MANUAL ANTICLIENTELAR PARA LA FISCALIZACI�N DE LOS FONDOS SOCIALES by TsaZdafc

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									MANUAL ANTICLIENTELAR PARA LA FISCALIZACIÓN Y
   CONTROL PARLAMENTARIO DE LOS FONDOS
                 SOCIALES*




* Elaborador por Christian Gruenberg y Alejandro Urizar
                           Guatemala, enero de 2005.
     MANUAL ANTICLIENTELAR PARA LA FISCALIZACIÓN Y CONTROL
              PARLAMENTARIO DE LOS FONDOS SOCIALES
   1. INTRODUCCIÓN:

A principio de la década de los noventas se implementó una nueva política social,
que mediante la creación de fondos de inversión social pretendía atender las
necesidades de la población más afectada por el ajuste estructural. A diferencia de
la política social de bienestar, la nueva política puede calificarse de asistencialista
y focalizada, pues busca atender a aquellas poblaciones que no pueden cubrir sus
necesidades mediante la capacidad de pago en el mercado. Bajo la justificación
de generar niveles de eficiencia adecuados y evitar su burocratización, las
instancias ejecutoras de la nueva política se distanciaron de los procesos y
controles propios de las instituciones públicas.

La combinación de la nueva política social focalizada con prácticas de asistencia
poco trasparentes, personalizadas y discrecionales, facilitó el clientelismo político.
Los fondos sociales, como unidades ejecutoras de la nueva política social, se
convirtieron en instituciones discrecionales y con mecanismos de fiscalización y
transparencia ineficientes, generando las condiciones necesarias para que la
corrupción se intensificara.

Esto impactó la lucha a favor de los derechos sociales, económicos y culturales;
ya que los recursos financieros destinados, por ejemplo, a combatir la extrema
pobreza y desigualdad, fueron desviados a los bolsillos privados mediante la
corrupción y el clientelismo político. Así, la relación entre desigualdad y corrupción
se estrechó y se visibilizó, sobre todo si consideramos que los criterios de la nueva
política social fueron la focalización y el asistencialismo. Por si fuera poco, el
clientelismo político, deterioró las condiciones de igualdad en la competencia
político-electoral. Esta situación se originó hace ya más de una década, pero el
problema sigue vigente y los resultados negativos son cada vez más visibles en la
actualidad.

Ahora bien, se sabe que es difícil detectar actos de corrupción, pero si es posible
detectar estructuras sociales que producen condiciones donde la corrupción aflora.
Los comportamientos corruptos prosperan en las instituciones donde el monopolio
del poder se suma a la discrecionalidad y los mecanismos de transparencia y
fiscalización son ineficientes. Basándose en este enfoque es posible realizar
diagnósticos de las diferentes instituciones en general, y de los fondos sociales en
particular, con el objetivo de identificar líneas de acción preventiva para combatir
la corrupción.

Bajo esta perspectiva, Acción Ciudadana –AC-, en el marco del proyecto
“Fortalecimiento de los Partidos Políticos para mejorar el control parlamentario”,
financiado por la Fundación Tinker, se planteó la necesidad elaborar una “Manual
anticlientelar para la fiscalización y el control parlamentario de los fondos
sociales”. El objetivo estratégico que plantea este esfuerzo se divide en dos
partes. Por un lado la posibilidad de vincular la lucha contra la corrupción a la



                                                                                     2
lucha a favor de los derechos sociales, económicos y culturales. Por el otro, el
fortalecimiento de los Partidos Políticos a partir del mejoramiento del control y la
fiscalización parlamentaria, coadyuvado de esta manera a la generación de mayor
equidad en las contiendas electorales y a la profundización del proceso
democrático.

El presente manual se realizó en base a un estudio sobre la estructura formal de
los fondos sociales en Guatemala, centrándose en aquellos aspectos
institucionales que crean las condiciones favorables para la corrupción. Primero, el
estudio se enfocó en la centralización del poder y la discrecionalidad, analizando
los mecanismos de selección y asignación de los beneficiarios y los mecanismos
de reclamo existentes ante eventuales anomalías. Segundo, se estudió la
transparencia en estas instancias, específicamente los mecanismos para el
acceso a la información y la participación ciudadana.

Finalmente el manual presenta los mecanismos de control y fiscalización
parlamentaría que pueden utilizar los diputados del Congreso de la República para
llevar adelante la tarea de reducir los espacios institucionales donde aflora la
corrupción y el clientelismo político. Es muy importante comprender la
potencialidad de las herramientas de fiscalización y control parlamentario, ya que
las mismas no sólo permiten ejercer un control activo de las gestión de la
administración pública, sino también monitorear la pertinencia de las asignaciones
presupuestarias, la calidad y eficiencia de las erogaciones y el impacto de las
políticas implementadas.

En resumidas cuentas, el presente manual se inspira en la firme convicción de que
el desarrollo de habilidades y capacidades de fiscalización y control parlamentario
en los fondos sociales le permite a los Partidos Políticos representados en el
Congreso de la República liderar la promoción de la transparencia desde un lugar
que habitualmente se encuentra vacante, al momento de coadyuvar a favor de la
lucha contra la desigualdad y el fortalecimiento de la democracia.




   2. LA NUEVA POLÍTICA SOCIAL:




                                                                                  3
En un contexto de crisis económica y bajo el influjo de las tendencias neoliberales,
los países en desarrollo implementaron a finales de la década de los ochenta y
principio de la década de los noventas una nueva política social, que mediante la
creación de instituciones flexibles y poco burocráticas pretendía atender de forma
rápida y eficiente las necesidades de la población más afectada por el ajuste
estructural.

El nuevo paradigma impactó frontalmente con el anterior modelo de desarrollo
social implementado por un Estado que, al menos en teoría, aspiraba al bienestar
universal. Para la nueva concepción neoliberal del Estado, el antiguo
financiamiento de políticas sociales con cobertura universal a través de la gestión
de un Estado sobredimensionado, ineficiente y corrupto sólo generó déficit
público, inflación y ni siquiera cumplió con la promesa de garantizar a los grupos
más vulnerables el acceso a los servicios sociales.

Para el nuevo Estado neoliberal las políticas sociales son una derivación de lo
económico, la reducción de la pobreza se plantea como una consecuencia directa
del equilibrio y del desarrollo de la economía de mercado. Desde esta perspectiva,
las políticas sociales implementadas desde un Estado mínimo, deben dirigirse a la
satisfacción de necesidades no resueltas por el mercado, reduciendo las
desigualdades pero no suprimiéndolas. Se trata de un conjunto de mecanismos de
acción social limitados a aliviar los efectos sociales del desarrollo, compensado
mínimamente a los excluidos del sistema. La nueva política social1 se limita a
programas asistenciales, compensatorios, emergentes, cortoplacistas y
desarticulados, focalizados a sectores sociales en situación de necesidad extrema.

En realidad, desde esta perspectiva, las políticas sociales operan como un
mecanismo de control del conflicto social y como un instrumento de marketing
político frente a la opinión pública con el objetivo de recuperar la legitimidad
política perdida. La reforma neoliberal generó un cambio radical en la gestión de
las políticas sociales a través de una estrategia basada en tres ejes: privatización,
descentralización y focalización.

El criterio de privatización puso fin al proceso de ciudadanización2 fijando otra
lógica: el Estado neoliberal atiende con políticas sociales residuales a los sectores
de extrema pobreza, y aquellos que no entran en esta categoría deben hacer uso
de su capacidad de pago para acceder a los servicios sociales. De esta manera,
las personas que no tienen suficientes recursos para acceder a los servicios
sociales se ven obligadas a pedir asistencia al Estado. A través de esta demanda
de ayuda se desencadena un proceso inverso al de ciudadanización, pues las


1
 Ver Martinez E. ,“La Política Social en la Transición”, pag. 158, 2001, UNAM, México D.F..
2
 Ver Thwaites, M., y López, A., “Fuera de Control: La Regulación Residual de los Servicios Privatizados”,
pag.20, 2003, Temas, Bs.As.



                                                                                                       4
personas que la solicitan reconocen implícitamente su incapacidad de ejercer su
condición de ciudadanos.

La descentralización de los servicios sociales es un componente esencial de la
reforma del aparato estatal para llegar a un Estado mínimo, transfiriendo el poder
a los gobiernos locales y dejándole al Estado Nacional el mínimo poder
indispensable para el ejercicio de la evaluación y el control. Al menos en teoría 3,
las ventajas de la descentralización de los servicios sociales se vinculan a la
existencia de mejores condiciones para la participación ciudadana, más y mejor
información para conocer la demanda, calcular costos y evaluar resultados, y
burocracias más controlables si las comparamos con las burocracias centrales.
Sin embargo, la descentralización de los servicios sociales en manos de gobiernos
locales poco transparentes, endeudados, permeables a las elites locales, y
subordinados políticamente a los gobiernos nacionales, crea condiciones
contrarias a las ideales.

Por último, el criterio de focalización de las políticas sociales le puso fin a la
concepción universalista de los servicios sociales y redireccionó los escasos
recursos hacia los grupos más marginados dentro del sector más pobre de la
sociedad. Siguiendo esta lógica, los programas sociales focalizados fueron
concebidos como una forma de intervención más rápida, eficiente y flexible para
canalizar subsidios directos y transferir recursos y servicios a la población más
afectada por la reestructuración evitando las barreras burocráticas y la falta de
transparencia de las líneas ministeriales. Como se verá más adelante, la
combinación de políticas sociales focalizadas con prácticas políticas de asistencia
poco transparentes, personalizadas y discrecionales, facilitó el clientelismo
político y la corrupción.

    2.1.    LOS FONDOS SOCIALES Y EL AJUSTE ESTRUCTURAL:

En América Latina los fondos sociales comenzaron a operar a finales de los
ochenta. Aunque en la región centroamericana el primer fondo social tiene
antecedentes más remotos (Costa Rica, 1977), no es sino hasta la instauración
del Fondo de Emergencia Social –FES- de Bolivia (1985) que estás instancias
comenzaron a tener auge continental como instrumentos de combate contra la
pobreza. Guatemala no escapó a esa tendencia. En marzo de 1989 se creó la
Comisión Organizadora del Fondo de Inversión Social –COFIS-, empero, no sería
hasta el año 1991 cuando se creó el primer fondo social en Guatemala, el Fondo
Nacional para la Paz –FONAPAZ-.4 Tanto en América Latina, como en Guatemala
en particular, la tendencia a crear fondos sociales se incrementó en los años

3
  Ver “Local Rule: Decentralization and Human Rights”, pag.8, 2002, International Council on Human Rights
Policy, Geneva.
4
  Los fondos sociales en Guatemala: análisis y retos. Revista del Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales –CIEN-, Temas públicos, No. 10. Guatemala, diciembre de 1999.



                                                                                                       5
subsiguientes. En 1996, 14 países de la región ya contaban con al menos una
institución de estas características.5

No es casual que el crecimiento de los fondos sociales sea proporcional al
desarrollo de los programas de ajuste estructural en América Latina. Todo lo
contrario, la nueva política social, demarcada por la privatización,
descentralización y la focalización; demandaba instituciones flexibles y poco
burocráticas que permitieran una intervención rápida y eficiente del Estado.

Debe recordarse que los nuevos programas sociales se encuadraban en un
entorno político que concebía al Estado como una entidad sobredimensionada e
ineficiente, además, éstos tenía un objetivo político claro: compensar los impactos
negativos que las medidas de ajuste estructural estaban teniendo en los pobres.6
Los fondos sociales nacen, precisamente, como instrumentos que sustituyen la
política social de bienestar y cambian la concepción pública de los derechos
sociales. El diseño institucional de los fondos se vio inevitablemente marcado por
el contexto neoliberal que les dio vida. La flexibilidad y poca burocracia que
pretendían desde su creación hizo que sus estructuras institucionales se alejaran
de los controles y procedimientos propios de Estado.

Por otro lado, ya que todos los fondos sociales fueron creados como estructuras
emergentes, organismos transitorios, sus recursos fueron y siguen siendo
heterogéneos; fundamentalmente recursos de la cooperación externa y del Estado
nacional correspondiente. Pero además de esa heterogeneidad y las sabidas
consecuencias –aumento de la deuda externa principalmente-, la magnitud de los
recursos administrados por los fondos latinoamericanos es, en la mayoría de los
casos, bastante reducida con relación al gasto público social que efectúan los
países,7 lo que lo que impide un impacto real en la reducción de la pobreza.

Actualmente la Organización Internacional del Trabajo –OIT-, reconociendo que
estas nuevas instancias encargadas de la política social evidenciaron fuertes
limitaciones para responder a los escenarios económicos y sociales, considera
que la mayoría de estos programas, que surgieron como instrumentos de
emergencia, de corto plazo y provisorios; en este momento deben caminar hacia
su institucionalización para asegurar su continuidad como instrumentos de política
social, recomendando una serie innovaciones para el efecto.8



5
  Panorama social de América Latina, CEPAL, Edición 1996. Santiago, Chile. Según este documento, para
1997 los países referidos son: Argentina. Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua; Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.
6
  Los fondos sociales, Programa modular de capacitación e información sobre género, pobreza y empleo.
Organización Internacional del Trabajo –OIT-. Primera Edición. Chile, 2001.
7
  Los fondos sociales (…) OIT. Op. Cit.
8
  Ver: Los fondos sociales (…) OIT. Op. Cit.



                                                                                                   6
Otros autores mantienen una posición escéptica con relación a la transición de los
fondos sociales más allá de su papel emergente en el marco del ajuste estructural.
Para Eduardo Ballón resulta inadmisible una tentación que empieza a observarse
en distintos países de la región y que supone la transferencia del financiamiento y
de tareas regulares de los ministerios sectoriales a los fondos. Argumenta el autor
que la focalización de estas instancias promueven la exclusión, su estructura
flexible dificulta la coordinación interinstitucional, su dependencia de recursos
externos aumenta la deuda externa y que la participación de la sociedad en estás
instancias degenera en clientelismo político.9




      3. EL CLIENTELISMO POLÍTICO


9
    Ver: Exclusión, desigualdad y pobreza en América Latina y el Caribe. Eduardo Ballon. ALOP-DESCO.



                                                                                                       7
El clientelismo como fenómeno social, entendido como un concepto amplio sin
reducirlo a lo político, es una forma de vínculo particularista, producido a partir de
criterios personalizados y no de criterios universales. Aparece entonces como
vínculo entre determinados sujetos, en distintos momentos y lugares de la vida
social.

De la relación clientelar participa un individuo con mayor poder (el patrón) quien
aprovecha su influencia y recursos para dar protección, servicios o favores a otros
individuos (clientes) que los reciben intercambiando con el patrón asistencia,
servicios personales, prestigio social o apoyo político electoral. Entre ambos
individuos (patrones y clientes) pueden aparecer los denominados mediadores, los
cuales desarrollan una especie de intermediación entre los servicios, bienes,
favores provenientes del patrón y la fidelidad, asistencia, servicios personales,
otorgamiento de prestigio o apoyo político- electoral que fluyen desde el cliente.

