.
perwakilan berimbang atau perwakilan proporsionil,163                               Pada metode pertama, Single Transferable Vote
persentase kursi di lembaga perwakilan rakyat dibagikan                       dengan Hare System, pemilih diberi kesempatan untuk
kepada tiap-tiap partai politik, sesuai dengan persentase                     memilih pilihan pertama, kedua, dan seterusnya dari
jumlah suara yang diperoleh tiap-tiap partai politik. Um-                     daerah     pemilihan    yang    bersangkutan.    Jumlah
pamanya, jumlah pemilih yang sah pada suatu pemilihan                         perimbangan suara yang diperlukan untuk pemilih
umum tercatat ada 1.000.000 (satu juta) orang.                                ditentukan, dan segera jumlah keutamaan pertama
Misalnya, jumlah kursi di lembaga perwakilan rakyat                           dipenuhi, dan apabila ada sisa suara, maka kelebihan
ditentukan 100 kursi, berarti untuk satu orang wakil                          suara itu dapat dipindahkan kepada calon pada urutan
rakyat dibutuhkan suara 10.000. Pembagian kursi di                            berikutnya, dan demikian seterusnya. Dengan kemung-
Badan Perwakilan Rakyat tersebut tergantung kepada                            kinan penggabungan suara itu, maka partai politik yang
berapa jumlah suara yang didapat setiap partai politik                        kecil dimungkinkan mendapat kursi di lembaga per-
yang ikut pemilihan umum. Jika sistem ini dipakai, maka                       wakilan rakyat, meskipun semula tidak mencapai jumlah
dalam bentuk aslinya tidak perlu lagi membagikan korps                        imbangan suara yang ditentukan. Konsekuensi dari
pemilih atas jumlah daerah pemilihan. Korps pemilih                           sistem ini adalah bahwa penghitungan suara agak
boleh dibagi atas sejumlah daerah pemilihan dengan                            berbelit-belit dan membutuhkan kecermatan yang seksa-
ketentuan bahwa tiap-tiap daerah pemilihan (dapil)                            ma. Sedangkan pada metode list system, para pemilih di-
disediakan beberapa kursi sesuai dengan jumlah pen-                           minta memilih diantara daftar-daftar calon yang berisi
duduknya.                                                                     sebanyak mungkin nama-nama wakil rakyat yang akan
     Meskipun jumlah kursi untuk suatu pemilihan                              dipilih dalam pemilihan umum.
ditentukan sesuai dengan jumlah penduduk yang boleh                                 Partai politik yang kecil-kecil biasanya sangat
mengikuti pemilihan, dan ditentukan pula bahwa setiap                         menyukai sistim pemilihan proporsionil, karena
kursi membutuhkan suara dalam jumlah tertentu,                                dimungkinkan adanya penggabungan suara. Jika partai
namun apabila ternyata tidak semua penduduk mem-                              politik A, berdasarkan jumlah imbangan suara hanya
berikan suara atau ada sebagian yang tidak sah, maka                          akan mempunyai satu orang wakil yang duduk di
persentase untuk satu kursi juga menjadi berubah. Oleh                        lembaga perwakilan, tetapi karena metode perhitungan
                                                                              berdasarkan hare system, dapat saja memperoleh 2
163
                                                                              (dua) kursi lebih banyak. Sebaliknya, sistim proporsional
   Ismail Suny, op. cit. Lihat juga Corry, Democratic Government and
Politics, op. cit., hal. 237 dst; James Hogan, Election and Representation,
                                                                              ini kurang disenangi oleh partai politik yang besar,
(Cork University Press, 1945), hal. 10 dst. 122 dst.


                                 - 183 -                                                                184
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                           Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                         Jilid II

karena perolehannya dapat terancam oleh partai-partai
yang kecil.                                                       Siapakah yang seharusnya menjadi penyelenggara
      Namun, terlepas dari perbedaan antara metode          pemilihan umum? Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 telah
single transferable vote dengan hare system dan list        menentukan bahwa ”Pemilihan umum dilaksanakan
system, yang jelas sistem pemilihan perwakilan              secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil
berimbang atau perwakilan proporsional ini diakui           setiap lima tahun sekali”. Dalam Pasal 22E ayat 5
mempunyai banyak kelebihan dibandingkan dengan              ditentukan pula bahwa ”Pemilihan umum diselenggara-
sistim distrik. Misalnya, tidak adanya suara pemilih yang   kan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat
hilang dan diabaikan dalam mekanisme penentuan wakil        nasional, tetap, dan mandiri”. Oleh sebab itu, menurut
rakyat yang akan terpilih. Akibat dari hare system, maka    UUD 1945 penyelenggara pemilihan umum itu haruslah
memang tidak ada suara yang hilang, sehingga oleh           suatu komisi yang bersifat (i) nasional, (ii) tetap, dan (iii)
karenanya sistem ini sering dikatakan lebih demokratis,     mandiri atau independen.
dan mengakibatkan lembaga perwakilan rakyat cende-                Mengapa harus independen? Jawabnya jelas,
rung bersifat lebih nasional daripada kedaerahan.           karena penyelenggara pemilu itu harus bersifat netral
Namun, sistem ini banyak juga kelemahannya, misalnya        dan tidak boleh memihak. Komisi pemilihan umum itu
cara perhitungannya agak rumit, dan cenderung meng-         tidak boleh dikendalikan oleh partai politik ataupun oleh
utamakan peranan partai politik daripada para wakil         pejabat negara yang mencerminkan kepentingan partai
rakyat secara langsung.                                     politik atau peserta atau calon peserta pemilihan umum.
      Pendek kata, setiap sistem selalu mengandung kele-    Peserta pemilu itu sendiri dapat terdiri atas (i) partai
bihan dan kelemahannya sendiri-sendiri. Tidak ada yang      politik, beserta para anggotanya yang dapat menjadi
sempurna di dunia ini. Bahkan, negara-negara yang tadi-     calon dalam rangka pemilihan umum, (ii) calon atau
nya menganut sistim distrik cenderung berusaha untuk        anggota Dewan Perwakilan Rakyat, (iii) calon atau ang-
mengadopsi sistim proporsional, tetapi negara-negara        gota Dewan Perwakilan Daerah, (iv) calon atau anggota
yang biasa dengan sistim proporsional dan banyak            DPRD, (v) calon atau Presiden atau Wakil Presiden, (vi)
mengalami sendiri kekurangan-kekurangannya, cen-            calon atau Gubernur atau Wakil Gubernur, (vii) calon
derung berusaha untuk menerapkan sistim distrik yang        atau Bupati atau Wakil Bupati, (viii) calon atau Walikota
dianggapnya lebih baik. Semua pilihan itu tergantung        atau Wakil Walikota. Kedelapan pihak yang terdaftar di
tingkat kebutuhan riel yang dihadapi setiap masyarakat      atas mempunyai kepentingan langsung atau tidak
yang ingin memperkembangkan tradisi dan sistem              langsung dengan keputusan-keputusan yang akan di-
demokrasi yang diterapkan di masing-masing negara.          ambil oleh Komisi Pemilihan Umum sebagai pe-
                                                            nyelenggara pemilu, sehingga oleh karenanya KPU harus
                                                            terbebas dari kemungkinan pengaruh mereka itu.
D.   PENYELENGGARA DAN SENGKETA HASIL                             Di Inggris, komisi semacam ini dinamakan The
     PEMILU                                                 Electoral Commission dengan jumlah anggota antara 5
                                                            (lima) sampai dengan 9 (sembilan) orang Commissioner
1. Lembaga Penyelenggara                                    yang ditetapkan oleh Ratu atas usul House of Commons


                           - 185 -                                                      186
                   Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                           Jilid II

