Calidadde Vida3 by cXVwb19

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C.      DIRECCIÓN DE CALIDAD DE VIDA

1.      Ambito de competencia

La Dirección de Calidad de Vida, dentro de las competencias de la Defensoría de los Habitantes,
es la instancia encargada de velar por la protección del derecho a un ambiente sano, el derecho
de atención a la salud y el derecho a una vivienda digna, temas estructurales del acontecer
nacional y que inciden directamente en la calidad de vida de los habitantes.

De las tres áreas de acción de la Dirección, el tema ambiental abarca la mayor cantidad de
denuncias, con un 69% de los casos admitidos. Dentro de éste, el problema mayormente
denunciado continúa siendo la contaminación sónica, pese a los esfuerzos realizados por la
Defensoría de los Habitantes para que las instituciones competentes –Ministerio de Salud y
municipalidades- realicen acciones más efectivas y enérgicas contra los infractores a la
normativa que regula esta materia.

Otro tema de gran relevancia durante el período que comprende este informe de labores, ha
sido la problemática que se ha presentado con el recurso hídrico, el cual se resalta como tema
prioritario en esta gestión.

En cuanto al tema de salud, se han realizado múltiples acciones tendientes a mejorar la atención
hospitalaria en el país y sobre todo, el suministro eficiente de medicamentos a los asegurados.
No obstante, en el último año, el número de casos por violación al derecho a la salud, ha venido
creciendo, el cual se estima en un 13%, lo que hace suponer que éstos servicios no se prestan
de forma de la forma más optima, siendo como ha sostenido públicamente la Defensoría que la
Caja Costarricense de Seguro Social, primordialmente, debe implementar políticas que permitan
a los costarricenses gozar de un servicio digno y de calidad, de acuerdo con las necesidades del
paciente.

Finalmente, las denuncias presentadas en relación con el tema de vivienda de interés social
representan el 14% de los expedientes y atañen en la mayoría de los casos a mala calidad
constructiva, funcionamiento del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, falla en los
criterios para la selección de los beneficiarios y mala escogencia de los terrenos destinados para
los asentamientos humanos.

Resulta interesante la interrelación que existe entre los tres temas, ya que, por ejemplo, si un
proyecto de vivienda no cuenta con los requisitos mínimos exigidos, puede generar
contaminación por descargas de aguas negras y pluviales y por tanto afectar la salud de la
población. En este punto, también, se trata un tema muy delicado por la relación de la pobreza
con las dificultades del acceso a la vivienda, a la salud y a un medio ambiente sano.

El Estado debe velar por mejorar la calidad de vida de los habitantes lo cual se puede lograr
implementando políticas para el fortalecimiento de los servicios de salud, que se provea de
vivienda digna a las personas de más bajos recursos y que soliciten dicha ayuda y que se
refuerce la atención que se le está prestando a los problemas ambientales para que exista un
verdadero desarrollo sostenible.




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Defensoría de los Habitantes



2.         Temas principales

a.         Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado

El derecho a disfrutar de un ambiente sano y libre de contaminación, se encuentra protegido por
diferentes instrumentos de rango internacional. Específicamente sobre este tema, el artículo 11
del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos consigna:

             “Derecho a un medio ambiente sano.- Toda persona tiene derecho a vivir en un medio
             ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los Estados Partes
             promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.”

Asimismo, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano
indica:

            “El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de
            condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita
            llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y
            mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras.”

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, ha desarrollado esta condición de derecho
fundamental atribuida a la salud, entre otros, con las siguientes resoluciones:

             “Desde los tiempos pasados, la preocupación por la salud en el ser humano ha sido
             una constante debido fundamentalmente a que es consustancial a la vida y es la
             prerrogativa más importante de los individuos, de ahí que esté plenamente justificada
             la aspiración de todos los hombres de ser personas sanas, y de vivir en un ambiente
             salubre y entre individuos que gocen de buenas condiciones físicas, mentales e incluso
             sociales (…) Por salud se entiende actualmente un estado completo de bienestar
             físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades como
             lo fue tradicionalmente. Modernamente es innegable el papel determinante que debe
             jugar el Estado, y en el caso que nos ocupa, el Estado costarricense, representado por
             el Ministerio de Salud en este campo, en cuanto al establecimiento de programas para
             la protección de ese valor fundamental de todos los ciudadanos. Así lo ha
             interpretado esta Sala en jurisprudencia reiterada fundamentando el Derecho a la
             Salud a partir de una interpretación extensiva del derecho a la vida –
             constitucionalmente protegido en el artículo 21 de la Carta Magna- en estrecha
             relación con los derechos sociales de las personas que también están presentes en la
             Constitución.” 1

En aplicación de lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política, que garantiza el
derecho a un ambiente sano, en relación con el artículo 21, que protege el derecho a la vida, y a
la vida con calidad y refiriéndose ambos artículos a derechos fundamentales, queda acreditada
así la necesidad de protección y salvaguarda de este derecho de los y las habitantes presentes y
de las futuras generaciones.

En este apartado se dará cuenta sobre los casos más relevantes que estudió la Dirección de
Calidad de Vida durante este período y que se refieren a la protección de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.



1
    Sala Constitucional Resolución número 2522-97.


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i.      El papel de la Administración Forestal del Estado en la tutela el Recurso Forestal

En el período que comprende este informe, la Defensoría enfatiza en la necesidad de que el
Estado –a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC)- en coordinación con
el despacho del Ministro de Ambiente, fortalezca los mecanismos de control y supervisión que
impidan la deforestación descontrolada e insostenible de que han sido objeto extensas áreas de
bosque primario y secundario, no sólo por el valor que representan en sí mismas las especies,
sino como ecosistemas que albergan especies de flora y fauna.

Teóricamente una de los objetivos fundamentales del SINAC es velar y mantener la armonía
entre el ambiente y el aprovechamiento del recurso forestal, de modo que se garantice el uso
sostenible del bosque; no obstante, durante el último cuatrienio se han interpuesto serias
denuncias, cuya verificación en sitio pone en entredicho la efectividad con que esa función está
siendo desempeñada, sobre todo en lo que materia de control de los aprovechamientos se
refiere. Inciden factores de orden administrativo por la alegada insuficiencia de recursos
materiales, humanos y técnicos que aseguren una presencia constante cuando la actividad
extractiva se realiza; asimismo, interfieren factores de orden legal pues la Ley Forestal y su
reglamento, presentan algunas omisiones regulatorias o regulan inapropiadamente aspectos
álgidos, lo cual impide una tutela efectiva del bosque.

Si bien es cierto el último informe del Estado de la Nación señala que desde 1998 la cantidad de
madera extraída de bosques naturales con autorización del Sistema Nacional de Areas de
Conservación ha disminuido progresivamente en un 26% como promedio anual, ese referente
podría arrojar una conclusión errónea en cuanto a que la protección del recurso forestal del país
es comparativamente mejor. Debe tomarse en cuenta que ese porcentaje se refiere a la corta
autorizada pero no contempla el índice de tala ilegal, que en la generalidad es desconocido por
la Administración, ante la ineficacia de los mecanismos de control dispuestos por la normativa
actual y no es inventariado regularmente como para poder analizar el impacto en el ecosistema
global.

A partir del año 2000, las estadísticas revelan un aumento en la autorización de los planes de
aprovechamiento en sistemas agroforestales, principalmente de teca y melina; no obstante, ello
tampoco significa necesariamente que la presión sobre la explotación de los bosques naturales
haya cedido. El aumento en el aprovechamiento de madera de plantación puede deberse al
agotamiento de los bosques naturales que tradicionalmente fueron productores o bien a que se
presenten solicitudes al SINAC que señalan que la madera es de plantación, cuando en realidad
proviene de bosques primarios o secundarios, sin que la Administración verifique la información
aportada por los administrados en sus solicitudes.

El problema esencial radica en que el Estado delegó la función de control de una actividad tan
importante como la extracción de madera en los regentes forestales, algunos de ellos
cuestionados, especialmente a partir de las irregularidades detectadas en los planes de manejo
forestal aprobados en la península de Osa y la impugnación de más de 120 planes de manejo en
la zona sur, datos que fueron expuestos en 1999 con la publicación de un informe de la
Fundación Cecropia.

La problemática no es nueva ni desconocida para el Ministerio de Ambiente y Energía; las
organizaciones comunales y la ciudadanía en general, han venido denunciando ante ese
Ministerio y esta Defensoría los aprovechamientos forestales que se han autorizado en terrenos
privados con bosque natural, tanto dentro como fuera de áreas silvestres protegidas. En
términos generales, las denuncias presentadas a la Defensoría refieren a las mismas
irregularidades, tales como que el regente forestal certifica la existencia de terrenos de charral o



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uso agropecuario por no cumplirse con los elementos calificantes de bosque que en forma muy
restrictiva dispone la Ley Forestal. Ello significa que quedan exentos del plan de manejo forestal
y sólo requieren el certificado de origen de la madera; en muchas ocasiones, se han talado
bosques en regeneración o bosque secundario, sin que se condicione al plan de manejo ni al
cumplimiento de criterios de sostenibilidad.

El ciclo del plan de manejo contempla tres etapas en las que el SINAC tiene competencias
específicas esenciales. La primera corresponde a la etapa de revisión y aprobación del plan de
manejo forestal; sin embargo, en la práctica el análisis del plan es sólo documental por parte de
la oficina subregional, omitiéndose en la generalidad una inspección previa al sitio con el fin de
que el funcionario verifique concordancia entre el plan y el mapa base con la realidad del
bosque. Esta omisión potencializa el riesgo de aprobación de planes de manejo que atentan
contra la estructura del bosque y la biodiversidad en general.

Otra deficiencia se relaciona con las oficinas subregionales del SINAC, las cuales no cuentan con
un sistema de información que registre oportunamente las operaciones relacionadas con cada
plan de manejo forestal dentro del área, lo cual significa que si bien la oficina teóricamente
conoce el detalle de cada plan, ignora el impacto general de todos ellos en una zona específica.

La etapa de seguimiento o monitoreo de la ejecución del plan cuando ya ha sido aprobado,
también presenta serias deficiencias, pues las Areas de Conservación no cuentan con
procedimientos uniformes y oficiales relacionados con la forma y la oportunidad para realizar el
monitoreo y control durante la ejecución del plan. Por su parte, las oficinas subregionales
tampoco tienen establecidas prioridades de seguimiento que aseguren la presencia de los
funcionarios cuando se está llevando a cabo el aprovechamiento; por lo general, éstos acuden
ante la interposición de denuncia. La ausencia de una estrategia de fiscalización implica la
inexistencia de un control preventivo, función que en todo caso la Administración delegó en el
regente forestal, al cual corresponde gran parte de la supervisión de campo.

En este sentido la Contraloría General de la República publicó un informe sobre la labor de
fiscalización de los regentes forestales en el Area de Conservación Arenal Huetar Norte, a partir
del análisis de los planes aprobados entre el 2 de noviembre de 1998 y el 2 de noviembre de
1999. En ese informe la Contraloría concluyó que el SINAC carece de un sistema propio de
seguimiento de los informes de regencia forestal, los cuales además no se entregan con la
periodicidad establecida legalmente y por su parte, el SINAC ha descuidado la exigencia de su
presentación, con lo cual se carece de información suficiente respecto de la extracción ejecutada
en cada plan y el impacto real ocasionado al bosque.

En el informe, la Contraloría evidenció además que los informes de los regentes presentan serias
deficiencias técnicas y omisiones importantes; en múltiples casos se han constatado porcentajes
no despreciables de bosque que fueron cortados y no estaban autorizados en el plan de manejo
o no cumplen con los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad para el manejo forestal.

El sistema de la regencia forestal, como único instrumento legal actual para controlar el manejo
y promover la conservación de los recursos forestales, también fue objeto de análisis en el
último informe del Estado de la Nación, en el que se apuntaron dos debilidades importantes que
demandan prontas acciones correctivas legales. La primera es que los regentes tienen poca
independencia para realizar las actividades de control, pues son contratados y pagados por la
persona o empresa que deben supervisar. La segunda se refiere a que este mecanismo de
control no es eficiente para controlar la conservación de especies en peligro de extinción, poco
frecuentes o localizadas en zonas de protección.




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En este sentido la Defensoría ya ha insistido en los informes finales vertidos a raíz de denuncias
interpuestas, que el plan de manejo forestal se refiere exclusivamente al recurso bosque, pero
ni el ingeniero forestal a cargo de su elaboración ni la propia administración forestal del Estado,
tienen capacidad para evaluar el impacto del plan en la biodiversidad no sólo del área a
explotar, sino la relación de ésta con las áreas circundantes. Los indicadores utilizados para la
sostenibilidad del bosque contemplan consideraciones muy generales relativas a la
biodiversidad, pero no contienen criterios científicos en torno a las implicaciones que producirá
la intervención del ser humano en las especies de fauna del sitio.

A este respecto la Defensoría señala la imperiosa necesidad de efectuar las reformas legales
pertinentes, para que los aprovechamientos forestales en bosque natural deban condicionarse a
un plan de manejo que debe ser elaborado no sólo por un regente forestal sino además, según
sea el caso, por un grupo interdisciplinario que permita evaluar, estimar y prevenir los daños
ambientales en forma integral, de tal manera que se cumpla realmente con los criterios,
principios e indicadores del aprovechamiento que han sido consignados legalmente.

De otro lado el aprovechamiento del bosque natural en propiedad forestal privada, se ha venido
realizando bajo una interpretación errónea de los funcionarios del SINAC, la cual, en criterio de
la Defensoría, atenta contra la tutela del bosque. En estas áreas se sustituye el requisito del
plan de manejo por la presentación de certificados o sellos verdes con los que cuentan ciertas
empresas, pues los funcionarios han interpretado que en dichas zonas no es requisito la
presentación de un estudio de impacto ambiental. Ante estas situaciones, la Defensoría de los
Habitantes ha reiterado en los informes finales que la interpretación es infundada pues
claramente el artículo 20 de la Ley Forestal dispone que en estas áreas, el aprovechamiento
forestal debe condicionarse a la estimación de impactos que pueda ocasionar sobre el ambiente,
lo cual sólo es posible con la presentación de un estudio de impacto ambiental o en su defecto,
con la evaluación interdisciplinaria que se requiere.

La tercera etapa en el ciclo del plan de manejo refiere al transporte de la madera en troza, en
bloc o escuadrada. La labor de fiscalización de la Administración Forestal del Estado se
concentra en el control de guías de transporte y placas, método que ha demostrado no ser del
todo efectivo, sin que se hubieran implementado medidas alternativas de control. El sistema de
placas plásticas se instauró con la publicación del Decreto Ejecutivo N° 27240-MINAE del 28 de
agosto de 1998 y se complementó un año después, cuando el 13 de abril de 1999, se publicó la
resolución N° 023-MINAE-SINAC la cual dispone como parte del control de guías de transporte,
que funcionarios del SINAC deben realizar al menos una visita mensual a cada centro de
industrialización primaria de la madera, para recolectar las colillas de las guías.

Tales visitas no se realizan con esa periodicidad y, consecuentemente, ya se han determinado
irregularidades, tales como que las colillas son utilizadas en varios viajes para transportar trozas
de árboles talados ilegalmente.

Como parte de las labores realizadas en materia de protección del recurso forestal es importante
indicar que el Defensor de los Habitantes conjuntamente con la Dirección de Calidad de Vida,
organizó un operativo de control de transporte de madera en la zona de Siquirres, Limón, en
carretera a la altura del puesto de la Fuerza Pública de Siquirres, el viernes 22 de marzo del año
en curso. El control se inició a las 19:30 horas en conjunto con miembros de la Fuerza Pública
de Siquirres y de la Policía de Tránsito de la misma localidad, con el fin de determinar las
condiciones bajo las cuales camiones madereros estaban transportando las tucas.

En el operativo se solicitó la respectiva guía de transporte a varios choferes, quienes
transportaban especies como ceibo, sangrillo, anonillo, guabo, manteco, roble, ala de ángel,



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chiricano y lagartillo, entre otras.      Las guías de transporte presentaban una serie de
irregularidades relacionadas con las fechas de vigencia, carecían del detalle de las especies
transportadas el número de metros cúbicos de cada especie y en general, información confusa
que dificultaba el control de cualquier funcionario en virtud de la ilegibilidad de los datos
anotados. Valga indicar que el Reglamento de la Ley Forestal dispone que es el propio
particular el que debe llenar el detalle de la guía de transporte quien, ante la débil eficacia de
los puestos de control en carretera, llena indebidamente u omite consignar el detalle de su guía.

En el operativo organizado por la Defensoría se solicitó la documentación al conductor de otro
camión maderero que transportaba la madera ilegalmente, esto es, sin contar con la guía de
transporte correspondiente y las tucas sin placas, razón por la cual de inmediato se ordenó el
decomiso de la madera y del camión, procediendo los miembros de la Fuerza Pública de
conformidad.

En seguimiento al operativo efectuado el viernes 22 de marzo, el Defensor de los Habitantes
realizó una nueva inspección a Siquirres, el lunes 25 de marzo, en las márgenes del río Pacuare.
La inspección se inició con la visita al puesto de la Fuerza Pública de Siquirres, en donde se
encontró el camión con la madera decomisada la noche del viernes 22 y se informó que el Fiscal
ya había procedido con el levantamiento del acta y la presentación de la denuncia ante el
Ministerio Público.

El oficial a cargo informó al Defensor de los Habitantes que desde hace dos meses
aproximadamente se han recibido múltiples denuncias, en las cuales se informa que madera del
área está siendo cortada con hacha (para evitar el ruido de la sierra) en el área conocida como
Los Laureles; una vez cortadas las tucas las echan en el cauce del río Pacuare donde otros las
esperan río abajo para cargarlas en un camión cerrado con el fin de burlar los puestos de
control. Acotó que esta situación ha sido puesta en conocimiento de las autoridades regionales
del Ministerio del Ambiente y Energía, a las cuales además se les ha solicitado en múltiples
ocasiones la coordinación para la realización de operativos conjuntos; no obstante, se señaló
que siempre se argumenta la carencia de equipo y personal.

Visitada la margen del río Pacuare, concretamente en el área donde se ubica el precario Betania,
se encontraron múltiples puntas de tucas a la orilla del río de madera de ron-ron. En la
inspección también se visitó un centro de acopio, que aparentemente, funciona en condiciones
ilegales desde hace un mes aproximadamente, localizado en Madre de Dios de Siquirres. En
éste se encontraron alrededor de 58 troncos de laurel, guácimo, sangrillo, fruta dorada,
chilamate, pilón, almendro, muñeco, guácimo blanco, cedro amargo, caobilla, jabillo, anonillo y
gavilán, entre las especies que pudieron apreciarse.

El tema de las regencias forestales, las debilidades administrativas del SINAC en las etapas del
ciclo de aprobación de los planes de manejo y la ausencia de criterios científicos de
sostenibilidad de la biodiversidad dentro del plan de manejo forestal, constituyen tres temas de
obligada agenda en la gestión que ahora inicia el Ministro de Ambiente y Energía y a los cuales
esta Defensoría dará puntual seguimiento.

ii.     La biodiversidad marina

La vida florece, desde los bosques tropicales hasta los desiertos de Australia, pasando de las
configuraciones volcánicas hasta el fondo de los océanos. Es esta diversidad la que sostiene la
vida humana, manteniendo los recursos más fundamentales como el aire, el agua, ofreciendo
además la oportunidad de hacer descubrimientos que cambien el desarrollo humano. Señala la
revista National Geographic, que:



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          “… Hay tanto que desconocemos del mundo natural… La ignorancia facilita la tarea
          de deslindar responsabilidades por el descenso de la biodiversidad. Las extinciones,
          después de todo, son parte de la naturaleza. Miles de millones de especies han
          existido desde que la vida pluricelular se inició, y el 99 por ciento de ellas ha
          desaparecido. Aunque las extinciones sean un aspecto natural de la vida en la Tierra,
          los expertos señalan que los humanos, en la búsqueda del alimento y espacio
          habitable, estamos acelerando el proceso a cientos de veces su velocidad natural. Sin
          embargo, también somos capaces de afrontar nuestra responsabilidad moral y darnos
          cuenta de los riesgos que podríamos correr…” 2

Ante esta realidad, no puede ignorarse que Costa Rica posee una biodiversidad de la más rica
del planeta, la cual se estima en alrededor de un 5 % de la existente en el globo, por lo que su
protección es esencial para asegurar la calidad de vida de las y los habitantes y la vida de las
futuras generaciones.

Es consabido que los riesgos para la biodiversidad surgen principalmente de la forma como el
ser humano hace uso de ella. La extrema selectividad del ser humano en el uso de los recursos
lo lleva a depender de muy pocas especies y al interior de cada una, de muy pocas variedades
naturales, de ahí que la acción humana ha producido efectos y alteraciones en los sistemas
naturales. El sistema social siempre ha hecho uso del sistema natural ya sea en la explotación
misma de los recursos naturales, o mediante el aprovechamiento de la capacidad de adaptación
y asimilación del medio natural.

Esta situación requiere definir un patrón de desarrollo y un estilo de vida que considere
explícitamente la dimensión ambiental, tanto en relación con sus escalas de valores, posiciones
culturales y procesos de decisión como en la estructuración del sistema institucional. También
requiere de un sistema social capaz de reconocer las leyes que gobiernan los procesos naturales
y de tomarlas debidamente en cuenta en sus actividades. Por lo tanto, la disponibilidad física de
recursos naturales está supeditada a una definida institucionalidad social, un estilo de vida y
patrón del desarrollo.

Es por todos conocido que los ecosistemas marinos representan un gran potencial del recurso
no sólo por los aportes a la producción de alimentos sino, desde una perspectiva ambiental, por
el potencial asociado a la diversidad biológica.

Por lo tanto, en criterio de esta Defensoría las instituciones estatales competentes en el manejo
y conservación de la biodiversidad, deben implementar labores de gestión ambiental que no
representen la disminución irresponsable de ninguna especie y la alteración de un ciclo
ecológico, así como implementar políticas públicas que armonicen la productividad con la
conservación.

A continuación se presentan varios ejemplos de los esfuerzos que ha realizado la Defensoría de
los Habitantes en pro de la conservación de la biodiversidad marina, con base en casos
específicos investigados en el ejercicio de sus competencias.

   Problemática sobre mortalidad de tiburones

La Defensoría de los Habitantes recibió una denuncia por la explotación que se realiza de las
diferentes especies de tiburones. Además se cuestiona el Acuerdo de la Junta Directiva del


2
 Swerdolow, Joel L., Biodiversidad. Inventario de la Vida. National Geographic. Vol. N° 4, N° 2, febrero
1999, p.5.


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Defensoría de los Habitantes



INCOPESCA Nº AJDIP/47-2001 publicado el 12 de febrero del 2001 en el diario oficial La Gaceta,
en el cual se regula la pesca del tiburón sin tener los elementos científicos y técnicos para poder
determinar en que proporción es posible explotar ese recurso. 3

Realizada la investigación correspondiente y solicitada la información necesaria al Instituto
Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) y al Ministerio del Ambiente y Energía
(MINAE) se logró constatar lo siguiente:

En atención a la falta de control sobre la pesca del tiburón, el INCOPESCA ha tomado dos
importantes medidas:

               Aprobó el acuerdo de Junta Directiva No. AJDIP/47-2001 de fecha 12 de febrero
                del 2001, el cual se basa en que los tiburones que se desembarquen en
                nuestros puertos, deben tener una correspondencia entre las aletas y el cuerpo.

               Firmar un Convenio con el Colegio de Biólogos para que certifique el
                cumplimiento de dicho acuerdo de Junta Directiva.

El Gobierno de Costa Rica, mediante Decreto Ejecutivo No. 27919-M.A.G. publicado en La
Gaceta del 14 de junio de 1999, estableció la aplicación oficial del Código de Conducta para la
Pesca Responsable aprobado por la F.A.O.

Actualmente el Comité de Pesca de la F.A.O. se encuentra preparando un Plan de Acción
Internacional para la Conservación y el Ordenamiento del Tiburón, que deberá ser presentado
en la 12º Reunión de ese Comité.

Dentro del Convenio CITES4 el tiburón no se encuentra incluido como una especie en extinción.

Dentro de la información suministrada por el INCOPESCA y por el MINAE no se incluye estudio
alguno que se refiera a los inventarios de especies y número de poblaciones de tiburón
existentes en el territorio nacional.

Incluso algunos de los documentos suministrados expresamente indican que la investigación
científica sobre esta especie es indispensable para lograr una regulación adecuada en cuanto a
la cantidad y procedimiento de las capturas.

Ante esta realidad las instituciones estatales competentes -en este caso el INCOPESCA y el
MINAE según corresponda-, deben implementar labores de gestión ambiental coordinadas que
no representen la disminución irresponsable de ninguna especie y la alteración de un ciclo
ecológico.

