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					9 MAI 2005
FEDERATION
BANCAIRE                                                                avant-propos
FRANCAISE




    Le temps de la dernière chance


    D
             epuis une vingtaine d’années, La Poste demande à distribuer du
             crédit aux particuliers. A chaque fois, après avoir entendu les
             parties intéressées, analysé les données et étudié la situation à
    l’étranger, les différents gouvernements ont finalement conclu que
    l’extension des services financiers de La Poste comportait plus d'in-
    convénients que d’avantages. Mais, en juin 2003, le rapport Larcher
    relance le débat avec un titre définitif : " le temps de la dernière chance
    pour La Poste ". La nécessaire transposition des directives européennes
    offrira l'écrin législatif d'une réforme qui est en fait une vraie révolution.

    La Fédération Bancaire Française, qui représente toutes les entrepri-
    ses bancaires opérant en France (banques commerciales, coopérati-
    ves ou mutualistes, françaises ou étrangères), soit environ 500 entre-
    prises et quelque 500 000 collaborateurs, publie avec l'ASF (les établis-
    sements de crédit spécialisés) son analyse : " la distribution de crédits
    aux particuliers par La Poste est une erreur à éviter ". Cette activité
    nouvelle n'a aucune justification économique et ne répond à aucun
    besoin actuel ou anticipé. De plus, elle se ferait dans un contexte de
    concurrence faussée. Le résultat aboutirait à un affaiblissement du
    secteur bancaire et financier, très handicapant dans la compétition
    européenne. Enfin, une telle décision ne résoudrait en rien les problè-
    mes de La Poste. Elle passerait même à côté d'une réforme en
    profondeur faisant de ce réseau public plébiscité par les Français, un
    vrai service de proximité et d'intérêt général.

    Pourtant, le temps d'une séance de nuit en février 2004, un amende-
    ment à l’article 8 du projet de loi relative à la régulation des activités
    postales pose le principe de la création d’un établissement de crédit
    postal de plein exercice.



                                                                  9 MAI 2005
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Le temps des questions
Le choix politique est fait et la question des conditions de mise en œuvre
du projet devient centrale et urgente. Sans renoncer à leurs arguments
historiques condamnant le principe même de la création d'une banque
publique postale, les banques ont estimé de leur responsabilité d'entre-
prises concurrentielles et citoyennes de poursuivre leur contribution au
débat. Le cadre législatif étant posé, que va-t-il, que peut-il se passer
maintenant ? Le présent Livre blanc entend éclairer les réponses à cette
question. Il n'invalide pas le passé ni n'injurie l'avenir.

Il prétend seulement, prenant acte de la volonté du législateur, attirer
l'attention de toutes les personnes et instances concernées sur les
conséquences pratiques de la création de l'établissement de crédit
postal.

Ni les auditions des dirigeants de La Poste, ni les débats parlementai-
res n'ont permis en effet d’obtenir les éclaircissements attendus sur un
dossier pour le moins complexe et confus, tant au regard des règles
de concurrence que du point de vue des finances publiques. Au
contraire, tout concoure à en souligner les paradoxes et les contradic-
tions. La volonté affichée dans le contrat de plan de " doter La Poste
d’un cadre nouveau de gestion responsable et transparent de ses acti-
vités de services financiers... dans des conditions de droit commun "
avec " un établissement de crédit portant l’ensemble de l’activité et
permettant un pilotage financier conforme aux standards de marché
soumis à la réglementation et aux contraintes prudentielles de droit
commun etc. " semble incompatible avec la réalité d'un schéma qui
prévoit un établissement de crédit limité à quelque 500 personnes,
distinct du réseau de La Poste, lequel assumera l'essentiel des opéra-
tions bancaires pour les clients, sans être lui-même une banque.
L’essentiel des relations entre La Poste et sa filiale bancaire sera régi
par des conventions n’ayant, a priori, pas vocation à être publiques et
dont aucune autorité de régulation n’aura nécessairement connaissance.




                                                              9 MAI 2005
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Le temps des réponses

Le projet présente ainsi pour La Poste et pour les pouvoirs publics fran-
çais des risques élevés, tant du point de vue des équilibres économi-
ques que de la sécurité juridique. Comment sera effectivement utilisé
le réseau de La Poste pour vendre des produits bancaires ? Quelles
rémunérations seront demandées à la banque postale pour les presta-
tions effectuées par La Poste, l’utilisation du formidable fond de com-
merce créé par des siècles de transport du courrier, l’utilisation à des
fins bancaires d’un réseau rural de services, l’utilisation de dizaines de
milliers de fonctionnaires à des coûts comptables bien inférieurs aux
coûts complets ? Cela intéresse directement les entreprises bancaires
en concurrence. Comment tous les agents de La Poste pourront-ils
être formés d’ici 2006 aux exigences de la lutte contre le blanchiment
et le financement du terrorisme ? Quelle utilisation des deniers publics
sera faite dans cette aventure ? Quels contrôles seront mis en place ?
Quelles garanties aurons-nous sur leur indépendance ? La Poste,
établissement public, banque publique, doit aussi des comptes aux
citoyens contribuables.

Le temps est plus que venu de poser ces questions et d'y répondre.
Car tant du point de vue de la démocratie que de l'économie de mar-
ché, les exigences de transparence, de gouvernance et de concurren-
ce loyale doivent s'appliquer à tous, également.




                             La Fédération Bancaire Française




                                                          9 MAI 2005
                                                                                                sommaire




     Résumé et points principaux                                                               5

I.   Comment en est-on arrivé là ?                                                             7

     I. 1 Un débat législatif long pour un résultat hybride                                    7

         I. 1.1 Des objectifs au départ limités                                                 8
               > Les directives postales européennes n’exigeaient pas la réforme
                 du secteur financier                                                           8
               > Le contrat de plan restait modéré en matière d’activité financière             8

         I. 1.2 Le jeu des amendements a abouti à la création d’une banque postale
                de plein exercice, sans évaluation de la signification de cette réforme         9
               > Le texte d’origine, aux objectifs divers, ne comportait pas la création
                 d’une banque postale de plein exercice                                         9
               > La banque postale universelle a été introduite au Sénat de façon subreptice    9
               > Les motivations avancées                                                      10
               > L’intervention du président de La Poste du 15 novembre 2004
                 a sensiblement modifié la perspective                                         10

         I. 1.3 Le débat législatif n’a abordé qu’une partie des questions soulevées
                par le texte                                                                   12

         I. 1.4 Le point d’aboutissement, un être hybride sans équivalent dans
                un autre pays : une banque postale de plein exercice greffée sur un
                réseau multi-produit animé par des fonctionnaires                              12

     I. 2 Les pouvoirs publics n’ont pas choisi la voie la plus
          propre à mettre La Poste au service de tous                                          14

         I. 2.1 La Poste pouvait se concentrer sur une vocation sociale,
                cohérente avec la mission de service public du Groupe                          14

         I. 2.2 Le choix politique qui a été fait est en contradiction avec un tel objectif    14

     I. 3 L’analyse économique de la réforme suscite des
          doutes en termes de marché, et de conséquences
          macro-économiques                                                                    15

         I. 3.1 Les nouvelles activités ne correspondent ni aux besoins des clients
                actuels de La Poste, ni aux compétences de celle-ci                            15

         I. 3.2 Les doutes sur la réceptivité du marché, déjà largement saturé                 17

         I. 3.3 L’Etat actionnaire et la clarté des comptes                                    17
               > Une détention à 100 % ?                                                       17
               > La question des fonds propres                                                 18

                                                                                 9 MAI 2005
                                                                                          sommaire




II. Les dilemmes de la construction retenue                                              20

   II. 1 Les dérogations au droit commun
         du secteur bancaire : analyse juridique                                         20

       II. 1.1 Le statut du personnel est radicalement dérogatoire au droit commun
               puisque c’est celui de la fonction publique                               22
             > L’emploi d’agents publics                                                 22
             > La prise en compte financière                                             23

       II. 1.2 Le passif social de La Poste, considérable, n’apparait pas dans
               ses comptes, contrairement aux règles comptables de droit commun          25

       II. 1.3 L’utilisation du réseau postal par la banque postale constitue
               un autre avantage, exorbitant et non chiffré                              25
             > La confusion des réseaux                                                  26
             > Les actifs immobiliers                                                    26

   II. 2 Le respect du droit bancaire par l'établissement
         de crédit postal                                                                27

       II. 2.1 Les règles applicables aux intermédiaires en opération de banque          27
       II. 2.2 Le contrôle interne                                                       27

   II. 3 Le respect du droit de la concurrence ?                                         29

       II. 3.1 Les avantages accordés par la loi à la banque postale :
               les « points de contact », la marque commerciale, la garantie de l’Etat   29
             > Les points de contact                                                     29
             > Les synergies occultes avec La Poste                                      30

       II. 3.2 Comment prévenir les atteintes à la concurrence par les subventions
               croisées ?                                                                31
             > Le principe des subventions croisées                                      32
             > L'application à la banque postale du système de subventions croisées      32

       II. 3.2 L’exemple de Chronopost est révélateur des risques présentés par
               la banque postale au regard du droit européen                             34
             > L’assistance de La Poste à Chronopost : une aide d’Etat ?                 34
             > L’application à la banque postale des règles communautaires suppose
               la mise en place d’outils complexes                                       36

   II. 4 La mise en place d’une comptabilité analytique
         répondant aux exigences du droit de la concurrence 37

       II. 4.1 La nécessité d’une comptabilité analytique                                37

       II. 4.2 Le système de comptabilité analytique retenu par les pouvoirs publics
               est notoirement insuffisant                                               38

                                                                             9 MAI 2005
                                                                                             sommaire




III. Les voies de redressement possibles                                                    41

   III. 1 L’exemple de la Postbank allemande                                                41

          III. 1.1 L’architecture des relations de la Deutsche Post avec la Postbank
                   résulte d’une histoire complexe et chahutée                              41

          III. 1.2 Le système allemand révèle des différences fondamentales
                   avec le projet français, notamment sur le plan de l’utilisation
                   du personnel postal                                                      43

   Annexe

   La déréglementation du secteur électrique français,
   autre piste d’inspiration possible                                                       45
   > Les objectifs et les contraintes de la réforme de la loi du 10 février 2000 relative
     à l’électricité sont assez proches de ceux correspondant à la déréglementation
     postale                                                                                45
   > Le dispositif retenu en matière d’électricité pourrait être avantageusement
     appliqué à la banque postale, moyennant une démarche législative nouvelle              47




                                                                              9 MAI 2005
Résumé et points principaux

La réforme de la Poste engagée par le Gouvernement à la suite des directives européennes
franchit sa première étape, qui est législative. Une des pièces maîtresses de ce projet est la
création d’une banque postale à vocation universelle. Il s’agit donc d’une mutation majeure
du service public postal tel qu’il est traditionnellement entendu en France, et, pour l’activité
bancaire, d'une innovation de grande ampleur, sans précédent depuis les années 60.

La profession bancaire a accompagné cette réflexion à ses différentes étapes d’élaboration.
L’option retenue n’est pas celle qu’elle recommandait. Elle considère en effet que
l’attachement des Français à une présence forte du service public sur l’ensemble du territoire,
appuyée sur sa culture spécifique, et permettant d’offrir un service de base à tous, conduisait à
privilégier une voie différente, plus en rapport avec les attentes de nos compatriotes, avec les
préoccupations d’animation du territoire et d’égalité de tous devant le service public. Le choix
qui a été fait de mettre en place une banque postale de plein exercice, distincte du service
public, et cependant inextricablement mêlé à lui, conduit à cumuler trois inconvénients :
abandonner les impératifs qui précédent en donnant à la banque postale une ambition toute
différente, créer de toutes pièces un réseau bancaire de plus, et fabriquer un être hybride, qui
est banque dans sa tête et son bilan, et réseau de fonctionnaires à sa base.

La Fédération bancaire française a suivi, dans la mesure des informations disponibles, les
différentes phases du projet, en apportant à chaque étape aux décideurs concernés, tant dans
l’exécutif qu’au parlement, les réflexions que cette construction lui suggérait afin d’en
minimiser les inconvénients et d’en accroître la conformité aux règles françaises et
européennes. Plusieurs de ces propositions ont été retenues et ont permis une amélioration
appréciable de certains points.

Il n’en reste pas moins que la construction reste complexe et pour tout dire très difficile à
stabiliser d'une manière qui satisfasse les trois exigences incontournables en la matière : le
respect des règles bancaires, le respect des règles régissant le service public, et le respect des
règles de concurrence. Il n’est dans l’intérêt de personne que cette construction se transforme
en un nid à contentieux. Il nous a paru dès lors d’intérêt général de souligner l’ampleur des
interrogations que suscite ce projet au moment où il va devoir se monter effectivement.

En bref, les dispositions relatives à la banque postale sont, sinon sibyllines, à tout le moins
largement insuffisantes pour définir un mode de fonctionnement économiquement dynamique
et offrant une sécurité juridique suffisante.

La principale raison tient au parti qui a été choisi de faire distribuer les produits bancaires de
la banque postale par un réseau relevant entièrement d’une autre entité et ne relevant en rien
du statut bancaire. De ce fait, d’une part le respect des règles bancaires (notamment en termes
de sécurité et de conseil) devra être assuré dans des conditions aléatoires, puisque, cas unique
en Europe, les personnels qui les mettront en œuvre n’auront aucun lien hiérarchique avec la
banque. D’autre part, les relations financières entre le réseau et la banque seront très difficiles
à évaluer, puisque la banque sera entièrement entre les mains du réseau pour la totalité de sa
présence commerciale, tandis que le réseau cumulera, outre son activité bancaire, une activité
de service public et d’autres activités commerciales également concurrentielles. Cette
situation d’emblée très difficile est aggravée par plusieurs erreurs de conception et notamment
les suivantes :
                                                5
- la séparation comptable entre La Poste et sa filiale est réalisée a minima ;

- le système reposera sur la conclusion de conventions de service entre La Poste et sa filiale
qui ne feront l’objet d’aucun contrôle a priori ni d'aucune publicité ;

- la mise à disposition du personnel postal et du réseau postal soulève des questions
aujourd’hui sans réponse quant à leur valorisation dans le bilan des deux entités et au respect
du droit de la concurrence ;

- le dispositif comptable est encore loin de représenter une comptabilité analytique
économique permettant l’évaluation sincère des fonds propres mobilisés et la gestion
transparente de cette nouvelle activité de La Poste.

Au total un soin extrême devra être apporté pour que des préoccupations essentielles soient
simultanément respectées : sécurité du système financier, règles du service public, règles de la
concurrence, absence d’aide d’Etat au sens européen du terme, rémunération adéquate de
fonds propres qui sont propriété de tous les Français, et bien entendu le service des clients.

Seul un soin minutieux de la Poste et de sa tutelle, sous le contrôle de la Banque de France, de
la Cour des Comptes, des Autorités postales, pour ne mentionner que ceux-là, et surtout une
transparence loyale dans la mise en œuvre de la réforme, sont à même d’en minimiser les
graves vices de conception.




                                                6
                                 LIVRE BLANC
                            SUR LA BANQUE POSTALE


I COMMENT EN EST-ON ARRIVE LA ?


I. 1 UN DEBAT LEGISLATIF LONG POUR UN RESULTAT HYBRIDE
L’origine de la réforme en cours est l’obligation faite à la France de respecter les directives
européennes sur l’ouverture à la concurrence du secteur postal dans l’optique d’une
libéralisation totale du secteur postal en 2009. Dès 2003, le Président Gérard Larcher
indiquait dans son rapport d’information sur la situation de La Poste au nom de la commission
des Affaires Economiques et du Plan et du groupe d’études « Postes et Télécommunications »
que « pour survivre, La Poste devait se réorganiser ».

L’évolution des débats législatifs, et l’introduction consciente ou non, à chaque étape,
d’éléments nouveaux non débattus au préalable, a abouti à un résultat beaucoup plus large,
dans lequel la mise en place d’une banque postale à vocation universelle est un élément
majeur. La réforme votée a en effet une portée considérable : elle a vocation à modifier
profondément l’opérateur postal historique, la structure de son personnel et de son réseau
d’implantation. Elle modifiera également de façon très sensible l’ensemble du paysage
bancaire français. Elle aura en outre des conséquences non négligeables sur les finances
publiques dans leur ensemble.

Mais cette mise en place prend des formes spécifiquement françaises, qui n’ont fait comme
telles l’objet d’aucune évaluation ou débat en profondeur, en tout cas pas dans le débat
politique public.