untuk masa jabatan 10 (sepuluh) tahun.164 Mereka dapat                      selisihan hasil pemilihan umum ke Mahkamah Kons-
diberhentikan dari jabatannya oleh Ratu juga atas usul                      titusi.165
House of Commons. Komisi ini diberi tanggung jawab                                 Jenis perselisihan atau sengketa mengenai hasil
sebagai penyelenggara semua kegiatan pemilihan umum                         pemilihan umum ini tentu harus dibedakan dari
dan referendum yang diselenggarakan di Inggris, baik                        sengketa yang timbul dalam kegiatan kampanye, ataupun
yang bersifat lokal, regional, maupun yang bersifat                         teknis pelaksanaan pemungutan suara. Jenis perselisih-
nasional. Demikian pula, pembagian kursi ataupun                            an hasil pemilihan umum ini juga harus pula dibedakan
redistribusi kursi pemilihan legislatif, pendaftaran partai                 dari perkara-perkara pidana yang terkait dengan subjek-
politik, pengaturan mengenai pendapatan dan pe-                             subjek hukum dalam penyelenggaraan pemilihan umum.
ngeluaran partai, kegiatan kampanye dan iklan partai po-                    Siapa saja yang terbukti bersalah melanggar hukum
litik di media massa dan media elektronika lainnya,                         pidana, diancam dengan pidana dan harus dipertang-
semuanya menjadi tanggung jawab dari Electoral                              gungjawabkan secara pidana pula menurut ketentuan
Commission.                                                                 yang berlaku di bidang peradilan pidana. Misalnya, A
                                                                            mencuri surat suara, maka hal itu tergolong pelanggaran
2. Pengadilan Sengketa Hasil Pemilu                                         hukum pidana yang diadili menurut prosedur pidana.
                                                                            Sedangkan B melanggar jadwal kampanye yang menjadi
      Hasil pemilihan umum berupa penetapan final                           hak calon lain, maka pelanggaran semacam ini harus
hasil penghitungan suara yang diikuti oleh pembagian                        diselesaikan secara administratif oleh lembaga penye-
kursi yang diperebutkan, yang diumumkan secara resmi                        lenggara pemilihan umum yang bertanggung jawab di
oleh lembaga penyelenggara pemilihan umum seringkali                        bidang itu.
tidak memuaskan peserta pemilihan umum, yang tidak                                 Demikian pula jika C mengajukan permohonan
berhasil tampil sebagai pemenang. Kadang-kadang                             perkara perselisihan hasil pemilu ke Mahkamah
terjadi perbedaan pendapat dalam hasil perhitungan itu                      Konstitusi. Namun di dalam persidangan di Mahkamah
antara peserta pemilihan umum dan penyelenggara pe-                         Konstitusi, C berkolusi dengan pejabat Komisi Pemilihan
milihan umum, baik karena kesengajaan maupun karena                         Umum Daerah (KPUD) dengan memalsukan bukti-bukti
kelalaian, baik karena kesalahan teknis atau kelemahan                      di persidangan yang tidak dapat dibantah oleh pejabat
yang bersifat administratif dalam perhitungan ataupun                       Komisi Pemilihan Umum (KPU) Pusat dalam persida-
disebabkan oleh faktor human error. Jika perbedaan                          ngan. Di kemudian hari, terbukti bahwa data-data yang
pendapat yang demikian itu menyebabkan terjadinya ke-                       diajukan oleh KPU Daerah itu palsu, maka hal tersebut
rugian bagi peserta pemilihan umum, maka peserta
pemilihan yang dirugikan itu dapat menempuh upaya                           165
                                                                               Berdasarkan pertimbangan hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
hukum dengan mengajukan permohonan perkara per-                             072-073/PUU-II/2004, Pilkada langsung tidak termasuk dalam kategori
                                                                            pemilihan umum sebagaimana dimaksudkan Pasal 22E UUD 1945. Sengketa
                                                                            hasil penghitungan suara pemilihan kepala daerah d an wakil kepala daerah
                                                                            diputuskan oleh Mahkamah Agung, sebagaimana diatur dalam Pasal 106 UU
164
   Michael T. Milan, Constitutional Law: The Machinery of Government, 4th   No. 32 Tahun 2004. Lihat dan pelajari secara cermat Putusan Mahkamah
edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 115-116.                    Konstitusi Nomor 072-073/PUU-II/2004 bertanggal 21 Maret 2005.


                                - 187 -                                                                       188
                  Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                   Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                                    Jilid II

sepenuhnya merupakan perkara pidana pemalsuan yang                       Sebab, dalam jenis perkara perselisihan hasil pemilihan
merugikan semua pihak dan harus dipertanggung-                           umum, tanpa adanya kepastian hukum (rechtszekerheid)
jawabkan secara pidana. Akan tetapi, sepanjang me-                       yang tegas, niscaya dapat timbul ketidakadilan dalam
nyangkut hasil pemilihan umum yang sudah diputus                         seluruh mekanisme penyelenggaraan negara dan karena
final dan mengikat oleh Mahkamah Konstitusi dalam                        itu dapat menimbulkan ketidakadilan bagi semua warga
persidangan yang terbuka untuk umum, persoalan                           negara.
tindak pidana dimaksud tidak lagi ada kaitannya dengan                          Tentu tidak semua negara memiliki Mahkamah
hasil pemilihan umum. Dalam persidangan di Mah-                          Konstitusi ataupun mekanisme penyelesaian perselisihan
kamah Konstitusi, semua pihak, termasuk apalagi kepa-                    hasil pemilihan umum melalui Mahkamah Konstitusi. Di
da pihak KPU selaku lembaga penyelenggara pemilu dan                     negara-negara yang tidak memiliki lembaga seperti ini,
pihak-pihak yang kepentingannya terkait lainnya, sudah                   biasanya perkara-perkara pemilu itu langsung ditangani
diberi kesempatan yang cukup dan leluasa untuk mem-                      oleh Mahkamah Agung. Di Amerika Serikat, perkara
bantah atau menolak bukti-bukti yang diajukan oleh                       seperti ini juga ditangani oleh Mahkamah Agung negara
pihak pemohon perkara, tetapi karena ternyata bukti-                     bagian, dan baru setelah itu ditangani oleh Mahkamah
bukti dimaksud tidak terbantahkan, maka perkara per-                     Agung Federal. Tetapi, di Brazil, peradilan pemilu ini
selisihan hasil pemilu itu sudah diputus final dan meng-                 dilembagakan secara tersendiri, yaitu untuk menangani
ikat oleh Mahkamah Konstitusi.166                                        semua aspek perkara hukum yang terkait dengan
      Biasanya, hal-hal yang berkenaan dengan kualitas                   pemilihan umum.
bukti yang dianggap tidak benar itu justru datang belaka-                       Dengan ada mekanisme peradilan terhadap
ngan oleh pihak penyelenggara pemilihan umum. Akan                       sengketa hasil pemilihan umum ini, maka setiap
tetapi, roda penyelenggaraan negara dan pemerintahan                     perbedaan pendapat mengenai hasil pemilihan umum
tidak boleh digantungkan kepada kealpaan atau kelalaian                  tidak boleh dikembangkan menjadi sumber konflik
penyelenggara pemilu sebagai satu kesatuan institusi pe-                 politik atau bahkan menjadi konflik sosial yang di-
nyelenggara pemilihan umum di seluruh Indonesia. KPU                     selesaikan di jalanan. Penyelesaian perbedaan mengenai
adalah satu institusi. Perkara perselisihan hasil pemilu                 hasil perhitungan suara pemilihan umum menyangkut
adalah perkara formal yang membutuhkan teknik-teknik                     pertarungan kepentingan politik antar kelompok warga
pembuktian yang juga bersifat formal dan dengan jadwal                   negara sudah seharusnya diselesaikan melalui jalan
yang pasti. Kepastian hukum sangat diutamakan dalam                      hukum dan konstitusi. Dengan kewenangannya untuk
hal ini. Sikap mengutamakan keadilan bagi satu orang                     mengadili dan menyelesaikan perkara perselisihan hasil
tidak mungkin dibenarkan, apabila hal itu justru akan                    pemilu ini, dapat dikatakan bahwa Mahkamah Konstitusi
menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtszekerheid).                      diberi tanggung jawab untuk menyediakan jalan kons-
                                                                         titusi bagi para pihak yang bersengketa, yaitu antara pi-
                                                                         hak penyelenggara pemilihan umum dan pihak peserta
166
    Mengenai prosedur dan tata cara beracara di Mahkamah Konstitusi      pemilihan umum.
mengenai perselisihan hasil pemilu lihat Peraturan Mahkamah Konstitusi
Nomor 04/PMK/2004 Tahun 2004 tentang Pedoman Beracara Dalam
Perselisihan Hasil Pemilihan Umum bertanggal 4 Maret 2004.


                               - 189 -                                                             190
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                Jilid II

                                                     DAFTAR PUSTAKA



                                    Buku-Buku:

                                    Alder, John and Peter English. Constitutional and
                                           Administrative Law. London: Macmillan, 1989.
                                    Appadorai, A. The Substance of Politics. Oxford
                                           University Press, Oxford India paperbacks, 2005.
                                    Asshiddiqie, Jimly. Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam
                                           Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia.
                                           Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 1993.
                                    -----------------------. Pergumulan Peran Pemerintah dan
                                           Parlemen dalam Sejarah. Jakarta: UI-Press, 1996.
                                    -----------------------. Undang-Undang Dasar 1945:
                                           Konstitusi Negara Kesejahteraan dan Realitas
                                           Masa Depan. Pidato pengukuhan Jabatan Guru
                                           Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
                                           Jakarta, 1998.
                                    -----------------------. Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam
                                           Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia. Ja-
                                           karta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 2004.
                                    -----------------------. Konstitusi dan Konstitusionalisme
                                           Indonesia. Jakarta: Konpress, 2005.
                                    -----------------------. Hukum Tata Negara dan Pilar-
                                           Pilar Demokrasi. cet. Kedua. Jakarta: Konstitusi
                                           Press, 2005.
                                    ----------------------.      Kemerdekaan        Berserikat,
                                           Pembubaran Partai Politik, dan Mahkamah
                                           Konstitusi. Jakarta: KonPress, 2005.
                                    Bahar, Saefroedin dkk. (Eds.). Risalah Sidang BPUPKI-
                                           PPKI. Jakarta: Sekretariat Negara Republik
                                           Indonesia, 1992.
                                    Basu, Durga Das. Introduction to the Constitution of
                                           India. Nagpur-New Delhi: Wadhwa & Co, 2000.