Al respecto la Sala Constitucional ha manifestado lo siguiente:

          “El artículo 50 de la Constitución Política consagra el compromiso del Estado con la
          protección del medio ambiente y los recursos naturales, todo lo cual requiere de una
          serie de actuaciones por parte de la Administración, a efecto de concretar esa
          protección y garantizar el disfrute de los derechos tutelados. El quebranto de las


3
  Defensoría de los Habitantes, Expediente N° 11122-23-2001-QJ, informe final oficio N° 08553-2001-DHR
de fecha 06 de noviembre del 2001.
4
  Convenio sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre conocido
como CITES y ratificado por Ley de la República número 5605 de veintidós de octubre de 1974.


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          normas ambientales puede ser provocado por actuación tanto como por omisión, por
          sujetos privados y públicos…" 5

Si bien es cierto dicho criterio fue externado en ocasión de un decreto que autorizó la caza de la
tortuga verde y que fue declarado inconstitucional, es factible y deseable su aplicación en la
conservación, gestión y el desarrollo eficaz de los recursos naturales, de previo a la autorización
de su explotación y aprovechamiento.

En relación con el tiburón, existe un reciente estudio titulado "La pesca en la Isla del Coco", el
cual al referirse a la conservación de especies pelágicas, manifiesta lo siguiente:

          "Las diferentes especies de tiburón presentes en esta agua no han sido aún
          suficientemente estudiadas. La investigación científica sobre estas especies de interés
          comercial es indispensable para lograr una resolución adecuada en cuanto a la
          cantidad y procedimiento de las capturas en el área que nos interesa.

          A pesar de ser una especie de explotación masiva, no hay estudios adecuados de la
          biomasa presente en las aguas protegidas de la Isla del Coco. Se sabe poco de sus
          costumbres y forma de vida, lo que impide generar una adecuada regulación para su
          pesca, basada en conocimientos científicos y no especulativos…

          No se puede continuar la explotación indiscriminada de estas especies, guiándose
          solamente por el precio y la situación del mercado internacional. Si no se planifica a
          tiempo, estas especies están, sin ninguna duda, condenadas a desaparecer en un
          mediano plazo, con las consecuencias económicas para el país que puedan deducirse
          de las cifras antes mencionadas…"6

Si bien es cierto del informe rendido por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura se
desprende la adopción de diferentes medidas con el fin de regular el aprovechamiento del
tiburón, tales como el acuerdo de Junta Directiva No. AJDIP/47-2001 de fecha 12 de febrero del
2001, con el fin de que los tiburones que se desembarquen en nuestros puertos, deben tener
una correspondencia entre las aletas y el cuerpo, el Decreto Ejecutivo No. 27919-M.A.G.
publicado en La Gaceta del 14 de junio de 1999, que estableció la aplicación oficial del Código
de Conducta para la Pesca Responsable aprobado por la F.A.O., así como el Convenio con el
Colegio de Biólogos para que este certifique el cumplimiento del Acuerdo de Junta Directiva en
cuanto a la protección del tiburón, de la información suministrada no se desprende la realización
de evaluaciones técnicas que determinen con la mayor exactitud posible las poblaciones y
especies de tiburón existentes en aguas marinas nacionales. Las medidas tomadas tienden a
realizar un inventario de lo aprovechado, sin contar de previo con un inventario de lo existente.
Por lo tanto, el autorizar el aprovechamiento de esta especie en tales condiciones, representa un
riesgo de sobreexplotación del recurso. Recordemos que no se puede proteger lo que
desconocemos.

Deben tener claro las instancias estatales que Costa Rica, al igual que la mayoría de los países
tropicales, está aún lejos de completar un inventario total de su biota. Es una realidad que el
"Estado de la Nación" ha reiterado en sus últimos informes, indicando el estudio para el año
2000, que únicamente se han registrado un 17,3% de los 506.064 organismos estimados en el


5
  Sala Constitucional, Resolución No. 1250-99 de las once horas con veinticuatro minutos del diecinueve de
febrero de mil novecientos noventa y nueve.
6
  Bolívar, Antonio y otros. La pesca en la Isla del Coco. Area de Conservación Marina Isla del Coco. San
José, febrero 2000.


                                                                                                      347
Defensoría de los Habitantes



país7. Entonces, antes de hacer caso omiso a esta realidad, es preferible tomar las medidas que
llevarán a un conocimiento amplio de la biodiversidad nacional y así poder disponer de su
aprovechamiento en una forma responsable y medible, toda vez que las normas nacionales y los
compromisos internacionales así lo exigen.

Ante esta realidad, se hace indispensable la aplicación del principio preventivo- indubio pro
natura, pues en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud
preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados es necesario que la
precaución y la prevención sean los principios dominantes, tal y como lo ordena la Convención
de Río de la cual Costa Rica es suscriptor y además es Ley de la República.

Con fundamento en lo anterior, al finalizar la investigación se realizaron las siguientes
recomendaciones:

          “AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUACULTURA y

          AL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA

          1.- Coordinar entre ambas entidades la realización de estudios técnicos e inventarios
          que determinen con exactitud las especies y poblaciones de tiburón existentes en la
          zona marina del territorio nacional.

          2.-     De conformidad con los resultados obtenidos, definir las medidas                    de
          aprovechamiento del recurso que garanticen su sostenibilidad. considerar                     la
          posibilidad de recomendar la adopción de una medida que limite las actividades de          los
          barcos camaroneros grandes a labores de 12 horas, de manera que se protejan                las
          especies nocturnas.

          3.- Con fundamento en el Principio Precautorio o Indubio Pro Natura, suspender de
          manera inmediata la aprobación de nuevos permisos para la pesca del tiburón hasta
          contar con los estudios mencionados en la primera recomendación.

          4.- Valorar la posibilidad técnica y jurídica de suspender temporalmente los permisos
          actuales para pesca del tiburón hasta contar con los estudios e inventarios de la
          especie requeridos.

          5.-   Continuar con la aplicación de las sanciones penales y administrativas
          correspondientes, ante aquellos que practiquen la pesca ilegal del tiburón.

          6.- Continuar con la realización de las medidas pertinentes para garantizar la
          aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable aprobado por la F.A.O.”

Mediante oficio de noviembre del 2001, el Director General del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación, MINAE, comisionó a la Comisión Asesora de Vida Silvestre el cumplimiento de la
recomendación N° 1 y se indicó a los directores de las diferentes Áreas de Conservación,
proceder al cumplimiento de la recomendación N° 5.




7
 Proyecto Estado de la Nación, Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Un análisis amplio y
objetivo sobre la Costa Rica que tenemos a partir de los indicadores más actuales (2000), Editorama S.A.,
octubre, 2001.


348
                                                                       Informe Anual 2001-2002



En relación con el INCOPESCA no se ha obtenido una respuesta concreta en atención a las
recomendaciones emitidas, en razón de lo cual se giró una nueva solicitud de información para
dar cumplimiento a lo recomendado.

   Protección de las tortugas marinas

Fue admitida para su investigación una denuncia donde se manifestó la disconformidad con el
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura(INCOPESCA) y el Ministerio del Ambiente y
Energía (MINAE), debido a que según el acuerdo No. 091-96 de la Junta Directiva del
INCOPESCA, los barcos camaroneros deben contar con un dispositivo llamado TED, el cual tiene
como objetivo evitar que las tortugas sean atrapadas por la red mientras se realiza la pesca; no
obstante existen barcos que se dedican a la actividad pesquera sin portarlo.

De acuerdo con la información suministrada por el Servicio Nacional de Guardacostas, el
INCOPESCA y por el MINAE se logró constatar lo siguiente:

              De la información recabada se constata la presencia de tortugas marinas
               muertas en las playas de Guiones, Pelada, Nosara y Ostional en los últimos años.

              Con el fin de verificar el uso del TED, el INCOPESCA realiza inspecciones en la
               zona geográfica de su competencia, por lo general en forma conjunta con el
               Servicio Nacional de Guardacostas.

               Cuando es constatado el no uso de dicho dispositivo se procede a interponer una
               sanción administrativa de conformidad con el Acuerdo No. AJDIP/382-2000 del
               28 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta del 06 de noviembre del
               2000, el cual obliga a los barcos camaroneros a utilizar los TED´S para realizar la
               pesca de arrastre.

              La protección de las tortugas marinas dentro de todas las áreas protegidas
               corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía. Dentro de las áreas
               protegidas con espacio marino es prohibida la pesca.

              El Servicio Nacional de Pesca Marina de los Estados Unidos realiza inspecciones
               anuales en las aguas nacionales para verificar que los TED se estén usando
               correctamente.    Como consecuencia de las inspecciones que realizan las
               autoridades de los Estados Unidos, Costa Rica fue certificada como país que
               cumple con las regulaciones para la pesca y exportación de camarón a ese país.

              No es posible aplicar a la pesca ilegal en el mar y al daño que esta provoca, las
               disposiciones de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, toda vez que ésta
               se aplica exclusivamente al territorio continental e insular, según lo establecen
               entre otros, los artículos 1 y 14 de dicha ley, por lo que para sancionar a los
               infractores deben recurrir a lo dispuesto en la legislación que regula la pesca en
               el mar. En cuanto a las tortugas que se encuentran en las playas, sí es aplicable
               la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.

              Dentro de los límites del Refugio de Vida Silvestre Ostional el Ministerio del
               Ambiente y Energía es la instancia competente en controlar el uso del TED en las
               embarcaciones camaroneras y la protección en general de las tortugas marinas.




                                                                                              349
Defensoría de los Habitantes



              El MINAE no cuenta con recursos suficientes para realizar en forma efectiva y
               eficiente, la labor de control de uso del TED, especialmente, debido a la falta del
               equipo necesario para vigilar esta porción marina, de ahí que el 23 de julio del
               2001, se suscribió el Convenio de cooperación con el Ministerio de Seguridad
               Pública, que les permite incrementar, con el apoyo de ese Ministerio, sus labores
               de vigilancia en las áreas silvestres protegidas.

              En relación con la participación del Servicio Nacional de Guardacostas, en el
               último año ha realizado, durante sus viajes de rutina al menos 10 chequeos de
               embarcaciones, de las cuales, sólo una no contaba con el TED. Cuando el
               Servicio Nacional de Guardacostas realiza operativos de control y represión en
               las aguas jurisdiccionales, y determina, con los elementos probatorios existentes,
               que la conducta desplegada por los infractores no se tipifica como delito penal,
               se coordina inmediatamente con las autoridades del INCOPESCA, para la
               respectiva sanción administrativa, en el caso que la embarcación se encuentre
               registrada en dicha institución. Si tipifica como delito penal, es remitido a la
               Fiscalía respectiva.

               A la fecha se han coordinado, aproximadamente, 96 operativos de control con
               las autoridades del INCOPESCA, como parte de los operativos de rutina en el
               Golfo de Nicoya, aprovechando la oportunidad para el chequeo del TED en las
               embarcaciones camaroneras.

              Lo anterior permite afirmar que en este caso no se ha comprobado ninguna
               actuación ilegal de la administración.

              Se ha constatado que la actual normativa nacional que regula la protección de
               los recursos marinos no garantiza su protección y conservación, imposibilitando
               a las instancias involucradas un eficiente y efectivo cumplimiento de sus
               funciones.

En relación con las tortugas marinas, Costa Rica ha impulsado su conservación, mediante la
creación de Parques Nacionales como Tortuguero, Manuel Antonio, Refugio de Vida Silvestre
Ostional y Refugio de Tamarindo. Dentro de esta política de protección a la especie, el
Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, por medio de acuerdo No. AJDIP/382 de las
catorce horas del día veintiocho de setiembre del dos mil resolvió que :

         "todas las personas físicas o jurídicas que cuenten con permiso de pesca para la
         captura de camarones, utilizando como arte de pesca la red de arrastre, deberán de
         contar e implementar el uso del Dispositivo Excluidor de Tortugas(TED), agregando
         que deberá portarse en las embarcaciones en todo momento al efectuarse las faenas
         de pesca; y en caso de incumplimiento, se aplicará lo dispuesto en el artículo 12 de la
         Ley No. 190, Ley de Pesca y Caza Marinas, previo cumplimiento y garantía del debido
         proceso para los administrados".

Debe tenerse claro que el "Dispositivo Excluidor de Tortugas (TED)" que se instala en la parte
posterior de la red, frente a la bolsa recolectora, ha demostrado que libera el 97% de las
tortugas capturadas, además de reducir la captura de la fauna de acompañamiento y mantener




350
                                                                           Informe Anual 2001-2002



constante la de camarón.8 Sobre esta temática, existe un estudio realizado por el INCOPESCA,
el cual ha indicado lo siguiente:

           "El uso del TED en las redes de arrastre camaroneras contribuye a la protección y
           conservación de las tortugas marinas principalmente en las áreas de reproducción y
           alimentación.
           El uso del TED permite el escape de organismos no deseados y de la basura con las
           consecuentes ventajas.

           La utilización de materiales de construcción originalmente establecidos en los diseños,
           el correcto ajuste, la instalación y el permanente control de las operaciones correctas
           del TED es importante para optimizar el funcionamiento del TED en cuanto a escape
           de las tortugas marinas y rendimientos de productos pesqueros…

           RECOMENDACIONES

           Realizar estudios para determinar el tiempo óptimo de arrastre, sobre todo para las
           zonas de pesca de camarón blanco, con el propósito de evitar arrastres tan
           prolongados, donde el efecto de saturación del TED es mayor y su eficiencia
           disminuye tanto la captura de camarón como en la exclusión de basura y de las
           tortugas que ocasionalmente podrían quedar atrapadas en la red por no poder salir
           por la abertura de escape del TED.

           Es de vital importancia continuar con estudios dirigidos a mejorar la eficiencia del TED
           y determinar los patrones de distribución y abundancia de las diferentes especies de
           tortugas presentes en nuestras costas…" 9

A pesar de la normativa existente y de estudios tan atinentes, como el anterior, la información
recopilada durante la investigación demostró que la labor de control realizada por las
autoridades competentes, INCOPESCA o el MINAE, no es suficiente para vigilar la actividad de
los barcos camaroneros en las costas nacionales, ni verificar si cada una de las embarcaciones
cuenta con el "Dispositivo Excluidor de Tortugas (TED)".

Esta lamentable realidad ignora información importante que existe sobre la migración de
tortugas marinas, así como su importancia ecológica y económica a lo largo de la costa nacional.
No es posible ignorar que uno de los objetivos para la creación de los espacios naturales
protegidos que constituyen hábitat de las tortugas marinas, es facilitar y promover la visita del
público, aumentando sus conocimientos y divulgando sus valores naturales y culturales, de ahí
que en muchos casos el desarrollo económico de una comunidad está ligado en gran medida a
la actividad turística incentivada por la presencia de tortugas marinas.

Además de las razones utilitaristas que rodean la conservación de una especie, es también
importante tener presente las razones éticas-morales que giran en torno a la conservación per
se, por el solo hecho de constituir seres vivos que merecen vivir.

Ante esta realidad, la normativa internacional ha procurado garantizar la conservación de
aquellas especies que se encuentran en peligro de extinción. La Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna (CITES) que entró en vigor el 1 de julio
de 1975, en su anexo primero incluye a todas las especies de tortugas marinas y las declaradas
8
  Hubert Araya, Dispositivo Excluidor de Tortugas(TED), Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura,
Puntarenas, 1999.
9
  IBID, p. 25.


                                                                                                   351
Defensoría de los Habitantes



como poblaciones reducidas o en peligro de extinción, prohibiendo la caza y el comercio
internacional de tortugas y sus productos.

Otro instrumento de orden internacional y de suma importancia para la protección de las
tortugas marinas es la "Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las
Tortugas Marinas", 10 la cual considerando las características biológicas de las tortugas marinas,
tales como la dispersión y migración sobre vastas extensiones de los océanos, crecimiento lento
y largo período para alcanzar la madurez sexual son aspectos fundamentales e indudables de
estos recursos.

De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud
preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la
precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de
plantear el principio "in dubio pro natura".

No es sencilla esta tarea en la que, si se quiere conseguir una valoración acertada, resulta
necesario un conocimiento detallado de las áreas de distribución de los modelos de dispersión,
tamaño y dinámica de las poblaciones, así como datos precisos sobre la biología de las especies
evaluadas, mecanismos de reproducción y otros.

Y por supuesto siempre será necesaria una eficiente continuidad administrativa en las decisiones
y programas por ejecutar, lo cual dependerá en gran medida del grado de preparación y
dedicación del personal encargado y del mantenimiento de una política coherente, así como una
acertada colaboración política.

Valorado lo anterior, se procedió a girar las siguientes recomendaciones 11:

         “AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUACULTURA

         Elaborar, en forma conjunta con el Ministerio de Ambiente y Energía, una propuesta
         normativa sobre la temática analizada que introduzca los cambios normativos
         necesarios para unificar la competencia en esta materia.

         Disponer de los recursos económicos y técnicos suficientes para garantizar la ejecución
         de las medidas necesarias para lograr la efectiva protección de las tortugas marinas,
         garantizando una efectiva labor de control sobre las embarcaciones camaroneras.

         Informar sobre el seguimiento dado al estudio titulado "Dispositivo Excluidor de
         Tortugas (TED): Efectividad del TED con espacio de seis pulgadas entre las barras, en
         la retención de la captura y exclusión de tortugas" elaborado por el Sr. Hubert Araya
         en el año 1999, funcionario de INCOPESCA.

         AL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA


10
   Debe tenerse presente que esta Convención se basó en otros instrumentos de gran importancia a nivel
internacional en materia de recursos marinos, tales como la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982; la Declaración de Río así como la Agenda 21 de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992; y el Código de
Conducta para la Pesca Responsable adoptado por la Conferencia de la Organización de la Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en su 28va. Sesión de 1995.
11
   Defensoría de los Habitantes, Expediente N° 11416-23-2001-QJ, informe final oficio N° 00940-2002-DHR
de fecha 08 de febrero del 2002.


352
                                                                       Informe Anual 2001-2002



         Elaborar, conjuntamente con el el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, una
         propuesta sobre la temática analizada que introduzca los cambios necesarios para
         unificar la competencia en la materia.

         Fortalecer la labor de control sobre la zona marina que forma parte del Refugio de Vida
         Silvestre Ostional, con el fin de garantizar la exclusión de toda embarcación
         camaronera. Igual control debe garantizarse en toda área silvestre protegida que
         incluya espacio marino.

         En el manejo y gestión de las áreas silvestres protegidas marinas donde anidan
         especies migratorias como las tortugas marinas, la protección del área de influencia del
         área protegida es fundamental, razón por la cual deben definirse en coordinación con
         el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura y el Servicio Nacional de
         Guardacostas, medidas concretas y efectivas que garanticen su protección.

         Definir criterios de gestión y manejo de las áreas de influencia de los espacios
         naturales protegidos, incluyendo ambas dentro de una sola unidad geoambiental,
         garantizando medidas uniformes de conservación y protección.

         Disponer de los recursos económicos y técnicos suficientes para garantizar la ejecución
         de las medidas necesarias para lograr la efectiva protección de las tortugas marinas.

         AL MINISTERIO DE SEGURIDAD PUBLICA
         Servicio Nacional de Guardacostas

         Continuar con las labores de control que actualmente se realizan conjuntamente con el
         INCOPESCA y con el MINAE con el fin de garantizar el uso del TED por parte de las
         embarcaciones camaroneras, así como con la realización de la comunicación respectiva
         ante el INCOPESCA o a la Fiscalía correspondiente al ser constatadas irregularidades al
         respecto.”

En respuesta a lo recomendado, INCOPESCA por medio de oficio N° ASPE-SJ-47-03-2002             de
fecha 04 de marzo del 2002, comunicó que se han venido realizando inspecciones                 de
verificación del uso del TED a lo largo del litoral Pacífico, de tal manera que se revisaron   45
barcos después de la fecha del último informe de noviembre del 2001; tres de las cuales        no
contaban con los TED correspondientes, por lo que se pasaron a Órgano Director                 de
Procedimientos Jurídicos y si así corresponde, se aplique la sanción.

El INCOPESCA sólo puede aplicar sanciones administrativas en las embarcaciones que no utilizan
el TED o que lo utilicen en forma inadecuada. Con el fin de extender su ámbito de
competencias, en la Asamblea Legislativa se encuentra un proyecto de Ley de Pesca y
Acuicultura desde 1998.

El INCOPESCA cuenta con 9 inspectores para garantizar las funciones que el confiere la Ley y
para todo el país. Se ha preocupado por comprar equipo nuevo como lanchas y coordinar
además con el Servicio Nacional de Guardacostas para realizar las inspecciones en la verificación
del uso del TED. En el proyecto de ley mencionado, se establece la creación de 15 nuevas
plazas de inspectores de pesca, que vendrían a resolver el problema en gran parte.

La investigación realizada sobre la efectividad del TED con espacio de seis pulgadas entre las
barras de retención de la captura y exclusión de tortugas, aún se encuentra en fase
investigativa.



                                                                                             353
Defensoría de los Habitantes



Por su parte el Director de la Dirección Nacional de Guardacostas, en cumplimiento a la
recomendación girada informó por medio de oficio N° 0067-2002-DG-DNG de fecha 19 de
febrero del 2002 que se acoge a la misma y, se mantendrá cooperando con el INCOPESCA y con
el MINAE con el fin de que estas instituciones implementen las recomendaciones vertidas en el
informe final.

En relación con el MINAE no se ha obtenido una respuesta en atención a las recomendaciones
giradas.

     El caso de exploración petrolera y la vida marina

Varios grupos ambientalistas interpusieron una denuncia sobe el desarrollo de la actividad
petrolera en la costa Caribe del país, razón por la que, la Defensoría inició una investigación de
oficio que concluyó con una serie de recomendaciones al Ministerio del Ambiente y Energía,
concretamente a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, con el fin de garantizar la protección
y conservación de la biodiversidad marina de la zona, especialmente por la presencia del Parque
Nacional Tortuguero, el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y el Arrecife Coralino de
Cahuita.

Como resultado de estas acciones, la Defensoría se complace en dar a conocer la resolución N°
014-2002-SETENA, Ministerio del Ambiente y Energía, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de
las 12 horas, 25 minutos del día 28 de febrero del 2002, en la cual se rechaza el estudio de
impacto ambiental y su anexo presentado por la empresa MKJ Xplorationes Inc., Sucursal Costa
Rica, valorando la totalidad de omisiones y carencias de información de dicho documento que
habían sido señaladas en su oportunidad por esta Defensoría, especialmente en relación con la
fauna y flora de la región, imposibilitando la determinación de posibles impactos, lo cual
representaba un riesgo ambiental, social y económico para la zona caribeña y para el país en
general.

Es importante además indicar que la Defensoría hizo énfasis en la inminente necesidad de que
las instituciones involucradas fueran responsables en la aplicación del principio de participación
ciudadana y el derecho a la información consagrados en el principio N° 10 de la Declaración de
Río, así como en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente, lo cual fue responsablemente
ejecutado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la audiencia pública que fue
convocada en el cantón de Limón, el pasado 19 de setiembre del 2001, donde las comunidades,
grupos organizados, población en general y la Defensoría, tuvieron la oportunidad de
manifestarse, constituyendo sus opiniones criterios fundamentales a considerar por dicho
órgano técnico al momento de emitir la resolución antes citada.

Debe agregarse, además la participación activa que asumió la Municipalidad de Talamanca. El
Concejo Municipal, considerando que corresponde al gobierno local promover los intereses de la
población y velar porque las decisiones tomadas con el respaldo de una participación activa,
consciente y democrática de la población se cumplan debidamente por parte de las instituciones
públicas nacionales, reiteró la declaratoria de dicho cantón como territorio libre de exploraciones
y explotaciones petroleras, valorando además que dicha actividad se ha realizado sin vigilancia,
control y prevención de sus efectos sociales, culturales, físicos y biológicos por parte del Estado
y que siempre ha sido la población de la zona y sus recursos naturales quienes han sufrido los
efectos perjudiciales.

Por lo tanto, el presente caso permite constatar como la actuación responsable de las
instituciones públicas, la opinión de la población y de grupos organizados, permite garantizar la
protección y conservación de los recursos naturales del país.



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iii.      La contaminación ambiental

La mayor cantidad de denuncias en materia ambiental se refieren a contaminación del recurso
agua, aire y suelo, lo cual afecta la salud de las y los habitantes así como el derecho a disfrutar
de un ambiente sano.

De acuerdo con los informes más recientes, publicados en el país, la contaminación está en
aumento; por citar un ejemplo, los índices de monóxido de carbono en San José son mayores a
los registrados en años anteriores; la contaminación de las fuentes de aguas es preocupante,
debido principalmente al casi ausente tratamiento de aguas negras, a la mala disposición de
basura y al uso indiscriminado de plaguicidas, lo cual afecta tanto a las fuentes de agua, como
al suelo y a la salud de las familias que residen cerca de plantaciones.

