UNCCAS livre blanc by fredoche25

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									L i v re b l a n c d e
  Sommaire




L’UNCCAS : un réseau de 3 600 CCAS/CIAS .................................................................6
Préambule ................................................................................................................................................................3




Le CCAS/CIAS : un travail social de proximité ..........................................................8
Avant-propos ........................................................................................................................................................4-5




Éléments de contexte et objectifs de l’UNCCAS ...................................................10
        Un réseau représentatif ...............................................................................................................................6
        Les objectifs stratégiques de l’UNCCAS ..................................................................................................6
        Un réseau ouvert sur l’Europe ....................................................................................................................7




        Le CCAS, une structure paritaire ...............................................................................................................8




Les constats et les bonnes pratiques ...............................................................................14
        Les compétences du CCAS/CIAS ...............................................................................................................8




        1 / Le contexte institutionnel .....................................................................................................................10
        2 / Le contexte économique.......................................................................................................................11
        3 / Le contexte démographique et épidémiologique ...........................................................................12
        4 / Les objectifs de l’UNCCAS ...................................................................................................................13




Les propositions de l’UNCCAS
        1 / Les multiples visages de l’action sociale de proximité .................................................................14
        2 / Les CCAS/CIAS et les associations ....................................................................................................22
        3 / Les CCAS/CIAS et les Départements ................................................................................................24
        4 / Les CCAS/CIAS et les Régions ............................................................................................................26
        5 / Les CCAS/CIAS et l’État ........................................................................................................................27
        6 / Les CCAS/CIAS et l’Europe ..................................................................................................................29




        1 / L’exercice des compétences : « Penser global, agir local » ........................................................32
        2 / Les attentes vis-à-vis du rôle de l’État .............................................................................................32
                                                                               ...............................................................................................31




        3 / L’organisation territoriale : lier la notion de « territoire pertinent »
            à l’objectif de maillage des équipements et services ...................................................................33
        4 / Les acteurs : former et valoriser .......................................................................................................33
        5 / Les moyens : vers des conventions d’objectifs et de gestion
            pour responsabiliser l’ensemble des acteurs.................................................................................33
        6 / Conforter le rôle original, particulier et fondamental du CCAS/CIAS
            et affirmer sa vocation d'expérimentation sociale.........................................................................34
        7 / Expérimenter ces propositions sur des territoires volontaires,
            outillés et suivis par les têtes de réseaux (UNCCAS, AMF, ADF, ARF) .....................................34




    2
Conclusion ..............................................................................................................................................................35


Annexes ...................................................................................................................................................................36




                UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
 Préambule




L’Union nationale des CCAS/CIAS, association d’élus représentant
aujourd’hui plus de 3 600 centres communaux et intercommunaux
d’action sociale (soit 5 200 communes ou 41 millions de citoyens), est
à la fois une tête de réseau et une force de propositions.

L’action des CCAS/CIAS, au plan local, et les contributions de l’UNCCAS
au débat national, s’inscrivent dans un contexte marqué aujourd’hui par
une importante crise économique et financière mais aussi par de fortes
attentes en matière sociale ainsi que des perspectives démographiques
et épidémiologiques préoccupantes.

Fort de ce contexte particulier et dans le cadre des projets de réforme
territoriale lancés dernièrement autour de l’organisation administrative
de notre pays, l’UNCCAS a pris l’initiative d’animer sa propre réflexion
sur l’avenir de l’action sociale locale afin de prendre part au débat et faire
des propositions.

À travers ce Livre blanc de l’action sociale territoriale, l’UNCCAS entend
contribuer aux réflexions menées autour de la clarification des compé-
tences entre l’État et les collectivités territoriales et entre les collectivités
territoriales elles-mêmes, en s’intéressant plus particulièrement au champ
social. Ce faisant, l’UNCCAS dépasse les seules modalités d’intervention
des CCAS/CIAS pour s’intéresser aux relations de ces derniers avec
l’ensemble des acteurs institutionnels et associatifs impliqués dans la
mise en œuvre de l’action sociale sur les territoires (Villes, Départements,
Régions, État et associations). Ce Livre blanc est aussi l’occasion pour
l’UNCCAS de s’intéresser au contexte européen et à la place de l’échelon
local notamment au regard de la problématique des services sociaux
d’intérêt général (SSIG) en Europe.

Sans prétendre à l’exhaustivité, ce document vise par conséquent à
dresser un constat des principales forces et faiblesses de la réponse
sociale apportée à nos concitoyens. La méthode consiste à se fonder sur
les bonnes pratiques observées sur le terrain pour faire des propositions
sur le partage des rôles, en matière sociale, afin d’améliorer l’efficacité
de la réponse sociale. En toile de fond de la démarche figurent les
principes fondamentaux d’égalité devant le service public, d’accès aux
droits et d’équité territoriale.




                              Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS   3
      Avant-propos

    Le mot du Président de l’UNCCAS



    Le développement d’une politique d’action sociale au niveau communal
    et intercommunal se fonde sur les atouts, les handicaps et les dynamiques
    partenariales propres à chaque territoire. Elle intervient également
    dans un contexte plus global marqué par la mise en œuvre d’un ensemble
    de politiques publiques censées répondre et anticiper les évolutions
    socio-économiques de notre pays.

    C’est dans ce double contexte que les élus communaux et intercommunaux
    en charge des politiques sociales, et les équipes de leurs CCAS/CIAS,
    exercent leurs responsabilités. Interlocuteurs de proximité, ils s’emploient
    chaque jour à apporter des réponses adaptées aux préoccupations sociales
    de nos concitoyens. En lien avec leurs nombreux partenaires dont bien
    sûr les départements chefs de file en matière sociale, les CCAS/CIAS
    s’assurent également régulièrement de la pérennité de leur action. Ce
    faisant, ils sont devenus au fil des ans des acteurs incontournables en
    termes d’accès aux droits, de prévention et de maintien du lien social.

    Les membres du réseau national des CCAS/CIAS, à commencer par les
    élus du conseil d’administration de l’UNCCAS, sont pleinement conscients
    de ces responsabilités. Ils sont également lucides quant à la nécessité
    de mieux faire connaître la portée de l’action sociale communale/inter-
    communale à l’heure où des projets de réformes relatifs à l’organisation
    administrative de notre pays et à l’avenir des compétences des collectivités
    locales obligent chacun des acteurs à se positionner clairement sur
    l’échiquier territorial.

    Au travers de ce Livre blanc de l’action sociale territoriale, l’UNCCAS
    est au service de cette double ambition : témoigner de la richesse et
    de la pertinence de l’action sociale publique de proximité mais aussi
    contribuer à renforcer l’efficacité de l’ensemble de l’action publique
    dans le domaine social. Autant qu’une source de bonnes pratiques et de
    propositions, ce Livre blanc vise donc à ce que la prise en compte de la
    dimension sociale dans les réformes des collectivités soit un levier de
    modernisation du “mille-feuille” administratif de notre pays.

    Patrick Kanner
    Président de l’UNCCAS
    1er Vice-président du Conseil général du Nord
    Adjoint au Maire de Lille




4   UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
Le mot du Président de l’Assemblée des Départements de France



Le département est la collectivité des politiques des solidarités sociales
et territoriales. Les solidarités sociales recouvrent désormais, notamment
depuis 2004 et les transferts décidés par l’État, l’ensemble des situations
nécessitant une intervention des politiques publiques dans la vie des
familles et des personnes : situations de dépendance, de handicap,
d’insertion (RMI demain RSA), petite enfance, famille, etc.

Les solidarités sociales sont ainsi devenues « le cœur de métier » des
départements. Pour être efficaces, ces politiques de solidarité doivent
être gérées dans la proximité. C’est pourquoi, de longue date, les relations
entre les Conseils généraux et les CCAS/CIAS sont denses et constructives,
et c’est naturellement pourquoi, au niveau national, l’ADF et UNCCAS
sont des partenaires aux liens étroits.

Les Départements, avec leurs personnels spécialisés, les CCAS avec leurs
travailleurs sociaux, ont le savoir-faire et l’expérience, et sont les plus aptes
à atteindre les objectifs de cohésion sociale que se fixent nos politiques
publiques reconnues par la France comme par l’Union Européenne. Au
niveau européen, nous sommes d’ailleurs concernés par la problématique
des SSIG, mais aussi par l’évolution de la politique d’inclusion (FSE).

Aujourd’hui, dans cette période où les pouvoirs publics nationaux mènent
une réflexion sur la réorganisation territoriale, et où parallèlement ils redé-
finissent le cadre national des politiques d’insertion avec le RSA notamment,
les Départements, comme les CCAS doivent s’atteler à un travail de vérité
sur leurs relations, les conventionnements qu’ils adopteront, et le périmètre
de leurs futurs partenariats.

En effet, les questions qui touchent aux politiques publiques des collectivités
territoriales, au devenir de la clause générale de compétence, à l’instau-
ration de blocs de compétences auront des conséquences majeures sur
les choix d’organisation des Conseils généraux et par là même, les types
de collaboration que ceux-ci noueront avec leurs partenaires.

À cet égard, le Livre blanc de l’action sociale territoriale que l’UNCCAS
rend public sera un outil indispensable dans ces débats.

Claudy Lebreton
Président de l’Assemblée des Départements de France
Président du Conseil général des Côtes d’Armor




                               Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS   5
     L’UNCCAS : un réseau de 3 600 CCAS/CIAS

 Un réseau représentatif                                         Un réseau structuré
Association loi 1901 fondée le 10 novembre 1926,                Le réseau est structuré en délégations départe-
I'Union nationale des centres communaux et inter-               mentales et régionales et depuis 2001 en Unions
communaux d’action sociale regroupe plus de                     de CCAS/CIAS dotées de la personnalité juri-
3 600 CCAS et CIAS adhérents (5 200 communes),                  dique. Ces dernières assurent la représentation
soit 96 % des CCAS des communes de plus de                      des CCAS/CIAS auprès des conseils généraux et
10 000 habitants, 80 % des CCAS des communes                    régionaux mais aussi des services déconcentrés
de 5 000 à 10 000 habitants et près de 1 850 CCAS               de l’État. À ce jour, 41 départements sont couverts
de communes de moins de 5 000 habitants,                        par une Union de CCAS/CIAS. Une union régionale
représentant 41 millions de citoyens.                           de CCAS/CIAS a également été créée en Basse-
                                                                Normandie.
Les missions de l’UNCCAS sont multiples mais




                                                                 Les objectifs stratégiques
convergent toutes dans une direction fondamentale :             Les Unions départementales de CCAS/CIAS ont




                                                                 de l’UNCCAS
apporter un outil technique et pratique d’envergure             également un rôle privilégié à jouer auprès des
aux acteurs de terrain.                                         conseils généraux en terme de connaissance
                                                                des besoins sociaux sur le territoire. Dans ce
Pour ce faire, l’UNCCAS :                                       cadre, les analyses des besoins sociaux réalisées
I interpelle les pouvoirs publics et leur apporte               par les CCAS/CIAS sont de nature à compléter les
  son concours ainsi qu’aux assemblées élues, pour              schémas départementaux en matière sociale.
  promouvoir une meilleure politique sociale ;

    accompagne et soutient ses adhérents en
    termes de représentation, de promotion, voire
    de défense de leurs intérêts ;
                                                                    Faciliter le travail des membres du réseau par
    informe ses adhérents des évolutions législatives               une aide technique, juridique et par un appui
    sur les dispositifs et les politiques sociales ;                à leur développement notamment via les
                                                                    activités "UNCCAS Conseil" et "UNCCAS
    anime le réseau et développe les échanges                       Formation". La qualification du réseau passe
    entre les CCAS/CIAS ;                                           également par le soutien aux activités
                                                                    prospectives des CCAS/CIAS au travers de la
    favorise la constitution effective de CCAS et de                réalisation d’analyses de besoins sociaux
    CIAS, soutient et promeut la création des sections              (ABS). Enfin, l’UNCCAS s’emploie à soutenir
    et Unions départementales ou régionales de                      la qualification des élus, professionnels et
    CCAS/CIAS.                                                      bénévoles présents au sein des CCAS/CIAS
                                                                    via le développement d’une culture de projet,
                                                                    le soutien aux recrutements qualifiants et la
                                                                    promotion d’un réel statut pour les profes-
                                                                    sionnels ;

                                                                    Contribuer à l’évolution de la décentralisation
                                                                    en matière d’action sociale, en confortant les
                                                                    capacités d’intervention de tous les adhérents
                                                                    et en facilitant le développement de l’inter-
                                                                    communalité sociale et la création de centres




    6
                                                                    intercommunaux d’action sociale, tant au
                                                                    niveau législatif qu’au niveau technique ;
I



                                                                I
I




          UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
I



I




                                                                I
    Exploiter les réalisations de son réseau, en            and Social Action Network ou Réseau Européen
    valorisant ainsi les richesses du terrain, afin         pour l’Inclusion et l’Action Sociale Locale),
    d’alimenter le débat politique national en le           le 28 janvier 2008 à Bruxelles, sous le haut
    rendant à la fois plus pragmatique et plus              patronage du Comité des régions de l'Union
    prospectif. Le développement d’une Banque               européenne.
    d’expériences de l’action sociale locale sur
    son site internet et du Prix de l’innovation            L'association ELISAN vise à faire entendre la voix
    sociale locale remis chaque année depuis                des collectivités locales en Europe pour que
    2004, vont dans ce sens ;                               soient mieux pris en compte les critères sociaux




 Un réseau ouvert sur l’Europe
                                                            dans la construction de l’Union européenne.
    Développer le dialogue avec les ministères,             ELISAN est favorable à la mise en œuvre d’une
    les parlementaires et les administrations afin          politique communautaire cohérente et durable
    de valoriser les actions, les positionnements           dans le domaine social. Ce réseau européen
    des CCAS/CIAS et de l’UNCCAS mais aussi pour            s’appuie sur l’échange d’expériences entre
    adapter les dispositifs existants en apportant          ses membres et sur les capacités d’expertise,
    des idées nouvelles et des solutions innovantes.        de réactivité et d’innovation des acteurs locaux
                                                            dans le domaine social pour alimenter le débat
                                                            européen.