La conclusión más común es que la práctica del clientelismo político se da con
más intensidad en condiciones institucionales de baja productividad, elevada
inequidad, exclusión y desempleo10. Desde este punto de vista existe una fuerte
correlación entre pobreza y clientelismo político. En este tipo de contextos socio-
políticos el clientelismo político puede definirse en términos generales como una
estrategia de movilización electoral a través de la cual los partidos políticos
distribuyen servicios o bienes individualizables y de bajo costo a otros individuos a
cambio de beneficios políticos. El clientelismo político, desde esta perspectiva, se
relaciona estrechamente con lo electoral, el financiamiento de la política y la
corrupción.

Se pueden identificar tres características fijas del clientelismo político. Es una
relación desigual donde patrones, mediadores y clientes cuentan con desiguales
recursos económicos, prestigio y poder. Es una relación personalizada, donde no
operan ni tienen validez las reglas universales. Y por último, se trata de una
relación informal y difusa; informal porque no existe autoridad formal ante la cual
se pueda hacer exigible lo pactado, y difusa porque los términos de la relación
están definidos de un modo vago y ambiguo.

Existen dos tipos de clientelismo11, con un número extenso de variantes y
combinaciones entre estos dos extremos; el clientelismo denso: con explicitación
de que la entrega es a cambio de determinada contraprestación, y el clientelismo
institucional o fino: donde el intercambio no es explícito. Sin embargo, es muy
difícil encontrar estos tipos en estados puros. Es muy probable que en el marco de


10
   Ver James Robinson and Thierry Verdier, "Political economy of clientelism,", working paper. (University
of Berkeley, 2001).
11
   Ver Gay,R. “Between clientelism and universalism, reflection of popular politics in urban Brasil”, pag.
67, en Auyero, J. y otros, ¿Favores por votos?, 1997, Ed. Losada, Buenos Aires.



                                                                                                        8
relaciones clientelares que se desarrollan a largo plazo, pasen alternativamente
de lo denso a lo fino y viceversa.

El clientelismo denso es aquel donde se realiza un intercambio explícito de votos
o apoyo político por bienes y materiales tangibles de primera necesidad. En este
tipo de relación, el patrón toma conocimiento de la demanda del cliente
(medicamentos, vestimenta, alimentos, material de obra, etc) para luego obtener
recursos e intercambiarlos con el cliente. En clientelismo institucional (o fino) no
aparece explicitado el intercambio sino que se trata de un intercambio implícito en
donde el recurso intercambiado es la inclusión como beneficiario de un programa
social. Se trata de una verdadera práctica institucional formalizada a través del
aparato burocrático del Estado a nivel local, sostenido desde el Estado central a
través de leyes y acciones políticas formales.12

Estos distintos tipos de relaciones clientelares se pueden articular de dos formas:
en red o bilateralmente. La red clientelar es una estructura política extensa y
organizada. La dimensión y alcance de esta red sugiere la existencia de un flujo
importante de recursos para mantener la relación entre el patrón y los clientes. Y
para mantener este flujo de recursos es necesario que el patrón tenga suficiente
influencia política o administre los recursos desde un área importante del gobierno.
La existencia de una red clientelar también sugiere la existencia de operadores
políticos llamados mediadores. El tamaño de la red y su propia dinámica compleja
obliga al patrón a mantener la relación con sus clientes a través de mediadores,
quienes representan al patrón y pasan a funcionar como canal de comunicación
con sus clientes. Sin la participación de estos mediadores sería prácticamente
imposible para un patrón gestionar exitosamente las demandas de sus clientes.

La relación clientelar bilateral, en cambio, se define por la presencia de un patrón
con limitados recursos materiales para distribuir, limitados recursos humanos para
desarrollar la red, y un número de clientes menor que el de la red. En este tipo de
relaciones el contacto entre patrón y los clientes es obviamente más
personalizado, cara a cara y sin mediadores. En general, los patrones de las
relaciones bilaterales se diferencian de los patrones de redes porque se ubican
fuera del organismo gubernamental y no administran directamente los recursos
públicos. Para obtenerlos tienen que demostrar cierta capacidad de gestión y
negociación política.

       3.1.     CLIENTELISMO             POLÍTICO          Y    CORRUPCIÓN:              SIMILITUDES           y
                DIFERENCIAS

La palabra corrupción proviene de la voz latina “corrupere”, que significa echar a
perder, podrir. Etimológicamente esta palabra denota una acción y un resultado, la
primera con una clara orientación gradual y destructiva, mientras que la segunda

12
     Trotta, M., “Las metamorfosis del clientelismo político”, p.119, 2003, Editorial Espacio, Buenos Aires.



                                                                                                               9
refiere la carga axiológica negativa del concepto. Muchos autores han tratado de
definir la corrupción desde diversas perspectivas, desde la visión ética hasta
estructural, lo cual no ha permitido un consenso generalizado al respecto.

Transparencia Internacional –TI-, en un esfuerzo por comprender el fenómeno de
la corrupción, ha utilizado como marco de referencia para los Índices de
Percepción de la Corrupción –IPC-, la siguiente definición: la corrupción es el
abuso de un cargo público para beneficio privado. La esencia conceptual de esta
definición está determinada por la relación dicotómica entre lo público y lo privado,
en la medida que existe una relación de deterioro que favorece lo privado en
desmedro de lo público. Bajo esa misma perspectiva Acción Ciudadana –AC-
formuló una definición de corrupción más amplia, a saber: es la articulación de
condiciones y acciones que hacen posible la utilización de bienes, espacios,
servicios, instancias y procedimientos (privados o públicos) para beneficio propio y
personal, en desmedro del interés general o bien común.

El clientelismo político, como se mencionó, es una relación donde participa un
individuo con mayor poder, quien aprovecha su influencia y recursos para dar
protección, servicios o favores a otros individuos que los reciben intercambiando
asistencia, servicios personales, prestigio social o apoyo político electoral.

Si la influencia del actor de mayor poder proviene en virtud del ejercicio de un
cargo público o los recursos provienen del Estado, el clientelismo político
encuadra perfectamente en la definición de corrupción formulada por TI. En
sentido más amplio, en línea con la definición de AC, también hay corrupción y
clientelismo político cuando los recursos (bienes o servicios) instancias y
procedimientos no son públicos, si y solo si hay un beneficio privado en deterioro
del bien común. El siguiente cuando comparativo ayudará a comprender mejor las
similitudes y diferencias de ambas definiciones.

CUADRO No. 1: Diferencias y similitudes entre la corrupción y el clientelismo
                                 político.

                                  DIFERENCIAS                 SIMILITUDES
                             La corrupción es un  Ambos                fenómenos
      CORRUPCIÓN
                              concepto general.         producen beneficio del
                             El clientelismo tiene     privado en desmedro del
                              carácter exclusivamente   interés público.
                              político.                No son exclusivamente
                                                        pecuniarios, pues se valen
                                                        de recursos, instancias o
CLIENTELISMO POLÍTICO
                                                        procedimientos públicos o
                                                        privados.
                                                       En ambos casos es
                                                        imprescindible           la
                                                        existencia de dos actores



                                                                                  10
                                                                      (activo y pasivo).

Ambos flagelos tienen la misma esencia conceptual, el beneficio privado en
deterioro de lo público, además, en ambos casos es necesaria la participación de
dos actores. En resumen, el clientelismo es un tipo de corrupción con carácter
exclusivamente político, como lo es el soborno en el plano económico, o lo que es
lo mismo, la distinción entre corrupción y clientelismo se basa en el carácter
político de éste.

Finalmente vale aclarar que si bien desde una perspectiva amplia, tanto la
corrupción como el clientelismo político puede hacer uso de recursos (…) privados
para alcanzar su esencia –el beneficio privado en deterioro del bien común-, el
presente manual se limitara a tratar el clientelismo político que hace uso de los
recursos del Estado, específicamente de los recursos de los fondos sociales.

     3.2.   LA CORRUPCIÓN: ¿CÓMO DETECTARLA Y COMBATIRLA?

Muchas han sido las definiciones formuladas sobre el concepto de corrupción. La
heterogeneidad de estas definiciones depende del enfoque teórico con que se
trate el tema. Encontramos, al menos, tres tendencias que definen el flagelo en
cuestión: la corrupción como un fenómeno ético, la corrupción como un fenómeno
económico y la corrupción como fenómeno estructural13.

La tendencia ética considera que la corrupción es esencialmente moral y se
desarrolla fundamentalmente en los espacios públicos. Se le identifica como una
falta grave en la conciencia de los servidores públicos que los lleva a utilizar en
provecho propio el poder o las cosas que les fueron confiadas, desconociendo las
reglas básicas de la representación política

La tendencia económica se bifurca en dos visiones distintas. Algunos teóricos
sostienen que la corrupción es uno de los efectos de una economía regulada que
impide el libre juego de las fuerzas económicas e introduce en el mercado un actor
extraño (el funcionario público) que no tiene finalidades propias, pero las adquiere
a través de los actos de corrupción. Mientras que otros consideran que no es lo
mismo hablar de corrupción en los países desarrollados que en los países
periféricos. En estos últimos el fenómeno constituye una forma de adquirir riqueza
y se vincula a las prácticas de un empresariado que no acepta fácilmente las
reglas básicas de mercado y busca el privilegio, la ganancia fácil, la competencia
desleal o el monopolio.
La tercer tendencias, abanderada por autores como Simonetti, Klittgaard y Moreno
Ocampo, considera que la corrupción no radica tanto en los aspectos éticos o
económicos sino en aspectos estructurales y de funcionamiento de los sistemas

13
  El documento “La Corrupción en Guatemala” de Acción Ciudadanaza informa en buena medida sobre este
tema.



                                                                                                  11
organizativos del estado o la sociedad en su conjunto. Para Robert Klittgaard hay
modelos organizativos que producen corrupción (C). Éstos se caracterizan por la
presencia de tres factores: monopolio (M), más discrecionalidad (D) y falta de
transparencia (T), lo cual se representa gráficamente en la formula C = M + D – T.
Así, se considera que cuanto más monopolio hay en una organización, cuanta
más discrecionalidad tengan los funcionarios y menos transparencia tenga su
actividad, habrá mayores posibilidades de que sucedan actos corruptos.

Ahora bien, qué relación tiene esto con la pregunta planteada en el titulo de este
apartado. La relación es muy sencilla, según la tendencia que defina la corrupción,
así será el método a utilizar para detectarla y la estrategia para combatirla. En
otras palabras, el marco conceptual sobre la corrupción se reflejará en la forma y
contenido de abordaje del problema, es decir, en su detección y combate. A
continuación se presenta un ejemplo que permitirá comprender la relación entre
las tendencias y las estrategias de combate contra la corrupción.




                                                  EJEMPLO No. 1.

                                  Primer caso: si se definiera a la corrupción como
                                  un problema ético, consecuentemente se asumiría
                                  como estrategia de combate la implementación de
                                  cursos de sensibilización y capacitación.

                                  Segundo caso: si se definiera la corrupción como
                                  un problema económico, siguiendo la primera
                                  visión se abogaría por la reducción del Estado;
                                  siguiendo la segunda visión se regularían las
                                  prácticas del empresariado corrupto.

                                  Tercer caso: si se definiera la corrupción como un
                                  problema estructural, se ejecutaría una estrategia
                                  orientada a reducir los espacios de concentración
                                  de poder y discrecionalidad, y a crear mecanismos
                                  institucionales para transparentar la función
                                  pública.




Lejos del ejemplo, útil para efectos explicativos, en la práctica una estrategia de
detección y combate contra la corrupción eficaz debe ser ecléctica, es decir, debe
combinar acciones relativas a las tres tendencias. No obstante, que la rigidez
teórica no sea extrema no debe interpretarse como la falta de preponderancia de



                                                                                  12
alguna de las tendencias definidas. En el mejor de los casos debe adoptarse una
tendencia que se constituya en el contenido esencial de la estrategia de detección
y combate contra la corrupción, sin que ello excluya la posibilidad de implementar
acciones complementarias relativas al resto de tendencias.

Este manual se inclina por considerar la corrupción como un problema
esencialmente estructural. Dado que el clientelismo político es un tipo de
corrupción, consecuentemente se entiende que es posible detectarlo y combatirlo
mediante la reducción de la discrecionalidad y la promoción de la transparencia,
sin que eso excluya acciones complementarías.

La inclinación a la tendencia estructural no es casual. Ya se mencionó que los
fondos sociales surgen en el marco de la nueva política social demarcada por la
privatización, descentralización y la focalización; la cual demandaba instituciones
flexibles y poco burocráticas que permitieran una intervención rápida y eficiente
del Estado. Este contexto le imprimió a los fondos sociales características
institucionales peculiares: distancia de los controles propios de lo público, excesiva
discrecionalidad y débiles mecanismos de transparencia.

Por estas razones, este manual considera que la definición de la corrupción como
un problema estructural permite detectar las condiciones institucionales que
facilitan el surgimiento del clientelismo en los fondos sociales. Retomando a
Robert Klitgaard, corresponde analizar la estructura formal de éstas instancias,
específicamente en dos áreas sensibles: la concentración de poder y
discrecionalidad, y la transparencia.

A continuación se analizarán las dos áreas sensibles que pueden producir
corrupción y clientelismo político en los fondos sociales. En la primera de las
áreas, concentración de poder y discrecionalidad, se analizarán los criterios para
la elegibilidad de los beneficiarios y los mecanismos de reclamo ante eventuales
anomalías. En la segunda área, promoción de la transparencia, se analizará la
existencia y efectividad de mecanismos para el acceso a la información pública y
para la participación ciudadana.




   4. CONDICIONES QUE GENERAN CLIENTELISMO POLÍTICO EN LOS
      FONDOS SOCIALES

   4.1.   CONCENTRACIÓN DE PODER Y DISCRECIONALIDAD



                                                                                   13
   4.1.1. MECANISMOS DE            SELECCIÓN        Y   ASIGNACIÓN         DE     LOS
          BENEFICIARIOS

La concentración de poder y discrecionalidad en la selección y asignación de
beneficiarios en los fondos sociales se manifiesta en tres factores. Primero, estas
características se manifiestan en la definición general de los tipos de beneficiarios
que pueden acceder a una prestación. Si dicha definición no aparece en el marco
normativo, indefectiblemente se concentra el poder y la discrecionalidad en los
funcionarios públicos, quienes podrán formular una definición adecuada a sus
intereses. La situación es inversa si la definición de los tipos de beneficiarios
aparece consignada de manera objetivamente en el marco legal.

El segundo factor que permite la concentración de poder y la discrecionalidad es la
definición de los criterios de elegibilidad de los beneficiarios. De igual manera que
en el primer factor, si dichos criterios están objetivamente definidos en el marco
legal, en estándares cualitativos y cuantitativos, el margen de maniobra para el
desarrollo de relaciones clientelares será mucho menor. Por el contrario, si el
marco legal no contempla nada al respecto o delega la definición de estos criterios
a instancias menores, se fortalece la concentración de poder y la discrecionalidad.