Dentro de este marco, la Defensoría estudió tres casos de gran relevancia e impacto nacional:
la emergencia vivida con la contaminación del sistema de abastecimiento de Puente de Mulas y
de la Planta de tratamiento de Guadalupe, la contaminación de suelos y cuerpos de aguas por
fuentes difusas y la exposición al asbesto encontrado en las fibras y pastillas de frenos.

      La contaminación del agua para consumo humano en el Gran Area Metropolitana

La Defensoría de los Habitantes inició de oficio una investigación en relación con el problema de
contaminación de las aguas destinadas al consumo humano en la zona suroeste y noroeste de
San José y en relación con la afectación del acuífero y zonas de protección por parte una
empresa extratora de materiales.

En el proceso de investigación se solicitó información a las entidades competentes, de las cuales
se recopilaron datos importantes. Asimismo, se hicieron inspecciones en los sitios de interés,
reuniones con funcionarios de las diferentes instituciones y se participó en entrevistas a
profesionales y científicos que se consideraron relevantes.

El informe final con recomendaciones1 rendido por la Defensoría consta de cuatro apartados:
Una investigación documental, una investigación de campo, el resultado del análisis de la
información obtenida en dichas investigaciones y las recomendaciones.

De entre las múltiples constataciones en relación con la contaminación del agua para consumo
humano proveniente de la Estación de Bombeo Puente Mulas y de la proveniente de la Planta de
Tratamiento de Guadalupe y, las limitaciones para el cumplimiento de las funciones por parte de
las instituciones involucradas, se destacan las siguientes:

El 14 de julio del 2001 se produjo contaminación bacteriológica de las aguas que ingresaron a la
Estación de bombeo Puente Mulas, lo cual provocó un brote de diarrea en la zona suroeste del
área Metropolitana. El AyA denunció como potencialmente asociado a la explotación del tajo
Pedregal, ubicado en San Antonio de Belén. Las condiciones de operación del tajo señaladas en
los informes técnicos no descartan la posibilidad de que la explotación del tajo haya propiciado
la contaminación del agua en la zona suroeste de San José.

Además, ingresaron a la planta de tratamiento de Guadalupe aguas contaminadas con
sustancias que no pudieron ser identificadas con certeza.

1
    Expedientes N°s 11151-23-2001/11176-23-2002 y, consulta N°11697-2001-CON




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Defensoría de los Habitantes



Que la contaminación del agua en la zona noroeste de San José motivó la suspensión temporal
del servicio y no se registraron efectos inmediatos en la salud de la población abastecida.

Tanto el MINAE como la SETENA y el Ministerio de Salud argumentaron falta de recursos para
realizar sus funciones de control y seguimiento, además de problemas administrativos, carencia
de personal técnico y especializado.

De conformidad con las constataciones la Defensoría planteó las siguientes consideraciones:

PRIMERO.- SOBRE LA ESTACION DE BOMBEO PUENTE MULAS.

La Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 04 de octubre de 1995, establece en su artículo 1° el
deber del Estado de defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado con el fin de buscar un mayor bienestar para todos los habitantes. Tal y como lo
establece dicha normativa, el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la
Nación y tanto el Estado como los particulares deben participar en la conservación y utilización
del agua, que es un bien de utilidad pública e interés social.

El Estado debe velar por la utilización racional de los elementos ambientales y tal como
establece la citada ley en su artículo 2 inciso d), quien contamina el ambiente o le ocasione
daño es responsable. La constatación en este caso de daño al ambiente por parte de la
Corporación Pedregal conllevaría eventualmente a la aplicación de sanciones administrativas y
hasta de carácter penal. Según el artículo 2 inciso e) de la ley en referencia, el daño al
ambiente constituye un delito de carácter social, económico, cultural y ético.

Entre los fines de la ley de cita, cabe destacar el que se refiere a la regulación de la conducta
humana, individual o colectiva, y la actividad pública o privada respecto del ambiente, así como
las relaciones y las acciones que surjan del aprovechamiento y la conservación ambiental, todo
lo cual no ha sido acatado en el presente caso, en tanto se determinaron incumplimientos por
parte de la misma empresa e instituciones públicas como el Ministerio de Ambiente y Energía
(MINAE), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), el Ministerio de Salud
y la Municipalidad de Belén.

Con respecto al Ministerio de Ambiente y Energía se constató y evidenció incumplimiento: En
1983 otorgó concesión a la empresa Pedregal; no estableció cuotas de explotación con criterios
técnicos; no vigiló el cumplimiento de los límites de la explotación; no hizo una revisión
oportuna de los informes anuales presentados por la empresa; no gestionó oportunamente para
que el concesionario rindiera depósito de garantía de recuperación ambiental; reconoció
incumplimientos del concesionario en cuanto al rendimiento de información técnica oportuna y
ajustada al desarrollo de la explotación, a pesar de lo cual no actuó de conformidad con sus
competencias aplicando las sanciones correspondientes; desde el otorgamiento de la concesión
y hasta el año 1995 no se conoció de gestión alguna realizada por el MINAE en cumplimiento
del Código de Minería y la normativa de protección del ambiente en él consignada; hasta poco
antes del episodio de contaminación confirmó, mediante informe de monitoreo contaminación
del agua, del suelo y del aire por desechos, así como afectación a la zona de protección del río y
no es sino hasta después del episodio que reconoció, con base en informes técnicos, que la
empresa había incurrido en daño a los elementos esenciales del ambiente; que aprobó estudio
de impacto ambiental en sesión GCG-EIA-91 y hasta el año 2000 confirmó la existencia de
contrato de regencia. La intervención de SETENA en cuanto a desempeño ambiental de la
empresa es reconocida únicamente en la participación en una inspección antes del episodio,
después del mismo con la Resolución N° 558 y por estudio técnico posterior que reconoce
daños ambientales en el área concesionada; el Departamento de Aguas del MINAE no ejerció su



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competencia ante la existencia desde 1991 de aprovechamiento ilegal de aguas por parte de
empresa.

De conformidad con la Ley N° 7152 del 04 de julio de 1990 le corresponde al MINAE vigilar el
cumplimiento de la legislación sobre explotación, distribución, protección, manejo y
procesamiento de los recursos naturales relacionados con el área de su competencia y velar por
su cumplimiento, así como tramitar y otorgar concesiones referentes a la materia. Por lo tanto,
todos los anteriores señalamientos sobre las acciones y principalmente omisiones del MINAE,
demuestran un evidente incumplimiento de sus competencias legalmente establecidas. Al
otorgar la concesión ignoró la Ley N° 57 que declaraba inalienable la zona de recarga de las
aguas subterráneas ubicadas en la montaña del Volcán Barva desde el Zurquí hasta el
Concordia, ignoró la Ley N° 7 del 13 de noviembre de 1895, que protegía la zona de escorrentía
subterránea y la zona de descarga de las aguas subterráneas del acuífero Colima Superior e
Inferior; ignoró la declaración realizada por el AyA de zona de reserva de abastecimiento de
agua potable del área hidrológica, ubicada en la zona de captación de manantiales de Puente de
Mulas e ignoró además la existencia de informes técnicos de los años 1978, 1980 y 1982 2que
señalaban la importancia que tenía para el país la protección del acuífero Colima.

Con respecto al aprovechamiento ilegal de las aguas que hace la empresa, ubicada contiguo a la
fuente Zamora, se señala incumplimiento por parte del Departamento de Aguas del MINAE,
pues de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N° 26624-MINAE le corresponde vigilar el
aprovechamiento y utilización del agua, lo cual en el presente caso no se hizo puesto que se
utilizaba el agua sin contar con concesión.

La Dirección de Geología y Minas incumplió lo establecido por el artículo 94 incisos ch) y h) del
Código de Minería, en cuanto al deber de asesoría e inspección de la actividad minera en
cuestión, así como la vigilancia de la aplicación de la legislación minera en lo relacionado con la
tramitación de la concesión de explotación y su extinción.

En relación con la conservación y manejo del suelo, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de
Suelos establece el deber de coordinación entre el MINAE y el Ministerio de Agricultura y
Ganadería con el fin de brindar asistencia técnica y fomentar las medidas u obras de manejo,
conservación y su recuperación. Por su parte, el artículo 28 de dicha ley establece la
coordinación que debe existir entre esas dos instituciones y además el Ministerio de Salud para
dictar disposiciones técnicas a que deben sujetarse las personas físicas o jurídicas, públicas o
privadas, cuyas actividades puedan causar contaminación, así como el control de la utilización
de productos, maquinaria, herramientas e implementos que puedan perjudicar las características
físicas, químicas o biológicas de los suelos. Todo lo cual se incumple al constatar la eliminación
de las capas protectoras del acuífero y por ello la amenaza de contaminación del mismo.

Asimismo, se confirmó la contaminación del suelo y de las fuentes de agua por la descarga
inadecuada de desechos sólidos y líquidos por parte de la empresa, además se constató la
contaminación de aire debido a propagación de polvo generado por la explotación minera,
violentando lo establecido en la Ley General de Salud N° 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus
reformas y la Ley Orgánica del Ambiente.



2
 Hugo Rodríguez y otros. "Estudio sobre las condiciones Hidrogeológicas de la Zona de Manantiales Puente
Mulas y Ojo de Agua", 1978/ Daniel Mora Castro "Algunos ejemplos de contaminación de aguas
Subterráneas en acuíferos de Costa Rica", 1980/ Alejandro Vargas Solera " Informe sobre la propiedad
denominada Tajo Zamora en cuanto la explotación del subsuelo al caudal de las Fuentes puente Mulas."




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Defensoría de los Habitantes



Existió por parte del MINAE un evidente incumplimiento a su deber de protección según lo
establecido en el artículo 33 de la Ley Forestal N° 7575, que regula las zonas de protección de
ríos y nacientes, pues se constató que la empresa Pedregal irrespetó la zona de protección del
río Virilla. Cabe señalar que aún cuando varios de los estudios técnicos señalan la existencia de
construcciones dentro de la zona de protección de la fuente Zamora, no señalan expresamente
que con ello también se irrespetó la zona de protección de la naciente.

Con respecto al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se evidenció
incumplimiento: Por convenir con la empresa la captación en el lugar actual, sin prevenir los
posibles daños a la fuente Zamora y validando además con ello el nivel al que había llegado la
explotación. Se debe señalar que en este convenio fue partícipe directo el MINAE, con lo cual
asumió responsabilidad por la falta de previsión de efectos ambientales sobre la misma fuente.
Desde que se hizo la captación y antes del episodio de contaminación no existió, por parte de
ambos entes, denuncia alguna para evidenciar la amenaza de daño ambiental. Tampoco se
conoce de gestiones realizadas por el AyA para proteger la captación, todo lo cual resulta
contradictorio con su competencia de vigilar el adecuado suministro de agua para consumo de
los habitantes. Al momento de la contaminación, la fuente conocida N° 3 se encontraba
amenazada de infiltración del agua del río Virilla ubicado contiguo a ella. Por mantener un
sistema de cloración incompleto y amenazado de daño físico lo cual representaba riesgo para la
calidad del agua distribuida a partir de la Estación de Bombeo puente Mulas. Antes del episodio,
de contaminación la calidad del agua proveniente de la fuente Zamora y la N° 3 mostraban
vulnerabilidad a la contaminación, según análisis microbiológicos realizados por el mismo AyA; a
pesar de lo anterior, no se tomaron medidas para evitarlo. Según manifestó el Consejo Asesor
en Minería, el análisis de calidad de la fuente Zamora señala que ésta ha aparecido
intermitentemente contaminada con materia fecal “contaminación enmascarada por la continua
cloración”. Existían problemas operativos en el sistema Puente Mulas y no había tomado
medidas. Por la vulnerabilidad de la fuente Potrerillos en buena medida por el mal estado de la
captación y no evitar la escorrentía hacia ella.

Todo lo anterior, muestra incumplimiento de las obligaciones legales establecidas en su Ley
Constitutiva y en la Ley General de Agua Potable; además, falta de garantía de protección de las
fuentes y de conservación del recurso hídrico a ser utilizado para consumo poblacional y
consecuentemente, riesgo para la salud de la población servida por el sistema Puente Mulas.
Con respecto a lo que establece la Ley General de Agua Potable se señala más específicamente,
que no vigiló el cumplimiento del artículo 16 que prohíbe instalaciones o labores comprendidas
en zonas cercanas a fuentes de abastecimiento que perjudican de alguna forma los trabajos de
operación y distribución, o las condiciones físicas, químicas o bacteriológicas del agua. El AyA
además no ha delimitado las zonas de protección.

En cuanto a la fiscalización del AyA por parte de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos
(ARESEP), se debe señalar que en documento enviado por esta entidad a la Defensoría de los
Habitantes, se indicó que desde 1998 dicha institución impulsa la introducción de un nuevo
modelo de regulación sectorial para los servicios de acueductos y alcantarillado sanitario, así
como la aplicación del Reglamento Sectorial para la Regulación de dichos servicios. También
indicó que el Plan Anual Operativo de esa Autoridad para el año 2002, tenía “un fuerte
componente hacia el control de la calidad del servicio”; que además realizaba seguimiento de la
calidad del agua del AyA y por último, que el episodio de contaminación ponía en entredicho lo
que había venido indicando Acuedutos y Alcantarillados en el sentido de que estaba gestionando
para mantener los sistemas de acueducto en óptimas condiciones de operación.

La Defensoría considera que es insuficiente lo realizado por la Autoridad Reguladora en cuanto a
la fiscalización técnica de AyA. De la información enviada se desprende que se ha limitado a



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analizar la documentación de ésta y no ha realizado lo establecido en los artículos 6 inciso b), 14
y 23 de la Ley N° 7593, sea esto, inspecciones técnicas a las propiedades, plantas y equipos
destinados a prestar el servicio público; vigilar el cumplimiento de las obligaciones del AyA sobre
todo en cuanto al mantenimiento de las instalaciones y equipos en buen estado y a la protección
y conservación de los recursos naturales relacionados con el servicio y, en cuanto la preparación
de AyA para enfrentar el incremento de la demanda y su obligación de brindar un servicio en
condiciones adecuadas. Si la ARESEP hubiera cumplido con lo anterior, no tendría mayores
dudas acerca de cualquier aseveración de AyA con respecto a la administración del servicio. Si
bien la Defensoría comparte lo indicado por la ARESEP con respecto al cortoplacismo del AyA y
la necesidad de mejorar su accionar administrativo para lograr la realización de proyectos, es
cierto que la ARESEP es responsable de la no prestación óptima del servicio por parte de AyA,
por no ejercer en forma plena su competencia.

Con respecto al Ministerio de Salud se evidenció incumplimiento:      Porque su intervención
anterior al episodio de contaminación se limitó al trámite y otorgamiento de permisos de
funcionamiento de las empresas que conforman la Corporación Pedregal omitiendo la
inexistencia de requisitos fundamentales como los permisos de ubicación y construcción. Por la
falta de intervención en el funcionamiento de la cantera. Hasta el año 1999 sugirió la
presentación de algunos documentos por parte de la empresa y hasta el año 2000 emitió una
orden sanitaria en relación con la disposición de desechos líquidos de la empresa Transportes
Pedregal. Sin mayor fundamento se descartó afectación de la explotación a la comunidad.
Porque con posterioridad al episodio de contaminación, solamente señaló afectación al agua del
río por descarga de desechos e indicó avance de la explotación hacia la zona donde se
encuentran las fuentes del sistema Puente Mulas.

El Ministerio de Salud destaca por su actitud omisa en cuanto el control de las actividades que
realizaba la empresa, las cuales -como se demostró- afectaban el ambiente y ponían en riesgo la
salud de un considerable número de habitantes. La gestión del Ministerio de Salud contraviene
lo establecido en su ley constitutiva, ya que como ente rector en la materia de salud, estaba
facultado para vigilar que ninguna práctica de la empresa deteriorara o amenazara el medio
ambiente natural y la salud de cualquier habitante.

Teniendo en cuenta una efectiva protección de la salud de la población, las autoridades de salud
tenían competencia para decretar por propia autoridad medidas cuya finalidad tendieran a evitar
la aparición de peligros, lo cual no realizó a pesar de las reiteradas denuncias de los vecinos por
exceso de polvo, por posible daño al acuífero, por socavación de propiedades privadas y por el
exceso de ruido generado por las detonaciones.

Se demuestra además incumplimiento en su competencia de regular y supervisar todo lo
relacionado con el abastecimiento y control del agua suministrada a la población y la de
vigilancia de un organismo público como lo es el AyA, que administra servicios de interés
público.

El Ministerio de Salud no muestra la existencia de permisos de ubicación y construcción para
ninguna de las empresas de la Corporación Pedregal existentes sobre el manto acuífero, en las
cercanías de la fuente Zamora y en la zona de protección del río Virilla. La emisión de dichos
permisos debió hacerla conjuntamente con el INVU y con la Municipalidad de San Antonio de
Belén, tal y como lo establece el artículo X.2 del Reglamento a la Ley de Construcciones y el
artículo 300 de la Ley General de Salud. La Municipalidad de San Antonio de Belén tampoco
demostró la existencia de permisos de construcción.




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Defensoría de los Habitantes



La falta de permisos de ubicación y de construcción de los establecimientos industriales
señalados, invalida los actos administrativos posteriores de otorgamiento de permisos que le
suceden y son el sanitario de funcionamiento y de otorgamiento de la patente. Esa relación de
los actos se desprende de los artículos 24 y 26 del Reglamento Sobre Higiene Industrial del
Ministerio de Salud. De la información recopilada se desprende que el Ministerio de Salud, la
corporación municipal y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo incurrieron en vicios
graves que afectaron el motivo del acto de otorgamiento de permiso de funcionamiento, por lo
cual deviene en improcedente la construcción de las instalaciones de la empresa en los sitios
indicados y carecen de fundamento las resoluciones Nº 623-2001-SETENA y Nº 784 de la
Dirección de Geología y Minas que ordenaron respectivamente el cierre técnico escalonado de
todas las actividades industriales y comerciales y el levantamiento parcial de suspensión de
labores. Dicho de otra forma, no era posible para esas entidades resolver acerca de
instalaciones que de por sí no estaban autorizadas legalmente.

De lo anterior se desprende además que la Municipalidad de San Antonio de Belén no ejerció su
obligación de vigilar las construcciones que se desarrollaron en el lugar en cuestión tal y como lo
establecen la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones vigentes.

SEGUNDO.- SOBRE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE GUADALUPE.

Se demostró que el 14 de julio del 2001 ingresaron a la planta, aguas contaminadas con
sustancias que no se identificaron, lo que generó una suspensión temporal del servicio y no
registró efectos inmediatos en la salud de la población. Antes y después del evento, se
constataron otras contaminaciones en la planta de tratamiento de Guadalupe, la cual, según el
Ministerio de Salud no está debidamente equipada.

La causa principal de la contaminación del agua que ingresa a la planta de tratamiento de
Guadalupe es la descarga por escorrentía y directa de sustancias no deseables, de significado
para la salud y de aguas residuales provenientes de actividades ubicadas en la zona de
protección del río y de las captaciones utilizadas por el AyA, varias de las cuales operan
irregularmente sin permisos de funcionamiento ni sistemas de disposición de aguas. En la
existencia de dichas actividades, aparecen como responsables el Ministerio de Salud y las
municipalidades, a los cuales corresponde el otorgamiento de permisos.

En este caso, es aún más evidente la violación de las zonas de protección de ríos y captaciones,
debido a la existencia constatada de establecimientos que se constituyen en focos de
contaminación de dichos cuerpos de agua, lo cual contraviene el artículo 33 de la Ley Forestal.
Puesto que estos establecimientos han sido identificados como los principales agentes de
contaminación y los responsables de otorgar los permisos para su ubicación, construcción y
funcionamiento son el Ministerio de Salud y las municipalidades del lugar. Se concluye que son
esas instituciones las responsables de las causas generadoras del problema por su
incumplimiento en la aplicación de la normativa de protección a la salud, al ambiente y
especialmente del recurso hídrico y de planificación urbana.

En relación con las zonas de protección de las fuentes de agua es importante considerar que en
todas las zonas de captación y tomas surtidoras, aplica además un régimen de dominio público
de doscientos metros por disposición legal expresa del artículo 31 de la Ley de Aguas, en el
tanto éstas sean utilizadas para abastecimiento de poblaciones. De tal manera que es preciso y
urgente que el Ministerio del Ambiente y Energía proceda a realizar los estudios
correspondientes para delimitarlas en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, tal y como establece la Ley Forestal y su reglamento.




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Constatada la existencia de establecimientos que funcionan sin permiso alguno, otros que
teniéndolo se encuentra vencido y otros que operan legalmente, todos los cuales han
contaminado las fuentes y representan un peligro para su la salud, el Ministerio de Salud no
procedió a su clausura, tal y como lo establece el artículo 304 de la Ley General de Salud y en
cumplimiento al artículo 2 de la misma ley de velar por la salud de la población. Otra razón que
da pie a la clausura de dichos establecimientos, es la carencia de un adecuado sistema de
tratamiento de sus aguas residuales, en contravención a los artículos 291 y 325 de la Ley
General de Salud. Cabe señalar como ejemplo, el caso de la granja porcina ubicada en San
Pedro de Coronado, que descarga aguas residuales en fuente de AyA, de la cual se demostró
que sin tener permiso de funcionamiento ha operado por varios años y el Ministerio de Salud no
la clausuró oportunamente, lo cual facilitó que su propietario interpusiera un recurso de amparo
que el día de hoy permite su funcionamiento.

Cabe señalar que las fuentes de captación que suplen a la Planta de Tratamiento de Guadalupe,
son parte de la Subcuenca del Virilla y de la Cuenca del Río Grande de Tárcoles que concentran
la mayor cantidad de población y actividad económica del país, de la cual se ha demostrado en
cantidad de estudios el grado de contaminación al que ha llegado, problemática que es una
constante en todas las cuencas del país. El AyA tiene competencia en la promoción de la
conservación de las cuencas hidrográficas, tal y como lo establece el artículo 2 inciso c) de la su
Ley Constitutiva. Asimismo, el Ministerio del Ambiente y Energía tiene obligación de vigilar que
las personas adopten medidas para evitar el deterioro sanitario de las cuencas hidrográficas, lo
anterior de conformidad con el artículo 67 de la Ley Forestal. Se constató en el presente caso, la
falta de protección de la subcuenca el Virilla.

Se debe señalar además que una evaluación de las 14 plantas de tratamiento del área
metropolitana y bajo administración de AyA señaló falta de equipamiento y de mejoras en ellas
y, desprotección de sus captaciones.

   Conclusiones y recomendaciones

1.- La Defensoría no considera legal ni técnicamente viable que la empresa Pedregal continúe
labores de procesamiento y explotación de la cantera dado el daño ambiental causado y la
exposición a la contaminación de las aguas que el país destina al consumo poblacional. Debe
prevalecer el interés público, social y de conservación por recurso tan valioso, así como la
prioridad de uso poblacional establecida legalmente y prevalecer el principio precautorio.
Asimismo, se considera que existen suficientes elementos -incluidos los incumplimientos de la
empresa constados por las instituciones- para que la Dirección de Geología y Minas suspenda
en forma definitiva la concesión.

2.- En relación con la contaminación de las aguas que suplen la Planta de Tratamiento de
Guadalupe, esta Defensoría considera como causa principal la existencia de establecimientos en
la zona de protección del río y de las captaciones de AyA sin sistemas adecuados de tratamiento
y la existencia de actividades que también, por escorrentía, descargan sustancias indeseables
con efecto en la salud. Los principales responsables de tal situación son el Ministerio de Salud y
las municipalidades, por su competencia en el otorgamiento de permisos de ubicación,
construcción y funcionamiento.

3.- El Ministerio de Salud y el AyA han planteado la necesidad de que plantas de tratamiento
como la de Guadalupe y la Estación de Bombeo de Puente Mulas mejoren su infraestructura,
equipo y cuenten con sistemas que les permita detectar contaminaciones significativas del
recurso -por ejemplo, medidor para detección de hidrocarburos y turbidímetros- y, además se
tiene conocimiento de que el AyA ha gestionado ante la Contraloría General de la República la



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Defensoría de los Habitantes



autorización para la adquisición por contratación directa de equipo como el señalado. Sobre el
particular la Defensoría considera que se debe tener claro la insuficiencia de dichas medidas si
no se toman acciones sobre las causas de exposición o generadoras de contaminación del
recurso que se deriva y trata en Puente Mulas y la planta de Guadalupe, mismas que han sido
claramente identificadas en la presente investigación y señaladas en los puntos 1 y 2 supra. No
es posible concentrarse en los efectos y desatender las causas del problema. Las acciones para
atender las causas en el caso de Puente Mulas fueron señaladas en el mismo punto 1 y, las
acciones con respecto a la planta de Guadalupe deben ser las de proceder al cierre de todas las
actividades generadoras de contaminación de las fuentes superficiales y tomas que se derivan a
ella. Para proceder a los cierres son competentes únicamente el Ministerio de Salud y las
Municipalidades.