                                                            Lors de son assemblée générale constitutive,
L’UNCCAS a souhaité développer les inter-                   ELISAN a bénéficié du soutien de Jean-Pierre
connexions avec d’autres réseaux nationaux                  Jouyet, Secrétaire d’État aux Affaires européennes,
et européens du champ de l’action sociale locale.           mais aussi de la Commission européenne et du




                                                                                                             7
À ce titre, elle est à l'origine de la création de          Parlement européen.
l'association ELISAN (European Local Inclusion
I




                                                       Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
I
   Le CCAS/CIAS : un travail social de proximité

 Le CCAS, une structure paritaire                                  personnalisée d’autonomie qui ouvre la possibilité
                                                                   au CCAS de contribuer, sur la base d’une convention
Le CCAS, établissement public administratif, est                   avec le conseil général, à la constitution des
présidé de plein droit par le maire de la commune.                 dossiers d’APA ; la loi sur le Revenu de solidarité
« Outre le président, le conseil d’administration                  active (RSA) qui confie l’instruction administrative
comprend, pour le CCAS, des membres élus en                        aux CCAS-CIAS lorsqu’ils décident d’exercer cette
son sein à la représentation proportionnelle par le                compétence. Les CCAS assurent ainsi un rôle
conseil municipal. Le conseil d’administration                     d’accueil des demandeurs, d’aide au remplissage
comprend également des membres nommés                              des dossiers, de compilation et de validation
parmi les personnes participant à des actions de                   des pièces justificatives, de transmission à
prévention, d’animation ou de développement                        l’autorité chargée de statuer sur la demande
social menées dans la commune ou les communes                      (conseil général, CAF, CPAM). Ils travaillent
considérées […]. Au nombre des membres nommés                      donc nécessairement en lien avec chacune
doivent figurer un représentant des associations                   des institutions chargées de la gestion des
qui œuvrent dans le domaine de l’insertion et de la                prestations sociales légales.
lutte contre les exclusions, un représentant des
associations familiales désigné sur proposition                I Domicilier     les personnes sans résidence stable
de l’UDAF, un représentant des associations de                     qui se présentent à lui dans le cadre de l’accès
retraités et des personnes âgées du département                    aux prestations sociales. Il en va de même pour
et un représentant des associations de personnes                   les demandes de cartes d’identité, d’inscription
handicapées du département » (article L. 123-6,                    sur les listes électorales ou d’obtention de l’aide
code de l’action sociale et des familles).                         juridique.




 Les compétences du CCAS/CIAS
Cette parité apporte au CCAS une cohérence                         Les CCAS/CIAS doivent également réaliser
d'intervention plus forte puisqu'elle s'inscrit dans               annuellement une analyse des besoins sociaux
la réalité et la diversité de la commune et de la                  de la population sur le territoire communal et
société dans laquelle il s'organise. De plus, elle                 tiennent à jour un fichier des bénéficiaires de
induit des coopérations négociées et adaptées                      l’aide sociale légale ou facultative.
entre les élus, le monde associatif et les profes-
sionnels qui le composent.                                     Les politiques sociales volontaristes
                                                               ou extra-légales

                                                               Les missions du CCAS sont définies en la matière de
                                                               manière générale, par l’article L.123-5 du code de
Elles sont définies par deux textes essentiels                 l’action sociale et des familles : « Le CCAS anime
régissant les CCAS (décret du 6 mai 1995 relatif               une action générale de prévention et de développe-
aux CCAS et articles L.123-4 à L.123-9 du code                 ment social dans la commune, en liaison étroite
de l’action sociale et des familles). Deux champs              avec les institutions publiques et privées »
sont essentiellement concernés :
                                                                   Le décret de 1995 précise encore que le CCAS
Les dispositifs sociaux légaux                                     peut intervenir sous la forme de prestations en
                                                                   nature ou en espèces, remboursables ou non.
Dans ce cadre, le CCAS/CIAS est chargé des                         C’est essentiellement dans le cadre de cette aide
missions suivantes :                                               facultative que s’exprime la politique sociale du
                                                                   CCAS et que se dessinent ses priorités d’action.
I Participer à l’instruction des dossiers de demande               Il s'agira ainsi pour le CCAS/CIAS de mettre en
  d’aide sociale. Exemples : la loi sur le Revenu




  8
                                                                   place des dispositifs divers sous forme d’aides
  minimum d’insertion (RMI); la loi sur l’Allocation               financières ou de mettre en œuvre des actions
                                                               I




         UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
                                                               I
 Quelques chiffres[1]
 ponctuelles ou durables de soutien à la popu-                (structures pour personnes âgées, pour personnes
 lation (notamment en termes de prévention et                 handicapées, hébergement d’urgence, services
 d’animation) adaptées à des publics spécifiques              à la personne, services de soins infirmiers à
 (enfants, personnes handicapées, personnes                   domicile) ainsi que des structures d’accueil de
 âgées, jeunes, familles, personnes en insertion,             la petite enfance.
 personnes sans domicile fixe, etc.).
                                                            I Enfin, le CCAS/CIAS est en capacité de supporter
I LeCCAS/CIAS peut créer et gérer les établis-                des structures de coordination et de concertation
 sements et services relevant de la loi du 2 janvier          avec les autres acteurs sociaux sur un territoire
 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale             donné.




  I 4 communes sur 10 confient toute la                      I Ils proposent plus de 25 millions d’heures
  politique sociale au CCAS (aide aux personnes              de services à domicile par an aux familles
  âgées, aux personnes handicapées, lutte
  contre l’exclusion, petite enfance, etc.)                  I Les CCAS sont les principaux
                                                             gestionnaires de logements foyers
  I Les CCAS représentent un budget consolidé                pour personnes âgées (70 % des places).
  de 2,6 milliards d’euros et emploient près de
  110 000 personnes

  I Ils assurent plus de 80 millions de repas par
  an auprès des personnes âgées (restauration




                                                                                                                             9
  collective ou à domicile) et en restauration scolaire
                                                            [1] Enquête UNCCAS sur les actions des CCAS, 2000 ;
                                                                Enquête DREES, Études et Résultats n°195 « L’action sociale
                                                                des communes », octobre 2002 ;
                                                                Interview d’Alain Marleix, Secrétaire d’État aux collectivités




                                                       Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
                                                                territoriales, La Croix, 19 janvier 2009.
    Éléments de contexte et objectifs de l’UNCCAS

  1 / Le contexte institutionnel                                               la « clarification des compétences des collectivités
                                                                               territoriales », lequel formule une dizaine de
La volonté de moderniser, simplifier, rationaliser                             propositions sur les corrections à apporter à
notre organisation territoriale, ou ce qu’il est                               l’actuelle distribution des compétences entre
coutume d’appeler le « millefeuille » administratif                            collectivités et sur les mécanismes à mettre en
à la française, n’est pas nouvelle. Cet enjeu a été                            œuvre pour favoriser le regroupement des structures
réaffirmé notamment à l’occasion des lois de                                   territoriales. Un an plus tôt, le rapport du sénateur
décentralisation dont l’objectif était de redistribuer                         Alain Lambert sur les relations entre l’État et les
les pouvoirs entre l’État et les collectivités locales                         collectivités paraissait dans le cadre de la Révision
dans un souci d’efficacité de l’action publique et                             générale des politiques publiques (RGPP), une
de développement de la démocratie de proximité.                                démarche globale dont il est prévu que les différents
Si elle n’a pas empêché un certain enchevêtrement                              axes soient déclinés jusqu’en 2012. Au-delà du
des compétences générant un manque de lisibilité                               diagnostic, le rapport Lambert propose un certain
pour le citoyen, la décentralisation a néanmoins                               nombre de pistes allant de l’allégement des
grandement contribué à améliorer les réponses                                  contraintes normatives à la remise en cause de la
apportées aux usagers et cela particulièrement                                 clause générale de compétences des collectivités
dans le domaine social.                                                        afin de satisfaire à l’objectif de rationalisation et
                                                                               de transparence de l’action publique.

                                                                               D’autres travaux parlementaires et gouvernemen-
                                                                               taux sont en cours : comité pour la réforme des
                                                                               collectivités locales piloté par Édouard Balladur,
                                                                               mission sénatoriale temporaire sur l'organisation
                                                                               et l’évolution des collectivités territoriales, groupe
                                                                               de travail interparlementaire sur la réforme des
                                                                               structures territoriales mis en place par les groupes
                                                                               politiques majoritaires des deux assemblées.
                                                                               L’ensemble de ces travaux devrait vraisembla-
                                                                               blement alimenter de prochains projets de loi à
                                                                               l’horizon 2009. D’autres textes de loi sont égale-
                                                                               ment attendus cette année qui devraient avoir
Cette recherche d’efficacité de l’action publique                              des incidences sur l’organisation territoriale de
perdure naturellement aujourd’hui. Elle s’est foca-                            notre pays, tel que le projet de loi “démocratie
lisée dernièrement sur la question de l’évolution de                           locale” relatif à l’intercommunalité. Tous ces
la répartition des compétences entre collectivités                             travaux doivent nécessairement reposer sur un
territoriales, un sujet dont se sont emparés à la                              dialogue avec les représentants des collectivités
fois les parlementaires et le Gouvernement. Cette                              territoriales mais aussi avec d’autres associations
volonté de réformer notre paysage administratif a                              d’élus locaux, dont l’UNCCAS. C’est en tout cas sur
donné lieu à divers travaux.                                                   ce principe que l’union nationale des CCAS-CIAS
Parmi les récents rapports parlementaires                                      fonde sa démarche.
figure ainsi le rapport d’information du député
Jean-Luc Warsmann paru en octobre 2008 [2] sur                                 Signalons enfin que des textes de loi sont venus
                                                                               interroger récemment le rôle de chacun des échelons
                                                                               territoriaux dans la mise en œuvre de nouveaux
                                                                               dispositifs nationaux. Les débats relatifs à la loi
                                                                               généralisant le Revenu de solidarité active (RSA)




  10
                                                                               et réformant les politiques d’insertion, adoptée
                                                                               fin 2008, ont ainsi clairement posé la question de
[2] Rapport d’information fait au nom de la commission des lois
    constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale
    de la République, sur la clarification des compétences des
    collectivités territoriales, présenté par Didier Quentin et Jean-Jacques




             UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
    Urvoas, en conclusion des travaux dune mission présidée
    par Jean-Luc Warsmann, Assemblée nationale, octobre 2008.
la complémentarité des acteurs et parmi eux les               l’ensemble de la population et notamment sur
conseils généraux et les autres services instructeurs,        nos concitoyens les plus fragiles.
dont les CCAS/CIAS.




 2 / Le contexte économique
                                                              À cet égard, la récente étude du CREDOC [3] montre
C’est au regard de ces nombreuses opportunités                que les populations les plus en difficulté, celles
que l’UNCCAS entend contribuer à alimenter le                 déjà suivies par les CCAS/CIAS, sont les plus
débat national sur l’évolution des compétences                durement touchées. Sur les trois derniers mois,
entre collectivités, plus particulièrement dans le            43 % des ménages pauvres ont ainsi eu des
domaine social, et cela grâce à ce Livre blanc de             difficultés pour régler leurs factures (la part de la
l’action sociale territoriale.                                population générale se situant à 23 %), 12 % des
                                                              ménages étant sujets à une procédure de saisie.
                                                              Plus inquiétant pour la situation sociale à venir,
                                                              l’enquête souligne qu’un tiers des ménages
                                                              pauvres renonce à des soins de santé et que près
L’économie mondiale est fortement impactée par                de la moitié des ménages français réduit ses
la crise. La France ne fait pas exception et est              achats alimentaires, cette réduction portant,
touchée par ce cycle dont peu d’économistes                   dans les ménages les plus pauvres, sur les fruits,
s’aventurent à déterminer une date de sortie.                 les légumes et la viande.
Si cette crise a d’abord été financière, ses effets
se font sentir aujourd’hui sur le tissu économique,           Au final, la crise économique devrait accentuer
lequel est marqué par un ralentissement de la                 les phénomènes de précarité des ménages les
consommation - donc de la production - et la mise             plus pauvres. Il est également à craindre que le
en place, par les entreprises, de plans d’ajustement




                                                                                                                         11
impliquant plans sociaux et recours au chômage
partiel. Ces effets ont des répercussions sur



                                                         Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
                                                              [3] Les conséquences de la crise auprès des ménages et plus
                                                                  particulièrement des plus pauvres, CREDOC décembre 2008.
                                                               3 / Le contexte démographique
                                                                   et épidémiologique
                                                              La France va connaître dans les cinquante
                                                              prochaines années une des plus importantes
                                                              mutations socio-économiques de son histoire.

                                                              D’un point de vue démographique, le vieillissement
                                                              de la population rend indispensable de repenser
                                                              différemment l'action sociale pour répondre aux
                                                              nouveaux besoins de nos concitoyens.

                                                              Selon les projections établies par l'INSEE [4], la
                                                              France devrait compter 70 millions d’habitants en
                                                              2050 (neuf millions de plus qu’aujourd'hui) dont
                                                              22,4 millions de Français âgés de plus de 60 ans.
                                                              Cette classe d'âge va ainsi augmenter de 85 % par
                                                              rapport à 2000 : plus d’une personne sur trois sera
                                                              âgée de plus de 60 ans. Le nombre de personnes
                                                              âgées de plus de 75 ans sera quant à lui multiplié par
                                                              trois, avec un doublement des personnes concer-
                                                              nées par la maladie d’Alzheimer et les troubles
                                                              apparentés, ce qui constitue un enjeu majeur de
                                                              santé publique et un défi pour notre société.