La loi relative à la régulation des activités postales est le fruit d’une longue procédure
législative. Impulsée par la nécessité de préparer La Poste à l’introduction de la concurrence
dans le secteur postal, cette loi a, au rythme des navettes parlementaires, pris une autre
dimension en autorisant La Poste à créer un établissement de crédit postal de droit commun. Il
convient de présenter les aspects principaux du texte ainsi que sa maturation parlementaire
afin de mieux comprendre la position de la Fédération bancaire française à son égard.




                                              7
I. 1.1 Des objectifs au départ limités
I. 1.1.1 Les directives postales européennes n’exigeaient pas la réforme du secteur
financier
 Selon l’article 1° de la directive 97/67/CE du 15 décembre 1997, celle-ci visait à instituer des
règles communes concernant la prestation d’un service postal universel au sein de la
Communauté européenne. Notamment y étaient énoncés les critères définissant les services
réservés au prestataires du service universel et les conditions régissant la prestation des
services non réservés, les principes tarifaires et la transparence des comptes, la fixation de
normes de qualité pour la prestation d’un tel service ainsi que la création d’autorités
réglementaires nationales indépendantes. Placée au cœur de cette directive, la notion de
« service postal » était définie par l’article 2 comme étant les « services qui consistent en la
levée, le tri, l’acheminement et la distribution des envois postaux », la notion d’envoi postal
étant elle-même définie comme étant « les envois de correspondances, de livres, de
catalogues, de journaux, de périodiques et de colis postaux ». Cette directive a été modifiée
par la directive 2002/39/CE du 10 juin 2002 dont l’objectif, selon son titre, était « la poursuite
de l’ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté ».

Si ces directives évoquent les notions de « services réservés » et de « services non réservés »,
celles-ci visent des services postaux, c'est-à-dire des services d’envois postaux. En aucun cas
ces textes ne portent expressément sur des services financiers. Par conséquent, la transposition
en droit français des textes européens n’exigeait en aucun cas une réforme des services
financiers traditionnellement assurés par La Poste.

I. 1.1.2 Le contrat de Plan restait modéré en matière d’activité financière

La loi de régulation des activités postales a été votée en 1ère lecture au Sénat en janvier 2004,
juste après que le contrat de Performances et de convergences entre La Poste et l’Etat pour
2003-2007 a été conclu. En matière financière, celui-ci prévoyait de doter la Poste « d’un
cadre nouveau de gestion responsable et transparent de ses activités de services financiers….
En conséquence, la Poste et l’Etat conviennent du principe de la création, en 2005, dans des
conditions de droit commun, d’un établissement de crédit portant l’ensemble de l’activité et
permettant un pilotage financier conforme aux standards de marché soumis à la
réglementation et aux contraintes prudentielles de droit commun etc. ;.. »

Dans ce cadre, il était prévu que La Poste puisse distribuer dès 2005 du crédit immobilier sans
épargne préalable. Le reste (crédit à la consommation) n’était pas évoqué et les deux lignes (p.
33) renvoyant à un passage devant le Parlement n’étaient pas d’une totale clarté : « le
Gouvernement procèdera aux modifications réglementaires et proposera au Parlement les
législatives nécessaires pour mettre en œuvre ces dispositions ».




                                                8
I. 1.2 Le jeu des amendements a abouti à la création d’une banque postale
      de plein exercice, sans évaluation de la signification de cette réforme


I. 1.2.1 Le texte d’origine, aux objectifs divers, ne comportait pas la création d’une
banque postale de plein exercice

A lire l’exposé des motifs du projet de loi relative à la régulation des activités postales, il ne
s’agissait à l’origine que « de garantir la mission de service universel confiée à La Poste dans
un contexte d'ouverture progressive à la concurrence ». Le Sénat a alors développé trois
axes :

   -   la création d’un dispositif de régulation du secteur postal sous l’égide de l’Autorité de
       régulation des télécommunications (ART), qui a été renommée à cette occasion
       «Autorité de régulation des télécommunications et des postes » ;

   -   la mise en place d’un « régime d'autorisation pour les services d'envois de
       correspondance réalisés par les concurrents de La Poste, ou bien par celle-ci
       lorsqu'elle offre d'autres prestations que celles qui relèvent de ses obligations de
       service universel » ;

   -   la confirmation de l’attribution du service universel postal à La Poste, qui continue de
       bénéficier d'un secteur réservé en contrepartie de cette obligation. En cela la loi se
       borne à transposer la directive CE 2002/39 du 10 juin 2002.

La volonté affichée ainsi était de redéfinir et consolider le service public, ainsi que le recours
au terme « régulation » dont le titre du texte le laissait suggérer. Déposé par le Gouvernement
sur le Bureau du Sénat dans le courant de l’été 2003, le projet de loi comportait neuf articles.
Il n’était alors pas question de dispositions d’ordre bancaire. En effet, selon l’exposé des
motifs, l’article 8 d’origine du projet de loi visait exclusivement à « préciser que les services
relatifs au courrier sous toutes ses formes entrent bien dans les missions de La Poste ». De
fait, cet article visait à modifier le 3° alinéa de l’article 2 de la loi du 2 juillet 1990 afin de
préciser que La Poste « a pour objet….d’assurer, dans le respect des règles de concurrence,
tout autre service de collecte, de tri, de transport et de distribution d’envois postaux, de
courrier sous toutes ses formes, d’objets et de marchandises ». Il n’était donc pas question de
modifier le 3° alinéa du même article 2 de la loi de 1990 selon lequel La Poste avait déjà
également « pour objet » d’offrir diverses prestations de services financiers dans le respect
des règles de concurrence et dans les limites prévues au contrat de plan de l’opérateur public.


I. 1.2.2 La banque postale universelle a été introduite au Sénat de façon subreptice

Comme cela vient d’être évoqué, le projet de loi de régulation des activités postales a été
déposé au Sénat au cours de l’été 2003. Il y a été discuté en 1ère lecture, en janvier 2004. Un
amendement proposé par le Gouvernement permettait déjà la création de « toute filiale
établissement de crédit, entreprise d’investissement ou société d’assurances » et la possibilité
de conclure des conventions « dans les conditions et limites fixées par le contrat de plan ».
On allait donc vers un établissement de crédit, mais on en restait de par là loi aux limites du
contrat de plan. Ce qui, comme on l’a vu, ne visait que le crédit immobilier sans épargne
                                                9
préalable. Cet amendement, peu défendu par le ministre de l’époque, Nicole Fontaine, a été
remplacé par un autre amendement à l’article 8, celui des sénateurs Larcher et Hérisson, qui
instaure la création d’un établissement de crédit « dans les conditions prévues à l’art. 518-25
du code monétaire et financier », c’est-à-dire de droit commun.

Dès lors, la teneur du projet de loi prenait irrémédiablement une autre dimension et cela à la
surprise des représentants du personnel de La Poste, déjà en alerte, mais aussi des acteurs du
secteur bancaire, regroupés au sein de la Fédération bancaire française.

I. 1.2.3 Les motivations avancées

La problématique qui a sous-tendu l’évolution du projet est la suivante : la consolidation du
service universel postal impliquait que les activités financières de La Poste – services
accessoires concurrentiels – reçoivent des moyens de nature à permettre à l’opérateur
historique de supporter le choc de la concurrence.

Dans ce cadre l’idée s’est accréditée que les activités financières existantes de La Poste ne
présentaient pas les signes d’une vitalité suffisante pour constituer un véritable garant de
l'avenir à long terme de cette entreprise publique. En effet, si, en 2003 le segment courrier
représentait 59 % du chiffre d’affaires de La Poste, ses activités financières n’en
représentaient plus que 23 %.

Les deux amendements visaient donc à offrir à La Poste une sorte de "bulle d’air", aussitôt
présentée par certains comme un "ballon d'oxygène", permettant de faire sinon oublier, du
moins passer au second plan la création de fait d’un nouveau réseau bancaire de plein exercice
en France, dans le cadre du secteur public, le tout sans analyses économiques et juridiques
suffisantes.

Le Gouvernement, qui n’était pas entièrement à l’origine de cette évolution, a donc laissé au
législateur la liberté de trancher en s’en remettant à sa sagesse. On ne peut que s’étonner de
constater qu’une réforme de cette ampleur n’ait pas été précédée d’une analyse approfondie
de sa signification et de ses conséquences, qui aurait pu et dû faire l’objet d’un débat public.

On peut certes imaginer qu’il ait été influencé par les conclusions d’une étude du cabinet
d’AT Kearney, établie à la demande du Ministère des finances sur les impacts concurrentiels
probables de l’extension des services financiers de La Poste. Rendues partiellement publiques
au mois d’août 2003, ses conclusions ont été très contestées par la profession bancaire, tant en
termes de volumes (déplacements de parts de marché supposées) que de prix. De fait aucun
débat contradictoire sur ses hypothèses n’avait été engagé, ce qui permet de juger de la
fiabilité de la méthode. En outre, cette étude n’abordait qu’une partie limitée de la
problématique considérable que suscite la création d’un établissement de cette taille, comme
on le verra ci-après.


I. 1.2.4 L’intervention du président de La Poste du 15 Novembre 2004 a sensiblement
modifié la perspective

Le Président de La Poste, Monsieur Jean-Paul Bailly, a annoncé ce jour-là dans un
communiqué de presse, un changement de cap aboutissant à un schéma inédit en France et en
Europe. En effet, à partir du moment où on s’orientait vers une banque de plein exercice, la
logique était la mise en place d’une banque postale assumant la totalité des opérations
bancaires, distribution comprise. C’est ce qui a été fait dans des situations comparables, en
                                             10
Allemagne et aux Pays-Bas. Tout au contraire le schéma annoncé prévoit explicitement un
établissement de crédit limité à quelque 500 personnes, distinct du réseau de La Poste ; et ce
dernier doit assumer l’essentiel des opérations bancaires pour les clients, sans être lui-même
une banque. L’essentiel des relations entre La Poste et sa filiale, ainsi réduite à un moignon,
sera alors régi par des conventions n’ayant, a priori, pas vocation à être publiques et dont ni
Bruxelles ni le CECEI n’auront nécessairement connaissance.

L'annonce du 15 novembre apparaît pour le moins inattendue. Elle s'affiche d'ailleurs elle-
même comme le fruit d'une ambition "nouvelle", voire comme une "vraie révolution" (Jean-
Paul Bailly, Europe 1, 20/11/04). On ne peut pas ne pas rapprocher cette annonce du congrès
national des maires de France, qu’elle a immédiatement précédé. Les élus locaux s’étaient en
effet notamment inquiétés de l’impact de la réforme sur les bureaux situés en zone rurale.

Le pilotage du réseau des bureaux de poste est désormais présenté comme "un métier à part
entière", à côté des trois autres métiers du groupe que sont le courrier, le colis et les services
financiers. Assez logiquement, la direction du réseau sera donc distincte de celle des services
financiers. Il semble ainsi que c'est le même réseau qui vendra les services, financiers ou non :
l'objectif est de "…faire de La Poste le premier réseau de vente et de distribution de services
de proximité aux particuliers, qu'il s'agisse des produits du groupe La Poste, des produits et
services de proximité aux particuliers et des services des collectivités locales" (communiqué
de presse de la Poste, 15/11/04). Il s'agit d'utiliser le " formidable réseau de proximité" pour le
"professionnaliser sur le métier de la vente et de la distribution".

Le projet semble donc s'articuler autour de:

   -   Un réseau à commandement unique et dont le périmètre sera défini après concertation
       avec les élus locaux. Le président Bailly adopte un profil prudent, refusant de
       s'engager sur les fermetures éventuelles, affichant une volonté de "vraie concertation"
       avec les élus et laissant entrevoir des pistes (intercommunalité, mise en place de
       "points poste" dans les commerces existants en cas de non présence de bureaux de
       poste...). Ce projet suppose d'adapter la qualification des guichetiers. Le facteur est
       présenté comme la cheville ouvrière de l'ensemble. Dans un certain nombre de postes,
       JP Bailly affirme que 15 % du chiffre d'affaires sont déjà réalisés par des services de
       ce type là (Europe 1). Deux cibles sont définies : les particuliers (services financiers,
       services à domicile…) ; et les collectivités locales. La "gamme complète de services
       financiers" s'inclut dans les produits qualifiés de "classiques ou traditionnels" par
       opposition aux services "nouveaux", style billetterie SNCF ou plats à domicile
       (Europe1).
   -   De son côté, la création de l'établissement de crédit est présentée comme le point de
       passage juridiquement obligé permettant l'élargissement de la gamme des services
       financiers.

Le nouveau projet semble donc être sorti rapidement pour faire face à des circonstances
politiques jugées difficiles. A nouveau, on reste cependant étonné qu'un projet d'une telle
ampleur soit avancé avant qu'on en ait étudié les conséquences. En tout cas les données
disponibles sont maigres en ce qui concerne son chiffrage (nombre de bureaux ou d'emplois
concernés ; rentabilité). Des questions essentielles restent ouvertes, que la suite des débats ne
permettra pas de clarifier : Comment la vente de produits financiers complexes peut-elle se
faire dans un réseau banalisé ? Le facteur fonctionnaire transformé en homme à tout faire des
campagnes va-t-il distribuer aussi du crédit ? Y aura-t-il malgré tout une spécialisation d'une
partie du réseau sur les services financiers ? Etc. Et c’est sur cette base ténue que le vote du
parlement a dû intervenir dans les mois qui ont suivi.
                                                11
I. 1.3 Le débat législatif n’a abordé qu’une partie des questions soulevées
      par le texte.

Après le sénat, le projet de loi a été en effet examiné ensuite par les députés en janvier 2005.
En mars dernier, il est revenu, en deuxième lecture, au Palais du Luxembourg.

Au cours de l’élaboration du texte, deux points ont donné lieu à d’importants débats : les
garanties concernant le statut du personnel postal (composé actuellement de 200 000
fonctionnaires et de 100 000 agents de droit privé), et l’ouverture d’activités bancaires telles
que le crédit immobilier sans épargne préalable et, à terme probable, le crédit à la
consommation.

D’un côté, les représentants du personnel ont manifesté leurs inquiétudes non seulement en
raison de l'introduction d'une plus grande concurrence, mais aussi du fait de la diversification
des métiers de La Poste.

De l’autre, les représentants du monde bancaire ont, comme c'était leur devoir, soulevé les
problèmes de cohérence économique et juridique suscités par le projet.

De ce débat difficile, s'est cependant dégagée une volonté politique, clairement manifestée par
le Gouvernement, sur la nécessité de parvenir à une architecture garantissant une parfaite
transparence des relations juridiques et financières entre La Poste et sa filiale, la soumission
de cette dernière au droit commun régissant le secteur bancaire ainsi que la conformité du
projet au droit – communautaire et national – de la concurrence. Mais comme on le verra plus
en détails les résultats concrets n’ont pas été à la hauteur de cette ambition pourtant
publiquement affichée.

Certains intervenants se sont pourtant efforcés de donner au projet de banque postale des
contours un peu plus réalistes et juridiquement acceptables. Il en va ainsi, à la suite d’un sous-
amendement du Gouvernement, de l’instauration d’un contrôle du dispositif, deux ans après
sa mise en place, par la Cour des Comptes, qui est l’instance manifestement la plus adaptée
pour jouer ce rôle. L’établissement de crédit postal, qui prend la forme d’une filiale détenue
par La Poste et qui utilise les actifs de celle-ci, constitue une entreprise publique du second
degré. L’implication de deniers publics dans le fonctionnement de la banque postale conduit
naturellement à reconnaître la compétence de la Cour des Comptes pour vérifier les
conditions de leur utilisation. Malheureusement cette intervention en se fera qu’a posteriori.


I. 1.4 Le point d’aboutissement, un être hybride sans équivalent dans un
     autre pays : une banque postale de plein exercice greffée sur un réseau
     multi-produit animé par des fonctionnaires

L’article L. 518-25 du Code monétaire et financier, tel qu’il résultera de l’adoption de la loi
relative à la régulation des activités postales, prévoit que La Poste créera une ou plusieurs
entreprises à statut spécifique pour exercer ses activités financières selon le droit commun. Il
précise que « La Poste crée, dans les conditions définies par la législation applicable, toute
filiale ayant le statut d’établissement de crédit, d’entreprise d’investissement ou d’entreprise
d’assurance et prend directement ou indirectement tout participation dans de tels
établissements ou entreprises ». En conséquence, La Poste transférera à l’une de ses filiales,
agréée en qualité d’établissement de crédit, l’ensemble des biens, droits et obligations de toute

                                               12
nature liés à ses services financiers, y compris les participations, ainsi que l’intégralité des
comptes et livrets et les droits et obligations qui leur sont liés. Juridiquement, la banque
postale sera un établissement de crédit de plein exercice, pouvant distribuer une large gamme
de crédits.