Es por esta obligación de atender las causas que también devienen improcedentes las
propuestas de trasladar tomas cuando se determina que se ven seriamente amenazadas por la
contaminación. Optar por tales traslados tiene no sólo un costo económico alto para el país, sino
también amenaza la disponibilidad oportuna del recurso para la población abastecida por dichas
fuentes y, podría incluso encontrarse limitaciones técnicas de consideración para proceder al
traslado de las tomas o captaciones a otros lugares. Dentro de un concepto de protección del
recurso hídrico y derecho a su acceso, máxime cuando está disponible, no pueden tener
prioridad actividades generadoras de contaminación del mismo; las que deben cerrarse o
trasladarse son esas actividades. El recurso está ahí y debe ser protegido de ellas. Se debe
mejorar la calidad de vida de los habitantes con el acceso a un recurso hídrico apto para su
consumo y no permitir que se continúe deteriorando o se acentúe su deterioro.

Por su parte, el Ministerio del Ambiente y Energía y el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados no demostraron haber realizado antes del episodio de contaminación acciones
conjuntas para conservar el recurso hídrico en cuestión como debían proceder según Resolución
de la Procuraduría General de la República C-019-98. En cuanto tal conservación prevaleció una
actitud omisa de esas instituciones, como también de las municipalidades y del Ministerio de
Salud que tienen competencias en relación con esa protección.

4.- El estado de daño y amenaza de las fuentes de abastecimiento es efecto a su vez del
desorden territorial existente y de lo cual son principales responsables las municipalidades, el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Salud; las municipalidades y el
Ministerio de Salud especialmente por las políticas seguidas en cuanto al otorgamiento de
permisos en zonas de protección y de dominio público -establecida en la Ley de Aguas- y la falta
de controles. El INVU y las municipalidades por no asegurar la existencia de planes de
ordenamiento territorial o vigilar el cumplimiento de los existentes.

Tal y como lo señalan los artículos 29 y 30 de la Ley Orgánica del Ambiente, uno de los fines del
ordenamiento territorial es lograr el uso sostenible de los recursos naturales y, son criterios para
dicho ordenamiento la estimación de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente y
el equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
Todo lo cual se soslayó en el presente caso.

5.- Se han evidenciado los problemas operativos y accionar cortoplacista de AyA lo cual ha
puesto en riesgo la calidad y la cantidad del recurso utilizado en las zonas en cuestión para el
abastecimiento poblacional. Asimismo, se ha evidenciado la corresponsabilidad en ello del
Ministerio de Salud por el control insuficiente de la calidad del agua que aquella institución
brinda y de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos por la insuficiente fiscalización en la
prestación del servicio de acueducto de AyA.




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                                                                        Informe Anual 2001-2002



6.- El MINAE y la SETENA son responsables por la afectación de la explotación minera al
ambiente por no vigilar el cumplimiento de concesionario y por no accionar oportunamente
también en la protección de los recursos hídricos de que se abastece la planta de tratamiento de
Guadalupe.

7.- Ha quedado evidenciada la total inacción de las instituciones involucradas en la protección de
los recursos hídricos en cuestión y el incumplimiento de normas ambientales, de salud y de
construcción.

La Defensoría de los Habitantes emitió las siguientes recomendaciones:

         AL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGIA:

         1.- Cancelar la concesión de procesamiento y explotación a la empresa Pedregal
         ubicada en San Antonio de Belén.

         2.- Aplicar las sanciones administrativas siguientes: ejecución de la garantía de
         cumplimiento, imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del
         ambiente, modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.

         3.- Solicitar a la empresa Pedregal la presentación y ejecución de un plan de
         recuperación ambiental de la zona afectada.

         4.- La SETENA debe determinar los parámetros de recuperación ambiental en la zona
         del Tajo Pedregal.

         5.- Iniciar un procedimiento administrativo para definir posibles responsabilidades en
         relación con los funcionarios directamente involucrados en la supervisión de labores
         relacionadas con la cantera, que se desempeñan en la DGM, en la SETENA y en el
         Departamento de Aguas.

         6.- Delimitar, en forma conjunta con AyA, las zonas de protección del río Virilla en los
         sectores cuyas aguas tributan a las tomas de AyA y delimitar las zonas de protección
         de dichas tomas, todo de conformidad con el artículo 33 de la Ley Forestal. En igual
         sentido deberá procederse en relación con los 200 metros de reserva de dominio
         público de los sitios de captación o tomas surtidoras para cuyo efecto deberá
         procederse con los estudios catastral, registrales y el levantamiento topográfico ya sea
         para reivindicar dicho régimen. Esta recomendación aplica tanto para Sistema Puente
         Mulas como un todo y para la zona de influencia de la Planta de Guadalupe.

         7.- Realizar los estudios técnicos pertinentes en las áreas colindantes o de influencia
         a las zonas de protección y de dominio público con el objeto de determinar la
         justificación técnica y conveniencia de ampliar las distancias de protección de dichas
         fuentes y tomas y afectarlas al patrimonio natural del Estado, o aplicarles las medidas
         de uso, manejo y protección de suelos dispuestas en la Ley de Uso, Manejo y
         Conservación de Suelos incluyendo la prohibición de uso de agroquímicos y fomento
         agroecológico. Esta recomendación aplica tanto para Sistema Puente Mulas como un
         todo y para la zona de influencia de la Planta de Guadalupe.




                                                                                              363
Defensoría de los Habitantes



         AL MINISTERIO DE SALUD.

         1.- Elaborar un registro de las actividades industriales, agroindustriales y comerciales
         que se ubican en las áreas definidas en las recomendaciones 6 y 7 anteriores. Esta
         recomendación aplica tanto para Sistema Puente Mulas como un todo y para la zona
         de influencia de la Planta de Guadalupe.

         2.- Exigir la presentación de los reportes operacionales señalados en el artículo 5 del
         Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales, verificar la conformidad con las
         normas de calidad de vertidos. En casos de incumplimiento, de no contarse con
         sistemas de tratamiento debidamente aprobados, deberá aplicarse en forma irrestricta
         el procedimiento y las sanciones que el mismo reglamento y la Ley General de Salud
         establecen, incluyendo el cierre. Esta recomendación aplica tanto para Sistema Puente
         Mulas y para la zona de influencia de la Planta de Guadalupe.

         3.- Vigilar que el AyA preste un servicio de acueducto en las zonas afectadas
         siguiendo parámetros de calidad de las aguas.

         4.- Iniciar un procedimiento administrativo para definir posibles responsabilidades en
         relación con los funcionarios directamente involucrados en la supervisión de labores en
         los dos episodios de contaminación investigados.

         AL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGIA Y AL MINISTERIO DE SALUD.

         1.- En las áreas establecidas en las recomendaciones 6 y 7 anteriores, efectuar un
         censo de las actividades agroindustriales, comerciales e industriales de impacto por
         contaminación o alteración del recurso hídrico y proceder de la siguiente manera:
         aquellas actividades que no cuenten con permiso sanitario de funcionamiento o que
         teniéndolo no cumplen con los parámetros de calidad de descarga residuales, deberá
         procederse con el cierre inmediato tal y como lo dispone la Ley General de Salud.
         Dicha medida especial procede hasta tanto acrediten: que cuenta con sistema de
         tratamiento debidamente aprobado, que cumplen con los parámetros de calidad de
         vertidos y que cuentan con el permiso sanitario de funcionamiento. Esta
         recomendación aplica tanto para Sistema Puente Mulas como un todo y para la zona
         de influencia de la Planta de Guadalupe.

         AL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA.

         1.- Realizar muestreos y análisis físico-químico-orgánico de suelos en áreas de interés
         al abastecimiento poblacional y de acuerdo con los resultados deberá estimar la
         conveniencia de exigir a los entes generadores de contaminación reportes y análisis
         periódicos de calidad de los suelos. En caso de constatarse concentraciones mayores a
         las permitidas, deberán ordenarse las medidas establecidas en la Ley de Uso, Manejo y
         Conservación de Suelos. Esta recomendación aplica tanto para Sistema Puente Mulas
         como un todo y para la zona de influencia de la Planta de Guadalupe.

         A LA MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO DE BELEN.

         1.- Cancelar las patentes otorgadas a la empresa Pedregal para el desarrollo de las
         actividades existentes en el tajo ubicado en San Antonio de Belén..




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                                                              Informe Anual 2001-2002



2.- Ejecutar la demolición de los establecimientos industriales y de servicios existentes
en el Tajo Pedregal.

3.- Iniciar un procedimiento administrativo       en relación con los funcionarios
directamente involucrados en la supervisión de la cantera.

4.- Iniciar un procedimiento administrativo para definir posibles responsabilidades en
relación con los funcionarios directamente involucrados con lo sucedido en el Tajo
Pedregal.

A LAS MUNICIPALIDADES DE CORONADO, GUADALUPE Y MORAVIA.

1.- Abstenerse de otorgar patente industrial, agroindustrial o comercial, para todos
aquellas actividades que no cumplan con lo establecido en la recomendación 2 girada
al Ministerio de Salud.

2.- Para aquellas actividades ya autorizadas, deberá acreditarse el cumplimiento de las
medidas establecidas en la recomendación 2 girada al Ministerio de Salud.

3.- Iniciar un procedimiento administrativo para definir posibles responsabilidades en
relación con los funcionarios directamente involucrados en la supervisión de labores
relacionadas con el episodio de contaminación de la Planta de Tratamiento de
Guadalupe.

A LA AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS.

1.- Velar por que el servicio de acueducto que presta el AyA sea eficiente, ejerciendo
fiscalización e inspecciones técnicas.

AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.

1.- Conjuntamente con el MINAE proceder a la ejecución de las actividades señaladas
en las recomendaciones 6 y 7 anteriores.

2.- Rendir los informes de calidad de las aguas de los sistemas que se vieron
afectados por contaminación al MS, no solo en cuanto a los parámetros físicos,
químicos, bacteriológicos, sino además en cuanto a los otros parámetros establecidos
en el Reglamento para la Calidad del Agua Potable.

3.- Iniciar un procedimiento administrativo para definir posibles responsabilidades en
relación con los funcionarios directamente involucrados en la supervisión de labores
relacionadas con lo sucedido en los episodios de contaminación analizados.

4.- Elaborar un plan de contigencia para atender el abastecimiento en los sistemas de
acueducto de Puente Mulas y Guadalupe en casos de emergencia.

AL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO.

1.-     Iniciar un procedimiento administrativo tendiente a determinar las
responsabilidades a lo interno de la institución en lo que a los permisos de ubicación
de la empresa Pedregal S.A. se refiere, toda vez que los mismos son inexistentes.




                                                                                     365
Defensoría de los Habitantes



          2.- Vigilar el cumplimiento de planes de ordenamiento territorial e impulsar su
          desarrollo en caso de no existir en los cantones involucrados en la contaminación de
          las aguas denunciada.

          AL MINISTRO DE HACIENDA Y AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.

          1.- Garantizar la disponibilidad de recursos a las instancias estatales directamente
          involucradas en el abastecimiento poblacional a efecto de asegurar una adecuada
          prestación del servicio de acueducto y garantizar la salud de la población.

     Contaminación de suelos y cuerpos de agua por fuentes difusas

El uso indebido de plaguicidas constituye una de las fuentes difusas de mayor impacto
ambiental en el suelo y el agua.12 Muchos de estos compuestos sintéticos (tales como los
bifenilos policlorados y pesticidas organoclorados) presentan características de bioacumulación,
bioamplificación, gran estabilidad y persistencia, por lo cual resultan de difícil degradación
afectando los diferentes niveles de las cadenas tróficas, los suelos y cuerpos de agua que actual
o potencialmente son o serán utilizados para la producción de cultivos de consumo humano.

Las regulaciones normativas que prohiben la contaminación de los suelos obligan a todo ente
generador, persona física o jurídica, pública o privada, a evitar la alteración de las condiciones
físicas, biológicas y de composición del suelo, sin embargo, por razones de orden legal, -como la
ausencia de regulación específica- como por deficiencias del control público, se imposibilita su
efectivo cumplimiento.

En este sentido es fundamental la adopción de un sistema de control que contemple, entre otros
aspectos la obligación del sector agroindustrial para realizar estudios de composición y muestreo
de lodos, microorganismos y otros bioindicadores que sean representativos para evaluar la salud
del ecosistema y permita lograr la recuperación o al menos el mantenimiento de la calidad de
los suelos.

Algunos de los aspectos de mayor relevancia que fueron consignados por la Defensoría en
informes finales relacionados con el tema, son los siguientes:

Incumplimiento de normas de control

En materia de contaminación de suelos, la Ley de Manejo, Uso y Conservación de Suelos -N°
7779 del 21 de mayo de 1998- clarifica y define las relaciones funcionales, directas y de
coordinación de cada una las instituciones competentes. De conformidad con dicha normativa,
corresponde al Ministerio de Salud, por su propia iniciativa y en forma coordinada con los
Ministerios de Ambiente y Energía y de Agricultura y Ganadería, dictar las disposiciones técnicas
a las que deben sujetarse las actividades que puedan causar contaminación de los suelos. En
este aspecto, debe resaltarse que las medidas y órdenes administrativas se justifican en el tanto
las actividades generen contaminación actual, como también en aquellos casos en que exista la
posibilidad eventual o potencial de causar dichos problemas, lo cual resulta consustancial a la
función preventiva que debe aplicar en materia ambiental.

12
   “Un diagnóstico realizado en 1997 sobre el uso de plaguicidas en plantaciones de flores y plantas
ornamentales en la provincia de Limón, para lo cual se encuestaron 26 empresas, revela la utilización de
63 ingredientes activos incluidos en la lista de extremadamente peligrosos (como terbufos, metamidofos y
metil paratión)” Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible 1997. La misma fuente
de referencia para el año de 1998 consigna que el problema de la contaminación por plaguicidas se
mantiene.


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                                                                             Informe Anual 2001-2002



No obstante ello, en muy pocas ocasiones las autoridades del Ministerio de Salud y del Ministerio
de Agricultura y Ganadería exigen a los entes generadores la presentación de estudios y análisis
de laboratorio en los que puedan evaluarse las concentraciones y la persistencia de
agroquímicos en las fuentes de agua y el suelo, a lo cual han argumentado, para dicha omisión,
la inexistencia de parámetros de calidad de los suelos dispuesto reglamentariamente. La
Defensoría indicó:

            “El accionar de la administración no se limita a la exigencia de las normas consignadas
            en los reglamentos, pues en ausencia de ellos la administración mantiene una
            competencia genérica de garante de la salud pública y el ambiente, que le permite con
            fundamento en normas de rango de ley requerir al administrado las pruebas de que
            determinada actividad no está contaminando y en su caso exigir las medidas
            correctivas, preventivas o compensatorias, de ahí que lo indicado en el informe del
            Ministerio de Salud en cuanto a la inexistencia de parámetros de calidad de los suelos,
            no resulta excusa válida para su inacción.

            Debe tenerse presente que para cada agroquímico debidamente registrado y
            autorizado se consigna toda la información toxicológica y sus características,
            incluyendo la persistencia y movilidad en el suelo y agua así como el potencial de
            bioacumulación, lo cual permite a partir del muestreo y análisis de laboratorio poder
            determinar si se cumple con los parámetros de calidad oficialmente aceptados.”

Por otra parte, el Reglamento a la Ley de Manejo, Uso y Conservación de Suelos, señala que,
aún en ausencia de información disponible de los niveles permisibles y no permisibles deberá
acudirse a las normas internacionales, creando incluso una instancia oficial evaluadora integrada
por los ministerios de Agricultura y Ganadería, de Salud y del Ambiente y Energía.

Complementa lo anterior, lo dispuesto por la Ley de Protección Fitosanitaria, la cual establece
como parte de sus objetivos, regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines
y equipos para aplicarlas en la agricultura, así mismo, su registro, importación calidad y
residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente." Estableciendo
como parte de las funciones del Servicio Fitosanitario del Estado la de " o- Controlar las
sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción,
importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad,
presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso,
seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos
de tales sustancias, asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas en cualquier otra
actividad inherente en esta materia."13

Otro de los aspectos que han sido abordados por la Defensoría de los Habitantes está
relacionado con los alcances de la normativa que obliga al funcionamiento de un laboratorio
para el análisis del control de la Calidad - Decreto Ejecutivo N° 272973-MAG-MEIC-SEL- que no
contempla dentro de sus funciones el análisis de calidad ambiental del suelo y los cuerpos de
agua.

En este sentido la Defensoría señaló:

             "A pesar de que el mismo cuerpo normativo dispone en su artículo 10 la creación del
             laboratorio oficial de control de residuos de sustancias químicas, biológicas o afines
             para uso agrícola, el Reglamento que establece las funciones del laboratorio para el

13
     Informe Final del Expediente N11125-23-2001, Oficio N° 2186-2002-DHR del 21 de marzo del 2002.


                                                                                                      367
Defensoría de los Habitantes



         Análisis del Control de la Calidad -Decreto Ejecutivo N° 27973-MAG-MEIC-SEL limita su
         ámbito de acción al monitoreo y al análisis cualitativo y cuantitativo de las sustancias o
         productos propiamente dichos y no se establece procedimiento, metodología de
         muestreo y análisis de dichos productos en el suelo donde son aplicados o en fuentes
         de agua para determinar su persistencia, cantidades y posibles efectos.

         En este sentido los considerandos del decreto en referencia están dirigidos
         fundamentalmente a la calidad, composición, cualidades, eficacia biológica y pérdida
         económica de los productores y la mejora en la producción, se destaca que la
         previsión de los residuos indeseables refiere a las cosechas -producto final- y su
         relación "al riesgo de una elevada contaminación ambiental" lo cual deviene nugatorio
         por ausencia de regulación especial en el mencionado instrumento técnico, en otros
         términos, no se menciona procedimiento alguno para la recolección, muestreo y
         análisis de laboratorio de suelo y aguas…"

         Esta Defensoría considera, que pese a la omisión o ausencia de regulación
         reglamentaria, normas de rango superior señalan claramente la obligación de los
         Ministerios de Agricultura y de Salud para controlar y verificar el cumplimiento de las
         concentraciones de plaguicidas, herbicidas y otras sustancias químicas no sólo en el
         producto terminado, sino además en el campo de cultivo a efecto de evitar la
         contaminación del suelo y el agua.."

Caso de las fumigaciones aéreas, discrecionalidad para fijar retiros a fuentes de agua y centros
de población e imposibilidad de control puntual.

Las actividades de fumigación aérea igualmente fueron denunciadas por vecinos de las
comunidades de San Carlos y de la Zona Norte del país, en vista de la falta de control y
vigilancia de las autoridades respecto de los términos de cumplimiento del Reglamento para las
Actividades de Aviación Agrícola -Decreto Ejecutivo N° 15846 de noviembre de 1984-.

Luego de la investigación correspondiente, esta Defensoría logró constatar entre otros aspectos:

         "1- Que las actividades de aplicación de agroquímicos por vía aérea en la Zona Norte
         no son sujetos a control de cumplimiento de las normas técnicas y legales,
         particularmente en cuanto al aviso previo y distancias de retiro y protección de fuentes
         de agua y viviendas.

         2- Que no se conoce la persistencia y posible incidencia de los agroquímicos en
         fuentes de agua, el suelo y la biodiversidad. Ninguna institución realiza análisis de
         laboratorio de muestras ni se ha requerido a los propietarios de cultivos.

         3- Que ninguno de los tres aeródromos inventariados para actividades de aviación
         agrícola cuenta con permiso sanitario de funcionamiento."

En el Informe Final emitido, Expediente N° 11125-23-2001-IO, se consideró entre otros
aspectos lo siguiente:

         "En materia de prevención de la contaminación de suelos y aguas por las actividades
         propias de la fumigación aérea, el Reglamento para las Actividades de Aviación tan
         sólo se limita a señalar la obligación del aplicador de no realizar su actividad "sobre
         manantiales o cualquier fuente de agua" lo cual presupone el cumplimiento de retiros




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                                                                               Informe Anual 2001-2002



           o zonas de no aplicación según los términos del artículo 75 del Reglamento en
           distancias de 100 a 200 metros".14

Igualmente, se cuestionan los términos de la propuesta de reforma al Reglamento de
Actividades de Aviación Agrícola, el cual se encuentra en estudio por parte del Ministro de Salud.
La Defensoría de los Habitantes, particularmente, indicó al respecto:

           "El régimen de protección de las fuentes de agua resulta insuficiente e imprecisa, en
           primer término debe indicarse que la prohibición se limita a la aspersión o aplicación
           de agroquímicos "sobre" las fuentes de agua, siendo que los agroquímicos aplicados
           en los terrenos colindantes o por donde estos discurren pueden igualmente
           contaminar las fuentes de agua por arrastre de sedimentos por efecto de la
           escorrentía y pendientes, por otra parte algunas de las áreas de protección como los
           pantanos, humedales y esteros presentan características muy particulares propios de
           su dinámica hidrogeológica, además que no han sido plenamente delimitados, de ahí
           que la prohibición y protección del recurso hídrico resulta insuficiente al no
           comprender todas las variables según la fuente de agua, el régimen de precipitación,
           las características topográficas del terreno, condiciones geológicas y otros factores
           (…)

           La propuesta de reforma reduce la zona de retiro a 100 metros, en este aspecto se
           reiteró lo indicado en relación con la necesidad de considerar las variables tales como
           la toxicidad y características de los productos, cultivos y terrenos así como los usos y
           estado ambiental o calidad de las fuentes de agua y en tal caso mantener la
           prerrogativa de la administración de poder fijar mayores distancias del mínimo
           establecido. Debe tenerse presente que las distancias señaladas en el artículo 33 de la
           Ley Forestal no agotan todas las posibilidades y están definidas por criterios que no
           obedecen a la posibilidad de contaminación por agroquímicos." " 15

Esta posibilidad de fijar mayores distancias debe, sobre todo, mantenerse para los casos en que
las fuentes de agua sean utilizadas actual o potencialmente para abastecimiento poblacional, ya
que la posibilidad de contaminación por aplicación aérea resulta altamente riesgosa para la
salud y la vida de los habitantes que se abastecen de ese líquido así como en los casos de
evidente afectación a importantes ecosistemas de humedales o zonas de inundación, situaciones
ante las cuales debe privar el criterio preventivo y precautorio que en materia ambiental se
encuentra claramente definido en el principio 15 de la Declaración de Río de 27 de mayo de
1998, como en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad.


14
     En otras oportunidades esta Defensoría ha considerado que "las distancias señaladas
reglamentariamente constituyen un mínimo y bien pueden ser ampliadas cuando previamente se determine
que por el efecto del viento, la toxicidad, dosis y frecuencia de aplicación de los productos utilizados así
como las pendientes, las condiciones topográficas del terreno y la precipitación, éstos puedan ser
conducidos a las fuentes de agua. En efecto las áreas de retiros tienen como propósito evitar que los
residuos de los productos llegue directa o indirectamente a dichas fuentes, de ahí que las entidades
competentes deben evaluar éstas y otras variables en cada caso puntual para fijar los límites y las medidas
que sean oportunas".
En razón de lo anteriormente expuesto, siendo que la aplicación manual, mecanizada terrestre o aérea
sobre el suelo conlleva a la posibilidad de contaminación de fuentes de agua, sea por infiltración de las
fuentes subterráneas o por aplicación directa o efecto de la escorrentía en las fuentes superficiales, se
confirma aún más la conveniencia y necesidad de las evaluaciones de la calidad de las fuentes de aguas
existentes en un determinado campo de aplicación." Informe Final del Expediente N11125-23-2001, Oficio
N° 2186-2002-DHR del 21 de marzo del 2002.
15
   Informe Final del Expediente N11125-23-2001, Oficio N° 2186-2002-DHR del 21 de marzo del 2002.


                                                                                                       369
Defensoría de los Habitantes



En relación con el cumplimiento de los requisitos de información, aviso y retiros de poblaciones
y viviendas próximas a los cultivos, por las mismas razones dadas en relación con el
cumplimiento de las normas de control ambiental, particularmente, en cuanto a la diversidad de
temas de atención así como los pocos recursos materiales y humanos disponibles, debe
concluirse que es poco lo que las autoridades del Ministerio de Salud y del Ministerio de
Agricultura y Ganadería pueden hacer en la zona para verificar su conformidad, con lo cual se
coloca a los vecinos próximos a los cultivos y a los mismos trabajadores en una situación de alto
riesgo por incidencia de enfermedades relacionadas con la exposición de agroquímicos, lo cual
constituye un grave problema de salud pública.