                                                              Le bon niveau de fécondité devrait assurer dans
                                                              le même temps un accroissement naturel parmi
                                                              les plus élevés au sein de l’Union européenne
                                                              (taux de fécondité de 2 enfants par femme en
                                                              France) même si la population continue de vieillir.
                                                              Les moins de 20 ans, qui représentent aujourd’hui
                                                              un quart de la population, ne compteront plus que
                                                              pour 20 % (seulement une personne sur cinq).

nombre de ménages concernés augmente lui                      Ces évolutions, assorties d'une transformation
aussi. C’est ce que montre la lecture croisée des             des modes de vie et d’importantes incertitudes
rapports du Secours Catholique, de la Croix                   sur l’avenir des retraites et la précarisation des
Rouge et d’Emmaüs, mais également l’analyse                   personnes âgées, mettent en exergue l’importance
du Bureau international du travail au travers de              des besoins d'accompagnement des personnes
son directeur général, Juan Somavia, qui estime               les plus fragiles :
à un peu plus de 10 % l’augmentation du nombre
de chômeurs générée par la crise économique                       besoins de places en établissements et services
d’ici fin 2009.                                                   pour l'accueil et l'accompagnement des
                                                                  personnes âgées, des personnes en situation
Cette situation oblige les pouvoirs publics et                    de handicap, ainsi que pour l'accueil de la
l’ensemble des acteurs socio-économiques à                        petite enfance afin de soutenir la fécondité et
se mobiliser rapidement afin de répondre aux                      l'activité des parents ;
attentes et aux préoccupations de nos concitoyens,
pour préserver le lien social dans notre pays.                    accroissement et renforcement des besoins de
                                                                  qualification des professionnels dans ces deux
                                                                  domaines (cf. le plan métiers 2008 de Valérie
                                                                  Létard et Nadine Morano) ;




 12     UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
                                                              [4] Projections de population à l’horizon 2050, INSEE
                                                              I




                                                              I
    augmentation prévisible de l'ensemble des                   4 / Les objectifs de l’UNCCAS
    demandes d'aides (Allocation personnalisée
    d’autonomie, Prestation de compensation du                Acteurs historiques et interlocuteurs de proximité
    handicap, aide sociale, Prestation d’accueil du           connus et reconnus par les usagers, les CCAS/CIAS
    jeune enfant…) et par voie de conséquence, des            ont un rôle à jouer en tant que témoins privilégiés
    secours et prêts gérés par les CCAS/CIAS ;                des évolutions socio-économiques de notre pays,
                                                              mais aussi en tant qu’acteurs de la mise en œuvre
    besoins de réponses de proximité pour répondre            de la réponse sociale au plan local.
    à une population vieillissante qui sera de plus en
    plus limitée dans ses capacités de déplacement.           L’action sociale de proximité a constamment
                                                              progressé à mesure que les besoins évoluaient
Ces défis interviennent dans un contexte terri-               et que les acteurs concernés s’organisaient pour
torial marqué par d’importantes disparités à la               y répondre. C’est dans ce prolongement que
fois géographiques, économiques ou sanitaires                 l’UNCCAS entend se saisir des réformes en cours
(exemple : la pénurie de médecins en milieu                   pour que les acteurs sociaux locaux soient reconnus
rural). Ils revêtent également un caractère parti-            dans les moyens humains et financiers qu’ils
culier en outre-mer où la part des moins de 20 ans            déploient, et accompagnés dans les efforts qu’ils
représente plus du tiers de la population - contre            fournissent pour satisfaire voire anticiper les
un quart en métropole - tandis qu’au même                     besoins des usagers. L’UNCCAS aspire ainsi à :
moment, la Martinique se prépare à être l’un
des départements les plus âgés de France à                        donner un cadre pérenne à l’action sociale locale
l’horizon 2030 et que la Guyane affiche des taux                  dans le but de renforcer le maillage territorial des
de natalité parmi les plus élevés des départe-                    équipements et services apportés à la population;
ments français.
                                                                  moderniser les cadres de partenariats de l’action
                                                                  sociale (Villes, intercommunalités, conseils
                                                                  généraux, conseils régionaux, État, associations,
I




                                                                  Caisses d’allocations familiales, Caisses régio-
                                                                  nales d’assurance maladie, Caisses primaires
                                                                  d’assurance maladie…);

                                                                  évaluer plus rapidement la pertinence des poli-
                                                                  tiques sociales pour les adapter et les rendre
                                                                  plus efficientes : le niveau local, privilégiant une
I




                                                                  approche qualitative, est à cet égard primordial
                                                                  face aux besoins spécifiques de l’usager ;

                                                                  proposer des pistes d’action pour répondre aux
                                                                  faiblesses constatées sur le terrain, en portant
                                                                  la réflexion au-delà des seuls intérêts des
                                                                  CCAS/CIAS.




    Face aux évolutions socio-économiques de notre pays, les politiques sociales et leurs principaux
    acteurs devront s'adapter. Déjà très engagées sur ces questions, les collectivités locales
    continueront d’être sollicitées, a fortiori au vu des réorientations de l’État constatées dans
                                                              I




    certains domaines. De fait, les CCAS/CIAS sont et seront inévitablement sollicités de manière
    croissante par leurs usagers dont les attentes interrogent directement leurs capacités
    d’intervention, notamment au travers de leurs politiques d'aides extra-légales. En un mot,
    compte tenu de leur bonne connaissance des questions sociales et dans un souci de proximité et
                                                              I




    d’efficacité de la réponse publique apportée au plan local, les CCAS/CIAS ont à cœur de mettre




                                                                                                                 13
    toute la valeur ajoutée de leur action au service du progrès social dans notre pays.
                                                              I




                                                         Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
                                                              I
  Les constats et les bonnes pratiques

 1 / Les multiples visages
     de l’action sociale de proximité
                                                               amenés à créer, gérer et développer une très
                                                               large palette d’équipements et de services locaux,
                                                               essentiels pour les familles et les citoyens les
L’UNCCAS réaffirme tout d’abord son attachement                plus fragiles, mais aussi à accompagner de
au maintien de la compétence générale de la                    manière spécifique des publics qui le justifient,
commune, territoire de vie des citoyens, mais                  concourant de fait au maintien du lien social, tant
aussi territoire de référence pour les démarches               en milieu urbain que rural. Le caractère à la fois
administratives de ces derniers et territoire                  généraliste et particulier de cette mission est
d’expression de leurs préoccupations. La commune               d’ailleurs clairement reconnu et identifié par le code
assume ainsi une responsabilité unique d’animation             de l’action sociale et des familles, dans une logique
de la vie sociale, ce qui exige le maintien d’une              permanente de veille, d’analyse et d’adaptation
capacité de principe à intervenir dans tous les                aux besoins s’exprimant sur son territoire.
domaines de la vie de ses habitants, à son échelle
et en lien avec les autres collectivités, dans le              Le CCAS, par le développement d’une politique
respect de leurs compétences respectives.                      active de services à la population, concourt aussi
                                                               pleinement à l’attractivité des territoires. Il contribue
Pour ce faire, la commune dispose d’un outil                   à faire de l’action sociale locale un véritable
dédié : le CCAS, dont les missions et les inter-               levier de développement territorial, notamment
ventions couvrent tous les aspects de la vie                   en milieu rural. Gestionnaire d’établissements
quotidienne des citoyens. De fait, cet outil a su              et de services sociaux et médico-sociaux, le
traverser les siècles. Cette pérennité a permis                CCAS est aussi un acteur économique créateur
aux héritiers des bureaux de bienfaisance et des               d’emplois et donc de richesse. Il participe à la fois
bureaux d’aide sociale de se voir confier par le               à la cohésion territoriale et sociale et à la vie
législateur des missions étendues, dans une                    économique par le jeu des investissements engagés
logique de cohésion sociale et territoriale.                   pour la création d’équipements publics.

Ces missions relèvent à la fois de l’accès aux droits          Les CCAS/CIAS sont également au cœur des
fondamentaux, du développement de services à                   stratégies de partenariats selon qu’elles se
la population, de la participation citoyenne et du             développent en zone urbaine ou en milieu rural.
bien-être des habitants de la commune et parmi                 Dans le premier cas, ces accords ont contribué à
eux les personnes fragilisées physiquement ou                  améliorer la coordination et à lutter contre la
économiquement. Les CCAS interviennent de                      superposition des dispositifs (exemple : les conven-
manière volontariste et globale. Ils sont à ce titre           tions entre conseils généraux et agglomérations
                                                               comme à Rennes. Ces conventions existent
                                                               également entre conseils généraux et Unions
                                                               départementales de CCAS/CIAS, comme c’est le
                                                               cas dans le département du Nord). En milieu
                                                               rural, la loi de programmation pour la cohésion
                                                               sociale du 18 janvier 2005 a ouvert de nouvelles
                                                               perspectives pour le développement de l‘inter-
                                                               communalité sociale mais aussi pour la création
                                                               des centres intercommunaux d’action sociale
                                                               (CIAS) dont le nombre est amené à progresser
                                                               dans les années à venir. Ce faisant, de nouvelles
                                                               réponses sont susceptibles d’être apportées aux
                                                               usagers grâce à la mutualisation des moyens qui




 14
                                                               a déjà commencé depuis plusieurs années sur de
                                                               nombreux territoires.



         UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
                                                                     Illustrations
Le CCAS/CIAS, acteur de proximité incontournable en matière de cohésion sociale,
dispose d’une réelle spécificité.

L’action du CCAS est ancrée dans la proximité                        > qu’elle soit formalisée ou pas, cette démarche
                                                                     d’analyse est une préoccupation permanente : le
I Le   CCAS, investi d’une mission globale de lien                   CCAS observe l’évolution de la demande sociale,
    social et de soutien aux plus démunis, est le                    repère les signaux d’aggravation, identifie les
    seul acteur institutionnel présent de droit dans                 nouvelles précarités.
    chaque commune.

    L’action du CCAS/CIAS s’inscrit dans le cadre
    d’une politique sociale communale ou inter-
                                                                     I Les CCAS ont très tôt mesuré l’apparition
    communale déterminée.
                                                                     du nouveau public dit des “travailleurs
                                                                     pauvres” (thème du congrès national
I Le CCAS fonde son action sur une observation et
                                                                     de l’UNCCAS en 2007).
    une évaluation de la demande sociale. Sa mission
                                                                     I Les CCAS sont associés au processus
    d’analyse des besoins sociaux de la population de
                                                                     de veille initié par le Haut commissaire
    la commune en fait un lieu unique d’observation,
                                                                     aux solidarités actives pour repérer les
    au plus proche des situations individuelles :
                                                                     signaux d’aggravation de la précarité dans
    > il analyse l’état de la réponse sociale dans la com-
                                                                     le contexte actuel de crise économique.
    mune, qu’elle soit institutionnelle ou associative;              I Avec l'École d'économie de Paris,
    > cette analyse est un outil de veille et de suivi               le CCAS de Grenoble a initié une étude
    de la demande sociale ;                                          de référence sur l'impact du mode garde
    > elle permet d’impulser une dynamique de                        sur le travail des mères, conduite par




                                                                                                                   15
    mobilisation, de concertation et de coopération                  l'économiste Éric Maurin.
    entre les différents acteurs ;



                                                             Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
I
Le CCAS/CIAS est un outil de prévention,                       de participation aux activités des centres sociaux),
de lien social et de coordination                              aide au maintien dans un logement (participation
multi-partenariale                                             aux dispositifs de prévention de lutte contre les
                                                               expulsions, accompagnement à l’amélioration
I Ce rôle de prévention du CCAS se décline au                  de l’habitat, à la maîtrise des dépenses d’énergie
 travers d’une large palette d’établissements et               dans le cadre de conventions avec EDF notamment),
 de services dans des secteurs variés : prise en               lutte contre le surendettement, etc.
 charge de la dépendance des personnes âgées                   Grâce à la relation de proximité et de confiance
 (gestion de logements foyers, de services d’aide              qu’il instaure avec les usagers, le CCAS peut




                                                               Expériences
 ou de soins à domicile pour retarder l’entrée en              privilégier la mise en œuvre de solutions adaptées
 établissement, animations ou dispositifs inter-               en amont, mais aussi renforcer l’accompagnement
 générationnels), lutte contre l’isolement (des                (social, médico-social, budgétaire, etc.) des usagers
 personnes en situation de précarité, des aidants              et de leurs proches, en lien avec ses partenaires.
 familiaux de personnes atteintes de la maladie                L’impact de cette politique de prévention se mesure
 d’Alzheimer, etc.), accompagnement des                        d’un point de vue social, humain et économique.
 personnes en situation de handicap (information,
 gestion d’établissements et de services du type              I Cette mission de prévention s’appuie également
 Établissement et service d’aide par le travail,               sur l’important rôle de coordination du CCAS/
 ateliers de jour, services d’accompagnement,                  CIAS, lequel se vérifie dans l’ensemble de ses
 dispositifs d'aide à la mobilité, etc.), prévention           domaines d’intervention : gérontologie (coordi-
 en matière de santé (lutte contre les conduites               nation de réseaux de bénévoles par exemple),
 addictives par exemple), soutien à la parentalité             enfance/famille, accès aux droits, insertion,
 et aux familles (notamment via la gestion                     lutte contre les exclusions.
 d'équipements et services de la petite enfance,
 de lieux dédiés à la parentalité ou dans le cadre


                                                               I À Champigny-sur-Marne, un groupe d’acteurs
                                                               travaille spécifiquement sur la question de la
                                                               vulnérabilité de certains adultes, dans le but
                                                               de coordonner les interventions de chacun
                                                               lors de situations d’urgence. Il est composé
                                                               d’élus à l’action sociale, à la santé, de cadres
                                                               du CCAS et des services municipaux concernés,
                                                               des personnels des circonscriptions d’action
                                                               sanitaire et sociale, de médecins, de repré-
                                                               sentants des sapeurs pompiers, de la police,
                                                               du service des tutelles, du CLIC…
                                                               I À Clamart, le CCAS pilote la coordination
                                                               partenariale – associations, compagnies de
                                                               taxis, services municipaux, consultation médico-
                                                               sociale, maison de l’emploi, hôpitaux, CAF,
                                                               commissariats, etc. – dans le but d’améliorer
                                                               la prise en charge des femmes victimes de
                                                               violences conjugales;
                                                               I À Bordeaux, le CCAS est porteur, depuis 1998,
                                                               du Plan local d’insertion par l’emploi (PLIE)
                                                               qui permet de coordonner et de mobiliser
                                                               localement les entreprises, l’ANPE, la Direction
                                                               départementale du travail, les différents
                                                               services de la Ville, le conseil général et le
                                                               conseil régional, la mission locale, la DDASS,




 16
                                                               les chambres consulaires, les associations.




        UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
  Expérience
Le CCAS/CIAS fait nécessairement preuve
de réactivité

I Relais  de proximité bien connus des usagers,
 les Villes et leurs CCAS sont des acteurs
 naturels et à part entière des plans nationaux
 du type Plan canicule, Plan grand froid, Plan
 de prévention et de lutte contre la pandémie
 grippale, etc. Ils ont une importante mission de
 veille, de recensement des besoins, d’information
 des usagers allant jusqu’à la coordination des
 acteurs au plan local.




