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					Problématique de l’intercommunalité.
Document pour enclencher la réflexion – Georges Gontcharoff – novembre 2005


1   La question de l’intercommunalité doit être rattachée à celle de la
décentralisation et de la recomposition des territoires. Le maillage territorial
traditionnel repose sur la chaîne commune – département - État. Le nouveau
maillage, qui se cherche et s’approfondit depuis quelques dizaines d’années, repose
sur la chaîne intercommunalité – région - Europe. Il en découle une longue période
d’incertitudes, illustrée par les affrontements directs ou feutrés entre trois
couples :
    - commune et intercommunalité ;
    - département et région ;
    - État-Nation et Europe.
    Il existe des “ souverainistes ” de la commune ” (“ l’esprit de clocher ”) ; des
“ souverainistes du département ” (les notables cantonaux), comme il existe des
souverainistes de la France.
    Ces trois clivages n’opposent pas la droite et la gauche, mais traversent les
deux camps. Une partie des incertitudes liées à la décentralisation découle du fait
que les gouvernements et législateurs successifs ont été incapables de trancher
entre les deux systèmes institutionnels et se sont contentés de les superposer, en
engendrant la confusion et l’illisibilité de la réforme, ainsi que des concurrences et
des double emplois, coûteux pour le contribuable local. Par exemple, au parti
socialiste, des courants sont fortement départementalistes (Defferre et
Mitterrand ont donné une nouvelle vie au département, au travers de l’acte I de la
décentralisation), tandis que les rocardiens ont voulu promouvoir la région
(principalement au travers de la planification décentralisée). Avec l’acte II,
Raffarin, bien qu’ancien président de région, a satisfait les départementalistes,
notamment sénatoriaux, de son camp, surtout après les élections de 2004, puisqu’il
fallait punir les régions qui avaient mal voté. Le PC est départementaliste. Les
Verts sont régionalistes (la loi Voynet, sur les pays, le prouve). Toute la droite est
divisée.
    Il est aussi intéressant de noter que la “ chaîne territoriale ancienne ”
correspond à une notion descendante de la subsidiarité. L’État souverain décide
seul de la redistribution des compétences sur les niveaux inférieurs. Doté de la
quasi totalité des compétences sanitaires et sociales, le Conseil
général-Providence se substitue à l’État-Providence. Les notables cantonaux sont
confortés par le mode de distribution descendant de l’argent départemental à une
clientèle de maires ruraux et de citoyens assistés. Plus ouverte, la “ chaîne
territoriale nouvelle ” permet une meilleure approche de la subsidiarité
ascendante : projets de territoires des intercommunalités rurales, des
agglomérations et des pays ; construction régionale intégrée de projets
d’aménagement du territoire ; soutiens régionaux au développement local
ascendant ; territorialisation d’une partie des budgets régionaux, relais des
financements européens pour les programmes intégrés (Leader, par exemple)…
Cette ouverture découle en particulier de la spécificité régionale de dialogue des
élus politiques et des représentants de la société civile : CODER, créées dès
l’origine des EPR régionaux, puis Conseils Economiques et Sociaux de Région
(CESR). Il en est de même pour l’intercommunalité de développement, avec
l’obligation législative des “ conseils de développement ” (loi Voynet, loi
Chevènement). Certaines compétences régionales poussent les Conseils régionaux
à fédérer et à soutenir les initiatives locales dans une démarche nettement
ascendante. C’est, jusqu’alors, la logique d’un certain nombre de volets des
contrats de Plan État/région : politique de la ville, développement des cultures
régionales, développement durable… L’avenir de ce couple local-région est menacé
par l’effacement de la planification et de l’aménagement du territoire, balayés par
la logique ultra-libérale.
    Il ne faudrait pas croire que le nouveau système l’a résolument emporté sur
l’ancien. L’ancien résiste, souvent avec intelligence et dynamisme. Des conseils
généraux ont su se régénérer en rajeunissant et en féminisant leur personnel
politique. Des départements ont aussi créé des instances de participation de la
société civile. Des échelons infradépartementaux se multiplient pour rapprocher
le Conseil général des territoires. Les budgets de certains départements
possèdent aussi des volets territoriaux. Des communes importantes ont également
créé des instances de dialogue avec les forces vives. Mais ces expériences restent
cependant volontaires et n’ont pas été généralisées par le législateur.