            - 191 -                                            192
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                      Jilid II

Benedek, Wolfgang and Minna Nikolova (eds.). Under-        Griffith. The Politics of the Judiciary. London: Fontana
      standing Human Rights: Manual on Human                     Press, 1985.
      Rights Education. Austria: European Training and     GTZ. Pegangan Memahami Desentralisasi: Beberapa
      Research Center for Human Rights and Democarcy             Pengertian tentang Desentralisasi. Judul Asli:
      (ETC), Graz, 2003.                                         Decentralization: A Sampling of Definitions. cet-1.
Bennis, Warren G. The Coming Death of Bureaucracy.               Yogyakarta: Pembaharuan, 2004.
      Think. Nov-Dec. 1966.                                Hailsham, Lord. The Dilemma of Democracy. Collins,
Budiardjo, Miriam. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta:            1978.
      Gramedia Pustaka Utama, 1992.                        Hanson, A.H. and M. Walles. Governing Britain. 4th
Chand, Hari. Modern Jurisprudence. Kuala Lumpur:                 edition. Fontana, 1964.
      International Law Book Services, 1994.               Hogan, James. Election and Representation. Cork
Claude, P (ed). Comparative Human Rights. London:                University Press, 1945.
      The John Hopkins University Press, 1977.             Jennings and Watt. Oppenheim’s International Law,
Corry, J.A. Democratic Government and Politics.                  1992.
      Toronto: University of Toronto Press, 1960.          Jhaveri, Satyavati S. The Presidency in Indonesia, Dilem-
Darumurti, Krishna D. dan Umbu Rauta. Otonomi                    mas of Democraty. Disertasi. Bombay: Populer
      Daerah: Perkembangan Pemikiran, Pengaturan                 Prakashan Private Limited, 1975.
      dan Pelaksanaan, Bandung: Citra Aditya Bakti,        Kansil, C.S.T. Hukum Tata Negara Republik Indonesia.
      2003.                                                      Jilid I. cet. Ketiga. Jakarta: Rineka Cipta, 2000.
Djokosoetono. Hukum Tata Negara. kuliah dihimpun           Kusnardi, Moh. dan Harmaily Ibrahim. Pengantar
      oleh Harun Alrasid pada tahun 1959. Jakarta:               Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PSHTN-
      Ghalia Indonesia, 1982.                                    FHUI, 1983.
Feith, Herbert and Lance Castles (eds.). Indonesian        Kung, Hans and Helmut Schimdt. A Global Ethic and
      Political thinking 1945 – 1965. Ithaca and London:         Global Responsibilities: Two Declaration. SCM
      Cornell University Press, 1970.                            Press, 1998.
Flynn, N. and S. Leach. Joint Boards and Joint Commit-     Kusuma, RM. A.B. Lahirnya Undang-Undang Dasar
      tees: An Evaluation. University of Birmingham:             1945. Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum
      Institute of Local Government Studies, 1984.               Universitas Indonesia, 2004.
Goldsworthy, David J. (ed.). Development and Social        Leca, J. and M. Grawitz (eds.). Traite de Science
      Change in Asia: Introductory Essays. Radio                 Politique. Iii. Paris: PUF, 1985.
      Australia-Monach Development Studies Centre,         Linscott, Robert N. (eds). Man and the state: The
      1991.                                                      Political Philosophers. Modern library. Random
Gough, Ian. The Political Economy of the Welfare State.          House, 1953).
      London and Basingstoke: The Macmillan Press,         Marshall, G. Constitutional Theory. Clarendon: Oxford
      1979.                                                      University Press, 1971.



                          - 193 -                                                    194
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                       Jilid II

Meny, Yves and Andrew Knapp. Government and                 Siong, Gouw Giok. Hukum Perdata Internasional Indo-
      Politics in Western Europe: Britain, France, Italy,          nesia. jilid 2 (Bagian I). Jakarta: Kinta, 1962.
      Germany. 3rd edition. Ofxord University Press,        --------------------------. Warga Negara dan Orang Asing.
      1998.                                                        Jakarta: Kengpo, 1960.
Michels, Robert. Partai Politik: Kecenderungan              Soemantri, Sri dkk. Ketatanegaraan Indonesia Dalam
      Oligarkis dalam Birokrasi. Jakarta: Penerbit                 Kehidupan Politik Indonesia: 30 Tahun Kembali
      Rajawali, 1984.                                              ke Undang-Undang Dasar 1945. Jakarta: Pustaka
Milan, Michael T. Constitutional Law: The Machinery of             Sinar Harapan, 1993.
      Government. 4th edition. London: Old Bailey Press,    Soemantri, Sri. Sistim Dua Partai. Jakarta: Bina Tjipta,
      2003.                                                        1968.
Molan, Michael T. Constitutional Law: Machinery of          Soemodiredjo, Soegondo. Sistim Pemilihan Umum.
      Government. 4th edition. London: Old Bailey Press,           Jakarta : Nasional, 1952.
      2003.                                                 Stoker, Gerry. The Politics of Local Government. 2nd
Montesquieu, C.L. The Spirit of Laws. 2nd edition.                 edition. London: The Macmillan Press, 1991.
      Hafner, 1949.                                         Suny, Ismail. Mekanisme Demokrasi Pancasila. Jakarta:
Munro. Studies in Constitutional Law. London: Butter-              Aksara Baru, 1987.
      woths Law.                                            Suwandi. Hak-Hak Dasar Dalam Konstitusi, Konstitusi
Nurtjahjo, Hendra (eds.). Politik Hukum Tata Negara                Demokrasi Modern. Djakarta: Pembangunan, 1957.
      Indonesia. Jakarta: PSHTN-FHUI, 2004.                 Wolhoff, G.J. Pengantar Hukum Tata Negara
Oliver, Dawn. Constitutional Reform in the UK. Oxford              Indonesia. Djakarta: Timun Mas, 1960.
      University Press, 2003.                               Yamin, Muhamad. Proklamasi dan Konstitusi Republik
Osborne, David and Ted Gaebler. Reinventing Govern-                Indonesia. Djakarta: Djambatan, 1959.
      ment. William Bridges and Associaties, Addison        ----------------------. Naskah Persiapan Undang-Undang
      Wesley Longman, 1992.                                        Dasar 1945. Djakarta: Prapantja, 1959.
Osborne, David and Peter Plastrik. Banishing
      Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing
      Government. A Plume Book, 1997.                       Makalah dan Artikel:
Phillips, O. Hood, Paul Jackson, and Patricia Leopold.
      Constitutional and Administrative Law. (London:       Asshiddiqie, Jimly. The Role of Constitutional Court in
      Sweet & Maxwell, 2001.                                     Guaranteeing Access to Justice in a New Transi-
Rhodes, R. Beyond Westminster and Whitehall: The                 tional State, Keynote Address at “the Conference of
      Sub-Central Government of Britain. London: Allen           Comparing Access to Justice in Asian and European
      & Unwin, 1988.                                             Transitional Countries”, Bogor, Indonesia, 27-28
Sabine, G.H. A History of Political Theory. New York:            June 2005.
      Holt, Rinehart and Winston, 1961.                     _____, Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi
                                                                 Negara Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan,


                           - 195 -                                                    196
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                         Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                      Jilid II

      pidato pengukuhan Jabatan Guru Besar Fakultas        Raleigh vs Goschen, 1893, 1 Ch.73.
      Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1998.          R. vs Environment Secretary, ex p Spath Holme Ltd,
A. Tomkins, 2001, PL. 571.                                       2001, 2 AC 349, 388.
Casgrove, R.A. The Rule of Law, Albert Venn Dicey,         R. vs Foreign Secretary, ex Bancoult, 2001, QB 1067.
      Victorian Jurist, 1981.                              R. vs Lambert, 2001, 3 All ER.
Keith, K.J. “The Courts and the Conventions of the         R. vs Lord Chancellor, ex p Witham, 1998, QB 575.
      Constitution”, 1967, 16 I.C.L.Q. 542.                R. vs H.M. Treasury, ex p. Smedley, 1985, Q.B. 657, 666.
Lord Hunt of Tanworth, “Access to A Previous               R. vs Home Industry, ex Phansopkar, 1976, QB 606.
      Government’s Papers”, P.L. 1982.                     R .vs Home Secretary, ex p Pierson, 1998, AC 539.
MacCormick, N. Questioning Sovereignty, 1993, 56 MLR       R. vs Home Secretary, ex p Simms, 2000, 2 AC 115.
      1.
Munro, C.R. “Laws and Conventions Distinguished”, 91
      Law Q Review, 218, 1975.                             Perundang-undangan:
Phillips, O. Hood. Constitutional Conventions: Dicey’s
      Predecessors, 29, M.L.R, 1966.                       Indonesia, Konstitusi Republik Indonesia Serikat.
Samford, C. and D. Wood, “Codification of Constitutional   _____, Undang-Undang Dasar Negara Republik
      Conventions in Australia”, 1978, P.L. 231.                Indonesia Tahun 1945.
Vegting, W.G. Plaats en aard van het Adminiat-             _____, Undang-Undang Dasar Sementara Republik
      ratiefsrecht, pidato inagurasi, Amsterdam, 1946.          Indonesia.
Vinogradoff, Sir Paul. “Outlines of Historical Juris-      _____, Undang-undang Tentang Hak Asasi Manusia,
      prudence”, Vol. II, The Jurisprudence of the Greek        UU No. 39 Tahun 1999, LN No. 165 Tahun 1999,
      City, S. Sedley, dalam Richardson and Genn (eds),         TLN No. 3886.
      Administrative Law and Government Action, ch 2,      _____,      Undang-undang        Tentang     Kekuasaan
      1994, 110 LQR 270.                                        Kehakiman, UU No. 4 Tahun 2004, LN No. 8
                                                                Tahun 2004, TLN No. 4358.
                                                           _____, Undang-undang Tentang Kepailitan dan
Kasus-Kasus:                                                    Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang, UU
                                                                No. 37 Tahun 2004, LN No. 131 Tahun 2004, TLN
Central Control Board vs Cannon Brewery Co., 1919, AC           No. 4443.
      744, 752.                                            _____, Undang-undang Tentang Kepolisian Republik
Cf. R vs Kansal, No. 2, 2002, 1 All ER.                         Indonesia, UU No. 2 Tahun 2002, LN No. 2 Tahun
Chester vs Bateson, 1920, 1 KB 829.                             2002, TLN No. 4168.
Maclaine-Watson vs DoT , 1988.                              ______,     Undang-undang       Tentang     Ketentuan-
Marbury vs Madison (1803) 5-US, 1 Cranch, 137.                  Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU No.
McGonnell vs United Kingdom (2000), 30 E.H.R.R. 241.            14 Tahun 1970, LN No. 74 Tahun 1970, TLN No.
Pepper vs Freemans plc, 1989, AC 66.                            2951.