  I Suite à la canicule de 2003, le CCAS                        sur la base d’une volonté stratégique assortie de
  de Marseille a organisé un dispositif de                      moyens humains et financiers, pour pallier à la
  prévention sur les deux mois d’été visant                     rigidité mais aussi aux carences voire à l’absence
  à lutter contre l’isolement, maintenir le lien                de dispositifs légaux.
  social auprès des personnes de plus de 60 ans
  fragilisées et vulnérables, et réactiver les                  I La souplesse d’intervention du CCAS est une
  solidarités de proximité. Trois types de repérages              plus-value unique pour répondre à la rigidité
  sont assurés grâce à une démarche partenariale                  des dispositifs légaux, gérés dans le cadre de
  avec les caisses de retraite, des associations                  logique de masses et auxquels le CCAS répond
  de bénévoles, les services de la Ville, les                     par une intervention micro sociale et indivi-
  infirmières, etc. Afin d’améliorer le fonction-                 dualisée. Ce type d’intervention permet de
  nement du dispositif, le CCAS a mis en place                    dépasser l’effet “couperet” des dispositifs légaux
  en 2008 un système d’information spécifique                     (exemple : pour maintenir le lien social avec les
  développé par son service informatique.                         personnes en situation de surendettement,
                                                                  exclues parce que considérées comme étant
                                                                  au-dessus des plafonds fixés pour bénéficier
I Les CCAS jouent également un rôle fondamental                   des dispositifs d’accompagnement, il n’est pas
 lors des situations de crise ou d’urgence liées                  rare que le CCAS intervienne via ses propres
 par exemple à des événements climatiques ou                      services d’accompagnement budgétaire).
 des catastrophes naturelles. Leur proximité avec
 les usagers les incite à trouver des solutions                 I Confronté aux carences observées sur certains
 concrètes pour aider, accompagner, soulager                      territoires, le CCAS s’investit également, souvent
 les victimes et leurs familles. Ce faisant, les                  par nécessité, là où il n’est pas forcément
 CCAS/CIAS mobilisent non seulement leurs                         attendu. C’est le cas par exemple en matière
 équipes mais aussi leurs partenaires associatifs                 de santé, un droit recouvrant des aspects très
 et les réseaux de bénévoles. Nantis de leur                      divers : accès aux soins, éducation à la santé,
 expérience, nombreux sont ceux les CCAS ayant                    répartition géographique de l’offre de soins,
 par la suite mis en place des dispositifs pérennes               etc. Si les CCAS/CIAS ne disposent pas de
 destinés à prévenir et anticiper ce type de situations.          compétences obligatoires dans ce domaine,
                                                                  nombreux sont ceux qui par leur action faculta-
Le CCAS/CIAS dispose d’une souplesse                              tive (Bourges, Belfort, Cambrai, Bergerac,…)
d’intervention aujourd’hui indispensable                          contribuent à concrétiser ce droit fondamental.
                                                                  Ce type d’intervention vaut dans d’autres
Le CCAS active les dispositifs de droit commun                    domaines (gérontologie, famille) où les besoins
et joue un rôle clé en matière de pré-instruction,                des usagers ne sont pas satisfaits et auxquels
d’accompagnement et de suivi des dossiers                         le CCAS/CIAS répond par nécessité à la hauteur




                                                                                                                 17
relevant des dispositifs de droit commun (RMI,                    de ses moyens et au regard de sa mission de
FSL élargi, etc.). Il intervient aussi fréquemment,               service public social de proximité.



                                                           Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
I Le  CCAS intervient enfin, de façon subsidiaire                    > les aides extra-légales des CCAS/CIAS
  et interstitielle, là où n’existe aucun dispositif                 traduisent une intervention complémentaire et
  légal, en anticipation ou en complément de ces                     subsidiaire aux dispositifs légaux dès lors que
  derniers (avance sur droits, intervention auprès                   ceux-ci sont épuisés ou ne peuvent pas ou plus
  des personnes non éligibles à un dispositif                        être mobilisés.
  légal ou ayant épuisé leurs droits, etc.).
                                                                    I Plusieurs critères d’octroi   pour éviter tout
Le CCAS/CIAS fait du “sur mesure” grâce                              traitement mécanique de la demande
à une approche globale des besoins de l‘usager                       Au-delà des conditions administratives pour
                                                                     prétendre aux aides et secours individuels, la
Rappelons que selon le principe de libre admi-                       situation financière reste le principal critère
nistration des collectivités territoriales et au titre               retenu pour l’octroi ou non d’une aide financière.
de l’aide facultative, le CCAS peut déterminer ses                   Au préalable sont vérifiées certaines conditions
propres modalités d’intervention pour « mener une                    (absence de tutelle, épuisement des dispositifs
action générale de prévention et de développement                    légaux, etc.).
social dans la commune ». Pour ce faire, le CCAS                     Dans cette perspective, les CCAS/CIAS se basent
observe certaines règles fondamentales : intervenir                  sur des modes de calcul des ressources divers
auprès des habitants de la commune (spécialité                       et complexes prenant en compte les ressources
territoriale) et sur la base d’activités à caractère                 mais aussi la composition et les charges du
social (spécialité matérielle); agir selon le principe               foyer. Certains CCAS/CIAS combinent plusieurs
d’égalité devant le service public.                                  systèmes (pour faciliter le calcul du reste à charge
                                                                     pour l’usager). D’autres jugent la réalité au cas
Au printemps 2007, l’UNCCAS a réalisé une                            par cas.
enquête sur les aides délivrées de manière                           Quoi qu’il en soit, la situation financière reste
facultative par les CCAS/CIAS et dont les résultats                  un critère très présent lorsqu’il s’agit de répondre
obtenus ont porté sur les budgets de l’année                         à un accident de la vie des familles, mais aussi
2006 de 200 CCAS/CIAS adhérents, soit 9 millions                     et surtout pour éviter la pérennisation d’aides
d’habitants. Cette enquête apporte de nombreux                       qui doivent rester ponctuelles.
enseignements :

I Une    “soupape de sécurité” nécessaire
  > au sein des CCAS/CIAS, près de 69 % des
  aides octroyées aux usagers le sont sous forme
  de secours puis sous forme d’aides directes (22 %)
  et enfin, sous forme d’aides indirectes (8 %) ou
  de prêts (2 %). Les aides accordées sous forme
  de secours le sont pour couvrir des besoins
  alimentaires et/ou de restauration scolaire
  (51 %), de logement (18 %), d’énergie (12 %) [5].
  > l’objectif principal de ces aides est de soutenir
  les usagers en cas d’urgence ou de difficultés
  exceptionnelles (aide alimentaire, logement,
  énergie). Elles constituent une sorte de “soupape                 I Des montants individuels relativement
  de sécurité” nécessaire. Ces aides n’ayant pas                     modiques et pourtant essentiels pour l’usager
  strictement une visée d’insertion professionnelle,                 > en tenant compte du mode de calcul adopté,
  elles ne sauraient être fusionnées avec les                        le montant moyen des secours varie de 102 €
  aides des autres institutions.                                     (reste à vivre), 103 € (quotient familial) à 150 €
                                                                     (barème). Les aides directes varient en moyenne
                                                                     de 50 € (reste à vivre), 55 € (quotient familial)
                                                                     à 60 € (barème).
                                                                     > le montant des aides, relativement modique,
                                                                     ne permet pas de considérer que les aides




  18
                                                                     extra-légales des CCAS ont un effet non incitatif
                                                                     au retour à l’emploi.
[5] Les secours sont accordés dans le cadre de l’urgence,
    à des personnes momentanément privées de ressources,
    pour faire face aux besoins élémentaires du quotidien.
    Les aides financières sont accordées, hors impératif absolu




            UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
    d’urgence, à des personnes ou des familles en précarité
    confrontées à des difficultés ponctuelles majeures. Les prêts
    sociaux à taux zéro peuvent être remboursables ou non.
  > moins de 10 % des demandes d’aide ont fait                  I Les CCAS ont été précurseurs dans de nombreux
  l’objet de plusieurs requêtes auprès d’autres                     domaines (le CCAS de Besançon est à l’origine
  acteurs sociaux délivrant des aides facultatives,                 de la création du RMI en 1968 sous l’appellation
  ce qui relativise l’idée que les personnes sollicitent            “minimum social garanti”… ; celui de Grenoble a
  et obtiennent des aides auprès de multiples acteurs.              été un initiateur des politiques de maintien à
  Cependant, pour éviter tout abus, on ne saurait                   domicile des personnes âgées,…).
  trop insister sur l’intérêt du travail de coordination
  des acteurs sociaux du territoire, un rôle que peut               Les CCAS/CIAS s’adaptent en temps réel
  naturellement être amené à jouer le CCAS.                         face aux nouvelles problématiques liées à
                                                                    l’évolution de notre contexte socio-écono-
Ce type d’intervention “sur mesure” n’exclut pas des                mique (émergence des travailleurs pauvres
démarches locales de dialogue et d’information                      par exemple). Ils sont ainsi passés depuis
réciproque des aides financières avec les autres                    plusieurs années des logiques de statuts à
acteurs du territoire. En Haute-Garonne par exemple,                des logiques de niveaux de ressources (et cela
le CCAS est partie prenante du dispositif CORAFIN                   bien avant la loi généralisant le RSA) ;
créé en 1989. Ce dispositif réunit l’ensemble des
partenaires susceptibles d’attribuer des aides                  I Les    CCAS/CIAS ont anticipé ou se sont lancés
financières (direction de la solidarité du conseil                  dans l’expérimentation de dispositifs innovants :
général, DDASS, CPAM, CAF, CCAS, etc.) lors de                      > une cinquantaine de CCAS/CIAS sont d’ores
réunions hebdomadaires, ce qui permet d’examiner                    et déjà engagés dans des démarches de micro-
les demandes d’aides financières complexes                          crédits personnalisés (en lien avec des parte-
et/ou relevant de plusieurs fonds et de répartir                    naires bancaires et la CDC) ;
les aides entre les différents partenaires dans le                  > des CCAS/CIAS sont porteurs de structures
cadre de leurs compétences respectives.                             ou de dispositifs novateurs (Pôles d’accueil en
                                                                    réseau pour l’accès aux droits ; Programme
Le CCAS/CIAS innove et doit s’adapter                               d'acquisition du langage pour les enfants en
en permanence pour faire face aux évolutions                        situation de précarité sociale, retenu à Grenoble
de la demande sociale                                               dans le cadre de l'appel à expérimentations
                                                                    sociales initié par le Haut commissariat aux
Dans le prolongement de sa mission d’observation,                   solidarités actives contre la pauvreté) ;
le CCAS/CIAS mobilise les résultats de son analyse                  > d’autres ont adapté ou créé des équipements
des situations et des tendances sociales observées                  originaux pour répondre à de nouveaux
sur son territoire pour mettre en œuvre une politique               besoins (exemple : le CCAS de Chartres de
globale favorable aux expérimentations, ce qui illustre             Bretagne qui, dans le souci de répondre à la
                                                                I




sa capacité d’innovation et d’anticipation (création                fois au vieillissement des personnes en




                                                                                                                 19
de nouveaux dispositifs ou de structures alternatives,              situation de handicap mental et au vieillisse-
recherche de solutions innovantes, etc.).                           ment de leurs parents, a intégré un foyer de



                                                           Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
                                                                      Expériences
  vie à son EHPAD [6]. L’intérêt de la démarche                     Ces démarches sont l’occasion de mesurer
  est double : éviter de rompre un lien, parfois                    l’impact de l’action du CCAS.
  fusionnel, entre les intéressés ; intégrer la
  personne handicapée dans un véritable lieu de
  vie grâce à une active politique d’animation) ;
  > l’UNCCAS, quant à elle, travaille actuellement
  à l’élaboration d’indicateurs locaux de la pauvreté                 I À Angers, le CCAS, porteur d’une initiative
  dans le cadre d’une mission expérimentale                           de micro-crédit personnel, a réalisé en
  que lui a confié la Délégation interministérielle                   novembre 2006 un diagnostic social auprès
  à l’innovation et à l’expérimentation sociale                       des bénéficiaires potentiels du dispositif,
  (DIIESES).                                                          réunis au sein de son Comité d’usagers.
                                                                      Le recueil de témoignages des bénéficiaires
Le CCAS est un acteur bien identifié                                  de prêts a ainsi conforté l’importance du rôle
des usagers auxquels il donne la parole                               d’accompagnement du CCAS : « on tient
afin d’améliorer la pertinence des actions                            compte de la personne, de l’humain » ; « c’est
qui leur sont destinées                                               bien que le CCAS examine le dossier avant
                                                                      d’être transmis à la banque » ; « le CCAS est
I Les CCAS/CIAS développent de manière volon-
                                                                      un référent, ce n’est pas un piège » [7].
  taire et facultative des dispositifs de lutte contre                I À Pont de Claix, l’analyse des besoins
  l’isolement, générateurs de lien social, dont la                    sociaux par le CCAS ayant permis de constater
  plupart se fondent sur la participation des usagers                 les besoins spécifiques des usagers de la
  (ateliers d’expression ou de pratiques artis-                       Maison de l’emploi (principalement des
  tiques, démarches de revalorisation de l’estime                     femmes isolées), des ateliers ont été mis
  de soi des usagers en difficulté afin de les                        en place en 2008, en lien avec le pôle emploi
  encourager à être pleinement acteurs de leurs                       et une association, afin d’aider ces femmes
  propres démarches d’insertion ou de réinser-                        exclues à construire leur projet professionnel
  tion, etc.). Ces démarches participatives sont                      et à les accompagner dans leur projet de vie
  organisées soit de manière pérenne (comités                         grâce à des ateliers d’expression (théâtre,
  d’usagers et autres collectifs), soit de façon                      écriture, danse, etc.).
  ponctuelle afin de mieux connaître les besoins,
  les attentes mais aussi la vision qu’ont les
  usagers de leur CCAS/CIAS.




 20
                                                                    [7] Résultats du diagnostic social mené à Angers et complété à Neuf-
                                                                        château, dans le cadre de la convention de partenariat entre l’UNCCAS




           UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
                                                                        et la Caisse des dépôts et consignations en faveur du développement
                                                                        du micro-crédit social personnalisé et réalisé auprès des usagers
[6] Établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes.       du CCAS d’Angers et de Neufchâteau en novembre 2006.
    Cette écoute des usagers contribue à faire                  60 % des répondants estiment par ailleurs que la
    progresser l’action sociale de proximité mais               création du bloc de compétence “action sociale
    aussi les pratiques des professionnels. Elle                d’intérêt communautaire” ouverte par la loi de
    fait écho aux différents leviers mis en œuvre               cohésion sociale est de nature à alimenter la
    par les CCAS pour moderniser leurs pratiques                réflexion sur la prise de compétences sociales
    ou leurs dispositifs. Elle rejoint également les            par ces mêmes intercommunalités. Il en va de
    démarches de formation (via par exemple la                  même pour l’inscription de cette compétence
    validation des acquis de l’expérience) et de                parmi les compétences optionnelles (et non
    valorisation des acteurs fondées sur l’implication          plus facultatives) des communautés et le fait
    active des équipes.                                         d’intégrer l’action sociale dans les dispositions
                                                                du code des collectivités (et non plus seulement
Le CCAS est un lieu de réflexion                                le code de l’action sociale).
et d’animation territoriale, notamment
au niveau intercommunal                                       I Ces   évolutions sont d’ailleurs encouragées
                                                                par de nombreux conseils généraux qui voient
Face à l’insuffisance de moyens dans les petites                dans le développement de l’intercommunalité
communes, notamment en milieu rural, d’im-                      à vocation sociale un effet positif et dans le CIAS
portantes réflexions ont été engagées autour des                un interlocuteur pertinent, tant pour recevoir
opportunités ouvertes par le développement de                   des délégations de compétences que pour être
l’intercommunalité. En son temps, l’UNCCAS                      le relais des politiques départementales. Les
avait d’ailleurs contribué aux débats dans le                   résultats de l’enquête précitée confirment cet
cadre du projet de loi libertés et responsabilités              intérêt puisque 56 % des répondants soulignent
locales de 2004. Dans ce prolongement, la loi de                que leurs conseils généraux manifestent une
programmation pour la cohésion sociale du 18 jan-               politique volontariste d’incitation à la prise de
vier 2005 a ouvert de nouvelles perspectives, en                compétence sociale des intercommunalités.
faveur du développement de l‘intercommunalité
à vocation sociale (création d’un bloc de compé-
I




tence “action sociale d’intérêt communautaire”
parmi les compétences optionnelles des inter-
communalités à fiscalité propre), mais aussi de
la simplification des modalités, de création des
centres intercommunaux d’action sociale. L’action
sociale intercommunale devrait par conséquent
connaître de nouveaux développements dans les
années à venir.