Los términos de la propuesta del Reglamento de Actividades de Aviación Agrícola no garantiza
de ninguna manera, el derecho de información de los habitantes potencialmente expuestos a las
aplicaciones de agroquímicos, al dejar abierta la posibilidad de que el propietario del cultivo
decida, según el grado de toxicidad del producto, si procede o no el aviso con las 24 horas
previas a la aplicación.

La Defensoría de los Habitantes considera que dada la complejidad práctica que se presenta por
la presencia de varios actores, propietarios de aeródromos, propietarios de los cultivos oferentes
del servicio, pilotos, empresas de alquiler de aeronaves y las comunidades, además de la
intervención de la Dirección de Aviación Civil en el proceso, es necesario que las disposiciones
técnicas y legales propuestas en el nuevo reglamento sean de conocimiento de la mayoría de los
sectores interesados, de tal manera que el producto final sea el resultado de un proceso de
consulta y amplia difusión.

Centralización de funciones

En la mayoría de los casos denunciados por las actividades de fumigación aérea y aplicación
terrestre de agroquímicos, han sido recurrentes los argumentos de las instancias competentes
en cuanto a la insuficiencia de recursos humanos especializados y materiales para poder
verificar el cumplimiento de las normas técnicas y legales que se han emitido y que en principio,
garantizan el adecuado uso de agroquímicos y la protección de la salud humana y ambiental.

La propuesta de reestructuración del Ministerio de Salud -febrero de 1998- procuró la
conformación de unidades administrativas de gestión pública, siendo que la Dirección de
Protección al Ambiente Humano asume la regulación de los establecimientos de interés sanitario
relacionados con el impacto del ambiente sobre la salud humana.

Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo N° 27569-S del 7 de enero de 1999, se establece
una división administrativa en función de la clasificación de las actividades industriales,
agroindustriales y comerciales según su grado de complejidad e impacto ambiental, en lo que
interesa a los efectos del presente informe, las actividades de fumigación aérea se catalogan
tipo A, "alto riesgo ambiental y para la salud de las personas " correspondiente a servicios
agrícolas, cuya autorización y control corresponde a la Dirección de Protección al Ambiente
Humano en la Sede Central. El Reglamento de cita dispone que dichos establecimientos serán
controlados periódicamente por las autoridades de salud o inspectores oficiales.

Es criterio de esta Defensoría que con dichos lineamientos o directrices, lejos de procurarse una
descentralización administrativa que procure una atención inmediata, oportuna y eficiente de
control y fiscalización sobre distintas actividades productivas, se releva las funciones propias de
las áreas y regiones de salud, resultando imposible, dadas las limitantes de personal calificado,
vehículos, viáticos, autorización de funciones fuera de jornada laboral, tiempo de traslado, que
los funcionarios de la Unidad de Protección al Ambiente Humano procedan con el



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apersonamiento inmediato en el momento en que se llevan a cabo las actividades de fumigación
para poder evaluar si se cumple con el aviso previo, la suspensión de actividades y respeto de
las distancias con las fuentes de agua, poblaciones, viviendas y demás requisitos dispuestos en
el Reglamento precitado y la Ley General de Salud.

Parte de los problemas presentes en la Dirección de Protección al Ambiente Humano en relación
con la eficiencia y capacidad de atención, relacionado tan sólo en la tardanza en la resolución de
las solicitudes de permisos de funcionamiento, fueron dados a conocer por la Contraloría
General de la República en los siguientes términos:

              Se cuenta con una sola secretaría en el Proceso de Permisos de Funcionamiento
               para atender el volumen considerable de asuntos que demandan su
               participación.

              Sólo una funcionaria se encarga de emitir los certificados de PSF (Permiso
               Sanitario de Funcionamiento).

              Muchos casos requieren el criterio de especialistas para ser resueltos, por lo que
               trasladan el funcionario especialista quien a su vez ejecuta otros procesos de la
               DPAH (Dirección de Protección al Ambiente Humano) y en consecuencia tiene
               prioridades ya definidas que hacen que deje la solicitud en espera. Una vez
               emitido el criterio, ha tardado varias semanas inclusive meses en ser
               comunicado, pues la labor de mecanografía en la unidad a la que pertenece el
               especialista tiene gran cantidad de trabajos en lista, a lo que contribuye que
               muchos técnicos elaboran su informe a mano. Posteriormente, transcurre el
               tiempo en que la unidad que ejecuta el Proceso de Permisos Sanitarios de
               Funcionamiento emite el informe y lo traslada, a la Unidad de Atención al
               Cliente, para efectuar la comunicación respectiva al usuario.

No se incluye en dicho estudio de auditoría lo relacionado con las funciones de fiscalización y
control de las actividades una vez que se autorizan; sin embargo, se indica que con motivo de
las inspecciones previas a la emisión o renovación de permisos que:

          "…se observó que en la mayoría de los casos (tipo A y B1) se realiza dicha inspección
          y su respectivo informe, pues según señalaron los funcionarios de la DPAH, éste es el
          mecanismo necesario para determinar las situaciones de riesgo sanitario ambiental
          existente. Sin embargo, con excepción de las actividades avícolas y porcinas, no se
          cuenta con formularios que sirvan de guía en la inspección previa del resto de
          actividades que se valoran en esa Dirección, de manera que identifiquen los aspectos
          legales y técnicos que debe cumplir cada industria y que sirvan de evidencia acerca
          del análisis efectuado."

Se desprende de lo anterior y así se confirma en el informe de auditoría, que la centralización en
ese Ministerio no ha simplificado los trámites administrativos ni ha reducido el tiempo de
resolución, lo que es más grave aún, afecta la capacidad de reacción y aumenta la tardanza en
la atención de las denuncias.

Sobre este aspecto, no obstante se supone que la información se focaliza en la sede central de
la Dirección de Protección al Ambiente Humano, no es razonable que se encargue a los técnicos
en saneamiento ambiental de las regiones o áreas de salud la emisión de los actos
administrativos de carácter coercitivo o correctivo. En el caso de estudio sobresale el hecho de
que pese a que los aeródromos están funcionando sin contar con los debidos permisos, no es



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Defensoría de los Habitantes



posible para los técnicos de saneamiento ambiental emitir las medidas de cierre como es
procedente, sino es por intervención de los funcionarios de la Dirección de Protección al
Ambiente Humano, los cuales además deben inspeccionar el sitio y recomendar la medida
sanitaria.

Considera la Defensoría de los Habitantes que ante la simple verificación de que determinado
aeródromo no cuenta con el permiso sanitario de funcionamiento, la orden de suspensión y
clausura deviene como consecuencia inmediata según lo dispuesto en el artículo 363 de la Ley
General de Salud, sin que sea necesario, para ello, la valoración de la entidad especializada.

El problema de la centralización y poca coordinación de instancias ha sido igualmente estimado
por la Comisión PLAGSALUD de la Zona Norte en los siguientes términos:

         "Lo mismo debido a que los plaguicidas, por estar clasificados como sustancias tóxicas,
         sus acciones de fiscalización, control y emisión de permisos son dados a nivel de
         oficinas centrales. Lo que genera dificultad para coordinar acciones conjuntas a nivel
         operativo, se desconocen las acciones por ellos emitidos, y en muchos casos la
         situación local. Las visitas de seguimiento o supervisión generalmente no se dan,
         favorecido por la poca cantidad de funcionarios o las distancias que su desplazamiento
         demanda."

Esta situación ha sido igualmente evaluada por la Contraloría al concluir en su informe que:

         "d) La Dirección de Protección al Ambiente Humano emite órdenes sobre los asuntos
         que conoce, a pesar de que cuenta con las facultades legales para hacerlo, más bien
         ha delegado esta función en las áreas locales, además no controla que se giren las
         órdenes que se trasladan al nivel local y que se cumpla con los términos exigidos en
         éstas. En consecuencia no se han girado muchas órdenes sanitarias trasladadas a las
         áreas de salud, para prevenir al usuario acerca del incumplimiento de la Ley General
         de Salud, requiriendo mejoras o que se clausure alguna industria, por lo cual las
         industrias respectivas se mantienen funcionando al margen de la citada Ley, sin que el
         Ministerio tome las medidas que sean pertinentes para resolver las situaciones ilegales
         y en muchos casos persiste y hasta se puede agravar problemas de contaminación
         ambiental o de afectación a la salud."

Resulta sumamente preocupante lo indicado por las autoridades locales de salud de la zona
norte en cuanto a los impedimentos que se presentan para poder controlar las actividades de
fumigación aérea de agroquímicos, no se tiene un registro completo de los aeródromos en
funcionamiento, muchos de los productos son transportados por el interesado hasta el
aeródromo o la propia finca en donde es cargada la aeronave, así como el hecho de que las
aplicaciones no sean constantes durante el año.

En este contexto debe confirmarse que las actividades de fumigación aérea no están sujetas a
ningún control público ni se ha evaluado el cumplimiento de las normas técnicas y legales
aplicables, en consecuencia no es posible afirmar que todas las empresas y aeronaves respetan
las distancias de las fuentes de agua y de los poblados requeridos. Debe afirmarse que no existe
garantía para salvaguardar la salud de la población expuesta ni las fuentes de agua y los
ecosistemas, con lo cual se violenta el derecho constitucionalmente reconocido a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho a la salud.

Considera la Defensoría que el problema de la inaplicabilidad normativa no se soluciona con
nuevos reglamentos, sino se complementa con un sistema de control y fiscalización adecuado, lo



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cual escapa a la buena voluntad de los funcionarios regionales, tanto del Ministerio de Salud
como del Ministerio de Agricultura y Ganadería y demás instancias que conforman la Comisión
PLAGSALUD. Para ello es fundamental que los Ministerios de Salud y de Agricultura y Ganadería
realicen las gestiones necesarias en cada institución para dotar de mejores recursos y
posibilidades de acción a los funcionarios regionales, es decir con una verdadera
descentralización orgánica, funcional y operativa que procure la debida y oportuna atención de
casos tan complejos como el control de las actividades de aviación agrícola.

    Contaminación atmosférica. Caso del asbesto en las fibras y pastillas de frenos

En la Defensoría de los Habitantes se recibió una denuncia confidencial 16 respecto a la
importación de fibras y pastillas de frenos para motos, particularmente las que contienen
asbesto y que dichos productos no cuentan con ninguna regulación ni control, por parte de las
instituciones competentes, específicamente el Ministerio de Salud y el Ministerio de Economía,
Industria y Comercio.

Asimismo se denunció que estos productos se están utilizando principalmente en motocicletas,
de las cuales en el país hay aproximadamente 80 mil unidades; cada una necesita un par de
fibras de frenos, a las cuales se les hacen cambios de fibras dos veces al año, por lo que el
principal problema se presenta en las personas que manipulan el producto a la hora de cambiar
las fibras y las pastillas, que no son, necesariamente, talleres específicos. Valga indicar, que los
artículos que se venden en el mercado nacional no cuentan con ningún tipo de etiquetado que
señale el contenido de asbesto en el producto, como lo estipula el Reglamento del Uso
Controlado del Asbesto y los Productos que lo Contengan, Decreto Ejecutivo No. 25056-S-MEIC-
MINAE, publicado en La Gaceta No. 72 del 16 de abril de 1996.

De acuerdo con el artículo 11 de este Reglamento, la importación y utilización de productos y
subproductos que contengan fibra de asbesto es prohibida en el país, asimismo, en los casos de
excepción, de contenerla, debe estar rotulada adecuadamente, como lo dispone el artículo 34
del reglamento en cuestión.

Señala el Comité Coordinador para Reparadores Automotores (Coordinating Committee for
Automotive Repair, CCAR)17, que los materiales de fricción, tales como las fibras y pastillas de
frenos, por lo general contienen asbestos. Millones de fibras de asbestos pueden ser liberados
durante el cambio de frenos y embrague. Como los gérmenes, las fibras de asbesto son lo
suficientemente pequeñas para ser casi imperceptibles y pueden permanecer y acumularse en
los pulmones. Cuando se ve una nube de polvo durante el cambio de fibras de frenos o
trabajos en éstas, se está observando un conjunto de millones de fibras.

El asbesto suspendido en el aire ambula por un garaje mucho tiempo después de que el trabajo
ha sido terminado y puede ser inhalado por cualquier persona dentro del establecimiento,
incluyendo los clientes. Todavía no se conoce los límites de exposición que son inocuos para el
ser humano, por lo tanto la EPA (Environmental Protection Agency-Oficina de Protección
Ambiental de Estados Unidos de América) en los casos en que el asbesto no puede ser
eliminado, trata de que los niveles de exposición sean los mínimos.

De acuerdo con la CCAR, los efectos en la salud por la exposición al asbesto puede generar
asbestosis, asimismo, un cáncer denominado mesotelioma, el cual se ha presentado entre los
mecánicos que trabajan con frenos y que se han visto expuestos a pequeñas cantidades de
16
   Expediente No. 10634-23-2001, Informe Final con Recomendaciones Oficio No. 00714-2002-DHR del 1°
de febrero de 2002
17
   Dirección electrónica de Coordinating Committee for Automotive Repair, CCAR.


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Defensoría de los Habitantes



asbestos, también así, en sus esposas e hijos. Asimismo, puede causar cáncer de pulmón, con
un riesgo 10 veces más alto para aquellos mecánicos que fuman. Otro dato importante de
señalar, es que para poder detectar este tipo de cáncer por la exposición a asbesto, se puede
tomar de 15 a 30 años, que es lo que tarda la enfermedad para desarrollarse, lo cual da un
sentido falso de seguridad al trabajador ya que éste se siente bien hasta ese momento.

Una manera de controlar la exposición al asbesto es mantener ésta al nivel mínimo y lo mejor
que se puede hacer es contener el polvo de los frenos y prevenir que se disperse en el sitio de
cambio. Así también, es necesario tener aspiradoras especiales para el asbesto, las cuales
cuentan con varios filtros. Finalmente, los productos que contienen asbesto o en donde se
guardan sus desechos, deben tener una etiqueta que señale: Precaución. Contiene fibras de
asbesto. Abstenerse de respirar su polvo, hacerlo puede causar enfermedades del pulmón y
cáncer.

También, señala la CCAR, que es necesario tener lugares especiales para cambiar las pastillas y
fibras que contengan asbesto, en los cuales no se permitirá comer, tomar o fumar. Además, los
mecánicos deberán lavarse sus manos y cara antes de comer y cambiarse de ropa antes de ir a
su hogar. Señala la fuente consultada por la Defensoría en el curso de la investigación de este
caso, que de ser posible, esta ropa deberá lavarse en sitios especiales para ropa contaminada
con asbesto.

La Defensoría de los Habitantes estima de vital importancia, tener estos aspectos en
consideración, especialmente un proceso de etiquetado adecuado que contenga una precaución
como la citada anteriormente, para que tanto el consumidor como los mecánicos que hacen las
reparaciones, conozcan sobre los riesgos a los que se ven expuestos ante el mal manejo de
estos artículos. Asimismo, es necesario que el Ministerio de Salud exija que en los talleres
existan lugares especiales para el cambio de fibras y pastillas de frenos y se tenga acceso a ropa
especial para las personas que trabajan en esta actividad, tal y como lo dispone el Decreto
Ejecutivo No. 25056-S-MEIC-MINAE, Reglamento del Uso Controlado del Asbesto y los Productos
que lo Contengan, publicado en La Gaceta No. 72 del 16 de abril de 1996.

La Defensoría constató, que aunque la información debe ser suministrada por el proveedor, tal y
como lo dispone el artículo 13 del DE-25056-S-MEIC-MINAE, éste no lo está haciendo, por lo
que tanto, el Ministerio de Salud como el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, deben
promover folletos educativos destinados para los mecánicos en general, y también para los
vendedores de estos productos, con el fin de que se explique al consumidor -- ya que en
muchas ocasiones, es el mismo cliente el que realiza el cambio de las fibras--, sobre los
cuidados que se deben tener con el artículo. Lo anterior, teniendo en consideración la Ley de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, No. 7472.

En el informe final con recomendaciones sobre este caso, la Defensoría de los Habitantes
recomendó lo siguiente:

          “AL MINISTERIO DE SALUD, Dirección de Registros y Controles, Y AL MINISTERIO DE
          ECONOMIA, INDUSTRIA Y COMERCIO, Unidad de Normas y Medidas:

          1.- Solicitar un estudio de particulado en la atmósfera a la Universidad Nacional, en el
          cual se especifique las emisiones en la atmósfera por desgaste o cambio de las fibras
          y pastillas de frenos.

          2.- Realizar un estudio pormenorizado de las fibras y pastillas de frenos existentes en
          el mercado nacional, tanto de motocicletas como de otros vehículos automotores, para



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                                                                        Informe Anual 2001-2002



          determinar cuáles contienen asbesto y si se está cumpliendo con la normativa
          nacional, específicamente, la Ley General de Salud, la Ley de Promoción y Defensa
          Efectiva del Consumidor y el Reglamento del Uso Controlado del Asbesto y los
          Productos que lo Contengan.

          3.- Promulgar o modificar el Reglamento del Uso Controlado del Asbesto y los
          Productos que lo Contengan, Decreto Ejecutivo No. DE-25056-S-MEIC-MINAE, en el
          cual se dispongan los requisitos mínimos estructurales que deben tener los talleres y
          sitios de cambio de fibras y pastillas de frenos, para que el control de las fibras de
          asbesto, tomando en consideración lo indicado por el Instituto del Asbesto y el Comité
          Coordinador para Reparadores Automotores (CCAR), citados anteriormente, e incluir
          un capítulo exclusivo para la actividad automotriz donde se especifique: sitios
          especiales para cambiar pastillas y fibras de frenos, medidas de control para todos los
          tipos de materiales de fricción, entre otros.

          4.- Realizar los controles pertinentes para el ingreso de los artículos importados que
          contengan asbesto, los cuales deberán incluir un adecuado etiquetado y manuales de
          manipulación del producto, entre otros, como lo dispone la normativa nacional.
          Asimismo,

          5.- Promover, ya sea dentro de los ministerios o exigir a los comercios que venden
          estos productos, la elaboración de folletos especiales con información adecuada sobre
          el uso, manipulación y desecho de productos que contengan asbesto, en especial, de
          fibras y pastillas de frenos, destinados a mecánicos, ventas de artículos de la actividad
          automotriz y consumidores de estos, previendo una adecuada distribución del material
          educativo.

          AL CONSEJO DE SALUD OCUPACIONAL:

          Dar el seguimiento correspondiente a las acciones que ese Consejo ha venido
          realizando, en coordinación con el Ministerio de Salud --como se indica en oficio DG-
          153-01--, para que se ejerzan los controles respectivos en cuanto a la manipulación de
          fibras y pastillas de frenos.”

Al respecto, el Ministerio de Salud indicó que tomó las medidas pertinentes para el cumplimiento
de las recomendaciones giradas por la Defensoría de los Habitantes. Por lo tanto, realizarán
inspecciones para un mejor control del asbesto, principalmente del que contiene cricidolita
(asbesto azul), el cual tiene prohibición de ingresar al país. Asimismo, la Dirección de Registros
y Controles de ese Ministerio, está tomando acciones concretas para tener un mejor registro de
estos productos, también, están coordinando con la Dirección de Protección al Ambiente
Humano, para realizar un trabajo compartido con los inspectores de ambas direcciones para
controlar la importación, venta, manipulación, distribución y uso de este producto. Señala, el
Ministerio de Salud, que se tomaron las siguientes acciones:

               Se solicitó el estudio de particulado de la atmósfera a la Universidad Nacional,
                en el cual especifiquen las emisiones por desgaste o cambio de pastillas y frenos
                de fibras para motos y carros que contengan asbesto.

               Se va a elaborar un folleto o manual con instrucciones para el manejo y
                manipulación de las fibras para motos y carros que contienen asbesto.




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Defensoría de los Habitantes



               Se está coordinando con la Dirección General de Aduanas para que los
                productos que contienen asbesto sean incluidos en la Nota Técnica 54 del
                Sistema Arancelario Centroamericano, la cual condicionaría el desalmacenaje de
                los mismos, y contribuirá a un mejor control de parte de este Ministerio.

En cuanto al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, éste indica que realizará una revisión
del producto que se encuentre en el mercado y se ofrezca al público para la venta, de
conformidad con lo que establecen los artículos 29, 30 y 31 de la Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, asimismo, realizará las acciones
correspondientes para asegurar al consumidor que se le otorgue la información suficiente sobre
los efectos del asbesto en estos productos.

b.      Derecho a vivienda digna

El derecho a una vivienda digna es un derecho humano que, en el caso particular de Costa Rica,
se encuentra reconocido a nivel Constitucional en su artículo 65. Esta disposición programática,
declara que el Estado costarricense deberá promover la construcción de viviendas populares,
por consiguiente el respeto a este derecho y su justiciabilidad es indiscutible.

Por ser el tema de vivienda pública uno de los temas más sensibles en el contexto social, en el
presente Informe de Labores se plantea el mismo como prioritario y dentro del apartado
corespondiente al Area de Calidad de Vida, instancia administrativa de la institución encargada
de analizar y estudiar el tema, se presenta el preocupante tema de la incidencia de la quiebra
del sector cooperativo en el sector vivienda, el cual de seguido se pasa a exponer.

I.      Implicaciones de la quiebra del sector cooperativo en el sector vivienda

En el último año, la Defensoría ha seguido recibiendo denuncias de habitantes que aún hoy,
continúan padeciendo las consecuencias de la quiebra del sector cooperativo en el país. Debe
recordarse que muchas de esas entidades autorizadas actualmente se encuentran en la fase
final del proceso de liquidación de la quiebra; éstas entregaron al BANHVI como dación en
pago, carteras hipotecarias de proyectos de vivienda completos. Posteriormente el Banco
constituyó fideicomisos para encargar la gestión cobratoria a otras entidades autorizadas, las
cuales, según ha evidenciado la Defensoría a través de la investigación de las denuncias,
iniciaron su labor con una agresiva política de recuperación financiera, en que la constante es
intimar al habitante a poner al día su operación en tan sólo unos días y, en caso de
incumplimiento, se remitirá a cobro judicial para proceder con el remate de la vivienda.

La Defensoría ha constatado que los términos en que las entidades plantean los arreglos de
pago, no constituyen una alternativa de solución pues superan sustancialmente la capacidad de
pago de las familias, poniéndose de manifiesto que el interés que orienta la función del BANHVI
y de las entidades autorizadas actualmente, es la recuperación financiera de las pérdidas que
legaron las cooperativas en el menor tiempo posible. No obstante, este interés constituye una
distorsión clara del principio rector de los programas sociales, ya que la inversión tiene como fin
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en el caso concreto, coadyuvar a que
las familias tengan su solución de vivienda, condición básica para que los habitantes puedan
desarrollarse.

En este sentido, la Defensoría no obvia que las entidades autorizadas y el BANHVI están regidas
en esta función de captación por el Manual de Normas y Procedimientos para la Gestión de las
Carteras Fideicometidas; no obstante, ha evidenciado que, en la generalidad, la política de cobro
aplicada ha sido injusta e irracional, pues ha desconocido que en la mayoría de los casos la



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                                                                       Informe Anual 2001-2002



morosidad de las operaciones responde a múltiples factores, muchos de los cuales no son
imputables al habitante sino al propio Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

Entre estos factores vale recordar que muchas cooperativas –principalmente de zona rural-
dejaron de recibir los pagos de los habitantes por orden de las cooperativas, cuya sede se
encontraba en San José -incluso antes de la emisión de las declaratorias de quiebra. En algunos
casos, esta situación se mantuvo durante meses en los cuales los beneficiarios se vieron
envueltos en una profunda incerteza pues no se les indicaba dónde depositar sus cuotas
mensuales. Otro factor evidenciado por esta Defensoría se refiere a los meses que han
transcurrido desde el momento en que se declaró la quiebra de la cooperativa, la cesión formal
de la cartera al BANHVI y la constitución entre éste y otra Entidad Autorizada del fideicomiso
para reanudar la gestión de cobro. Ese tiempo, obviamente, nunca fue descontado en el cálculo
de la morosidad, aún cuando es claro que ninguna responsabilidad asistía al habitante por estas
situaciones.

La Defensoría conoce que muchos habitantes no han mostrado interés en ponerse al día; no
obstante, los casos son muchos y variados, de ahí que sea imperioso un trato diferenciado en el
cual habitantes y Entidad Fiduciaria evalúen a la luz del caso concreto, las posibilidades del
núcleo familiar para atenuar la morosidad hasta poner al día la operación. La disposición
unilateral que han venido aplicando las Entidades fiduciarias apercibiendo la cancelación de la
totalidad de la operación en tan sólo unos pocos días, lejos de constituir un mal llamado arreglo
de pago en realidad, constituye una burla a los habitantes para quienes es casi imposible contar
con los recursos suficientes para atender ese requerimiento.