                          - 197 -                                                    198
             Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                    Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                Jilid II

_____, Undang-undang Tentang Kewarganegaraan          _____, Undang-undang Tentang Pemilihan Umum
    Republik Indonesia, UU Nomor 62 Tahun 1958, LN        Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
    No. 113 Tahun 1958, TLN No. 1647.                     Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan
_____,      Undang-undang        Tentang     Komisi       Rakyat Daerah, UU No. 12 Tahun 2003, LN. No.
    Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, UU No.           37 Tahun 2003, TLN No. 4277.
    30 Tahun 2002, LN No. 137, TLN No. 4250.          _____, Undang-undang Tentang Pemilihan Umum
_____, Undang-undang Tentang Komisi Yudisial, UU          Presiden dan Wakil Presiden, UU No. 23 Tahun
    No. 22 Tahun 2004, LN No. 89 Tahun 2004, TLN          2003, LN No.93 Tahun 2003, TLN No. 4311.
    No. 4415.                                         _____, Undang-undang Tentang Penetapan Peraturan
_____, Undang-Undang Tentang Mahkamah Agung,              Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1
    UU No. 14 Tahun 1985, LN No. 73 Tahun 1985,           Tahun 2005 Tentang Penangguhan Mulai
    TLN No. 3316.                                         Berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun
_____,    Undang-undang      Tentang     Mahkamah         2004       Tentang  Penyelesaian    Perselisihan
    Konstitusi, UU No. 24 Tahun 2003, LN No. 98           Hubungan Industrial Menjadi Undang-Undang,
    Tahun 2003, TLN Nomor 4316.                           UU No. 2 Tahun 2005, LN No. 73 Tahun 2005,
_____, Undang-undang Tentang Otonomi Khusus Bagi          TLN No. 4523.
    Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi    _____, Undang-undang Tentang Pengadilan Anak, UU
    Naggroe Aceh Darussalam, UU No. 18 Tahun              No. 3 Tahun 1997, LN No. 3 Tahun 1997, TLN
    2001, LN No. 114 Tahun 2001, TLN 4143.                3668.
_____, Undang-undang Tentang Otonomi Khusus Bagi      _____, Undang-undang Tentang Pengadilan Pajak,
    Provinsi Papua, UU No. 21 Tahun 2001, LN No.          UU No. 14 Tahun 2002, LN No. 27 Tahun 2002,
    135 Tahun 2001, TLN No. 4151.                         TLN No. 4189.
_____, Undang-undang Tentang Partai Politik, UU       _____, Undang-undang Tentang Penyelesaian Perse-
    Nomor 31 Tahun 2002, LN Nomor 138 Tahun               lisihan Hubungan Industrial, UU No. 2 Tahun
    2002, TLN Nomor 4251.                                 2004, LN No. 6 Tahun 2004, TLN No. 4356.
_____, Undang-undang        Tentang Pembentukan       _____, Undang-Undang Tentang Peradilan Tata
    Peraturan Perundang-undangan, UU No. 10               Usaha Negara, UU No. 5 Tahun 1986. LN No. 77
    Tahun 2004, LN No. 53 Tahun 2004, TLN No.             Tahun 1986, TLN No. 3344.
    4389.                                             _____, Undang-undang Tentang Peradilan Umum, UU
_____, Undang-undang Tentang Pemerintahan                 No. 2 Tahun 1986, LN No. 20 Tahun 1986, TLN No.
    Daerah, UU No. 22 Tahun 1999, LN No. 60 Tahun         3327.
    1999, TLN No. 3839.                               _____, Undang-undang Tentang Perjanjian Interna-
_____, Undang-undang Tentang Pemerintahan                    sional, UU No. 24 Tahun 2000, LN No. 185
    Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004, LN Nomor 125             Tahun 2000, TLN No. 4012.
    Tahun 2004, TLN Nomor 4437.                       _____, Undang-undang Tentang Pernyataan Tidak
                                                          Berlakunya Undang-undang No. 2 Tahun 1958


                         - 199 -                                               200
             Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                  Jilid II

    Tentang Persetujuan Perjanjian Antara Republik          Peraturan      Mahkamah        Konstitusi     No.
    Indonesia     dan     RRT      Mengenai     Soal        02/PMK/2003 bertanggal 24 September 2003.
    Dwikewarganegaraan, UU Nomor 4 Tahun 1969.         _____, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang
_____, Undang-undang Tentang Perikanan, UU No. 31           Pedoman Beracara Dalam Perselisihan Hasil
    Tahun 2004, LN No. 118 Tahun 2004, TLN No.              Pemilihan Umum, Peraturan Mahkamah Konstitusi
    4433.                                                   No. 04/PMK/2004 bertanggal 4 Maret 2004.
_____, Undang-Undang Tentang Perubahan Atas            _____, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang Pem-
    Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang               berlakuan Deklarasi Kode Etik dan Perilaku
    Mahkamah Agung, UU No. 5 Tahun 2004, LN No.             Hakim Konstitusi, Peraturan Mahkamah Konstitusi
    9 Tahun 2004, TLN No. 4359.                             No. 07/PMK/2005 bertanggal 18 Oktober 2005.
_____, Undang-undang Tentang Perubahan Pasal 18        _____, Putusan Tentang Pengujian Undang-undang
    Undang-undang Nomor 62 Tahun 1958 Tentang               Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
    Kewarganegaraan Republik Indonesia, UU Nomor            Daerah terhadap Undang-Undang Dasar 1945,
    3 Tahun 1976, LN 20, TLN 3077.                          Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 072-
_____, Undang-undang Tentang Perubahan Atas                 073/PUU-II/2004 bertanggal 22 Maret 2005.
      Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 Tentang         _____, Putusan Tentang Pengujian Undang-undang
      Pokok-Pokok Kepegawaian, UU No. 43 Tahun              Nomor 19 Tahun 2004 tentang Kehutanan
      1999, LN No. 169 Tahun 1999, TLN No. 3890.            terhadap Undang-Undang Dasar, Putusan
_____,    Undang-undang      Tentang    Pokok-Pokok         Mahkamah Konstitusi Nomor 003/PUU-III/2005
      Kepegawaian, UU No. 8 Tahun 1974, LN No. 55           bertanggal 7 Juli 2005.
      Tahun 1974, TLN No. 3041.                        Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, Ketetapan
_____, Undang-undang Tentang Susunan dan                    Tentang Memorandum DPR-GR mengenai
    Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat,               Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan
    Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan               Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik
    Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,             Indonesia,    Ketetapan    No.   XX/MPRS/1966
    UU No. 22 Tahun 2003, LN No. 92 Tahun 2003,             bertanggal 5 Juli 1965.
    TLN Nomor 4310.                                    _____, Ketetapan Tentang Pembentukan Komisi
_____, Undang-undang Tentang Tindak Pidana                  Konstitusi, Ketetapan No. I/MPR/2002 bertanggal
    Korupsi, UU No. 31 Tahun 1999, LN No. 140 Tahun         11 Agustus Tahun 2002.
    1999, TLN No. 140.                                 _____, Ketetapan Tentang Peninjauan Produk-Produk
_____, Undang-undang Tentang Yayasan, UU No. 16             yang Berupa Ketetapan-Ketetapan Majelis Permu-
    Tahun 2002, LN Tahun 2002 No. 112, TLN No.              syawaratan       Rakyat    Sementara      Republik
    4132.                                                   Indonesia, Ketetapan No. V/MPR/1973 bertanggal
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Peraturan           22 Maret 1973.
    Mahkamah Konstitusi Tentang Kode Etik dan          _____, Ketetapan MPR Tentang Sumber Hukum dan
    Pedoman Tingkah Laku Hakim Konstitusi,                  Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan,


                         - 201 -                                                 202
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                        Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                     Jilid II

     Ketetapan No. III/MPR/2000 bertanggal 18                                    INDEKS
     Agustus, 2000.
Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden
     Republik Indonesia Tentang Komisi Nasional Hak
     Asasi Manusia, Keputusan Presiden Republik                    A                      Australia, 65, 71, 110,
     Indonesia Nomor 50 Tahun 2003 bertanggal 7 Juli                                        121, 129, 136, 192,
     1993.                                               Ad Hoc, 50, 51, 82,                196
_____, Keputusan Presiden Tentang Penetapan                103, 104                       Austria, 71, 93, 111,
     Universitas Pendidikan Indonesia Sebagai Badan      Administrasi Negara                117, 192
     Hukum Milik Negara, Keputusan Presiden                (LAN), 73
     Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2004
                                                         Afrika, 66, 93, 95                               B
     bertanggal 30 Januari 2004.
_____, Keputusan Presiden Republik Indonesia             ahlussunnah wal-
     Tentang Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan         jama’ah, 48                    Belanda, 11, 14, 33, 44,
     Mahkamah Konstitusi, Keputusan           Presiden   Alice Rivlin, 71, 72               110, 117, 121, 132
     Nomor 51 Tahun 2004 bertanggal 22 Juni 2004.        Amerika Latin, 66, 120           Berkeley, 31
_____, Peraturan Pemerintah Tentang Larangan             Amerika Serikat, 19,             Bill of Rights, 86
       Pegawai Negeri Menjadi Anggota Partai Politik,      33, 41, 65, 66, 79,            bipatride, 137, 138,
       Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 37      89, 90, 91, 100, 101,            139, 140, 141, 142,
       Tahun 2004 bertanggal 16 Oktober 2004.              129, 136, 137, 138,              145, 150
                                                           144, 152, 172, 177,            birokrasi, 69, 70, 73,
                                                           190                              76, 82, 83
Internet:
                                                         Andreas van Agt, 110,            BPUPKI, 22, 23, 68,
http://www.courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/       111, 117, 121                    96, 191
      cs402adminiReg/sld008.html.                        Andrew Knapp, 80,                Brazil, 66, 190
http://www. ivr2003.net/Peczenik_Argumentation.htm.        81, 156, 160, 163,             Burma, 66
http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan_sidang.        194
      php.                                               APBN, 35                                         C
http://www.minagric.gr/en/agropol/OECD-EN-310804.        Arab, 95, 127
      html.                                              Argentina, 66                    checks and balances,
http://www.mpr.go.id/index.php?section-ketetapan.        Arthur Mass, 18, 20,               20, 21, 22, 24, 26,
http://www.oecd.org/statportal/0,2639,en_2825_29356        24, 26                           154
      4_1_1_1_1_1,00.html.                               Asia, 65, 66, 69, 95,
http://www.hold/datacenter/dms/default.asp.
                                                           96, 192