2   Avant de discuter de l’avenir de l’intercommunalité, et de faire des
propositions, il semble nécessaire de bien mesurer les mutations qu’elle a réalisées
depuis une trentaine d’années. Remarquons cependant, en préalable, que la
législation de l’intercommunalité a constamment fluctué, plongeant souvent les
élus locaux (et que dire des citoyens ?) dans la plus grande incertitude.

a) Ce sont d’abord des mutations profondes dans les mentalités des élus
communaux, sans lesquelles toutes les transformations auraient été impossibles ou
très difficiles. Il faut partir du fameux “ esprit de clocher ”, plus fort d’ailleurs
dans certaines régions que dans d’autres, qui, au nom d’une “ autonomie
communale ” mal comprise, résistait à tout développement des actions
intercommunales, autres que techniques et strictement limitées et verrouillées.
Toute délégation de compétence à un échelon intercommunal, sur des objets
politiquement plus sensibles, était alors considérée comme une atteinte
intolérable aux prérogatives municipales. Sans parler de la formidable mobilisation
contre les perspectives de fusion des petites communes, qu’il s’agisse des fusions
autoritaires, type de Gaulle, ou des fusions volontaires, type Pompidou. Sous
Giscard d’Estaing et au seuil de la décentralisation, la situation semblait bloquée,
sauf à se mettre dangereusement à dos les quelque 505 000 élus locaux. Il faut se
demander pourquoi et comment ce blocage a été surmonté aujourd’hui : montée
d’élus nouveaux, plus ouverts, résignation ou conversion à l’idée d’une gestion
territoriale “ moderniste ” à des échelons territoriaux optimalisant les politiques
publiques et satisfaisant mieux les électeurs-usagers, force de conviction de
l’Etat, via les Préfets, poids des incitations financières, portée par des dotations,
et conduisant à des intercommunalités d’aubaine ? La sociologie politique n’a,
semble-t-il, pas assez éclairé cette question.
        Il ne faudrait cependant pas croire que l’intercommunalité constitue une
panacée aux carences du fonctionnement du pouvoir local. Elle ne réduit pas
automatiquement le rôle des notables et des potentats. Au contraire, elle leur
donne un nouvel espace pour l’exercice de leur pouvoir et l’on comprend mieux
pourquoi beaucoup d’élus intercommunaux s’accommodent très bien du déficit de
démocratie à cette échelle.

b) Ce sont ensuite des mutations quantitatives. Il faudrait reprendre les séries
statistiques pour montrer la fantastique progression du nombre d’EPCI,
notamment depuis 1990. Le maillage territorial de notre pays est très
profondément modifié. On peut envisager le moment, pas très lointain, où tout le
pays sera couvert de communautés.
       En 2005, les EPCI à fiscalité propre, c’est-à-dire les établissements qui
prélèvent directement l’impôt sur les quatre taxes locales, sont au nombre de
2525. Ils étaient moins de 1700, en 1999. 88 % des communes françaises sont
désormais membres de ce type de structure qui rassemblent 84 % de la population.
L’exhaustivité n’est plus très éloignée, même s’il existe encore des disparités
régionales (L’Ile-de-France est naturellement la plus en retard et ne manque pas
de difficultés spécifiques).

c) Les mutations qualitatives sont aussi impressionnantes. Selon les termes
classiques, nous sommes passés “ d’une intercommunalité de services ”, à “ une
intercommunalité de développement ”. L’étude des tableaux publiés chaque année
par le ministère de l’Intérieur et qui montrent quelles sont les compétences que
les communes acceptent de déléguer à leur organisme commun de coopération est
édifiante. La coopération intercommunale traditionnelle porte sur l’adduction
d’eau et le traitement des eaux usées, sur l’électrification des campagnes , sur
l’entretien de la voirie communale, sur le ramassage scolaire…bref sur des servi
ces à la population que chacune des communes prises séparément ne pourraient pas
mettre sur pied et à propos desquelles elles font des économies d’échelle grâce à
des réalisations communes. Ce sont des matières techniques, souvent déléguées à
des opérateurs privés, et qui ne semblent pas atteindre le cœur du pouvoir
politique. Au contraire, l’intercommunalité d’aujourd’hui porte sur des matières
décisives pour le développement futur : l’urbanisme et le logement, l’aménagement
du territoire, les équipements d’intérêt communautaire, le développement
économique, le développement durable… Elle touche l’essentiel du projet politique.
       Bien entendu, cette mutation a été possible à partir du moment où le
législateur a incité les élus à choisir des formes juridiques nouvelles de
coopération, édictant des “ compétences obligatoirement déléguées, ” à côté des
compétences optionnelles et volontaires. Le passage d’un SIVOM à une
communauté implique ce saut, ce changement décisif dans l’intercommunalité.
Comment les élus peuvent-ils accepter aujourd’hui ce qui leur semblait hier
intolérable ?