Mais en même temps la distribution de ces produits restera assurée par le réseau postal, réseau
de fonctionnaires soumis à des obligations de service public, par une dérogation tout à fait
exceptionnelle à la législation bancaire. En effet celle-ci, compte tenu de la spécificité et des
risques de l’activité, exige notamment que toutes les opérations bancaires soient effectuées
par une banque, et matériellement par ses agents. Aucune sous-traitance n’est donc autorisée,
hors démarchage.

Même en se limitant à la dimension juridique, le texte de l'article 8 du projet de loi, désormais
voté conforme par les deux Assemblées et de ce fait soustrait à toute discussion parlementaire
ultérieure, soulève donc de nombreuses questions que le débat n'a pas permis d'éclaircir.
Comme on va le voir plus en détails, il est source d’inquiétudes et d’insécurité, parce qu'il ne
pose pas tous les fondements d’une bonne régulation des activités bancaires.


La Fédération bancaire française regrette donc la naissance précipitée de cette banque hybride
dont le statut, trop vite rédigé, ouvre la voie non seulement à des risques de déséquilibres
économiques, mais également à des pratiques peu compatibles avec les principes
fondamentaux du droit de la concurrence.




                                               13
I. 2. LES POUVOIRS PUBLICS N’ONT PAS CHOISI LA VOIE LA PLUS
      PROPRE A METTRE LA POSTE AU SERVICE DE TOUS

Le législateur a choisi la voie de la banalisation des activités bancaires et financières de La
Poste, avec création dans le cadre du secteur public d’une nouvelle banque universelle. Il
existait plusieurs alternatives. La principale était la création d’un opérateur bancaire dont
l’activité aurait été prioritairement dirigée vers les personnes aux revenus moyens ou faibles.


I. 2.1 La Poste pouvait se concentrer sur une vocation sociale, cohérente
     avec la mission de service public du Groupe

La Poste est en France depuis des siècles un service public. Ceci implique une priorité
clairement affichée à la solidarité nationale. C’est ce qui explique que, présente sur tous le
territoire, elle ait développé des prestations financières, notamment en matière de tenue de
compte et de moyens de paiements, aisément accessibles à tous, et bénéficiant en outre de
contraintes de services public, notamment pour ce qui est des heures d’ouverture. Il eût été
concevable de rester dans cette logique en l’approfondissant.

Non que la profession bancaire ne soit pas engagée activement au service des plus démunis.
Le service bancaire de base, qui consiste en la tenue d’un compte et l’octroi de certains
moyens de paiement, est organisé par l’article L.312-1 du Code monétaire et financier. Cette
disposition établit le droit de chacun à l’ouverture d’un compte de dépôt, la Banque de France
désignant un établissement pour toute personne qui s’est vue refuser l’ouverture d’un compte.
Elle est complétée par le décret n° 2001-45 du 17 janvier 2001 qui dessine les contours de
l’obligation des établissements de crédit.

L’établissement concerné est tenu d’ouvrir un compte de dépôt, de délivrer des relevés
d’identité bancaire, de procéder à des virements, de fournir des titres interbancaires de
paiement et une carte a minima de retrait, et de réaliser des opérations de caisse. Ces
prestations sont fournies gratuitement par la banque désignée. La Fédération bancaire
française, consciente de l’insuffisante notoriété de ce dispositif, unique en Europe puisque
gratuit, mène une action de sensibilisation des particuliers sur l’importance du « droit au
compte ». Elle a créé un « mini-guide du droit au compte » et l’a publié gratuitement à 1
000 000 d’exemplaires, afin que les banques puissent informer les publics concernés sur leurs
droits.

Mais il va de soi que l’existence d’un réseau public que sa vocation naturelle pousse
prioritairement au service de populations qui ont, pour des raisons diverses, des besoins
spécifiques, aurait pu être un excellent moyen d'assurer ce service de proximité et d'intérêt
général.

I. 2.2 Le choix politique qui a été fait est en contradiction avec un tel
     objectif.

Le législateur ne s’est pas préoccupé de telles considérations dans les choix qu’il a faits lors
de la création de la banque postale. L’unique résultat de son action a été de créer une banque

                                              14
de plein exercice, ayant vocation à concurrencer les autres banques commerciales, afin
d’assurer à La Poste une base financière aussi large que possible.

Cela apparaît au travers de l’ouverture aux activités de crédit et surtout de l’absence totale
d’obligations de service public particulières pour l’établissement de crédit postal. Les
déclarations d’intention de La Poste ne sauraient constituer des éléments juridiquement
contraignants en faveur de la pérennité de son action vers les personnes aux revenus moyens
ou faibles.

Dès lors que la filiale de La Poste ne se voit assigner aucune mission spécifique dans ce
domaine, elle sera inévitablement amenée à restreindre la part de son activité consacrée à la
satisfaction des besoins des personnes aux revenus moyens ou faibles, par nature moins
rentables.

La filialisation aurait eu un sens si la banque postale avait été chargée de missions
particulières, en faveur de certaines populations ou pour permettre certains financements.
Mais il n’en est rien puisque, précisément, la banque mise en place par la loi relative à la
régulation des activités postales se veut une banque comme les autres.

Cela va en outre à contre-courant de la logique de déréglementation, qui conduit les acteurs
publics à se retirer des secteurs ouverts à la concurrence. Ici, l’Etat pénètre sur le marché
bancaire des particuliers et même des entreprises, ce qui ne manquera pas de susciter une
surveillance pointilleuse et de possibles suites juridictionnelles de la part de la Commission
européenne.

Solution prétendument idéale pour La Poste, la création d’un établissement de crédit postal
s’intègre mal, de surcroît, dans le contexte macro-économique du secteur bancaire français.


I. 3 L’ANALYSE ECONOMIQUE DE LA REFORME SUSCITE DES
     DOUTES EN TERMES DE MARCHE, ET DE CONSEQUENCES
     MACRO-ECONOMIQUES.

Après avoir évoqué la genèse de l’établissement de crédit postal, il convient de rappeler
quelques données économiques relatives au secteur bancaire français afin de mesurer dans
quelles conditions la banque postale s’apprête à pénétrer sur ce marché. Ce rappel permettra
de mesurer à quel point l’émergence de la banque postale est fondée sur des calculs aléatoires.


I. 3.1 Les nouvelles activités ne correspondent ni aux besoins des clients
     actuels de la Poste, ni aux compétences de celle-ci

Traditionnellement, La Poste n’était pas une banque, puisqu’elle n’assurait que certaines
fonctions financières, et n’était que partiellement soumise au droit bancaire commun.
Désormais, la banque postale va disposer d’une immense liberté quant à son offre
commerciale. Comment vont réagir les consommateurs ainsi que l’ensemble du marché ?

Il faut tout d’abord considérer la clientèle actuelle de La Poste. Il s'agit de ménages plutôt
jeunes, ainsi que des personnes âgées ; leurs points communs sont l’attachement au service de
proximité et des ressources globalement faibles. Ainsi les services phares de La Poste sont le

                                              15
Livret A et l’octroi de cartes bancaires. Dès lors se pose la question de savoir si cette clientèle
attend réellement d’autres prestations de sa part, comme des crédits immobiliers sans épargne
préalable ou des crédits à la consommation, sachant que ces produits sont par ailleurs
largement disponibles dans le secteur concurrentiel.

Les chiffres les plus récents montrent que l’encours par bureau est « de deux à cinq fois
inférieur à celui des principaux concurrents. Si l’on considère le produit net bancaire par
client, il est, en moyenne, près de cinq fois inférieur à celui de la concurrence. […] la
productivité par agent est trois fois inférieure à celle de la concurrence. » (Propos de M.
Philippe Marini lors des débats au Sénat le 27 janvier 2004).

La population concernée présente une autre caractéristique : ainsi que le relevait le Haut
conseil du secteur bancaire public et semi-public dans son rapport de décembre 2001, La
Poste connaît une « surreprésentation […] dans les interdictions bancaires [et] dans les
procédures de surendettement […] ».

La demande adressée à La Poste est donc nettement caractérisée. Or, la loi relative à la
régulation des activités postales n’ajoute aucune nouvelle mission de service public en
matière bancaire, et n’a pas vocation à développer un service bancaire spécifique.

Par ailleurs, La Poste va se lancer, avec la distribution de crédits sans épargne préalable, dans
la fourniture de services totalement inédits pour elle. Elle va principalement être confrontée à
de nouvelles exigences en termes d’évaluation des risques financiers (« scoring ») qui étaient
étrangères à ses activités de simple tenue de compte et de gestion de moyens de paiement.

La Poste va donc changer de métier. En revanche, son personnel demeurera, dans une
immense majorité, le même. Dès lors, la compétence de la banque postale en matière d’octroi
de crédit n’est en rien garantie. Son réseau restant celui de La Poste actuelle, cela aura pour
conséquence d’exposer ses clients à un important risque : le surendettement. En effet, si la
banque postale ne dispose pas des compétences bancaires nécessaires, elle sera amenée à
distribuer du crédit sur le fondement d’une appréciation du risque qui pourra plus facilement
se révéler erronée, ce qui sera nuisible tant à ses clients à elle-même qu’à ses clients
particulièrement exposés au risque de surendettement

Si les crédits distribués ne sont pas remboursés dans les conditions prévues, la banque postale
subira en outre immanquablement des pertes. Mais la gestion de ces déficits ne sera pas, elle-
même, réalisée dans les conditions de droit commun : la banque postale fera en effet appel à
La Poste, et celle-ci à sa capacité à obtenir des liquidités sur les marchés financiers à des coûts
imbattables, grâce à son statut d’établissement public bénéficiant d’une garantie totale de la
part de l’Etat. A défaut d’une réelle compétence bancaire, la banque postale fera donc courir
un risque, indirectement, à l’ensemble des contribuables.

En résumé, on peut légitimement éprouver quelques doutes quant au fait que la réforme
puisse être justifiée par les attentes de la clientèle actuelle de La Poste, ainsi que sur les
compétences de cette dernière en matière de services bancaires à valeur ajoutée.




                                                16
I. 3.2 Les doutes sur la réceptivité du marché, déjà largement saturé

Il faut ensuite s’interroger sur l’opportunité de la création d’une telle banque au regard de la
demande globale française en matière de services bancaires. Tout d’abord, un constat
s’impose : aujourd'hui, en France, la demande de services bancaires est satisfaite.

Avec environ 26 000 guichets, auxquels s’ajoutent l’ensemble des points de contact sur les
lieux de vente (grandes surfaces, grands magasins, concessions automobiles) ainsi que les
banques virtuelles (Internet) et étrangères, les établissements bancaires ont déjà développé sur
l’ensemble du territoire un réseau permettant de répondre à toutes les demandes. Cette
demande est d’ailleurs dans une phase de stagnation relative.

Dans ces conditions, il est légitime d’exprimer des réserves sur l’apparition quasi-simultanée
de 17 000 nouveaux guichets de banque. Celle-ci représente une croissance subite de 61 %
des points de contact bancaires sur le territoire. Au regard du développement progressif des
réseaux bancaires privés tout au long des dernières décennies, ce fait massif constitue un
risque considérable de déséquilibre du marché.

Soit la banque postale ne réussit pas à conquérir des parts de marché et n’atteint donc pas ses
objectifs et le Gouvernement aura échoué dans sa tentative de rénovation du service public de
la Poste, tout en affaiblissant parallèlement le secteur bancaire. Soit la banque postale est une
réussite et cela ne pourra se faire qu’au détriment des établissements financiers. Ce sont donc
des milliers d’emplois qui sont mis en danger sans aucune garantie quant à la réalisation des
objectifs poursuivis par le Gouvernement.


Lors des débats qui se sont déroulés tant à l'Assemblée Nationale qu'au Sénat, de nombreux
parlementaires ont rejoint ce point de vue, exprimant un scepticisme manifeste sur
l’opportunité du développement des services bancaires de La Poste. Il est malheureux que ces
voix n’aient pas été entendues.


I. 3.3 L’Etat actionnaire et la clarté des comptes.

Qu’en est-il des répercussions de la création de la banque postale au regard du marché lui-
même et des finances publiques ?


I. 3.3.1 Une détention à 100% ?

En premier lieu, se pose la question de savoir si la banque postale sera ou non une filiale
détenue à 100% par La Poste. L’article 8 II 1° de la loi relative à la régulation des activités
postales dispose : « La Poste détient la majorité du capital de cet établissement de crédit. »

L’intention affichée par les auteurs du texte pendant l’élaboration de la loi va clairement dans
ce sens, tout en ménageant la possibilité de nouer des partenariats financiers dans l’avenir. De
même, les représentants du personnel de La Poste ont reçu une réponse analogue.


                                               17
Mais l’analyse économique menée par le Haut conseil du secteur financier public et semi-
public aboutit à une toute autre conclusion : « Plus généralement, se poserait la question des
fonds propres nécessaires à la nouvelle structure, que l’exploitant public serait, a priori,
manifestement dans l’incapacité de lui apporter si celle-ci devait assurer l’intégralité de la
production et de la distribution de ses produits. Dans ce cas, l’idée, parfois évoquée, d’une
banque postale contrôlée à 100% par La Poste apparaît donc peu réaliste : la création de la
banque postale se fera d’autant plus efficacement qu’elle se renforcera de l’apport d’un
partenaire financier extérieur. »

De son côté, pourtant, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations observait
le 27 juin 2001, devant la Commission des finances de l’Assemblée Nationale : « Un
rapprochement de La Poste avec une banque étrangère ou une banque commerciale privée
produirait assurément un séisme dans le monde bancaire. »

La question de la détention du capital de l’établissement de crédit postal renvoie directement à
celle de ses fonds propres. L’adéquation de ces derniers aux activités et aux risques des
entreprises est un principe incontournable. En ce qui concerne la banque postale, il apparaît
que le système comptable adopté ne permet pas d’avoir une parfaite visibilité sur l’origine de
ces fonds propres.

Comme il est expliqué ci-après, l’exemple allemand montre clairement que cette question de
la détention du capital est extrêmement sensible, et que l’introduction en bourse est un moyen
quasi-inévitable d’assurer la croissance de la banque postale. Il ne semble pas que cette
perspective ait été clairement présentée et assumée par les défenseurs du projet.


I. 3.3.2 La question des fonds propres

Se pose également, en cas de difficultés d’ordre commercial à court et moyen termes, la
question de l’apport de fonds propres à la banque postale. Comme il a été rappelé ci-dessus,
cet établissement constitue une entreprise publique du second degré, en raison de la
participation – exclusive ou simplement majoritaire – de La Poste à son capital. Dès lors, les
capitaux mobilisés seront soit des capitaux de La Poste, soit des capitaux empruntés sur les
marchés financiers.

Dans le premier cas, la situation se heurterait à l’interdiction des aides d’Etat. En effet, le droit
communautaire proscrit l’octroi de subventions (ou d’avantages équivalents) provenant de
ressources publiques à destination d’opérateurs économiques intervenant dans le champ
concurrentiel et dépourvus d’obligations de service public. Dans des conditions normales de
marché, de tels avantages procurent en effet des facilités commerciales dont les concurrents
ne bénéficient pas.

Dans le second cas, La Poste pourrait décider d’emprunter sur les marchés financiers. Le coût
de ce recours dépend de la solvabilité de l’emprunteur, laquelle est évaluée par des agences de
notation en fonction de certains critères. Or, La Poste, établissement public, peut faire valoir
une garantie quasi-totale de la part de l’Etat, et incidemment une notation optimale AAA+.
Mais l’économie ainsi réalisée sur le coût des crédits serait elle-même constitutive d’une aide
d’Etat.

Un autre obstacle de principe à l’assistance financière de l’activité bancaire de La Poste réside
dans l'absence de marges de manœuvre budgétaire et financière de la France, notamment au

                                                 18
regard du pacte de stabilité européen et des limites qu'il pose à l’endettement de l’Etat. Un
soutien de l'Etat à l’activité de la banque postale est donc pour le moins aléatoire.

Le système mis en place par la loi relative à la régulation des activités postales offre en
définitive une marge de manœuvre minime à La Poste en l’état actuel du droit et de la
conjoncture économique du pays.

Selon les termes utilisés par Mme Nicole Bricq, sénateur de l'Essonne lors du débat du 9
mars dernier, « il y a de quoi s’interroger sur la viabilité de l’établissement public bancaire
que vous voulez créer pour le 1er janvier 2006. »




                                              19
II LES DILEMMES DE LA CONSTRUCTION RETENUE


Selon les intentions annoncées cette réforme doit s’accomplir dans des conditions de
concurrence identiques à celles des autres acteurs bancaires français. Mais sur ce point, le
débat sur l’établissement de crédit postal n’est pas clos. La loi relative à la régulation des
activités postales, si elle fixe le principe de la création de la banque postale, instaure à son
profit d’importantes dérogations aux règles régissant le statut et le fonctionnement des
établissements de crédit. En outre, si les pouvoirs publics et La Poste ont rappelé le nécessaire
respect par la banque postale du droit de la concurrence, la loi ne comporte pas de
dispositions garantissant que cette dernière sera placée dans des conditions de concurrence
identiques à celles des autres acteurs du secteur. Or il est indispensable que la banque postale
ne puisse tirer profit de son statut de filiale d’un établissement public chargé de missions de
service public afin de bénéficier, à ce titre, d’avantages structurels plus ou moins importants.