                          - 203 -                                                   204
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                              Jilid II

Cina, 12, 96, 118, 119,              demokratis, 4, 35, 47,                 G                      Hitler, 65
   120, 127, 128, 130,                 67, 108, 135, 153,                                          Hoogerwarf, 26
   139, 141                            154, 156, 165, 170,       G. Marshall, 15, 21               Hukum Tata Negara,
citizens, 47, 133, 148,                172, 185                  G. Shabbir Cheema, 27               6, 7, 8, 48, 65, 85,
   149, 150                          Dennis A. Rondinelli,       Gerry Stoker, 73, 74,               86, 128, 142, 145,
citizenship, 137, 142,                 27                          77, 78                            191, 192, 193, 194,
   143, 145, 146, 147,               Dewan Perwakilan            government, 19, 27,                 195
   149, 150, 151                       Daerah, 34, 35, 40,         36, 37, 44, 64, 68,
civil society, 47, 69                  176, 186, 199, 200          69, 70, 71, 73, 74, 77,                         I
Cohen, 31                            Dewan Perwakilan              80, 126, 173
CONSOB, 81                             Rakyat, 23, 34, 35,                                         Independensi, 53, 57
CUKCs, 149, 150                        37, 40, 64, 90, 161,                 H                      India, 12, 52, 87, 96,
das sein, 5                            176, 182, 186, 199,                                            111, 114, 127, 130,
das sollen, 5                          200                       Habibie, 110                         137, 142, 143, 146,
                                     Djokosoetono, 192           Hak Asasi Manusia,                   152, 191
           D                         DPD, 24, 40, 43, 170          50, 85, 96, 98, 104,            Inggris, 89, 101
                                     DPR, 23, 24, 33, 34,          108, 111, 118, 129,             Inter Action Council,
David Osborne, 71, 72,                 35, 36, 37, 40, 43,         197, 202                           110, 111, 117, 118,
  73                                   44, 145, 166, 170,        hakim, 24, 37, 45, 46,               121, 122, 125, 126,
Deklarasi Universal,                   201                         47, 48, 52, 53, 54,                127, 128
  117, 119, 129, 131                 Dr. M. Aram, 111, 114         55, 56, 57, 58                  Inter Action Council
Dekrit Presiden, 3, 63                                           Hakim, 56, 57, 200,                  (IAC), 121, 122
democracy, 11, 47, 48,                             E               201                             Irlandia, 42, 180, 181
  85, 153, 167, 168,                                             HAM, 50, 51, 85, 96,              Isa al-Masih, 114
  169                                eksekutif, 7, 12, 13, 14,     104, 118                        Islam, 48, 118, 124,
demokrasi, 11, 40, 47,                 15, 21, 22, 24, 33,       Harmaily Ibrahim, 8,                 128, 130
  48, 65, 66, 79, 85,                  45, 59, 64, 79, 80,         9, 85, 86, 102, 136,            Italia, 65, 81, 91, 101
  86, 90, 91, 96, 100,                 90, 161, 166, 171,          168, 175, 181, 193
  115, 119, 121, 131,                  176, 177                  Hatta, 68, 98, 99, 102                            J
  153, 154, 156, 158,                Eropa, 89, 91               Helmut Schmidt, 110,
  166, 167, 169, 170,                Filipina, 66, 99              111, 116, 117, 121,             Jean Charlot, 157
  171, 172, 173, 176,                                              122, 127, 128                   Jean Jacques
  185                                                            Henry Kissinger, 122                Rousseau, 87, 90


                           - 205 -                                                           206
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                                 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                              Jilid II

Jepang, 65, 66, 91, 101             Kurt Furgler, 110, 117,       103, 104, 173, 200,              NKRI, 25
Jimmy Carter, 110,                    121                         201
  117, 121                                                       majoritarian, 4                                   O
John Alder, 18, 20, 45,                           L              Malcolm Fraser, 110,
  74                                                              117, 121                         O. Hood Phillips, 13,
John Locke, 13, 15, 87,             La Fayette, 91               Maria de Lourdes                    19, 52
  88, 89, 90                        legislatif, 7, 12, 13, 14,    Pintasilgo, 110, 117,            OECD, 70, 71, 72, 202
John Naisbitt, 66                      15, 21, 22, 23, 24,        121                              OKI, 118
John R. Nellis, 27                     32, 33, 34, 38, 45,       Menteri, 59, 61, 62,              Orde Lama, 103
jurist, 4, 5                           79, 90, 171, 176, 177,     63, 64, 141, 148, 151,
                                       187                        161                                              P
          K                         liberalisme, 68, 76, 96,     Mesir, 12, 127, 128,
                                       97, 98, 99, 100, 101,      130                              Parlemen, 35, 36, 38,
Kanada, 111, 129, 136                  113, 119, 179, 180        Miguel de la Madrid                 45, 79, 86, 191
kapitalisme, 68, 119                                              Hurtado., 110, 117,              parlementer, 45, 59,
kehakiman, 13, 44, 45,                            M               121                                60, 61, 62, 172, 177
  47, 48, 49, 56, 57,                                            Moh. Kusnardi, 9, 86,             Partai Amanat
  58, 79                            Magna Charta, 86,             136, 168, 175                      Nasional (PAN), 158
ketatanegaraan, 1, 2,                125                         Mohammad Kusnardi,                Partai Demokrasi
  6, 8, 9, 17, 22, 25,              Mahatma Gandhi, 114           8                                  Indonesia
  27, 154, 172, 173                 Mahkamah Agung, 23,          Monica, 157                         Perjuangan (PDIP),
Kofi Annan, 117                      37, 49, 57, 58, 59,         Montesquieu, 12, 13,                158
Komisi                               187, 190, 198, 200           14, 15, 16, 17, 18, 21,          Partai Golongan Karya
  Pemberantasan                     Mahkamah Konstitusi,          22, 23, 24, 26, 45,                (GOLKAR), 158
  Korupsi (KPK), 56                  2, 23, 49, 56, 57, 58,       87, 89, 90, 167, 194             Partai Kebangkitan
Komisi Pemilihan                     168, 187, 188, 189,         MPRS, 103, 104, 173,                Bangsa (PKB), 158
  Umum (KPU), 188                    190, 191, 198, 200,          201                              Patricia Aburdene, 66
Komisi Pemilihan                     201, 202                    Muslim, 118, 120, 128             PBB, 91, 92, 111, 126,
  Umum Daerah                       Mahkamah Syar’iyah,          Musolini, 65                        127, 129, 158
  (KPUD), 188                        51                                                            Pengadilan Agama
Konvensi Roma, 120                  Majelis                                 N                        (PA), 49
Korea Selatan, 66                    Permusyawaratan                                               Pengadilan Militer
                                     Rakyat, 20, 34, 42,         NGO’s, 79, 81, 95, 155              (PM), 50


                          - 207 -                                                            208
              Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                               Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II