Otro factor que se sumó a la caótica situación que produjo la liquidación de las cooperativas y
de la que no puede ser ajeno el BANHVI ni las entidades autorizadas en su gestión de
recuperación financiera, fue la quiebra del Programa de Compensación Social. El habitante no
sólo fue víctima del desorden administrativo acaecido cuando su Entidad Autorizada se declaró
en quiebra, sino que, aunado a ello, el programa que le había compensado parcial o totalmente
su deuda, también desapareció. La Defensoría ha constatado una total desinformación en este
proceso pues, en la mayoría de los casos, los habitantes insisten que los funcionarios les
indicaron que sus deudas habían sido compensadas y consecuentemente, no debían pagar más.
A la Administración le correspondía, en esa coyuntura, el establecimiento de estrategias de
información clara y veraz que alcanzara a los habitantes respecto a las implicaciones de las
quiebras en el sector cooperativo y del Programa de Compensación Social, pagos de sus
operaciones y nuevos acreedores con los cuales reanudar la relación, lo cual no se hizo.

Asimismo, otro factor que incidió en la morosidad de las operaciones fue, sin duda, que un
porcentaje bastante alto de habitantes había contraído sus deudas con sujetos de derecho
privado –cooperativas, generalmente- y se vieron sumidos en una incertidumbre total cuando la
Contraloría General de la República se pronunció el 7 de diciembre de 1999, en oficio N° DAJ-
494-99, indicando que no correspondía la aplicación de recursos del Fondo de Asignaciones
Familiares a la atención de deudas u obligaciones adquiridas con sujetos de naturaleza privada.

En el Informe Anual de Labores 1999-2000, la Defensoría informó que había interpuesto una
acción de inconstitucionalidad contra la interpretación de la Contraloría que consideró que las
Entidades Autorizadas, aunque sean privadas, no pueden ser vistas como externas al Sistema
Financiero Nacional para la Vivienda. En aquella oportunidad, la Defensoría manifestó que el
remate de la vivienda, si bien puede constituir en la coyuntura actual una “salida financiera”
para recuperar las pérdidas que dejó el sector cooperativo, en realidad no constituye una
solución ya que resulta una pérdida para la familia beneficiaria, para el Sistema Financiero




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Defensoría de los Habitantes



Nacional para la Vivienda y para los habitantes en general, quienes con sus impuestos han
nutrido económicamente al Sistema.

Afortunadamente, posterior a la gestión de la Defensoría, fue publicado el Decreto Ejecutivo N°
28629-MP-MTSS del 22 de mayo del 2000 mediante el cual se autorizó al Instituto Mixto de
Ayuda Social, para que dentro de los beneficios del programa Atención Integral para la
Superación de la Pobreza, otorgara un subsidio a cada deudor que hubiera contraído su deuda
con un ente de naturaleza privada, que hubiera presentado su reclamo ante la Comisión
Liquidadora del Programa de Compensación Social y que cumpliera con los requisitos
establecidos por ésta.

Sin embargo, si bien es cierto la Defensoría vio de manera positiva en aquel momento la
iniciativa del Gobierno de emitir ese Decreto, también expuso que la gran falla de éste es que no
hubiera considerado los intereses generados durante el tiempo que la propia Administración se
tomó para resolver la situación, pues transcurrieron más de dos años, aproximadamente, en que
un gran número de beneficiarios estaban a la espera de esta resolución e imbuidos en la
incertidumbre de cuál sería el nuevo ente recaudador. Esto significa que los recursos que se
han empezado a canalizar a través del IMAS se destinarán, esencialmente, a cubrir la deuda
principal acordada por la Comisión de Liquidación, lo cual implica el riesgo de que las familias
puedan volver a ser llevadas a remate judicial por el monto que corresponde a los intereses.

Un caso representativo de todas estas situaciones constituye la denuncia presentada por los
beneficiarios de los proyectos de vivienda La Libertad y Francisco J. Orlich en San Ramón de
Alajuela.18 Estos acudieron a la Defensoría y denunciaron que cuando COOVIVIENDA quebró,
Coope San Ramón dejó de recibirles sus pagos; no obstante, el Programa de Compensación
Social había aprobado compensarles hasta un 40% del principal más la morosidad acumulada de
cada operación. Esa aprobación fue ratificada por la Comisión Liquidadora el 17 de agosto del
2000; sin embargo, en virtud de que su deuda era con un ente privado, transcurrieron meses
desde que se constituyó la Comisión Liquidadora del Programa hasta que se resolvió que la
entrega de los recursos se haría a través del IMAS con el Programa de Atención para la
Superación de la Pobreza mediante la publicación del Decreto Ejecutivo N° 28629-MP-MTSS al
que se ha hecho referencia.

Concretamente, los habitantes expusieron que el IMAS se tomó su tiempo para efectuar los
estudios socioeconómicos a cada familia y, en ese proceso el BANHVI encargó a la Mutual
Alajuela la administración de las carteras, entidad que inició la gestión cobratoria y remitió
avisos de cobro en que se apercibía a la familia a cancelar la totalidad de la operación en dos
días, pues de lo contrario, se asumía que no había interés del habitante en solucionar su
situación y el cobro se pasaría a la vía judicial para proceder con el remate. La veracidad de esa
información fue corroborada al aportarse copia de esos avisos de cobro al expediente que
consta en la Defensoría.

Afortunadamente cuando la Mutual Alajuela presentó su informe a la Defensoría en febrero del
2002, indicó que ya había empezado a recibir cheques del IMAS para aplicarlos a las
operaciones y, consecuentemente, procedería a suspender el cobro judicial y solicitar el archivo
de los procesos ejecutivos hipotecarios ya iniciados. Es decir, que transcurrió un año y nueve
meses desde la publicación del Decreto Ejecutivo N° 28629 MP-MTSS hasta que el IMAS empezó
a girar los recursos de las operaciones a la Mutual Alajuela.




18
     Expediente No. 11754-23-2001


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Aunque en este caso la solución se concretó en un momento oportuno, el informe presentado
por la Mutual así como por el BANHVI constituye una clara manifestación del único fin que se
persigue con estos casos: la recuperación financiera. La Mutual argumentó que había ofrecido
arreglos de pago a los habitantes mientras ingresaban los recursos del IMAS; no obstante, se
señaló que las excitativas en este sentido fueron infructuosas; para esta Defensoría es clara y
totalmente previsible la imposibilidad de las familias de responder a una excitativa en esos
términos, en donde se debe cancelar íntegramente la operación en dos días.

La preocupación de recuperar las pérdidas provocadas por COOVIVIENDA también se puso
claramente de manifiesto en el informe presentado por el BANHVI a la Defensoría. En éste se
afirmó que: “El propósito de dichos fideicomisos, además de recuperar los recursos
correspondientes, es básico para cuantificar la pérdida que haya podido haber producido la
liquidación de Coovivienda R.L. y poder presentar –con corte al 31 de marzo próximo- el
resultado correspondiente ante el Ministerio de Hacienda .”

Respecto del planteamiento hecho por la Defensoría en el sentido de la disposición del BANHVI
de negociar con el IMAS y Mutual Alajuela para que procediera a la suspensión de la remisión
de casos a cobro judicial y revertir los ya iniciados, el BANHVI señaló que no había disposición
de efectuar tales negociaciones, por cuanto la gestión cobratoria se encargó a Mutual Alajuela y
urgía determinar las cuantificaciones que requería el Ministerio de Hacienda. Finalmente
respecto de la relación de hechos en torno al Fondo de Compensación Social, indicó que no
tenía relación con el Banco por cuanto su administración nunca estuvo a su cargo.

De frente a este informe la Defensoría coincide plenamente con el BANHVI en cuanto a su
obligación de velar por un adecuado manejo de los fondos públicos; sin embargo, esa
supervisión no se limita a velar por la recuperación actual de los créditos, sino que debió
haberse iniciado desde el mismo momento en que éste trasladó los recursos a las cooperativas,
de modo que con una supervisión más rigurosa probablemente las dimensiones de la
problemática generada bien podrían haber sido distintas. De hecho, ya la Contraloría General
de la República, específicamente el Departamento de Estudios Especiales, División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa se había pronunciado en torno a este punto en el informe
N° 63/2000 del 19 de mayo de ese año, cuando concluyó en una auditoría realizada al BANHVI
que éste “no había ejercido una adecuada fiscalización de los recursos girados por el Banco a las
entidades autorizadas, que como supervisor auxiliar de la SUGEF le correspondía ejecutar sobre
las millonarias operaciones respaldadas con garantía hipotecaria .”

No se trata de ningún modo de alentar conductas de no pago entre los habitantes pues la
Defensoría es consciente de que con la captación se nutre parcialmente el Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda, se trata más bien de que cada parte dentro de este proceso –
BANHVI, Entidades Autorizadas y habitantes- asuman la responsabilidad en la proporción que
les corresponde. Si en el pasado el BANHVI no cumplió eficazmente con una función contralora
de los recursos que giraba al sector cooperativo, no es legítimo pretender ahora solventar la
situación recuperando las pérdidas -aún con base en remates- bajo el argumento de la urgencia
de presentar los cortes al Ministerio de Hacienda y cuantificar la pérdida de la liquidación de
COOVIVIENDA.

Considera la Defensoría que tampoco lleva razón el BANHVI, cuando afirmó en su informe que
lo ocurrido con el Fondo de Compensación Social no guarda relación con ese Banco; por el
contrario, en el caso de los proyectos La Libertad y Francisco J. Orlich sí es de su completo
interés y existe una relación directa, pues los recursos que están siendo entregados por el IMAS
a la Mutual Alajuela serán aplicados a las carteras que son propiedad del BANHVI cuando
COOVIVIENDA se las entregó como dación en pago. De esta relación de hechos no es pues



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Defensoría de los Habitantes



admisible que, frente a la solicitud de la Defensoría de negociar con la Mutual Alajuela y el IMAS
la suspensión de los cobros judiciales, entretanto los recursos eran girados a la Mutual, el
BANHVI afirmara que no había disposición de su parte por la urgencia de presentar los cortes al
31 de marzo al Ministerio de Hacienda. En este sentido la Defensoría le recuerda que el fin
primero y último de los programas de asistencia es -antes que financiero- social, de modo que
cualquier argumentación aún cuando responda a una lógica financiera, no puede pretender
anteponérsele, so pena de constituir una transgresión a ese principio rector.

c.      Derecho a la salud

El derecho a la vida es la razón de ser y explicación última del derecho a la salud; la conexión
jurídica existente entre ambos es evidente. El derecho a la salud tiene como propósito
fundamental hacer efectivo el derecho a la vida, porque este no protege únicamente la
existencia biológica de la persona, sino también los demás aspectos que ella encierra.

Al ser un derecho humano, surge la obligación fundamental del Estado de satisfacerlo,
garantizarlo y tutelarlo. Así las cosas, se presenta el individuo como un sujeto de derechos y el
Estado como un agente que asume las obligaciones inherentes a tales derechos. Compromiso,
que se asume no sólo frente a la sociedad civil, sino también frente a la comunidad internacional
al constituirse en responsable de velar por el respeto y la garantía de brindar al ciudadano
atención en salud, en forma oportuna y de calidad.

Como parte de la tutela del derecho a la salud, la Defensoría de los Habitantes se ha avocado en
gran parte al conocimiento del tema de atención médica, vivificando ese derecho constitucional
tal y como se evidenció en el tema transversal titulado "Hacia la Humanización de los Servicos
de Salud" y en donde se expusieron casos de gran relevancia que indican la necesidad de
realizar un llamado urgente a las autoridades de la Caja Costarricense del Seguro Social en
punto a la reflexión sobre el servicio público que se presta.

En este apartado se señalarán dos casos de suma importancia, a saber, la provisión de
medicamentos esenciales para los pacientes trasplantados y la situación que vive la población
ostomizada; casos sobre los cuales la Defensoría ha realizado especiales consideraciones que
pone a disposición de los y las señoras diputadas.

i.      Provisión de medicamentos esenciales para los pacientes trasplantados

La Defensoría de los Habitantes de la República recibió una denuncia de un habitante en
representación de la Asociación de Trasplantados, Hemodializados y Dializados del Hospital
Calderón Guardia, pacientes del Hospital México y del Hospital San Juan de Dios, en la que
expusieron su disconformidad con la Caja Costarricense de Seguro Social, concretamente con el
Comité Central de Farmacoterapia, pues autorizó la inscripción dentro de la Lista Oficial de
Medicamentos de un producto genérico denominado Ciclosporina F.E.U. 100 miligramos, de
nombre comercial GENGRAF, para el tratamiento de control de la inmunosupresión para evitar el
rechazo del órgano trasplantado.

El producto genérico se aprobó por el Comité como un sustituto, equivalente de Sandimun
Neoral (ciclosporina en emulsión) y que desde hace muchos años ha provisto el medicamento a
la CCSS En el momento en que los pacientes acudieron a la Defensoría denunciaron que esa
autorización implicaba el riesgo de que la Junta Directiva de la CCSS accediera a la compra de
GENGRAF para los pacientes trasplantados del país en lugar de SANDIMUN NEORAL pese a que,
en su criterio así como en el de sus médicos nefrólogos tratantes, la casa farmacéutica no
cuenta con estudios farmacológicos que demuestren que ese medicamento sea un producto



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bioequivalente y equivalente terapéutico de sandimun neoral, ni tampoco cuenta con estudios
científicos con resultados concretos que hubieran sido presentados en congresos médicos o en
revistas científicas de renombre que certifiquen la eficacia de gengraf o que su dosificación sea
intercambiable con la de sandimun, es decir, que su uso clínico tenga los mismos efectos
terapéuticos y los mismos efectos secundarios que el producto sandimun neoral.

Los pacientes denunciaron pues que pese a esa incerteza científica, el Comité Central de
Farmacoterapia tomó la decisión de aprobar a gengraf como medicamento sustituto de
sandimun neoral, con el riesgo de que al cambiar de un tratamiento original a uno genérico, se
produjera rechazo del órgano trasplantado (riñón, hígado, corazón, médula ósea) por déficit en
el efecto farmacológico o bien, que los médicos tratantes de trasplantes no pudieran controlar
eficientemente los efectos tóxicos a que se vean sometidos los pacientes trasplantados con el
uso de la ciclosporina genérica, pues ésta es una droga de estrecho margen terapéutico.

Admitida la queja para su investigación y estudio, se le solicitó a las instancias competentes el
informe de ley y también se obtuvo informe por parte de las casas farmacéuticas, que por sí
solas decidieron apersonarse a la investigación iniciada por la Defensoría.

La investigación incorporó no sólo los informes de las instancias públicas notificadas de la
denuncia y de las casas farmacéuticas, sino también numerosos artículos científicos de
autoridades mundiales en farmacología clínica y médicos nefrólogos publicados en revistas de
reconocido prestigio internacional; asimismo contempló información obtenida en la página de
internet de la Administración de Alimentos y Drogas –FDA, siglas en inglés-. (Food and Drug
Administration) de los Estados Unidos de América.

A través de estas fuentes de información, la Defensoría determinó que la ciclosporina es un
fármaco antirreumático, antipsoriático e inmunosupresor, indicado usualmente en la prevención
del rechazo de trasplantes renales, hepáticos y cardíacos. Este medicamento está catalogado
como una droga de rango terapéutico estrecho, es decir, es un fármaco en el cual pequeños
cambios en la concentración sanguínea, causan cambios marcados en la respuesta
farmacodinámica, pudiendo producirse niveles tóxicos o terapéuticos que son definidos por la
respuesta del organismo de cada paciente y dependen del órgano trasplantado, tiempo
transcurrido después del trasplante y funcionalidad del órgano. Esta categorización particular de
la droga es la que suscita todos los cuestionamientos en el caso concreto, pues científicamente
no es lo mismo la bioequivalencia de una droga común a la de un fármaco de esta naturaleza
que, por esa condición, puede tener consecuencias incluso fatales al ser intercambiadas con un
genérico.

Respecto de la bioequivalencia entre la ciclosporina genérica y el producto original, sandimun
neoral, la Defensoría evidenció que existe una preocupación dentro de la comunidad científica
internacional que ha suscitado durante los últimos años múltiples discusiones, en las cuales se
ha venido señalando que los requerimientos de biodisponibilidad actuales para fármacos
genéricos aún son insuficientes para evaluar los fármacos para inmunosupresión por
trasplantes; la preocupación se origina a partir de las consecuencias de una inmunosupresión
mal controlada, las cuales pueden incluir rechazo de injertos o toxicidad inducida por
medicamentos.

Incluso la Defensoría advirtió que en varios artículos científicos, se señala que la F.D.A. está
consciente de preocupaciones sobre sustitución genérica y está revisando su metodología para
establecer bioequivalencia. Aunque la F.D.A. ha concluido que no hay casos documentados en
los que un producto genérico aprobado no pudiera ser usado en vez de la droga original
correcta, ha admitido que puede haber circunstancias particulares en las que la sustitución de



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Defensoría de los Habitantes



fármacos terapéuticamente equivalentes, causa diferencias importantes en cuanto a efectos
para pacientes individuales.

Los métodos utilizados actualmente para determinar que un genérico es bioequivalente a una
droga original, se basan en lo que se denomina bioequivalencia promedio, la cual utiliza una
metodología en que se comparan los promedios de biodisponibilidad de poblaciones para
productos de prueba –los genéricos- y productos de referencia –los originales-; sin embargo, la
bioequivalencia promedio no compara varianzas o distribución de la biodisponibilidad de los
productos de prueba (genéricos) o referencia. Además, la comunidad internacional de
nefrólogos más reticentes a la sustitución de productos originales por genéricos, ha destacado
que la bioequivalencia es evaluada en voluntarios sanos, jóvenes, usualmente masculinos; sin
embargo, el comportamiento del fármaco en individuos sanos puede no predecir con exactitud
su comportamiento en subgrupos de pacientes. Asimismo, el Dr. Athol Johnson, quien es una
reconocida autoridad mundial en farmacología clínica, ha señalado que si bien la formulación
genérica de la droga es de una calidad suficientemente alta para prescribir a pacientes nuevos,
no significa que es intercambiable con otro producto para un paciente individual.

Durante la investigación, la Defensoría tuvo conocimiento que en los Estados Unidos ha habido
dos reportes que han considerado la sustitución de marca para la ciclosporina. La Asociación
Americana de Farmacéuticos concluyó, como regla general, que los cambios múltiples, aún entre
productos clasificados AB por la F.D.A., no era recomendable hacerlos en situaciones que
involucraran drogas de dosis críticas. Asimismo, la Fundación Nacional del Riñón de los Estados
Unidos hizo dos recomendaciones fundamentales en torno de la sustitución de marcas: en
primer lugar, que para fármacos de dosificación crítica, deberían exigirse estudios para
determinar interacciones entre el sujeto y la formulación como parte del proceso de aprobación,
tanto para fármacos innovadores como para sus equivalentes genéricos y, en segundo lugar,
que la F.D.A. debería solicitar que los fabricantes genéricos obtengan datos de bioequivalencia
en subpoblaciones de pacientes, para los cuales el fármaco podría exhibir una biodisponibilidad
que difiere sustancialmente de la norma.

De acuerdo con lo anterior, una de las conclusiones de la Defensoría en su informe fue que,
tratándose de fármacos de dosificación crítica interesa, más que un análisis estadístico
promedio, los resultados clínicos concretos en los que la determinación de la bioequivalencia
individual es fundamental.

A partir de tal conclusión, la Defensoría consideró que los argumentos del Presidente del Comité
Central de Farmacoterapia resultan simplistas, cuando señaló en su informe que si el producto
genérico cumple con la potencia y el principio activo –en el caso concreto 100 mg. de
ciclosporina- puede ser catalogada como bioequivalente y, consecuentemente, registrar el
producto en la institución de acuerdo con las especificaciones técnico-farmacéuticas establecidas
en la ficha técnica del producto, dando por sentado que por ello puede intercambiarse el
medicamento por uno genérico y que, a partir de esa premisa, el uso de éste es seguro y eficaz.

Asimismo, el Presidente del Comité Central de Farmacoterapia fundamentó la inclusión del
genérico en la Lista Oficial en el hecho de que la FDA le dio la clasificación AB de bioequivalencia
a la ciclosporina en cápsulas; no obstante, para la Defensoría es claro que la Caja Costarricense
de Seguro Social no puede permanecer ajena a esta discusión y apegarse simplistamente a los
requerimientos básicos, aún cuando estos hubieran sido establecidos por la Food and Drug
Administration, que es un referente internacional, pues esos requerimientos están siendo
cuestionados por la comunidad internacional de nefrólogos y revisados por la propia F.D.A. Tal
actuación no es conveniente, justa o razonable para una población de pacientes trasplantados
que en nuestro país ya suman aproximadamente mil.



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En criterio de la Defensoría de los Habitantes, la discusión internacional evidenciada debe
permear el Sistema de Seguridad Social de Costa Rica. Países como Canadá y España han
utilizado criterios especiales y requerido estudios adicionales para genéricos en este tipo de
drogas, aún cuando la normativa americana (FDA) y europea no lo exijan así todavía. Costa
Rica no puede pretender excusarse de este proceso basándose en argumentaciones legalistas,
pues al margen de que sus decisiones estén ajustadas al Reglamento de Inscripción, Control,
Importación y Publicidad de Medicamentos, existe suficiente evidencia de que, tal y como están
dispuestas las cosas actualmente, existe un riesgo para los pacientes que de ningún modo debe
operar en su perjuicio, sino que contrariamente, el Sistema de Seguridad Social está obligado a
tomar todas las previsiones necesarias para minimizarlo. Asimismo, el Sistema de Seguridad
Social en el país parte del principio de igualdad, reconocido no sólo en la Constitución Política,
sino ratificado en el Reglamento del Seguro de Salud, de donde resulta pues que aún un
paciente individualmente considerado, tiene el derecho a recibir del sistema de salud, la mejor
alternativa terapéutica disponible que le asegure que no será menoscabado ni se le someterá a
un riesgo innecesario su integridad física, su calidad de vida e incluso su derecho a la vida.

Como tercer argumento, la CCSS señaló a la Defensoría que lo único que hizo fue aprobar una
ampliación en la presentación farmacéutica de la ciclosporina, la formulación de sandimun
neoral es la de una solución oral para microemulsión (formulación líquida no acuosa de la droga
que inmediatamente forma una emulsión en líquidos acuosos), al aprobar la CCSS una
ampliación en la presentación farmacéutica, el fabricante presentó su producto, el cual
corresponde a una dispersión acuosa.

No obstante, si bien autorizar la ampliación de la presentación farmacéutica parece ser un
detalle ínfimo, en realidad, tiene enormes implicaciones clínicas y farmacodinámicas en los
pacientes. De conformidad con la información científica a la que tuvo acceso esta Defensoría, la
formulación o presentación farmacéutica de una droga crítica es un factor de alta incidencia en
su absorción en el organismo y en la variabilidad interindividual, es decir, influye en la
biodisponibilidad del medicamento en cada organismo.

Tratándose de drogas críticas o de rango terapéutico estrecho como es la ciclosporina, está
aceptado que la biodisponibilidad varía según el excipiente o presentación farmacéutica que se
utilice. Es decir, que la variación en la presentación farmacéutica aprobada por la CCSS en la
ficha técnica de la ciclosporina tiene profundas implicaciones sin que la Defensoría hubiera
tenido evidencia de que el Comité Central de Farmacoterapia haya tenido en cuenta las
consideraciones científicas que respecto a este tema específico se han desarrollado.

En Costa Rica este tema también ha sido desarrollado. Así por ejemplo, el Centro de
Información de Medicamentos de la Facultad de Farmacia de la Universidad de Costa Rica
publicó, en su artículo “Sustitución Terapéutica con Medicamentos Genéricos o Multiorigen”, que
los problemas de bioinequivalencia o no equivalencia están asociados a las formulaciones que,
aunque pueden ser químicamente iguales, al ser de distintos fabricantes e incluso de lotes
distintos pueden marcar diferencias significativas en la biodisponibilidad de la droga.

En el caso concreto, el excipiente de la ciclosporina utilizada desde hace años por la población
trasplantada es una microemulsión y la formulación de la ciclosporina genérica es una dispersión
acuosa, diferencias que conforme la evidencia científica necesariamente debieron ser
rigurosamente consideradas al momento de autorizar la ampliación de la presentación
farmacéutica por cuanto, tal y como ha quedado en evidencia, no son suficientes los parámetros
de igual principio activo e igual concentración.