d) La mutation porte aussi sur les règles de fonctionnement des EPCI. On est
passé progressivement d’une situation fermée à une situation plus ouverte. Les
communes peuvent plus facilement se tailler un instrument sur mesure. Cela
concerne le conseil de l’intercommunalité, dont la composition est moins
réglementée. Par exemple, en renonçant à la majorité à laquelle leur démographie
leur permettrait de prétendre, les grosses communes- centres ont permis la
construction d’intercommunalités les réunissant aux petites communes
périphériques, volontairement surreprésentées. Les règles d’entrée et de sortie
ont été assouplies (pas encore assez aux yeux de certains), diminuant la cohésion
et la solidarité territoriales au gré des alternances politiques, mais favorisant le
mariage en permettant le divorce. La loi relative aux libertés et aux
responsabilités locales, de l’acte II de la décentralisation revient d’ailleurs sur
cette question délicate du retrait des communes qu’elle cherche à faciliter. Mais
la mutation essentielle porte sur la règle de dégagement d’une majorité. Dans
l’intercommunalité la plus ancienne, la règle est l’unanimité. Une commune seule, si
petite soit-elle peut, par son véto, bloquer tout le système. Le passage à la
majorité qualifiée des deux tiers, voire, parfois à la majorité simple, constitue une
véritable “ révolution silencieuse ” de l’intercommunalité, car une petite commune
peut-être entraînée, malgré elle, dans des choix qu’elle réprouve et dans les
dépenses conséquentes.

e) L’aspect essentiel du contrat qui lie les communes est, bien entendu, “ le pacte
financier ”. Dans l’intercommunalité la plus ancienne, la règle est la contribution
annuelle votée chaque année par les conseils municipaux (le “ franc par habitant ”
pour le SIVU ou le SIVOM) avec la possibilité constante de bloquer le système en
refusant ou en retardant la contribution. Les discussions sur les clefs de
répartition de la contribution sont aussi révélatrices de l’évolution des mentalités.
Les facteurs oscillent entre la proportionnelle démographique, purement
automatique, et la proportionnelle inverse du potentiel fiscal qui marque la montée
de la solidarité, par la construction de péréquations locales entre les riches et les
pauvres. Mais, dans tous les cas le conseil de l’intercommunalité ne dispose pas de
ressources propres et dépend entièrement des comptes de transit des communes
associées. La mutation décisive est constituée par la fiscalité propre, d’abord
additionnelle aux impôts communaux, puis opérée grâce à la spécialisation de
certains impôts (la taxe professionnelle de zone, la taxe professionnelle unique…).
Là aussi, il faudrait mieux comprendre pourquoi et comment les mentalités des
élus communaux ont évolué, au point d’avoir, aujourd’hui, une fiscalité
intercommunale supérieure à la fiscalité communale. Comment les élus communaux
ont-ils accepté, aussi rapidement, de perdre une telle proportion du “ nerf de la
guerre ” ? En inversant le problème, on peut se demander ce que les élus
communaux ont gagné, au travers de l’intercommunalité, pour consentir à une telle
dépossession ?