Pour que la création de la banque postale n’ait pas d’effets dommageables sur l’industrie
bancaire dans son ensemble, mais ait réellement un effet d’émulation du secteur, la Fédération
bancaire française réaffirme donc l'impérieuse nécessité de canaliser, sur les plans
économique et juridique, les effets des dispositions dérogatoires applicables à La Poste et
d’exiger du nouvel établissement de crédit postal un comportement conforme au droit de la
concurrence.

La présente réflexion a pour but de déterminer le cadre d’une réglementation et d’une
régulation adéquates de l’activité bancaire de La Poste, dans la continuité de ce qui existe par
exemple en matière de télécommunications ou d’énergie (voir l’annexe au présent Livre blanc
consacrée à ce point), et de mettre ainsi en évidence les carences du système mis en place par
le législateur.

De plus, la loi relative à la régulation des activités postales renvoie à des décrets ultérieurs le
soin de préciser la procédure qui devra être suivie pour parvenir à l’objectif affiché de créer
une banque postale. Il est essentiel que ce point fasse l’objet de la plus grande transparence, et
que les textes d’application s’efforcent d’imiter les exemples étrangers (nous verrons ci-après
celui de l’Allemagne)


II. 1 LES DEROGATIONS AU DROIT COMMUN DU SECTEUR
     BANCAIRE : ANALYSE JURIDIQUE.

Opérateur historique du service postal, La Poste est une entreprise dont les deux principaux
piliers sont les personnels et le capital (mobilier et immobilier). Ses activités sont déjà
réparties entre monopole (le courrier simple) et secteur concurrentiel (services rapides, par
exemple).

En attribuant à La Poste une compétence bancaire, la loi introduit le risque systémique d’une
confusion interbranches qui pourrait affecter non seulement la gestion de l’établissement de
crédit postal, mais aussi l’ensemble du marché bancaire.

Cette situation connaît des précédents – en France et dans l’Union européenne – dont les
enseignements n’ont pas été suffisamment exploités par le législateur. En effet, le
                                            20
développement de la régulation et des préceptes qui sous-tendent cette notion conduit à des
constats fondamentaux :

   -   l’Etat ne peut raisonnablement exercer simultanément les fonctions de contrôle et
       d’actionnaire ;

   -   les entités économiques dont l’activité se trouve partagée entre secteur monopolistique
       et secteur concurrentiel doivent être soumises à une séparation organique ou à tout le
       moins comptable des branches concernées, afin de parvenir à une transparence
       financière satisfaisante au regard du droit – national et communautaire – de la
       concurrence ;

   -   enfin, la création d’autorités administratives indépendantes, autrement appelées
       régulateurs sectoriels, dotées de pouvoirs normatifs, de contrôle et de sanction apparaît
       comme le corollaire véritablement nécessaire de la déréglementation économique.

Cette architecture vise d’une part à garantir l’application du droit de la concurrence auquel la
Commission européenne est très attachée et, d’autre part, à fluidifier l’économie du secteur
concerné. Son but est de placer les acteurs économiques dans une situation favorisant une
saine concurrence qui bénéficie non seulement à ces entreprises mais aussi aux
consommateurs et à l’économie nationale.

En somme, la régulation est l’art d’équilibrer le droit et l’économie ainsi que, dans la plupart
des cas, les contraintes inhérentes aux activités de service public (comme en matière
d’électricité par exemple).

Par ailleurs, la fixation d’obligations de service public constitue une charge financière pour
les entreprises concernées. Cela aboutit en pratique à un équilibrage des profits commerciaux
ou structurels (mise à disposition d’actifs amortis sous l’empire du monopole ou droits
exclusifs) et de charges financières grevant les comptes (obligations de prestation de services
sur l’ensemble du territoire national ou obligations particulières en matière de respect de
l’environnement, par exemple).

Mais aucune obligation de service public n’est vouée à peser exclusivement sur la banque
postale.

La Fédération bancaire française s’interroge sur la réalité et l’efficacité du système mis en
place en ce qui concerne la création de l’Etablissement de crédit postal. Elle considère en effet
que la banque postale repose, en l’état actuel de la réforme, sur un fondement de concurrence
faussée, voire juridiquement anticoncurrentiel. Le risque d’apparition de pratiques contraires
au droit de la concurrence proprement dites sera développé, après qu’on aura exposé le socle
du système, lui-même obstacle au maintien d’une saine concurrence dans le secteur bancaire.

Deux éléments se distinguent à ce stade : le statut du personnel de cet établissement et la mise
à disposition du réseau postal.




                                               21
II. 1.1 Le statut du personnel est radicalement dérogatoire au droit
     commun puisque c’est celui de la fonction publique.

L’une des particularités les plus notables de l’établissement de crédit postal et de son réseau
est que son personnel sera en partie – voire en quasi-totalité – régi par le statut de la fonction
publique.

L’établissement constituera donc une double exception : banque publique, en tant que filiale
détenue en majorité par La Poste (établissement public industriel et commercial), son
personnel sera majoritairement constitué de fonctionnaires.

L’article L. 518-25 du Code monétaire et financier prévoit que les fonctionnaires en activité à
La Poste pourront être mis à disposition de la banque postale. En contrepartie, la banque
postale s’acquittera auprès de La Poste des charges correspondantes. Ce flux sera uniquement
soumis à la conclusion d’une convention de services.

Pourtant le législateur n’a investi la banque postale d’aucune obligation de service public
spécifique : la filiale de La Poste n’exercera que des activités concurrentielles, à l’instar de
toute autre banque, sans supporter d’obligations de service public susceptibles de justifier les
particularités de son statut. Pourquoi des fonctionnaires s’il n’y a pas de mission de service
public ?

II. 1.1.1 L’emploi d’agents publics

Ce n’est certes pas la première fois que le législateur habilite des sociétés de droit privé,
dépourvues de toute mission de service public, à employer des agents de la fonction publique.
De tels dispositifs ont ainsi été adoptés dans le passé, mais à titre transitoire, pour
accompagner la transformation de services de l’Etat ou d’établissements publics en sociétés
anonymes. Toutefois, l’article L. 518-25, par rapport aux exemples passés, comporte une
double particularité.

D’une part, il prévoit une durée de mise à disposition des fonctionnaires de La Poste
particulièrement longue. C’est en effet, durant une période quinze ans que les fonctionnaires
pourront être mis à disposition de la banque postale, délai d’autant plus long qu’il ne se
décompte pas à compter de la création de cette banque, mais à partir de la date de la mise à
disposition de l’agent : un agent de La Poste, mis à disposition de la banque postale dans dix
ans, pourra donc être en activité au sein de la banque, sous statut de la fonction publique, dans
vingt-cinq ans.

Dans tous les cas où le secteur public change de statut, son personnel connaît une évolution
analogue, aménagée dans le temps pour des raisons évidentes. En effet, si une personne
publique peut employer des personnes sur le fondement de contrats de travail privés, une
entreprise privée ne peut employer de fonctionnaires. La mise à disposition de ces derniers
par leur hiérarchie est le seul moyen de mobiliser des fonctionnaires au sein d’une entité
privée (ou d’une entité publique différente de celle dont ils dépendent). Ce système est, par
essence, provisoire.

Dans leur temps les mécanismes mis en place concernant CNP Assurances et CDC-Ixis
avaient prévu une mise à disposition collective des fonctionnaires en poste le jour de la
                                               22
création de la société, et pour une durée limitée. La loi1 prévoyait expressément, lors de la
transformation de la Caisse nationale de prévoyance du statut d’établissement public et
commercial en celui de société anonyme (CNP Assurances), que « les fonctionnaires de l'Etat
en service à la Caisse nationale de prévoyance à la date de réalisation des apports sont mis, à
compter de cette même date et pour une durée maximale de six ans, à la disposition de la
société anonyme »2. Contrairement à ce qui est prévu pour La Poste, aucune nouvelle mise à
disposition ne pouvait intervenir ultérieurement : il y avait ainsi création d’un « groupe
fermé » de fonctionnaires susceptibles d’être mis à disposition, qui s’érodait donc au fil du
temps. De même, France Télécom, transformée en société anonyme en 1996, a vu sa faculté
d’embaucher des fonctionnaires totalement interrompue six ans plus tard (1er janvier 2002).
Une durée de six ans semble donc être généralement retenue pour réaliser la transition du
point de vue du personnel.

Le système retenu pour La Poste est très contestable sur le plan juridique puisqu’il aboutit à
ce que des fonctionnaires puissent être occupés dans une société privée dépourvue de mission
de service public, sans réelle limitation de durée. De ce fait, il ne peut s’appuyer sur aucun
précédent national pour justifier sa légitimité, ni sur son principe, ni sur la durée qu’il retient.
La Postbank allemande s’est vu retirer la possibilité d’employer des fonctionnaires depuis
1995. Elle ne saurait donc pas constituer un exemple pour la banque postale.

D’autre part, la loi demeure imprécise sur l’étendue et les modalités de la mise à disposition,
laissant à la banque postale et à La Poste toute latitude d’utiliser cette faculté au mieux de
leurs intérêts. Cela crée un risque proportionnel compromettant une saine et loyale
concurrence. Aucun article n’impose la mise à disposition, à temps complet ou partiel, de tout
agent exerçant une activité pour le compte de la banque postale : une telle obligation, sans
résoudre les avantages dont bénéficiera, dans la concurrence, la banque postale grâce à
l’emploi de fonctionnaires, aurait, pour le moins, permis de clarifier les relations entre La
Poste et sa filiale bancaire. La loi ne contraint pas La Poste à une telle partition de son
personnel, puisqu’elle permet, au contraire, à la banque postale d’utiliser le réseau postal,
c’est-à-dire, non seulement les locaux et la logistique, mais aussi le personnel postal, pour
effectuer des opérations pour son compte. Cette flexibilité est sans commune mesure avec les
règles qui s’appliquent à la gestion du personnel dans le secteur bancaire.

La Fédération bancaire française constate donc la trop grande souplesse de la séparation
organique mise en place. Dès lors, il est à craindre que la gestion de la filiale de La Poste
dérive « naturellement » vers une exploitation abusive de l’avantage que constitue la mise à
disposition du personnel postal. En outre, la Fédération bancaire française ne peut que
déplorer l’absence de transparence qui résulte du dispositif adopté par le législateur.


II. 1.1.2 La prise en compte financière

Le projet de loi prévoit que la filiale bancaire de La Poste devra rembourser à cette dernière
les « charges correspondantes » à la mise à disposition de fonctionnaires. Sans ambiguïté
cette disposition vise les charges correspondantes au traitement des fonctionnaires. Or ce coût,
du fait des règles comptables propres à l’Etat qui n’applique pas les normes IFRS, est traduit
par des charges beaucoup plus faibles que celles des salariés relatives au secteur privé. La
différence financière entre les deux statuts ne fera l’objet d’aucune compensation, ni sous

1
  Loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en
matière d’assurance et de crédit.
2
  Article 5 de la loi précitée.
                                                        23
forme de surtaxe, ni sous forme d’obligations de service public. Il en résulte indéniablement
un avantage structurel injustifié de la banque postale au détriment de ses concurrents.

En termes de coûts en effet, l’avantage pour la banque postale est incontestable pour au moins
deux raisons. D’une part, le niveau des traitements des agents publics est en général inférieur
à celui des rémunérations en vigueur dans le secteur bancaire. D’autre part, La Poste réalise
de substantielles économies sur les cotisations sociales :

   -   Elle ne s’acquitte d’aucune cotisation d’assurance chômage pour son personnel régi
       par le statut de la fonction publique. Elle économise donc 6,85 % (part salariale et part
       patronale en termes de rémunération (ASSEDIC : 6,40% + Assurance garantie des
       salaires : 0,45 %) ;
   -   En outre, concernant les cotisations « vieillesse », la contribution des salariés est
       nettement inférieure pour les fonctionnaires (d’une part 7,85 % du salaire de base et,
       d’autre part 5 % sur les seules primes) à celle des salariés du privé qui, sur la base
       plafonnée cotisent à hauteur de 9,65 % (6,65 % + 3 %). La Poste ne paie pas non plus
       la cotisation versée à l’AGIRC pour l’assurance décès des cadres (1,50 % sur une base
       plafonnée) ;
   -   Seules les entreprises du secteur privé paient la contribution de 0,50 % au FNAL
       (Fonds national d’aide au logement) ;
   -   En ce qui concerne les cotisations patronales « retraite », il est difficile de faire une
       comparaison puisque, de par la loi du 2 juillet 1990, La Poste rembourse à l’Etat le
       coût des retraites de ses agents. Or ce coût n’est pas rendu public. Il est donc difficile
       de faire une comparaison avec le taux de cotisation du secteur privé (14,30 % sur une
       base plafonnée) ;
   -   Les entreprises du secteur privé paient les cotisations à l’Association de gestion du
       fonds de financement (retraite à 60 ans des régimes complémentaires) à hauteur de 2%
       (sur base plafonnée).

Enfin, en termes de fiscalité assise sur les salaires, La Poste bénéficie là encore d’un régime
dérogatoire pour ce qui concerne les fonctionnaires. Elle n’est pas assujettie à la taxe sur les
salaires (de 4,25 % à 13,6 % par tranche du salaire annuel) ni à la taxe d’apprentissage (0,5 %
portés à 0,68 % d’ici 2007) ni à la contribution à la formation des jeunes en alternance (0,5
%).

Le décret de mars 1997 qui, en particulier, oblige les banques à accorder deux jours de repos
consécutifs à leurs salariés s’appliquera à la banque postale. Cependant, l’application de ce
texte aux fonctionnaires mis à disposition est incertaine et surtout, il ne concernera pas le
réseau de distribution de La Poste, ce qui est une grave distorsion de concurrence par rapport
aux agences bancaires.

Si la banque postale est agréée en tant que banque par le CECEI, elle sera assujettie à la
convention collective étendue de la banque du 10 janvier 2000, mais seulement pour ses
salariés de droit privé et non pas pour les fonctionnaires mis à disposition.

De plus, il convient de relever que le traitement des retraites des fonctionnaires qui seront mis
à disposition de la banque postale ne fait l’objet d’aucune disposition particulière. Il en résulte
que La Poste supportera l’intégralité des frais correspondants sans nécessairement les facturer
à sa filiale. Cela constitue un double avantage pour l’établissement de crédit postal :

   -   d’une part, il est en quelque sorte exonéré d’une partie substantielle des charges
       sociales ;
                                                24
   -   d’autre part, La Poste réalise elle-même des économies en finançant la retraite de
       fonctionnaires à un coût nécessairement moindre que s’il s’agissait de personnels de
       droit privé, ce qui décrédibilise, au final, le bilan de la banque postale.

Il en découle une différence de traitement financièrement importante au détriment des
banques privées qui sont soumises à la réglementation de droit commun et supportent ainsi,
sans aide de sociétés mères dotées de privilèges, la charge des retraites de leur personnel.

En l’absence de contrepartie financière ou sous forme d’obligations de service public, la
question du personnel affecté aux activités financières de La Poste n’a donc pas reçu
aujourd’hui une réponse satisfaisante au regard du droit de la concurrence.


II. 1.2 Le passif social de La Poste, considérable, n’apparaît pas dans ses
      comptes, contrairement aux règles comptables de droit commun.

Les groupes bancaires sont assujettis à la norme IAS 19 et doivent constater leur passif social
dans leurs comptes. La Poste a un passif social probablement considérable, lié aux retraites de
ses agents, qui n’apparaît pas aujourd’hui dans ses comptes, sauf une simple mention en
annexe. En cas de création de la banque postale, il serait donc logique, du point de vue
concurrentiel, que le passif social correspondant aux retraites des fonctionnaires qu’elle
emploie soit constaté dans ses comptes au moins pour la partie qui excède les droits
équivalents à ceux des régimes de droit privé (en effet les entreprises du secteur privé doivent
constater dans leurs comptes les avantages retraite accordés à leur personnel au-delà des
régimes obligatoires). A défaut, la banque postale bénéficierait d’un avantage comparatif
considérable du point de vue de la construction de son bilan.