Pengadilan Negeri                    Prof. Dr. Hans Kung,     Soepomo, 23, 63, 97,                134, 191, 193, 195,
  (PN), 49                             110, 119                 98, 102                           197, 201
Pengadilan Tata                      Prof. Dr. Oscar Arias,   Spanyol, 66                        UNESCO, 111, 115
  Usaha Negara                         111, 119               Stalin, 65                         Uni Eropa, 6, 96
  (PTUN), 49                         Prof. Hans Kung, 117     state, 5, 11, 20, 36, 47,          Uni Soviet, 66, 119
Pengadilan Tinggi                    public, 4, 14, 16, 17,     52, 67, 68, 79, 88,              Universal Declaration
  (PT), 49                             36, 44, 71, 72, 76,      98, 133, 193                      of Human Right, 91
Pengadilan Tinggi                      77, 78, 81, 83, 126,   Stephen P. Robbins,                Universal Declaration
  Agama (PTA), 49                      167, 176                 76, 82                            of Human Rights,
peradilan, 14, 45, 48,                                        syi’ah, 48                          91, 92, 93, 96, 100,
  49, 50, 51, 52, 55,                             R                                               101, 102, 110, 115,
  58, 59, 188, 190                                                        T                       122, 127, 131
Perancis, 15, 45, 60,                R. Rhodes, 78
  61, 65, 66, 79, 80,                Raja Charles I, 86, 87   Ted Gaebler, 73, 194                               V
  89, 90, 91, 96, 100,               Raja Louis XVI, 90       Thailand, 66
  101                                Raja Willem III, 86      Thomas Hobbes, 87,                 Vienna, 111, 114, 116
Perang Dunia Kedua,                  Rio de Jenairo, 128         88, 90
  65, 68, 70                         Robert S. McNamara,      Timor Timur, 149                                   W
Perang Dunia ke-II, 91                 122                    trias politica, 12, 15,            Warren G. Bennis, 73
Perdana Menteri, 60,                 Romawi, 12                  17, 18, 22, 23, 24,
  61, 110, 117, 121                  RRC, 139, 140, 141,         26, 167                                         Y
performances, 36, 37,                  142                    Trias Politica, 87, 89
  44                                 Rusia, 65                Tuhan, 12, 57, 130                 Yamin, 23, 86, 97, 98,
Perserikatan Bangsa-                                                                               99, 100, 101, 102,
  Bangsa, 91, 92                                  S                       U                        195
perspektif, 1, 2, 8, 52,                                                                         yudikatif, 13, 15, 16,
  118                                Samuel P. Huntington,    Undang-Undang                        44, 90
Peterson, 31                           65, 69                  Dasar, 3, 5, 11, 68,              yudisial, 7, 12, 13, 16,
political appointment,               Schattscheider, 153       92, 96, 97, 98, 99,                 21, 22, 24, 45, 57
  36, 38, 44, 161                    Sir Ivor Jennings, 75     100, 101, 102, 103,               Yunani, 12, 66
POLRI, 38                            Soekarno, 96, 97, 98,                                       Yves Meny, 80, 81,
Portugal, 66, 71                       102                                                         156, 159, 163



                           - 209 -                                                         210
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                               Jilid II

                                                    TENTANG PENULIS




                                     Nama Lengkap      : Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
                                     Alamat Rumah      : Jl. Widya Chandra III No. 7,
                                                         Jakarta Selatan.
                                                         Telp.: 021-5227925.
                                                         HP : 0811-100120.
                                                         Email : jimly21@hotmail.com
                                     Alamat Kantor     : Mahkamah Konstitusi Republik
                                                         Indonesia
                                                         Jl. Medan Merdeka Barat No. 6-
                                                         7, Jakarta Pusat.
                                                         Telp/Faks.: 021-3522087.
                                                         Email :
                                                         jimly@mahkamahkonstitusi.go.id


                                    Pendidikan:
                                    1. Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1982
                                       (Sarjana Hukum).
                                    2. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia,
                                       Jakarta, 1984 (Magister Hukum).


            - 211 -                                           212
               Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                        Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                      Jilid II


3. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia Jakarta    6. Anggota Tim Nasional Indonesia Menghadapi
   (1986-1990), dan Van Vollenhoven Institute, serta           Tantangan Globalisasi, 1996-1998.
   Rechts-faculteit, Universiteit Leiden, program doctor   7. Anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I (PAH I), Badan
   by research dalam ilmu hukum (1990).                        Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
4. Post-Graduate Summer Refreshment Course on                  Indonesia dalam rangka Perubahan Undang-Undang
   Legal Theories, Harvard Law School, Cambridge,              Dasar 1945 (2001).
   Massachussett, 1994.                                    8. Senior Scientist bidang Hukum BPP Teknologi,
5. Dan berbagai short courses lain di dalam dan luar           Jakarta, 1990-1997.
   negeri.                                                 9. Staf Ahli Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Re-
                                                               publik Indonesia, Jakarta, 1993-1998.
Pengabdian dalam Tugas Pemerintahan dan Jabatan            10. Anggota Tim Pengkajian Reformasi Kebijakan Pen-
Publik lainnya:                                                didikan Nasional Departemen Pendidikan dan Ke-
1. Pengajar Fakultas Hukum Universitas Indonesia se-           budayaan, Jakarta, 1994-1997.
   jak tahun 1981 sampai sekarang. Sejak tahun 1998        11. Asisten Wakil Presiden Republik Indonesia bidang
   diangkat sebagai Guru Besar Hukum Tata Negara,              Kesejahteraan Rakyat dan Pengentasan Kemiskinan,
   dan sejak 16 Agustus 2003 berhenti sementara                1998-1999 (Asisten Wakil Presiden B.J. Habibie
   sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) selama men-              yang kemudian menjadi Presiden RI sejak Presiden
   duduki jabatan Hakim Konstitusi, sehingga berubah           Soeharto mengundurkan diri pada bulan Mei 1998).
   status menjadi Guru Besar Luar Biasa.                   12. Diangkat dalam jabatan akademis Guru Besar dalam
2. Anggota Tim Ahli Dewan Perwakilan Rakyat Repub-             Ilmu Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Univer-
   lik Indonesia, 1988-1993.                                   sitas Indonesia, Jakarta, 1998.
3. Anggota Kelompok Kerja Dewan Pertahanan dan             13. Koordinator dan Penanggungjawab Program Pasca
   Keamanan Nasional (Wanhankamnas), 1985-1995.                Sarjana Bidang Ilmu Hukum dan Masalah Kenegara-
4. Sekretaris Dewan Penegakan Keamanan dan Sistem              an, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta,
   Hukum (DPKSH), 1999.                                        2000-2004.
5. Ketua Bidang Hukum Tim Nasional Reformasi               14. Anggota Senat Akademik Universitas Indonesia,
   Nasional Menuju Masyarakat Madani, 1998-1999,               2001-sekarang.
   dan Penanggungjawab Panel Ahli Reformasi Konsti-        15. Penasehat Ahli Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2002-
   tusi (bersama Prof. Dr. Bagir Manan, SH), Sekre-            2003.
   tariat Negara RI, Jakarta, 1998-1999.


                           - 213 -                                                   214
             Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                      Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                  Jilid II


16. Penasehat Ahli Menteri Perindustrian dan Per-     5.    Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Negara
    dagangan Republik Indonesia, 2002-2003.                 Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan, Jakarta:
17. Anggota tim ahli berbagai rancangan undang-             Universitas Indonesia, 1998.
    undang di bidang hukum dan politik, Departemen    6.    Reformasi B.J. Habibie: Aspek Sosial, Budaya dan
    Dalam Negeri, Departemen Kehakiman dan HAM,             Hukum, Bandung: Angkasa, 1999. Edisi bahasa Ing-
    serta Departemen Perindustrian dan Perdagangan,
                                                            geris Habibie’s Reform: Socio-Cultural Aspect and
    sejak tahun 1997-2003.
                                                            the Legal System, Bandung: Angkasa, 1999.
18. Pengajar pada berbagai Diklatpim Tingkat I dan
                                                      7.    Islam dan Kedaulatan Rakyat, Jakarta: Gema Insani
    Tingkat II Lembaga Administrasi Negara (LAN)
    sejak tahun 1997-sekarang.
                                                            Press, 1997.
19. Pengajar pada kursus KSA dan KRA LEMHANNAS        8.    Teori dan Aliran Penafsiran dalam Hukum Tata
    (Lembaga Pertahanan dan Keamanan Nasional)              Negara, Jakarta: InHilco, 1998.
    sejak 2002-sekarang.                              9.    Pengantar Pemikiran Perubahan Undang-Undang
20. Guru Besar Tidak Tetap pada Fakultas Hukum ber-         Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun
    bagai Universitas Negeri dan Swasta di Jakarta,         1945, Jakarta: The Habibie Center, 2001.
    Yogyakarta, Surabaya, dan Palembang.              10.   Konsolidasi Naskah UUD 1945 Pasca Perubahan
                                                            Keempat, Jakarta: PSHTN FHUI, 2002.
Publikasi Ilmiah:                                     11.   Mahkamah Konstitusi: Kompilasi Ketentuan UUD,
1. Gagasan Kedaulatan dalam Konstitusi dan Pelaksa-         UU, dan Peraturan tentang Mahkamah Konstitusi di
   naannya di Indonesia, Jakarta: Ichtiar Baru-van          78 Negara, Jakarta: PSHTN-FH-UI, 2003.
   Hoeve, 1994.                                       12.   Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Ke-
2. Pembaruan Hukum Pidana di Indonesia, Bandung:            kuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta: FH-UII-
   Angkasa, 1995.                                           Press, 2004.
3. Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam
                                                      13.   Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
   Sejarah, Jakarta: UI-Press, 1996.                        Jakarta: MKRI-PSHTN FHUI, 2004.
4. Agenda Pembangunan Hukum di Abad Globalisasi,
                                                      14.   Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung Republik
   Jakarta: Balai Pustaka, 1997.                            Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.




                         - 215 -                                                 216
                 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.                            Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
                                                                                            Jilid II


15. Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi, Ja-           24. Sengketa    Kewenangan Antarlembaga Negara,
      karta: Konstitusi Press, (cetakan pertama 2004,              Jakarta: Konstitusi Press (cetakan kedua Februari
      cetakan kedua 2005).                                         2006).
16.   Model-model Pengujian Konstitusional di Berbagai         25. Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, Jakarta:
      Negara, Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama           Konstitusi Press (bekerjasama dengan PT Syaamil
      April 2005, cetakan kedua Mei 2005).                         Cipta Media, Bandung), 2006.
17.   Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai                26. Ratusan makalah yang disampaikan dalam berbagai
      Politik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta:                   forum seminar, lokakarya dan ceramah serta yang
      Konstitusi Press (cetakan pertama Juli 2005).                dimuat dalam berbagai majalah dan jurnal ilmiah,
18.   Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai                    ataupun dimuat dalam buku ontologi oleh penulis
      Politik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Setjen            lain berkenaan dengan berbagai topik.
      dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama
      November 2005).
19.   Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
      Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama Juli 2005).
20.   Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
      Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan
      pertama November 2005).
21.   Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta:
      Yarsif Watampone (cetakan pertama November
      2005).
22.   Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta:
      Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama
      November 2005).
23.   Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara,
      Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama Oktober
      2005).