f) Un progrès important a été réalisé récemment par l’émergence de la notion
“ d’intérêt communautaire ”. Au lieu de répartir les compétences entre les
communes et les communautés par matières administratives (l’habitat, le culturel,
le social…), le législateur a poussé les élus à réfléchir en termes d’importance des
équipements et des services (coûts, modes de gestion, usagers...), à la manière
dont les choses se faisaient, dans les villes nouvelles, entre le SAN et les
communes constitutives. Les élus sont donc obligés de partager les équipements et
les services en distinguant ceux qui sont d’intérêt communautaire et ceux qui sont
d’intérêt communal. Il s’agit d’un exercice difficile, mais extrêmement formateur,
car il permet d’aborder la délicate question de l’optimalisation des services publics
locaux à la population.

g) Des incertitudes, liées aux alternances politiques, concernent le périmètre des
intercommunalités. La législateur a cherché à promouvoir des “ territoires
cohérents ”, toutes les communes associées devant être mitoyennes, et l’espace
communautaire ne supportant aucun trou, constitué par une commune incluse qui
refuserait d’entrer dans la coopération. Le préfet dispose de possibilités
d’intervention pour aboutir à cette cohérence territoriale. Mais la résistance de
l’autonomie communale est forte ; les assouplissements des règles d’entrée et de
sortie des EPCI permettent aux communes de se dégager ; la possibilité d’opter
pour des compétences à la carte génère des “ intercommunalités à géométrie
variable ” ; autant d’aspects qui encouragent les forces centrifuges, au détriment
des forces centripètes de la coopération et de la solidarité. La loi relative aux
libertés et aux responsabilités locales, prise dans le cadre de l’acte II de la
décentralisation, revient, de façon très pragmatique sur la question de la
“ cohérence des périmètres ”. Il s’agit aussi bien de la transformation des
syndicats en communautés (Voir fiche technique N° 3 : Transformation des
syndicats intercommunaux en communautés de communes ou en communautés
d’agglomération ”), que de la fusion de plusieurs EPCI. (Voir fiche technique N° 4 :
“ fusions entre établissements publics de coopération intercommunale ”. (Voir
fiche technique N°5 “ les conséquences financières et le régime fiscal de la fusion
entre EPCI ”.