Pour conclure sur la question du personnel, la Fédération bancaire française déplore l’absence
totale de règles encadrant la facturation du personnel de la banque postale. Le recours aux
conventions de services, qui demeureront occultes, ne parviendra jamais à créer une situation
d’égalité avec les autres banques. Cela constitue inévitablement une entorse à la libre et loyale
concurrence, tout comme l’utilisation par la banque postale du réseau de bureaux de poste.


II. 1.3 L’utilisation du réseau postal par la banque postale constitue un
      autre avantage, exorbitant et non chiffré.

La Poste constitue, en France, un réseau dont le maillage, l’implantation locale, est sans égal.
A la fois socle et formidable atout de l’activité postale de La Poste, ce fait constitue le second
point noir de la réforme en cours. En effet, la question qui se pose ici est celle de savoir si l’on
peut parler de création d’un réseau d’agences bancaires ou s’il ne s’agit pas plutôt d’une
nouvelle forme d’exploitation du réseau postal.

Il convient de noter à ce stade qu’à l’inverse de ce qui s’est passé lors de la scission des
activités postales et de télécommunications (où les lieux d’accueil de la clientèle de chaque
service ont été physiquement distingués), le choix du maintien de l’unité physique des lieux
d’accueil de la clientèle des services postaux et bancaire soulève d’importants problèmes
juridiques et économiques.


                                                25
II. 1.3.1 La confusion des réseaux

La loi n’oblige nullement l’établissement de crédit postal à constituer un réseau qui serait
séparé de celui de La Poste, mais autorise la confusion des deux réseaux, en prévoyant que La
Poste et son établissement de crédit concluront des conventions qui détermineront notamment
« les conditions dans lesquelles les titulaires de comptes ou livrets ouverts auprès de cet
établissement [pourront] procéder à toute opération de retrait ou de dépôt auprès de La
Poste ».

Selon les déclarations de M. Bailly, l’établissement de crédit postal ne disposera pas d’un
réseau propre, autonome, mais utilisera des moyens, qu’ils soient humains ou matériels qui
demeureront dans le réseau de La Poste. Ce ne sont, en effet, que les personnels de siège et
ceux chargés de l’expertise qui seront directement rattachés à l’établissement de crédit. En
revanche, selon les déclarations des dirigeants de La Poste3, les conseillers financiers
spécialisés (7 000 à 8 000 agents) ainsi que les agents des services régionaux spécialisés
(19 000 agents) demeureront dans le réseau postal. Ainsi que le déclarait M. Werner,
responsable du dossier à La Poste, « la totalité du personnel de commercialisation et de
production de l’établissement de crédit postal restera dans La Poste, sous statut postal et
dirigé par des postiers ».

Or, du fait de leur affectation au service public, les bureaux de poste bénéficient de conditions
d’exploitation spécifiques. Ils sont ouverts 58 heures par semaine (de 8 heures à 19 heures du
lundi au vendredi et de 9 heures à 12 heures le samedi). Dès lors qu’il n’existe pas de
séparation claire des deux types d’activités, l’activité financière postale s’aligne sur cette
amplitude horaire.

La fixation des modalités de transfert des biens, droits et obligations de La Poste à sa filiale
est renvoyée à l’intervention d’un décret. Mais ce débat ne concerne déjà plus les conditions
juridiques des transferts, qui se feront par recours à de simples conventions.


II. I.3.2 Les actifs immobiliers

De même, les biens immobiliers qui constituent actuellement les agences postales ont
vocation à servir d’actifs au profit des activités financières. Or, ces agences qui bénéficient de
la marque « La Poste » incarnent, dans le sentiment national, l’exemple même du service de
proximité. En raison de leur nombre et de leur implantation, les agences postales constituent
un actif dont la gestion comptable nécessite une rigueur toute particulière afin de ne pas
constituer un obstacle dirimant à toute réalité concurrentielle objective dans le secteur
bancaire.

En effet, La Poste possède des immeubles sur l’ensemble du territoire national, souvent
depuis si longtemps que ces biens sont entièrement amortis. La charge du patrimoine de La
Poste est donc sans commune mesure avec celle que rencontrerait un nouvel entrant dans le
secteur bancaire souhaitant développer un tel réseau.

Par ailleurs, l’exercice d’activités bancaires dans les murs de La Poste offrira aux
consommateurs l’image d’unité du groupe public. Dès lors, la marque « La Poste » elle-
même, pourtant propriété de l’Etat, sera associée à la banque postale. Son fonds de commerce

3
  Cf. par exemple, les déclarations de M. Werner devant la Commission des affaires économiques de
l’Assemblée nationale (Séance du 8 décembre 2004).
                                                      26
sera composé d’éléments déterminants qui appartiennent, en fait, à l’Etat et pour lesquels elle
ne paiera a priori aucune contrepartie. Ces éléments seront injustement utilisés par ce nouvel
opérateur privé concurrent des autres banques commerciales, coopératives ou mutualistes déjà
présentes sur un marché lui-même mature.

En l’absence de tout procédé comptable légal ou réglementaire venant rétablir la réalité des
services, l’établissement de crédit postal va bénéficier, ab initio, d’une situation d’aide d’Etat
incompatible avec les règles de concurrence.


II. 2 LE RESPECT DU DROIT BANCAIRE PAR L'ETABLISSEMENT
     DE CREDIT POSTAL


II. 2.1 Les règles applicables aux intermédiaires en opération de banque

Au regard du droit bancaire, l’établissement de crédit postal présentera un caractère inédit.
L’article L. 519-1 du Code monétaire et financier limite en effet le rôle d’un intermédiaire en
opérations de banque à la mise en rapport des parties intéressées à la conclusion d’une
opération de banque, sans les habiliter à réaliser eux-mêmes une telle opération.

En revanche, l’article L. 518-25 du Code monétaire et financier, dans sa nouvelle rédaction,
habilite La Poste à réaliser, au nom et pour le compte de l’établissement de crédit postal, des
prestations relatives aux opérations de banque. En effet, les guichets de la banque postale
agiront en tant qu’intermédiaires, à la différence des guichets des banques privées qui
réalisent des opérations au nom et pour le compte de la banque de laquelle ils dépendent
directement.

Ainsi, les agents postaux, qui demeureront dans le réseau postal et placés sous l’autorité de La
Poste, effectueront des opérations de banque, en contradiction avec le droit commun.

Une telle structure soulève également une difficulté au regard des dispositions réglementaires
relatives au contrôle interne, à la « compliance » des établissements de crédit.


II. 2.2 Le contrôle interne

Le règlement n° 97-024 modifié du Comité de la Réglementation Bancaire et Financière
relatif au contrôle interne du 25 mars 1997 impose à tout établissement de crédit des règles et
procédures de contrôle interne de la gestion. Ce règlement permet de s’assurer de la
conformité de la structure et de ses activités au regard de l’ensemble de la réglementation
bancaire. Tout établissement de crédit doit se doter d’un système de contrôle des opérations et
des procédures internes, d’une organisation comptable du traitement de l’information, de
systèmes de mesure des risques et des résultats, de systèmes de surveillance et maîtrise des
risques ainsi que d’un système de documentation et d’information.

Le règlement n° 97-02 modifié oblige les établissements de crédit à se doter des moyens leur
permettant :
4
 La nouvelle version de ce règlement, qui en constitue une importante refonte, a été publiée au JORF du 9 avril
2005, p.6418.
                                                       27
- de vérifier que les procédures d’exercice des différents métiers des entreprises concernées
sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur, aux normes et
usages professionnels et déontologiques, aux orientations de l’organe exécutif ;

- de vérifier que les procédures de décision et de prises de risques sont strictement respectées;

- de vérifier la qualité de l’information comptable et financière, qu’elle soit destinée à
l’organe exécutif et à l’organe délibérant, transmise aux autorités de tutelle et de contrôle ou
figurant dans les documents destinés à être publiés.

Il spécifie par ailleurs un certain nombre d’obligations relatives à la mesure des différents
risques des activités des entreprises concernées et des procédures via lesquelles l’organe
délibérant évalue la qualité du contrôle interne.

L’article 12 du règlement modifié prévoit que les établissements de crédit « doivent respecter
les dispositions des articles 1 à 6 du décret n° 83-1020, en tenant compte des précisions ci-
après :

1° En ce qui concerne l'information comprise dans les comptes de bilan et de résultats publiés
ainsi que les informations de l'annexe issues de la comptabilité, l'organisation mise en place
doit garantir l'existence d'un ensemble de procédures, appelé piste d'audit, qui permet :

a) de reconstituer dans un ordre chronologique les opérations ;

b) de justifier toute information par une pièce d'origine à partir de laquelle il doit être
possible de remonter par un cheminement ininterrompu au document de synthèse et
réciproquement ;

c) d'expliquer l'évolution des soldes d'un arrêté à l'autre par la conservation des mouvements
ayant affecté les postes comptables. »

La Commission bancaire est chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit de
l’ensemble des règles qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements qu’elle
constate. Dans le cadre de ses audits, la Commission doit s’assurer que les informations
relatives à toutes les opérations remontent jusqu’à la direction de la banque : la traçabilité des
opérations – la « piste d’audit » – est parfaite.

Le statut d’exception accordé à l’établissement de crédit postal laisse entière la question de
l’application de ces procédures de contrôle interne : comment ces procédures pourront-elles
être mises en œuvre ?

D’une part, le réseau de 17 000 points de contacts éparpillés sur l’ensemble du territoire
constitue une configuration peu propice au contrôle. La Commission bancaire devra déployer
les moyens nécessaires à ce contrôle qui, en raison de l’ampleur et de l’éclatement de ce
réseau – du fait des disparités géographiques et de taille des bureaux de poste – se révèlera
particulièrement délicat mettre en oeuvre.

D’autre part, il existe des risques très importants de défaut de traçabilité des informations
auditées par la Commission, notamment du fait que l’essentiel des agents nécessaires au
fonctionnement de l’établissement de crédit demeurera dans le réseau postal et soumis à la
seule hiérarchie de La Poste. La rupture de hiérarchie – comme en matière de sous-traitance –
                                               28
est un facteur majeur de risque de dilution des responsabilités. Dans ce cas, les garanties
d’une chaîne ininterrompue de responsabilité paraissent très difficiles à mettre en œuvre du
fait de la rupture de hiérarchie des fonctionnaires qui, de plus, ne seront que partiellement des
banquiers. Il faudra donc que les exigences en termes de contrôle s’appliquent, in fine, aux
deux entités.

Or cette question sera réglée par voie de simples conventions, à l’image de ce qui est prévu au
II 1° de l’article 8 du projet de loi, concernant les transferts de comptes de La Poste à sa
filiale. Il s’agit d’un véritable système de sous-traitance.

Au delà d’un statut dérogatoire procurant une économie d’échelle à La Poste, l’organisation
même du personnel de la banque postale se situe donc en marge des règles professionnelles et
déontologiques applicables à l’ensemble du secteur. Si des essais sont menés dans le cadre de
sa filiale Efiposte, l’échelle à laquelle ils devront être adaptés les rend peu convaincants.


II. 3 LE RESPECT DU DROIT DE LA CONCURRENCE ?

La pénétration d’un établissement public national sur un marché concurrentiel au moyen
d’une filiale soulève d’importantes questions dans le domaine du droit de la concurrence.

La création de l’établissement de crédit postal n’a, sur ce point, pas tiré les conséquences de la
jurisprudence communautaire qui avait déjà statué sur les conditions de légalité du système
mis en place pour la filiale de courrier express de La Poste.


II. 3.1. Les avantages accordés par la loi à la banque postale : les « points de
      contact », la marque commerciale, la garantie de l’Etat.


II. 3.1.1 Les points de contact

L’établissement bancaire postal disposera d’un réseau riche de 17 000 « points de contact ».
Le maillage territorial particulièrement dense du réseau postal permettra à la banque postale
de bénéficier d’une « force de frappe commerciale (…) inégalée »5 et d’un avantage dans la
concurrence vis-à-vis des réseaux bancaires.

                  Points de contacts de La Poste (juin 2001 – Source : La Poste)

Bureaux de plein exercice                                                                                     11 656
Bureaux jumelés                                                                                                  582
Guichets annexes                                                                                               1 922
Agences postales                                                                                               2 868
TOTAL                                                                                                         17 028

La taille du réseau postal par rapport à celle des réseaux bancaires apparaît disproportionnée.



5
 Avis fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la
Nation sur le projet de loi relatif à la régulation des activités postale par M. Philippe Marini, n° 171, p. 35.
                                                          29
                 Guichets bancaires permanents (2003 – Source – CECEI)

Banques commerciales                                                                      10 411
Banques Populaires                                                                         2 226
Caisses d'Épargne et de Prévoyance                                                         4 550
Crédit Agricole                                                                            5 771
Crédit Coopératif et Crédit Maritime Mutuel                                                  201
Crédit Municipal                                                                              77
Crédit Mutuel et Crédit Mutuel Agricole et                                                 2 553
Rural
Réseaux bancaires                                                                         25 789

La création d’un établissement de crédit postal se traduit dans les faits par une augmentation
de 60% du nombre de guichets ou points de vente de services bancaires. Le réseau de La
Poste bénéficie en outre d’une intense politique de rénovation mise en place au cours des
dernières années.

Comme il l’est rappelé infra, un tel réseau n’aurait jamais pu être mis en place par une
entreprise privée. Ainsi, la facturation de son utilisation par la banque postale se révèle d’une
extrême complexité et donc très risquée en terme de sécurité juridique.

II. 3.1.2 Les synergies occultes avec La Poste

Mais ce n’est naturellement pas seulement en termes de maillage territorial que doit s’analyser
l’avantage accordé par la loi à la banque postale.

La banque postale, tout d’abord, tirera profit des synergies qui pourront exister entre l’activité
de courrier, dont une partie demeure en monopole, et l’activité bancaire.

En outre, l’image et la notoriété de La Poste seront autant d’avantages qui favoriseront sa
pénétration du marché des services bancaires : une image fondée sur les valeurs de proximité
et de service, acquise grâce à ses activités d’intérêt général. Il convient de relever qu’aucune
étude de notoriété ne figure sur les sites Internet et que le rapport 2003 de La Poste n’y fait
que brièvement allusion.

En définitive, le fonds de commerce de la banque postale serait constitué d’actifs dont la
charge financière serait minime nonobstant une immense valeur commerciale. Il s’agit
principalement :

   -   de la marque « La Poste », dont la notoriété n’est plus à démontrer, qui appartient à
       l’Etat et qui bénéficie d’une parfaite visibilité sur l’ensemble du territoire ;

   -   du budget publicitaire de La Poste : il n’alimentait jusqu’à aujourd’hui que des
       campagnes relatives aux services financiers de cette dernière, ce qui soulève des
       interrogations sur la future facturation de la publicité entre La Poste et sa filiale ;

   -   de l’offre de services multiples (services postaux et bancaires) grâce à des guichets
       uniques ;



                                               30
    -   de la garantie financière accordée par l’Etat à La Poste qui lui permet d’obtenir une
        notation optimale et ainsi de bénéficier de financements aux coûts les plus bas du
        marché.

En principe, ces avantages pourraient être en quelque sorte rachetés par des charges
financières, comme c’est le cas dans d’autres secteurs économiques, ou par des obligations de
service public. En effet, le droit de la concurrence (d’origine principalement communautaire)
exige l’existence d’une contrepartie de la part de la banque postale qui devrait, a minima :

-   d’une part, couvrir l’ensemble des coûts variables occasionnés par l’utilisation du réseau
    postal ;

-   d’autre part, couvrir une partie des coûts fixes consécutifs à l’utilisation de ce réseau ;

-   enfin, rémunérer de manière appropriée ses capitaux propres dans la mesure où ils sont
    affectés à l’activité concurrentielle.

Le cas de la banque postale présente toutefois, par rapport aux hypothèses envisagées jusqu’à
présent par les autorités communautaires, une particularité. La Poste ne se bornera pas à
mettre à disposition de la banque postale une partie de ses moyens. C’est en réalité,
l’ensemble du réseau postal qui sera utilisé pour les besoins de la banque, c'est- à -dire le
patrimoine immobilier, les moyens humains, la logistique, mais aussi l’image de marque de
La Poste.

Ce sont donc non pas ces éléments, considérés isolément, qui devront faire l’objet d’une
évaluation, mais bien la valeur économique de la mise à disposition du réseau qui devra être
évaluée. Si l’on peut penser, à la lecture de la loi, que cette contrepartie sera prévue dans les
conventions que concluront La Poste et sa filiale bancaire, il peut être relevé qu’aucun
mécanisme d’évaluation, par une autorité indépendante, de la valeur du réseau n’est prévue,
pas plus qu’un contrôle a priori du contenu des conventions, qui d'ailleurs, et le point est
important, ne seront pas rendues publiques.