                             - 217 -                                                       218
PENGANTAR ILMU HUKUM
     TATA NEGARA

         JILID II




   TIDAK DIPERJUALBELIKAN




         Persembahan
    MAHKAMAH KONSTITUSI
     REPUBLIK INDONESIA


                            ii
                                         PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA
                                                      JILID II
    Prof. Dr. Jimly Asshiddiqqie, S.H.

                                                              Asshiddiqie, Jimly
                                            Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI
                                                         Cetakan Pertama, Juli 2006
                                                          xVii + 215 hlm; 14 x 21 cm


                                                1. Hukum Tata Negara      2. Undang-Undang




                                                  Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang
                                                              All right reserved
PENGANTAR ILMU HUKUM
     TATA NEGARA
                                                       Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie
                                                       Cetakan Pertama, Juli 2006

             JILID II
                                                                 Koreksi naskah:
                                                  Muchamad Ali Safa’at, Pan Muhammad Faiz
                                         setting layout : Ery Satria Pamungkas, Luthfi WE, Rio Tri JP
                                                           Rancang Sampul : Abiarsya
                                                     Indeks : Subhan Hariri, M. Azis Hakim




                                                                 Penerbit:
                                                Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
                 Penerbit                              Mahkamah Konstitusi RI
 Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan          Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat
       Mahkamah Konstitusi RI                          Telp. (021) 3520173, 3520787
               Jakarta, 2006                          www.mahkamahkonstitusi.go.id


                    iii                                              iv
                                                              dengan cermat dan teliti berdasarkan pengalaman dan
                                                              kemampuannya ini telah dituangkan secara sistematis
                DARI PENERBIT                                 oleh Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. dalam buku yang
                                                              berjudul “Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara” ini.
                                                                    Selaku Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas
                                                              Indonesia yang telah memiliki andil besar dalam pe-
       Perkembangan tata kehidupan dunia terus me-
                                                              ngembangan kehidupan bernegara dan berkonstitusi di
ngalami perubahan dari waktu kewaktu, baik dalam ke-
                                                              Indonesia untuk menjadi lebih baik dan lebih demo-
hidupan skala kecil maupun dalam skala kehidupan yang
                                                              kratis, juga sebagai seorang academic writer yang telah
besar; bermasyarakat dan bernegara. Sehingga banyak-
                                                              membuahkan berpuluh-puluh karya monumental di bi-
nya perubahan ini, baik langsung maupun tidak lang-
                                                              dang hukum tata negara, maka dengan mengambil mo-
sung, telah mereduksi kembali cara pandang kita ter-
                                                              mentum penerbitan buku ini pantaslah kiranya kita men-
hadap kehidupan dan nilai-nilainya, termasuk dalam hu-
                                                              juluki beliau sebagai “Pakar Hukum Tata Negara Modern
kum dan ketatanegaraan, yang mau tidak mau harus me-
                                                              Indonesia”.
revisi kembali berbagai teori dan konsep-konsep hukum
                                                                    Terbitnya buku ini juga merupakan tambahan bagi
tata negara yang diproduk pada masa lalu, yang se-
                                                              khazanah pustaka dan ilmu pengetahuan yang mengulas
kiranya sudah tidak relevan lagi dengan kebutuhan pada
                                                              secara khusus dan komprehensif mengenai Hukum Tata
zaman sekarang.
                                                              Negara sebagai Ilmu Hukum (the science of con-
       Fenomena terbentuknya Uni Eropa (European
                                                              stitutional law). Kalaupun terdapat buku yang sejenis,
Union), merupakan sebuah contoh perubahan karak-
                                                              itupun kita sadari bersama bahwa beberapa bagiannya
teristik yang cukup mendasar dari teori susunan negara.
                                                              dirasa sudah cukup ketinggalan zaman (achterlijk). Buku
Begitu pula dengan konsepsi tiga fungsi kekuasaan
                                                              ini merupakan jilid kedua sebagai lanjutan dari jilid I.
secara klasik yang kita kenal dengan istilah trias politica
                                                              Pada awalnya antara jilid I dan jilid II merupakan satu
dari Baron de Montesquieu, yang terdiri dari fungsi legis-
                                                              naskah buku. Namun karena mengingat ketebalan nas-
latif, eksekutif, dan yudikatif. Hampir di seluruh negara
                                                              kah yang disiapkan, naskah tersebut dijadikan dua jilid
dunia berpandangan bahwa konsepsi yang demikian di-
                                                              yang tetap merupakan satu kesatuan.
anggap sudah tidak relevan lagi saat ini, mengingat tidak
                                                                    Atas itu semua, pantaslah kiranya kita memberikan
mungkin lagi dipertahankan secara serta merta bahwa
                                                              penghargaan kepada Beliau atas pemikiran-pe-
ketiga fungsi tersebut hanya berurusan secara eksklusif
                                                              mikirannya dalam buku “maha karya” ini, yang di-
dengan salah satu kekuasaan dimaksud di atas.
                                                              percayakan kepada kami untuk menerbitkannya. Selain
       Pengembaraan intelektual dari belantara pe-
                                                              itu kami, ucapkan terima kasih pula kepada Sdr.
mikiran-pemikiran mondial yang bersifat universal ter-
                                                              Muchamad Ali Safa’at dan Pan Mohamad Faiz, yang
sebut tentu saja harus juga dipadukan dengan pe-
                                                              dengan cermat dan tekun mengedit naskah ini. Demikian
mikiran-pemikiran lokal yang bersifat partikularistis.
                                                              pula kepada Sdr. Abiarsya yang telah men-design cover
       Bertitik-tolak dari hal tersebut, maka berbagai
                                                              dan juga me-lay out buku ini, serta kepada Sdr. Ery
gagasan dan penyempurnaan pemikiran seputar Hukum
                                                              Satria, Luthfi Widagdo Eddyono, Subhan Hariri, M. Azis
Tata Negara dan Konstitusi di abad millenium ketiga ini,

                            v                                                            vi
Hakim dan Rio Tri Juli Putranto yang telah mem-
perlancar proses penerbitan.
      Semoga buku ini dapat membantu meretas jalan
bagi terwujudnya sistem ketatanegaraan Indonesia yang
semakin kokoh dimasa yang akan datang. Akhirnya kami
ucapkan, selamat membaca.


                                   Jakarta, Juli 2006
                                    Sekretaris Jenderal
                               Mahkamah Konstitusi RI,

                                 Janedjri M. Gaffar




                         vii                              viii
             KATA PENGANTAR                                sionalisme sistim hukum dan konstitusi juga semakin
                                                           tipis batasan-batasannya. Bahkan, karena perkembangan
                                                           Uni Eropa yang semakin menguat tingkat kohesi dan
                                                           integrasinya, maka kedaulatan sistim hukum dan kons-
Bismilahhirrahmanirrahim,                                  titusi masing-masing negara anggotanya juga semakin
                                                           cair. Apalagi, sebagai akibat kuat dan luasnya pengaruh
      Buku ini saya persembahkan sebagai bahan kajian      gelombang liberalisme di hampir semua negara di dunia,
bagi para mahasiswa dan pemula, para dosen, pemerhati      peran pemerintah dan negara pada umumnya terus me-
hukum, serta para peminat pada umumnya yang tertarik       nerus dituntut untuk dikurangi melalui kebijakan demo-
untuk mempelajari seluk-beluk mengenai hukum tata          kratisasi, privatisasi, deregulasi, debirokratisasi, dan pe-
negara sebagai ilmu pengetahuan hukum. Sebenarnya,         majuan hak asasi manusia di semua sektor kehidupan.
banyak buku yang sudah ditulis oleh para ahli mengenai     Akibatnya, format organisasi negara dan fungsi-fungsi
hal ini sebelumnya. Akan tetapi, di samping tidak dimak-   kekuasaan negara juga dipaksa oleh keadaan untuk
sudkan sebagai buku teks yang bersifat menyeluruh,         berubah secara mendasar.
pada umumnya buku-buku tersebut ditulis pada kurun               Kedua, setelah era reformasi, Negara Kesatuan
waktu sebelum reformasi. Oleh karena itu, buku-buku        Republik Indonesia (NKRI) juga telah mengalami
teks yang sampai sekarang masih dipakai sebagai            perubahan yang sangat mendasar di hampir semua
pegangan dalam perkuliahan hukum tata negara di ber-       aspeknya. Undang-Undang Dasar Negara Republik
bagai fakultas hukum di tanah air kita dewasa ini sudah    Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum dasar dan hukum
banyak yang ketinggalan zaman.                             tertinggi dalam sistim hukum Indonesia telah mengalami
      Buku-buku dimaksud dapat dikatakan ketinggalan       perubahan secara besar-besaran. Jumlah ketentuan yang
zaman, karena dua sebab utama. Pertama, dunia pada         tercakup dalam naskah UUD 1945 yang asli mencakup 71
umumnya di abad ke-21 sekarang ini telah berubah           butir ketentuan. Sekarang, setelah mengalami empat kali
secara sangat mendasar, sehingga menyebabkan struktur      perubahan dalam satu rangkaian proses perubahan dari
dan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga mengalami per-     tahun 1999 sampai dengan tahun 2002, butir ketentuan
ubahan yang sangat significant apabila dibandingkan        yang tercakup di dalamnya menjadi 199 butir. Dari ke-
dengan masa-masa sebelumnya. Perubahan-perubahan           199 butir ketentuan itu, hanya 25 butir ketentuan yang
mendasar itu tidak hanya terjadi di lapangan per-          berasal dari naskah asli yang disahkan oleh Panitia
ekonomian global, tetapi juga di bidang kebudayaan dan     Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal
di bidang sosial politik yang mau tidak mau telah pula     18 Agustus 1945. Selebihnya, yaitu sebanyak 174 butir
mempengaruhi format dan fungsi kekuasaan di hampir         ketentuan, dapat dikatakan merupakan ketentuan yang
semua negara di dunia.                                     baru sama sekali.
      Dikarenakan perubahan-perubahan yang bersifat              Banyak pihak yang merasa kecewa atau bahkan me-
global atau mondial itu, hubungan saling pengaruh          nentang perubahan secara besar-besaran dan mendasar
mempengaruhi antara sistim konstitusi menjadi semakin      demikian. Bahkan di kalangan guru besar hukum tata
niscaya. Dikotomi antara nasionalisme versus interna-      negara sendiri banyak juga yang terlibat dalam gerakan