3   Le mouvement du développement local et des pays a très certainement
contribué à modifier la mentalité des élus et à faire évoluer les structures de
l’intercommunalité vers des instruments juridiques dont le développement avait
besoin. Né en 1965, en Bretagne Centrale, animé d’abord par des pionniers isolés,
sans aucun soutien public, il s’est ensuite appuyé sur de très nombreux dispositifs
proposés par différents segments de l’appareil d’Etat : Plan d’Aménagement Rural,
Parcs Naturels Régionaux, Pays d’accueil, Contrat de pays, Chartes
Intercommunales d’Aménagement et de Développement, et beaucoup d’autres.
Avec la décentralisation, les régions ont pris le relais de l’Etat, avec des
engagements très divers. Plus de 350 territoires se sont ainsi affirmés et
dynamisés. Ce sont les lois Pasqua et Voynet qui donnent une reconnaissance légale
au mouvement. Dans une certaine mesure, la Politique de la Ville a agi dans le même
sens pour ce qui concerne les territoires urbains, notamment en s’élargissant
constamment de l’échelle du quartier à l’échelle de l’agglomération. Par exemple,
les réflexions collectives autour des contrats d’agglomération a largement facilité
la mise en place des communautés d’agglomération et de leurs conseils de
développement. Avec la loi Chevènement et les “ communautés d’agglomération ”
s’ajoutant aux “ communautés urbaines ”, il s’agit bien de “ développer une
dynamique politique intercommunale dans l’espace urbain ”, avec un peu de retard
par rapport à ce qui s’était passé dans l’espace rural.
       La contribution de ce mouvement à l’intercommunalité est à la fois riche
diverse. Les élus communaux ont peu à peu appris à travailler ensemble à une
échelle intercommunale. Les élus communaux ont appris à travailler en
“ partenariat conflictuel ” avec les représentants des diverses forces vives du
territoire. Les “ agents de développement ” ont mis en œuvre de nouvelles
méthodes d’intervention des techniciens (nouvelles fonctions, nouveaux métiers…)
La méthodologie de projet a été expérimentée, puis largement intégrée à l’action
publique : diagnostic, objectifs stratégiques, actions situées dans un échéancier
pluriannuel, évaluation. La contractualisation avec les départements, les régions,
l’Etat et l’Europe est devenue la forme banale de financement des actions de
développement. La réflexion sur le territoire pertinent de l’action publique et sur
les interférences et interdépendances avec les autres territoires s’est
constamment enrichie.
       Depuis le début de son histoire, le mouvement du développement local et des
pays, incarné aujourd’hui par l’UNADEL et ses associations régionales, a tenté
d’éclairer la notion complexe et controversée de “ territoire ”. Les facteurs
géographiques, historiques, culturels, écologiques, économiques (la ville centre et
son “ hinterland ”, c’est à dire les rapports économiques entre la ville et la
campagne), sociologiques ( “ le sentiment d’appartenance ”, “ l’identité ”) ont été
explorés. Mais s’impose avant tout la dimension politique. Le territoire du
développement possible est celui des élus qui réussissent à s’entendre et à
construire un projet, au-delà des engagements partisans. Les alternances
politiques, rompant des alliances de personnes, se traduisent souvent par des
modifications des périmètres de l’intercommunalité (parfois des pays) ou par des
mises en sourdine de structures que l’on n’arrive plus à faire vivre dans le
compromis. “ La circonscription électorale ” reste la base du découpage des
territoires. Ce sont souvent les conseillers généraux, s’appuyant sur la nouvelle
jeunesse du département liée à la décentralisation, qui ont structuré les
communautés de communes, dans la mesure où l’élu cantonal reste une figure
incontournable de l’espace rural. Certains pays, même anciens et apparemment
solides, ont éclaté en plusieurs communautés de communes, pour constituer des
fiefs à des conseillers généraux. La présidence d’une communauté, nouvelle source
de cumul, apparaît alors comme une étape importante dans une carrière politique
locale. Cette logique ne pourrait être brisée qu’en modifiant la loi électorale des
départements, c’est-à-dire en passant du scrutin cantonal uninominal à un scrutin
de liste. Mais les quelques tentatives allant dans ce sens ont toutes échoué.
       Il serait intéressant de reprendre et de synthétiser les études, qui
commencent à se multiplier, relatives “ aux logiques de constitution (de
production) de la coopération intercommunale ”, aux “ logiques nationales de
l’intercommunalité face aux enjeux locaux ”. De très nombreuses monographies
universitaires, qui elles aussi se multiplient, peuvent nous éclairer.
       Plusieurs questions relationnelles se posent donc, aussi bien pour les EPCI
que pour les pays. Par nécessité, l’intercommunalité, souvent conduite par les
conseillers généraux, est prioritairement tournée vers le département. Les pays,
tributaires des financements liés au développement, sont plutôt tournés
prioritairement vers les régions. Enfin, les relations entre les intercommunalités
et les pays sont loin d’être claires. Faut-il considérer, comme certains le font, les
pays comme des “ fédérations de communautés ” ? Qu’en est-il alors des
communes isolées qui peuvent être absente des intercommunalités, mais présentes
au pays ? Juridiquement les pays sont des lieux de réflexion et de construction
d’un projet prospectif de territoire, une sorte “ d’intellectuel collectif ”, de
“ bureau d’études ” au service des intercommunalités, un lieu de dialogue entre les
élus et les forces vives rassemblées dans le conseil de développement. Ils opèrent
à une échelle plus vaste que les intercommunalités qui, elles, sont décisionnelles et
gestionnaires. Mais cette répartition théorique des rôles correspond-elle toujours
à la réalité ? Là aussi, les études précises semblent manquer et les confusions sont
nombreuses, particulièrement dans les esprits des citoyens.



4 Sur ce fond de tableau, il nous faut maintenant faire l’inventaire des questions
qui doivent être débattues et approfondies. Nous n’avons pas ici prétention à
l’exhaustivité. Le débat doit faire surgir d’autres approches, d’autres questions