I Les   résultats d’une enquête menée conjoin-
    tement par l’UNCCAS et l’Assemblée des
    communautés de France [8] et obtenus auprès
    d’une centaine de structures intercommunales
    (majoritairement des communautés de com-                  I Enfin,  plus du tiers des 150 structures inter-
    munes situées en zone rurale et rassemblant                 communales adhérentes à l’UNCCAS (CIAS,
    en moyenne une quinzaine de communes et                     communautés de communes et autres EPCI)
    17 000 habitants), montrent que pour 57 %                   l’ont rejoint après 2005, année de promulgation
    d’entre elles, l’intervention intercommunale en             de la loi de cohésion sociale. Pour l’UNCCAS,
    matière sociale favorise l’amélioration de l’offre          les efforts menés en faveur de l’intercommu-
    de services aux habitants et la réponse à leurs             nalité à vocation sociale et de la création des
    problématiques sociales (enfance, jeunesse,                 CIAS (en termes d’information, de formation
    personnes âgées en priorité). Elle permet éga-              des acteurs et de sensibilisation politique),
    lement d’initier de nouveaux partenariats et de             s’inscrivent en parallèle du soutien apporté au
    développer le territoire communautaire.                     développement de l’action sociale communale,
                                                                les deux démarches étant de nature à renforcer




                                                                                                               21
                                                                le maillage territorial des équipements et
                                                                services sociaux sur nos territoires.



                                                         Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
[8] Enquête réalisée au mois de décembre 2008.
                                                             2 / Les CCAS/CIAS
                                                                 et les associations




Expérience
                                                            Les interlocuteurs des CCAS/CIAS sont nombreux.
                                                            En effet, dans le cadre de leurs activités, ces
                                                            derniers sont amenés à travailler régulièrement
                                                            avec les Caisses primaires et Caisses régionales
                                                            d’assurance maladie (CPAM et CRAM), les Caisses
                                                            d’allocations familiales (CAF), les centres hospita-
                                                            liers, les bailleurs sociaux, les pôles emploi, etc.
                                                            Certains ont également noué des relations avec
I L’épicerie solidaire du CCAS de Saintes                   les entreprises du secteur privé de leur territoire
                                                            dans le cadre de démarche d’insertion ou de lutte
La création de l’épicerie solidaire est
                                                            contre l’exclusion.
l’aboutissement d’un travail de partenariat
mené avec les associations. Constatant que
                                                            Parmi ces nombreux partenariats, les associations
la distribution alimentaire sur le territoire
                                                            occupent une place privilégiée. Le champ social
communal est assurée par de nombreux
                                                            est l’un des secteurs privilégiés d’intervention des
intervenants, aux modes d’intervention et
                                                            associations. Leurs liens avec les CCAS/CIAS se
aux objectifs différents, et que de l’approvi-
                                                            manifestent à plusieurs niveaux. D’abord au sein
sionnement de chacune des structures
                                                            du conseil d’administration du CCAS/CIAS dont
devient difficile, le CCAS propose en 2001
une action visant à renforcer la synergie                   la composition paritaire prévoit qu’aux côtés des
                                                            membres élus figurent des membres nommés




                                                              Expérience
des moyens et à favoriser la participation des
bénéficiaires. Deux agents du CCAS sont                     parmi les représentants de la vie associative (dont
chargés de l’organisation du processus.                     des représentants d’associations dans les secteurs
Durant trois années de rencontres et d’échanges,            de l’insertion, du handicap, des personnes âgées
les acteurs regroupés en différents groupes                 et des familles). Cette parité avec la vie associative
                                                            est une richesse ainsi qu’une “exception culturelle”




Témoignage
(pairs, bénéficiaires, bénévoles, élus) contribuent
à l’élaboration collective du projet, de ses                française en Europe.
valeurs, de ses objectifs opérationnels, lequel
aboutit à la création d’une association en 2006.            Les associations, dont les initiatives participent
Cette dernière compte aujourd’hui 920 familles              pleinement de la réponse sociale apportée aux
inscrites et assure la distribution alimentaire             usagers, sont par ailleurs amenées à solliciter
auprès de plus de 2 000 personnes. 90 béné-                 différents partenaires financiers, dont le CCAS/
voles sont impliqués dans le fonctionnement                 CIAS, afin d’obtenir son soutien aux activités d’uti-
de l’opération. L’épicerie solidaire du CCAS est            lité générale qu’elles développent. Cette relation
aussi un espace de rencontres et de mixité
sociale où sont organisés des ateliers ouverts
à tous les publics sur la gestion d’un budget,
la pratique de la cuisine familiale, etc.
                                                              I Le CCAS de Grenoble à l’écoute
                                                                de besoins spécifiques
                                                              Le CCAS de Grenoble, interpellé par le
                                                              collectif des associations de bénévoles,
                                                              a créé et développé un lieu d'accueil pour
I Pierre Frison, ancien adjoint aux affaires                  les populations en errance accompagnées
  sociales de Bar sur Aube (Actes, juin 2004)                 de chiens, souvent non admises par les
« La participation obligatoire d’administrateurs              structures classiques d'hébergement.
non élus et représentant la société civile                    En partenariat avec la DDASS et les
est une richesse. Le tandem administrateur                    associations, cette structure est devenue
élu - administrateur bénévole est indisso-                    un CHRS de stabilisation permanent
ciable selon moi de la bonne marche                           de 19 places, géré par l'association




22
de nos structures ».                                          Relais Ozanam.




      UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
  Témoignage
   I Annie Cuello, directrice du CIAS du Grand Auch
     (extrait de L’intercommunalité sociale, un enjeu pour la cohésion des territoires,
     collection Les Indispensables de l’action sociale locale, UNCCAS, février 2006)
   « Avant la création du CIAS, en janvier 2006, nous avions déjà établi des partenariats forts avec
   les associations qui sont essentiellement implantées à Auch, les autres communes concernées
   étant de petite taille. La création du CIAS n’a pas vraiment modifié les relations qui s’étaient donc
   déjà mises en place, notamment dans le domaine de la précarité. En revanche, notre démarche
   qualité ISO 9001 nous a permis d’être plus précis dans nos modes de fonctionnement, d’approfondir
   la formalisation et la traçabilité de nos actions vis-à-vis de nos partenaires institutionnels et
   associatifs. De plus, certains partenariats mis en place du temps du CCAS, comme l’organisation
   d’une coordination alimentaire avec des associations caritatives ou un travail sur l’errance mené
   avec l’association Regar, ont été renforcés par la création du CIAS. Par ailleurs, les subventions
   destinées aux associations attribuées autrefois par la Ville d’Auch le sont aujourd’hui par la
   communauté de communes, ce qui permet de mieux identifier la portée intercommunale des aides
   attribuées et, par là même, l’assise intercommunale de leurs actions ».


peut prendre la forme de subventions ou de délé-                existants, les associations doivent nécessairement
gations de service (à noter que l’évolution de la légis-        en ternir compte dans leurs interventions. Cette
lation européenne devrait vraisemblablement avoir               recherche de cohérence et de complémentarité




  Expérience
des conséquences sur ce type de relation).                      est un gage d’efficacité de la réponse sociale qui
                                                                permet de limiter les risques de redondance et
L’intervention de chacun des acteurs – institu-                 de dispersion des énergies.
tionnels ou associatifs - doit contribuer à renforcer
l’offre de services sociaux proposés aux habitants.
Pour être pertinente, il importe que cette offre
soit coordonnée non seulement au regard des
spécificités propres à chaque territoire, mais
aussi des stratégies politiques définies localement
(également au niveau départemental ou régional).
Ces dernières étant fondées sur l’analyse des
besoins sociaux (une des missions du CCAS) et
le recensement d’équipements et de services




   I Le CCAS de Chalons en champagne,
   gestionnaire du “115” avec ses partenaires
   associatifs
   Soutenus par la DDASS, le CCAS, la Croix Rouge
   et l’Armée du Salut, prennent en charge la
   gestion du 115 à tour de rôle tous les 2 mois,
   dans le cadre d’une convention. La formation
   en écoute téléphonie sociale des salariés
   et des bénévoles a permis d’améliorer
   l’évaluation de la situation des personnes,
   les propositions vers les structures d’accueil,
   l’échange sur les pratiques de chacun.
   La mise en place du dispositif a contribué




                                                                                                                 23
   à renforcer le dialogue entre les partenaires.




                                                           Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
 3 / Les CCAS/CIAS
     et les Départements




  Expériences
                                                               Localement, ces relations, d’abord informelles,
                                                               entrent souvent par la suite dans le cadre de
                                                               conventions de partenariat et d’objectifs, que ce
La décentralisation a confié aux Départements                  soit directement entre CCAS/CIAS et conseils
un rôle de chef de file. Dans ce cadre, les conseils           généraux ou entre ces derniers et les Unions
généraux et les CCAS/CIAS ont mutuellement                     départementales de CCAS/CIAS. Outre qu’elle
intérêt à travailler en étroite collaboration. Leur            permet de coordonner les interventions de chacun,
complémentarité porte à la fois sur l’analyse des              cette démarche valorise l’apport complémentaire
besoins sociaux mais aussi sur la répartition des              des deux partenaires et évite la superposition et la




                                                                 Expérience
publics ou la délégation de compétences.                       redondance des interventions et des financements.
                                                               Elle confirme bien souvent l’importance du rôle
                                                               des CCAS/CIAS dans l’accompagnement des
                                                               bénéficiaires, tant d’un point de vue humain que
                                                               financier. Enfin, ces conventions de partenariat sont
  I Les partenariats entre Unions                              de nature à conforter la pérennité des relations
    départementales de CCAS-CIAS                               entre les deux partenaires.
    et conseils généraux
  En matière de handicap :
                                                               L’intérêt de ces conventions d’objectifs et de gestion
                                                               (entre CCAS/CIAS et conseils généraux mais aussi
  • Dans le Gers, l’Aisne et la Seine-Maritime,
                                                               entre CCAS/CIAS et CAF ou CRAM) a été rappelé
  les UDCCAS siègent à la commission
                                                               dans le cadre de l’étude relative aux dispositifs
  exécutive de la MDPH. À Sens, le CCAS
                                                               extra-légaux des CCAS/CIAS réalisée par l’UNCCAS
  porte depuis octobre 2006 une antenne de
  la MDPH dans ses locaux, ce qui contribue
  à la relation de proximité avec les usagers.




                                                                 Témoignage
  Cette structure est le fruit du partenariat
  réussi entre le conseil général de l’Yonne,
  le CCAS et l’association pour adultes                          I Conseil général et CCAS des Yvelines
  et jeunes handicapés.                                          Depuis 2004, le conseil général a mis en
  • Dans les Côtes d’Armor, 14 CCAS ont pu,                      place l’opération Yvelines Étudiants Seniors
  sous l’impulsion de l’UDCCAS, se porter                        (YES). Il s’agit de proposer à des étudiants
  volontaires pour être reconnus “relais-                        de rendre visite à des personnes âgées en
  contact” de la MDPH et assurer à ce titre                      juillet/août. La mise en œuvre est faite par
  un rôle de guichet pour le dépôt des dossiers                  les coordinations gérontologiques, en lien
  de personnes en situation de handicap.                         avec l’ensemble des CCAS du département,
  Dans les Landes, le CCAS de Saint-Vincent-                     sauf au Nord-Est du territoire, non couvert
  de-Tyrosse a signé, en mars 2006, une                          par une coordination, où cinq CCAS sont
  convention avec le conseil général portant                     les relais directs.
  sur l’accueil et l’information des personnes
  handicapées et de leurs proches.
  • Une convention cadre est en cours de
  discussion entre l’UDCCAS 62 et la MDPH.
  En matière d’insertion :
                                                                 I Docteur Joëlle Martinaux, présidente de
  De nombreuses UDCCAS ont négocié des
                                                                   l’Union des CCAS des Alpes-Maritimes,
  conventions de partenariat avec les conseils
                                                                   adjoint au maire de Nice délégué aux
  généraux (Isère, Nord, etc.) notamment en
                                                                   affaires sociales et à la solidarité
  matière de suivi des bénéficiaires du RMI.
                                                                   (Actes, novembre 2008)
  Dans le Rhône, l’UDCCAS a signé deux
  conventions avec le conseil général : l'une                    « L’UDCCAS des Alpes-Maritimes s’inscrit
  organise le cofinancement et la délégation                     dans cette dynamique partenariale,
  de gestion du Fonds local d'aide aux jeunes                    notamment avec le conseil général. Cette
  aux communes et aux CCAS, l'autre                              démarche s’est traduite par la définition
  réglemente les modalités particulières                         commune d’une charte relative à la prise
                                                                 en charge des allocataires du RMI […] ».




 24
  de mise en œuvre du RMI.




         UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
pour le compte du Haut commissaire aux solida-
rités actives contre la pauvreté en juin 2008.




  Témoignage
Par conséquent, plutôt que de confier aux seuls
conseils généraux une compétence exclusive en
matière d’action sociale, l’expérience du terrain tend
à plaider en faveur d’un renforcement de l’articu-
lation des interventions entre conseils généraux et
leurs partenaires que sont les CCAS/CIAS. D’un point
de vue financier, il est d’ailleurs difficile d’imaginer
des communes - qui auraient été amputées de leur
compétence sociale - transférer à des Départements




                                                                   Expérience
confrontés mathématiquement à de nouvelles
demandes, les crédits affectés jusque-là à leurs




  Témoignage
propres politiques sociales communales.