                                                 EJEMPLO No. 2.

                                 La diferencia entre la definición del tipo de
                                 beneficiario y los criterios de elegibilidad es el
                                 carácter general y particular          de estos,
                                 respectivamente. La definición del tipo de
                                 beneficiarios responde a grupos sociales amplios,
                                 verbigracia, pequeños productores agropecuarios
                                 u organizaciones comunitarias. Los criterios de
                                 elegibilidad se refieren a las características
                                 cuantitativas o cualitativas que deben de tener los
                                 individuos o grupos de individuos ya enmarcados
                                 en el tipo de beneficiario para ser seleccionados.
                                 Por ejemplo, no basta con ser pequeño productor
                                 agropecuario (tipo de beneficiario), además es
                                 necesario ser jefe de familia y devengar menos de
                                 X salarios mínimos mensuales (criterios de
                                 elegibilidad), para ser seleccionado como
                                 beneficiario.
Tercero, la concentración de poder y la discrecionalidad se manifiestan en las
instancias que evalúan y asignan las prestaciones a beneficiarios concretos, es
decir, los espacios de decisión donde se define quiénes son beneficiarios de la
prestación y quienes no lo son. En este caso es determinante que la instancia que
evalúa y decide aparezca claramente identificada en el marco legal. No es lo



                                                                                       14
mismo que el gerente de un fondo social sea designado por la Junta Directiva para
asignar prestaciones, a que la norma de creación del fondo establezca que la
Junta Directiva es la responsable de asignar las prestaciones correspondientes
bajo criterios establecidos. Para aclarar mejor como estos factores inciden en la
concentración de poder y discrecionalidad bastan los siguientes ejemplos.



                                                  EJEMPLO No. 3.
                                 CASO A: Si el marco legal del fondo social X no
                                 consigna explícitamente los tipos de beneficiarios,
                                 delega a su Junta Directiva la responsabilidad de
                                 definir los criterios de elegibilidad y asigna a esta
                                 misma instancia la capacidad de decidir quienes
                                 serán beneficiarios y quienes no, se está ante un
                                 caso de alta concentración de poder y
                                 discrecionalidad. En ese escenario institucional es
                                 muy probable que la Junta Directiva, ya sea
                                 directamente o a través de mediadores, defina
                                 criterios de elegibilidad a la medida de sus
                                 intereses y decida quien es o no beneficiario en la
                                 misma      línea,    creando      escenarios   donde
                                 seguramente surgirá clientelismo político denso de
                                 redes.

                                 CASO B: Por el contrario, si el marco legal
                                 consigna objetivamente los tipos de beneficiarios,
                                 los criterios de elegibilidad con estándares
                                 cuantitativos y cualitativos comprobables, y
                                 además, delega la capacidad de decidir quien
                                 califica o no como beneficiario a un ente técnico
                                 independiente; se está ente un caso de baja
                                 concentración de poder y discrecionalidad. En ese
                                 escenario las barreras institucionales reducen
                                 considerablemente las posibilidades de que el
                                 clientelismo políticos suceda.




En la definición de los niveles de concentración de poder y discrecionalidad en los
fondos sociales de Guatemala, se hará uso parcial de la metodología del mapa de
riesgo. Este es una herramienta mediante la cual se identifica ordenada y
sistemáticamente un conjunto de factores que pueden dar origen a hechos de




                                                                                         15
corrupción, o a la centralización del poder y la discrecionalidad en este caso.
Además, el mapa califica la presencia del riesgo y se prevén sus posibles daños.14

Dado que se cuenta con los tres factores que generan concentración de poder y
discrecionalidad en los fondos sociales, a saber: tipo de beneficiario, criterios de
elegibilidad y instancia de decisión; corresponde entonces calificar la presencia del
riesgo, es decir, ponderarla.

Se considerará que los fondos sociales tiene un nivel alto de concentración de
poder y discrecionalidad cuando el marco legal no consigne ninguno o solamente
uno de los factores mencionados, un nivel intermedio de concentración cuando
posean dos de los factores, y un nivel bajo de concentración cuando posean los
tres factores. Los cuadros que a continuación se presenta muestra los factores, la
ponderación y los niveles de concentración de poder y discrecionalidad en la
selección y asignación de beneficiarios en los fondos sociales de Guatemala.

     CUADRO No. 2: Factores y ponderación de la concentración de poder y
                              discrecionalidad

                  FACTORES
                                                                  PONDERACIÓN
       (tipo de beneficiario, criterios de
                                                     (concentración de poder y discrecionalidad)
      elegibilidad, instancia de decisión)

                    De 0 a 1                                               ALTA

                        2                                             INTERMEDIA

                        3                                                  BAJA




14
  Departamento de administración de la función pública. Riesgos de corrupción. Cartilla – Guía Gerencial.
Guía para la elaboración de mapas de riesgo de corrupción. República de Colombia, Santa Fe de Bogota,
1999.



                                                                                                      16
     CUADRO No. 3: Mapa de riesgo sobre los niveles de concentración de poder y discrecionalidad en los
                                     fondos sociales de Guatemala

 FONDO
                       DESCRIPCIÓN                                       POSIBLES RIESGOS                             PONDEREACIÓN
 SOCIAL
                                                          Definición de los factores de acuerdo a los intereses
            No se establece ninguno de los tres
FONAPAZ                                                    políticos de los funcionarios de turno. Creación de            ALTA
                         factores.
                                                       escenarios institucionales a favor del clientelismo denso.
              Se consigna los tres factores, la         Interpretación del marco legal, dando preponderancia a
              mayoría de estos aparecen en el               los preceptos contenido en la ley y reduciendo la
   FIS                                                                                                                    BAJA
                    reglamento y presentan                   efectividad de los mecanismos contenidos en el
                  contradicciones con la ley.                                   reglamento.
                    Se consigna los tipos de                 Variabilidad de la instancia que decide quien es
                beneficiario y los criterios de        beneficiario, según el contexto político. Esto favorece las
 FOGUAVI                                                                                                                 MEDIA
              elegibilidad, pero no hay claridad         condiciones para la creación de una red clientelar con
                 sobre la instancia decisoria.                                  mediadores.
             Se estable el tipo de beneficiarios,
                                                             Uso de la capacidad de decisión delegada y
            se delega la decisión de determinar
                                                        aprovechamiento de la falta de criterios de elegibilidad,
FONAGRO      quienes son beneficiarios, pero no                                                                          MEDIA
                                                          para discriminar a de los posibles beneficiarios por
                  se establecen criterios de
                                                                           criterios políticos
                           elegibilidad.
            Se establece el tipo de beneficiario,          Variabilidad de la instancia que decide quien es
                   los criterios generales de          beneficiario, según el contexto político. Esto favorece las
FONTIERRA                                                                                                                MEDIA
              elegibilidad, pero no la instancia        condiciones para la creación de una red clientelar con
                  encargada de la decisión.                                   mediadores.
                                                         Definición de los factores de acuerdo a los intereses
            No se establece ninguno de los tres
FODIGUA                                                   políticos de los funcionarios de turno. Creación de             ALTA
                         factores.
                                                       escenarios institucionales a favor del clientelismo denso.
                 Se consignan los tipos de
                                                        Discriminación de los posibles beneficiarios por criterios
            beneficiario, pero delega a la Junta
                                                       políticos y variabilidad de las instancias de decisión según
FOGUAMA     Directiva la definición de los criterios                                                                      ALTA
                                                         los contextos políticos. Altas posibilidad de relaciones
              de elegibilidad y no establece la
                                                             clientelares a través de una red con mediadores.
                     instancia decisoria.
La concentración de poder y discrecionalidad para la selección y asignación de
beneficiarios en los fondos sociales de Guatemala es MEDIA-ALTA. En el
escenario develado por el mapa de riego, se evidencia la existencia de
condiciones estructurales favorables para que afloren relaciones clientelares,
donde un individuo o un grupo de individuos puede hacer uso preferencial de la
prestación o asistencia que otorga el fondo social, a cambio de favores de orden
político, específicamente electorales.

En la práctica los órganos decisorios de los fondos sociales puede definir criterios
amplios que abran un margen suficiente de decisión para escoger a los
beneficiaron por razones privadas, sobre todo si se considera que en algunos
casos la entidad encargada de asignar es cerrada o inclusive personal, más aún si
no está sujeta a ningún mecanismo de reclamo, lo cual se abordará a detalle más
adelante.

Aunque no se incluye en el mapa de riesgo, es importante considerar para los tres
factores el rango de la normativa que los instituye. En la medida que el rango de la
normativa es menor, las posibilidades de cambiar cualquiera de los tres factores
será mayor, por tanto, será mayor la concentración de poder y discrecionalidad.
Viceversa, si el rango de la normativa es el mayor posible, las posibilidades de
cambiar los factores serán menores, reduciendo la concentración de poder y
discrecionalidad. Vale mencionar que los factores que aparecen en el mapa de
riego están consignados, en su mayoría, en los reglamentos de las leyes que
instituyen los fondos sociales,15 imprimiéndoles niveles de variabilidad relativos.

En conclusión, los niveles de concentración de poder y discrecionalidad MEDIO-
ALTO, así como el rango de la normativa que consigan los diferentes factores,
permiten afirmar que el escenario institucional de los fondos sociales es favorable
a la construcción de una red clientelar de mediadores, donde el clientelismo
político pude ser fino o denso, según sea el caso.

     4.1.2 MECANISMOS DE DENUNCIA O RECLAMO

Los mecanismos de selección y asignación de beneficiarios no son suficientes
para erradicar la concentración de poder y la discrecionalidad en los fondos
sociales. Estos mecanismos se tornan prácticamente obsoletos de no ser
complementados con mecanismos de denuncia o reclamo ante cualquier eventual
irregularidad, específicamente en el proceso de evaluación y asignación misma, lo
cuales funcionaría como una control desde los beneficiarios, es decir, desde la
ciudadanía.


15
   Tambien es por esta razón que el mapa de riego está elaborado en base al marco legal de más alto rango:
leyes y reglamentos. Esto le otroga a la herramienta mayores posibilidades de mantenerse vigente en el
tiempo, a la vez que refleja lon niveles de concentración de poder y dicrecionalidad más instituida.
La existencia de mecanismos de denuncia o reclamo va más allá de la
erradicación de la concentración de poder y la discrecionalidad. Si los fondos
sociales son los encargados de garantizar los derechos económicos, sociales y
culturales; deben existir mecanismos específicos de denuncia y reclamo ante los
actos de estas instancias, con el ánimo obligar al Estado a garantizar los derechos
de los ciudadanos. Empero, ambos temas deben verse interrelacionados, pues los
mecanismos de denuncia o reclamo, al momento que reducen la discrecionalidad,
favorecen las condiciones para el cumplimiento de estos derechos, pero también
viceversa.

La consagración de un derecho subjetivo implica tanto la imposición de
obligaciones para el sujeto pasivo como el reconocimiento a sus titulares de la
potestad de de exigir el cumplimiento de aquellos ante una instancia pertinente16.
El argumento es sencillo, si los fondos son las instituciones encargadas de
garantizar los derechos sociales, ante qué instancia específica de reclamo acude
un ciudadano cuando es excluido de una prestación o beneficio determinado. En
estos casos la discrecionalidad en la selección y asignación de asistencia social
aumenta, pues el funcionario público responsable no se siente positivamente
obligado, mientras que el ciudadano asume la prestación como un favor, no como
un derecho. Este último punto aumenta cuando la prestación la recibe el
beneficiario a través de un intermediario, como en el caso de la redes clientelares.

Lamentablemente los mecanismos específicos de denuncia o reclamo en el caso
de los fondos sociales de Guatemala son prácticamente inexistentes. Si bien
existe la posibilidad de recurrir a la vía judicial mediante un amparo, según lo
establece la Ley de lo Contencioso-Administrativo y la Ley de Amparo y Exhibición
Personal; estos recursos se consideran burocráticos y generales. En definitiva,
estos recursos se tornan ineficientes para resolver denuncias concretas y
específicas sobre irregularidades en un proceso de asignación de prestaciones a
beneficiarios. El siguiente cuadro refleja los mecanismos de reclamo o denuncia
existentes en el marco legal de los fondos sociales.

      Cuadro No. 4: Mecanismo de denuncia o reclamo de los fondos sociales

        NOMBRE                                              RECLAMO
Fondo nacional para la
                            No existen mecanismos específicos de reclamo.
   paz FONAPAZ
                            Existe un mecanismo de reclamo de carácter específico, pues una
     Fondo de Inversión     de las atribuciones de la Junta Directiva del FIS es conocer y
         Social FIS         resolver los recursos de revocatoria interpuestos contra las
                            resoluciones del Gente General respecto de las transformaciones o

16
   En este sentido, Kelsen sostiene que tener un derecho subjetivo significa tener un poder jurídico para exigir
el cumplimiento del correspondiente deber por parte de quien se encuentra obligado por medio de una acción
específica: la demanda o la queja (Cfr. Kelsen, H., Teoría General de las Normas, México, 1994, pág. 142-
143).



                                                                                                            19
                          cancelación de las EFIS.

                          Consecuentemente, se estipula que las EFIS creadas se deberán
                          transformar, para adoptar cualquiera de las formas de organización
                          contempladas en otras leyes, cuado se hubiere realizado el proyecto
                          para el cual se autorizo su constitución o cuando tenga capacidad
                          para incorporarse a la economía formal del país de conformidad con
                          los parámetros técnico-económicos que establezca la Junta Directiva
                          del FIS.

                          Establecido cualquiera de los extremos indicados en el párrafo
                          anterior, el Gerente General dictará resolución y correrá audiencia en
                          la Junta Directiva de la EFIS por el término de cinco días hábiles
                          para que se pronuncie respecto a la procedencia de su
                          transformación. Vencido dicho trámite, con su contestación o sin ella
                          el Gerente General dictará resolución ordenando la cancelación de la
                          inscripción de la empresa. Dicha resolución es recurrible mediante
                          revocatoria que conocerá y resolverá en última instancia la Junta
                          Directiva del FIS.
 Fondo guatemalteco
    de la vivienda        No existen mecanismos específicos de reclamo.
     FOGUAVI
 Fondo nacional para la
      reactivación y
  modernización de la     No existen mecanismos específicos de reclamo.
 actividad agropecuaria
       FONAGRO
                          Medios de impugnación: la ley de lo contencioso administrativo será
   Fondo de tierras
                          aplicable para impugnar actos o resoluciones administrativas
    FONTIERRAS
                          derivadas de esta ley.
  Fondo de desarrollo
indígena guatemalteco     No existen mecanismos específicos de reclamo.
      FODIGUA
  Fondo guatemalteco
  de medio ambiente       No existen mecanismos específicos de reclamo.
      FOGUAMA

Todos los fondos sociales citan en los considerandos de sus decretos y acuerdos
de creación las obligaciones del Estado relativas a los derechos sociales, pero
según se constata ninguno de ellos contiene mecanismos específicos de reclamo
ante el incumplimiento y violación de estos derechos.