a) Certaines sont institutionnelles et se posent pour l’ensemble des collectivités :
mesures législatives et réglementaires à adopter pour un fonctionnement collégial,
mettant fin à l’exercice solitaire du pouvoir, porteur d’autocratie, des maires et
des présidents ; mesures concernant une séparation plus franche du législatif et
de l’exécutif ; établissement d’un mandat unique dans l’espace ; limitation des
mandats dans le temps ; respect plus rigoureux de la parité ; nouvelles
améliorations du statut des élus locaux ; plus forte affirmation et protection du
droit des minorités…
       Mais des réformes institutionnelles sont propres aux intercommunalités. La
principale concerne l’élection au suffrage universel des délégués intercommunaux.
Il nous faut démontrer que cette élection est compatible avec la défense de la
commune et qu’elle est techniquement réalisable. L’adoption d’un système
comparable à celui de la loi PML, avec l’élection simultanée et sur une même liste,
des élus communaux et des élus intercommunaux, évitant ainsi un scrutin
supplémentaire, est aujourd’hui largement admis. Cette mesure est d’autant plus
nécessaire que les compétences principales et les prélèvements fiscaux principaux
passent dorénavant des communes à l’intercommunalité (Voir la fiche technique N°
2 “ Le dernier avatar législatif de la question de l’élection des conseillers
communautaires au suffrage universel direct ”).
       Il faut aussi approfondir l’idée selon laquelle l’intercommunalité pourrait
être considérablement développée par un double mouvement de transfert que la
législation et la réglementation pourraient accentuer. Par un transfert
descendant, le département pourrait conventionnellement déléguer un certain
nombre de ses compétences aux intercommunalités particulièrement dans le
domaine social et médico-social. (voir la fiche technique N°1 : “ la délégation
descendante ”). Simultanément, les communes pourraient accentuer leur
mouvement de transferts ascendants vers leurs groupements, dans de nombreux
domaines.
       L’intercommunalité serait enfin confortée par la rationalisation et la
simplification de nombreux découpages sectoriels : missions et commissions
locales, secteurs spécialisés, ressorts administratifs. Tout ces découpages
hétérogènes pourraient progressivement être ramenés à celui de
l’intercommunalité.

b) Il faut mieux connaître les textes qui règlent les obligations du
“ rendre-compte ” des délégués communautaires à leurs conseils municipaux
d’origine. Il faut surtout mieux mesurer comment s’exerce réellement cette
obligation légale, dans la mesure où un grand nombre de conseils municipaux se
plaignent d’un déficit de communication. Peut-être de nouvelles avancées
législatives et réglementaires sont-elles nécessaires.

c) L’élection des délégués communautaires constitue le meilleur moyen de nouer
des relations démocratiques entre les élus et les citoyens-électeurs. Mais,
au-delà, il faut énoncer toute une série de propositions concrètes concernant
l’application de la démocratie participative à l’échelle des intercommunalités.
Comment améliorer l’accès par le citoyen aux questions intercommunales. Le
déficit actuel est criant. Cela concerne l’information descendante et ascendante
(par exemple une page de l’intercommunalité dans les bulletins municipaux,
l’annonce des réunions publiques des conseils communautaires, un affichage sur les
panneaux officiels des délibérations de l’intercommunalité, au côté des
délibérations du conseil municipal ; cela concerne aussi toutes les instances
participatives qui existent à l’échelle de la commune et qui peuvent être
transposées à l’échelle de l’intercommunalité, principalement quand les
compétences afférentes sont transférées : commissions consultatives
extra-communautaires ; commissions communautaires des usagers du service
public ; extension de l’obligation de faire fonctionner des conseils de
développement pour les communautés de communes ; référendum et droit de
pétition communautaires… Beaucoup de ces points existent déjà dans la législation
et la réglementation existantes, mais ne sont guère appliqués. Le respect de ces
dispositions suppose aussi que la société civile et la vie associative soient capables
de s’organiser à l’échelle intercommunale, dans la mesure où la démocratie
participative à cette échelle sera plus souvent conquise qu’octroyée.

d) Il a déjà été démontré à quel point la notion “ d’intérêt communautaire ” pouvait
clarifier la   répartition des compétences entre les communes et leur
intercommunalité. La loi SRU, qu’il faudrait analyser de ce point de vue, organise
les rapports entre les communes et leurs groupements pour ce qui concerne
l’urbanisme réglementaire (les documents d’urbanisme hiérarchisés et rendus
compatibles), mais aussi l’urbanisme réglementaire et l’aménagement. Elle peut
servir de modèle pour mieux discerner ce qui relève de la commune et ce qui relève
de l’intercommunalité et établir les interférences entre les deux domaines de
compétences. La loi relative aux libertés et responsabilités locales de l’acte II de
la décentralisation clarifie, de son côté les mécanismes de mise à disposition de
services et de personnels entre le groupement et les communes membres.