   I Nicole Brossard, directrice du CIAS de
     la communauté d’agglomération de Blois
     (Actes, juin 2007)
   « Le passage en CIAS nous a permis d’obtenir
   une clarification des relations avec le conseil
   général du Loir-et-Cher pour le suivi des
   bénéficiaires du RMI ».



                                                                   I Convention entre le conseil général
                                                                     du Nord, la CAF et le CCAS de Tourcoing
   I Dominique Dupilet, président                                  La démarche initiée en 2003, visait préala-
     du conseil général du Pas-de-Calais                           blement à ce que chacun des partenaires
     (Actes, novembre 2008)                                        se connaissent mieux afin d’organiser le
   « Les contrats territoriaux de développement                    partenariat visant à mettre fin à l'enche-
   durable que nous avons mis en place avec                        vêtrement des actions portées par les
   les 47 intercommunalités du Pas-de-Calais                       différentes institutions. Cette démarche
   abordent les compétences du Département                         a permis d'aboutir en 2006 à la signature
   et de la Communauté, leurs opérations                           d'une convention entre les trois partenaires.
   en maîtrise d'ouvrage et leurs politiques                       Elle écarte toute forme de subordination
   volontaristes […] La création de CIAS                           d'une collectivité à une autre et privilégie
   (portés par les intercommunalités) facilite                     la recherche de consensus et d'accord sur
   la coordination des acteurs sur les territoires.                “des objectifs partagés et des modes de
   La présence d’un interlocuteur unique                           coopération acceptés”. Cette convention
   facilite l’échange d’informations, crée une                     s'est traduite non seulement par des
   dynamique territoriale favorable à l’échange                    échanges réguliers, mais également par
   de pratiques, à une meilleure gestion des                       des participations croisées sur les dispositifs
   dispositifs et globalement à une amélioration                   des uns ou des autres. De nombreuses
   de la qualité de service rendu au public                        coopérations partenariales sont issues de
   (création de passerelles). La mise en place                     cette convention. Cette dernière témoigne
   d’actions innovantes s’en trouve facilitée                      de la volonté du conseil général du Nord
   autour par exemple de la santé, de la                           et de son président Bernard Derosier de
   parentalité, de l’aide aux devoirs ».




                                                                                                                 25
                                                                   s’appuyer sur les CCAS.




                                                           Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
                                                               Expérience
 4 / Les CCAS/CIAS et les Régions
L’action sociale n’entrant pas dans les attributions
des Régions, les CCAS/CIAS ne sont pas particuliè-             I Conventions entre le conseil régional




                                                               Expérience
rement incités à travailler avec elles. Cependant,               Poitou-Charentes et des CCAS autour
les différentes politiques régionales (transport,                du micro-crédit social personnalisé
économie, formation, santé) peuvent avoir un certain           Nombreux sont les CCAS/CIAS qui se sont
impact sur le contexte de leurs interventions.                 engagés dans des démarches de micro-crédit
Aussi, un travail de concertation avec les Régions             social. C’est dans le cadre d’une convention
peut, dans bien des cas, s’avèrer utile.                       avec le conseil régional, engagé dans la
                                                               mise en œuvre du dispositif de micro-crédit
De plus, dans le cadre des Fonds structurels Euro-             social depuis 2007 (avec le soutien de la
péens, les Régions étant les interlocutrices de l’Union        Caisse des dépôts et consignations), que




  Expérience
européenne, ces dernières doivent tenir compte des             certains CCAS de la région accompagnent
propositions des Villes afin d’établir les compléments         les bénéficiaires dans leurs demandes
de programmation validés ensuite par la Commission             de prêts.
Européenne. Ce travail, qui doit être fait aujourd’hui
en lien avec les préfectures, n’étant pas ou peu
réalisé, il convient de l’approfondir.
Quelques conventions de partenariat ont été
signées entre des CCAS/CIAS et des conseils
régionaux. Cette transversalité entre l’action des
                                                               I Les CCAS de Bretagne signataires
Régions et l’action sociale locale est un élément
                                                                 de la charte régionale pour la qualification
positif. Elle peut être améliorée notamment grâce
                                                                 des aides à domicile
à la constitution d’unions régionales de CCAS/
CIAS (ce type d’union existe en Basse Normandie).              Une charte relative à la qualification
                                                               et à la professionnalisation du secteur de
                                                               l’aide à domicile a été formalisée sur la
                                                               période 2007-2013 (projet conduit dans le
                                                               cadre du contrat de projet État-Région).




  Expérience
                                                               Cette charte associe l’ensemble des acteurs
  I Les actions collectives du CCAS de                         mobilisés autour de l’amélioration de la
    Tourcoing soutenues dans le cadre                          qualité des emplois, mais aussi de l’insertion
    du Plan régional de santé publique                         et de la qualification des demandeurs
  Le CCAS bénéficie de financements de la                      d’emploi et de la promotion des possibilités
  Région dans le cadre du Plan régional de                     d’évolution de carrière. Les CCAS de la
  santé publique pour ses différentes actions                  région sont signataires de cette charte,
  collectives : insertion par le sport (« Vis ta               aux côtés du conseil régional, des conseils
  mine ») ; Préparation et partage de repas                    généraux, de la Direction du travail, de
  au “Restaurant convivial”, École des consom-                 la Caisse nationale de solidarité pour
  mateurs enfants avec un accompagnement                       l’autonomie et du réseau d’employeurs.
  axé sur la santé et la prévention.                           Le dispositif prend en charge la majeure
                                                               partie du coût de formation et de
                                                               remplacement du personnel.




  I Les Unions départementales des CCAS du Nord et du Pas-de-Calais associées à la mise
    en œuvre d’un plan régional des métiers au service des personnes âgées et handicapées
  Les deux Unions participent à un travail partenarial associant la Région, l’État et les associations
  dans le cadre de la mise en œuvre d’un Plan régional d’aide à domicile, lequel constitue un des axes
  du Plan régional des métiers au service des personnes handicapées et des personnes âgées




 26
  dépendantes expérimenté dans trois régions : Alsace, Centre et Nord-Pas-de-Calais.




         UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
                                                                    Témoignage
 5 / Les CCAS/CIAS et l’État
De même que l’UNCCAS travaille naturellement
en lien avec les directions ministérielles, les CCAS/               I Jean Philippe Guilloton, directeur adjoint
CIAS, en tant qu’établissements publics adminis-                      du Pôle social de la DDASS du Nord
tratifs gestionnaires de nombreux équipements                         (Actes, juin 2008)
et services de proximité, ont pour interlocuteurs les               Dans le département du Nord, où le nombre
services déconcentrés de l’État et les organismes                   de logements-foyers est historiquement
de sécurité sociale.                                                élevé […] le taux de conventionnement attei-
                                                                    gnait 98 % fin 2007. « Nous avons bénéficié
L’UNCCAS et les CCAS/CIAS suivent avec beaucoup                     d’une dynamique qui a pris dès 2002, grâce
d’attention les démarches de réorganisation des                     à une commission de suivi de la réforme
services de l’État, à la fois au plan national et au plan           mise en place pour accompagner les décideurs,
local. Dans le prolongement de ses échanges                         et l’appui du schéma gérontologique qui
avec la Direction générale de l’action sociale et                   fixait un taux de transformation des
compte tenu de la réorganisation des services                       logements-foyers à 50 % ».
de l’État dans le domaine social (dans le cadre de




                                                            Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS   27
                                                              Expérience




 Expérience
la RGPP), l’UNCCAS aspire à poursuivre voire
à renforcer ses relations partenariales avec la
nouvelle direction de la cohésion sociale. Elle
accueille favorablement le travail entamé avec                I Le CCAS de Neufchâteau, gestionnaire
la Direction territoriale de la DGAS, laquelle                  d’un Pôle d’accueil en réseau pour
présente une orientation plus pertinente qu’une                 l’accès aux droits (PARADS)
collaboration avec une direction centrée sur une              Afin de faciliter l'accès aux droits sociaux
thématique ou un public particulier.                          tout en garantissant un maintien des services
                                                              publics en milieu rural, le CCAS a mis en
                                                              place une “Maison du CCAS”. Plus qu'un
                                                              guichet unique, ce lieu vise à informer,
                                                              accompagner les usagers dans l'exercice
                                                              de l'ensemble de leurs droits dans le
  I Le CCAS de Joué les Tours était pilote                    domaine social, de la santé, du logement,
    du dispositif de réussite éducative en 2007               de l'emploi-formation ou encore de l'entre-
                                                              prise et du travail. Deux agents accueillent




 Expérience
  Pour garantir la gestion collective du projet,              le public (physiquement, par téléphone ou
  un dispositif d’animation partagé a été mis                 Internet) et lui fournissent une première
  en place reposant sur un Comité de pilotage                 information. La Maison du CCAS regroupe
  et un comité d’éthique associant à différents               35 organismes spécialisés regroupés en
  niveaux les partenaires institutionnels et                  5 pôles d'activité : pôle social, logement,
  les acteurs de terrain. Le projet est né avec               monde de l'entreprise, juridique, emploi-
  le soutien financier de l’État, de la Ville, du             formation. Elle accueille le point information
  conseil général, de la Caisse d’allocations                 jeunesse labellisé par l’État et financé pour
  familiales et des partenaires opérationnels                 une partie par la CAF des Vosges; un espace
  signataires d’une charte (Ville, centre                     emploi ; un espace documentation…
  d’information du droit des femmes et des                    Diverses expositions sont réalisées dans
  familles, CAF, État, associations).                         l'année et des actions sont menées auprès
                                                              de personnes illettrées. La création et le
                                                              développement de la Maison du CCAS
                                                              s'appuient sur un travail de diagnostic mené
                                                              par le CCAS et le Pays ; une démarche
                                                              globale d'accueil du public ; la participation
                                                              de l'ensemble des acteurs locaux (profes-
  I Le CCAS de Privas et la CAF                               sionnels, élus et habitants) ; la diffusion
    partenaires dans la mise en place                         régulière d'informations auprès des usagers
    d’une “maison sociale”                                    et des professionnels ; la mutualisation
  Dans le cadre d’une convention de partenariat               de l'information grâce à la création d’un
  signée en 2007, un comité de pilotage                       outil dédié.
  tripartite (CCAS, Ville, CAF) gère cette
  maison sociale née d’échanges locaux et
  d’une volonté commune d’offrir un guichet
  de proximité aux usagers grâce à une
  mutualisation de moyens. Un comité de
  coordination (composé d’élus locaux et
  d’administrateurs de la CAF) et un comité
  de suivi (travailleurs sociaux) ont préfiguré
  la mise en place du dispositif.




 28     UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
 6 / Les CCAS/CIAS et l’Europe                                 un rôle importants dans le champ des services
                                                               sociaux et de proximité.
Si l’action des CCAS/CIAS est ancrée dans la
proximité, elle s’inscrit néanmoins dans un contexte           En dépit d’une grande diversité d’architectures
européen beaucoup plus large. À ce jour, les                   administratives, on constate que l’administration
échanges des CCAS/CIAS avec les institutions                   communale est le premier échelon couvrant
européennes ou avec leurs homologues européens                 l’ensemble du territoire européen (on compte
sont encore peu nombreux. C’est notamment                      91 252 communes en Europe dont près de 80 %
pour cette raison que l’UNCCAS a créé en 2008                  se situent dans 5 pays, dont 40 % en France).
l’association ELISAN (European Local Inclusion                 Cependant, le niveau communal présente des
and Social Action Network ou réseau Européen                   visages différents selon les États au regard
pour l’inclusion et l’action sociale locale). Il s’agit        notamment de la taille des communes (la France
aussi de faire entendre la voix des collectivités              se caractérise ainsi par un nombre important de
locales pour que soient mieux pris en compte                   communes).
les critères sociaux dans la construction de
l’Union européenne, mais aussi pour contribuer                 La rationalisation de la carte communale est un
au partage d’expériences. Cette initiative s’appuie            enjeu partagé dans toute l’Europe. Au regard de
sur quelques grandes tendances observées au                    cet enjeu, des choix différents peuvent être faits :
plan européen.                                                 fusion des communes par le haut (Allemagne,
                                                               Autriche, Suède, etc.) ou construction d’un second
I L’importance   du niveau communal                            niveau d’administration communale par la coopé-
                                                               ration intégrée (France, Finlande, Autriche, etc.).
De manière générale, les États s’accordent                     Cette dernière option inspire certains nouveaux
tous à reconnaître le principe de l'autonomie                  États membres qui réfléchissent désormais à une
locale dans leur législation interne et, autant                rationalisation (Hongrie, République tchèque,
que possible, dans leur Constitution, en vertu de              Slovaquie).
la Charte européenne de l’autonomie locale
adoptée en 1985 et dans les traités successifs                 La majeure partie des États, hormis quelques
sur l’UE. Dans l’ensemble des schémas d’orga-                  exceptions (Royaume Uni), attribuent implicitement
nisation européens, la commune forme le socle                  une clause générale de compétences au niveau




                                                                                                                29
de base de l’organisation administrative et de la              communal. Ce principe, qui est avant tout un principe
démocratie. Elle occupe souvent une position et                de liberté, et non de répartition de compétences,



                                                          Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
est d’ailleurs encouragé par la Charte européenne                    En France, ce principe de subsidiarité a trouvé
de l’autonomie locale - ratifiée par la France en                    une traduction implicite dans le cadre de la révision
janvier 2007 - selon laquelle « l'exercice des                       constitutionnelle de 2003. Il se manifeste également
responsabilités publiques doit, de façon générale,                   au travers de la notion “d’intérêt communautaire”
incomber, de préférence, aux autorités les plus                      propre au processus de coopération intercom-
proches des citoyens ». Dans chaque État, la Consti-                 munale.
tution et la loi énumèrent rarement la liste des
compétences obligatoires au niveau communal.                         I L’importancedu niveau local en matière
                                                                       de compétences sociales
Enfin, en règle générale, les communes assurent
les services de proximité à la population, les                       En matière sociale, il est largement reconnu en
collectivités de niveau supérieur ayant la respon-                   Europe que les collectivités locales, notamment
sabilité de compétences touchant des territoires                     le niveau communal, occupent un rôle primordial
plus larges. Les fonctions de ce noyau dur n’ont                     dans la vie quotidienne des citoyens. Avec l’en-
pas cependant la même ampleur selon les pays.                        seignement, les dépenses de protection sociale
Par exemple, la compétence d’aide sociale des                        représentent 42 % des dépenses des collectivités
communes peut s’étendre dans certains cas à la                       infra-nationales, même si le poids de ces dépenses
politique d’insertion (Pays-Bas), alors que ce                       est très variable d’un pays à l’autre.
dernier aspect peut être partagé avec un niveau
intermédiaire (conseils généraux en France).                         En matière de services sociaux, le processus de
                                                                     décentralisation vers le niveau local ou régional
                                                                     (dans la mesure où il s’accompagne du transfert
                                                                     des ressources financières adéquates [10]) apparaît
                                                                     comme un élément de modernisation. Les services
                                                                     sociaux d’intérêt général (SSIG) sont à ce titre
                                                                     marqués par un fort ancrage dans la tradition
                                                                     culturelle locale (communication de la Commission
                                                                     européenne sur les SSIG, 2006).