El FONTIERRAS refiere a la Ley de lo Contencioso – Administrativo, como un
mecanismo general de reclamo ante cualquier acto de la administración pública,
pero tampoco contiene mecanismos específicos y ágiles que le permitan a los
beneficiarios garantizar sus derechos sociales, elevando la discrecionalidad y el
poder de los funcionarios públicos encargados de estas instancias. Por su lado, el
FIS establece un mecanismo de reclamo, pero particular y focal, que consiste de
manera exclusiva en recursos de revocatoria interpuestos contra las resoluciones
del Gente General respecto de las transformaciones o cancelación de las
Empresas del Fondo Social de Inversión –EFIS-.



                                                                                                   20
En conclusión, lo mecanismos de denuncia o reclamo de los fondos sociales son
prácticamente inexistentes, lo cual disminuye el impacto de los mecanismo de
selección y asignación de beneficiarios, acrecentando de esta manera la
concentración del poder y la discrecionalidad, es decir, las condiciones favorables
para el clientelismo político y la corrupción.

     4.2.    FALTA DE TRANSPARENCIA

     4.2.1. MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PUBLICA

El derecho de acceder a la información pública es, ante todo, el corolario al
principio republicano de la publicidad de los actos del gobierno; como tal es una de
las condiciones indispensables para la profundización y construcción de la
democracia, sentando la base más importante para el ejercicio de una ciudadanía
integral. A su vez, este derecho se constituye en uno de los mecanismos más
efectivos para promover la transparencia del sector público, pues pone a la vista
de todos los ciudadanos su funcionamiento.

A decir de Roberto Saba, mucho se habla en estos días del problema de la
corrupción y de sus perniciosos efectos sobre el funcionamiento del gobierno.
También se dice que una de las estrategias más efectivas dirigidas a luchar contra
ese mal de los gobiernos es el de tornar sus actos más transparentes y a ellos
más responsables frente a la ciudadanía y a los organismos de control.17 En ese
sentido, el acceso a la información en poder del Estado es un antídoto contra la
corrupción y el clientelismo político, es la condición inherente a la transparencia de
los actos públicos.

En el caso de Guatemala, el acceso a la información es un derecho garantizado
constitucionalmente, según el cual todos los actos de la administración son
públicos, pudiendo el ciudadano interesado a acceder a todo tipo de documentos
en poder del Estado, salvo las excepciones consignadas.18 Además, el Estado
guatemalteco ha suscrito varios pactos y convenios internacionales donde se
encuentra contemplado el derecho de acceso a la información pública. 19

No obstante, si bien se reconoce como positivo que el acceso a la información sea
un derecho constitucional, es un hecho que sin el desarrollo pertinente de estas

17
   El derecho de la persona de acceder a la información en poder del gobierno, Roberto Saba, publicado en El
Derecho comparado a la Información, Número 3, enero – junio 2004, UNAM, México. D.F.
18
   Art. 30 de la Constitución Política de la República.
19
   El pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Organización de Naciones Unidas, que contempla en
el artículo 19 el derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir información. Ratificado por Guatemala
mediante el decreto 9-92 del Congreso de la Republica; y la Convención Americana de Derechos Humanos
(Pacto de San José), que en su artículo 13 contempla la libertad de buscar, recibir y difundir información.
Ratificado por Guatemala mediante el decreto 6-78 del Congreso de la República; entre otros.



                                                                                                         21
disposiciones mediante una ley ordinaria y unitaria, los preceptos existentes para
el acceso a la información pública se caracterizan por ser generales, parciales y
dispersos.20 Varios informes han probado que la falta de una ley como la
mencionada y el escaso o nulo desarrollo de preceptos particulares de acceso a la
información en las diversas leyes ordinarias o normativas existentes, crean un
clima institucional que favorece la violación del derecho de acceso a la información
pública.21

La estructura institucional de los fondos sociales es reflejo del contexto referido, ya
que el desarrollo del derecho constitucional de acceso a la información pública en
el marco legal de estas instancias es escaso, cuando no es inexistente. El
siguiente cuadro refleja los mecanismos específicos de acceso a la información
pública contenidos en el marco legal de los fondos sociales.

        Cuadro No. 5: Mecanismos de acceso a la información en los fondos
                                   sociales

           NOMBRE                              ACCESO A LA INFORMACIÓN
                               Una de las atribuciones de la Junta Directiva es difundir los
      Fondo Nacional para
                               resultados de la entidad, a través de informes y/o la memoria de
       la Paz FONAPAZ
                               labores.
       Fondo de Inversión      No existen mecanismos específicos de acceso a la información
           Social FIS          pública.
      Fondo Guatemalteco       Es una del las funciones específicas del Ministerio de
         de la Vivienda        Comunicaciones (…) desarrollar un sistema nacional de información
           FOGUAVI             de vivienda y asentamientos humanos.
      Fondo Nacional para la   Una de las funciones de la Unidad Técnica de Seguimiento y
           reactivación y
                               Evaluación del FONAGRO es desarrollar un sistema de divulgación
       modernización de la
      actividad agropecuaria   y comunicación de las distintas actividades desarrolladas con
            FONAGRO            recursos del FONAGRO.
                               Dentro de las atribuciones del Gerente General encontramos la de
                               difundir las actividades del Fondo de Tierras e informar a la opinión
        Fondo de Tierras       pública sobre la utilización de los recursos financieros. En la misma
         FONTIERRAS            línea, para el nombramiento del Gerente General, la convocatoria al
                               concurso de oposición deberá hacerse a través del Diario Oficial y
                               en otro de mayor circulación del país.
      Fondo de Desarrollo
            Indígena
                               No existen mecanismos específicos de acceso a la información.
         Guatemalteco
           FODIGUA
      Fondo Guatemalteco
       de Medio Ambiente       No existen mecanismos específicos de acceso a la información.
          FOGUAMA



20
     Informe Independiente de la Convención Interamericana contra la Corrupción. Acción Ciudadana.




                                                                                                       22
En el cuadro se aprecia que 3 de los 7 fondos sociales no poseen ningún
mecanismo específico de acceso a la información, mientras los otros 4 fondos
restantes incluyen mecanismos claramente insuficientes. El FONAPAZ y el
FONTIERRAS contemplan la atribución de difundir los resultados y actividades
obtenidos o realizados, mientras que el FOGUAVI y el FONAGRO contemplan
como funciones de sus órganos el desarrollo de un sistema nacional de
divulgación e información.

Si bien en ambos casos la publicidad los actos administrativos –o parte de ellos-
es obligatoria para los fondos sociales, estos mecanismos carecen de falencias
trascendentales. Primero, no se reconoce de manera específica el derecho del
ciudadano a solicitar la información en manos de los fondos sociales que sea de
su interés, como tampoco se establecen procedimientos específicos para hacerlo
efectivo. Segundo, no existen recursos ante la denegatoria del acceso a la
información en manos de estas instancias, ni sanciones administrativas ante la
violación del derecho de acceso a la información. Tercero, además de la
obligación de publicar la información pública, debe ser igualmente una obligación
producirla y sistematizarla.22

La insuficiencia de los mecanismos específicos existentes para acceder a la
información en poder de los fondos sociales, se refleja al momento de hacer
efectivo este derecho en la práctica, al momento de probar los débiles
mecanismos existentes para acceder a la información pública. Bajo esa
perspectiva, Acción Ciudadana y el Observatorio Ciudadano para el Libre Acceso
a la Información, realizaron entre diciembre de 2004 y enero de 2005, un ejercicio
ciudadano de acceso a la información pública en poder de los fondos sociales. El
resultado de este esfuerzo se refleja en el cuadro siguiente.




22
  Ver: El derecho de la persona (…) Roberto Saba. Op. Cit. Además, los elementos enunciados están
contenidos en “Los Principios de Lima”, libertad de expresión y acceso a la información en poder del Estado.



                                                                                                         23
   Cuadro No. 6: Resultados del ejercicio de acceso a la información en los
                             fondos sociales.

                                             CLASIFICACIÓN DE LA INFORMACIÓN RECIBIDA
                                    A          B        C        D       E        F                                   G
INFORMACÍÓN
REQUERIDA                       FONAPAZ      FODIGUA       FONAGRO       FOGUAVI       FONTIERRA FOGUAMA             FIS
Presupuesto asignado y
                                                                                                                     No
ejecución presupuestaria al     Completo     Incompleto    Incompleto    Completo       Completo     Completo
                                                                                                                   recibida
último trimestre del 2004
Planificación estratégica y
operativa del 2004, que
incluyan los programas y                                                                                             No
                                Incompleto   No recibida   No recibida   Incompleto    Incompleto    Incompleto
proyectos planificados e                                                                                           recibida
implementados para el
período.
Población beneficiaria del
fondo, especificando
segmentación con base en
programas y proyectos
                                                                                                                     No
aprobados y eventualmente       Incompleto   No recibida   No recibida   No recibida   No recibida   No recibida
                                                                                                                   recibida
rechazados. Asimismo, con
relación a la población
indígena, garífuna, juventud
y mujeres.
Mecanismos de definición y
asignación de los                                                                                                    No
                                Completo     Incompleta    No recibida   No recibida    Completa     Incompleto
programas y proyectos en                                                                                           recibida
función de los beneficiarios.
Descripción de los
mecanismos legales e
institucionales específicos
de que dispone la población
                                                                                                                     No
para resolver                   Completo     No recibida   No recibida   No recibida    Completa     No recibida
                                                                                                                   recibida
irregularidades, errores y
reclamar sus derechos
como beneficiarios del
fondo.
Descripción de los
mecanismos legales e
institucionales que
                                                                                                                     No
garantizan el libre acceso a    Incompleto   No recibida   No recibida   No recibida    Completa     Incompleto
                                                                                                                   recibida
la información y la
participación ciudadana con
relación al fondo.


Del cuadro resalta que ninguno de los fondos sociales entregó la información
requerida de manera completa. FONAPAZ y FONTIERRAS fueron las
instituciones que más información completa entregaron, contra el FIS que no envío
la información requerida y FONAGRO que solo respondió a uno de los seis
requerimiento.

En general, la tendencia dominante es la denegatoria de la información solicitada,
con un total de 22 requerimientos no respondidos, frente a los 42 formulados. En
muchos casos se puede argumentar que la información no se entrega por falta de
disponibilidad de la misma o por falta de voluntad política, pero estas son excusas
o debilidades del sistema público. En realidad, la información en poder del Estado



                                                                                                                       24
no se entrega en la mayoría de los casos, por la falta de mecanismos objetivos e
impersonales que garanticen el derecho de libre acceso a la información. Por
ejemplo, con relación a la disponibilidad y calidad de la información, ya se ha
mencionado que debería ser obligación de Estado producirla y sistematizarla, no
obstante, 11 de los 42 requerimientos fueron respondidos de manera incompleta,
frente a solamente 9 respondidos de manera completa.

En conclusión, el acceso a la información pública en el caso de los fondos sociales
carece de mecanismos suficientes, eficaces y efectivos. En consecuencia, la mitad
de los requerimientos de información formuladas no fueron respondidos, mientras
que poco menos de un 25% fue respondido de manera apropiada y pertinente. Los
mecanismos de acceso a la información pública, como condición inherente y
esencial de la transparencia de los actos públicos y como un antídoto contra la
corrupción y el clientelismo político, son insuficientes y débiles en el caso de los
fondos sociales de Guatemala.

   4.2.2. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA:

La participación ciudadana es uno de los mecanismos más poderosos de combate
contra la corrupción. La importancia y el poder de la participación ciudadana
devienen de la democracia moderna. En las republicas democráticas el poder
reside en el pueblo, quien delega su ejercicio en funcionarios públicos que deben
orientar sus acciones al bien común. Si el ejercicio del poder delegado se desvía
hacia al interés privado mediante actos corruptos, corresponde a los ciudadanos
exigir que esa situación sea detectada, sancionada y erradicada. El ciudadano se
constituye en el principal afectado por la corrupción, consecuentemente se debería
constituir en el principal sujeto de cambio.

La participación ciudadana como práctica política no es homogénea, por el
contrario, existen diferentes mecanismos de participación diferenciadas según sus
grados de incidencia política. El Mecanismo de Seguimiento a la Implementación
de la Convención Interamericana contra la Corrupción –CICC- presenta una
clasificación sobre los diversos mecanismos de participación ciudadana, a saber:

            Cuadro No. 7: Mecanismo de participación ciudadana

             MECANISMO                                  DESCRIPCIÓN
Mecanismos de consulta.                   Mecanismos que permitan a quienes
                                          desempeñan funciones públicas solicitar y
                                          recibir reacciones de la sociedad civil y de
                                          las organizaciones no gubernamentales,
                                          teniendo en cuenta el valioso aporte que
                                          para los esfuerzos destinados a prevenir la
                                          corrupción se deriva de estos mecanismos




                                                                                    25
                                            de consulta.
Mecanismos       para     estimular    una Mecanismos que permitan la participación
participación activa en la gestión pública. activa de la sociedad civil y de las
                                            organizaciones no gubernamentales en los
                                            procesos de adopción de políticas y
                                            decisiones públicas, como parte de los
                                            esfuerzos destinados a prevenir la
                                            corrupción.


Mecanismos de participación en         el Mecanismos que permitan la participación
seguimiento de la gestión pública.-       de la sociedad civil y de las organizaciones
                                          no gubernamentales en el seguimiento de la
                                          gestión pública, con el fin de lograr los
                                          propósitos de prevenir, detectar, sancionar y
                                          erradicar los actos de corrupción pública.

La diferencia entre los diferentes mecanismos de participación, como se puede
constatar, son los niveles de incidencia y vinculación con la decisión pública de
cada uno de ellos, así como el momento de su implementación. La consulta es el
mecanismo menos incidentes, menos vinculante y previo a la decisión pública; la
participación activa es el mecanismo más incidente, más vinculante y aplicable
durante el ejercicio de la gestión pública; mientras que la consulta aparece como un
mecanismo de monitoreo social, evidentemente posterior a la gestión.

En base a esa clasificación, se realizó el estudio de los mecanismos de
participación ciudadana contenidos en el marco legal de los fondos sociales de
Guatemala. En el caso particular de estás instancias, los mecanismos de consulta
serán entendidos principalmente como los mecanismos que los potenciales
beneficiarios poseen para priorizar o solicitar la inversión pública (sin que esto
excluya otros mecanismos propios de la consulta). Los mecanismos de
participación serán entendidos como aquellos espacios de toma de decisiones
donde participe la sociedad civil. Finalmente los mecanismos de seguimiento serán
las disposiciones legales específicas que permitan el monitoreo de los fondos
sociales. A continuación se presenta un cuadro donde aparecen clasificados los
mecanismos de participación ciudadana contenidos en el marco legal del fondo
social.