                           ix                                                           x
politik yang berusaha untuk mengubah atau bahkan me-          Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, dan (ii) Pengantar
ngembalikan hasil perubahan yang sudah ditetapkan itu         Hukum Tata Negara Indonesia. Buku pertama adalah
ke naskah UUD 1945 yang asli sebagaimana disahkan             pengantar bagi kajian hukum tata negara pada umumnya
pada tahun 1945. Namun, terlepas dari perbedaan-per-          sebagai satu cabang ilmu pengetahuan hukum. Materi
bedaan pendapat yang demikian, naskah Undang-                 buku pertama inilah yang biasa disebut sebagai Hukum
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945             Tata Negara Umum. Namun karena pembahasan yang
sudah berubah dan perubahannya itu sudah disahkan             dilakukan secara mendalam, buku pertama tersebut di-
secara konstitusional. Oleh karena itu, sekarang bukan        jadikan dua jilid, yaitu Jilid I dan Jilid II yang
lagi saatnya untuk menyatakan setuju atau tidak setuju.       merupakan satu rangkaian.
Akan tetapi, sekarang adalah saatnya untuk melak-                   Sedangkan buku yang kedua berkenaan dengan
sanakan segala ketentuan UUD 1945 pasca perubahan itu         materi Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di
secara konsekuen.                                             Indonesia. Oleh karena banyaknya materi yang penting,
      Jikapun perbedaan pendapat yang terjadi dapat di-       maka pada Buku kedua ini juga diberi judul “Pengantar
kembangkan dalam tataran ilmiah, maka tentunya per-           Hukum Tata Negara Indonesia”, karena sifatnya hanya
bedaan-perbedaan itu justru dapat memperkaya pers-            sebagai pengantar saja. Artinya, bagi mereka yang ber-
pektif bagi perkembangan ilmu hukum tata negara               minat untuk mengkaji materi tertentu secara lebih men-
positif di Indonesia. Akan tetapi, para jurist dan para ca-   dalam lagi, perlu membaca buku yang tersendiri
lon jurist di bidang hukum tata negara harus pula me-         mengenai hal-hal dimaksud.
mahami bahwa norma hukum dasar sebagai hukum yang                   Namun sebenarnya, buku mengenai apa saja yang
tertinggi sebagaimana tertuang dalam ketentuan UUD            berkenaan dengan buku Hukum Tata Negara, baik yang
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sah dan           bersifat umum ataupun yang bersifat positif, sangat ter-
mengikat secara konstitusional sejak ditetapkan. Oleh         asa masih sangat kurang di Indonesia. Terlebih lagi,
karena itu, sistim hukum dan ketatanegaraan Indonesia         buku-buku yang sengaja diabdikan untuk membahas hu-
pasca Perubahan UUD 1945 harus pula berubah secara            kum tata negara sebagai ilmu pengetahuan di antara se-
mendasar sesuai dengan tuntutan baru UUD 1945. Ber-           dikit buku tentang hukum tata negara, pada umumnya
samaan dengan itu, buku-buku teks dan buku-buku pela-         hanya membahas mengenai hukum tata negara positif
jaran lainnya yang berkenaan dengan sistim hukum dan          yang berlaku di Indonesia. Sangat sedikit yang secara
ketatanegaraan Indonesia dewasa ini juga harus diubah         khusus membahas teori umum tentang hukum tata
dan disesuaikan secara besar-besaran pula. Oleh sebab         negara. Oleh sebab itu, saya berusaha mengisi ke-
itulah, buku ini dipersembahkan dengan harapan agar           kosongan tersebut dengan menerbitkan buku ini
dapat membantu para mahasiswa, para dosen, dan para           sebagaimana mestinya.
peminat pada umumnya yang berusaha untuk me-                        Lahirnya buku ini tentunya juga atas dukungan dan
mahami segala seluk-beluk hukum tata negara sebagai           keterlibatan dari berbagai pihak. Untuk itu saya ucapkan
satu cabang ilmu pengetahuan hukum.                           terima kasih kepada seluruh pihak yang telah ikut mem-
      Oleh karena luasnya masalah yang perlu dibahas,         bidani dalam penyusunan buku ini. Besar harapan saya
saya sengaja membagi dua buku ini menjadi (i)                 bahwa kiranya buku ini dapat dijadikan sebagai salah


                            xi                                                          xii
satu buku pedoman Hukum Tata Negara bagi siapapun.
Syukur-syukur buku ini dapat pula dijadikan sebagai
buku pegangan bagi setiap mahasiswa Fakultas Hukum
dalam mempelajari seluk-beluk ilmu hukum tata negara.
     Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa memberkati kita
semua. Amiin.


                                    Jakarta, Juli 2006

                 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.




                        xiii                             xiv
                  DAFTAR ISI                     1. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan ~ 65
                                                    Perubahan Kelembagaan Negara
                                                 2. Belajar dari Negara Lain ~ 76

Dari Penerbit ~ v
                                                               BAB III
Kata Pengantar ~ ix
                                                   HAK ASASI MANUSIA DAN MASALAH
Daftar Isi ~ xv
                                                         KEWARGANEGARAAN
                      BAB I
                                              A. HAK ASASI MANUSIA ~ 85
                  PENDAHULUAN
                                                 1. Selintas Sejarah HAM ~ 85
                                                 2. Gagasan HAM dalam UUD 1945 ~ 96
A. LATAR BELAKANG ~ 1
                                                 3. HAM dalam UUD 1945 Pasca Reformasi ~ 104
B. RUANG LINGKUP PEMBAHASAN ~ 7
                                              B. KEWAJIBAN DAN TANGGUNG
C. PENDEKATAN PEMBAHASAN ~8
                                                 JAWAB MANUSIA ~ 110
                                                 1. Asal Mula Prakarsa ~ 110
                                                 2. Aspirasi tentang Kewajiban Asasi Manusia ~ 118
                BAB II
                                                 3. Kampanye dan Sosialisasi Deklarasi ~ 122
  ORGAN DAN FUNGSI KEKUASAAN NEGARA
                                              C. WARGA NEGARA DAN
                                                 KEWARGANEGARAAN ~ 131
A. PEMBATASAN KEKUASAAN ~ 11
                                                 1. Warga Negara dan Penduduk ~ 131
   1. Fungsi-Fungsi Kekuasaan ~11
                                                 2. Prinsip Dasar Kewarganegaraan ~ 135
   2. Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan~ 14
                                                 3. Perolehan dan Kehilangan Kewarganegaraan ~
   3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi~ 26
                                                    145
B. CABANG KEKUASAAN LEGISLATIF~ 32
   1. Fungsi Pengaturan (Legislasi) ~ 32
   2. Fungsi Pengawasan (Control) ~35
                                                                BAB IV
   3. Fungsi Perwakilan (Representasi)~39
                                                 PARTAI POLITIK DAN PEMILIHAN UMUM
C. CABANG KEKUASAAN YUDISIAL ~ 44
   1. Kedudukan Kekuasaan Kehakiman ~ 44
                                              A. PARTAI POLITIK ~ 153
   2. Beberapa Prinsip Pokok Kehakiman ~ 52
                                                 1. Partai dan Pelembagaan Demokrasi ~ 153
   3. Struktur Organisasi Kehakiman~ 56
                                                 2. Fungsi Partai Politik ~ 159
D. CABANG KEKUASAAN EKSEKUTIF~ 59
                                                 3. Kelemahan Partai Politik ~ 163
   1. Sistim Pemerintahan ~ 59
                                              B. PEMILU DAN KEDAULATAN RAKYAT ~ 168
   2. Kementerian Negara ~ 61
                                                 1. Pemilu Berkala ~ 168
E. PERKEMBANGAN ORGANISASI NEGARA ~
                                                 2. Tujuan Pemilihan Umum ~ 175
     65

                      xv                                               xvi
C. SISTEM PEMILIHAN UMUM ~ 178
   1. Sistim Pemilu Mekanis dan Organis ~ 178
   2. Sistim Distrik dan Proporsional ~ 181
D. PENYELENGGARA DAN SENGKETA
   HASIL PEMILU ~ 185
   1. Lembaga Penyelenggara ~ 185
   2. Pengadilan Sengketa Hasil Pemilu ~ 187

Daftar Pustaka ~ 191
Daftar Indeks ~ 203
Tentang Penulis ~ 209




                        xvii

								
To top