                                                                     Plus largement, en matière de services d’intérêt
                                                                     général, les Européens partagent des valeurs
                                                                     communes, inscrites dans le Protocole n°26 du
                                                                     traité de Lisbonne (diversité des besoins et de
                                                                     services en raison de situations géographiques,
                                                                     sociales ou culturelles). Les principales divergences
I L’affirmation du principe            de subsidiarité               apparaissent en ce qui concerne les choix des
                                                                     modes d’exercice des compétences, notamment
Si la reconnaissance de la place des collectivités                   sociales : régie interne à la collectivité, privatisa-
territoriales au niveau européen s’est faite tardive-                tion, coopération entre collectivités et services
ment, le traité de Maastricht a néanmoins pris acte                  partagés ou création d’une entreprise publique…
de cette tendance au transfert de compétences de                     Cette liberté est plus ou moins encadrée selon
l’État vers le niveau régional et local via l’affirmation            les États, selon le degré d’autonomie accordé
du principe de “subsidiarité” selon lequel « les                     aux collectivités locales. Ce débat est aujourd’-
décisions sont prises le plus près possible des                      hui d’actualité, dans le cadre par exemple de
citoyens ». Le nouveau traité de Lisbonne, adopté                    l’application du droit communautaire du marché
en décembre 2007 confirme ce même principe[9].                       intérieur et de la concurrence aux SIG, notam-
                                                                     ment sociaux.

                                                                     Les CCAS et les CIAS sont à la croisée de toutes
                                                                     ces tendances observées au niveau européen.




  30
[9] En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui
    ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient
    seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action
    envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante
    par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau
    régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des
    dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau        [10] Commission européenne, premier rapport bi-annuel sur les




            UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
    de l'Union (article 5, TUE).                                          SSIG, 2008.
  Les propositions de l’UNCCAS

Pour l’UNCCAS, au-delà du cadre légal d’inter-           Ce pragmatisme se justifie d’autant plus dans le
vention de chacun des acteurs, la diversité              secteur social où la complexité des prises en
des territoires oblige à une certaine forme de           charge de certains usagers fait intervenir une
souplesse. En ce sens, l’efficacité de la réponse        grande diversité d’intervenants et cela à différents
sociale repose autant, si ce n’est plus, sur la          moments de leur parcours. Cette réalité rend par
façon dont les acteurs s’organisent localement           conséquent illusoire et peu opérationnelle toute
pour couvrir les besoins des usagers, que sur            velléité de confier à un opérateur unique le soin
l’application systématique d’un modèle uniforme          de répondre à la globalité des besoins de la per-
et figé de partage des responsabilités.                  sonne.

Le renforcement de la concertation et de la              Cette conception ne rejette en rien la notion
coordination des acteurs apparaît donc comme             de chef de file. Au contraire, elle la consolide,
un des éléments de réponse essentiels aux                pour peu que ce chef de file ait les moyens de
nombreuses carences, insuffisances, inégalités           s’imposer clairement via des moyens financiers,
et manques d’équité de la réponse sociale                réglementaires et juridiques ad hoc, y compris




                                                                                                          31
constatés sur nos territoires.                           vis-à-vis de l’État.




                                                    Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
 1 / L’exercice des compétences :                               2 / Les attentes
     « Penser global, agir local »                                  vis-à-vis du rôle de l’État
I Maintenir   la clause générale de compétences                    L’État doit pleinement jouer son rôle de péréqua-
  des Villes ;                                                     tion afin de réduire les inégalités territoriales,
                                                                   notamment grâce à des fonds dédiés ;
I Renforcer  les capacités d’analyse des besoins
  sociaux au plan local et outiller l’ensemble des             I La    nouvelle Direction de la cohésion sociale,
  acteurs (selon le principe : « Penser global, agir               issue de la RGPP, doit assurer les liens avec
  local ») pour que leurs réponses soient plus                     l’ensemble des ministères et des services
  réactives et “collent” au plus près des besoins                  déconcentrés ;
  du citoyen. Réaffirmer le caractère obligatoire
  de l’analyse des besoins sociaux (ABS) ;                     I Les nouvelles directions départementales de la
                                                                   cohésion sociale issues de la RGPP pourraient
I Renforcer la lisibilité des capacités d’intervention             jouer un rôle d’animation vis à vis des acteurs
  de l’ensemble des intervenants, y compris en                     locaux pour faciliter leurs échanges collectifs et
  terme de politiques extra-légales, sans nuire au                 améliorer la coordination de leurs compétences
  principe de libre administration des collectivités               et de leurs interventions. Ces échanges pourraient
  (exploitation des données DIIESES, rapports                      déboucher sur la mise en place d’objectifs
  UNCCAS sur les aides facultatives, données de                    stratégiques partagés et formalisés via des
  l’ONPES) ;                                                       conventions d’objectifs et de gestion ;

I Cartographier  les politiques extra-légales et               I Mieux    associer les collectivités territoriales
  favoriser la concertation entre partenaires                      dans les négociations des Conventions d’objectifs
  (partage des publics, financement des actions) ;                 et de gestion (COG) de la CNAF et de la CNAV
                                                                   au travers de conventions de responsabilités




 32
I Renforcer les schémas d’orientations (schémas                    permettant de sanctuariser, sur une période
  départementaux et PRIAC rassemblés).                             donnée, les interventions de chacun ;
                                                               I




         UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
I Associer (et non pas uniquement consulter) en                I Renforcer le “couple” intercommunalités (dont
  amont les CCAS/CIAS et les Villes dans tout                    agglomérations) / Départements ;
  texte ou projet de loi les concernant (exemple :
  les débats sur le 5e risque) ;                               I Au  sein du réseau UNCCAS, appuyer la créa-
                                                                 tion d’Unions régionales de CCAS-CIAS en cas
I Mieux prendre en compte les spécificités de                    de fusion/regroupements de collectivités à ce
  chaque territoire et notamment celles des                      niveau ;
  départements d’outre-mer ;
                                                               I Procéder    à une cartographie complète des
I Pérenniser   et assurer à tous les gestionnaires               différentes formes d’intercommunalité à vocation
  d’établissements et services sociaux et médico-                sociale (en lien avec l’ADCF) ;
  sociaux des règles communes et équitables en
  termes d’autorisation, de financement et de                  I Renforcer le maillage des équipements et ser-
  tarification et des conditions générales de                    vices sur les zones du territoire non couvertes
  fonctionnement (ex : exonération de charges                    en s’appuyant notamment sur les relations
  sociales sur les aides à domicile).                            partenariales entre Unions départementales de




                                                                 4 / Les acteurs : former et valoriser
                                                                 CCAS/CIAS et conseils généraux ;
NB : la plupart de ces attentes des CCAS/CIAS




 3 / L’organisation territoriale :
     lier la notion de « territoire
     vis-à-vis du rôle de l’État ont été soulignées
                                                               I Veiller à préserver la spécificité de chacun des
     dernièrement, lors de la convention des
                                                                 acteurs de façon à ce que leurs interventions,




     pertinent » à l’objectif
     présidents des Unions départementales et
                                                                 ici celles CCAS/CIAS qui permettent réactivité
     régionales de l’UNCCAS qui s’est tenue au
                                                                 et souplesse, ne soient pas “noyées” au sein de




     de maillage des équipements
     Conseil Économique et Social au mois de
                                                                 dispositifs communs.




     et services
     novembre 2008.



                                                               I Pour des politiques sociales plus efficaces, déve-
                                                                 lopper la formation de l’ensemble des acteurs :
                                                                 élus, professionnels (valoriser leur métier) et




                                                                 5 / Les moyens : vers des
                                                                 bénévoles (valoriser leur investissement) ;




                                                                     conventions d’objectifs et de
                                                               I Imaginer des cadres de formations en Région




                                                                     gestion pour responsabiliser
                                                                 sur la base d’orientations nationales du type




                                                                     l’ensemble des acteurs
I Inciter au regroupement des collectivités sur la               Plans métiers (grâce à des comités de pilotage
  base du volontariat ;                                          CNFPT, conseils régionaux, Unions départe-
                                                                 mentales ou régionales de CCAS-CIAS).
I Développer  la politique de création de CIAS
  en milieu rural menée par l’UNCCAS et la
  Fédération nationale des maires ruraux
  (cohésion territoriale) ;

I Accompagner le rapprochement voire la fusion
  des collectivités territoriales quand la volonté
  politique existe, ou lorsque la taille critique
  d’intervention (humaine et financière) ne permet             I Le travail social sur nos territoires s’adresse à
  pas une intervention efficace ;                                tous (familles, retraités, personnes en situation
                                                                 précaire…). Il est source d’investissement, de
I L’État doit promouvoir par une politique volontariste          création économique, de maintien de l’activité,
  ces regroupements (fiscalité, dotation globale                 d’attractivité des territoires (cf. les comptes-
  de fonctionnement bonifiée…) et, de par son rôle               rendus des journées nationales de l’UNCCAS
  en termes de cohésion nationale et d’assembleur,               à Périgueux). Il ne doit donc pas être vu unique-




                                                                                                                33
  cartographier et pointer les carences territoriales            ment sous l’angle des coûts mais plutôt en terme
  (propositions d’Alain Marleix) ;                               de création de richesse ;



                                                          Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
    Maintenir et conforter les investissements                       Le CCAS est naturellement identifié par les
    complémentaires nécessaires : promouvoir une                     usagers comme un lieu d’écoute de leurs
    meilleure lisibilité, des concertations (provoquées              préoccupations. Cette place privilégiée doit être
    par la loi, exemple : loi RSA); éviter les croisements           mise à profit pour mettre fin à la démultipli-
    de financements par la concertation ;                            cation des lieux d’accueil et d’information,
                                                                     lesquels répondent à des logiques sectorisées
    Imaginer des conventions d’objectifs et de gestion               (les usagers sont souvent renvoyés d’un guichet
    afin de responsabiliser les acteurs à la hauteur                 à un autre compte tenu de la multiplicité de
    de leurs moyens ;                                                leurs problématiques : logement, insertion
                                                                     professionnelle, aide alimentaire…) ;
    Renforcer la lisibilité des investissements des




6 / Conforter le rôle original,
    communes sur les politiques sociales, légales                    Le CCAS est créateur d’investissements et




    particulier et fondamental
    et extra-légales ;                                               d’emplois : structures d’hébergement pour




    du CCAS/CIAS, et affirmer
                                                                     personnes âgées, équipements petite enfance,
    Encourager la participation des collectivités                    services à la personne, etc. ;




    sa vocation d'expérimentation
    locales à l’élaboration des compléments de




    sociale
    programmation dans le cadre des Fonds                            Le CCAS est un outil essentiel d'expérimentation
    structurels Européens.                                           sociale, qu'il convient de conforter dans cette
                                                                     mission. Par sa connaissance fine et son adap-
                                                                     tabilité aux réalités sociales locales, par sa




                                                                 7 / Expérimenter ces
                                                                     légitimité à réunir l'ensemble des partenaires




                                                                     propositions sur des territoires
                                                                     sur un territoire, par ses liens, au titre de l'analyse
                                                                     des besoins sociaux, avec de nombreux acteurs




                                                                     volontaires, outillés et suivis
                                                                     dont les acteurs universitaires, le CCAS est adapté




                                                                     par les têtes de réseaux
                                                                     aux exigences de l'expérimentation sociale, de




                                                                     (UNCCAS, AMF, ADF, ARF)
                                                                     la définition de ses objectifs à ses protocoles
                                                                     d'évaluation.
I                                                                I




    Dans le cadre de sa mission de proximité, le
    CCAS exerce des missions fondamentales dans
    un secteur devenu complexe :
    > il accueille de manière inconditionnelle
    et généraliste, en dehors de tout dispositif
    sectorisé ;
I




    > il écoute et évalue les besoins de la personne,
    au regard de la globalité de sa situation ;
    > il oriente vers les dispositifs mobilisables et
    les interlocuteurs compétents et accompagne
I




    l’usager dans ses démarches.
                                                                 I



I


                                                                 I




    34
I




           UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
 Conclusion




Ce Livre blanc de l’action sociale territoriale témoigne de l’impact
des politiques sociales de proximité dans la vie quotidienne de nos
concitoyens et parmi eux les plus fragiles. Il souligne la très grande
diversité et la richesse des initiatives de terrain mais aussi l’importance
de la coordination des acteurs investis, à la hauteur de leurs moyens
humains et financiers, dans la mise en œuvre de la réponse sociale.

Soucieux de mettre en œuvre, au plan local, une politique sociale motivée
par la volonté d’anticiper, analyser, prévenir, accompagner, en un mot
de maintenir le lien social dans leur commune/intercommunalité, les
CCAS/CIAS créent, gèrent, adaptent, imaginent de nouveaux équipements
et services de proximité. Ils ont un rôle stratégique à jouer auprès des
usagers, mais aussi vis-à-vis de leurs partenaires. C’est dans cette
recherche constante d’amélioration de la qualité, de la complémentarité
et de la concertation qu’ils confirmeront leur valeur ajoutée et que seront
confortés les acquis de la décentralisation.

Dans un contexte de crise économique et sociale, chaque échelon
territorial est interpellé dans ses capacités à agir et à préparer l’avenir.
À leur niveau, les CCAS/CIAS font preuve chaque jour de leur faculté
d’adaptation en tant que gestionnaires d’équipements et de services de
proximité essentiels à la population, mais aussi de leur rôle d’innovation et
d’expérimentation. Aussi, les démarches de clarification des compétences
entre collectivités territoriales devront-elles conforter cette valeur ajoutée
autant qu’elles devront déboucher sur une plus grande lisibilité des inter-
ventions de chacun, dans le respect du principe de libre administration
des collectivités et au regard des spécificités de chaque territoire. Il revient
également à l’État d’assumer pleinement son rôle de péréquation.