                                                                                     26
                    CUADRO No. 8: Mecanismo de participación ciudadana en los fondos sociales

 FONDOS                                                                                                                  MECANISMOS
                   MECANISMOS DE CONSULTA                              MECANISMOS DE PARTICIPACION
SOCIALES                                                                                                                 SEGUIMIENTO
FONAPAZ     No existen                                         No existen                                               No existen
            Uno de los requisitos mínimos para que una         No existe                                                No existen
            inversión no reembolsable ordinaria sea
   FIS      aprobada, es que los proyectos hayan sido
            solicitados por los grupos o comunidades en
            situación de pobreza y extrema pobreza.
            Les corresponde a los Consejos de Desarrollo       En la Junta Directiva participan: un represente de la    No existen
            identificar y priorizar la demanda de soluciones   Asociación Nacional de Construcción de Vivienda y
FOGUAVI
            habitacionales.                                    un representante de la Federación Nacional de
                                                               Cooperativas de Vivienda -FENACOVI-.
            No existen                                         En     el    Consejo     Directivo  participan:   dos    No existen
FONAGRO                                                        representantes de los sectores agropecuarios no
                                                               gubernamentales.
            No existen                                         En el Consejo Directivo participan un Director Titular   No existen
                                                               y su suplente de cada una de las siguientes
                                                               instancias: la Cámara del Agro de Guatemala; las
FONTIERRA                                                      organizaciones Indígenas con personalidad jurídica;
                                                               las organizaciones campesinas personalidad
                                                               jurídica; y el movimiento cooperativo federado y no
                                                               federado.
            Las actividades, proyectos y programas             La naturaleza de la institución es participativa, la     No existen
            atenderán ineludiblemente la priorización de       cual asume en todas sus instancias una estructura
            necesidades de la población beneficiaria. Para     bipartita: gobierno y organizaciones mayas.
FODIGUA
            el efecto, se debe consultar con las
            organizaciones indígenas y las autoridades del
            pueblo maya para definir las políticas internas.
            No existen                                         El Sistema Nacional de Gestión Ambiental, como           No existen
                                                               órganos de coordinación interinstitucional esta
FOGUAMA                                                        integrado, entre otros, por las organizaciones no
                                                               gubernamentales que tengan objetivos similares o
                                                               relacionados.
En términos generales el cuadro refleja una relativa debilidad con relación a los
mecanismos de participación ciudadana. Solamente el FOGUAVI y el FODIGUA
consignan en su marco normativo 2 de los 3 mecanismos de participación
ciudadana, mientras que 4 de los fondos posees solo un mecanismo, y el
FONAPAZ no posee ninguno.

Si se observa detenidamente, el mecanismo que aparece más reiteradamente es
la participación activa en la gestión pública, con 5 fondos que lo contienen en sus
marcos legales. En principio podría parecer que la estructura institucional de los
fondos sociales está orientada a la participación ciudadana incidente y vinculante
durante la gestión pública. Empero, atrae la atención la debilidad de los
mecanismos de consulta y la ausencia total de los mecanismos de seguimiento,
sobre todo si se considera que existe debilidad institucional con relación a los
mecanismos de reclamo y de acceso a la información.

Podría pensarse, entonces, que la participación a más alto nivel, tal como se
visualiza en el cuadro anterior, no contribuye necesariamente a la transparencia
de la gestión pública, al menos no si los mecanismos para facilitar la participación
activa a bajo nivel son débiles o inexistentes. Inclusive, podría pensarse en un tipo
de participación ciudadana instrumental, donde en el peor de los casos hasta los
representantes de la sociedad civil podrían convertirse en parte de las redes
clientelares.

Según Eduardo Ballón, la participación de la sociedad civil en la operación de los
fondos sociales está lejos de ser parte de la construcción de un consenso social
como se pretende. Se trata, por lo general, de una relación instrumental. Al
tratarse de una relación puramente instrumental, los riesgos del clientelismo tan
común en el gasto y la política social de la región, no logran ser superados23.

En conclusión, los fondos sociales cuentan con mecanismos de participación
ciudadana débiles e inacabados, orientados esencialmente a la participación
activa en la gestión pública, descuidando notablemente los mecanismos de
consulta y seguimiento a la gestión pública. Esto crea un contexto institucional que
promueve la participación a más alto nivel, pero dificulta la participación del
ciudadano de a pie. A su vez este contexto genera incertidumbre en términos
políticos, pues los posibles escenarios son desde la promoción de transparencia
mediante los mecanismos de participación a alto nivel, hasta el copamiento de los
representantes de la sociedad civil como parte de las redes clientelares.




23
     Ver: Eduardo Ballón (....) Op. Cit.
     5. EL CONTROL Y LA FISCALIZACIÓN PARLAMENTARIA24

Uno de los ideales básicos de la democracia es la existencia de reglas claras que
establecen quién esta autorizado a tomar las decisiones colectivas y bajo que
procedimientos. En la medida que estas normas se orientan al bien común, su
quebrantamiento representa el quebrantamiento de la democracia misma. Es por
eso que los Estados democráticos se dotan de instituciones encargadas de
controlar y fiscalizar las funciones públicas.

En términos generales el control y la fiscalización es la acción de increpar o
inspeccionar los actos ajenos. En un sistema democrático, el control y la
fiscalización es la capacidad que posee una institución para conocer, examinar,
analizar y valorar la información relativa a las acciones u omisiones de otra
institución. Además, esta capacidad debe estar orientada al bien común y debe
ser desarrollada según estándares legales establecidos previamente.

El control y la fiscalización suponen la existencia de dos actores, uno activo y otro
pasivo. Al primero podríamos llamarlo el examinador, en tanto que el segundo se
constituiría en el examinado. Según Egbert Kaltenbanch, ha existido y existe una
contradicción entre los intereses del examinador, quien quiere conocer lo más
posible, y el examinado, quien quiere mantener apartadas ciertas cosas de los
ojos del examinador.25 Sin embargo, esta relación dicotómica también permite el
desarrollo de elementos favorables al control y la fiscalización, como
independencia y equilibrio entre ambos actores.

Samuel Huntington apuesta al desarrollo de una relación de control y balance -
check and balance- propio de los sistemas de democráticos maduros.26 Esta
relación permite que el examinador, en la medida que tiene intereses contrarios al
examinado, mantenga independencia en su tarea contralora y fiscalizadora. Al
mismo tiempo, el establecimiento de reglas claras cuyo fin sea el bien público y
colectivo, generará un marco orientado al balance entre ambos actores
institucionales.

El control y la fiscalización cuyo fin sea el bien común presentan, al menos, dos
tipos determinados por el carácter público o privado de los actores y su
interrelación. Existe control y fiscalización cuando un actor privado se constituye
en examinador de un actor público que pasa a ser examinado, también existe
fiscalización cuando un actor público examina a otro actor público. En el primer
24
   Esta sección se realizó tomando como base los Cuadernos del Congreso, especialmente el fascículo 2:
Función de control político y función financiera y presupuestaría del Congreso de la República. Acción
Ciudadana. Guatemala, 2004.
25
   Egbert Kaltenbanch. El examen de os gastos secretos, en Josef Thesimg y Wilhelm Hofmesiter: Control
financiero en la democracia, Buenos Aíres, KAS – CIEDLA, Pág. 142.
26
   Samuel P. Huntington, The modest meaning of democracy, en Roberto A. Pastor (ed.), Democracy in
Americas, stopping te pendulum; Mey York, Hoomes an Meier, 1989. Pág. 10-15.



                                                                                                   29
caso se habla de fiscalización vertical, en el segundo caso de fiscalización
horizontal.

En un sistema democrático, la división de poderes del Estado es el principio y el
marco de acción más importante para el desarrollo del control y fiscalización
horizontal. La Constitución Política de la República de Guatemala sienta las bases
para el control y la fiscalización horizontal, al afirmar que la soberanía radica en el
pueblo, quien la delega para su ejercicio en los Organismos Legislativo, Ejecutivo
y Judicial, y al prohibir la subordinación entre estos tres poderes27.

No obstante, la división y el equilibrio de poderes no se logra tan solo
distribuyendo distintas funciones en diversos órganos, es imprescindible, además,
otorgar a éstos la facultad de controlar y fiscalizar de algún modo el actuar de los
otros detentadores del poder. En otras palabras, es necesario el establecimiento
de instancias examinadoras independientes a diversos niveles, reguladas por un
marco normativo claro, preciso y orientado al interés colectivo.

Considerando que controlar y fiscalizar lo público es esencialmente un derecho
ciudadano, y que los parlamentos nacionales son la expresión más rica y compleja
del poder ciudadano delegado, corresponde a estos organismos la función
contralora y fiscalizadora por excelencia. En realidad, la fiscalización parlamentaria
responde a la idea de que estos poderes representan la voluntado popular, siendo
por tanto los órganos más idóneos para ejercer el control y fiscalización de las
funciones públicas.

El Congreso de la República se constituye, entonces, en el órgano de control y
fiscalización más importante del Estado de Guatemala, responsable de la tarea
contralora y fiscalizadora más representativa y democrática. Este hecho se refleja
en la Constitución Política de la República, en la Ley Orgánica del Organismo
Legislativo y en otros cuerpos normativos, que otorgan al Congreso de la
República funciones de control político y de fiscalización presupuestaría, tal como
se verá más adelante.

En teoría el control y fiscalización parlamentaria se divide en funciones específicas
del Congreso de la República: la función de fiscalización presupuestaría y la
función de control político. La primera de ellas orientada, como su nombre lo
indica, a la fiscalización de las diferentes etapas del ciclo presupuestal; mientras
que la segunda se orienta al control de la pertinencia y la eficiencia de la actividad
gubernamental. En la práctica, para efectos de un control y fiscalización
parlamentaria efectiva, es inadecuado desvincular una función de la otra.




27
     Art. 141, Constitución Política de la República de Guatemala.



                                                                                    30
   5.1.   MECANISMOS DE            FISCALIZACIÓN        PARLAMENTARIA          DEL
          PRESUPUESTO:

La fiscalización parlamentaria del presupuesto es la capacidad que posee el
Congreso de la República de conocer, examinar, analizar y evaluar las diferentes
etapas del ciclo presupuestal. En otras palabras, al Congreso de la República le
corresponde desempeñar un rol fundamental en la asignación de fondos y en el
control de la ejecución de los mismos. Dicho rol, lejos de ser una acción
meramente administrativa y/o técnica, supone adoptar y defender criterios de
equidad y justicia que reproduzcan o mejoren las desigualdades socioeconómicas.

La fiscalización parlamentaria del presupuesto se encuentra indefectiblemente
enmarcada en el ciclo presupuestal, el cual se divide en cuatro etapas: 1) la etapa
de elaboración del presupuesto a cargo del Poder Ejecutivo, que a su vez se
subdivide teóricamente en la planeación, programación, integración y
presentación; 2) la etapa de discusión y aprobación del presupuesto, a cargo del
Poder Legislativo, la cual es quizá la más visible y política del proceso
presupuestal, donde se aprueban o modifican los criterios la política económica
pública; 3) la etapa de ejecución, en que todas las instituciones que reciben
recursos públicos desarrollan sus programas en los términos del presupuesto
aprobado para el año en turno; 4) finalmente se encuentra la etapa de
fiscalización, donde el gobierno realiza actividades de auditoria y de control
interno, a cargo de los entes contralores específicos.

Es muy importante comprender la potencialidad de las herramientas de
fiscalización a lo largo del ciclo presupuestal, ya que las mismas no sólo permiten
ejercer un control activo sobre la aprobación del presupuesto y la gestión de la
administración pública, sino también monitorear la pertinencia y ejecución de las
asignaciones presupuestarias, la calidad y eficiencia de las erogaciones, así como
la posterior rendición de cuentas.

El desarrollo de habilidades y capacidades de fiscalización parlamentaria en el
marco del ciclo presupuestal permite a los legisladores liderar la promoción de la
transparencia desde un lugar que habitualmente se encuentra vacante, al mismo
tiempo que les permite posicionarse internamente en el Congreso, frente al
Ejecutivo y frente a la sociedad civil desde un lugar novedoso.

De manera específica, los mecanismos de fiscalización parlamentaria son
herramientas eficaces para la evaluación del impacto de las políticas públicas. En
el marco de una nueva política social, dichos mecanismos se constituyen en
herramientas poderosas para evaluar la eficiencia y eficacia del gasto social
ejecutado a través de los fondos sociales.

En la medida que estas herramientas sean parte de una estrategia integral,
focalizada y sostenida de fiscalización de los fondos sociales, es posible hablar de



                                                                                 31
reducción de los espacios institucionales que generan condiciones para el
afloramiento de la corrupción y del clientelismo político en estás instancias. A
continuación se detalla cada uno de estos mecanismos de fiscalización
parlamentaría y su funcionalidad como herramientas que permiten la eficiencia y
eficacia del gasto social y reducir el clientelismo político en los fondos sociales.

   5.1.1. Aprobación, modificación o improbación del presupuesto:

La primera etapa del ciclo presupuestal, la etapa de elaboración del presupuesto,
es bastante cerrada. En el marco legal relativo a la fiscalización parlamentaría del
presupuesto no existen mecanismos para el efecto. No obstante, en la etapa de
discusión y aprobación del presupuesto, el Congreso de la República cuenta con
mecanismos de fiscalización importantes.

A partir del 2 de septiembre hasta el 01 de diciembre del mismo año, el Congreso
de la República tiene la responsabilidad constitucional de aprobar, modificar o
improbar el presupuesto de ingresos y egresos del Estado que regirá el siguiente
año fiscal. En línea con lo que se ha afirmado, la aprobación, modificación o
improbación del presupuesto se convierte en un mecanismo efectivo para la
fiscalización parlamentaría, ya que el presupuesto es la expresión de las políticas
del Estado y el Congreso tiene todas las potestades necesarias para
perfeccionarlo o reorientarlo.

Debido a que no existe un proceso legislativo específico para el efecto, la
aprobación, modificación o improbación de la Ley de Ingreso y Egresos de cada
año se realiza según los procedimientos legislativos ordinarios. A continuación, se
presenta un cuadro que contiene los diferentes momentos de la etapa de
discusión y aprobación del ciclo presupuestario, identificando los espacios de
incidencia para hacer efectiva la fiscalización parlamentaria.




                                                                                 32
     CUADRO: No. 9: Proceso legislativo y fiscalización parlamentaria

  Proceso
                          Descripción.                 Fiscalización parlamentaría
 legislativo
Lectura     y Tras la lectura de presentación         El Organismo Legislativo, a través
remisión a la al Pleno del Congreso, el               de la Comisión, puede fijar los
comisión      proyecto de presupuesto es              límites   máximos       de      las
específica    remitido a la Comisión de               asignaciones presupuestarias y
              Finanzas Públicas y Moneda.             las operaciones de crédito
                                                      público.
                 Esta comisión debe analizar el
                 proyecto y    emitir dictamen        Los miembros de la Comisión
                 favorable o desfavorable sobre       podrán     proponer     enmiendas
                 en un plazo no mayor de 40           parciales o totales al proyecto de
                 días.                                presupuesto.