Par conséquent les éléments suivants restent indéterminés :

-   la méthode d’évaluation économique du réseau pris dans son universalité – moyens
    humains, financiers, mobiliers et immobiliers ;
-   la clé de répartition des coûts fixes consécutifs à l’utilisation du réseau postal entre les
    différentes activités utilisant le réseau postal ;
-   enfin, la détermination de la rémunération appropriée des capitaux propres dans la mesure
    où ils sont affectés à l’activité concurrentielle.

La Poste et la banque postale détermineront ces éléments, en dehors de tout contrôle a priori.
Un tel contrôle serait pourtant seul de nature à prévenir l’apparition de subventions croisées.


II. 3.2 Comment prévenir les atteintes à la concurrence par les subventions
      croisées.

La création d’un établissement de crédit postal et la coexistence, au sein du même groupe
public, d’une part, d’un établissement public industriel et commercial investi de missions de
service public et disposant encore partiellement d’un monopole, et, d’autre part, d’un
                                                31
établissement de crédit n’exerçant que des activités concurrentielles, présente un risque
évident de pratiques anticoncurrentielles : le recours aux subventions croisées.

II. 3.2.1 Le principe des subventions croisées

Le phénomène de subventions croisées apparaît dans les situations où une même entité – ou
deux entités insuffisamment étanches – gère des activités monopolistiques et d’autres
concurrentielles. La tentation s’avère souvent trop forte de considérer le monopole comme
une rente et de financer les pertes observées lors du lancement des activités concurrentielles
au moyen de cette rente. Un tel comportement constitue une pratique condamnée par les
règles juridiques de concurrence en vigueur.

Le rapport public du Conseil d’Etat pour 2002, intitulé « Collectivités publiques et
concurrence », constitue un outil de référence pour mieux comprendre la question qui se pose
ici. Ce rapport explique notamment que « le principal risque d’abus de position dominante
réside dans l’utilisation d’un réseau commercial amorti par l’activité de monopole ou plus
largement l’activité de service public, en vue de développer des activités concurrentielles ou
dans ce qu’on appelle les "subventions croisées" permettant une pratique de prix
prédateurs. »

La notion de subvention croisée est liée à la coexistence d’activités monopolistiques ou de
service public et d’autres activités concurrentielles. Quand de telles pratiques sont constatées,
la situation est alors qualifiée d’abus de position dominante de la part de l’opérateur titulaire
de droits exclusifs de services publics en raison de l’avantage ainsi procuré à l’entité
considérée opérant au détriment de ses concurrents confrontés aux conditions normales de
marché. De plus, cet avantage peut se révéler constituer une aide d’Etat prohibée dans la
mesure où l’entité profite indûment de ressources provenant de fonds publics, qu’ils
proviennent de l’Etat, des collectivités territoriales ou d’établissements publics.

C’est dire que la Commission européenne et le Conseil de la concurrence sont vigilants quand
ils sont amenés, de leur propre chef ou sur saisine de tiers, à identifier des situations
favorisant le risque de subventions croisées ou d’aides d’Etat. D’où l’absolue nécessité de
fixer un cadre législatif strict dans les procédures de déréglementation sectorielle du type de
celle qui vient d’intervenir dans le secteur postal.


II. 3.2.2 L'application à la banque postale du système de subventions croisées.

Les relations de toute nature qui existeront entre La Poste et sa filiale de crédit sont
susceptibles de donner lieu à des subventions croisées, consistant « à imputer tout ou partie
des coûts des activités qu’elle mène pour un produit ou sur un marché géographique aux
activités qu’elle exerce pour un autre produit ou sur un autre marché géographique »6. En
d’autres termes, le risque est réel de voir La Poste financer l’activité de sa filiale bancaire.

La Fédération bancaire française sera particulièrement attentive à ce que l’établissement de
crédit postal ne bénéficie d’aucune subvention croisée qui soit susceptible de constituer l’une


6
  Lignes directrices concernant l’application des règles de concurrence de la communauté au secteur des
télécommunications, JOCE n° C-233 du 6 septembre 1991, p. 2 ; cf. également Communication de la
Commission sur l’application des règles de concurrence au secteur postal et sur l’évaluation de certaines mesures
d’Etat relatives aux services postaux, JOCE n° C 39 du 6 février 1998.
                                                       32
des infractions rappelées ci-dessus. Ce risque est pourtant inéluctablement favorisé par
l’absence de contrôle réel des relations entre La Poste et sa filiale.

             II. 3.2.2.1 Un risque intrinsèque d’aide d’Etat
La Poste a naturellement vocation à diriger sa filiale, ou à tout le moins à intervenir dans son
fonctionnement quotidien. De plus, il est prévu que La Poste interviendra au nom et pour le
compte de sa filiale. Il existe dès lors une forte probabilité que la séparation comptable des
deux budgets ne soit pas pleinement respectée. Or, tout flux financier de La Poste vers sa
filiale constitue juridiquement une intervention économique publique de la part d’un
opérateur titulaire de droits exclusifs à destination d’un opérateur concurrentiel.

La Poste détient des droits exclusifs sur certains segments du marché du courrier en vertu des
dispositions du Code des postes et des communications électroniques. Ceux-ci pourront être
utilisés afin de favoriser des comportements anticoncurrentiels sur le marché du crédit, en
permettant notamment à la banque postale de pratiquer des prix inférieurs à ses coûts
(variables et fixes). Dès lors que, consistant « en l’application sur le marché concurrentiel de
prix bas rendus possibles par des transferts de ressources provenant de la rente dégagée
grâce à la position détenue sur le marché dominé par l’auteur des subventions », de telles
pratiques seraient constitutives d’un abus et seraient sanctionnées si elles devaient provoquer
une perturbation durable du marché, alors même que « l’existence de la relation de causalité
entre les pratiques et la position dominante s’induit du seul comportement de l’entreprise
dominante ».

De la même manière, le risque existe de voir La Poste, au titre des relations financières
qu’elle entretiendra avec sa filiale de crédit, faire bénéficier celle-ci d’aides d’Etat illicites.

Toute prestation de la Poste au profit de sa filiale devra donc faire l’objet d’une facturation,
conforme aux principes dégagés par la jurisprudence communautaire. Aussi, afin que
l’établissement de crédit postal ne bénéficie pas de subventions croisées constitutives d’aides
d’Etat prohibées au sens de l'article 87 du Traité CE, faudra-t-il s’assurer que la contrepartie
supportée par La Poste couvre :

-   l’ensemble des coûts variables supplémentaires occasionnés par la fourniture de la
    prestation ;
-   une contribution adéquate aux coûts fixes ;
-   une rémunération appropriée des capitaux propres.

Mais l’imperméabilité comptable de La Poste et de sa filiale est fragilisée par le mode
d’établissement de leurs relations, à savoir de simples conventions.

             II. 3.2.2.2 Ce risque de subventions croisées est amplifié par le recours à une
                  logique contractuelle.

Au-delà du fond, la forme des relations entre l’établissement public et sa filiale soulève une
difficulté particulière. Le simple recours à la contractualisation des relations entre La Poste et
sa filiale ne saurait en effet suffire à dissiper les doutes qui pèsent tant sur la gestion interne
de la banque postale que sur les futures relations entre La Poste et sa filiale bancaire.

De plus, ces conventions ne feront pas l’objet d’une publicité préalable. Or, dans un contexte
de déréglementation, la transparence est un principe fondamental. Sa mise en œuvre effective
repose sur deux piliers : le contrôle et la publicité des informations.
                                                33
Il y a là un enjeu déterminant de la réforme, puisque avec ces conventions toute l’organisation
des relations entre La Poste et sa filiale repose sur l’autonomie de la volonté des parties, sans
aucun contrôle préalable. C’est cette opacité qui appelle légitimement le scepticisme de la
Fédération bancaire française.

Fond et forme, tels qu’ils sont inscrits dans le projet de loi relatif à la régulation des activités
postales, ne sont pas accordés et laissent présager certaines discordances anti-économiques et
juridiquement sanctionnables.

Ce constat fait d’autant plus redouter l’existence de comportements anticoncurrentiels de la
part de l’établissement de crédit postal que La Poste ne dispose pas d’un outil de comptabilité
analytique élaboré dans une perspective d’allocation économique des coûts.


II. 3.3 L’exemple de Chronopost est révélateur des risques présentés par la
      banque postale au regard du droit européen.

Chronopost, filiale détenue indirectement par La Poste, a été créée en 1986 pour exercer
l’activité d’acheminement de documents et de colis à bref délais. Dans un secteur ouvert à la
concurrence, elle vise principalement une clientèle d’affaires pour laquelle la remise au
destinataire dans un délai garanti est essentielle. Ce service était exploité par la filiale grâce
aux moyens de La Poste, complétés par ceux d’un autre actionnaire. La Poste mettait à la
disposition de Chronopost une partie de son personnel pour la collecte, le tri, le transport et la
distribution des envois aux clients, ainsi que la promotion, la prospection et le conseil auprès
de la clientèle. L’organisation de la filiale s’est légèrement modifiée par la suite, mais
Chronopost détient toujours l’exclusivité de l’accès au réseau de La Poste.

Dès 1990, les concurrents de Chronopost ont saisi les instances européennes et les juridictions
françaises pour se plaindre de la distorsion de concurrence due à l’assistance logistique et
commerciale de La Poste au profit de sa filiale.

Deux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes éclairent le contexte des
relations entre l’établissement public et sa filiale au regard du droit communautaire de la
concurrence. Leur examen révèle les carences et les risques que présente le projet de banque
postale.


II. 3.3.1 L’assistance de La Poste à Chronopost : une aide d’Etat ?

Dans un arrêt en date du 11 juillet 1996 (« SFEI »), la Cour de justice des Communautés
européennes s’est prononcée sur la qualification juridique des relations entre La Poste et sa
filiale de courrier express à la suite d’une question préjudicielle posée par le Tribunal de
commerce de Paris.

L’assistance dont il était plus particulièrement question se divisait en deux branches :

-   une assistance logistique qui consistait – selon les requérants – dans la mise à disposition
    des infrastructures postales, comprenant potentiellement 300 000 personnes, 73 000
    tournées quotidiennes de facteurs, 16 835 bâtiments, 50 000 véhicules, 300 wagons et 22
    avions ;
                                                34
-   une assistance commerciale qui consistait dans l’accès à la clientèle de La Poste et le
    bénéfice d’opérations de promotion et de publicité.

Toujours selon les requérants, ces assistances n’auraient pas fait l’objet d’une rémunération
équivalant au coût des prestations, et dans tous les cas auraient été rémunérées à un tarif
inférieur à celui du marché. Ils demandaient donc la cessation de cette assistance, le
remboursement par Chronopost à La Poste de 2 139 millions de francs et 216 millions de
francs de dommages intérêts.

La Cour a jugé que « la fourniture d’une assistance logistique et commerciale par une
entreprise publique à ses filiales de droit privé exerçant une activité ouverte à la libre
concurrence est susceptible de constituer une aide d’Etat au sens de l’article 92 du traité si la
rémunération perçue en contrepartie est inférieure à celle qui aurait été réclamée dans des
conditions normales de marché. »

Pour déterminer l’adéquation de la rémunération aux conditions de marchés, une « analyse
économique approfondie et complexe des coûts liés aux prestations en cause » est nécessaire.
Cet exercice est particulièrement difficile, comme en témoigne un autre arrêt de la Cour en
date du 3 juillet 2003 (connu sous les appellations « Chronopost » ou « UFEX »).

Dans cette affaire, les mêmes concurrents de Chronopost contestaient directement devant la
Cour l’assistance de La Poste à sa filiale Chronopost. L’action de ces opérateurs économiques
s’appuyait sur les analyses économiques menées par trois cabinets d’audit : Ernst & Young,
Bain & Cie et Braxton.

Tout d’abord, le caractère contractuel et donc opaque des relations financières entre
l’établissement public et sa filiale a été rappelé par les requérants. Ensuite, « l’utilisation de
l’image de marque de La Poste » et l’accès privilégié à la publicité radio et l’utilisation des
véhicules de La Poste comme supports publicitaires furent inclus dans le périmètre de
l’assistance dénoncée. Le débat juridique portait sur la notion de « conditions normales de
marché » telle qu’elle est employée par les juridictions communautaires.

La Cour clarifia cette notion en jugeant que la situation de La Poste était unique et qu’ainsi
elle ne pouvait faire l’objet d’une comparaison avec un opérateur privé similaire :

     « 33 […] La Poste se trouve dans une situation très différente de celle d'une entreprise
     privée agissant dans des conditions normales de marché[…].

     34 En effet, La Poste est chargée d'un service d'intérêt économique général au sens de
     l'article 90, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 86, paragraphe 2, CE) […]. Un
     tel service consiste, en substance, dans l'obligation d'assurer la collecte, le transport et
     la distribution du courrier, au profit de tous les usagers, sur l'ensemble du territoire de
     l'État membre concerné, à des tarifs uniformes et à des conditions de qualité similaires.

     35 À cette fin, La Poste a dû se doter ou a été dotée d'infrastructures et de moyens
     importants (le «réseau postal») lui permettant de fournir le service postal de base à tous
     les usagers, y compris dans les zones à faible densité de population, dans lesquelles les
     tarifs ne couvraient pas les coûts générés par la fourniture du service en cause.

     36 En raison des caractéristiques du service que le réseau de La Poste doit permettre
     d'assurer, la constitution et le maintien de ce réseau ne répondent pas à une logique
     purement commerciale. Ainsi qu'il a été rappelé au point 22 du présent arrêt, Ufex e.a.
                                               35
     ont d'ailleurs admis qu'un réseau tel que celui dont a pu bénéficier la SFMI-Chronopost
     n'est, à l'évidence, pas un réseau de marché. Partant, ce réseau n'aurait jamais été
     constitué par une entreprise privée.

     37 Par ailleurs, la fourniture de l'assistance logistique et commerciale est
     indissociablement liée au réseau de La Poste, puisqu'elle consiste précisément dans la
     mise à disposition de ce réseau sans équivalent sur le marché.

     38 Dans ces conditions, en l'absence de toute possibilité de comparer la situation de La
     Poste avec celle d'un groupe privé d'entreprises n'opérant pas dans un secteur réservé,
     les «conditions normales de marché», qui sont nécessairement hypothétiques, doivent
     s'apprécier par référence aux éléments objectifs et vérifiables qui sont disponibles.

     39 En l'occurrence, les coûts supportés par La Poste pour la fourniture à sa filiale d'une
     assistance logistique et commerciale peuvent constituer de tels éléments objectifs et
     vérifiables.

     40 Sur cette base, l'existence d'une aide d'État en faveur de la SFMI-Chronopost peut
     être exclue si, d'une part, il est établi que la contrepartie exigée couvre dûment tous les
     coûts variables supplémentaires occasionnés par la fourniture de l'assistance logistique
     et commerciale, une contribution adéquate aux coûts fixes consécutifs à l'utilisation du
     réseau postal ainsi qu'une rémunération appropriée des capitaux propres dans la
     mesure où ils sont affectés à l'activité concurrentielle de la SFMI-Chronopost, et si,
     d'autre part, aucun indice ne donne à penser que ces éléments ont été sous-estimés ou
     fixés de manière arbitraire. »

Ainsi, le calcul de ces coûts est un exercice très complexe qui conditionne entièrement la
légalité de tout dispositif contractuel mis en place entre La Poste et ses filiales intervenant
dans un secteur d’activité concurrentiel. De plus, il ressort de la rédaction du point 40 de la
décision ci-dessus qu’il existe une véritable présomption d’aide d’Etat (« Sur cette base,
l'existence d'une aide d'État en faveur de la SFMI-Chronopost peut être exclue si… »).

Une telle analyse s’applique naturellement au cas de la banque postale, avec les risques
juridiques qu'elle représente.


II. 3.3.2 L’application à la banque postale des règles communautaires suppose la mise en
place d’outils complexes.

Les conventions de service qui seront élaborées entre ces deux entités devront donc reposer
sur des calculs approfondis des coûts des éléments mis à disposition de l’établissement de
crédit postal. Rappelons qu’elles ne feront pas l’objet de contrôle par les autorités de tutelle de
La Poste et qu’elles ne seront pas publiées. La Poste devra nécessairement facturer ses
services en fonction de ses coûts.

Un problème de taille résistera cependant à cette analyse : la mise à disposition de
fonctionnaires. En effet, si le coût d’infrastructure peut être calculé sur les mêmes bases entre
un opérateur public et un opérateur privé, les coûts de personnel ne peuvent être assimilés s’il
s’agit de fonctionnaires et de salariés de droit commun.