L’action sociale communale et intercommunale est en grande partie fondée
sur le volontarisme des élus et le professionnalisme de leurs équipes.
Ce volontarisme, rendu possible grâce à la compétence générale des
communes, est une force et une richesse, en France comme en Europe.
À la lumière de ce constat, ce Livre blanc de l’action sociale territoriale
de l’UNCCAS se veut à la fois un porteur d’un témoignage et d’une
ambition : faire progresser l’action sociale de proximité pour mieux
répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens.




                              Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS   35
 Annexes

Annexe 1 / Extrait de la synthèse du rapport annuel de l’IGAS 2007-2008 :
           les politiques sociales décentralisées

Le paysage issu de la décentralisation :                       Mieux associer les collectivités locales à la fonction
une imbrication forte des politiques                           normative et à la conception des politiques
et des acteurs dans le domaine social                          « Cet objectif suppose a minima qu’une concertation
« La nature même de l’action sociale, émergeant en             avec les collectivités territoriales soit organisée
complément des dispositifs légaux et obligatoires,             sur les projets de lois qui concernent leur champ
et plus généralement la réponse à la demande                   d’intervention et que des études d’impact soit
sociale, expliquent en grande partie la multiplicité           systématiquement effectuées pour apprécier les
des initiatives des différents acteurs. En outre, les          conséquences sur les charges des collectivités.
compétences ont été définies par les lois de                   L’opportunité d’aller jusqu’à une définition conjointe
décentralisation en tenant peu compte du niveau                des objectifs pour les politiques sociales décen-
communal qui intervient fortement et depuis                    tralisées n’est pas tranchée par les rapports de
longtemps dans ce domaine ».                                   l’IGAS ».

Abandonner le modèle illusoire des blocs                       Assurer l’échange de bonnes pratiques
de compétences et clarifier le rôle de l’État                  et fournir un appui technique
« La mise en place de véritables “blocs de compé-              « Dans certains domaines, l’État a commencé à
tences” est fréquemment présentée comme une                    adopter une démarche d’animation des politiques
solution à l’imbrication des interventions. Ce principe        sociales en développant l’échange de bonnes
s’avère pourtant inopérant dans le champ social                pratiques et un appui technique à destination
où les publics sont concernés par des politiques               des collectivités locales. La création de la Caisse
diverses, et où la tendance est à la personnalisation          nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) […]
des prestations fournies. La clarification du rôle de          illustre ce redéploiement vers les missions d’appui
l’État dans les politiques sociales décentralisées             et d’expertise ».
doit donc être recherchée sans se référer à l’idée
de compétences homogènes aux frontières stables,               Clarifier les compétences
mais plutôt en s’appuyant sur une analyse des                  et mieux les coordonner
justifications d’une intervention de l’État dans ce            « L’abandon de la référence aux blocs de compé-
contexte ».                                                    tences n’exclut pas la recherche d’une plus grande
                                                               cohérence par une redistribution à la marge de
                                                               certains dispositifs entre les acteurs, afin de mettre
                                                               fin notamment aux interventions de l’État qu’on
                                                               peut considérer comme “résiduelles”. Le rapport
                                                               propose des regroupements visant à rendre plus
                                                               cohérente la répartition des compétences entre
                                                               acteurs ».




 36      UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
Le rôle social des communes
Annexe 2 / LA CROIX, OPINION, 19 janvier 2009
           Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales

                                                             ponctuelles, par exemple le portage de repas à
                                                             domicile pour les personnes âgées, l’animation
La crise économique a engendré un regain de                  pour les personnes âgées, les aides ponctuelles
difficultés sociales, auxquelles les différents              (alimentaires, logement, etc.), les bourses d’études,
acteurs sociaux se préparent déjà à répondre.                les aides à la scolarité.
Parmi ces différents acteurs – “Pôle emploi”,
associations, conseils généraux –, les communes              Ils gèrent aussi parfois des services : maisons de
occupent une place particulière, souvent méconnue.           retraite et établissements sanitaires et sociaux, crèches
En effet, notamment en zone rurale, nos concitoyens          municipales, centres de loisirs sans hébergement,
ont des attentes importantes et multiformes vis-à-           restauration scolaire. Certains CCAS mettent en
vis de leurs élus. J’ai eu l’occasion de le constater        place des guichets uniques dédiés à certains publics,
une nouvelle fois, à l’occasion d’un récent dépla-           comme les centres locaux d’information et de
cement en Bretagne. Les communes agissent en                 coordination (Clic) pour les personnes âgées, les
faveur des plus démunis de façon extrêmement                 maisons de la solidarité (pour les personnes en
diverse. En effet, une politique tarifaire favorable         situation d’exclusion) ou encore les points infos
aux chômeurs, l’action en faveur de la jeunesse,             famille. Les CCAS permettent aussi de fédérer les
ou encore la politique de la ville, la politique du          activités bénévoles en faveur des plus démunis
logement sont autant de puissants vecteurs                   et, à cet égard, leur rôle est irremplaçable. Ce sont
communaux qui contribuent à aider les plus                   en effet plusieurs dizaines milliers de bénévoles
défavorisés. Le principal vecteur de la politique            qui s’investissent au travers des CCAS. À travers ces
sociale municipale s’incarne – et cela est trop              différentes missions, les CCAS maintiennent le
souvent méconnu – dans les centres communaux                 lien intergénérationnel et constituent un trait d’union
d’action sociale (CCAS), dont l’origine remonte              entre les services communaux et les associations
à la Révolution française. L’action sociale des              qui travaillent dans le secteur social. Leur conseil
communes a pris le relais de la tradition de                 d’administration reflète d’ailleurs la diversité des
charité chrétienne au XIXe siècle, avec l’apparition         intervenants dans ce domaine. La loi de 2004 sur les
de bureaux de bienfaisance dans la loi du 7 frimaire         responsabilités locales a aussi permis la création
an V. Les bureaux d’action sociale deviennent                de centres intercommunaux d’action sociale. Il est
centres communaux d’action sociale avec la loi               ainsi désormais possible pour des petites communes
du 6 janvier 1986. Ils demeurent aujourd’hui l’un            de grouper leurs moyens pour répondre aux besoins
des principaux acteurs de proximité en matière               sociaux de leur population. Cette organisation a
sociale, mais restent peu connus.                            vocation à se développer. Il conviendra également
                                                             de renforcer l’articulation entre les missions des
Au nombre de 28 340, les CCAS représentent un                CCAS et celles des conseils généraux. 71 % des villes
budget consolidé de 2,6 milliards d’euros – c’est-           estimaient, dans un sondage réalisé par l’Obser-
à-dire un peu plus que les crédits du ministère              vatoire national de l’action sociale décentralisée
des affaires étrangères – et emploient près de               (Odas), que l’articulation des politiques d’insertion
109 000 personnes en France. C’est dire leur poids           communale, intercommunale et départementale
en matière sociale, poids renforcé par une pré-              était insuffisante. Des accords locaux existent mais
sence de terrain et une couverture quasi exhaustive          la coordination n’est pas encore généralisée. Ainsi,
du territoire national. Les CCAS reçoivent et                les communes sont un acteur important dans la
participent à l’instruction des demandes d’aide              prise en charge des effets sociaux de la crise et il
sociale, notamment pour le compte des départe-               est nécessaire que ce rôle soit conforté. Ce rôle
ments, à l’exception de l’aide sociale à l’enfance :         est souvent peu connu, contrairement à quelques
RMI et, dans un futur proche, RSA, aides aux                 associations fortement médiatisées mais dont il
personnes âgées, aides aux personnes handicapées,            faut cependant reconnaître le rôle également
couverture maladie universelle. Les CCAS gèrent              éminent dans le domaine social. Réhabilitons
également l’action sociale générale au niveau de             dons nos CCAS ! Ils sont en effet incontournables




                                                                                                                37
la commune. Cela peut comprendre des actions                 et ont un savoir-faire indéniable.



                                                        Livre blanc de l’action sociale territoriale UNCCAS
 Annexes

Annexe 3 / « RSA : construire ensemble la convergence entre Départements et CCAS/CIAS »,
           interview de Michel Dinet, vice-président de l’Association des Départements de France,
           président du conseil général de Meurthe-et-Moselle, revue Actes, UNCCAS, mars 2009

Dans un contexte de débat sur la clarification                 grande précarité. En revanche, la décision de ne
des compétences entre collectivités territoriales,             plus accorder de droits selon un statut mais en
mais aussi en pleine crise à la fois financière                fonction d'un niveau de ressources va dans le sens
et sociale, en quoi l’action des CCAS/CIAS                     d’une plus grande équité entre les personnes.
et celle des Départements peuvent-elles être                   Cette évolution ouvre un chantier conséquent, en
complémentaires ?                                              particulier pour les Départements, les CCAS et
Si les Départements sont dotés de la compétence                les CIAS qui ont à faire évoluer leurs règlements
sociale, les maires et les intercommunalités peuvent           d'aide sociale et l'ensemble de leurs systèmes
s’appuyer sur la clause de compétence générale.                d'aides. L'objectif est de faire converger ces
Ils peuvent mobiliser de nombreux leviers en mesure            dispositifs, dans le respect du principe de libre
de contribuer au vivre-ensemble à travers les poli-            administration des collectivités locales.
tiques culturelles, éducatives, sportives, urbaines,
des transports, de l’animation des quartiers…                  Quels pourraient être les points incontournables
Le rôle d’un Département “chef de file” sur les                de conventions de partenariat entre conseils
compétences strictement sociales est d’autant                  généraux et unions départementales de
plus opportun et plus efficient si son action                  CCAS/CIAS pour la mise en œuvre du RSA ?
repose sur une forte coopération avec les Villes et            Je retiens trois principaux principes sur lesquels
les agglomérations. Cette coopération pourrait                 fonder la convergence entre Département et
même aller jusqu’à la délégation de compétences                CCAS/CIAS.
fondées sur des objectifs partagés. Personnellement            La territorialisation : les Départements et les
je ne suis pas opposé à expérimenter le principe               CCAS/CIAS, avec les CAF et la MSA, doivent avoir
de cette subsidiarité à condition que le projet de             pour objectif commun la mise en place d'une
territoire et les objectifs déterminés en commun,              offre de service correspondant aux besoins
autrement dit que le sens même de l’action, priment            spécifiques des territoires pour que chaque
toujours sur les structures et les dispositifs.                usager trouve un point d’entrée dans le RSA à
                                                               proximité de son domicile.
Concernant le revenu de solidarité active,                     L’efficience : il nous faut garantir l’égalité de
comment voyez-vous son articulation avec                       traitement des usagers et la réactivité entre le
les aides sociales et droits connexes existants ?              dépôt de la demande et l’orientation de l’accompa-
Au-delà de son aspect administratif, le RSA                    gnement. Cela passe par l’utilisation de procédures
engage un travail contractuel important entre                  et d’outils communs et standardisés dont la mise
collectivités locales, organisations syndicales,               à disposition gratuite par la CAF de son logiciel
employeurs, Pôle emploi et État. Il s’agit, ensemble,          i-RSA constitue une illustration.
de construire une vraie passerelle entre la pré-               Et enfin la coopération. L’insertion digne et durable
carité et l’emploi durable. Dans cette perspective,            est l’occasion de construire ensemble une intelli-
il était essentiel que soit préservé l'accès des               gence nouvelle qui repose sur la complémentarité
bénéficiaires à des droits fondamentaux, notam-                des compétences et des responsabilités, par
ment la couverture maladie universelle. Je pense               exemple en associant les professionnels des
qu’il est tout aussi impératif de mettre hors du               CCAS/CCIAS aux plateformes partenariales
champ des droits et devoirs des bénéficiaires du               d’instruction et d’orientation, ou en construisant
RSA un certain nombre de droits injustement                    des formations communes destinées aux profes-
appelés connexes et qui représentent des solutions             sionnels des Départements, des CCAS/CIAS, des
de survie pour des personnes vivant dans la très               CAF, MSA et Pôle emploi, avec le CNFPT.




 38      UNCCAS Livre blanc de l’action sociale territoriale
Annexe 4 / A titre d’exemple, présentation du budget 2008 du CCAS de la Ville de Pau

La population de la ville de PAU se chiffre à                 Un service de portage de repas à domicile
84 000 habitants et celle de l’Agglomération                  comprenant 12 agents
Paloise à 155 000 habitants.
                                                              Un service social au service
Le budget du CCAS s’élève à 15 665 649 €                      de la personne âgée
englobant la partie du personnel à hauteur de
8 283 758,32 €.                                               Un pôle insertion évoluant avec la contribution
                                                              de 12 agents
À ce jour 300 agents interviennent pour effectuer
les différentes tâches de l’ensemble des services.            Un restaurant social disposant d’un budget
                                                              de 1 699 938 €
Description des différents services :
                                                          En ce qui concerne le CLIC, le service social à la
    Administration générale dont le budget                personne âgée et le pôle insertion ceux-ci sont
    est de 6 050 735 €                                    gérés de façon budgétaire au sein du budget de
                                                          l’administration générale.
    EHPAD avec une capacité de 80 lits
    et un budget de 2 644 585 €
                                                          Action sociale locale :
    2 logements foyers disposant d’un budget
    de 1 558 162 €                                        L’action sociale locale a un champ d’action dans divers
                                                          domaines dont les noms et coûts d’intervention
  Un SSIAD avec une capacité de 93 lits                   sont présentés ci-dessous :
  se décomposant de la façon suivante :
  > 74 lits personnes âgées                                   Secours d’urgence, aide aux cantines
  > 19 lits personnes handicapées                             et centres aérés : 306 246 €
Et dont le budget s’élève à 1 030 409 €
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                                                              Fonds énergie : 27 500 €
    Un CLIC, Centre d’information
    et de coordination géré par 6 agents                      Clubs personnes âgées : 280 000 €
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 Un service d’aide à domicile pour lequel                     Colis et repas de Noël : 230 000 €
 106 agents interviennent
                                                          I




Pour ce service le budget est de 2 681 820 €                  Lieu accueil grande précarité : 60 000 €
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            Union Nationale
des Centres Communaux d'Action Sociale
                                                  - Crédits photographies : Nicole Henry-Crémon, UNCCAS/Alain Dannet, Daily life/Carl Cordonnier, Rémi Boisseau, Jérémie Buchholtz, Nguyen, Florent Doncourt, Médiathèque de la Commission européenne
     Villa Souchet - 105 avenue Gambetta
           BP 3 - 75960 Paris cedex 20




             www.unccas.org,
   Tél. : 01 53 19 85 50 - Fax : 01 53 19 85 51


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        rubrique Publications/Éditions



                   Mars 2009
                                                  Réalisation

								
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