                El principal objeto de análisis de    Las enmiendas aprobadas por la
                la comisión es ilustrar al Pleno      comisión podrán ser incorporadas
                con sus conocimientos y los           al emitirse el dictamen o bien
                estudios que haya hecho acerca        presentarse en la discusión por
                del proyecto.                         artículos del proyecto.
Emisión     del Una vez finalizado el trámite en      El dictamen de la comisión puede
dictamen        comisión      y     emitido      el   ser acompañado de estudios que
                correspondiente dictamen, se          hayan      hecho       sobre   el
                envía al pleno para su                presupuesto.
                discusión, juntamente con sus
                antecedentes y el proyecto de
                presupuesto.
Discusión en el El debate sobre el proyecto de      Debido que no existe un límite
pleno           ley y dictamen se efectuará en      regulado para el número de
                tres sesiones y no podrá votarse    enmiendas que el Congreso le
                hasta que se tenga por              puede hacer al proyecto de
                suficientemente discutido en su     presupuesto, en el momento de la
                tercer debate.                      discusión     pueden     plantearse
                                                    propuestas de enmienda a la
                 El voto favorable al proyecto totalidad del proyecto o cada uno
                 obliga a que se continúe con la de sus artículos.
                 discusión de la ley por artículos,
                 y el voto en contra desechará el En la discusión por artículos, los
                 proyecto de ley.                   diputados       podrán    presentar
                                                    enmiendas por supresión total,
                                                    por supresión parcial, por adición,
                                                    por sustitución parcial o total.
Votación.        El proceso para la aprobación Hacer uso estratégico del voto y
                 del presupuesto general de generar              alianzas    para     la
                 ingreso y egresos del Estado se aprobación de un presupuesto
                 realiza mediante votación breve adecuado a las necesidades
                 (levantando la mano) y por nacionales.




                                                                                        33
                  mayoría absoluta (mitad más
                  uno del total de diputados que
                  integran el pleno).

La aprobación, modificación o improbación del presupuesto es un mecanismo que
puede ser colocado al principio, al final o en el medio de una estrategia focalizada
y sostenida a largo plazo de fiscalización parlamentaría. En el caso de la
fiscalización de los fondos sociales, dado que su práctica sería un ejercicio
innovador, es conveniente ubicarlo en el medio o al final de dicha estrategia. Esto
debido a que el uso del resto de herramientas de fiscalización parlamentaría
proveería insumos para la incidencia en la etapa de discusión y aprobación del
presupuesto.


                              FUNDAMENTO LEGAL:
           Art. 183, literal j) y 171 literal b) de la Constitución Política de
            la República de Guatemala.
           Art. 14 literal m), 39, del articulo 109 al 133 de la Ley
            Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto No. 63-94.
           Art. 23, 24, 26 y 65 de la Ley Orgánica del Presupuesto,
            Decreto No. 101-97.


   5.1.2. Conocimiento de los presupuestos municipales:

La Ley Orgánica del Presupuesto indica que, para fines de consolidación, de
cuentas e información que debe efectuar el Organismo Ejecutivo, las
municipalidades remitirán al Ministerio de Finanzas Públicas, al Congreso de la
República y a la Contraloría General de Cuentas, su presupuesto de Ingresos y
Egresos aprobados.

Si bien en este caso son las Corporaciones Municipales las entidades encargadas
de aprobar o modificar el presupuesto municipal, el hecho que el Congreso deba
contar con los presupuestos municipales para fines de consolidación, cuentas e
información a cargo del Ejecutivo, indica mucho. En esa disposición normativa se
encuentra contenido, aunque de manera muy laxa aún, las bases de un
mecanismo de fiscalización parlamentaria relacionado con los presupuestos
municipales.

Este mecanismo es de mucha importancia para la fiscalización de los fondos
sociales, aunque es preciso combinarlo con otros existentes. La importancia
específica para este manual deviene de la estrecha relación que poseen los
fondos sociales con las áreas de trabajo de las municipalidades y del Sistema




                                                                                   34
Nacional de Consejos de Desarrollo, al grado que se comparten áreas geográficas
de acción y poblaciones meta.

El escenario se torna complejo al recordar que los presupuestos de los Consejos
de Desarrollo Regionales y Departamentales son remitidos al Ministerio de
Finanzas Públicas para su incorporación al proyecto de presupuesto que luego
será aprobado, modificado o improbado por el Congreso de la República. Mientras
que el financiamiento de los Consejos Municipales es potestad de cada
Corporación Municipal.

En principio, en la medida que éste mecanismo hace del conocimiento del
Congreso de la República el presupuesto de las Corporaciones Municipales y el
mecanismo anterior (aprobación del presupuesto) lo faculta para modificar y
aprobar el presupuesto de los Consejos de Desarrollo Regionales y
Departamentales y de los Fondos Sociales, los diputados podrán saber si existe o
no superposición o traslape de los programas, planes y proyectos de ambas
instancias. En otras palabras, permitirá identificar si el presupuesto se está
ejecutado de manera coherente y coordinada.

Consecuentemente, el cruce de toda esta información permitirá identificar las
áreas de concentración de inversión pública y las razones de ello. Si la
concentración de inversión en diferentes áreas corresponde a criterios objetivos
definidos en una política pública de inversión y desarrollo, o simplemente a
criterios discrecionales que favorecen la corrupción y el clientelismo político. La
situación institucional de los fondos sociales se entenderá mejor al momento de
comprender que estos se encuentra insertos en una realidad general que lo s
condiciona. En la medida que este mecanismo de fiscalización se convierta en un
elemento que además de conocimiento del presupuesto municipal, coadyuve al
desmantelamiento de esa realidad, será funcional para efectos de la fiscalización
parlamentaría de los fondos sociales.




                                                                                35
                                              EJEMPLO No. 4.
                                  En un caso extremo, si la inversión pública
                                ejecutada a través del Sistema de Consejos de
                              Desarrollo, de las Corporaciones Municipales y de
                                 los Fondos Sociales se concentra en la zona
                                  geográfica X, pero resulta que las políticas
                                públicas y estudios realizados por el Estado –e
                             inclusive por entidades privadas- señalan que es la
                                 zona geográfica Y donde más se requiere de
                              inversión pública; es razón suficiente para pensar
                              que algo anda mal. Si además se comprobara que
                              la zona X tiene simpatía o filiación política con los
                              responsables partidistas de aprobar los diferentes
                             presupuestos causa de la concentración, podemos
                              hablar de que en la zona X se están desarrollando
                              relaciones clientelares, mientras que la zona Y es
                                       castigada por su posición política.



Recordemos que el clientelismo político se manifiesta de diferentes formas, sobre
todo si consideramos que la discrecionalidad en al asignación presupuestaria
existe a varios niveles. Dicho de otra manera, aquellas Corporaciones Municipales
que carecen de aliados efectivos en los espacios de poder, o sea, que son
incapaces de articular una relación clientelar de redes, utilizarán la
discrecionalidad a su alcance para crear una relación clientelar bilateral.

Por el contrario, el ejemplo supone la existencia de una red clientelar compuesta
por todos o algunos de los actores definidos. Así, desde quienes proponen el
presupuesto hasta quienes lo aprueban podrían ser parte de esa red, la cual se
encuentra unida por un vínculo de orden político partidista.

                            FUNDAMENTO LEGAL:
           Art. 47 de la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto No. 101-
            97.
           Art. 3 y 21 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
            Rural, Decreto 11-2002.
           Art. 131 del Código Municipal, Decreto No. 12-2002.




                                                                                      36
   5.1.3. Transferencias presupuestarías

Según la Ley Orgánica del Presupuesto, todas las trasferencias deberán ser
remitidas a la Dirección Técnica del Presupuesto, la que deberá notificarlas de
inmediato al Congreso de la República. Este mecanismo, al igual que el anterior,
permite mantener informados a los diputados acerca de la etapa de ejecución del
presupuesto.

Las transferencias y modificaciones presupuestarias son trámites discrecionales
que pueden llegar a modificar y reorientar el espíritu original definido en la etapa
de discusión y aprobación del presupuesto. En algunos casos el presupuesto
aprobado no reflejará la superposición o concentración de inversión pública en
áreas específicas (programáticas o geográficas). Será solo a través del
conocimiento y análisis de las transferencias y modificaciones presupuestarias que
se evidencien este tipo de situaciones favorables al clientelismo político.

Especial atención merecen las transferencias presupuestarias realizadas por
medio de acuerdos emitidos por el Ministerio de Finanzas Públicas y las realizadas
por resolución del Ministerio interesado, la Secretaría General de la Presidencia y
demás máximas autoridades de cada dependencia. Estas                 transferencias
presupuestarías son más discrecionales aún, pues la decisión recae en una
instancia de menor rango institucional, concentrando el poder, haciéndolo poco
fiscalizable y menos público.

Si bien mediante este tipo de transferencias presupuestarias no es posible
trasladar fondos financieros de una institución a otra, si se puede transferir
asignaciones de un programa, subprograma o proyecto a otro. En definitiva, la
línea de ejecución presupuestaria de un Fondo Social puede variar
considerablemente a partir de transferencias presupuestaría de este tipo, sobre
todo si consideramos que la mayoría de éstas instancias dependen de Ministerios
o directamente de la Presidencia de la República.

Lo no evidente en la etapa de discusión y aprobación del presupuesto, se
modificará y saltará a la vista en la etapa de ejecución del mismo. El conocimiento
de las transferencias presupuestaria permitirá a los diputados evidenciar si en el
curso de la ejecución del presupuesto, las modificaciones generan superposición o
concentración de inversión pública en áreas específicas, creando condiciones
favorables al clientelismo político.

Es importante no olvidar que en una relación clientelar de redes es más fácil copar
espacios a nivel medio. Es decir, es más probable que las creación de condiciones
favorables al clientelismo político se desarrollen después de aprobado el
presupuesto, valiéndose de mecanismos discrecionales como las transferencias
presupuestarias a cargo de los ministerio y demás instancias.




                                                                                 37
                                   FUNDAMENTO LEGAL:
             Art. 32 de la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto No. 101-
              97.



     5.1.4. Derecho a fiscalizar la ejecución presupuestaría.

Los diputados del Congreso de República, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales, deberán comprobar la programación y ejecución los gastos del
presupuesto general de ingreso y egresos del Estado, pudiendo verificar en forma
directa su cumplimiento, con la finalidad se explicitar las políticas públicas y
verificar su consistencia programática. Este uno de los mecanismos de
fiscalización parlamentaría más importante, explicito y efectivo contenido en el Ley
del Organismo Legislativo.

Evidentemente este mecanismo se encuentra inserto en la etapa de ejecución
presupuestaría, otorgando a los diputados un amplia espectro para una efectiva
fiscalización. La pregunta que salta a la vista es ¿cómo llevar a cabo una efectiva
fiscalización parlamentaría?

Para responder la pregunta primero es preciso comprender que es imposible
fiscalizar la ejecución presupuestaría de forma total, desordenada y casual. Es
necesario, por el contrario, contar una estrategia focalizada y sostenida a largo
plazo, que visualice el derecho a fiscalizar la ejecución presupuestaría como uno
de los mecanismos más importantes, pero no el único.

Segundo, es preciso contar con una metodología técnicamente sustentada. A
continuación se presenta una propuesta de metodología que permite una eficaz
fiscalización del gasto social, debido a que este manual se focaliza en la
fiscalización de los fondos sociales, como entidades encargadas del gasto social
en el marco de una nueva política social; a saber: la clasificación del
presupuesto.28

En el proceso presupuestario, todas las entidades públicas ejecutan una gran
cantidad de operaciones contenidas en los diferentes programas para cumplir sus
funciones. Por este motivo, las cuentas del presupuesto deben presentarse de
forma que faciliten la contabilidad gubernamental. Al mismo tiempo, deben permitir
una clara lectura de los tomadores de decisiones sobre el uso de los recursos. Por
lo tanto, se hace necesario adoptar un sistema de clasificaciones que ayude a


28
  Esta metodología es desarrollada de forma precisa en el documento “Herramientas para la fiscalización
parlamentaria del gasto social”, el cual sirvió de base para elaborar el presente apartado.



                                                                                                    38
ordenar todo el conjunto de información requerida de manera uniforme y presente,
de acuerdo a diversos criterios, los ingresos y gastos del gobierno.



                                                              EJEMPLO No. 5.

                                         Un ciudadano X vive en su casa, con su mujer y
                                          dos hijos. Cada hijo va a la escuela, al medico.
                                         Todos en la casa utilizan vestimentas, tienen que
                                           comprar muebles, útiles para el colegio. Si el
                                         ciudadano X quiere saber quién gasta en el total
                                        del gasto familiar, tendrá que analizar cuánto gasta
                                          cada uno de sus hijos, su mujer y el mismo. Si
                                            quiere saber para qué se gasta, tendrá que
                                        estudiar el dinero que destina al colegio, a la salud
                                           de todos, al trabajo. Y, por otro lado, si quiere
                                           saber en qué se gasta, tendrá que fijarse qué
                                          bienes adquirió (vestimentas, útiles, muebles).
                                            Finalmente, se puede obtener recursos por
                                        salarios, por ingresos de otro miembro familiar, por
                                                               créditos.



Las cuestiones enununciadas en el ejemplo son las que se traducen en las
clasificaciones del presupuesto público. Como se describe a continuación, las
clasificaciones presupuestarias nos permiten contestar preguntas como quién
gasta el dinero, para qué y en qué.

En América Latina, las clasificaciones presupuestarias han ido evolucionando en
la medida en que el gasto público se ha diversificado y complejizado. Actualmente
las clasificaciones comúnmente utilizadas son: jurisdiccional (o administrativa),
funcional y económica29 (o planteado de otra manera es quién gasta, para qué
gasta y en qué gasta). Las importancia de las clasificaciones presupuestarias es la
lectura e interpretación que puede hacerse sobre las mismas, tanto porque
facilitan la toma de decisiones de los agentes correspondientes, como porque
permite un análisis más preciso para fortalecer la rendición de cuentas del
gobierno.

Las diferentes formas de clasificación del presupuesto no se superponen, se
complementan. Por ejemplo, si se desea saber cuánto gastará en sueldos y
remuneraciones y cuánto en bienes de uso, se recurrirá solo a la clasificación

29
    Guerrero Amparán,.JP.:Valdés Palacio, Y.” Manual Sobre La Clasificación Del Gasto Público”. Programa de
Presupuesto y Gasto Público. CIDE, Mexico




                                                                                                              39
económica o por objeto del gasto. Pero para saber cuánto se gastará en sueldos
en el área educativa, o cuánto destinará Presidencia a transferencias para fines de
promoción social, se necesitará utilizar una clasificación combinada.