e) La réforme de la fiscalité intercommunale constitue un aspect particulier de la
réforme depuis si longtemps attendue des finances locales. Des aspects
spécifiques sont à souligner. Un débat politique constant existe depuis longtemps à
propos des incitations financières à l’intercommunalité. Certains estiment qu’elles
sont intolérables, car elles poussent de force les communes dans les bras les unes
des autres, et constituent donc une atteinte à l’autonomie communale ; elles
suscitent aussi des effets d’aubaine qui masquent l’absence de véritable besoin, de
véritable désir d’intercommunalité. D’autres pensent, au contraire, qu’il faut
accentuer ces incitations pour parachever et approfondir le nouveau maillage
territorial. La réforme de la DGF, comme celle de la DSR et de la DSU, doit être
mise à l’ordre du jour. L’enjeu est celui d’une péréquation entre les
intercommunalités riches et les intercommunalités pauvres. Les “ financiers ” de
l’ADELS devraient éclairer cette question complexe, en faisant le point sur ce qui
existe et en énonçant des propositions pour l’avenir.
       Comme la décentralisation qui a fait croître le prélèvement fiscal local, sans
faire diminuer notablement le prélèvement fiscal d’Etat, l’intercommunalité peut
apparaître comme une cause grave d’accroissement de la pression fiscale locale,
les prélèvements communautaires n’allégeant guère les prélèvements communaux.
Si l’on veut que les citoyens-contribuables adhèrent plus fortement à
l’intercommunalité, il faut faire la transparence sur cette question et mieux
expliquer les rapports coûts/avantages. Sinon l’intercommunalité sera rejetée,
comme la décentralisation, comme source de dépenses supplémentaires et
d’embauche de nouveaux fonctionnaires.

f) Ces réformes ne sont possibles que si nous ne considérons pas les petites
communes comme résiduelles, voire appelées à disparaître. Cela oblige certains
d’entre nous à faire le deuil d’une idée que nous avons parfois défendue : celle de la
restructuration de la carte communale, de la disparition des micro-communes, par
des réformes plus ou moins autoritaires comme celles qui ont eu lieu dans tous les
pays d’Europe. Cela signifie qu’il nous faut impérativement clarifier la répartition
des rôles entre les communes et les intercommunalités. La notion “ d’intérêt
communautaire ”, déjà évoquée, peut nous y aider. Dans l’ancienne conception,
quand une compétence était déléguée, elle l’était entièrement. Les communes
n’avaient plus le droit d’agir dans les domaines de compétences dont elles s’étaient
dessaisies. Avec la notion de compétence transférée pour des opérations ou la
gestion d’équipements et de services “ d’intérêt communautaire ”, les choses
changent. La définition de ce qui est communautaire et de ce qui ne l’est pas est
laissée à la seule appréciation des communes membres et peut évoluer. Ainsi une
commune pourra gérer la voirie, les équipements sociaux, culturels, sportifs ou
autres qui n’auront pas été déclarés d’intérêt communautaire, tandis que la
communauté gèrera ceux qui auront reçu cette reconnaissance. Les communes ne
sont pas dépossédées de tâches gestionnaires. Elles continuent d’exercer les
compétences qu’elles sont seules à bien pouvoir exercer du fait de leur proximité
du terrain et de l’adéquation de leurs moyens à l’importance des équipements et
des services. On applique enfin, avec intelligence le principe de la “ subsidiarité
ascendante ”
       Cette approche implique que nous éclairions mieux les valeurs et les limites
de la notion de “ proximité ”, et les rapports entre la proximité et la démocratie,
car c’est au nom de la proximité que la résistance communale s’organise, à tort ou à
raison, pour freiner le développement de l’intercommunalité. l



PS : Le numéro 461 de Territoires (octobre 2005) contient aussi plusieurs articles
qui peuvent nous permettre d’approfondir notre réflexion collective à propos de
l’intercommunalité.

				
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