Le risque est que les coûts de personnel que La Poste facturera seront constitués des « charges
correspondantes » à la mise à disposition de ces effectifs. L’affectation de fonctionnaires à
                                              36
l’exercice d’activités concurrentielles diminuera donc indûment les charges de la filiale
bancaire par rapport à un établissement de crédit évoluant dans « des conditions normales de
marché. » On parle dans ce cas des « coûts à usage externe ».

Si la mise à disposition de fonctionnaires n’est pas surtaxée pour équilibrer les charges
sociales de la banque postale avec ses concurrents (comme c’est le cas en Allemagne où la
Postbank abonde la caisse de protection sociale des fonctionnaires postaux en plus de la prise
en charge de leur rémunération), la situation d’aide d’Etat sera caractérisée.

Ce point particulièrement sensible du projet repose plus généralement sur un calcul des coûts
effectués par La Poste. Or, cette dernière n’est pas, à l’heure actuelle, dotées des moyens
nécessaires à la réalisation de cet impératif, contrairement à la Deutsche Post qui gère prés de
la moitié des bureaux de postes allemands sur la base de partenariats.


II. 4. LA MISE EN PLACE D’UNE COMPTABILITE ANALYTIQUE
      REPONDANT AU DROIT DE LA CONCURRENCE

La déréglementation économique s’accompagne nécessairement de la séparation des activités
économiques monopolistiques et concurrentielles. Mais elle s’accompagne également de
l’affinement des outils de gestion des entreprises considérées. Il s’agit principalement de
permettre à ces entités d’avoir une visibilité optimale sur leur situation financière tant
présente que prospective.

En effet, la gestion de nouvelles activités situées aux antipodes du cœur de métier de
l’opérateur historique nécessitera une période sinon d’apprentissage, au moins d’adaptation
tant à la culture de marché qu’à un nouveau marché spécifiquement. C’est à ce stade que la
notion de comptabilité analytique entre dans les termes du présent débat.


II. 4.1 La nécessité d’une comptabilité analytique

La comptabilité analytique est un outil incontournable dans la préparation et la réalisation de
la diversification des activités des entreprises publiques, surtout lorsqu'elles sont
monopolistiques.

Elle suppose d’abord la définition rigoureuse du montant des actifs de l’entité considérée et
principalement de ses fonds propres. Or, l’évaluation des fonds propres d’un établissement
public tel que La Poste est un exercice d’une grande technicité, tant son patrimoine est
important et la connaissance des coûts fixes et variables rendue difficile par l’héritage du
statut public (calcul des amortissements, évaluation du patrimoine, charges sociales, prise en
compte des retraites…).

De plus, il convient de prendre en compte les contraintes prudentielles imposées à tous les
opérateurs bancaires par la réglementation en vigueur. Au premier chef de ces dernières, on
trouve l’obligation pour les établissements de crédit de disposer d’un niveau de fonds propres
garantissant leur solvabilité. Cela a pour conséquence, pour chaque banque, de fixer un
objectif d’exploitation a minima tendanciellement équilibré.

Les travaux parlementaires font apparaître que, comme toute banque, l’établissement de crédit
postal sera soumis à l’agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises
                                             37
d’investissement (CECEI). Cet agrément est attribué en fonction de critères tels que
l’importance des fonds propres du candidat. Or ces mêmes travaux amènent au constat que
l’évaluation du montant exact des fonds propres de la banque postale sera très difficile à
apprécier.

En particulier, l’évaluation de l’utilisation des locaux et de la marque « La Poste » par sa
filiale est un exercice inédit et fondamental. Les méthodes de calcul restent entièrement à
élaborer, et le résultat à atteindre se doit d’être fidèle à la réalité des coûts qui sont eux-mêmes
particulièrement difficiles à déterminer. Cette situation risque de constituer un imbroglio
comptable conduisant à des disfonctionnements financiers et en conséquence à des
contentieux.

Toute sous-évaluation de la situation financière de la banque postale encourra la qualification
d’aide d’Etat prohibée : la banque postale sera alors considérée comme ayant bénéficié de
rabais pratiqués sur la mise à disposition de biens et de droits incorporels. De plus, il en
découlera presque automatiquement des pratiques commerciales anticoncurrentielles, telles
que la fixation de prix artificiellement bas pour les services proposés aux clients. De même,
une telle sous-évaluation grèverait les comptes de La Poste de charges insusceptibles de se
rattacher à l’exercice de ses activités statutaires ou d’obligations de service public.

A l’inverse, toute surévaluation du bilan de la banque postale conduirait à la prise de risques
financiers et essentiellement à une erreur d’appréciation de son ratio de solvabilité.

Dans le cas de la libéralisation du secteur électrique, le législateur avait pris le soin de fixer
dans le corps de la loi l’obligation d’employer une comptabilité analytique ainsi que des
moyens de contrôle dans l’article 25 de la loi n° 2000-108 reproduit ci-après (voir annexe au
présent Livre blanc). Ce dispositif impliquait le contrôle de l’autorité de régulation et du
Conseil de la concurrence. C’est à ce prix que la séparation comptable qui existe entre EDF et
le gestionnaire du réseau électrique (qui est pourtant une filiale d’EDF) fonctionne aujourd'hui
dans des conditions satisfaisantes. On eût été bien inspiré de mettre en œuvre les mêmes
méthodes.

Bien qu'ayant souhaité mettre en œuvre une technique analogue de séparation comptable, le
législateur s'est borné dans le cas présent à créer un dispositif contractuel : La Poste et sa
filiale organisent leurs relations financières (mise à disposition du personnel et du réseau en
particulier) grâce à de simples contrats. Ce système simpliste est dangereux non seulement
pour la pérennité de la banque postale, mais aussi pour le secteur bancaire et les finances
publiques.


II. 4.2 Le système de comptabilité analytique retenu par les pouvoirs
      publics est notoirement insuffisant.

Aujourd’hui, force est donc de constater qu’aucun instrument n’existe pour s’assurer, a priori,
que La Poste ne subventionne pas sa filiale bancaire dans des conditions contraires au droit de
la concurrence, compte tenu de l’inadaptation de son système de comptabilité analytique.

Pour que la création et le fonctionnement de la banque postale n’aient pas d’effets
anticoncurrentiels, il est indispensable que La Poste se dote d’une comptabilité analytique
permettant une juste imputation des coûts et le contrôle de l’absence de subvention.


                                                38
Dans un rapport parlementaire7, la question de l’efficacité de la comptabilité de La Poste a été
précisément étudiée :

       « En dépit des progrès réalisés et de sa qualité, la comptabilité analytique de La Poste
       n'apparaît pas encore véritablement invulnérable. Elle devra le devenir afin de
       répondre aux exigences du droit de la concurrence, tant national que communautaire,
       ainsi qu'aux critiques de ses compétiteurs.

       Comme le souligne le Conseil de la Concurrence dans son avis [du 25 juillet 1996] :
       " La mise en place d'un système de comptabilité analytique fiable et transparent et de
       comptes généraux séparés est donc pour La Poste une impérieuse nécessité, dès lors
       que coexistent en son sein deux types d'activités de nature différente dont l'une d'elles
       est couverte par un monopole public ".8

       La nécessité de présenter des comptes séparés a également été affirmée par la
       Commission européenne, dans sa décision du 8 février 1995.

       En outre, la proposition de directive postale impose aux prestataires du service
       universel de tenir dans leur comptabilité interne des comptes séparés (bilan et compte
       de résultat) pour chaque service relevant du monopole et pour les services non réservés,
       et de faire contrôler leurs comptes par une " entité " d'audit indépendante.

       Tant que La Poste n'aura pas clairement satisfait à ces obligations, ses concurrents ne
       se priveront pas de déposer plaintes et recours auprès des instances européenne et
       nationale compétentes.

       Or, selon le Conseil de la Concurrence, l'examen de sa comptabilité analytique soulève
       trois questions majeures :

       - la répartition de l'imputation des frais de réseaux. Ces charges ne font, à l'heure
       actuelle, pas l'objet d'imputation, ce qui apparaît contestable aux yeux du Conseil ;

       - la distinction entre coûts fixes et coûts variables en fonction de l'activité, à laquelle il
       n'est pas procédé ;

       - les conditions dans lesquelles le système de comptabilité analytique pourrait permettre
       l'exercice du contrôle du respect des règles de la concurrence. A cet égard, le Conseil
       relève que l'exercice de ce contrôle " présuppose au minimum une analyse de coûts à
       usage externe que devrait effectuer La Poste selon des normes précisées par l'autorité
       de tutelle dans un cahier des charges ".

       La Poste a mis au point des outils comptables sophistiqués et performants. Ses


7
  Sénat, Rapport d'information n° 42 - La Poste, opérateur public de service public face à l'évolution technique
et à la transformation du paysage postal européen ; M. Gérard LARCHER, Commission des Affaires
économiques et du Plan - 1997-1998
8
  En particulier, le Conseil de la concurrence notait que la comptabilité analytique ne distinguait pas les coûts
fixes et les coûts variables en fonction de l’activité, interdisant par là même d’apprécier le prix des prestations
rendues aux clients par les services financiers au regard de leurs coûts variables, et encore moins, au sein des
services financiers, entre les services à tarification concurrentielle et les services financiers administrés.

                                                          39
     faiblesses tiennent, en réalité, aux problèmes liés notamment aux critères de répartition
     des coûts du réseau entre activités sous monopole et activités concurrentielles.

     Avec l'adoption de la loi d'orientation postale souhaitée par le présent rapport, la
     nécessité de clarifier les modalités d'affectation des charges au sein de la comptabilité
     analytique s'imposera encore plus nettement à La Poste.

     En effet, pour définir le périmètre des activités relevant du monopole et destinées à
     contribuer au financement des missions de service public, il faudra bien pouvoir
     préciser les coûts de ces dernières. Il serait pour le moins gênant de se trouver en porte-
     à-faux à l'égard de la Commission européenne si se révélaient des différences de coût
     difficilement justifiables entre le service public français et celui de nos voisins
     européens. Il ne conviendrait pas qu'une telle faiblesse soit de nature à justifier une
     contraction du champ du monopole (services réservés) par Bruxelles.

     Une telle estimation s'avère difficile et risque d'être contestée par les compétiteurs de
     La Poste sur les marchés concurrentiels, qu'il s'agisse des services financiers ou des
     activités courrier hors monopole. Elle sera également essentielle pour l'opérateur
     public lui-même. Pour décider des modes de compensation de ses charges
     d'aménagement du territoire, de guichet social ou de transport de la presse, ne faut-il
     pas préalablement en connaître le montant exact ? Or, on l'a vu, les évaluations
     existantes en ce domaine prêtent pour le moins à discussion.[…]

     Enfin, une fois l'approche normative établie par l'autorité de tutelle et appliquée par La
     Poste, il lui restera à faire valider ses comptes de façon à en garantir la fiabilité aux
     yeux de tous. Au-delà, La Poste gagnerait à recourir à un audit global, afin de
     bénéficier de conseils externes. »

La mise en place d’un nouvel outil de comptabilité analytique en 2002 n’a pas répondu à
l’ensemble des objections formulées par le Conseil de la concurrence. Ainsi que le note la
Cour des Comptes (Les comptes et la gestion de La Poste – Rapport au Président de la
République – Octobre 2003), la comptabilité analytique de La Poste a été élaborée pour
répondre aux objectifs fixés par la directive communautaire, dont le but est de distinguer les
activités sous monopole des activités concurrentielles. En revanche, la comptabilité analytique
« s’avère beaucoup moins performante comme outil d’analyse économique ». En particulier,
la Cour des comptes a relevé que l’affectation des coûts s’écartait d’une logique économique ;
ainsi, dans la logique de cette comptabilité analytique, les surcoûts résultant du maintien de
certains bureaux de poste non indispensables sont imputés à l’activité courrier, alors même
que leur activité est en réalité essentiellement consacrée aux services financiers. De même, les
comptes par métiers demeurent, s’agissant des services financiers, agrégés, et ne permettent
pas de distinguer entre les différents produits distribués par La Poste. Les débats
parlementaires relatifs au projet de loi sur la régulation des activités postales renouvellent
l’accent mis sur la nécessité d’une comptabilité analytique exempte de critiques.

Celle-ci ne permet donc pas, à ce jour, de s’assurer du respect des règles de la concurrence par
l’établissement de crédit postal. En l’absence d’une modification de ce système selon les
préconisations du Conseil de la concurrence et de la Cour des comptes, les déclarations des
pouvoirs publics et de La Poste sur le respect, par la banque postale, du droit de la
concurrence risquent fort de demeurer des déclarations d’intention dont la traduction ne
pourra faire l’objet d’aucune vérification sérieuse.


                                              40
III LES VOIES DE REDRESSEMENT POSSIBLES


III. 1. L’EXEMPLE DE LA POSTBANK ALLEMANDE

Le législateur disposait, dès la fin des années 90, de plusieurs précédents européens afin
d’organiser l’évolution de La Poste vers l’activité de banque de plein exercice9. L'Allemagne
et les Pays-Bas fournissent deux exemples particulièrement éclairants. Aux Pays-Bas, la
banque postale a été adossée à un groupe bancaire. Elle a été cédée à la banque ING qui a, par
la suite, créé un GIE dédié à la gestion du réseau d'agences.

En Allemagne, la Postbank, filiale de la Deutsche Post, exerce certaines de ses activités de
banque de plein exercice au travers des bureaux de poste. Cet exemple est souvent avancé
pour justifier l’architecture du projet français. Des différences fondamentales existent pourtant
au stade actuel entre les projets allemand et français. En particulier en Allemagne la
commercialisation est réalisée par les salariés de la Postbank.

Cependant il serait possible de s’inspirer de cet exemple pour introduire un degré plus grand
de rationalité dans le schéma français. Rien dans le texte en cours de vote au Parlement ne
s’oppose à l’adoption d’un modèle de ce type, c’est à dire dans lequel la banque postale
assure la totalité de ses missions avec ses propres agents, jusque dans les bureaux de Poste.
C’est sans doute le seul moyen pour construire efficacement une banque postale non
critiquable juridiquement. D’où l’intérêt d’étudier ce précédent.


III. 1.1 L’architecture des relations de la Deutsche Post avec la Postbank
      résulte d’une histoire complexe et chahutée.

La réforme du secteur des poste et télécommunications en Allemagne date de 1989. Les
services financiers de l’opérateur historique allemand ont été alors dynamisés et regroupés au
sein de la Postbank. Aujourd’hui, la Deutsche Post est une société cotée en bourse et emploie
environ 380 000 personnes, dont 307 000 salariés et 67 000 fonctionnaires.

C’est en 1995 que la Deutsche Post et la Postbank ont été transformées en sociétés anonymes.
A cette même date, la poste allemande a cessé d’employer des fonctionnaires et cédé sa filiale
bancaire afin de parvenir à une situation de séparation intégrale des activités sous monopole et
des activités concurrentielles.

La loi prévoyait à l'origine une autonomie totale et une privatisation séparée de la Deutsche
Post, avec laquelle la banque postale partageait une grande partie du réseau. « De ce fait,
plusieurs conflits sont nés de la difficulté d'estimer les charges incombant à chacune des



9
  Sénat, Rapport d'information n° 42 - La Poste, opérateur public de service public face à l'évolution technique
et à la transformation du paysage postal européen ; M. Gérard LARCHER, Commission des Affaires
économiques et du Plan - 1997-1998 ; Sénat, Rapport d’information n° 344 - La Poste : le temps de la dernière
chance, M. Gérard LARCHER, Commission des Affaires économiques - 2002-2003, annexe 3.
                                                      41
sociétés durant les années 1995 à 1997, où était tentée l'expérience d'une banque postale
indépendante. »10

C’est pourquoi la Deutsche Post a été contrainte de procéder au rachat de la Postbank. Par
ailleurs, en 1997, la banque postale allemande versait une contribution annuelle de plus de
300 millions de deutsche marks pour le financement des retraites des anciens fonctionnaires.

Le renoncement à une séparation des activités postales et bancaires a très tôt soulevé
d’importantes difficultés et a conduit à rapidement « revoir les modalités de leur coopération:
Deutsche Post recevra une fraction du capital de la Postbank, qui sera la seule habilitée à
opérer dans les bureaux de poste. En contrepartie, la poste allemande recevra une indemnité
de 4,7 milliards de francs par an, progressivement ramenée à 750 millions de francs en
2001. »11

L’auteur du Rapport d’information du Sénat n° 42 relevait à deux reprises que « la séparation
des activités postales et financières de l'ancienne Deutsche Bundespost, réalisée sans mise au
point préalable des conditions d'utilisation du réseau postal par Deutsche Postbank, a posé et
pose encore de si importants problèmes, que d'aucuns - y compris parmi les dirigeants - la
regrettent. »

La Postbank est une banque de plein exercice qui distribue toute la gamme de crédits
bancaires, de produits financiers ou d'assurance. En 2001, elle a augmenté de moitié le
nombre de ses clients par Internet (1,3 million) et comptait 2,1 millions de clients par
téléphone. Elle étend en outre ses activités de financement de la logistique et de factoring
pour soutenir le développement international du groupe. Elle distribue ses produits financiers
au travers des quelques 13.000 bureaux de la Deutsche Post.