              CUADRO No. 10: Clasificaciones del gasto público




Al momento de fiscalizar la ejecución presupuestaría de los fondos sociales, los
diputados podrán hacer uso de esta metodología. Primero, deberán preguntarse
quién gasta, sin conformarse únicamente con identificar la institución formal –en
este caso los fondos sociales-. Una primera revisión es observar el presupuesto
asignado a cada institución del gobierno, específicamente a las relacionadas con
el gasto social, y compararla con el año anterior para analizar quienes contaron
con más recursos y quienes con menos. Es importante recordar que no puede
dejarse de analizar la variación del presupuesto producida por la inflación, ya que
esta disminuye le poder adquisitivo.

Segundo, los diputados deberán preguntarse para qué gastan los fondos sociales.
Esta parte de la fiscalización parlamentaria es clave, pues es aquí donde se
analiza la ejecución de manera descendente, desde los programas hasta las
metas, como lo indica el cuadro No. 10. Es en esta parte cuando los diputados
pueden verificar en forma directa si la ejecución presupuestaría de los fondos
sociales corresponde a criterios objetivos, o por el contrario, es desarrollada de
manera discrecional y arbitraria.




                                                                                40
Finalmente, los diputados deberán preguntarse en qué gastan los fondos sociales.
Esta clasificación por grupo de gasto permite conocer los insumos que los fondos
sociales adquieren o contratan para su operación y para la producción de bienes y
servicios. Esta medida es de utilidad para analizar la demanda de recursos
(humanos, financieros, etc.) y las compras gubernamentales. En el caso de los
fondos sociales la respuesta a la pregunta es de suma utilidad, pues muchas de
estas instancias contratan beneficiarios o instancias intermediarias. En la medida
que los mecanismos para definir en qué se gasta sean discrecionales y poco
transparentes, las condiciones para la construcción de una red clientelar serán a
todas luces favorables.


                             FUNDAMENTO LEGAL:
           Art. 55, literal f) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo,
            Decreto No. 63-94.


   5.1.5. Aprobación de la liquidación presupuestaría.

Constitucionalmente corresponde al Congreso de la República aprobar o improbar
anualmente, en todo o en parte, y previo informe de la Contraloría General de
Cuentas, el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas
públicas que le presente el ejecutivo sobre el ejercicio final anterior.

Este mecanismo de fiscalización se inserta en la cuarta etapa del ciclo
presupuestario. Para tal efecto, el Ministerio de Finanzas Públicas debe formular la
liquidación del presupuesto anual y someterla a conocimiento de la Contraloría
General de Cuentas dentro de los tres primeros meses de cada año (hasta el 30
de marzo). Recibida la liquidación, la Contraloría debe rendir un informe y emitir
dictamen en un plazo no mayor de dos meses (hasta el 30 de mayo), debiendo
remitirlo al Congreso, quien aprobará o improbará la liquidación. En caso de
improbación, el Congreso de la República deberá pedir los informes o
explicaciones pertinentes, y si fuera por causas punibles se certificará lo
conducente al Ministerio Público.

El proceso de aprobar o improbar la liquidación presupuestaría es sumamente
importante. Los diputados interesados en la fiscalización parlamentaria de los
fondos sociales deberán analizar los datos específicos contenidos en el informe de
la Contraloría General de Cuentas, según la clasificación sugerida en este manual:
fondos independientes, ministeriales o presidenciales.

El informe de la Contraloría deberá ser contrastado con todos aquellos datos
cuantitativos o cualitativos recabados a los largo de año, mediante el uso de los
otros mecanismos de fiscalización parlamentaría del presupuesto, como parte de
una estrategia permanente y sostenida. Cuando corresponda, los diputados



                                                                                 41
podrán improbar la parte del informe relativa a los fondos sociales según la
clasificación, con el fin de pedir los informes o las explicaciones pertinentes.


                             FUNDAMENTO LEGAL:
           Art. 171 literal d), y 241 de la Constitución Política de la
            República de Guatemala.
           Art. 43 y 49 literal h) de la Ley Orgánica del Presupuesto,
            Decreto No. 101-97.


   5.2.   MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO PARLAMENTARIO

La importancia del control político parlamentario radica en garantizar que la
burocracia funcione adecuadamente, que la gestión pública esté orientada al bien
común, todo en el marco de la división de poderes ejercidos según normas
establecidas. El objetivo del control político parlamentario es, entonces, el
fortalecimiento del ejercicio del poder público o su reorientación cuando sea
necesario.

El parlamento ejerce funciones de control político, dado que los diputados son
representantes directos del pueblo y un aspecto esencial de la representación
política es controlar que las acciones del Organismo Ejecutivo se ajusten al interés
colectivo. El correcto y adecuado ejercicio de los mecanismos de control político
parlamentario contenido en el marco legal guatemalteco, en tanto control y
balance, permite la reducción de los espacios institucionales favorables a la
corrupción.

Los mecanismo de control político parlamentario son herramientas eficaces en la
medida que se vinculan estrechamente con los mecanismos de fiscalización
parlamentaría del presupuesto. Para ello es preciso desarrollar las capacidades
técnicas necesarias, planificar y orientar la acción partidista en función de
objetivos concretos.

Vale aclarar que el control político parlamentario ejercido por las mayorías
partidistas afines al Organismo Ejecutivo no es idéntico al ejercido por las minorías
de oposición. En el primer caso, el objetivo es que el gobierno cumpla el programa
para el cual nació, mientras que la oposición buscará que el gobierno se acerque
más a sus posiciones. En la practica, la eficacia de ambos casos se mide en
términos de impacto social, a mediano plazo puede significar un cambio en los
programas del gobierno, una modificación en el equipo de gobierno o incluso una
modificación en las fuerzas políticas que apoyan al gobierno.




                                                                                  42
Los mecanismos de control político parlamentario aplicados a los fondos sociales
permitirán fortalecer o reorientar la acción pública a favor del desarrollo social, en
la medida que sean parte de una estrategia de fiscalización y control focalizada,
técnicamente sustentada y sostenida a largo plazo. De esta manera los diputados
velarán por que el ejercicio del poder público esté realmente orientado al bien
común y reducirán los espacios institucionales donde puede aflorar la corrupción y
el clientelismo político.

   5.2.1. Derecho de acceder a la información:

La información necesaria para el control político parlamentario de la acción
gubernamental puede provenir de los canales regulares que tienen los diputados
para informarse o para solicitar la información necesaria. Según la Ley del
Organismo Legislativo, es un derecho de los diputados recabar de la
administración pública los datos, informes o documentos, o copia de los mismos
que obren en su poder, debiendo facilitar la información solicitada, por escrito, en
un plazo no mayor de treinta días.

Más que un mecanismo específico, aquí se desarrolla el derecho constitucional de
acceso a la información pública y se sientan las bases para el efectivo ejercicio,
tanto de la fiscalización del presupuesto, como del control político parlamentario.
Al garantizar de manera explicita y específica el derecho de acceso a la
información pública a los diputados, se está garantizando la base de la
transparencia del ejercicio del poder público, mediante los mecanismos de control
político parlamentario.

Avalados por este derecho y principio, los diputados pueden acceder a todos los
datos, informes y documentos que obren en poder de los fondos sociales.
Mediante una selección efectiva, sería pertinente solicitar aquella información
relacionados con las debilidades presentadas en este manual, con el ánimo de
adentrarse en el desmantelamiento de redes clientelares.




                                                                                   43
                                               EJEMPLO No. 6.
                               Un ejemplo de la información que podría ser
                               solicita es la siguiente:
                                   Mecanismos de asignación de beneficiarios
                                    (documento donde se detallen los criterios
                                    específicos e informes de asignación
                                    encuadrada con dichos criterios, así como
                                    los medios de verificación);
                                   Mecanismo de participación ciudadana
                                    (criterios para la participación, documentos
                                    donde conste la efectiva participación
                                    ciudadana independiente);
                                   Mecanismo de acceso a la información
                                    (planes de divulgación e información
                                    cuando corresponda, estadísticas de la
                                    información solicitada, incluyendo la
                                    otorgada y la denegada)
                                   Mecanismo de reclamo (solicitudes de
                                    reclamo ingresadas y su trámite efectivo,
                                    cuando corresponda)




                           FUNDAMENTO LEGAL:
          Art. 55 literal a) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo,
           Decreto No. 63-94.


   5.2.2. Informes al parlamento:

En los regímenes presidencialistas se encuentra la entrega de un balance
periódico de la gestión gubernamental a cargo del Presidente de la República
ante el Parlamento. En la Constitución Política se encuentra la función del
Presidente de la República de presentar anualmente al Congreso, al iniciarse su
periodo de sesiones, informe escrito de la situación general de la República y de
los negocios de la administración realizados durante el año anterior.

El contenido de este informe es de especial interés para el control político
parlamentario de los fondos sociales (pese a que no existe debate sobre la
materia en el pleno del Congreso) ya que la mayoría de estos dependen de




                                                                                   44
Ministerios específicos o de la Presidencia de la República, tal como lo evidencia
el siguiente cuadro.

 CUADRO No. 11: Clasificación según dependencia de los fondos sociales

        NOMBRE                                    DEPENDENCIA

  Fondo nacional para la
                            Entidad adscrita a la Presidencia de la República.
     paz FONAPAZ
Fondo de Inversión Social   Independiente: entidad estatal descentralizada y autónoma,
          FIS               con personería jurídica y patrimonio propio.

                            FOGUAVI es una institución financiera de segundo piso
Fondo guatemalteco de la
                            adscrita al Ministerio de Comunicaciones, Transporte,
   vivienda FOGUAVI
                            Obras públicas y Vivienda.

  Fondo nacional para la
       reactivación y       El FONAGRO depende directamente del Ministerio de
   modernización de la      Agricultura, Ganadería y Alimentación, como un ente asesor
  actividad agropecuaria    y consultivo.
        FONAGRO
                            Independiente: entidad descentralizada con autonomía
     Fondo de tierras
                            funcional, personalidad jurídica, patrimonio y recursos
      FONTIERRAS
                            propios.
    Fondo de desarrollo     FODIGUA es un organismo nacional de desarrollo del
  indígena guatemalteco     pueblo maya, desconcentrado y adscrito a la Presidencia de
        FODIGUA             la República.

                            El FOGUAMA está adscrito a la Comisión Nacional del
 Fondo guatemalteco de
                            Medio Ambiente –CONAMA-, de la que tendrá dependencia
    medio ambiente
                            administrativa y presupuestaria. La CONAMA depende a su
      FOGUAMA
                            vez del Organismo Ejecutivo.


El informe que el Presidente debe rendir anualmente al Congreso de la República
debería contener información que coadyuve al estudio y análisis de la situación
institucional de los fondos sociales que corresponda. Este informe presidencial
podría ser contrastado con la información recabada mediante el uso efectivo del
resto de mecanismos de fiscalización o control parlamentario.


                             FUNDAMENTO LEGAL:
          Art. 183 literal i) de la Constitución Política de la República.




                                                                                      45
   5.2.3. Citaciones:

En principio, según la Constitución Política, cuando para el efecto sean invitados,
los Ministros de Estado están obligados a asistir a las sesiones del Congreso, de
las Comisiones y de los Bloques Legislativos. Además, Todos los funcionarios y
empleados públicos están obligados a acudir e informar al Congreso, cuando éste,
sus comisiones o bloque legislativos lo consideren necesario.

La citación es un mecanismo de control político, es la capacidad que tiene el
Congreso de la República de invitar a todos los funcionarios y empleados públicos
a sus diferentes instancias, quienes quedan obligados a asistir. El fin de la citación
es la información y la colaboración de parte de todas las instancias del Estado,
para que el Congreso pueda desarrollar adecuadamente las funciones que le
corresponden, incluyendo por supuesto, las funciones de fiscalización y control.
Dicho de otra manera, el objetivo de este mecanismo es que el funcionario citado
explique a los diputados los pormenores de la política gubernamental del área de
su competencia, con el objeto de analizarla, y si procediera o fuera necesario,
impulsar cambios en ella.

Si bien informar y colaborar con el Congreso para la tarea de fiscalización y control
que le corresponde puede parecer limitado, en la práctica este mecanismo puede
convertirse en un medio poderoso, sobre todo si es parte de una estrategia de
control y fiscalización focalizada y sostenida a largo plazo. Una estrategia de esa
magnitud necesariamente deberá combinar los mecanismos de fiscalización
parlamentaria del presupuesto con los de control político, de una manera
técnicamente sustentada y políticamente pertinente.

Mediante la citación combinada con el derecho a fiscalizar la ejecución
presupuestaría, por ejemplo, el Congreso de la República podrá establecer si la
ejecución física de los recursos se ajusta a los avances proyectados y
presupuestados por los fondos sociales. En su defecto, sustentado en demás
pruebas devenidas del uso correcto del resto de mecanismo de fiscalización y
control parlamentario, se podrá sugerir e impulsar cambios en las políticas de
desarrollo social ejecutadas desde los fondos sociales.


                             FUNDAMENTO LEGAL:
          Art. 168 de la Constitución Política de la República.
          Art. 4, 27 y 37 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo,
           Decreto No. 63-94.




                                                                                   46
   5.2.4. Interpelaciones:

La interpelación se refiere a la capacidad del Congreso de la República de
cuestionar la acción gubernamental. Es un mecanismo de control político usual en
los regímenes de colaboración de poderes, vale decir, en los regímenes
parlamentarios y semi-presidenciales.

Consiste en el derecho que tienen los diputados de interpelar a los Ministros de
Estado o a los Viceministros encargados del despacho, los que tienen la
obligación ineludible de presentarse al Congreso a fin de responder las
interpelaciones que se le formulen. Estás podrán plantearse por uno o más
diputados siendo obligación de los interpelados responder a ellas, pues es una
responsabilidad que no puede delegarse.

La interpelación, como mecanismo de control político parlamentario, tiene
elementos que la distinguen y le otorgan una fuerza especial. Primero, no hay
asunto del ámbito de un Ministerio que no pueda ser investigado por los diputados
mediante la interpelación, salvo las excepciones constitucionales. Segundo, esta
función de los diputados constituye una garantía constitucional para el ejercicio
parlamentario, por lo tanto no podrá limitárseles en su derecho de interpelar, como
tampoco procedería la calificación de las preguntas que se quisiera formular o
restringir las mismas. Tercero, la interpelación tiene efectos precisos, tal es el caso
del voto de falta de confianza, el cual puede resultar en la separación del cargo de
Ministro.

No hay que olvidar que la interpelación aplica únicamente para los Ministerios del
Estado, es decir, solo alcanza información relativa los fondos sociales de
dependencia ministerial. Esto reduce el campo acción de este mecanismo de
control política, lo cual no necesariamente lo hace menos importante, pero si
obliga a utilizarlo solo en momentos clave y con suficiente documentación que
permite generar los efectos políticos esperados.

En la fiscalización de los fondos sociales, la interpelación debe ser un mecanismo
al que debe recurrirse de manera especial y lo suficientemente fundada. Una
interpelación aislada podrá generar efectos mediáticos de corto alcance, pero muy
pocos resultados a largo plazo. En consecuencia, la interpelación debe ser un
mecanismo extraordinario, inserto necesariamente en el marco de una estrategia
de fiscalización y control de los fondos sociales.