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Defensoría de los Habitantes



A la luz de la información científica, la Defensoría consideró que si la equivalencia terapéutica
refiere esencialmente a equivalencia farmacéutica, es decir, que se trate de la misma
formulación o presentación terapéutica –en este caso el producto original es una microemulsión
y el genérico una dispersión acuosa- entonces no es posible afirmar que neoral y gengraf sean
intercambiables únicamente atendiendo al hecho de que la F.D.A. certificó que ambos
medicamentos son bioequivalentes. En conclusión, ambas condiciones –bioequivalencia y
equivalencia terapéutica- implican requisitos muy distintos; de allí pues que no sea posible
afirmar con absoluta certeza científica que gengraf puede ser intercambiable con neoral sin
riesgo a que se produzca ningún evento, los dos más previsibles en este caso, rechazo del
órgano por baja concentración de la ciclosporina en sangre o nefrotoxicidad por altas
concentraciones.

De otro lado, la Defensoría determinó que el Ministerio de Salud de Costa Rica aceptó la
inscripción de la ciclosporina genérica, hecho en el cual fundamentó la CCSS la inclusión en la
Lista Oficial de Medicamentos. No obstante, este Despacho considera que el registro sanitario
de ningún modo constituye prueba fehaciente de la equivalencia terapéutica pues la inscripción
sanitaria en nuestro país sigue los parámetros que precisamente están siendo cuestionados
actualmente. Asimismo, el argumento de la Dirección de Registros y Controles del Ministerio de
Salud desarrollado ante la Defensoría, es básicamente el mismo que el de la CCSS, la inscripción
sanitaria de gengraf se basó en la carta emitida por la FDA en que clasifica AB ambos fármacos,
haciendo a un lado toda la disertación científica que existe actualmente respecto a la
bioequivalencia de drogas de rango crítico y ajustándose simplemente a la norma.

Al cabo de la investigación, evidenció la Defensoría que el Consejo Técnico de Inscripciones del
Ministerio de Salud ha incumplido funciones esenciales que guardan relación con este caso, así
por ejemplo, nunca desde su constitución ha elaborado y aprobado el listado de los productos
farmacéuticos multiorigen de riesgo sanitario, lo cual tiene una implicación grave y es que
mientras ésta no exista, todas las drogas –sean de riesgo sanitario o no- se inscriben previo
cumplimiento de los mismos requisitos generales. De existir la lista y, actualizarse, anualmente
como lo establece el Reglamento, existiría una garantía adicional para los pacientes y es que en
tratándose de drogas multiorigen de riesgo sanitario –como es la ciclosporina- éstas deben
presentar como requisito para su inscripción estudios de equivalencia terapéutica in vivo.

A falta de un listado que enuncie cuáles drogas son de riesgo sanitario el cumplimiento de este
importante requisito es obviado en detrimento de los derechos e intereses de los pacientes, a
quienes se les pueden prescribir genéricos que si bien están inscritos, no respaldaron
satisfactoriamente ese trámite con ese estudio, de ahí pues la excitativa enérgica de esta
Defensoría tendente a que la elaboración y publicación de este listado se realice cuanto antes.

La Defensoría concluyó que de utilizarse la ciclosporina genérica aún a pesar de la incerteza
científica respecto a su equivalencia terapéutica y a los beneficios que podría esperar la
población trasplantada del país, se contravendría además el principio de beneficencia, el cual
establece que todas las acciones realizadas a un paciente siempre deben intentar el bien, de
modo que sólo son éticas las acciones en las que se prevea un beneficio para él. Sin embargo,
la discusión suscitada a partir de la inclusión de gengraf en la Lista Oficial de Medicamentos,
lejos de centrarse en los beneficios se enfoca en los efectos secundarios que podrían producirse
en la población trasplantada de sustituirse el medicamento original por el genérico. El principio
de beneficencia señala que la relación riesgo-beneficio siempre debe ser favorable para el sujeto
y establece de manera absoluta que, no sólo no es ético hacer daño en forma intencional a
ningún individuo aún cuando él así lo pidiera, sino que va más allá e implica la obligación de
reducir al mínimo los posibles riesgos y molestias que el individuo pudiera sufrir y aumentar al
máximo los beneficios terapéuticos. La incerteza científica no puede operar en perjuicio del



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paciente, quien en todo momento tiene derecho a recibir la mejor alternativa terapéutica
disponible.

Al respecto, valga indicar que si bien es cierto la casa farmacéutica productora del genérico se
apersonó al procedimiento de la Defensoría para hacer sus alegatos de descargo respecto a la
denuncia, no se aportó información detallada sobre cuál ha sido la experiencia de los hospitales
intercambiando neoral con gengraf, tiempo durante el cual se intercambiaron los productos,
sobrevida del injerto o efectos secundarios reportados en los pacientes a partir de la experiencia
y si estos supuestos intercambios se efectuaron bajo un estudio clínico que utilizara una
metodología adecuada o, si más bien, fueron experiencias de médicos individuales que tomaron
el acuerdo con el paciente de intercambiar el producto, asimismo, tampoco indicó si producto de
esas experiencias se han hecho publicaciones científicas.

La Defensoría de los Habitantes no ignora que dentro de la política de la CCSS de medicamentos
esenciales -dentro de la cual el concepto de los medicamentos genéricos es fundamental-, sin
embargo, cualquier política institucional debe estar apegada a principios como el reseñado por
cuanto es en el campo de la medicina y en el de los servicios de salud, en donde tal vez se
advierte con mayor facilidad el goce de derechos humanos o se potencializa el riesgo a
vulnerarlos, siendo que son bienes jurídicos fundamentales de jerarquía suprema como el
derecho a la integridad física, a la salud, a la atención médica e incluso el derecho a la vida,
como ocurre en el presente caso.

En el curso la investigación, la Junta Directiva de la CCSS adoptó el acuerdo en el artículo 3 de
la sesión N° 7610, en el sentido de que los pacientes actuales que utilizan la ciclosporina
original seguirán recibiéndola y sólo a los pacientes nuevos se les prescribirá gengraf. Aún, a
pesar de ese acuerdo, la Defensoría considera que la Junta Directiva no evaluó, con el nivel de
profundidad que el caso amerita, todos los argumentos científicos relativos a bioequivalencia,
biodisponibilidad y equivalencia terapéutica en fármacos de estrecho margen terapéutico, más
aún, en medio de la discusión internacional iniciada desde hace pocos años respecto a este
tema efectuó una adjudicación particular.

Para la Defensoría, es claro que la adjudicación parcial acordada por la Junta Directiva vulnera
un principio básico que orienta la prestación de los servicios de salud y que ostenta tutela
constitucional como es el principio de igualdad; efectivamente destinar a un sector de la
población trasplantada al consumo del genérico y a la otra al producto original contraviene el
derecho de todos los pacientes a recibir la mejor alternativa terapéutica disponible y a recibir del
sistema de seguridad social el mismo trato, a menos que argumentaciones científicas justifiquen
un trato diferenciado –que no implica desigualdad-.

De conformidad con el artículo del Reglamento del Seguro de Salud, la única excepción a la
igualdad admisible es en función del tipo de padecimiento o enfermedad; en tratándose de la
prevención al rechazo del trasplante de riñon, la información recopilada durante esta
investigación más bien refuerza la posición de que el tratamiento debería ser el mismo pues la
atención al paciente recién trasplantado es decisiva en la sobrevida del injerto. No se tiene
evidencia de que la Junta Directiva de la CCSS haya considerado en la decisión de adjudicar a
las dos casas farmacéuticas que, de someter a los pacientes “de novo” al consumo del genérico,
aumenta innecesariamente el riesgo a efectos adversos por una razón fundamental y es que
gengraf no demostró equivalencia terapéutica con neoral aún cuando presentó certificación de
la F.D.A. de que es bioequivalente. Sin embargo, tal y como se desarrolló, la bioequivalencia se
determina con base en parámetros de valoración muy generales tales como igual principio activo
e igual cantidad de éste en la cápsula, entre otros.




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Defensoría de los Habitantes



En este sentido la Defensoría recuerda que la mejor opción económica no necesariamente
constituye la mejor alternativa terapéutica la cual es la que debe orientar la decisión en una
adjudicación de fármacos para patologías complejas como es en este caso. Aún desde una
perspectiva meramente económica, el riesgo de nefrotoxicidad o rechazo del órgano acarrea
una serie de gastos a cargo del sistema de seguridad social que, a la postre, bien pueden
convertir a la opción más favorable económicamente en la más onerosa. En este sentido, la
Defensoría presentó en el informe un cuadro de costos económicos proyectados por paciente en
tratamiento de diálisis y el ahorro que representa para el Sistema de Seguridad Social un
trasplante exitoso.

Si bien es cierto, la CCSS ha adoptado la política de genéricos la Defensoría recuerda que ésta
no puede contravenir derechos fundamentales ni principios esenciales como los reseñados. Es
claro que el objetivo primordial de esa política es lograr la mayor cobertura de medicamentos de
modo que estos lleguen a la mayor cantidad de población, no obstante, Costa Rica no sólo
persigue ese objetivo sino que la meta trasciende al mínimo y persigue el mejoramiento de los
índices de salud y de calidad de vida de la población, de modo que la mejor alternativa
terapéutica así demostrada es la que debe orientar la resolución que resuelva las apelaciones
interpuestas.

A la luz de las evidencias encontradas a través de la investigación, la Defensoría giró
recomendaciones puntuales. A la Junta Directiva de la CCSS le recomendó resolver a la
brevedad los recursos interpuestos por las empresas farmacéticas contra el acto de adjudicación
parcial hecha a ambas empresas, justificando en todo caso los argumentos en que basa su
resolución, a tales efectos. La Defensoría recomendó que al resolver la apelación ese órgano
indicara expresamente su posición respecto a los argumentos desarrollados por las empresas y
que se pronunciara respecto a cada una de las consideraciones desarrolladas en el informe final.

Valga indicar que al 22 de abril del 2002, la Junta Directiva de la CCSS no se había pronunciado
sobre el fondo respecto al informe final de la Defensoría, únicamente la Secretaría de ese
órgano comunicó que éste sería trasladado a las Gerencias competentes con el fin de que éstas
analizaran el documento y conocer su criterio en la sesión del 4 de abril. No obstante,
posteriormente la Defensoría determinó a través de investigaciones efectuadas en la Contraloría
General de la República, que la Junta Directiva resolvió el recurso de revocatoria y nulidad
interpuesto por ambas casas farmacéuticas sin hacer un pronunciamiento por el fondo, alegando
únicamente que ese procedimiento de compra no admite ese tipo de recursos.

La Contraloría General de la República comunicó a la Junta Directiva que ese argumento es
legalmente improcedente y violatorio del derecho de impugnación pues ésta ha sido muy clara
en señalar que a quienes hubieren participado en un proceso de cotizaciones, les asiste el
derecho de impugnar los acuerdos conforme con los artículos 342 y siguientes de la Ley General
de la Administración Pública. En ese mismo comunicado la Contraloría comunicó el rechazo a la
aprobación solicitada por la CCSS para la compra parcial de ciclosporina a las empresas
farmacéuticas por varias razones, entre ellas, porque los montos de adjudicación dispuestos por
el Jefe de la Sección de Medicamentos y el Gerente de Operaciones nunca fueron
fundamentados siendo que incluso el acuerdo de adjudicación de la Junta Directiva fue
indeterminado y no definió las cantidades a adquirir de cada empresa.

A la luz del rechazo de aprobación de la compra parcial acordado por la Contraloría y del criterio
de ésta en el sentido de que el fundamento de la Junta Directiva para rechazar los recursos de
las casas farmacéuticas es legalmente improcedente, la Defensoría considera que toma vigencia
nuevamente su recomendación y debe ésta pronunciarse respecto a cada consideración vertida




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                                                                            Informe Anual 2001-2002



en el informe final así como respecto a los argumentos desarrollados por las empresas
farmacéuticas.

Asimismo, la Defensoría recomendó al Consejo Técnico de Inscripción de Medicamentos del
Ministerio de Salud, proceder de inmediato a la elaboración y publicación de la lista de productos
farmacéuticos multiorigen de riesgo sanitario, conforme lo ordena el artículo 4 y 30 del
Reglamento de Inscripción, Control, Importación y Publicidad de Medicamentos, con el fin de
que a la brevedad posible estos fármacos dentro del trámite de inscripción sanitaria cumplan
con el requisito de presentar estudios de equivalencia terapéutica in vivo. .Esta Defensoría está
a la espera de las gestiones institucionales tomadas en acatamiento de esta recomendación.

ii.     Población ostomizada del Hospital Calderón Guardia 19

Durante este período de labores, la Defensoría de los Habitantes realizó una investigación de
oficio con el fin de analizar las necesidades y recursos con que se brinda el servicio de atención
médica a los pacientes ostomizados del Hospital Calderón Guardia.

La investigación permitió establecer, que si bien los instrumentos legales de la CCSS y las
normas declarativas de derechos establecen el derecho humano de atención a la salud desde
una perspectiva integral, el servicio que en el Hospital Rafael Angel Calderón Guardia, se brinda
dista de ser una realidad para los pacientes ostomizados. A pesar de los esfuerzos de la
Administración por proveer algunos servicios, la ausencia de un plan integral que abarcara las
áreas de atención médica, educación, capacitación, contención emocional, nutrición, entre otros,
es la más clara deficiencia que ha percibido la institución.

Para esta Defensoría el derecho a la salud lleva implícito el deber de la Administración Sanitaria
de proveer los recursos y mecanismos que los habitantes necesiten con el fin de favorecer sus
condiciones de vida, dada la patología que cada paciente presente. El sistema de Seguridad
Social tiene como uno de sus fines fundamentales la prestación de los servicios médicos
hospitalarios, conducentes a conservar o restablecer la salud de los habitantes, sea entendida
ésta en términos de atención médica o en la generación de los instrumentos que requiera para
su restablecimiento o al menos, el mejoramiento de las condiciones de su calidad de vida.

Tratándose de una ostomía, que es uno de los procedimientos subyacentes y colaterales a
diferentes tipos de carcinoma y de otras patologías, se generan en el paciente necesidades e
inconvenientes particulares que inciden directamente en los patrones de comportamiento y en
su calidad de vida y que demandan no sólo apoyo físico sino también emocional, como parte del
abordaje asistencial que brindan los servicios de la seguridad social.

Haciendo eco de lo ya promulgado por la Asociación Internacional de Ostomizados en 1993, la
Defensoría enfatizó que la atención clínica del paciente ostomizado debe procurar una calidad de
vida satisfactoria y una reinserción del paciente a su cotidianidad y para tales efectos retomó lo
ya expuesto mediante la Declaración de los derechos de los pacientes ostomizados que reza:

               Recibir información preoperatoria con el fin de hacer consciente a los pacientes
                del beneficio de la intervención quirúrgica, así como de los hechos esenciales de
                vivir con una ostomía.


19
    Según refiere el Diccionario de Medicina Mosby la ostomía es "Procedimiento quirúrgico en el que se
hace una abertura para permitir el paso de orina desde la vejiga o de heces desde el intestino hasta una
incisión o estoma creado quirúrgicamente en la pared del abdomen. Puede realizarse para corregir el
defecto anatómico o para mejorar una obstrucción en el tracto urinario o intestinal."


                                                                                                    387
Defensoría de los Habitantes



              Tener un ostoma bien realizado y ubicado en el lugar correcto tomando en
               consideración el confort del paciente.

              Recibir apoyo médico y cuidados de enfermería tanto en el preoperatorio y en el
               postoperatorio como durante el período de hospitalización y en su comunidad.

              Recibir información completa e imparcial acerca de los equipos y productos
               existentes en el país.

              Tener la oportunidad de elegir dentro de la variedad de productos para el
               manejo de su ostomía sin perjuicios ni coerciones.

              Debe ser informado acerca de la existencia de la Asociación de Ostomizados y
               los servicios y apoyo que presta.

              Recibir apoyo e información que beneficia tanto a la familia y amigos con el fin
               de favorecer la comprensión de los cambios y adaptaciones que son necesarias
               para alcanzar una calidad de vida satisfactoria.

La generación de cualquier enfermedad es un acontecimiento que puede generar temores,
angustias y expectativas que empiezan a deteriorar la calidad de vida del paciente. Ante una
ostomía se produce una alteración en la imagen personal y una variación en las condiciones de
vida de la persona, por la presencia de un dispositivo que debe utilizar temporal o
permanentemente. Ello demanda la orientación y asistencia de personal capacitado que facilite
la información, adiestramiento y capacitación necesaria para el proceso de reinserción a la vida
natural de la persona.

El equipo integral de salud no sólo debe valorar la técnica más adecuada para la cura del
paciente, sino también la generación de alternativas de contención psicológica y creación de
opciones que le permitan llevar una vida más completa. En el caso de pacientes ostomizados y
por la implicación que en su calidad de vida se genera, es necesario que el personal encargado
establezca una vinculación de factores orgánicos, psicoemocionales y socioculturales.

El cambio de estilo de vida, los nuevos cuidados, consideraciones particulares y eventuales
complicaciones clínicas alrededor de la ostomía (necrosis, prolapso, hernias, alteraciones de la
piel, problemas gástricos e infecciones, entre otros) demandan una atención permanente y
especializada por parte del personal asistencial.

Aparte de la instrucción en el tratamiento y en los cuidados lógicos de la persona ostomizada, el
personal debe tener características para reconocer, evaluar y aliviar todas las dificultades
psicológicas, brindar asesoría técnica en el uso y cuido de los dispositivos, definir y ejecutar un
programa integral de atención, ofrecer apoyo emocional, capacitación en el área de higiene,
nutrición, cuidados personales, entrega de materiales entre otros.

La permanencia y dedicación exclusiva resulta necesaria tanto para pacientes ostomizados
internados como de consulta externa; con el fin de que se disponga la elaboración y la ejecución
de un planeamiento integral, así como la atención individualizada por un profesional que se
dedique al caso de cada uno de los pacientes y que les brinde consulta médica periódica; un
equipo de salud con quienes se logre establecer una relación médico - paciente en condiciones
de calidad y eficiencia.




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En relación con el suministro de los dispositivos, acreditó la Defensoría la necesidad de
implementar controles que garanticen la calidad y cantidad de los mismos. Estos resultan ser
los instrumentos idóneos para el mejor desarrollo de la calidad de vida de los pacientes.
Inicialmente esta Defensoría constató que los pacientes estaban recibiendo menor cantidad de
insumos de lo establecido en la norma nacional según la Comisión Nacional de Ostomizados, sin
embargo, esta deficiencia fue debidamente corregida. Al respecto es importante recordar a la
Administración, que el establecimiento de controles cruzados que garanticen la calidad y
cantidad de material entregado a los pacientes, permite no sólo el cumplimiento de la norma
nacional establecida al respecto, sino también el uso adecuado de los recursos públicos.

Fueron recurrentes las demandas de los denunciantes en relación con los problemas que les
genera el lugar designado por la Dirección Médica para la entrega de los dispositivos, sitio que
no reúne las características de comodidad, calidad y ubicación para que sea utilizado por
pacientes con un perfil tan particular como lo son los pacientes ostomizados.

En relación con la participación de los pacientes ostomizados en las diferentes instancias que el
hospital nombra para la asistencia a este grupo poblacional, dentro de ellas la Comisión
Institucional; considera la Defensoría que siendo el país una sociedad democrática, la
participación comunal constituye el derecho de todo habitante a participar en la definición de
reglas, derechos y obligaciones y a contar con mecanismos que garanticen que estos derechos
se hagan efectivos.

El objeto fundamental de la participación es la generación de grupos que funcionen como
interlocutores en representación de la diversidad social, para recoger fielmente las demandas de
los ciudadanos. Se debe reconocer a las personas como usuarias y a la vez como ciudadanos,
ante los cuales el sistema de salud debe rendir cuentas de la calidad y oportunidad del servicio,
así como el uso eficiente de los recursos. En este sentido consideró fundamental esta
Defensoría la participación que tuviera algún representante de los pacientes en la toma de
decisiones que les afecta desde la Comisión Institucional que se constituyó al efecto en el centro
de salud.

Así las cosas, y como corolario de la investigación esta Defensoría vertió al Hospital Rafael
Angel Calderón Guardia las siguientes recomendaciones:

              Diseñar en un término perentorio un Programa Integral de atención al paciente
               ostomizado con definición clara del personal a cargo, cronograma de
               actividades, servicios por otorgar y plazos de ejecución, esto a efectos de que
               se visualice como una actividad permanente y estable que permita ser
               reconocida y presupuestada dentro del compromiso de gestión. Remitir copia
               del mismo a este despacho en el plazo de un mes.

              Destinar un lugar adecuado para la entrega de los dispositivos a los pacientes en
               un término perentorio de un mes. Coordinar dicha entrega con las charlas
               educativas que se dictan para que la misma sea desarrollada en un horario que
               permita la mayor participación de los pacientes en la capacitación.

              Asegurar y designar el profesional en nutrición y psicología que brindará la
               asesoría permanente a los pacientes, con el fin de garantizar el equipo
               interdisciplinario. Para tales efectos coordinar el horario y publicitarlo dentro del
               grupo de pacientes.




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Defensoría de los Habitantes



              Integrar en la Comisión intrahospitalaria que atiende a la población ostomizada
                un representante de los pacientes.

              Garantizar que la cantidad de dispositivos serán entregados a sus destinatarios
               en la forma, calidad y momento oportuno con base en la norma nacional.

              Aplicar a la brevedad posible la "Encuesta de Satisfacción al usuario" en el
               servicio, integrando las observaciones dichas.

En aras de garantizar una efectiva tutela de los derechos e intereses de la población ostomizada
la Defensoría brindará seguimiento particular a las recomendaciones dichas, con la finalidad de
garantizar que las anomalías evidenciadas sean debidamente corregidas por la Administración
activa y ofrezcan una atención integral a este grupo de pacientes.

3.     Actividades

a.     Participación en comisiones

Como parte de las actividades de la Dirección de Calidad de Vida, además de la defensa formal
de los casos y asuntos sometidos a su conocimiento, esta instancia participa en una serie de
Comisiones Interinstitucionales que procuran la defensa y protección de los derechos e intereses
de los habitantes en temáticas estructurales del acontecer nacional.

i.     Comisión de Granjas Porcinas

La Defensoría de los Habitantes, desde que abrió sus puertas en 1993, ha venido atendiendo
múltiples problemas debido a la contaminación ambiental que genera la actividad porcina en
Costa Rica. Los principales problemas que genera la actividad son: mala disposición de aguas
residuales, emisión de malos olores, propagación de plagas y moscas y, en general,
funcionamiento de granjas al margen de los requisitos y normas técnicas establecidas en el
Reglamento de Granjas Porcinas, la Ley General de Salud, la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre y el Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales, por citar algunas.

Asimismo, miembros de la Cámara Costarricense de Porcicultores, preocupados por la situación,
se reunieron con el Defensor de los Habitantes y la Dirección de Calidad de Vida, de donde
surgió la idea de conformar una Comisión de Granjas Porcinas con la participación de
representantes del Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio
del Ambiente y Energía con representantes del Departamento de Aguas y la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental (SETENA), además de miembros de la Cámara y funcionarios de la
Defensoría de los Habitantes.

La Defensoría considera que la colaboración institucional es el medio idóneo para encontrar una
solución definitiva a los problemas que genera esta actividad, por lo que estimó de vital
importancia conformar una comisión interinstitucional para el análisis de la actividad porcina y
las acciones específicas que se pueden realizar, en conjunto, con el fin de que en un tiempo
definido las granjas porcinas se pongan a derecho y operen en armonía con el medio ambiente.

A partir de noviembre del 2001, se formalizó dicha Comisión cuyos objetivos principales son:

               Estratificar las etapas de la actividad porcina en tres, el proceso previo,
               tratamiento de aguas residuales, un plan de manejo de desechos sólidos y
               líquidos, además se deberá constatar que las granjas porcinas cuenten con los



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                permisos correspondientes. Lo anterior, con el fin de buscar soluciones para
                cada una de las etapas y fijar plazos de cumplimiento.

                Establecer un cuadro claro y preciso de la producción porcina en el país bajo los
                siguientes parámetros: censo de población, ubicación, permisos de
                funcionamiento, zonificación y estratificación, con el fin de evaluar la situación
                concreta para tomar decisiones.

                Tomar en consideración el apoyo que pueda prestar la Cámara Costarricense de
                Porcicultores hacia la Comisión de Granjas Porcinas, en términos de crear
                instructivos para dar procesos de educación y transferencia de tecnología, como
                por ejemplo, los planos prototipos que propone la Cámara, los cuales abaratan
                los costos de producción.

                Lograr una coordinación entre las instituciones involucradas en consecución de
                resultados definidos.

                Estudiar los procedimientos con el fin de mejorar el proceso de cumplimiento de
                la normativa nacional en la temática y revisar los reglamentos existentes,
                principalmente, el Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales, el
                Reglamento de Granjas Porcinas, la Ley General de Salud, la Ley Orgánica del
                Ambiente y la Ley de Aguas.