La Deutsche Post constitue pour la Postbank une sorte de sous-traitant, mais qui lui apporte
une assistance exclusivement logistique reposant sur l’utilisation des seules infrastructures
physiques (bâtiments du réseau des bureaux de poste) et non des salariés comme dans le cas
français. Sur ce point, il convient de relever une particularité par rapport au réseau de La
Poste : sur les 13 400 bureaux de poste, seuls 6 200 sont exploités par la Deutsche Post, les
autres étant gérés par des partenaires extérieurs.

Depuis le 1er janvier 1995, la Postbank recrute exclusivement des salariés de droit privé. Elle
employait, en 2003, environ 10 600 personnes, dont 4 300 fonctionnaires (d’Etat) et 6 300
salariés de droit privé. Parmi ces personnes, 780 ont une activité d’expertise et de conseil
bancaires et 8 200 gèrent les services de base tels que la tenue des comptes.

Les relations entre les deux sociétés sont organisées par 110 conventions. Le contrat le plus
important est le contrat dit de coopération (« Kooperationvertrag »). Il a été conclu en 2001 et
a pris effet en 2002 pour une durée illimitée, avec un terme minimum fixé à 2009. Ce contrat
consacre l’exclusivité de la Postbank pour utiliser les bureaux de poste. En contrepartie, la
Deutsche Post reçoit une rémunération assise sur des commissions perçues sur chaque
opération bancaire réalisée par la Postbank. En 2003, le montant de ces commissions s’élevait
à 454 millions d’euros. D’autres contrats portent sur des aspects plus spécifiques comme, par
exemple, la publicité.




10 Rapport n° 344 précité.
11 Rapport n° 42 précité.
                                              42
Aujourd’hui, la Postbank est une société cotée en bourse qui connaît une croissance
substantielle pour plusieurs raisons :

       -   elle a absorbé la banque DSL en 2000, et a ainsi doublé son bilan et démultiplié son
           activité crédit (environ 400 000 entreprises clientes) ;

       -   elle a opté pour un développement national (voir la récente prise de participation
           auprès de la filiale du réassureur Munich Ré) et international (notamment aux Etats-
           Unis) dynamique ;

       -   la Deutsche Post a introduit sa filiale bancaire en bourse en 2004 ;

       -   elle développe ses services en ligne et par téléphone ;

       -   le réseau des bureaux de poste est moins dense qu’en France, ce qui assure à chacun
           d'eux un potentiel commercial plus important.


III. 1.2 Le système allemand révèle des différences fondamentales avec le
      projet français, notamment sur le plan de l’utilisation du personnel
      postal.

Dans le système allemand la Deutsche Post est un sous-traitant logistique de la Postbank pour
les seules infrastructures physiques.

Sur le plan du personnel, la question n’est absolument pas la même qu’en France : la
séparation des sociétés est imperméable aux allers-retours des personnels et la similitude de
statut juridique de la mère et de sa filiale limite les entorses potentielles à la concurrence.

En effet, s’il subsiste des fonctionnaires d’Etat au sein de la Postbank, ces derniers ont
progressivement vu leur rémunération alignée sur celle des salariés privés, c’est-à-dire en
partie indexée sur les résultats de l’entreprise. De plus, la Postbank a versé, entre 1995 et
1999, 158 millions d’euros à la Caisse des fonctionnaires des postes allemandes12. Depuis
2000, elle lui verse 33% du traitement brut des fonctionnaires qu’elle emploie et, si la Caisse
ne parvient pas à équilibrer ses recettes et ses dépenses, elle bénéficie du cautionnement de
l’Etat.

Ainsi il ne s’agit pas de mise à disposition de fonctionnaires comme en France, mais du
passage progressif à un personnel exclusivement salarié de droit privé (à l’image de France
Télécom). Cet aspect déterminant, qui reste une grande inconnue dans la facturation des
prestations fournies par La Poste à sa filiale, n’existe pas en Allemagne.

Par ailleurs, le réseau postal, presque à moitié déjà géré par des partenaires externes de la
Deutsche Post, a fait l’objet d’analyses économiques en amont de la création de la Postbank.

En France, c’est la création de la banque postale qui entraîne, en urgence, la nécessité d’une
telle évaluation. De même, la question de l’introduction en bourse de l’établissement de crédit
postal n’a pas donné lieu à des prises de position claires. L’exemple allemand n’a en tout cas
pas été évoqué sur ce point.

12
     La Bundes-Pensions-Service für Post und Telekommunikation.
                                                      43
Enfin, sur le plan de la régulation du partenariat allemand, il convient de constater que le
statut de sociétés anonymes cotées des deux entités conduit la BaFin (autorité des marchés
financiers), la Bourse de Francfort et la Banque fédérale allemande à exercer leur contrôle sur
le respect des droits bancaire, boursier et des sociétés. Par ailleurs, l’autorité de la concurrence
surveille le respect de ce droit. Ainsi, en Allemagne, les conventions de services font l’objet
de contrôles stricts et de publicité.

En France, force est de constater que le projet de loi relatif à la régulation des activités
postales ne prévoit, en terme de régulation, que l’examen par la Cour des Comptes, au bout de
deux ans d’exercice, du mécanisme contractuel mis en place par La Poste et sa filiale.




En revanche, la déréglementation du secteur électrique français, opérée en 2000, présentait de
réelles similitudes avec la création de la banque postale. Ce véritable exemple qui fait ses
preuves de façon unanime n’a pas été étudié et ses enseignements n’ont pas profité à la mise
en place ici examinée.




                                                44
                                           ANNEXE



LA DEREGLEMENTATION DU SECTEUR ELECTRIQUE FRANÇAIS,

                   AUTRE PISTE D’INSPIRATION POSSIBLE

Sur ce point, le secteur énergétique fournit un exemple dans lequel le législateur avait pris
soin d’organiser, en amont, un dispositif juridique et comptable qui s'est révélé efficace contre
les risques de subventions croisées et autres pratiques anticoncurrentielles.


1     Les objectifs et les contraintes de la réforme de la loi du 10 février 2000
      relative à l’électricité sont assez proches de ceux correspondant à la
      déréglementation postale.

En effet les similitudes entre les deux secteurs sont claires :

-   le secteur électrique, jusque là monopolistique devait s’ouvrir à la concurrence en
    application du droit communautaire ;

-   l’opérateur historique devait à la fois conserver une activité de monopole et pénétrer sur
    de nouveaux marchés ;

-   le service public de l’électricité, ancré depuis 1946 dans le paysage français, devait être
    réaffirmé et adapté au nouveau mode de fonctionnement du secteur entier ;

-   il devait être créé une nouvelle entité pour gérer le monopole distinctement des activités
    concurrentielles ;

-   déréglementé, le secteur nécessitait l’élaboration d’un dispositif de régulation.

La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée relative à la modernisation et au
développement du service public de l’électricité a pris soin de répondre à toutes les
contraintes exposées en ne disposant au surplus que du précédent des télécommunications.

Sans reprendre la loi dans son ensemble, rappelons-en la structure :

-   réaffirmation des contours du service public ;

-   responsabilisation de tous les acteurs du système qui participeront désormais à son
    financement et son exécution ;

-   encadrement de chaque activité (production, transport et distribution d’électricité) ;

-   création d’une filiale (« RTE ») de l’opérateur historique en vue de gérer l’activité
    monopolistique du transport d’électricité ;


                                                45
-   organisation du dispositif juridique et comptable nécessaire à garantir l’étanchéité des
    deux entreprises au regard des impératifs de concurrence ;

-   création d’un régulateur sectoriel (la Commission de régulation de l’électricité devenue la
    Commission de régulation de l’énergie avec l’extension de ses compétences au secteur du
    gaz) qui s’appuie également sur la compétence du Conseil de la concurrence ;

-   développement d’un système de régulation idoine.

Sur de nombreux points importants, cette loi ressemble à celle relative à la régulation des
activités postales.

En ce qui concerne l’organisation des rapports entre l’opérateur historique et des autres
acteurs du secteur et en particulier sa filiale, l’article 25 de la loi de 2000 modifiée dispose :

     « Electricité de France et les distributeurs non nationalisés visés à l'article 23 de la loi
     n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée tiennent dans leur comptabilité interne un compte
     séparé au titre de la gestion des réseaux de distribution. Leur comptabilité interne doit
     permettre de distinguer la fourniture aux clients éligibles de la fourniture aux clients
     non éligibles et d'identifier, s'il y a lieu, les revenus provenant de la propriété des
     réseaux publics de distribution.

     Ils font figurer, dans leur comptabilité interne, un bilan et un compte de résultat pour
     chaque activité dans le secteur de l'électricité devant faire l'objet d'une séparation
     comptable en vertu de l'alinéa ci-dessus, ainsi que, le cas échéant, pour l'ensemble de
     leurs autres activités. Lorsque leur effectif atteint le seuil d'assujettissement prévu à
     l'article L. 438-1 du Code du travail, ils établissent également, pour chacune de ces
     activités, un bilan social.

     Ils précisent, dans leur comptabilité interne, les règles d'imputation des postes d'actif et
     de passif et des charges et produits qu'ils appliquent pour établir les comptes séparés
     mentionnés au premier alinéa, ainsi que le périmètre de chacune des activités
     comptablement séparées et les principes déterminant les relations financières entre ces
     activités. Toute modification de ces règles, de ces périmètres ou de ces principes est
     indiquée et motivée dans leur comptabilité interne et son incidence y est spécifiée.

     Ils précisent également, dans les mêmes documents, les opérations éventuellement
     réalisées avec des sociétés appartenant au même groupe lorsque ces opérations sont
     supérieures à un seuil fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de
     l'énergie.

     Les opérateurs mentionnés au premier alinéa auxquels la loi ou les règlements
     n'imposent pas de publier leurs comptes annuels tiennent à la disposition du public un
     exemplaire de ces comptes.

     La Commission de régulation de l'énergie approuve, après avis du Conseil de la
     concurrence, les règles d'imputation, les périmètres comptables et les principes visés au
     troisième alinéa, qui sont proposés par les opérateurs concernés pour mettre en oeuvre
     la séparation comptable prévue au premier alinéa, ainsi que toute modification
     ultérieure de ces règles, de ces périmètres ou de ces principes. La commission veille à
     ce que ces règles, ces périmètres et ces principes ne permettent aucune discrimination,
     subvention croisée ou distorsion de concurrence. »
                                              46
Précisons que la filiale de l’opérateur historique qui gère le réseau de transport est légalement
contrainte de le traiter dans des conditions de stricte égalité avec ses concurrents (conditions
générales et tarifs). Cette égalité conditionne l’accès non discriminatoire au réseau de
transport. Ainsi, l’établissement public et sa filiale sont placés par la loi dans la situation
d’entretenir les mêmes rapports que ceux existant entre ladite filiale et les concurrents de
l’entreprise mère : c'est là le pendant de la séparation comptable.

Le système va même plus loin, puisqu’en l’espèce, la filiale exploite le monopole, et dispose à
ce titre d’informations particulières sur chaque opérateur. A la séparation comptable la loi
ajoute une obligation de confidentialité à l’égard de l’entreprise mère par son article 16 qui
dispose que :

« Le gestionnaire du réseau public de transport préserve la confidentialité des informations
d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication
serait de nature à porter atteinte aux règles de concurrence libre et loyale et de non-
discrimination imposées par la loi. »

Ce système, qui paraît complexe, est en réalité assez complet. Il a été bien reçu et compris par
les opérateurs comme étant nécessaire au fonctionnement du marché. Outil de transparence, il
permet aux entreprises et au régulateur d’avoir une visibilité optimale sur le comportement de
ces dernières. Dès lors, si les différends existent, leur détection rapide et leur traitement sont
facilités par la publicité de l’information. De plus, le service public bénéficie de la vitalité du
marché et fonctionne toujours mieux.


2       Le dispositif retenu en matière d’électricité pourrait être
        avantageusement appliqué à la banque postale, moyennant une
        démarche législative nouvelle

Le projet de loi relative à la régulation des activités postales possédait, à l’origine, plusieurs
points communs avec la loi de 2000 :

    -    la création d’un dispositif de régulation du secteur postal sous l’égide de l’Autorité de
         régulation des télécommunications, rebaptisé à cette occasion «Autorité de régulation
         des télécommunications et des postes » ;

    -    la mise en place d’un régime d'autorisation pour les services d'envois de
         correspondance réalisés par les concurrents de La Poste, ou bien par celle-ci lorsqu'elle
         intervient dans le secteur postal libéralisé, afin de garantir une concurrence minimum
         dans le secteur postal ;

    -    la définition des contours du service universel postal et son attribution à La Poste, qui
         continue de bénéficier d'un secteur réservé en contrepartie de cette obligation. En cela
         la loi transpose la directive 2002/39/CE du 10 juin 2002.

Pour autant, les règles relatives à la banque postale ont été élaborées en marge de celles
relatives au secteur postal. Sans doute ne s’agit-t-il pas des mêmes activités, et la régulation
postale ne saurait se mélanger à la régulation bancaire, qui est l’affaire des autorités bancaires.
Cependant, le texte de la loi sur La Poste raccorde insuffisamment le fonctionnement de
l’établissement de crédit postal au droit commun bancaire et aux règles plus générales du droit
                                               47
de la concurrence et de la régulation économique. Cet écueil aurait pu être évité en s'inspirant
du système retenu en matière électrique :

   -   Les comptabilités de La Poste et de sa filiale doivent obéir au principe d’une
       séparation stricte ; il aurait donc été judicieux de reproduire les dispositions de
       l’article 25 de la loi de 2000 sur la séparation comptable ;

   -   De plus, le passage à une véritable comptabilité analytique, qui est appelé tant par les
       exigences économiques et juridiques que par les vœux des parlementaires, ne figure
       pas dans les mêmes conditions que dans l’alinéa 3 de l’article 25 précité. Les objectifs
       sont pourtant rigoureusement identiques, tout comme les risques à limiter ;

   -   Toutes les relations intragroupes doivent être comptablement précisées, avec certaines
       obligations quand elles dépassent un certain seuil. Une telle mesure aurait mérité de
       figurer dans la loi postale pour couvrir le cas des prestations de services postaux ou
       logistiques de La Poste à sa filiale ;

   -   La publicité des comptes annuels est imposée à tous les opérateurs électriques, alors
       qu’elle n’est pas prévue pour les conventions régissant les relations entre La Poste et
       sa filiale. Si la banque postale devra publier ses comptes en application de la
       réglementation bancaire, il apparaît que le point le plus sensible de sa comptabilité ne
       fera l’objet d’aucune mesure de transparence particulière ;

   -   Les règles comptables employées en matière électrique doivent être approuvées par le
       régulateur sectoriel après avis du Conseil de la concurrence. On aurait pu prévoir
       clairement que les modalités comptables à mettre en place pour retracer aussi
       fidèlement que possible les mouvements entre La Poste et sa filiale bancaire soient
       soumises, pour avis, à l’autorité de régulation bancaire, à la nouvelle autorité postale
       ainsi que, pour avis, au Conseil de la concurrence qui avait déjà eu plusieurs occasions
       d’examiner les comptes et pratiques commerciales de La Poste ;

   -   Il aurait été parfaitement possible de fixer dans la loi une mission particulière de
       surveillance de la banque postale par l’autorité de régulation bancaire comme c’est le
       cas au dernier alinéa de l’article 25 précité. Pourtant, il n’a été prévu, grâce à
       l’adoption d’un amendement, que la seule évaluation par la Cour des comptes après
       deux ans de fonctionnement ;

   -   Enfin, il aurait pu être également prévu expressément que, pour l’envoi de ses
       correspondances commerciales, la banque postale devra soit se voir appliquer par La
       Poste les mêmes tarifs que ses concurrents, soit recourir à des prestataires concurrents.

La Fédération bancaire française regrette que les précédents législatifs en matière d'ouverture
à la concurrence des secteurs monopolistiques d'Etat n’aient pas été mieux exploités pour
construire un cadre juridique plus précis et efficace non seulement pour le développement de
la banque postale, mais aussi pour la régulation du marché bancaire lui-même. En consacrant
le simple recours à une contractualisation confidentielle, le législateur a déplacé la difficulté
et a accentué le risque de judiciarisation des imprévus, notamment pour ce qui est des
subventions croisées.




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