                                                                                    47
                            FUNDAMENTO LEGAL:
          Art. 166 y 167 de la Constitución Política de la República.
          Artículo 139 al 145 de la Ley Orgánica del Organismo
           Legislativo, Decreto No. 63-94.


   5.2.5. Comisiones de investigación:

Las comisiones de investigación están previstas en todos los tipos de gobiernos
democráticos, ya que esto permite una mayor acuciosidad en la investigación, sin
que se distraiga toda la labor parlamentaría hacia el hecho investigado. Aunque en
los regímenes semi-presidenciales y parlamentarios estas no tienen gran
relevancia, se utilizan más bien como instrumentos inspectivos y a veces
preparatorios de las políticas, ya que el control político radica en el parlamento.

En el derecho comparado es común que se dote a las comisiones de investigación
con ciertas facultades coercitivas, por ejemplo, para obligar a las personas a
declarar, si su testimonio es requerido en el curso de las averiguaciones. En la
práctica, las comisiones constituyen un instrumento significativo de la acción de la
oposición, aunque normalmente están dominadas por la mayoría parlamentaría
por su composición usualmente proporcional.

En Guatemala es una atribución constitucional del Congreso de la República
nombrar comisiones de investigación en asuntos específicos de la administración
pública, que plantean problemas de interés nacional. Estas comisiones son
creadas mediante un acuerdo del Congreso, donde se determinarán sus
atribuciones y sus integrantes. Estas comisiones, en tanto extraordinarias y
específicas, tiene un carácter técnico de estudio y de conocimiento de los diversos
asuntos; pero a la vez tiene la facultad de requerir la presencia y colaboración de
funcionarios, representantes o técnicos de cualquier institución pública o privada.

Los dictámenes de las comisiones de investigación tienen como principal objeto
ilustrar el pleno con sus conocimientos y los estudios que haya hecho del asunto,
pero también existe la posibilidad de adjuntar al dictamen el respectivo proyecto
de decreto o resolución, cuando así proceda. En ambos casos se abre un amplio
abanico para concretar los resultados de la investigación en cambios concretos a
leyes o a políticas públicas determinadas.

Lo ideal sería la creación de una comisión de investigación de los fondos sociales,
la cual podría tomar como punto de partida los elementos enunciados en este
manual; pero como se ha insistido, debería ser comprendida como parte de una
estrategia de fiscalización parlamentaria focalizada y sostenida a largo plazo.




                                                                                 48
                            FUNDAMENTO LEGAL:
          Art. 171 literal m) de la Constitución Política de la República.
          Art. 27, 32, 39 y 106 de la Ley Orgánica del Organismo
           Legislativo, Decreto No. 63-94.



   6. HACIA  UNA    ESTRATEGIA    FOCALIZADA,                     TECNICAMENTE
      SUSTENTADA Y SOSTENIDA A LARGO PLAZO:

Uno de las grandes debilidades del control y la fiscalización parlamentaría es el
uso de los diferentes mecanismos de manera aislada, lo cual puede provocar
efectos mediáticos a corto plazo, pero poco resultados de incidencia en las
políticas públicas. Esto provoca varias consecuencias negativas, que van desde la
falta de sistematización de las experiencias de control y fiscalización parlamentaría
ejecutadas, hasta desgaste político partidista.

Planificar e implementar una estrategia focalizada, técnicamente sustentada y
sostenida a largo plazo; aparece como la necesidad viable para revertir las
falencias que aquejan la práctica de control y la fiscalización parlamentaria, y para
potenciar el rol protagónico del Congreso de la República en ésta materia. Esto
implica al menos siete pasos fundamentales, lo cuales pueden subdividirse o
complementarse según sea necesario. A continuación se presentan de manera
sumaria los sietes pasos para la construcción de una estrategia de control y
fiscalización parlamentaria de los fondos sociales.


                          PASO No. 1: FOCALIZACIÓN



Un primer paso sería focalizarse, es decir, centrar la atención y los esfuerzos en
áreas específicas del control y fiscalización parlamentaria. Este manual se centra
en el control y fiscalización parlamentaría de los fondos sociales. La focalización
en los fondos sociales está justificada por la importancia de luchar contra la
corrupción y el clientelismo político, entendida esta lucha como un medio para
fortalecer o reorientar el gasto social para la reducción de la desigualdad y para la
generación de escenarios de equidad en la competencia electoral.




                                                                                  49
                PASO No. 2: RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN




Una vez definida el tema en el que se centrará la estrategia de control y
fiscalización parlamentaria, conviene recopilar información. Por un lado sería
necesario recopilar documentos sobre esfuerzos de control y fiscalización
parlamentaria acaecidos en el pasado y relacionados con los fondos sociales. Por
otro lado, también sería importante recopilar información sobre el tema en sí
mismo, pues esto potenciaría los conocimientos y capacidades al momento de
definir el resto de pasos de la estrategia y también al momento de implementarla.

                   PASO No. 3: DEFINICIÓN DE OBJETIVOS




La parte más importante es quizá la definición de los objetivos. Aquí se expresará
de manera concreta el interés y los fines de los diputados que se involucren en el
desarrollo de la estrategia de control y la fiscalización parlamentaria de los fondos
sociales. Los objetivos puede dividirse en generales y específicos, sin olvidar que
los primeros serán los orientadores clave de la estrategia. Vale aclarar que los
objetivos deben ser concretables en periodos determinados de tiempo y espacio,
de lo contrario podrían no ser alcanzados.

                  PASO No. 4: DISEÑO DE MAPA DE PODER




La elaboración de un mapa de poder permitirá ubicar al grupo de diputados que
implementarán la estrategia de control y fiscalización en un escenario político real.
La construcción del mapa de poder se divide básicamente en dos partes. Primero,
el mapa de poder deberá identificar los elementos positivos y negativos del grupo
de diputados mencionado, como debilidades y fortalezas internas, para lo cual se
recomienda utilizar la metodología FODA. Segundo, el mapa de poder deberá
identificar los diferentes actores clave relacionados los fondos sociales,
clasificándolos hipotéticamente en: aliados, neutros o adversos. Este última parte
permite identificar la correlación de fuerzas relacionada con la tarea de control y
fiscalización parlamentaria. Vale apuntar la conveniencia de revisar el mapa de
poder tantas veces como se considere necesario, durante la ejecución de la
estrategia.




                                                                                  50
                          PASO No. 5: PLANIFICACIÓN



Conociendo lo que se persigue (objetivos) y el escenario político real donde se
interactuará (mapa de poder), corresponde continuar con la fase de planificación.
Esta etapa consiste básicamente en la identificación de las acciones que permitan
alcanzar los objetivos planteados, en el marco del mapa de poder.

En este caso concreto, las acciones consisten en el ejercicio de los diferentes
mecanismos de control y fiscalización parlamentaria. Los objetivos y el mapa de
poder permitirán definir los tipos de mecanismos que deberán ser utilizados y su
orden cronológico, todos hilvanados de manera coherente. Así, un producto
concreto de esta etapa deberá ser un cronograma que identifique el orden lógico
de todos y cada uno de los mecanismos de control y fiscalización parlamentaría,
orientados al fin esencial de alcanzar los objetivos generales.

La planificación de una estrategia de control y fiscalización de los fondos sociales
puede tomar como referente o marco temporal el ciclo presupuestal. A
continuación se presenta un ejemplo gráfico que incluye todos los mecanismos de
control y fiscalización parlamentaria en torno al ciclo presupuestal, el cual podrá
ser útil para ilustrar qué se pretende en esta etapa de la estrategia, pero además,
para visualizar el potencial de control y fiscalización en manos de los diputados.




                                                                                 51
                                        CONTROL Y FISCALIZACIÓN PARLAMENTARIA / CICLO PRESUPUESTAL



                              ELABORACIÓN                                                                                        EVALUACIÓN Y
ETAPA




                                               DISCUSIÓN Y                                                                       FISCALIZACIÓN
                                               APROBACIÓN                            EJECUCIÓN



                                                                          Derecho de acceder a la información
MECANISMOS DE CONTROL




                                                                                                                                 Informe del
                                                                    Comisiones de     Citaciones      Interpelaciones            Presidente al
                                                                    investigación                                                Congreso




                                        02 / SEP       01 / DIC    O1/ ENE                                            31 / DIC              30 / MAY
MECANISMOS DE FISCALIZACIÓN




                                                                      Recibir las notificaciones de todas las
                                                                       transferencias presupuestarias.
                                                                      Comprobar la programación y ejecución del             Aprobar o improbar la
                                               Aprobar,                                                                      liquidación de las
                                                   modificar o         presupuesto, verificando en forma directa su
                                                                       cumplimiento.                                          finanzas públicas.
                                                   improbar el                                                               Recibir informes de la
                                                   Presupuesto                                                                gestión
                                                   de Ingresos y                                                              presupuestaria
                                                   Egresos del                                                                municipal.
                                                   Estado.
                                      ETAPA No. 6: EJECUCIÓN




La ejecución es la realización efectiva y eficaz de las actividades identificadas y
ordenas cronológicamente en la etapa de planificación. Esta etapa deberá contar
con apoyo técnico, específicamente con un grupo de expertos que conozcan las
diferentes materias relacionadas con los fondos sociales. Además, la ejecución de
lo planificado deberá ser sistemática y sostenida a largo plazo, de lo contrario se
estará poniendo en riesgo la consecución de los objetivos planteados.

                  ETAPA No. 7: SISTEMATIZACIÓN Y EVALUACIÓN




Finalmente se encuentra la etapa de sistematización y evaluación, la cual es
transversal a la estrategia de control y fiscalización de los fondos sociales. En esta
etapa es necesario diseñar instrumentos de sistematización y evaluación interna
para cada uno de los mecanismos de control y fiscalización parlamentaria, con el
ánimo de conocer los niveles concretos de efectividad de la estrategia en general.
La sistematización y evaluación permitirá, además, mejorar los ejercicios de
control y fiscalización parlamentaria en el futuro.

       6.1.     La función legislativa como corolario de la estrategia:

Según la Constitución Política de la República de Guatemala, la potestad
legislativa corresponde al Organismo Legislativo, atribuyéndole además la facultad
de decretar, reformar y derogar leyes.30 La Ley del Organismo Legislativo
establece el procedimiento estos efectos.

La emisión de nuevas leyes y la reforma de las existentes, es el recurso más
importante y concreto en el que deviene una estrategia de control y fiscalización
parlamentaria. Allí es donde se institucionalizan los marcos estructurales
esenciales para la ejecución de políticas públicas coherentes y orientadas al bien
común.

En la medida que la ejecución de una estrategia de control fiscalización
parlamentaria compruebe que el marco institucional de los fondos sociales
favorece las condiciones para que surja la corrupción y el clientelismo político,
corresponderá a los diputados promover nuevas leyes o reformas las existentes
para revertir esa situación.

30
     Art. 157 y 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
7. BIBLIOGRAFIA:

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   Documento de trabajo, Laura Malajovich y Natalia Torres. Acción
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7.1.   Marco legal de los fondos sociales:

 Acuerdo Gubernativo No. 91-2000 de la Presidencia de la República,
  publicado el 1 de marzo de 2000.

 Acuerdo Gubernativo No. 310-200, de la Presidencia de la República,
  publicado el 7 de agosto de 2000.

 Ley del Fondo de Inversión Social, Decreto número 13-93 del Congreso de
  la República, publicado el lunes 7 de mayo de 1993.

 Reglamento de la Ley del Fondo de Inversión Social, Acuerdo gubernativo
  No. 1-94 del Organismo Ejecutivo, publicado el miércoles 5 de enero de
  1994.

 Reformas al Reglamento de la ley de Fondo de Inversión Social, Acuerdo
  Gubernativo No. 83-98, publicado el 18 de marzo de 1998.

 Reformas a la Ley del Fondo de Inversión Social, Acuerdo Gubernativo 2-
  2000 del Congreso de la República, publicado el 3 de marzo del 2000;
  derogado por el Decreto No. 03-2003 del Congreso de la República,
  publicado el 11 de febrero de 2003.

 Acuerdo Gubernativo No. 759-92 del Presidente de la República, publicado
  el 10 de septiembre de 1992 (derogado)

 Acuerdo Gubernativo No. 765-93 del Presidente de la República, publicado
  el 21 de diciembre de 1993. (derogado)



                                                                          56
 Acuerdo Gubernativo No. 101-95 del Presidente de la República, publicado
  el 24 de febrero de 1995. (derogado)

 Acuerdo Gubernativo 100-95 del Presidente de la República, publicado el
  23 de febrero de 1995.

 Ley de vivienda y asentamiento humanos, Decreto No. 120-96 del
  Congreso de la República, publicado el 23 de diciembre de 1996.

 Decreto No. 74-97 del Congreso de la República, publicado el 1ro de
  octubre de 1997.

 Reglamento de la ley de viviendas y asentamientos humanos, Acuerdo
  gubernativo No. 286-98 del Presidente de la República, publicado el 29 de
  mayo de 1998.

 Creación del FODIGUA, Acuerdo Gubernativo No. 435-95, publicado el 1ro
  de agosto de 1994, y reformados por:

 Acuerdo Gubernativo 500-95 del Organismo Ejecutivo, publicado el 5 de
  octubre de 1995.

 Acuerdo Gubernativo 354-96 del Organismo Ejecutivo, publicado el 12 de
  septiembre de 1996.

 Acuerdo Gubernativo 149-97 del Organismo Ejecutivo, publicado el 10 de
  febrero de 1997.

 Acuerdo gubernativo No. 95-2003 del Organismo Ejecutivo, publicado el 19
  de marzo del 2003.

 Acuerdo gubernativo No. 195-97 de la Presidencia de la República,
  publicado el 27 de febrero de 1997.

 Acuerdo gubernativo 170-98 de la Presidencia de la República, publicado el
  3 de junio de 1998.

 Creación del FONAGRO, Acuerdo gubernativo No. 133-94 de la
  Presidencia de la República, publicado el 7 de abril de 1994.

 Reglamento del FONAGRO, Acuerdo Ministerial No. 161-94 del Ministerio
  de Agricultura, Ganadería y alimentación, publicado el 17 de octubre de
  1994. (derogado)




                                                                          57
 Acuerdo Gubernativo No. 916-98 del Presidente de la República, publicado
  el 23 de diciembre de 1998.

 Reglamento del FONAGRO, Acuerdo Ministerial No. 1530 del Ministerio de
  Agricultura, Ganadería y Alimentación, publicado el 10 de Nov. 2000.

 Creación del Fondo de Tierras y su unidad ejecutora, Acuerdo Gubernativo
  No. 392-97, publicado el 18 de junio de 1997.

 Ley del Fondo de Tierras, Decreto No. 24-99 del Congreso de la República,
  publicado el 16 de junio de 1999.

 Reglamento de la ley del Fondo de tierras, Acuerdo gubernativo No. 199-
  2000, publicado el 22 de mayo de 2000.




                                                                            58

								
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