                Definir la estrategia por seguir con los Concejos Municipales a partir del cambio
                de gobierno a realizar en mayo del 2002, para comunicarles de los esfuerzos que
                se están realizando y prevenirlos del proceso, con el fin de atacar varios frentes
                con objetivos específicos.

La Comisión se ha venido reuniendo mensualmente y se han discutido problemas varios de la
actividad, levantado listas de las granjas porcinas en el país y revisado las propuestas de
reforma al Reglamento de Granjas Porcinas y al Reglamento sobre Procedimientos de la
SETENA. Asimismo, se pretende firmar un Convenio de conformación de la Comisión, con el fin
de formalizar el trabajo de ésta y que los acuerdos tomados tengan acogida por parte de los
jerarcas de las diferentes instituciones y la continuidad necesaria para atender esta grave
problemática.

ii.     Comisión Nacional de Patrimonio Histórico Arquitectónico

Mediante la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, No. 7555, publicada en el
Diario Oficial La Gaceta No. 199 del 20 de octubre de 1995, artículo 5, se crea la Comisión
Nacional de Patrimonio Histórico-Arquitectónico, la cual asesorará al Ministerio de Cultura,
Juventud y Deportes en el deber de conservar el patrimonio del país.

Dicha Comisión está integrada por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes que la presidirá,
el funcionario de más alto rango del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio
Cultural, un representante del Colegio de Arquitectos, el presidente de la Academia de Geografía
e Historia, el presidente de la Asociación Costarricense del Consejo Internacional de
Monumentos y Sitios (ICOMOS), un representante de la Procuraduría General de la República y
un representante de la Defensoría de los Habitantes, el cual tiene voz pero no voto. Señala esta
normativa: “La obligación de los dos últimos será velar por los intereses de los particulares
afectados por la aplicación de la presente ley...”




                                                                                              391
Defensoría de los Habitantes



A partir de marzo del 2000, se designó la Dirección de Calidad de Vida como representante de la
Defensoría de los Habitantes ante la citada Comisión, por ser la encargada de estudiar los casos
en los cuales exista omisión estatal en la protección del patrimonio histórico y arqueológico del
país. En esta Comisión se estudian expedientes, los cuales cuentan con estudios técnicos
elaborados por profesionales del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural
y otros documentos pertinentes, para valorar si determinada edificación puede ser declarada
Patrimonio de Interés Histórico-Arquitectónico.

Como se indicó anteriormente, la Defensoría únicamente puede opinar sobre los casos
expuestos, ya que no tiene voto, pero también, ha expuesto sus preocupaciones sobre
determinados casos, como lo fue el Monumento de los Caídos, el Fortín de Heredia, la Casona
de Santa Rosa, el Reglamento a la Ley No. 7555, entre otros.

iii.    Comisión de normas de emisiones atmosféricas

En el período que comprende este informe la Defensoría continuó su participación en la
Comisión Interinstitucional dedicada desde 1997, a la elaboración de la normativa que
reglamente la Ley General de Salud en lo atinente a la contaminación de la atmósfera.

Durante el último año, la Comisión efectuó múltiples gestiones formales ante el Presidente de la
República y la Comisión Nacional de Desregulación debido a la preocupación de que había
transcurrido más de un año desde la remisión a Casa Presidencial del Reglamento sobre
Inmisión de Contaminantes Atmosféricos y el Reglamento sobre Emisión de Contaminantes
Atmosféricos provenientes de Calderas, sin que se tuviera información respecto a las razones
por las que no eran publicados, aún cuando estos habían sido firmados por el Ministro de Salud
y la Ministra del Ambiente y Energía.

Finalmente, el 21 de marzo del 2002, fue publicado en el Alcance N° 25 a La Gaceta N° 57 el
Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes Atmosféricos. La importancia de este cuerpo
normativo es que contiene las normas de inmisión en que se establecen los niveles permisibles
de contaminantes en el aire, de acuerdo con sus variaciones de concentración en relación con
el tiempo para preservar la salud humana, animal o vegetal, los bienes del hombre, la
comunidad y su bienestar. Es decir, se trata del primer reglamento que regulará la calidad del
aire y dará alcance a la Ley General de Salud.

La verificación de los valores se realizará a través de una Red Nacional de Monitoreo
conformada por estaciones de control que serán ubicadas en lugares estratégicos del país. Su
función primordial será la realización de muestreos sistemáticos para medir las concentraciones
de los principales contaminantes atmosféricos, lo que permitirá conocer la composición de la
atmósfera y determinar –ante supuestos de incumplimiento a los máximos establecidos en el
Reglamento o contingencias ambientales- las medidas correctivas que se requieran.

En este contexto, el 5 de abril del 2002, en curso se inauguró oficialmente la Estación de
Monitoreo de la Calidad del Aire del Cantón de Belén -aún cuando ésta ya había iniciado
funciones un año atrás- y en cuya construcción se contó con el apoyo de la Agencia de
Cooperación Japonesa, la Universidad Nacional, la Junta de Educación de Belén, la Municipalidad
de Belén, el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud. El objetivo de esta
estación es medir la calidad del aire de la zona metropolitana, la cual ha reportado que existen
zonas y horas del día en que se concentra la contaminación del aire.

Asimismo, el 26 de marzo del 2002, fue publicado el Reglamento sobre Emisión de
Contaminantes Atmosféricos provenientes de Calderas en La Gaceta N° 60, el cual establece los



392
                                                                        Informe Anual 2001-2002



valores máximos de emisión a que deben sujetarse los establecimientos industriales,
comerciales y de servicios en cuyos procesos o actividades se operen calderas y que utilicen
combustibles fósiles y biomásicos pues aquellas que utilizan como combustibles desechos
sólidos o líquidos, serán objeto de regulación posterior a través de norma especial.

Ambos reglamentos constituyen un avance importante en el esfuerzo normativo desplegado por
múltiples sectores, con el fin de dar alcance y sentido práctico a la Ley General de Salud y
tutelar eficazmente con parámetros objetivos de referencia la calidad de la atmósfera, la cual
tiene una incidencia directa en la calidad de vida de los habitantes.

La Defensoría de los Habitantes y la Comisión de Normas de Emisión Atmosférica continúan
trabajando actualmente en la elaboración del Reglamento sobre Emisión de Contaminantes
Atmosféricos provenientes de Actividades Industriales, Comerciales y de Servicios excepto
Calderas, la cual contaría con un marco regulatorio satisfactorio en la tutela de la calidad del
aire.

b.      Otras actividades

i.      Concurso Aportes al Mejoramiento a la Calidad de Vida 2001

Como se ha reseñado en otros informes de labores poco a poco, el tema de calidad empieza a
trascender el ámbito estrictamente industrial o de mercado, incorporando referencias de orden
social, dado que no siempre la obtención de un producto o la prestación de un servicio de
calidad, se logra garantizando entre otras cosas, equidad social, mínimo impacto en el ambiente,
o incorporación de criterios de igualdad entre los géneros, todas estas premisas necesarias para
el desarrollo sostenible. Es en el marco de esta última preocupación que la Escuela de
Ingeniería Industrial de la Universidad de Costa Rica, concreta en 1993, la iniciativa de organizar
un reconocimiento nacional a personas, empresas o instituciones que en el desempeño de sus
actividades ordinarias aporten de manera evidente al mejoramiento de la calidad de vida de los
costarricenses.

Desde 1995, el Concurso esta bajo la coordinación de la Defensoría de los Habitantes y cuenta
con el apoyo de un Comité Organizador integrado por representantes de la Escuela de
Ingeniería Industrial y la Vicerrectoría de Investigación de la Universidad de Costa Rica, la
Vicerrectoría de Investigación de la Universidad Nacional, la Comisión de Derechos Humanos de
Centroamérica (CODEHUCA), el Consejo Nacional de Rectores (CONARE) y la Universidad Estatal
a Distancia (UNED). Además apoya el trabajo del Comité en su carácter personal el Dr. Guido
Miranda y el Lic. Luis Fernando Astorga.

El objetivo de este Concurso Aportes a la Calidad de Vida, es el de otorgar un reconocimiento,
en el que se destacan aspectos y aportes positivos realizados por distintos sectores de la
sociedad que inciden en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y que perfilan el
tipo de sociedad que queremos construir, tales como:

          •     Solidaridad contributiva y de seguridad social.

          •     Protección, conservación y uso sostenible de los recursos.

          •     Integración del concepto de género en los programas, proyectos o actividades
                que se postulan.




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Defensoría de los Habitantes



El Jurado Calificador del Concurso del año 2001, estuvo integrado por la Dra. Ligia Elizondo,
Representante Regional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; la Dra. Yamileth
González, Vicerrectora de Investigación UCR. y Presidenta del Jurado Calificador del 2001; el Dr.
Manuel Aguilar Bonilla; el Lic. José Manuel Echandi Meza, Defensor de los Habitantes y el Ing.
Armando Castro, Presidente del Comité Organizador.

Este grupo de distinguidas personas tuvo una ardua labor al seleccionar a los ganadores, ya que
participaron personas, instituciones y organizaciones que han realizado meritorias obra y que
merecían ser considerados.

Entre otros aspectos que el Jurado Calificador evaluó para efectos de otorgar el reconocimiento
fueron las siguientes:

              Contribuir en el mejoramiento de la calidad de vida en Costa Rica.

              Contar con una actuación efectiva y corroborable en la actividad o actividades
               que lo haría ser acreedor del reconocimiento.

              No tener conflicto de intereses con el Jurado.

El reconocimiento del premio para el 2001 recayó sobre las siguientes personas y
organizaciones:

PERSONA FÍSICA (premio compartido)
Sandra Silva de la Fuente

Por su valiosa contribución, desde el campo de la investigación, en el desarrollo de nuevas
tecnologías para el diagnóstico forense y las pruebas de paternidad y por su aporte en el equipo
interdisciplinario, que hizo posible la “Ley de Paternidad Responsable”.

Juan Guillermo Ortiz Guier

Por sus relevantes aportes en el campo de la salud pública del país, especialmente en la zona
occidental del Valle Central, a través de la medicina comunitaria y el programa “Hospital sin
Paredes”.

ENTIDAD PÚBLICA
Laboratorio de Microbiología de Alimentos y Aguas de la Universidad de Costa Rica

Por su importante labor en el mejoramiento de la calidad microbiológica en la producción de
alimentos manufacturados y en las aguas para el consumo humano, así como su labor
investigativa y educativa, orientada a mejorar los hábitos alimentarios de la población.

ORGANIZACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central FUNDECOR

Por sus destacados aportes en la protección del medio ambiente, a partir de un enfoque
innovador, que conjuga lo ecológico, lo económico y la social, y de una perspectiva realista del
desarrollo sostenible, que beneficia a las poblaciones locales y al país en general.




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                                                                         Informe Anual 2001-2002



ENTE REGIONAL CENTROAMERICANO
Escuela Centroamericana de Ganadería

Por la aplicación y enseñanza de técnicas para la producción de alimentos de origen animal, con
un manejo adecuado y responsable de los recursos naturales y de manera económicamente
rentable.

PERSONA JURÍDICA PRIVADA PRODUCTORA DE BIENES Y SERVICIOS.
Declarada desierta.

Entre las actividades que lleva a cabo el Comité Organizador, está la selección de un tema de
fondo anual, el cual es desarrollado en el transcurso del evento y para el 2001 fue “La Exclusión
de la Niñez y su Impacto en la Calidad de Vida de la Sociedad". Como expositora, se contó con
la distinguida participación de la Sra. Milena Grillo, Directora de PANIAMOR, en la actividad de
clausura que tuvo lugar en el Centro de Alta Tecnología "Dr. Franklin Chang Díaz", el 31 de
octubre del 2001, a las 6:00 p.m.

4.      Acciones judiciales y legislativas

a.      Acciones ante la Sala Constitucional

i.      Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 28174-MP-C-MINAE-MEIC,
        “Reglamento de Trámites para los Estudios Arqueológicos”

La acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 28174-MP-C-MINAE-MEIC,
“Reglamento de Trámites para los Estudios Arqueológicos, interpuesta por la Defensoría de los
Habitantes el 28 de octubre de 1999 y admitida el 2 de diciembre de 1999, se tramita en la Sala
Constitucional, bajo el Expediente No. 99-007926-0007-CO.

Dicha acción se refiere a la eliminación del permiso del Museo Nacional y de estudios
arqueológicos, cuando se realicen movimientos de tierra para la ejecución de proyectos
urbanísticos, industriales, hidroeléctricos y carreteras, entre otros, lo cual contraviene lo
dispuesto en el artículo 89 de la Constitución Política que indica, que la protección de las bellezas
naturales, la conservación, el desarrollo del patrimonio histórico y artístico de la nación, en el
cual se encuentra, obviamente, el arqueológico, corresponde al Estado costarricense.

El 28 de febrero del 2002, la Sala Constitucional convocó a una vista para tratar la acción, en la
cual estuvieron presentes, representantes de la Procuraduría General de la República, quienes
apoyaron la gestión realizada por esta institución, el Rector de la Universidad de Costa Rica,
quienes también presentaron una acción la cual fue acumulada, el Museo Nacional y el Ministerio
de Economía, Industria y Comercio; este último ministerio fue quien se opuso a la
inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo impugnado.

Luego de más de dos años de espera, la Sala Constitucional, mediante la Resolución No. 5245-
02 del 29 de mayo del 2002, declaró parcialmente con lugar la acción. Lamentablemente, varios
de los artículos impugnados no fueron declarados inconstitucionales, como el permiso que
otorgaba el Museo Nacional para la realización de movimientos de tierra, aspecto muy
preocupante ya que un proyectista puede hacer hallazgos importantes y no comunicarlo al
Museo, lo que anteriormente se evitaba.

A pesar de lo anterior, se obtuvieron varios logros, como son:




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Defensoría de los Habitantes



              Se eliminaron dos incisos que señalaban que vencido el plazo dado por el
               decreto para que el Museo Nacional y la Comisión Nacional Arqueológica no se
               pronunciaron sobre el hallazgo arqueológico, el proyectista puede continuar con
               la obra, a pesar de esto, no se eliminó en uno de los tres supuestos que
               establecían la misma regla.

              Se elimina el permiso del Museo Nacional para realizar los movimientos de tierra,
               salvo en aquellos casos en que el terreno se encuentra ubicado en un sitio
               arqueológico, a pesar de que la Defensoría consideró este aspecto como uno de
               los mayores peligros para el patrimonio arqueológico, la Sala sí derogó el texto
               que señalaba “según los procedimientos de la Ley No. 7555”, lo que significa,
               que aunque el lugar no esté declarado patrimonio histórico, con sólo el hecho de
               que sea un sitio establecido, se debe solicitar el permiso del Museo Nacional.

              Uno de los puntos más importantes, es que la Sala Constitucional dejó sin efecto
               la derogatoria que hacía el decreto ejecutivo en cuestión del inciso a.2 del
               artículo 19 del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional
               Ambiental (SETENA) y un punto del Manual de Instrumentos Técnicos del
               Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, en los cuales se indica que para la
               determinación de la presentación o no de un estudio de impacto ambiental,
               deberá llenarse el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP) y
               presentar una serie de requisitos en los que se deben presentar una nota del
               Museo Nacional en las áreas donde exista un registro expreso de la presencia de
               posibles áreas de interés arqueológicos, definidas por esa institución. De
               acuerdo con lo anterior, en los casos en que un proyecto se le solicite un FEAP
               por parte de la SETENA, debe aportar nota del Museo señalando que el lugar
               donde se desarrollará no tiene sitios arqueológicos, ya sea declarados o no,
               como se desprende de lo señalado en el punto anterior.

              Finalmente, tres magistrados de la Sala Constitucional salvaron el voto y
               declararon inconstitucional el artículo 4 del decreto ejecutivo en cuestión y por
               conexidad, la expresión “con autorización del propietario del terreno” del artículo
               12 de la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, es decir, ellos sí consideraron
               que no se debía de solicitar permiso al propietario de un terreno para poder
               ejecutar excavaciones, sean de evaluación o rescate.

Por lo anterior, a pesar de que la resolución de la acción de inconstitucionalidad no es del todo
favorable, sí establece pautas importantes para la protección de los bienes arqueológicos del
país, asimismo, es necesario contar con la resolución en su totalidad, ya que lo único que se
tiene es el “por tanto” y se debe esperar a que se redacte el voto.

La Defensoría quiere dejar claro que la desregulación es un concepto válido en las nuevas
técnicas de administración en la medida en que pretende acelerar los procedimientos, pero este
mejoramiento en la eficiencia de las actividades y servicios públicos que procura eliminar los
pasos innecesarios y repetitivos, debe ponderar necesariamente, el desarrollo armonioso entre
los distintos derechos, considerando que la tardanza de los organismos públicos no debe llevar a
la eliminación de los controles sino a exigir su eficiencia.




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ii.       Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 78718-S, Reglamento
          para el Control de la Contaminación por Ruido

Se presentó el 4 de setiembre del 2000. Pese a las reiteradas denuncias recibidas por
contaminación sónica por parte del Ministerio de Salud, fue emitido el Decreto Ejecutivo N°
78718-S en el que se aumentó el nivel máximo permitido de decibeles, se cambió el horario
diurno -extendiéndolo hasta las 20 horas- y se crearon zonas de tranquilidad (hospitales,
centros de salud, etc.) contemplando únicamente un 10% del día como de silencio total. Dicho
decreto fue impugnado ante la Sala Constitucional, admitido el 9 de octubre del 2000. A la
fecha se han pronunciado las partes y el expediente se encuentra listo para el dictado de la
resolución final. Esta acción de inconstitucionalidad se tramita bajo el número de expediente 00-
007341-007-CO.

La Sala suspendió la aplicación de los artículos impugnados y mientras se resuelve esta acción
de inconstitucionalidad, está vigente la normativa anterior que regula los decibeles en horas del
día y de la noche. Resulta necesaria su pronta resolución, ya que luego de poco más de un año,
esta acción continúa en estudio.

iii.      Coadyuvancia contra la Ley de creación del Instituto contra el Cáncer

Esta Defensoría interpuso formal coadyuvancia a la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta
contra el Acto Legislativo, Ley No. 7765, Ley de Creación del Instituto Contra el Cáncer del 3 de
abril de 1998, publicada en La Gaceta número 107 el día 4 de julio de ese mismo año.

La coadyuvancia se interpuso considerando, entre otros aspectos los siguientes:

      De la Transferencia de la competencia de formulación de políticas públicas en materia de
       cáncer

La Ley No 7765, en el artículo 1ero, traslada competencias que son de exclusivo resorte del
Poder Ejecutivo a un “ente público corporativo no estatal” y compromete recursos públicos para
fines que -si bien son de interés público- se prestarán como una contraprestación entre
privados, obviando procedimientos establecidos por la Constitución y eliminando los controles
presupuestarios correspondientes, por lo que incurre en inconstitucionalidad por el fondo, al
contrariar la disposición de competencia asignada en el artículo 140 inciso segundo de la
Constitución Política, así como el artículo 1, el artículo 7 sobre la jerarquía de las normas en
relación con Tratados y Convenios internacionales de Derechos Humanos, y del artículo 9
párrafo segundo por delegación de competencias.

      Rectoría del Sistema Nacional de Salud

El artículo 1 de la Ley 7765 del 4 de junio de 1998 le otorga al Instituto Costarricense contra el
Cáncer la rectoría en un campo específico de la Salud Pública, como lo es el tratamiento del
cáncer.

En el convenio marco de cooperación interinstitucional I.C.C.C.- CCSS con fecha 3 de setiembre
de 1999, se reconoce “que por Ley No. 7765 se creó el Instituto Costarricense contra el Cáncer
como un ente público no estatal como institución rectora dedicada a la prevención, docencia,
investigación y tratamiento del cáncer.




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Defensoría de los Habitantes



Considera la Defensoría que la protección de la Salud, como un Derecho Humano, es una
responsabilidad del Estado. La Constitución Política establece en el artículo artículo 50
constitucional.

Asimismo, la Ley General de Salud y la Ley Orgánica del Ministerio de Salud establecen la
responsabilidad del Ministerio en la definición de la política nacional de salud y la organización,
coordinación y suprema dirección de los servicios de salud públicos y privados del país.

Cuando se emite la Ley del I.C.C.C. en abril de 1998, mediante la cual se otorga al Instituto “la
definición de las políticas, los planes y programas nacionales, relacionados con las materias de
su competencia” hasta la atención de los pacientes oncológicos, se entra en franco conflicto con
las normas que han diseñado el modelo de salud impulsado desde los años 60 incluyendo la
reciente reforma, al posibilitar que un tercero diferente al Poder Ejecutivo, entendiendo éste
como al Presidente y al Ministro de Salud, pueda diseñar y ejecutar estrategias e intervenciones
de prevención del cáncer. Es evidente que en esa medida se ha sustraído una competencia que
era propia del Estado y como tal, esa sustracción deviene inconstitucional.

     De las formas de contratación dispuestas para el Instituto, en la Ley No. 7765

En los artículos 14 y 24 de la Ley del Instituto Costarricense contra el Cáncer, Ley No 7765, se
establecen como procedimientos generales de contratación, los convenios y las concesiones,
distintos a la licitación pública, dejando esta figura como norma supletoria, y generalizando la
figura de convenios y concesiones y la delegación en terceros de las competencias asignadas,
como las normas primarias de contratación. Estima la Defensoría de los Habitantes que por este
medio se sustituye el procedimiento ordinario dispuesto para los órganos públicos en el numeral
constitucional 182 por uno de naturaleza excepcional, con lo cual se separaría el Instituto del
procedimiento “más deseable para el trámite de los contratos administrativos” como lo ha llamado
la Contraloría General y el artículo 101 de la Ley de Administración Financiera, y por su medio se
contraviene la jurisprudencia administrativa dictada por la Contraloría General de la República
que deviene vinculante en materia de hacienda pública y que resulta de interés general.

     Violación al principio democrático del Derecho Parlamentario

Es criterio de la Defensoría que el Instituto Costarricense contra el Cáncer surge como resultado
de un trámite legislativo viciado ya que el texto que posteriormente se sanciona y publica bajo
la Ley No 7765, no corresponde en absoluto al proyecto publicado en La Gaceta No 9 del 14 de
enero de 1997, Proyecto de ley para el “Financiamiento de la Fundación para el paciente con
cáncer”, por medio del cual se procuraba brindar contenido económico para la atención de
pacientes de cáncer que atiende la fundación que sería beneficiada con la transferencia y que
pasa a la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios.

Sin embargo, ambos proyectos, es decir el original de autorizar una transferencia a la Fundación
y el de creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer, se tramitaron bajo el mismo
número de expediente, el Expediente Legislativo No 12779.

La sustitución del texto original ocurre mediante la presentación de una moción de orden
suscrita por un Diputado, de firma ilegible, que se introduce el 21 de octubre de 1997, y que
corre al folio 00248 del expediente legislativo y que recoge el trabajo de una comisión que
integró varios proyectos que se encontraban en ese momento en la corriente legislativa.

De esta manera y de conformidad con la jurisprudencia claramente elaborada por la Sala
Constitucional, se exceden las competencias de iniciativa legislativa, ya que se ha estimado en



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reiteradas ocasiones que por vía de moción NO PUEDE INTRODUCIRSE UN NUEVO PROYECTO
DE LEY, sino que debe reiniciarse todo el procedimiento legislativo de publicación, registro y
discusión. En este caso es evidente, que la modificación sufrida por el proyecto inicial, requería
una nueva consulta a los organismos estatales que podían verse afectados con esa iniciativa,
incluido el Ministerio de Salud lo que no se acredita en el Expediente Legislativo y tampoco se
realiza publicación alguna del nuevo texto sustitutivo, con lo cual se compromete el principio de
publicidad en la tramitación de proyectos legislativos y del Reglamento de Orden y Disciplina de
la Asamblea Legislativa.

   Sobre la participación ciudadana

Especial comentario merece para la Defensoría de los Habitantes de la República, la omisión en la
publicidad del proyecto de ley que posteriormente se sanciona como la Ley de creación del
Instituto Costarricense contra el Cáncer.

El principio de publicidad es la puerta de entrada para el principio de participación ciudadana y por
lo tanto de ejercicio de la democracia. Es así como al eludirse la publicación del proyecto de ley en
el Diario Oficial La Gaceta, se vedó la posibilidad de participación no sólo de los particulares sino
también de los propios diputados que no integraban la Comisión.

El principio democrático de participación debe caracterizarse no sólo por otorgar el efectivo
espacio para la intervención y opinión, sino que debe otorgarse en un momento oportuno, es decir
cuando se debate, cuando se genera la opinión pública. También debe otorgarse plazo suficiente
para que los habitantes puedan analizar y estudiar las propuestas para generar su opinión y
posición.

Esta coadyuvancia fue admitida para su estudio y está pendiente de resolución de la Sala
Constitucional, bajo el expediente número 01-10116.




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